INTRODUCCIN A LOS

SERVICIOS SOCIALES

TEMA 1. EL HECHO SOCIAL DE LA POBREZA EN EL SIGLO XVI

1. EL ESCENARIO DEL DEBATE

1.1 Pobreza y prosperidad en el siglo XVI

1.2 El Humanismo renacentista y la secularizacin de la pobreza
2. POBREZA Y SOCIEDAD EN LOS PENSADORES ESPANOLES DEL SIGLO XVI

2.1 Juan Luis Vives (1492-1540)

A) Libro Primero del Socorro de los Pobres

B) Libro Segundo del Socorro de los Pobres

C) La trascendencia de la obra y el pensamiento de Vives
2.2 Domingo de Soto (1492-1560)

A) El verdadero pobre tiene libertad para pedir

B) El recogimiento de los pobres no soluciona sus problemas

C) Un punto comn con Vives:

D) Vives y Soto: dos precedentes de nuestro presente

2.3 Fray Juan de Robles o Juan de Medina (1492-1572)

A) Continuidad en la polmica Vives-Soto

B) Robles, precursor de establecer un sistema organizativo para remediar la pobreza

C) La separacin entre vida religiosa y vida civil

D) El trabajo, un instrumento contra la pobreza

E) La modernidad de Robles: de la coercin a un sistema pblico de ayudas

F) De la caridad a la justicia social

2.4 Miguel de Giginta (1534-158)

A) El pensamiento y la obra de Giginta en el escenario de la Reforma y la
Contrarreforma

B) Giginta y Las Casas de Misericordia (El control de la mendicidad)

C) Las Casas de Misericordia, un instrumento de reforma

D) Trascendencia del pensamiento y la obra de Giginta

2.5 Prez de Herrera (1556-1620)

A) Los Albergues de Pobres

B) Trascendencia del pensamiento y obra de Prez de Herrera (El germen de una
mentalidad burguesa)
3. LAS ACCIONES LEGISLATIVAS Y ADMINISTRATIVAS SOBRE LA POBREZA EN LOS INICIOS DE LA EDAD MODERNA ESPAOLA

3.1 Acciones legislativas

3.2 Acciones administrativas

4. CONCLUSIONES

TEMA 1. EL HECHO SOCIAL DE LA POBREZA EN EL SIGLO XVI

1. EL ESCENARIO DEL DEBATE
1.1 Pobreza y prosperidad en el siglo XVI

La preocupacin por la pobreza responde a los cambios que en Espaa

se estn produciendo y es el resultado del desarrollo econmico y de la
prosperidad de los Reinos de Castilla en el siglo XVI.

Este momento de esplendor econmico va a generar intensos

movimientos migratorios que convierte a Espaa en ncleo de grandes
problemas sociales:
- Emigracin hacia Amrica, la poblacin es atrada por las materias
primas, metales preciosos y el comercio americano.
- xodo rural, desplazamientos de poblacin del campo a la ciudad.
- Aparicin de poblacin extranjera.

Los pobres autnticos o fingidos, los peregrinos reales o ficticios, los

desarraigados, se incrementan en nmero precisamente como consecuencia de
la propia prosperidad. El aumento de la poblacin atrada por la prosperidad
agudizan los problemas de la asistencia cuando la crisis econmica se presenta.

Esta prosperidad fue breve, de medio siglo de duracin aproximada,

periodo llamado el meteoro burgus del siglo XVI, segn Vicens Vives. Hasta
1550, que es cuando se produce la ruina de artesanos e industriales castellanos
incapaces de resistir la competencia extranjera, afectados por el alza de precios.

Como consecuencia de la situacin general de Espaa, van a aparecer

reflexiones obligadas sobre las medidas respecto a: la poblacin extranjera, el
debate sobre los pobres fingidos, la conveniencia de la limosna,

el

desplazamiento del campo a la ciudad, la necesidad de mano de obra en el

2

campo y en la industria, la vinculacin de la asistencia con la reforma de la

situacin econmica, etc. (Polmica de la asistencia en el siglo XVI)

1.2 El Humanismo renacentista y la secularizacin de la pobreza

Adems de las reflexiones sobre la polmica asistencial, se producen

otros cambios importantes, como la erosin de la fundamentacin religiosa de la
pobreza.

El mundo medieval estaba organizado en funcin de Dios y la Iglesia.

La atencin al necesitado gira en torno al concepto de caridad.
La Iglesia ejerce una considerable influencia en la vida civil, filosfica,
cultural, en el derecho y en las instituciones.
Al hombre se le concibe en funcin del Dios, la pobreza o la riqueza eran
situaciones queridas por Dios y a los pobres se les trataba como los intercesores
para la salvacin de los pecadores, lo que impulsaba la accin asistencial y
caritativa.

Es curioso que esta sublimacin terica o religiosa de la pobreza se d

dentro de una sociedad rgida, dividida en estamentos a los cuales se pertenece
por nacimiento y que cuentan con unos derechos y obligaciones particulares. Es
en el contexto de estas rgidas divisiones cuando la sociedad medieval exalta la
pobreza por motivos religiosos, permitiendo la integracin de los pobres en la
sociedad.

Es evidente que no exista correspondencia entre la realidad vivida y las

ideologas, que el proceso secularizador s que va a fomentar al atribuir la
responsabilidad de la asistencia, desde la Iglesia hacia las instituciones pblicas.
Aqu radica el autntico fondo del debate sobre la pobreza: el papel de los
poderes pblicos en la correccin de las necesidades sociales.

La secularizacin va a suprimir la incongruencia entre la marginacin real

o econmica de la pobreza y su exaltacin ideolgica, eliminando
paulatinamente la exaltacin.

El humanismo renacentista centra su preocupacin en el hombre. Se

abandona

el

TEOCENTRISMO

MEDIEVAL

por

una

concepcin

ANTROPOCENTRICA del mundo.

Los poderes pblicos comienzan a intervenir en la asistencia a los
necesitados a consecuencia tanto de la magnitud del problema, como por la
nueva concepcin ideolgica de la vida.

2. POBREZA Y SOCIEDAD EN LOS PENSADORES ESPANOLES DEL

SIGLO XVI

El movimiento renacentista llego a Espaa con retraso, adems, Espaa

se convirti en paladn opositor de las nuevas ideas.

Mientras que en Europa, que recibe el influjo del protestantismo (Lutero),

la proteccin social deja de fundamentarse en la caridad privada y se encamina
hacia una asistencia social publica, en Espaa sigue la concepcin de la caridad
como fundamento de la proteccin social.

A pesar de ello, durante el siglo XVI surgen en Espaa los primeros

pensadores, escritores y obras en que se teoriza sobre la pobreza y la forma en
cmo la sociedad debe afrontar el problema.

2.1 Juan Luis Vives (1492-1540)

Valenciano, de padres judos, polifactico, humanista, pedagogo, escritor

y maestro. Escribi unas 50 obras profanas y religiosas.

Su obra: TRATADO DEL SOCORRO DE LOS POBRES (1525). Analiza

y sistematiza la organizacin de ayuda a los pobres y cuenta como deba
hacerse.
Escrita en latn y publicada en la ciudad de Brujas (Blgica) y dedicada a
las autoridades de esta ciudad. Calificada como un texto de vital importancia en
el nacimiento de la beneficencia moderna.
Por ello se considera a Vives la primera persona en Europa en llevar a la
prctica un "servicio organizado de asistencia social" mediante su tratado. Fue
el precursor de la organizacin futura de los servicios sociales en Europa, y por
tanto, uno de los precursores de la intervencin organizada del Estado y
asistencial a los necesitados.

De l arranca un dilatado debate sobre la situacin de la pobreza en la

que distintos autores espaoles tendrn en protagonismo destacado.

Destacado humanista y profundamente religioso en una poca crtica.

El contenido de su obra debe considerarse como una muestra de
desacralizacin de la pobreza, idea que haba comenzado a ser impulsada por
Erasmo, Toms Moro y sobre todo por Lutero.

Hizo la primera propuesta formal para que el cuidado de los pobres dejara
de ser un simple medio con el que ejercitar la caridad cristiana, para pasar a
convertirse en una verdadera funcin pblica.

A) Libro Primero del Socorro de los Pobres

(El pobre, algo ms que un elegido de Dios)

La obra de Vives se divide en dos partes de desigual importancia. La

primera es imposible relegarla a la importancia de la segunda.

En la primera parte, parte de una concepcin muy amplia de la pobreza y

de la limosna. El socorro involucra en la concepcin tanto aspectos materiales
como espirituales.

Las apelaciones a la limosna se fundamentan en argumentos tanto

humanitarios como religiosos. Se trata desde luego de un mandato religioso
porque as se logra la consistencia de la sociedad, pero tambin por un criterio
de solidaridad colectiva de raz humanitarista.

Es notorio el distanciamiento con la interpretacin religiosa tradicional de

la pobreza. Su ptica se orienta al anlisis de las causas que originan la pobreza.
Por ello, emplaza a la intervencin de las autoridades pblicas para controlar los
efectos negativos que la pobreza genera en la colectividad.

Dedica los dos ltimos captulos de esta primera parte a justificar con
textos del Antiguo y Nuevo Testamento la necesidad y la obligacin de la
limosna, que tiene como objetivo atenuar la amenaza social de la pobreza.

B) Libro Segundo del Socorro de los Pobres

(El fenmeno colectivo de la pobreza como problema social)

Tras la primera parte de la obra centrada en la caridad como un hecho

constitutivo de la vida cristiana y la vida en comunidad, en esta segunda parte,
Vives plantea soluciones prcticas al ideal de la caridad y asistencia a los pobres,
lo que provoca profundas polmicas.

Comienza con una llamada de atencin a los gobernantes sobre los

riesgos colectivos de la pobreza, desde riesgos de contagio a peligros de guerras
civiles. Los incita a una orientacin preventiva.

Hay que recurrir a los remedios humanos dada la poca eficacia de los
religiosos. Le atribuye a la autoridad pblica la responsabilidad del cuidado de
6

los mendigos, de los pobres de los hospitales (hurfanos, locos, ciegos) y los
pobres que viven en sus casas.

Parte del principio de que no es justo que en una ciudad rica existan
personas que pasen hambre y miseria, por ello:

- Propugna la intervencin de las autoridades para la averiguacin de los

verdaderos pobres, comenzando por realizar un censo municipal de la pobreza.

- Propone suprimir la mendicidad como remedio bsico para el socorro de

los pobres, mediante la obligatoriedad y el derecho al trabajo. No pretende
reglamentar la pobreza sino suprimirla, lo que es una esencial innovacin en su
obra.
La obligatoriedad del trabajo implica extraer la suerte y situacin del
individuo en la sociedad, de la rbita de influencia de lo religioso y en su lugar
son los poderes pblicos quienes cobran protagonismo. La obligacin general
del trabajo ser la que libere recursos suficientes para socorrer a los invlidos
verdaderamente necesitados.
El mandato del trabajo se establece mediante la asignacin obligatoria de
obreros a talleres, incluyendo a minusvlidos. Si fuera necesario se asignarn a
la realizacin de obras municipales. Quienes se encuentren temporalmente sin
realizar ninguna actividad sern alimentados por la colectividad.

- Los mendigos reciben distinto trato segn su lugar de procedencia.

Propone la expulsin de los mendigos forasteros a su lugar de origen con una
ayuda econmica para el viaje. Y a los mendigos locales se les dar instruccin
del oficio a ejercitar.

- Tambin reflexionara sobre la situacin de los enfermos mentales, pero

en unos trminos humanitarios muy distantes de los crueles hbitos
generalizados hasta siglos muy posteriores.
7

- La intervencin pblica es tan decisiva en la reglamentacin de la

pobreza que Vives es partidario de que los funcionarios tengan capacidad incluso
para encarcelar. Pero para salvar su imparcialidad propone que se plantee una
ley mediante la cual se sancione a quien interpusiere su influencia o autoridad
para obtener beneficio so pretexto de necesidad.

- Propugna la educacin de la infancia (nios y nias) y el cuidado de los

que estn privados de ambiente familiar, como dimensin preventiva.

Para establecer un sistema pblico de asistencia a los necesitados se

requiere de unas fuentes de financiacin, los ingresos pueden proceder de:

Una rigurosa gestin de los bienes pblicos. Sostiene la prioridad de

gastos municipales en la asistencia social, lo cual es un rasgo muy moderno en
una obra del siglo XVI.

La administracin de recursos de los establecimientos de caridad y la

gestin conjunta de hospitales. Se permitir trasvasar recursos de los hospitales
ricos a los pobres.
En la secularizacin y gestin de bienes estriba una de las innovaciones
ms revolucionarias de su obra y una de las causas de la polmica posterior por
la erosin de los poderes eclesisticos. (Bataillon)

Los ingresos provienen tambin de donaciones particulares, incluyendo

las rentas de obispos, abades y de otras jerarquas eclesisticas. Destacan los
testamentos.

Finalmente Vives menciona la limosna pero solo si estos recursos no son

suficientes.

No es una intervencin sustitutoria, sino ordenadora y complementaria de

las acciones privadas, de las que Vives cuenta con su continuidad. (Casado)

Vives concluye su obra enumerando las ventajas que siguen de la prctica

del socorro de los pobres, que propugna.
De las 7 razones: aumento del honor de la ciudad, reduccin de robos y
delitos, mejora de la tranquilidad y seguridad ciudadana, etc. solo la ltima alude
al aspecto religioso, incluso pese a su preocupacin secular.

El Socorro a los Pobres se revela casi, como un mero instrumento en la

configuracin de una nueva ciudad renacentista.

C) La trascendencia de la obra y el pensamiento de Vives

No faltan argumentos que avalan la consideracin elogiosa de la obra de

Vives.

Es el primer autor del que parte la reflexin de la mendicidad y la pobreza.,

lo que iniciar un debate en el que muchos tericos abordarn el problema de la
mendicidad de forma central.

Su xito parte del hecho de que su proyecto fue aprobado y aceptado

mediante edicto en 1526 en la ciudad de Brujas (Blgica).

La prohibicin de abandono por parte de los pobres de su localidad y las

demandas de un rgimen administrativo sobre la mendicidad, se reproducen en
las Cortes espaolas. Las leyes sobre mendicidad de Carlos I y de Felipe II
tambin estn relacionadas con las ideas de Vives.

Tambin se producen juicios crticos. La polmica suscitada fue virulenta.

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 Un fraile agustino coetneo tach las ideas de Vives sobre la beneficencia

de doctrina perniciosa e injuriosa en grado sumo para la dignidad de la Iglesia.
Sin lugar a dudas, las ideas de Vives resultaban peligrosas para los intereses
tradicionales de la Iglesia que obtenan provecho de las donaciones y obras pas.

Juan Luis Vives ha tenido influencia en pocas posteriores, incluso entre

los ilustrados del siglo XVIII. Se le ha caracterizado como presocialista y
nostlgico de un comunismo primitivo. Todava en su obra no se llega a condenar
la propiedad privada ni a tener una visin colectivista de la sociedad. Y como una
muestra del inters permanente que suscita su obra, tambin se le ha vinculado
con el sistema de proteccin social del estado de bienestar.
Vives queda incorporado a una de las ms acusadas polmicas de
nuestro tiempo sobre intervencionismo y privatizacin.

2.2 Domingo de Soto (1492-1560)

Dominico nacido en Segovia. Estudi filosofa en Alcal y en Paris. Fue

Catedrtico de Salamanca. Colabor con Francisco de Victoria durante la
Restauracin y Reforma de la Teologa y particip en el Concilio de Trento como
telogo de Carlos V.

Su obra: DELIBERACIN DE LA CAUSA DE LOS POBRES (1545), es

una rplica de la obra de Vives.
Presenta su obra de forma ms enrgica, como resultado de ser, no un
proyecto para el futuro, sino su rplica a una orientacin que est dando sus
primeros frutos con disposiciones legales que comienzan a implantarse en
Espaa y que tajantemente rechaza Soto.

Puntos principales de su doctrina:

- Distingue desde el comienzo entre pobres legtimos e ilegtimos.
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- Defiende la idea y prctica del socorro de los pobres frente a la de

control.
- Manifiesta cierta reticencia al intervencionismo pblico en materia de
organizacin y asistencia a los pobres.
- Considera que el recogimiento de pobres no soluciona sus problemas.

A) El verdadero pobre tiene libertad para pedir

Para Domingo de Soto no son admisibles las medidas restrictivas de la

mendicidad y controladoras de la pobreza que se estn adoptando. Para l, la
asistencia al pobre no es una cuestin propia de la autoridad pblica, sino una
cuestin de conciencia, sometida al mbito de lo religioso.

Defiende el derecho de libertad del pobre a buscar socorro donde mejor

le convenga.
La intervencin de la autoridad pblica ha restringirse a distinguir a los
pobres verdaderos de los fingidos.
Para ser pobre no se tiene por qu estar enfermo, basta con carecer de lo
necesario para el sustento suyo y el de la familia.
Est en contra de la discriminacin entre el pobre local y el extranjero. Ni
el derecho natural, ni el derecho de gentes permite restringir la libertad de
movimientos de que no haga mal.
Considera humillantes los controles y supervisiones pblicas. Le resulta
inadmisible que se trate con mayor rigor a los menesterosos que a otros sectores
de la sociedad.
Pese a su preocupacin religiosa, no restringe la limosna por este motivo.
La limosna debe concederse en virtud de criterios materiales de pobreza.
No es partidario de la restriccin de la mendicidad, por la imposibilidad de
verificar con exactitud los verdaderos pobres, aunque exista riesgo de fraude en
su peticin.

11

B) El recogimiento de los pobres no soluciona sus problemas

Defiende la asistencia a la mendicidad por la limosna, rechazando el

encierro o el acogimiento en instituciones de beneficencia para pobres.
Entiende que la presencia cotidiana de las necesidades y la demanda de
ayuda es lo que puede incentivar la prctica de esta virtud cristiana.
Su argumentacin a favor de las ayudas personalizadas la basa en
razones religiosas. El pobre favorece la aparicin de sentimientos caritativos.
Y considera que quienes obstaculizan o prohben la caridad pblica,
perjudican a la virtud de la misericordia.
Defiende la caridad pblica en base a argumentos ms pragmticos, a
causa de los limitados recursos disponibles, que como son insuficientes, debe
permitirse la limosna:
- Primero por el hecho de que no existen hospitales suficientes para
recoger a todos los necesitados.
- Segundo, debido a que la limosna sufraga mas necesidades
(alimentacin, ropa, dinero...) que las ayudas institucionales.
- Tercero, por una razn de eficiencia. Los mendigos saben sufragar sus
propias necesidades. Los pobres hacen frente mejor a sus necesidades y a la
bsqueda de medios de subsistencia, que cuando se deja en manos de terceras
personas.

C) Un punto comn con Vives:

El nico punto en comn en que se acercan las ideas de Soto y Vives

radica en la concepcin de la riqueza y su distribucin. Tambin hay en Soto una
concepcin comunitaria de los bienes.

D) Vives y Soto: dos precedentes de nuestro presente

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Con Domingo de Soto como defensor de la posicin tradicional sobre la

pobreza, quedan conformadas las dos tendencias bsicas sobre la mendicidad.

En Vives se ha fundamentado la concepcin de un estado paternalista

que culminara en el siglo XX con el estado de bienestar. Modelo
intervencionista.

En Soto se han encontrado las ideas que estn propiciando la revisin del
Estado de Bienestar. Modelo conservador.

2.3 Fray Juan de Robles o Juan de Medina (1492-1572)

A) Continuidad en la polmica Vives-Soto

Monje benedictino, nacido en Medina del Campo.

Su Obra: DE LA ORDEN QUE EN ALGUNOS PUEBLOS DE ESPAA

SE HA PUESTO EN LA LIMOSNA PARA REMEDIO DE LOS VERDADEROS
POBRES (1545).
Es una rplica a la obra de Soto. En ella se muestra partidario de la
implantacin de las medidas legales que comienzan a implantarse para el control
de la mendicidad.
La mendicidad no es una cuestin de caridad o problema religioso, sino
un problema econmico y poltico.
Su ttulo ya demuestra el nimo de terciar en la polmica en curso.

Muestra un sentido secularizador de la pobreza

Da preeminencia al trabajo.

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B) Robles, precursor de establecer un sistema organizativo para

remediar la pobreza

Robles sale en defensa de las recientes disposiciones intervencionistas

de la pobreza, especialmente, de las adoptadas en 1540, regulando su control
por el poder pblico.
Entre otras prohibiciones, el Consejo Real estableca:

Que ningn pobre pidiera sin ser examinado y provisto de cdula

Que las autoridades regulen este sistema para evitar que nadie pida fuera
de su localidad.
Que los peregrinos a Santiago no salieran a ms de 4 leguas del camino
para pedir.
Que los corregidores se ocupasen de que los pobres fueran alimentados
y curados en los hospitales.

C) La separacin entre vida religiosa y vida civil

Defiende la secularizacin de la vida religiosa y de la vida civil. Esa

separacin viene acompaada de la ampliacin de la competencia estatal y una
terrenalizacin de la vida social.

Atribuye a las autoridades civiles el control de la

mendicidad y la

administracin de hospitales y del socorro de los pobres.

Defiende el protagonismo de los laicos en base a su mayor eficacia que
los religiosos. Ese mismo principio le lleva a desvincular de criterios religiosos
las ayudas a los pobres. Solo la necesidad obliga a la ayuda y no la religiosidad
de quienes la reciben.
En este punto hay una coincidencia formal con Domingo de Soto, pero
mientras que en ste era amplitud del derecho a la mendicidad, en Robles se
fundamenta en la separacin de esferas de actuacin de lo religioso y lo civil.
14

D) El trabajo, un instrumento contra la pobreza

Defiende la obligacin al trabajo. Mediante el trabajo aborda la cuestin

de la pobreza.
La obligacin al trabajo es un bien para la colectividad y al mismo tiempo
constituye un instrumento bsico para la supresin de la mendicidad. Quien
trabaje ha de obtener lo necesario para mantenerse.

La mendicidad no es una cuestin de caridad o problema religioso, sino

un problema econmico y poltico. (Maravall)
El mismo papel regulador que desempea la caridad en Soto, con Robles
va a desempearlo el trabajo.

Los nicos pobres a quien hay obligacin de auxiliar es a quienes no

pueden ganarlo por sus propios medios. Sin embargo propugna dejar a los
pobres fingidos y vagos a su propia suerte.

E) La modernidad de Robles: de la coercin a un sistema pblico de

ayudas

Pretende suprimir la mendicidad no con mtodos coercitivos, sino

mediante un eficaz sistema pblico de ayudas. Su originalidad procede de
centrarla en la ayuda domiciliaria, que se proporcionar una vez por semana.
Los recursos pretende obtenerlos por dos vas de financiacin:
- Por la va pblica: las donaciones.
15

- Por la va privada: los donativos que se obtengan en las iglesias.

Las ayudas debern organizarse por las autoridades civiles.

Propugna restringir las ayudas, no se pueden dar a quien pueda trabajar.

Pero se pueden dar incluso a los forasteros, discrepando en esto de Vives.
Sostiene que deben ser los laicos quienes se ocupen de recaudar, controlar y
administrar las limosnas.

F) De la caridad a la justicia social

La obra de Robles se presenta como una justificacin del desplazamiento

del plano de una moral de la prctica de la caridad, al plano de una poltica de la
justicia social.

Se la ha catalogado como un paso importante en la historia del

pensamiento poltico y social en Espaa. (Maravall)

Robles se revela como un pensador aceptando la incipiente cultura

burguesa y las novedades de los tiempos, en la poca ya del Concilio de Trento.

No trata para nada la cuestin de la pobreza voluntaria, la de las rdenes

religiosas, lo que es un indicio de un cierto sentido secularizador, al igual que la
preeminencia que le da al trabajo, que ser el nuevo valor que nace.

Nota de pie de pgina:

Lo que interesa de Juan de Robles es saber que fue un autor benedictino
para quien la vida terrenal tena autonoma respecto de la vida celestial
esperada. La vida en esta tierra tiene un valor en s misma, con independencia
del mayor valor que l da -como religioso muy observante- a la vida en el ms
16

all. Pero son dos mbitos que deben diferenciarse bien. Y as, en sus obras,
dice que los reyes han de procurar el mayor acrecentamiento de la repblica y
que los hombres sean ms ricos; mientras que el Evangelio nos aconseja
menospreciar las riquezas cuando stas nos dificulten entrar en el reino de los
cielos. Esta concepcin le lleva a considerar la atencin a los pobres desde una
perspectiva de organizacin social y poltica, y no nicamente -como mantenan
Domingo de Soto y otros autores- como medio de alcanzar la vida eterna por las
buenas y caritativas obras que se hacen con los mendigos que piden por la calle.
Eso le lleva tambin a propugnar, al igual que Juan Luis Vives, un sistema para
suprimir la mendicidad, porque sta es contraria al buen orden y gobierno de la
repblica; una supresin que va acompaada de la manutencin y vestido en
sus propias estancias de los verdaderos pobres.

2.4 Miguel de Giginta (1534-158)

Cannigo cataln

Plasm sus ideas en numerosas obras:

- REMEDIO DE POBRES
- EXHORTACIN A LA COMPASIN
- CADENA DE ORO
- ATALAYA DE CARIDAD (Autobiografa)

Impuls y gestion las CASAS DE MISERICORDIA como solucin a la

mendicidad, su innovacin bsica.

Su obra estaba mediatizada por los tres elementos importantes:

La crisis econmica de los Reinos de Castilla en la segunda mitad del siglo

XVI.

17

La obra de Giginta se sita cuando Espaa sufre de una grave situacin

econmica: malas cosechas, caresta de precios, inflacin, paro obrero, la
suspensin de pagos declarada por Felipe II en 1575, etc. que trajeron a Espaa
grandes dificultades sociales.

Ausencia de organizacin y deficiente gestin de las instituciones de

asistencia, destinadas a la beneficencia y a la pobreza. Proliferan instituciones
protectoras de los necesitados, pero sin organizacin, recursos ni medios para
prestar una ayuda eficaz y de calidad.

La gestin de las instituciones benficas se efectuaba en provecho, no de

los pobres, sino de los administradores, incluso eclesisticos. El Concilio de
Trento conden estos abusos eclesisticos. Desde Vives, se reitera que la
gestin se traspase a los laicos.

A) El pensamiento y la obra de Giginta en el escenario de la Reforma

y la Contrarreforma

La obra de Giginta debe analizarse en el contexto del debate suscitado

por la reforma protestante.
El luteranismo y, en menor medida, el calvinismo iban a influenciar en el
cambio del sistema asistencial imperante tambin en pases catlicos.
Frente a la relevancia otorgada a la caridad individual por el cristianismo,
el protestantismo propugnaba la fe sin obras.

La reforma protestante traspasa la gestin de la beneficencia a los

poderes pblicos.
En estos pases:
- La asistencia era una funcin de los municipios.
- La caridad se haba convertido en un impuesto a la poblacin.
- Los vagabundos era obligados a permanecer en asilos pblicos.
18

- Y se haba transferido a las autoridades el control del dinero destinado a

la ayudas, suprimiendo con ello las frecuentes corruptelas eclesisticas.

En 1545, el Concilio de Trento va a responder al reto del protestantismo

en la cuestin de la asistencia y beneficencia a los menesterosos con cautela.

En un principio, en 1547, el Concilio reafirma la doctrina tradicional:

encarga a los eclesisticos la organizacin del socorro a los pobres, ignorando
las pretensiones laicas, se reafirma el dogma de la justificacin por las obras y
se implanta una disciplina para suprimir abusos en el manejo de los recursos.

Pero en la conclusin del Concilio en 1563, su posicin es ms matizada,

ms prxima a iniciativas adoptadas en los pases protestantes. Se impone un
rgido control de los fondos econmicos destinados a la beneficencia y se obliga
al rendimiento de cuentas peridicas a las autoridades eclesisticas y tambin
civiles. Todos los fondos obtenidos para la beneficencia deben ser empleados
para la ayuda a los necesitados y se renuncia al monopolio eclesistico en los
Hospitales de beneficencia.

Los cambios en los criterios de la Iglesia impulsaron nuevas medidas

legales y nuevas innovaciones en la resolucin del problema de la pobreza.
Giginta ser uno de los que ponga como ejemplo a los gobiernos no
catlicos en mltiples ocasiones.

B) Giginta y Las Casas de Misericordia (El control de la mendicidad)

Su original propuesta pretende compaginar la atencin de los poderes

pblicos a los pobres, sin impedir la mendicidad libre, y sin que una falta absoluta
de control llevase a una proliferacin excesiva

de pobres fingidos. (Martn

Rodrguez)
19

Las Casas de Misericordia son los instrumentos decisivos que disea para
la poltica de la mendicidad, una medida indirecta para controlar la mendicidad,
no como los pases protestantes que adoptan procedimientos coactivos u
obligatorios.

Defiende la fusin de establecimientos asistenciales en dos nicos

hospitales por localidad, uno destinado a los enfermos y otro para los mendigos.
Pero no se trata de un centro de encierro de pobres, puesto que hay libertad para
ingresar y para abandonarlo, en lo cual coincide con Domingo de Soto.

En las Casas de Misericordia los acogidos reciben todo lo que precisan

para su mantenimiento y se recomienda a la poblacin que no den ninguna
limosna. Esto debera servir para descubrir a los pobres fingidos, que
continuaran pidiendo y al no tener ayudas, se veran obligados a acogerse a las
Casas de Misericordia.

La financiacin de las Casas de Misericordia procede de diversas fuentes:

Por una parte, de la reduccin de hospitales y su administracin ms
rigurosa.
De otra, de los ingresos habituales de las fundaciones benficas,
incluyendo las limosnas recogidas por los ingresados para las Casas de
Misericordia, que aumentaran dado que no serviran para provecho de pobres
fingidos.
En tercer lugar, del trabajo de los propios acogidos en los
establecimientos.
Y por ltimo, de ingresos procedentes de pintorescas fuentes: porcentaje
de las entradas a las comedias, museos, parques zoolgicos, jardines botnicos,
etc.

Junto a esto, Giginta mantiene que son los prelados, gobernantes y ricos
quienes han de emplear sus bienes en aliviar el desamparo de los pobres.
20

C) Las Casas de Misericordia, un instrumento de reforma

Los propsitos de Giginta no solo se limitan a cuidar de la subsistencia de

los mendigos. En su obra ya hay una nueva concepcin de la pobreza.

Critica la ociosidad y por ello pretende utilizar las Casas de Misericordia

como instrumento de reforma de los pobres. En las Casas de Misericordia los
acogidos no solo tenan unas obligaciones morales o religiosas diarias, sino
tambin educativas, se les proporcionaba el aprendizaje de un oficio y una
instruccin bsica que incluya aprender a contar.

Las Casas de Misericordia cuentan con una importante actividad laboral.

La regeneracin de los pobres se basaba en el abandono de la ociosidad
mediante el trabajo. Los centros eran talleres dedicados a la industria textil y los
acogidos reciban un salario por su actividad. El trabajo es contemplado no ya
como un medio para evitar la mendicidad sino como una necesidad para el bien
de la comunidad.

En su obra REMEDIO DE POBRES, enumera los logros que se consiguen

con las Casas de Misericordia:
- Se logra arrebatar el ocio a los pobres afligidos, esto terminar con el
desorden social.
- Se elimina la exhibicin pblica de enfermedades falsas o fingidas,
quedando recluidas en hospitales, acabndose la herida como reclamo de
caridad.
- Se multiplica la fuerza en el mercado de trabajo
- Se tasaran y regularan los salarios a la baja
- Se fomenta el aumento de la riqueza particular y pblica gracias a la
generalizacin del trabajo.
21

Adems Giginta, supo percibir la aparicin de un nuevo fenmeno

vinculado a la pobreza: el pobre excluido de la colectividad que, en un medio
urbano, se convierte en pcaro. Las Casas de Misericordia se alzan como centros
preventivos de ese comportamiento juvenil.

D) Trascendencia del pensamiento y la obra de Giginta

Giginta mostr una decidida orientacin hacia la intervencin civil de la

beneficencia.
Intervino en varias ocasiones en las Cortes y dedic su REMEDIO DE
POBRES al presidente del Consejo Real de Castilla.
Sus principales colaboradores fueron siempre seglares. Y la gestin de
las Casas fueron atribuidas a seglares.
Para l, el agente bsico de las reformas ha de ser el monarca, quien debe
protagonizar la reforma econmica, impulsando Montes de Piedad en todos los
municipios importantes. (Montepos, que vernos en el tema de la Ilustracin)
Los proyectos de Giginta alcanzaron xito inmediato, propagndose por
todo el pas. Popularidad que se vio favorecida por al difundirse sus obras por
mandato real. Se fundaron numerosas Casas de Misericordia.
Su popularidad aumentara, incluso dos siglos despus, con el gobierno
de Floridablanca, cuando los ilustrados recuperen muchas de sus ideas.
El sistema que dise, se adelantaba en ms de un siglo a la legislacin
europea en materia de reclusin. (Analogas con el sistema ingls de las
workhouse, donde el pobre rebelde perda el derecho a los socorros
distribuidos por los overseers of the poor)

2.5 Prez de Herrera (1556-1620)

Mdico, poltico y poeta nacido en Salamanca en 1556. Mdico de galeras

durante el reinado de Felipe III y seguidor de Giginta. Conoci el mundo de la
22

marginalidad. Aspir a racionalizar la vida colectiva y por eso fue un intelectual y

hombre de accin.

Su obra: DISCURSOS DEL AMPARO DE LOS LEGTIMOS POBRES Y

REDUCCIN DE LOS FINGIDOS, ms conocida como AMPARO DE POBRES
(1598).

Seguidor de Giginta
Escribi sus reflexiones sobre la picaresca y la mendicidad

Impuls nuevas medidas de asistencia social, con matices respecto a

anteriores propuestas.

Herrera percibe males e incluso riesgos con la mendicidad libre. La

ociosidad, las gentes de leyes perniciosas y malditas, la vida alejada de la
prctica religiosa, la simulacin de enfermedades y el maltrato a los nios, son
consecuencias de la permisividad de la libre mendicidad.

Los riesgos de la situacin social de su tiempo alcanzan al problema de la

despoblacin de Espaa y, lo que es ms grave, la superior natalidad de los
mendigos.

Parte de la distincin entre verdaderos y falsos mendigos, propugnando

que estos sean severamente castigados. Admite, igual que Soto y Robles, la
mendicidad de extranjeros.
La preocupacin por los falsos mendigos se manifiesta con mayor vigor al
tratar de los hurfanos desamparados, a los cuales trata de recuperar para la
vida activa, incorporndolos al trabajo, en fabricas, en la armada, que las nias
se ponen a servir y los nios capaces reciban enseanzas de matemticas, etc.
Para seguir y cuidar a los nios propugna que cada Ayuntamiento designe
un Protector de los Hurfanos.
23

 Percibe la solucin a la mendicidad abordando una ordenacin de la

misma a travs de dos vas simultneas: LOS ALBERGUES DE LOS POBRES
y LA REGLAMENTACIN DE LA MENDICIDAD CALLEJERA.

A) Los Albergues de Pobres

Los Albergues de Pobres son la propuesta ms original de Prez de

Herrera.
Se trata de residencias-refugio para pobres verdaderos, centros abiertos
con libertad tanto para entrar como para salir.
Con ellos se pretende evitar los inconvenientes del internamiento:
contagios de enfermedades por falta de ejercicio y ventilacin, dificultades
econmicas para mantener y vestir a los acogidos, etc.

Caractersticas:

- Los Albergues son alojamientos para los pobres donde duermen, asisten
a misa y cuentan con un lugar bajo llave para conservar comida y pertenencias
personales.
El propio Herrera describe el diseo de los edificios, el equipamiento y los
utensilios que deben disponer los centros. Diferencia la idea del Albergue de la
de crcel, aunque el Albergue cuenta con un explcito objetivo de subordinacin
y de disciplina de la poblacin.

- Por el da, a los pobres intiles se les proporciona una licencia y una
insignia al cuello para que puedan pedir limosnas. En los Albergues solo trabajan
quienes no pueden hacerlo fuera.
Esta es una de las singularidades de la obra de Herrera: no hacer del
control de la pobreza un instrumento directo de trabajo forzado.

24

 Financiacin y gestin:

- La administracin de los centros es conjunta, de laicos y eclesisticos,

pero el control supremo corresponde a las autoridades civiles. La asistencia y
control de la pobreza es un elemento de la poltica general de asistencia social,
que debe promover el Estado.

- El mantenimiento de los Albergues de Pobres se consigue estableciendo

un impuesto por las representaciones de comedias o por construccin de
viviendas en la localidad.

La idea de Prez de Herrera era la construccin de una red general de

albergues en toda Espaa, mediante una organizacin central y sus
correspondientes delegaciones provinciales y locales.

Herrera al igual que Giginta, no prohbe la mendicidad de los asilados. Al

dar albergue a los verdaderos pobres, lo que hace es organizar su mendicidad,
no suprimirla como Vives.
Aspira al control y reglamentacin de la mendicidad pero no organiza su
sistema para la desaparicin.
Aspira a la mejora en las condiciones de vida de los pobres verdaderos,
se les mejora la vida con los Albergues y con el reconocimiento de pobres, que
aumentaran las limosnas.
A los falsos mendigos, al negarle el derecho a la limosna, se les forzara
a trabajar para ganarse la vida y si se niegan, propone aplicarles las leyes
represivas castellanas de 1565.

B) Trascendencia del pensamiento y obra de Prez de Herrera (El

germen de una mentalidad burguesa)

25

Su propuesta va ms all de los Albergues de Pobres y la reglamentacin

de la beneficencia. Pretende abordar los males del pas y no solo la mendicidad.

Su obra aspira a resolver la cuestin mediante el desarrollo de las

manufacturas, que proporcione una mejora general de la situacin econmica.
La industria es la verdadera religin del Estado, que posibilitara estabilizar una
clase media y recuperar el retraso de Espaa respecto a otros pases.

En su obra hay una mentalidad burguesa que despunta, un anhelo de

insertar al pas en la modernidad. Su ambicin no es reglamentar la pobreza,
sino recuperar fuerzas de trabajo ahora ociosas y as estructurar la vida
econmica. Se ocupa de la pobreza pero no para tratar de favorecerla
compasivamente, sino para procurar: racional, metdicamente, tratar de
eliminar la pobreza.

Pese a la proximidad de la obra de Herrera con la de Giginta, el xito no

acompa a los Albergues de Pobres, siempre postergados a las Casas de
Misericordia.
Sin embargo, sus ideas fueron recuperadas, siglos mas tarde, por los
ilustrados, especialmente por Campomanes.

Nota de pie de pgina:

DIFERENCIAS ENTRE LAS CASAS DE MISERICORDIA DE GIGINTA Y
LOS ALBERGUESDE POBRES DE PREZ HERRERA: Las Casas de
Misericordia de Miguel de Giginta y los Albergues para Pobres impulsados por
Prez de Herrera no son muy diferentes.
Las Casas de Misericordia tienen, dado que Giginta era cannigo, una
connotacin ms religiosa: la estructura del edificio era una planta en forma de
cruz, en cuyo centro o crucero haba de existir una capilla con un retablo, en el
que figurase la imagen del pobre Lzaro entrando en el cielo.
Los Albergues para pobres eran lugar de recogimiento y atencin de
pobres, y tambin de presos, cautivos, hurfanos, soldados invlidos a causa de
26

la guerra, pobres vergonzantes, mujeres de vida irregular y otros sectores de

poblacin muy vulnerados; en este sentido su mbito objetivo era ms extenso
que las Casas de Misericordia.
Lo que ms diferencia a Giginta y a Prez de Herrera es que ste haba
concebido su reforma con carcter general para todo el reino, y hace varios
intentos para que la aprueben las Cortes Generales. En este sentido, Prez de
Herrera es el autor del siglo XVI que pretendi impulsar, como l mismo dice en
varias ocasiones una reformacin general del reino por los problemas existentes.

3. LAS ACCIONES LEGISLATIVAS Y ADMINISTRATIVAS SOBRE LA

POBREZA EN LOS INICIOS DE LA EDAD MODERNA ESPAOLA

Dos ejes distintos del siglo XVI:

- El fugaz desarrollo econmico que convierte a Espaa, simultneamente
a su esplendor, en ncleo de grandes problemas sociales, que sern una
constante durante varias centurias.
- El progresivo abandono del teocentrismo medieval por una concepcin
antropocntrica del mundo.

Estos ejes van a suponer un proceso secularizador, el trasvase de la

responsabilidad de la asistencia desde la Iglesia y por la caridad privada, hacia
las instituciones pblicas.

En este contexto se enmarcan las acciones legislativas y administrativas,

todava muy unidas a la concepcin caritativa emanada de las autoridades
eclesisticas, que sobre el hecho social de la pobreza activara la economa
espaola del siglo XVI.

Estas acciones guardan relacin con el sistema poor law ingls,

aprobado por la reina Isabel I en 1598, como consecuencia de dos periodos de
paro y escasez:
- Clasificacin de verdaderos y falsos pobres por los poderes locales.
27

- Trabajo obligatorio para mendigos aptos.

- Limitar los socorros materiales a los verdaderos necesitados.
- Creacin de los Inspectores de Pobres - Overseers of the poor, figura
relacionada con el Padre de Pobres, creada por la monarqua de los Austrias en
el siglo XVI.

3.1 Acciones legislativas

El hecho social de la pobreza no pas inadvertido para la Monarqua

espaola de comienzos de la Edad Moderna.
A lo largo de todo el siglo XVI nos vamos a encontrar una serie de normas
sobre pobres dictaminadas por los monarcas que son, mayoritariamente,
resultado de peticiones reiteradas de los representantes en las Cortes, por lo se
nos revela su inobservancia e incumplimiento.
Las ms destacadas son:

Ordenamiento de las Cortes de Valladolid de 1523: Prohbe la libre

circulacin de los pobres por el Reino de Castilla. Solo se permite pedir limosna
en su lugar de origen.

Ordenamiento de las Cortes de Toledo de 1525: Tres elementos

centrales:
- Solicita al Rey la reduccin de hospitales, uno por pueblo.
- Distincin entre pobres verdaderos y falsos.
- Peticin de limosna acompaada de una licencia de la autoridad
municipal.

28

 Ordenamiento de las Cortes de Madrid de 1528: Revela el

incumplimiento del Ordenamiento de las Cortes de Valladolid. Los pobres piden
fuera de sus localidades y las autoridades competentes no lo impiden. Se exigen
penas para ambos (pobres y corregidores).

Ordenamiento de las Cortes de Segovia de 1532: Se reitera la peticin

de reduccin de hospitales, con novedades: dos por localidad, uno para pobres
y otro para enfermos contagiosos.

Ordenamiento de las Cortes de Madrid de 1534: Se recoge la primera

clasificacin de la pobreza y en funcin de esta clasificacin se establecen tres
tipos de medidas:
- Punitivas para vagabundos
- Restrictivas para los pobres peregrinos
- Protectoras para los pobres verdaderos

Real Carta y Real Instruccin de Carlos I de 24 agosto de 1540:

Primera disposicin que trata de afrontar y regular de forma global el problema
de la pobreza. En la Real Carta se transcriben ntegramente las disposiciones
sobre pobres recogidas en anteriores ordenamientos. Y en la Real Instruccin
se toman medidas concretas:
- Examen del carcter verdadero o falso del pobre.
- Exigencia de licencia para mendigar.
- Prohibicin de mendigar fuera del lugar de origen. Atencin a pobres
vergonzantes.
- Encargo a las ciudades para que sustituyan la libre mendicidad callejera
por el recogimiento de pobres en los hospitales.
- Nombramiento por los concejos de personas que vigilen la ejecucin de
las medidas hacia los pobres.

29

 Ordenamiento de las Cortes de Valladolid de 1548: se insiste en la

necesidad de reducir hospitales.

Ordenamiento de las Cortes de Valladolid de 1555: Se insta al Rey

para que cumpla con lo ordenado anteriormente sobre recogimiento de pobres:
mayor diligencia de las autoridades pblicas, nombramiento de un Padre de
Pobres en cada pueblo para que facilite oficio a los pobres y expulsar a aquellos
que lo rechacen.

Real Pragmtica de Felipe II de 7 de agosto 1565: Tambin trata de

manera global el problema de la pobreza. En ella se recogen los influjos
doctrinales del Concilio de Trento y gran parte de las aportaciones de Domingo
Soto:
- Los pobres fingidos sern desterrados del Reino.
- Se acepta la libre mendicidad en los verdaderos pero con licencia.
- Atencin a los pobres vergonzantes.
- Prohibicin de la mendicidad infantil.
- El recogimiento de pobres se limita a los enfermos.

Acuerdos de Cortes de Madrid 1576 y de 1592 a 1598: Se abordan en

profundidad los proyectos y las obras de Miguel de Giginta y de Cristbal Prez
de Herrera.

3.2 Acciones administrativas

Estn ntimamente ligadas a las acciones de tipo legislativo, cabe

destacar:

Las cdulas de pedir: Se introducen para diferenciar entre los pobres

verdaderos y los fingidos. Dicha licencia se obtiene mediante el cumplimiento de

30

una serie de requisitos, como la incapacidad para trabajar, y solo puede pedir en
su lugar de origen o morada.
Precedente bsico de los actuales sistemas de proteccin social:
identificar a quien debe ser objeto de asistencia, cuidado y proteccin.

Establecimiento de hospitales, casas de misericordia, albergues y

hospicios: Tanto Carlos I como Felipe II sealan la necesidad de dar asilo a los
pobres en hospitales para evitar que pidan limosna. Y ambos mandarn que se
estudie una ordenacin del gasto de los hospitales existentes y se les provea de
lo necesario a travs de limosnas para contribuir a su subsistencia.

Ayuda domiciliaria a los pobres vergonzantes: Aquellos en situacin

de necesidad y que no se atreven a pedir pueden ser auxiliados mediante
cuestaciones pblicas en las iglesias.

Accin supervisora del poder pblico: El cumplimiento de las normas

anteriores es encomendada a Alcaldes, jueces y corregidores.

Medidas punitivas: Afectan a los pobres que no tengan licencia para

pedir. No resultaron eficaces debido a las habilidades de los pobres y la
negligencia de las justicias.

4. CONCLUSIONES

En la Edad Media el remedio contra las situaciones de necesidad estaba

vinculado a concepciones religiosas. La accin social dirigida a los pobres era
una cuestin de caridad cristiana al representar el pobre una imagen de Cristo
en la tierra. Por este motivo:
- Los poderes pblicos apenas se preocupan de establecer instituciones
pblicas de beneficencia. Esta responsabilidad recae en los cuerpos intermedios
entre el Estado y la Sociedad, formados por gremios y rdenes religiosas.
31

- Y la prctica asistencial se ejerce de forma indiscriminada sobre pobres

o necesitados.

En la Edad Moderna se asientan las bases de la organizacin pblica de

atencin a los pobres. Detrs de este cambio se esconden una serie de factores
econmicos, sociales, polticos y culturales.

Al analizar este cambio, en la Castilla del siglo XVI conviene tener

presente:
- El reverso de la prosperidad: emigracin hacia Amrica, xodo rural, la
entrada de poblacin extranjera, que convierte a Espaa, simultneamente a su
esplendor, en ncleo de grandes problemas sociales.
- Por otra parte, la paulatina introduccin de ideales renacentistas:
asistimos al progresivo abandono del teocentrismo medieval por una concepcin
antropocntrica del mundo.
Sobre estas bases los poderes pblicos comienzan a intervenir ante la
suerte de los necesitados a consecuencia tanto de la magnitud de las
necesidades, como de esa nueva concepcin ideolgica de la vida.
En este contexto se enmarcan las aportaciones, entre otros, de:
- Juan Luis Vives
- Domingo de Soto
- Juan de Robles
- Miguel de Giginta
- Prez de Herrera

La legislacin de la pobreza en la Castilla del siglo XVI tiene un objetivo

principal: Reglamentar la mendicidad.
- Se promulgan leyes que determinan que los pobres solo pueden pedir
limosnas en sus lugares de origen y provistos de cdula.

32

- Surgen la figura de los Padres de Pobres, con larga vida y prolija

regulacin pero con escasa eficacia, cuyo cometido era la vigilancia y el control
de los pobres, mendigos y hurfanos.

Tras analizar detenidamente el siglo XVI espaol, las conclusiones que

pueden extraerse son las siguientes:
En Espaa jams se reconoci al pobre el derecho legal de reclamar
medios para subsistir. An ms, tampoco se impuso a los pueblos la obligacin
de sustentar a los vecinos indigentes.
Fueron el espritu religioso y la caridad los que generosamente atendieron
las necesidades de los indigentes.
El estamento eclesistico, pieza clave de la sociedad espaola del siglo
XVI, jug en este sentido un papel fundamental.
La autoridad civil fue involucrndose progresivamente en la atencin de
los necesitados.

33

TEMA 2. LA ACCIN SOCIAL EN LOS SIGLOS XVII Y

XVIII. LA POLITICA DE LA ILUSTRACIN

1. EL SIGLO XVII CONTINUIDAD O CAMBIO?
1.1 Transformaciones Estructurales: El Nacimiento del Estado Moderno
1.2 Una nueva concepcin de la Pobreza
2. LOS PROBLEMAS SOCIALES EN LOS PENSADORES ESPAOLES DEL SIGLO XVII
2.1 Sancho de Moncada (1580-1638)
2.2 Caxa de Leruela (1591-1646)
2.3 Martnez de Mata (1618-1670)
2.4 lvarez Osorio (1628 1692)
2.5 Fernndez de Navarrete (1588-1646)
3. DE LA CARIDAD TRADICIONAL A LA ASISTENCIA PBLICA: LA ILUSTRACIN
3.1 El siglo XVIII, un siglo reformador y antesala de la Revolucin Liberal
3.2 Un instrumento para las reformas: Las Sociedades Econmicas de Amigos del Pas
3.3 La pobreza: un problema econmico y una cuestin de orden social.
3.4 Los reformadores ilustrados: soluciones a un problema real
3.5 La situacin social y el Motn de Esquilache
3.6 La desamortizacin y sus consecuencias: la centralizacin de los procesos de
asistencia social y la prdida de influencia de la iglesia en la poltica de accin social
4. ACCIONES LEGISLATIVAS Y ADMINISTRATIVAS SOBRE LAS SITUACIONES DE
NECESIDAD EN LA ILUSTRACIN ESPAOLA
4.1 Acciones Legislativas
4.2 Acciones Administrativas
4.2.1 La fundacin del Hospicio de San Fernando de Madrid
4.2.2. Las Diputaciones de Barrio.
4.2.3. Los Montepos

34

TEMA 2. LA ACCIN SOCIAL EN LOS SIGLOS XVII Y XVIII. LA POLITICA

DE LA ILUSTRACIN

1. EL SIGLO XVII CONTINUIDAD O CAMBIO?

Entre el siglo del Renacimiento y el de la Ilustracin siempre ha ofrecido
la imagen de una centuria deprimida. La crisis del siglo XVII se ha convertido en
un tpico muy discutido por la historiografa actual.

En materia de poltica de asistencia a la mendicidad y a la pobreza, el siglo

XVII se nos presenta como una mera continuidad del anterior.
- Persiste el protagonismo de la Iglesia en materia de beneficencia, superior
al del Estado.
- La distincin entre pobres verdaderos y fingidos, con la consiguiente
persecucin de estos ltimos, se mantiene en vigor.
- Contina siendo dramtica la situacin de los pobres en una Espaa con
crisis econmica, azotes de peste y un paro crnico.
El proceso secularizador de la asistencia parece abortado. Sin embargo,
hay matices en el planteamiento de la cuestin con el nuevo siglo.

Es significativo que prcticamente desaparezcan las polmicas sobre la

pobreza, que tantas energas haban suscitado en el precedente siglo. Incluso
hay una considerable disminucin de disposiciones legales adoptadas en este
nuevo periodo respecto a vagabundos, hurfanos y expsitos, pobres, hospitales
etc. Pero la gravedad del problema se mantiene y la reflexin sobre las vas para
atenuarlo tambin persiste.
A diferencia del siglo XVI quedan en un segundo plano los anlisis directos
sobre la pobreza, vinculndola a partir de esta nueva centuria con los problemas
globales, colectivos, generados por la marcha global de nuestro pas y es que se
asocia la cuestin a ms elementos que la mera discusin sobre el paliativo

35

concreto ms efectivo para atenuarlo, sean albergues, casas de misericordia o

lo que fuere.
Por consiguiente, es preciso examinar el tratamiento de la pobreza como
una de las profundas modificaciones que se operan en el mbito poltico y de las
mentalidades.

1.1 Transformaciones Estructurales: El Nacimiento del Estado Moderno

Los siglos XVI y XVII significaron el comienzo de una nueva poca en
mltiples aspectos: El sistema econmico, el desarrollo de la burocracia,
cambios en el derecho, nueva concepcin en el poder poltico, denotan
transformaciones decisivas para la historia contempornea.

Los cambios se acumulan en el sentido de estar fragundose el

nacimiento del estado moderno en nuestro pas (Maravall y Abelln). Se produce
una racionalizacin del Estado y de la Economa.
Desde la mitad del siglo XVI asistimos al trnsito de economa feudal a
una economa dineraria, con un creciente protagonismo de bancos, el desarrollo
de nuevas formas de crdito y unificacin monetaria con la desaparicin de las
monedas feudales.
El dinero desarroll nuevas tcnicas en los negocios, populariz nuevas
ocupaciones como banquero, cambista, mercader o prestamista, gener una
nueva concepcin de la riqueza, asociada al capital y sent las bases sobre las
que pudo levantarse el poder monrquico y toda su maquinaria de gobierno.
(Maravall).

El estado se expansiona considerablemente desde el siglo XVI. Aumenta

el nmero de funcionarios, se extienden las funciones del Estado y tambin su
actividad como obras pblicas, lo militar, lo sanitario, etc. Esto no es una mera
actuacin, sino que esta incesante actividad revela la nueva concepcin de la
36

actividad administrativa y de gobierno que se ha implantado en la sociedad

espaola. (Maravall).

En el mbito de la asistencia social, la intervencin del estado se realiza

en tensin:
- Por una parte con los sectores eclesisticos, que siguen considerando
la asistencia social un eficaz instrumento para la edificacin moral de la sociedad.
- Por otra con los poderes locales, deseosos de seguir controlando y
protagonizando la beneficencia.
La intervencin estatal en materia de asistencia social no sigue una
evolucin lineal, sino un incremento con oscilaciones y retrocesos.

1.2 Una nueva concepcin de la Pobreza

No debe separarse la actuacin material del Estado de otros cambios
simultneos, que fundamentan aquella actuacin y, en particular, la propia
asistencia social.

Del bien comn a la felicidad poltica

Como consecuencia del proceso de secularizacin, la nocin escolstica
medieval del bien comn est dejando paso a la nocin de la felicidad poltica.
En ella late la preocupacin por el bienestar y satisfaccin de las necesidades
econmicas de individuos concretos y teniendo en cuenta el criterio personal y
no el dictamen de alguna autoridad, poltica o moral, ajena al propio individuo.
La felicidad se desprende de connotaciones religiosas o morales, y
requiere la intervencin civil para poder lograrla.
(Escolstica: corriente teolgico-filosfica dominante del pensamiento
medieval, basada en la fe-razn y la subordinacin a la fe. Ej. Santo Toms de
Aquino).

La valoracin del trabajo:

37

El siglo XVII tambin traer cambios importantes en la valoracin del

trabajo. El trabajo en su sentido renacentista, comienza a contemplarse en su
carcter creativo e innovador. El trabajo independiente, aunque modesto, se
vincula a un estado de felicidad.
Si libertad es no servir, la nica manera de ser libre es trabajar, lo que
siempre vale ms que depender de otro (Maravall).
Pero simultneamente, y como consecuencia de la nueva valoracin del
individuo, se hace del trabajo una esfera propia del intervencionismo estatal. Al
poder pblico le corresponde actuar a favor de los trabajadores.

La nueva concepcin de la pobreza:

La pobreza comienza a dejar de ser contemplada como un ideal tico,
mientras crece el intervencionismo estatal en la materia.
Ese intervencionismo se vincula a uno de los fines del estado moderno: la
introduccin de una poltica de justicia social, que no puede ser obra de la iglesia,
ni de la iniciativa privada, sino del propio Estado. Y precisamente cae dentro de
los fines del Estado porque se constata las implicaciones demogrficas,
econmicas, sanitarias, militares, para la seguridad ciudadana, para el bienestar
colectivo,

En la abundante literatura econmica y social del siglo XVII se encuentra

una crtica muy viva contra los abusos de los poderosos, los excesos del capital
y que exalta al pobre y necesitado. Es esta la manifestacin ms importante de
la Contrarreforma espaola en materia social, que impuls el concepto de justicia
social.

No solo es el cambio de la nocin del bien comn al de la felicidad lo que

impulsa el intervencionismo estatal, es sobre todo la idea secularizadora de
justicia.

38

La originalidad de la visin y del tratamiento de la pobreza radica en su

consideracin como consecuencia de un mal gobierno de los hombres. Se le
considera consecuencia de una mala organizacin social y queda convertida en
un asunto pblico y civil. (Ver Rumeu de armas)

2. LOS PROBLEMAS SOCIALES EN LOS PENSADORES ESPAOLES

DEL SIGLO XVII
Cuando al filo del S.XVII se inicia el reinado de Felipe III, en 1598,
comienza a afianzarse la conviccin de que los problemas existentes en la
sociedad espaola afectan a toda la vida econmica y social del pas.

Hay en el siglo XVII un sentimiento profundo de que las cosas estaban

cambiando (ver texto Maravall). La crisis no solo se vincula a situaciones
directamente econmicas, si no a un importante factor ideolgico: La conciencia
general de crisis social. La situacin de Espaa plantea urgentes problemas.

El siglo XVII es el de los ARBITRISTAS, aquellos que proponan distintos

remedios para curar los males de la Monarqua. No pretendan ordenar la caridad
o regular la pobreza como ocurra en el siglo precedente. Ahora, en el siglo XVII,
se busca formular las causas para arbitrar los remedios efectivos que estn
vinculados a situaciones profundas de la realidad espaola.

2.1 Sancho de Moncada (1580-1638)

Catedrtico de teologa en Toledo y una de las figuras ms
representativas del pensamiento arbitrista.

39

Su obra Restauracin poltica de Espaa ejercera notable influencia en

todo el pensamiento poltico-econmico espaol del siglo XVII y buena parte del
siglo XVIII.

Para Sancho de Moncada, la causa de los males de la sociedad espaola

procedan de la abundancia de los metales preciosos llegados desde Amrica,
que haban estimulado la ociosidad y la abundancia montera haba afectado
negativamente al conjunto de la economa espaola. La despoblacin no era
sino consecuencia de la adversa situacin econmica.

La proteccin de las manufacturas espaolas frente a las extranjeras,

permitira la industrializacin del pas y proporcionar abundantes empleos
mejorando por tanto la situacin general de la sociedad espaola.

El proteccionismo de Moncada se dirige especialmente al trabajo, pues a

los trabajadores es a quienes ha de atender preferentemente el estado. Eran las
resistencias de la estructura social del pas donde se encontraban las causas de
la crisis actual.

El programa de Moncada se centraba en:

- La atencin preferente a la manufactura
- El fomento de la industrializacin
- La poltica proteccionista
- La eliminacin del paro forzoso
- El impulso de la inversin y poltica de pleno empleo

La teraputica que ofrece como remedio a la situacin puede ser catalogada

como una poltica de tinte keynesiano.

40

2.2 Caxa de Leruela (1591-1646)

Estudi leyes en Alcal de Henares y ocup altos cargos de gran
responsabilidad (juez, fiscal en Npoles,). El Concejo de Mesta le nombr
Alcalde Mayor Entregador.

Autor de Restauracin de la abundancia en Espaa, una obra clave en

uno de los momentos ms crticos del siglo XVII.
Atribuy la abundancia de vagos en el Reino al abandono de la agricultura
y confi el despegue de la economa no en la industria, sino en la abundancia de
ganados. Propona destinar menos tierras a la agricultura incrementando las
tierras dedicadas a la ganadera.

Para l las causas de los males de la Monarqua no procedan de las

guerras, del excesivo nmero de religiosos, ni la versin tradicional que atribua
la causa a la ociosidad de los espaoles y a su poca inclinacin al trabajo.

A diferencia de Moncada no fue proteccionista, sino que vio en el comercio

con el extranjero (siempre que no fuesen materias primas), una fuente de
enriquecimiento y disminucin de los mendigos.

Para Caxa lo grave no reside en la ociosidad de los que nunca han

trabajado: los sectores privilegiados. Lo grave es la ociosidad de los sectores
nacidos para el trabajo. Por ello propone una repblica de trabajadores en la que
el trabajo se convierta en el lazo de solidaridad nacional y contra las tendencias
de absolutismos de la poca, propugna que el poder se ejerza en beneficio de
los vasallos y no de la repblica ni del prncipe (Maravall)

41

2.3 Martnez de Mata (1618-1670)

Economista Espaol del siglo XVII sus ideas y planteamientos estarn
muy presentes en la obra de Campomanes.

Autor entre otras obras de: Memoriales y Discursos.

Para Martnez Mata la principal ocupacin de un prncipe consista en que

nadie quedara sin empleo y para conseguirlo nada mejor que fomentar el
consumo y el gasto de mercancas producidas en Espaa. El proteccionismo a
los productos espaoles, permitira incrementar los puestos de trabajo y reducir
las situaciones de pobreza de la poblacin espaola. Su aspiracin es adems
consolidar un importante sector de pequeos propietarios rurales.

2.4 lvarez Osorio (1628 1692)

Marqus de Astorga. Disfrut de cargos militares y diplomticos durante
el reinado de Felipe IV.

Autor de Extensin poltica y econmica. Sus ideas ejercen gran influencia

en el pensamiento de Campomanes.

Para lvarez Osorio, la causa de los males sociales se encuentra en el

abandono de la produccin industrial y el exceso de personas dedicadas al
comercio que debieran encauzarse hacia la artesana, la ganadera y la
agricultura, imprescindible para el bienestar de la poblacin. En tal sentido
postul una enrgica poltica de regados y denuncia los fraudes y corruptelas
existentes en la gestin econmica del pas.

42

Su receta para solucionar la decadencia ser: el fomento del trabajo.

Para Osorio, seis accidentes destruyen a la sociedad:

- Ociosidad

- Expulsin de vasallos

- Hambre

- Guerra

- Peste

- Falta de consejo

dice refirindose a la falta de proteccin por la Monarqua de la agricultura y la

industria.

2.5 Fernndez de Navarrete (1588-1646)

Quizs sea el arbitrista espaol que mejor estudiar el expediente de la
Consulta del Consejo de Castilla de 1619, en el que se abunda en profundidad
en el tema de la poblacin y del que surgirn las leyes poblacionistas de 1623.

Autor de Conservacin de Monarquas y Discursos Polticos sobre la

gran Consulta que el Consejo hizo al Seor Rey Don Felipe III (1626).

Vincular la decadencia a diversos factores:

- De un lado a los mayorazgos a los que atribuye la principal responsabilidad
en la situacin de la estructura social espaola.
- La poca poblacin dedicada al trabajo.

Tena ms confianza en la agricultura que la industria como fuente de

empleo y riqueza.

Navarrete piensa que la entrada de productos extranjeros y de pobres de

otros pases no hace sino agravar la situacin de decadencia y malestar de la
sociedad espaola.

43

CONCLUSIONES

Ahora, en el siglo XVII, se trata la pobreza pero como un elemento ms

de una crisis generalizada que no encontrar solucin sin unos cambios globales
que afectan a la organizacin del sistema productico y a la modernizacin de la
economa espaola y su resolucin se encuentra supeditada a la necesaria
prosperidad general de la colectividad.

No caben paliativos parciales para la pobreza sino que su resolucin se

encuentra supeditada a la necesaria prosperidad general de la colectividad. Y
ese es el desafo al que de nuevo se confrontara Espaa en el siglo XVIII.

3. DE LA CARIDAD TRADICIONAL A LA ASISTENCIA PBLICA: LA

ILUSTRACIN

3.1 El siglo XVIII, un siglo reformador y antesala de la Revolucin Liberal

La poltica de la Ilustracin va a suponer un periodo de intensa reforma y
modernizacin en Espaa. Frente a la anterior organizacin de la Monarqua
austriaca, el modelo francs de organizacin va a implantarse paulatinamente.

El siglo XVIII tiene un sitio de honor en la historia de la tradicin liberal

espaola. Algunos han subrayado las vinculaciones entre Ilustracin y
Revolucin Liberal.

Segn Rumeu: la verdadera revolucin se fragua en la antecmaras y en

los despachos de los ministros de Carlos III y Carlos IV. Con razn deca
Menndez Pelayo que el siglo XVIII era el prologo de la Revolucin liberal, para
posteriormente consolidarse en las Cortes de Cdiz.

Las medidas adoptadas para fomentar la prosperidad nacional, afectaron

a todos los mbitos:
44

- Se emprendi una activa poltica de obras pblicas, mejora y saneamiento

de las ciudades y dotacin de equipamientos bsicos.
- Reordenacin administrativa

para activar la poltica de fomento,

implantndose polticas de colonizacin de territorios despoblados como Sierra

Morena, mediante la creacin de nuevos poblados.
- El impulso de la riqueza, comercio y artesana vino acompaada de
medidas a favor de las artes, letra y ciencias.
- El laicismo y el nimo regeneracionista, alienta la accin ilustrada.
El sentido innovador se proyecta igualmente en el tratamiento de la accin
social. Posiblemente fuera en este mbito donde las innovaciones provocaran
mayor conciencia de los cambios que se estaban produciendo. El apoyo
prestado a las instituciones capaces de difundir las luces fue importante, tanto
en universidades cuyos planes de estudio fueron modernizados, como en el
fomento de la educacin, los peridicos, y las Sociedades de Amigos del Pas.
(Viao Frago) (Puelles Bentez)

La cultura y la educacin son consideradas la principal va para la felicidad y

la prosperidad social.
Es

la

institucin

pblica

el

primer

origen

de

la

prosperidad

social?(Jovellanos)
Las fuentes de la prosperidad social son muchas, pero todas nacen de un
mismo origen, y este origen es la institucin pblica. (Sarrailh)

Estas convicciones darn lugar al importante esfuerzo educativo y en

formacin profesional que se realizara durante la Ilustracin.

45

3.2 Un instrumento para las reformas: Las Sociedades Econmicas de

Amigos del Pas

El xito de las reformas no poda solo descansar en gobernantes y

dirigentes. Se necesitaba contar con la movilizacin colectiva y el instrumento
para esto fueron las Sociedades Econmicas de Amigos del

Pas, cuyo

importante papel pronto fue percibido.

En 1774, Campomanes invita a las autoridades locales a fundar las

Sociedades Econmicas, siguiendo el modelo de las de Berna o las
Vascongadas (primera fundada en una ciudad espaola) y a cuyo llamamiento
se establecern en numerosas ciudades.

stas agrupaban a nobles, intelectuales y clrigos de espritu reformista,

incluso aceptaron mujeres y no admitan distinciones de rango o posicin social.
El propsito era que realizaran una actividad de impulso colectivo del cambio
social, involucrando a la mayor parte de la poblacin. De ah el recelo con que
se contemplaron sus actividades por sectores eclesisticos y dirigentes locales.

Tenan que estudiar cada provincia y en funcin de sus recursos,

determinar cules industrias y actividades convena impulsar. Deban examinar
y divulgar las innovaciones convenientes y, en definitiva, adoptar cualquier
iniciativa tendente a impulsar el bienestar colectivo.

Preocupacin por el bienestar colectivo que se encuentra en la base de

las numerosas reflexiones suscitadas por la mendicidad, la beneficencia y la
asistencia social durante la Ilustracin.

46

3.3 La pobreza: un problema econmico y una cuestin de orden social.

La conviccin ilustrada parte de considerar que un Estado prspero es

aquel que cuenta con abundante poblacin, pero de personas tiles y laboriosas,
que trabajen.

La pobreza y su asistencia van a ser abordadas por el Estado, en funcin

de la capacidad o no de poder trabajar: slo los imposibilitados para el trabajo o
quienes han perdido sus sustento habitual sern ayudados (viudas, hurfanos,
jornaleros en paro)

Para los vagabundos se adoptarn medidas para reprimir su vagancia y

obligarles a trabajar en las obras pblicas y en el ejrcito.

La Real Cdula de 1783, por la que se decreta la dignidad y honradez de

todos los oficios, constituye un claro ejemplo de voluntad ilustrada, y en particular
Carlos III, por liberar al trabajo de toda carga degradante con que
tradicionalmente se le haba asociado y de la aspiracin a que se generaliza la
actividad laboral en toda la poblacin.

Por Real Orden de 1749 se prohibir la limosna, con la intencin de

canalizar la poblacin hacia el trabajo.

Los

cambios

que se producen son, antes que nada de naturaleza

ideolgica. La caridad religiosa alcanz, a mediados del siglo XVIII, la mxima

amplitud en cuantos a los fondos econmicos empleados y las personas
asistidas. (Ver Callahan)

La pobreza va a contemplarse por la ilustracin no como una cuestin de

ndole religiosa o espiritual, sino como un obstculo al desarrollo econmico y
un riesgo potencial por posibles desrdenes sociales.
47

Precisamente por ello las iniciativas y debates se van a multiplicar en este

periodo: El reinado de Carlos III fue en este sentido la etapa de mayor
efervescencia legislativa: la mejora de la beneficencia domiciliaria, la fundacin
y dotacin de hospicios, la creacin del fondo po beneficial para regular la
caridad individual, la aproximacin de las Sociedades Econmicas de Amigos
del Pas al problema de la mendicidad y de la organizacin de la Juntas
generales, parroquiales y de barrio de caridad as como confirman. (Serna
Alonso).

3.4 Los reformadores ilustrados: soluciones a un problema real

Todas estas innovaciones fueron impulsadas por un importante grupo de

pensadores: Bernardo Ward, Jovellanos, Floridablanca, Sempere y Guarinos,
Campomanes, Campillo, Cortines Andrade, Arriqubar, Prez y Lpez, Calvo y
Julin.

En sus ideas no pretenden ser originales, recogen las experiencias

introducidas en otros pases europeos Holanda, Inglaterra, Francia o Ginebra,
donde ningn pobre pide limosna, donde se rene la cuestin de la
beneficencia con la de los trabajos pblicos. (Sarrailh)

Existe una constante en el pensamiento de estos autores. Se trata de la

idea de que pobres no son quienes carecen de dinero sino quienes no quieren
trabajar y por esta opinin se rechaza la caridad y la limosna (Ritler), al
considerar que fomenta la pobreza, la ociosidad y los vicios anexos a ella.

Consideran la situacin de los necesitados como un problema cuya

competencia corresponde al Estado.

Solo la caridad no basta para remediar una situacin tan grave como la
mendicidad en Espaa. (Ward)
48

3.5 La situacin social y el Motn de Esquilache

Si el aliento reformista existi, no fue ciertamente el nico impulso al

tratamiento de la asistencia social.

La situacin social (marginacin, menesterosidad, pobreza, indigencia.)

y el Motn de Esquilache jugaron un papel tan relevante como las ideas
reformistas en el desencadenamiento de la nueva orientacin.

Por lo que se refiere al Motn de Esquilache (1766), tanto sus causas como
sus consecuencias han de vincularse, igualmente, con el nuevo tratamiento de
los problemas sociales.
- En sus causas, por lo que la movilizacin popular tuvo de protesta frente
a la situacin de pobreza apuntada e impugnacin de la misma.
- Y respecto a sus consecuencias, debido a que la actuacin pblica de la
Monarqua se activa frente a la pobreza, tanto con medios de prevencin,
asistencia como de represin.
Los Montepos, las Diputaciones de Barrio y la fundacin del Hospicio de
San Fernando, constituyen ejemplos notables de las dos estrategias de los
ilustrados.

3.6 La desamortizacin y sus consecuencias: la centralizacin de los

procesos de asistencia social y la prdida de influencia de la iglesia en la
poltica de accin social

Ser preciso subrayar dos consecuencias de la poltica ilustrada que van

a gravitar sobre todo el siglo XIX espaol y quien sabe hasta la actualidad.

Los planes ilustrados inician la desamortizacin de las tierras de la iglesia

y de los municipios como el instrumento ms adecuado para la reforma de la
propiedad agraria.
49

Toms y Valiente ha estudiado el proceso destacando cmo fue

abandonado el primitivo intento de reforma social a travs de la desamortizacin
(dar tierra a los braceros y consolidar una clase media rural), y fue sustituido por
una finalidad recaudatoria para la Hacienda.

Las consecuencias de ese proceso han influenciado la historia poltica y

social de Espaa desde el siglo XIX. El haber optado por la opcin recaudatoria
hizo que no sirviera la desamortizacin para atenuar la situacin de pobreza de
los medios rurales ni por consiguiente para hacer frente al problema social.
Incluso agrav el problema al desposeer a los municipios de los medios
materiales para hacerle frente.

Las distintas desamortizaciones de siglo XIX van a generar una

determinada estrategia de accin social. Va a condicionar la centralizacin de
los procesos de asistencia social, al constituir la desamortizacin una operacin
impuesta por el estado que determin la quiebra de miles de municipios rurales
espaoles. (Martin Recortillo, cita en Toms y Valiente)

La quiebra de los municipios, favoreci el protagonismo en la accin social

del poder ms distante en la ubicacin de las necesidades: el poder central. Y
esa centralizacin va a generar la uniformidad en el tratamiento de dichas
necesidades. Sin embargo no fue obstculo para que se impusiera a los
municipios la responsabilidad en las tareas de beneficencia pero sin dotarlos de
medios para ello.
La Constitucin de Cdiz ya las impuso al establecer entre las
competencias de los Ayuntamientos: Cuidar de los hospitales, hospicios, casas
de expsitos y dems establecimientos de beneficencia.

Los efectos centralizadores de la desamortizacin en la accin social

fueron tambin reforzados por la quiebra de los sistemas de previsin y
mutualismo privados.
50

 El impulso ilustrado a la desamortizacin va a ocasionar otro importante

efecto: la prdida de influencia de la Iglesia en la poltica de accin social. La
desposesin de bienes eclesisticos favoreci tambin que la Iglesia perdiera
peso en el mbito de la accin social.

Estas dos dinmicas van a incrementarse a lo largo del siglo XIX.

4.

ACCIONES

LEGISLATIVAS

ADMINISTRATIVAS

SOBRE

LAS

SITUACIONES DE NECESIDAD EN LA ILUSTRACIN ESPAOLA

En las disposiciones legislativas y administrativas ilustradas aparecen una

serie de nuevas motivaciones que van desde la novedosa visin del mundo de
la pobreza y su asistencia, pasando por las funciones que empieza a asumir el
Estado, concluyendo con los planteamientos econmicos y sociales de la
Ilustracin en torno a la poblacin.

4.1 Acciones Legislativas

Real Cdula de 6 octubre de 1768, por la que se divide Madrid en ocho

cuarteles y sesenta y cuatro barrios o diputaciones cuyos alcaldes poseen
jurisdiccin criminal en su zona. Se inicia as un minucioso control de la capital,
intensificndose las medidas policiales.

Real Orden de 18 noviembre de 1777, a instancia de Floridablanca por

la que se ordena el recogimiento de los verdaderos pobres en el Hospicio de
Madrid con aplicacin a oficios y ocupaciones a modo experimental para su
posterior expansin por el resto del pas.

Real Orden de 30 marzo 1778, en funcin de la cual nacen para el alivio

y socorro interino de los jornaleros, pobres desocupados y enfermos
convalecientes, las diputaciones de caridad en los barrios de la Corte, con la
51

polifactica misin de vigilar el orden pblico, localizar peridicamente a los

pobres para enviarlos al hospicio, matricular al vecindario, controlar posadas y
mesones

Real Orden 15 mayo 1778, que los mendigos voluntarios y robustos sean
equiparados a los vagos.

Real Cdula de 26 de junio 1779, que prohbe a cualquier mendigo

estacionar en las puertas de las iglesias y conventos.

Reales rdenes de Carlos III y Carlos IV (1783, 1786, 1790, 1791 y

1798), instan a proceder contra aquellas personas que se mantienen con varios
pretextos sin aplicacin, oficios ni servicios y concurren a cafs, botilleras,
tabernas, as como mendigos que pasan la vida jugando en garitos y parajes
ocultos.
En la misma lnea se dictan normas reguladoras del envo de los pobres de
solemnidad a sus lugares de domicilio o naturaleza y la recogida de mujeres,
nios e invlidos en Casas de Misericordia a la vez que se recomiendan a los
vergonzantes su presencia en las diputaciones de caridad y es exhortado el
vecindario a facilitar el cumplimiento de estas medidas y eludir una condena a
proporcin de su exceso.

4.2 Acciones Administrativas

ntimamente ligadas a las acciones y medidas de tipo legislativo, destacan

las aportaciones de Carlos III.
- El correctivo con la fundacin del Hospicio de San Fernando.
- El asistencial con el establecimiento de las Diputaciones de Barrio
- El de la previsin con la introduccin de los Montepos.

52

4.2.1 La fundacin del Hospicio de San Fernando de Madrid

Ofrece la cara represiva/correctiva de los ilustrados ante las protestas

sociales. El conde de Aranda insta diversas medidas para restablecer el orden
social de la capital. Entre ellas, el arresto de vagabundos y mendigos de barrios
populares, pero como no se le pueden mandar a presidio puesto que la sola
vagancia no justifica la medida, ni tampoco se considera oportuno dejarles de
nuevo en libertad, la solucin dada por Aranda ser crear una situacin
intermedia: retenerlos pero imponindoles trabajos menos penosos que a los
condenados y con ello garantizar la seguridad del Estado y a la vez respetar
formalmente la justicia.

Para el encierro de los pobres responsables de los motines contra

Esquilache, la Real Orden de 1 junio de 1766 establece que los pobres y
vagabundos sean alojados en el nuevo centro. La terminologa oficial nunca
emplear la expresin de hospicio, ser siempre designado como depsito o
correccin.

La experiencia del Hospicio de San Fernando, testimonia los lmites de la

actuacin ilustrada. Por una parte, del compromiso de los poderes pblicos o de
la concepcin del trabajo como instrumento obligado para la correccin y la
reinsercin social. En esta dimensin se asienta la interpretacin de la
preocupacin social y la beneficencia de la poca ilustrada.

El Hospicio, en sus 35 aos de existencia, nunca funcion bien. Aquel

que entra en San Fernando no volver a Madrid, acabar all sus das o bien, si
sale, ser desterrado. El Hospicio es as otro instrumento para la eliminacin de
los indeseables (Soubeyroux)

El funcionamiento del Hospicio de San Fernando expresa ms la nueva

valoracin del trabajo impulsada por los ilustrados que un acercamiento diferente
a la suerte de los necesitados. El trabajo era un instrumento disciplinario para el
53

sometimiento de los sectores sociales cuyos comportamientos ponan en peligro

el orden social. (Serna Alonso)

4.2.2. Las Diputaciones de Barrio.

Es la imagen asistencial de la innovacin ilustrada, reflejo de una poltica

de asistencia pblica y reglamentada.

Han sido catalogadas como una de las instituciones ms interesantes del

siglo XVIII, y casi por completo desconocida y como el primer ensayo serio,
amplio y compresivo de una poltica de asistencia social digna de salir del olvido
general en que ha estado sumida y de ser imitada en muchos de su extremos
(Rumeu de Armas)

Las Diputaciones de Barrio fueron creadas por decreto de 30 marzo de

1778 como una singular institucin dedicada a la asistencia a domicilio, en lugar
de la tendencia a la recogida o agrupacin de los asistidos.

Su mbito de actuacin se centr en Madrid, pero pronto se intent

extender su actuacin a 17 pueblos de la periferia de Madrid con el nombre de
Diputaciones de Parroquia.

Se trat igualmente de extender su actuacin a otras ciudades espaolas.

La decisin real de 25 junio de 1783 sobre la extincin de cofradas orden que
los recursos de stas fueran trasladados a las Diputaciones de Barrio que
debern ser establecidas en poblaciones que sean sede arzobispal y obispal.

54

 Composicin y funciones

Las Diputaciones de Barrio estaban compuestas del alcalde del mismo

barrio, el eclesistico nombrado por el prroco y de tres vecinos acomodados,
celosos y dotados de prudencia y caridad, segn establece el decreto de
creacin.
Para algunos autores esta composicin significa un precedente
democrtico por la integracin de estamentos, impensable hasta ahora en las
estructuras del Antiguo Rgimen.

Los vocales de la Diputacin, para socorrer a los vecinos, deban

desempear un activo papel en tres direcciones:
a) En la recaudacin. Les corresponde obtener los ingresos para poder
hacer funcionar el sistema de ayudas.
b) El Decreto les atribuye un importante papel organizativo y burocrtico
de las situaciones de pobreza, reflejo de la mentalidad cuantitativa y organizativa
de los ilustrados.
La norma ordena que la Diputacin discierna la certeza de las
necesidades, la formacin de libros de matrcula o registro y tener completo
conocimiento de las situaciones del barrio.
La procedencia del propio barrio de los diputados y la obligacin de
recorrerlo, permite cumplir uno de los objetivos esenciales de esta institucin: el
conocimiento preciso de los habitantes, sus necesidades y su urgencia y as
evitar posibles errores en el reparto de limosna.
c) Los diputados desempean un papel decisivo en la distribucin de
ayudas. Se notifican los ingresos, se da cuenta de las ayudas inmediatas que
por razones de urgencia se han prestado, se analizan las peticiones y
necesidades presentadas y se toman las decisiones pertinentes.

55

 Actividades de las diputaciones de barrio

Estas instituciones tendieron a reemplazar todas las formas existentes de

ayuda social. Debido a la organizacin burocrtica que les impuso y a los
balances peridicos que tenan que realizar, es posible analizar las actividades
de las 74 Diputaciones. Aun

cuando las diferencias en sus actividades y

recursos fueron importantes, por la desigualdad de recursos y de iniciativas

individuales, podemos describir sus actividades en los siguientes campos
(Soubeyroux):

a) La asistencia mdica. Centrada ms en la asistencia domiciliaria, que en

la hospitalizacin. sta solo se produca cuando la enfermedad era grave
o contagiosa.

b) La ayuda a los necesitados. En este punto es donde resalta la

insuficiencia de los recursos de las Diputaciones para hacer frente a la
miseria. Se conceda todo tipo de ayudas: ropa, calzado, alimentos,
asuman el pago de los alquileres de la vivienda, ayudas para el retorno a
su domicilio de viajeros enfermos o indigentes, etc. Intentan tambin
reemplazar las formas tradicionales de asistencia: hospicios y casa de
hurfanos. Existan ademasen casos de problemas crnicos, ayudas fijas
mensuales o semanales.

c) La lucha contra el paro. Quiz se trate de una de las formas ms

originales de la actividad de las Diputaciones de Barrio. La bsqueda de
empleo es una constante preocupacin de los diputados, para quienes la
ociosidad es la fuente de todos los vicios y los desrdenes. Se intenta
encontrar trabajo en primer lugar a los adolescentes que son colocados
como aprendices de maestro. A las mujeres jvenes se las pone a servir
en una familia honrada: artesano y servicio son las salidas ofrecidas a los
adolescentes. (Soubeyroux)
56

Quienes se negaban a trabajar, los incorregibles, eran encerrados en el

Hospicio de San Fernando.
El xito en la bsqueda del empleo no siempre se produca y tampoco se
sabe la duracin en el empleo.
La ayuda temporal a los trabajadores sin empleo, la recomendacin de
los patrones para que contraten a parados, la compra de instrumentos de
trabajo para artesanos sin medios, la creacin de obras pblicas para
fomentar el empleo, fueron algunos de los procedimientos empleados
para afrontar el paro.

d) La actuacin educativa. Las Diputaciones otorgaron una importancia

decisiva a la educacin, que corresponde a la concepcin ilustrada de la
reforma social mediante la educacin.
La necesidad de ciudadanos tiles y productivos, transforma los objetivos
asistenciales en educativos. As, de atender nicamente a casos
extremos como hurfanos o abandonados, paulatinamente se orienta en
la infancia y generaliza la gratuidad de la enseanza a todos los nios
pobres. Las Diputaciones realizaron importantes esfuerzos financieros en
su sostenimiento: efectuaban el pago del material escolar, gastos de
escolarizacin, pago de salarios a los maestros, recompensas a los nios
que obtenan mejores resultados etc.
La creacin de escuelas de aprendizaje para nias merece an mayor
atencin cuando hasta el siglo XVIII no se haba dado nunca importancia
al trabajo femenino en Espaa.
Las escuelas de aprendizaje para nias creadas por la Sociedad
Econmica y las Diputaciones de Barrio, sern oficiales por Real Decreto
de 1783 por el que se establecen 32 escuelas en la capital, encargadas
de dar una enseanza prctica y religiosa.
En este terreno las Diputaciones han innovado anticipndose a los textos
legislativos. (Soubeyroux)

57

e) Asistencia y vigilancia del espacio urbano. La divisin de la ciudad en

barrios y el papel que se les atribuye a los diputados, impide contemplar
las Diputaciones de Barrio nicamente desde una ptica asistencial. Las
dos dimensiones de la actuacin ilustrada ante la miseria: el papel
benfico y el papel represivo o coactivo. (Soubeyroux)

Balance de las diputaciones de barrio

La labor de las Diputaciones de Barrio constituy un avance positivo en el

tratamiento del problema de la miseria. Significaban la pretensin de racionalizar
las ayudas sociales, con criterios contrastados, analizados en razn de su
urgencia, frente al reparto indiscriminado existente en pocas anteriores.

La creacin de las Diputaciones supone la creacin de nuevas

condiciones en las que se ejerce la mendicidad y la caridad tradicional. Significa
suprimir el contacto entre el pobre y su bienhechor creando el intermediario de
una institucin de funcionamiento administrativo. (Soubeyroux). Esta idea de
formalizacin administrativa de la beneficencia ser mantenida en la futura
evolucin de asistencia pblica.

Las Diputaciones impulsaron adems a la concentracin de recursos,

tanto privados como pblicos para hacer frente a las necesidades de pobreza.
Las antiguas ayudas espontneas quedan paulatinamente eliminadas por la
implantacin de estas nuevas ayudas organizadas por las Diputaciones de
Barrio.
Si a esto se le aade el impulso dado a la enseanza de nios y nias, se
comprender la justicia con que se ha calificado su aportacin de revolucionaria.
Pero su limitada implantacin circunscritas a Madrid y el intento de
expandir la innovacin a otros lugares no lleg nunca a consolidares, por lo que
nunca se asentaron en el medio rural.

58

Las diputaciones eran instituciones ms preventivas de la mendicidad que

curativas de la miseria (Carasa Soto), lo que constituye una descripcin del
objetivo de su nacimiento, ms que una crtica. Pero la superposicin de lo civil
y lo eclesistico en la misma institucin, ser una caracterstica conflictiva de la
organizacin ilustrada de la beneficencia.

La reforma ilustrada tuvo tambin evidentes limitaciones en su alcance,

como la utilizacin de medios econmicos de corte privilegiado y elitista o el tono
regalista y paternalista del sistema de ayudas. (Carasa Soto)

El sistema de las Diputaciones de Barrio se apoya en una organizacin

una de cuyas caractersticas radica, precisamente en el gran lugar que en ella
ocupa la accin individual. Todo ello descansa en la actuacin voluntaria de
individuos concretos por lo que la fragilidad del sistema no puede ser ms
evidente.

Es aspecto ms crtico de las Diputaciones de Barrio tal vez resida en su

propio balance financiero. Su decreto de creacin prevea dos fuentes de
ingresos:
- Las limosnas distribuidas hasta entonces por las comunidades religiosas,
y que se volveran intiles por la desaparicin de la mendicidad.
- Las sumas recogidas en las colectas por los barrios.

Para los autores del proyecto, la caridad colectiva sera suficiente para
abordar el problema. Pero la confianza de Floridablanca en el entusiasmo de la
caridad cristiana de la poblacin madrilea queda decepcionada. En 1788, diez
aos despus de la creacin de las Diputaciones de Barrio, reconoce que la
caridad se ha mostrado insuficiente, o al menos que no ha sido tan discreta como
se esperaba. (Soubeyroux)

59

4.2.3. Los Montepos

Los Montepos eran sociedades de socorros mutuos, con un objetivo y un

medio para obtenerlo.
Como objetivo se proponan asegurar riesgos, tales como enfermedad,
accidente o incapacidad para seguir trabajando, o muerte. Para asegurarlo los
afiliados alimentaban mediante una cuota mensual un fondo de reserva capaz
de responder en caso de producirse alguno de los riesgos cubiertos.

En el SXVIII se produce una expansin de todas las modalidades de

montepos. Primero el desarrollo es de los riesgos cubiertos pero poco a poco
se est expansionando en mayor nmero de sectores ocupacionales y tambin
en sectores que no son rigurosamente populares. (Hasta esta poca cubran
fundamentalmente el riesgo de muerte y ahora, se produce la ampliacin hacia
otros hechos lesivos para las personas).

Los Montepos actan sobre una franja o sector concreto de la poblacin

artesana y trabajadora. En la prctica, slo podan afiliarse aquellos obreros
cuyos ingresos les permitieran detraer unas cantidades fijas y peridicas para
garantizar sus riesgos y esta no es una situacin generalizada.

La iniciativa de los Montepos proviene del reinado de Carlos III, como

consecuencia de la Real Orden de 27 julio 1767 donde se supriman las cofradas
y hermandades gremiales, controladas por la iglesia, que son sustituidas por los
Montepos. Y tambin del fuerte impulso que reciben del poder los primeros
Montepos.

Los Montepos oficiales son los primeros en constituirse y aparecen en

gran nmero de actividades.
- Primero fue el Montepo militar de 1761, en base a descuentos que se
realizaban en los sueldo. Tenan derecho a las pensiones las viudas, hurfanos
y madres viudas de militares y marinos.
60

- En 1763 Carlos III crea el Montepo de los Ministerios, en beneficio de

todos los funcionarios de la Administracin Civil y de Justicia.
- A ellos seguiran los de Reales Oficinas de 1764, de las Minas de
Almadn de 1778, de Correos y Caminos de 1785, de Corregidores y Alcaldes
Mayores de 1783, etc.

Los Montepos privados se crean a imitacin de los oficiales por la

iniciativa privada. En la segunda mitad del siglo XVIII se forman gran nmero de
ellos. El principal fue el de Labradores. Fueron numerosos los de artesanos, el
ms conocido el de los plateros de 1766 y tambin el de los caldereros, de
roperos, de comerciantes, e incluso, el de criados de los Grandes de Espaa de
1782.

Ciertos oficios u ocupaciones crean Montepos en numerosas provincias.

El ms antiguo de Abogados lo cre en 1775 el Colegio de Madrid y a ste, le
siguieron muchos. Tambin se fundaron mltiples de Procuradores y Agentes,
de Escribanos y Notarios, de Mdicos, Cirujanos, Boticarios, etc.

Junto a los Montepos, hay otras instituciones de previsin social, como

las Cofradas de Socorros, los Psitos o los Montes de Piedad.

La proliferacin de estas modalidades de previsin revela la sensibilidad

colectiva ante los riesgos que, hasta el momento, carecan de cobertura. Sin
embargo, el xito de los Montepos fue limitado debido a errores en su
planteamiento tcnico. Fundamentalmente el excesivo nmero de ancianos
inscritos a su fundacin que haca difcil su ulterior supervivencia financiera y la
ausencia de asesoramiento tcnico a las iniciativas por parte del Consejo de
Castilla, que no favoreca la correccin de esa errnea orientacin.

En todo caso los Montepos no solo desempearon esa funcin de

previsin. Al menos los catalanes imponan requisitos para garantizar su
estabilidad. Los estatutos excluan de los Montepos a aquellos susceptibles de
61

tener serios problemas de salud, o que se temiera que no pudiera pagar las
cuotas regulares, etc. La normativa de los Montepos impona la moralidad de
los afiliados, como factor de solidaridad interna.

Hay con los Montepos un alejamiento de la previsin controlada por la

Iglesia, pero esta separacin formal se mitiga en la prctica.

CONCLUSIONES

Desde la segunda mitad del siglo XVII comienza en Espaa un proceso

de racionalizacin y reordenacin de la administracin tendente a centralizar la
toma de decisiones y a ampliar el campo de accin del Estado: se reorganiza la
administracin local, se reordena el Ejrcito, se crea una red de vas radiales de
comunicacin con su centro en Madrid, se centraliza la administracin y se
dictaminan un conjunto de medidas a favor de las artes, las letras y las ciencias.

Este profundo sentido innovador y racionalizador se proyecta igualmente

sobre el mundo de la necesidad material. La asistencia que tradicionalmente
haba estado monopolizada por la Iglesia o bien por instituciones que dependan
de ella, a lo largo de estas dos centurias, pasar a depender del Estado o de
iniciativas amparadas por los poderes pblicos.

La pobreza deja de ser ese conjunto indiferenciado y homogneo para ser

clasificado en virtud de un nuevo criterio que se reduce bsicamente a la
capacidad o no de poder trabajar.
De este modo solo se concedern ayudas a los padecen alguna
deficiencia que les impida ganarse el sustento, o bien, aquellos que, siendo
personas honradas, han perdido su habitual modo de vida, como hurfanos, o
jornaleros en paro.
Para el resto, que englobara el conjunto de la poblacin que vagabundea
y simula dolencias, el Estado tomar medidas legales encaminadas a reprimir la
62

vagancia para apropiarse de su fuerza de trabajo y destinarla all donde ms falta

hace: el Ejrcito y las Obras Pblicas.
Al resto de pobres que no simulan ninguna astucia y son incapaces para
el trabajo se les encierra en establecimientos en los que se tratar de cambiar
sus hbitos y comportamientos.

Dicho en otros trminos, asistencia y represin fueron los elementos

bsicos de proyectos y legislacin, lo que vena a ser una forma de conciliar el
miedo que los mendigos y vagabundos causaban a las clases privilegiadas, con
la impotencia de stas para proporcionar empleo, y con la llamada a sus
conciencias que les impulsaba a atender sus necesidades ms apremiantes en
forma que no resultase amenazada su posicin estamental.

Una de las grandes aportaciones del siglo ilustrado es: El cambio de la

caridad como medio de asistencia social por la beneficencia. Los continuos
proyectos y leyes que se suceden de forma casi ininterrumpida a lo largo de este
siglo y medio lo ponen de manifiesto. Asistimos al trnsito que se produce entre
la obligacin moral del creyente, que a su vez configura un rgimen asistencial
basado en iniciativas particulares, y la obligacin que tiene la sociedad de
amparar a aquellos de sus individuos que por una razn u otra no son capaces
de atender a su subsistencia.

Detrs de este trnsito se esconde una nueva visin de la pobreza sobre

la que tanto se ha insistido a lo largo de estas pginas: no es una cuestin de
ndole religiosa o espiritual, sino un obstculo al desarrollo econmico y un riesgo
potencial por posibles desordenes sociales. Esta nueva visin lleva aparejada:

Una repulsa y rechazo de la tradicional e indiscriminada limosna, por

considerar que fomenta la pobreza y la ociosidad, as como los vicios anexos a
ella. Se plantea como alternativa la insercin social y laboral.

63

 Una nueva clasificacin de este mundo heterogneo y complejo,

clasificacin que se har en funcin de la capacidad o no de poder trabajar.

Una decidida intervencin estatal que, amparada en ese concepto de

pobreza y tendente a intervenir en todos los mbitos de la vida poltica, social, y
econmica, resquebraja los fundamentos del viejo sistema de caridad particular
sentando las bases de la necesaria participacin del Estado en el terreno de la
asistencia social.

64

TEMA 3. DE LA ASISTENCIA SOCIAL A LOS

SERVICIOS SOCIALES: EL SIGLO XIX
1. DEL SIGLO XVIII AL SIGLO XIX: LOS ORGENES DE LOS SEVICIOS SOCIALES
1.1 La Revolucin Industrial
1.2 La Revolucin Democrtica
1.3 Cambios de mentalidad: de sbditos a ciudadanos
1.4 El caso concreto de Espaa: razones de un retraso
2. LA SECULARIZACIN DE LA ASISTENCIA: LA BENEFICENCIA EN EL SIGLO XIX
2.1 Principios ideolgicos y crisis econmicas: la necesaria participacin del Estado en
el mbito de la asistencia social
2.2 Acciones jurdico institucionales
3. EL REFORMISMO DE LA RESTAURACIN: LA COMISIN DE REFORMAS SOCIALES
(1883)
3.1 Orgenes
3.2 Creacin
3.3 Finalidad
3.4 Importancia y Efectos
4. CONCLUSIONES

65

TEMA 3. DE LA ASISTENCIA SOCIAL A LOS

SERVICIOS SOCIALES: EL SIGLO XIX
1. DEL SIGLO XVIII AL SIGLO XIX: LOS ORGENES DE LOS SEVICIOS
SOCIALES
El impulso definitivo hacia la posterior aparicin de los servicios sociales
es preciso situarlo en determinado momento histrico: el transito del siglo XVIII
al siglo XIX.

En esa coyuntura se va a producir la configuracin de la sociedad

moderna que va a transformar radicalmente el planteamiento de los problemas
sociales.

Los cambios situados en dicha poca van orientados hacia la paulatina

transformacin de los problemas sociales en cuestiones de naturaleza pblica y
de responsabilidad poltica.

1.1 La Revolucin Industrial

La aparicin de la sociedad industrial impulsa el intervencionismo pblico

porque la miseria y la pobreza se agravan con la industrializacin. (Garcs
Ferrer)

La Revolucin Industrial constituye unos de los acontecimientos capitales

de la historia de la humanidad. Supone:

Una profunda transformacin de las condiciones de vida y en particular

del trabajo. La insalubridad de las nuevas fabricas, elevada mortalidad
ocasionada por las nuevas tecnologas, jornadas de trabajo extenuantes,
66

 Esta nueva situacin social creada afecta por primera vez a sectores hasta
entonces alejados de la miseria y la pobreza. Los artesanos o pequeos
propietarios agrcolas, incapaces de superar la competencia engrosaran las filas
del nuevo proletariado depauperado.

Otro efecto originado por la industrializacin es la visibilidad,

concentracin y aumento de la pobreza. Hasta entonces se encontraba dispersa
por todo el territorio debido a medidas administrativas. Las leyes imponan a los
pobres la prohibicin de desplazarse de los municipios donde residieran para as
controlar la seguridad pblica.

La industrializa concentr la pobreza en los suburbios de las ciudades o

en las inmediaciones de los centros fabriles. El hacinamiento de la poblacin, la
insalubridad, las malas condiciones de las viviendas no solo hacan visible la
situacin, sino que le otorgaban una trascendencia una gravedad desconocida
hasta entonces. Su nuevo planteamiento insertaba al problema en una rbita
decididamente colectiva y social.

No solo es una cuestin caritativa ante la situacin. El volumen del

problema, la concentracin de grandes masas de poblacin en homogneas
condiciones de miseria, significa, en los inicios del siglo XIX, un riesgo de
estabilidad poltica.
No solo la situacin de la pobreza era peor en la nueva sociedad industrial,
la concentracin urbana inducia a pensar que se haba incrementado respecto
al inmediato pasado.

La nueva burguesa en el poder contempla la concentracin del

proletariado como una amenaza potencial a su recin estrenado poder.

67

Resultado de esta nueva situacin ser la necesidad y el inicio de medidas

legales para paliar los problemas sociales, medidas donde se encuentran las
races ms remotas de los servicios sociales.

1.2 La Revolucin Democrtica

La definicin social de la pobreza y los problemas sociales va a

modificarse como consecuencia de la Revolucin Democrtica. Sus efectos se
superponen con la Revolucin Industrial, con la que coincide en el tiempo a final
del siglo XVIII.

La principal consecuencia de la Revolucin Democrtica fue transformar

la naturaleza de la vida poltica, dejando de ser asunto de minora (aristocracia,
nobleza, reyes), para convertirse paulatinamente en asunto de masas, de toda
colectividad.

El protagonismo de las nuevas clases va a alterar la dinmica poltica,

situando los problemas sociales en una posicin predominantes. Entre ellos hay
dos cambios decisivos:

La aparicin de los partidos polticos de masas.

Estos partidos van a influir en la vida poltica, hacindose portavoces
polticos de los grupos y sectores sociales marginados. Van a contar
polticamente los pobres y obreros, aunque no consigan materialmente el voto
hasta finales del siglo XIX. Van a impulsar reivindicaciones para que se adopten
medidas legales y administrativas a favor de los obreros y de los pobres. (Garca
Pelayo)

Surgen los movimientos sindicales.

Vinculados a la defensa de la clase obrera y a la reivindicacin de
soluciones a los problemas sociales de dicha clase. Entre las primeras
68

reivindicaciones que plantean se encuentra la limitacin de la duracin de

jornada de trabajo.

Los efectos inducidos por estos acontecimientos revolucionarios,

constituyen en realidad elementos decisivos en la configuracin de la sociedad
contempornea. Sus consecuencias inciden directamente en los orgenes
remotos de los servicios sociales.

De los propios principios revolucionarios (libertad, igualdad y fraternidad)

se deduce la consideracin del pobre como ciudadano y al Estado le
corresponde la funcin protectora de ste. La concepcin de la persona como
ciudadano implica la superacin de la fase de beneficencia pblica y nacimiento
de la asistencia social. (Herrera Gmez)

Con la Revolucin Francesa ya no se trata de mendigar limosna, sino de

reclamar los legtimos derechos inherentes a la condicin de seres humanos. All
donde existe una clase de hombre sin subsistencia, se produce una violacin de
los derechos de la humanidad y el equilibrio social se ve roto.

Las primeras medidas sobra la proteccin a la vejez, los inicios de la

regulacin de la incapacidad transitoria o permanente, las ayudas por razn de
accidentes de trabajo, la proteccin de la infancia, las normas sobre seguridad e
higiene en el trabajo o por enfermedad, la proteccin por paro, constituyen
elementos decisivos del intervencionismo pblico en las condiciones de vida y
de trabajo en la sociedad industrial. Aqu se encuentra el impulso inmediato que
dar lugar a los servicios sociales.

El intervencionismo estatal (la repuesta del Estado a la creciente protesta

obrera) dar lugar al derecho del trabajo, algo que en Espaa ocurrir ms
tardamente que en otros pases europeos, debido al retraso en la
industrializacin.
69

1.3 Cambios de mentalidad: de sbditos a ciudadanos

Las cambiantes condiciones sociales y polticas generadas por la

Revoluciones

Industrial

Democrtica,

van

impulsar

innovaciones

intelectuales, administrativas y sociales.

El movimiento obrero, el derecho del trabajo, el nacimiento

de la

sociologa, el intervencionismo estatal (con la creacin de un cuerpo especial de

funcionarios los inspectores de fbrica o de trabajo, con poderes de investigacin
y sancin) o las primeras medidas de beneficencia pblica son respuestas a la
magnitud de los cambios sociales, que se estaban produciendo.

Cuando se estudia la pobreza como problema, cuando se contempla

como necesaria la intervencin administrativa (algo decisivo y nuevo en la
historia de la humanidad) est sucediendo: el reconocimiento de que en las
sociedades industriales la pobreza no es ya un fenmeno natural, sino el
resultado de la ignorancia humana o de la explotacin. (Bottomore)

Se estudia la pobreza porque se considera que es una situacin que

puede y debe atenuarse, al menos en sus efectos. En la nueva sociedad los
grupos desfavorecidos deben ser protegidos con acciones pblicas.

Con esto se llega al convencimiento de que la razn poda y deba ser

aplicada a la reforma Social. (Hazard)

La sociedad en definitiva est dejando de ser una realidad dada, impuesta

e inmutable, para convertirse en una realidad sometida a la intervencin y
modificacin de los grupos. Se est pasando de una mentalidad de sbditos,
fatalista, a una mentalidad de ciudadanos en la que la sociedad es el resultado
de actuaciones y decisiones colectivas. Y ser en esta nueva concepcin
colectiva donde entroncarn los servicios sociales, en una consideracin
70

racionalizadora, crtica y participativa de la vida colectiva, como un instrumento

corrector de los desequilibrios generados por la propia dinmica social.

En ltimo trmino, la Revolucin Democrtica introduce una nueva

dinmica en la vida poltica: el bienestar social se convierte en un objetivo
prctico y explicito de los gobiernos.

1.4 El caso concreto de Espaa: razones de un retraso

El retraso en la configuracin de los servicios sociales en Espaa es

ocasionado por tres razones fundamentales:

El peso de la iglesia en la vida social y poltica espaola

El influjo de la Iglesia en la sociedad y en la vida poltica espaola ha sido

ms acusado, profundo y prolongado que en otros pases europeos
Mientras que en otros pases europeos la separacin Iglesia-Estado se
produce a finales del siglo XVIII, en Espaa todas las constituciones del siglo
XIX, empezando por la de Cdiz de 1812, consignaban la confesionalidad
catlica del Estado.

Tambin, la fuerte presencia histrica de la Iglesia ha ocasionado la

prolongacin de la fase de caridad y beneficencia, llevada a cabo por
instituciones eclesisticas, en la cual no encajaba la intervencin del Estado.
(Ello no obsta para reconocer el importante papel desempeado por la Iglesia en
la atencin a las necesidades tradicionalmente y para reconocer que tambin
instituciones eclesisticas como Caritas en pocas posteriores jueguen un papel
importante en la renovacin de la accin social, constituyndose pionera de
muchas experiencias).

71

 El retraso econmico de Espaa

La Revolucin Industrial se produce ms tarde y concentrada en muy

pocas regiones (Catalua, Pas Vasco, Asturias).
La sociedad era rural, resida en municipios con escasa poblacin y su
poblacin trabajaba fundamentalmente en la agricultura. En 1900 solo el 17% de
la poblacin reside en capitales de provincia. Por ello, el peso de la poblacin
rural y del trabajo agrcola retras el desarrollo de reivindicaciones y problemas
vinculados con la industrializacin. Y por tanto la aparicin de las respuestas
pblicas propias de la sociedades industriales.

Por eso durante el siglo XIX la cuestin social en Espaa es, lgicamente,
la cuestin agraria, los jornaleros y el reparto de tierra. Y en dicho contexto
difcilmente podan adelantarse las respuestas pblicas a una realidad social
todava inexistente. Globalmente Espaa se encontraba en una fase previa y los
problemas y debates a los que hace frente son los propios donde an no se ha
producido el impulso al desarrollo econmico.

El escaso desarrollo del movimiento obrero

El retraso en la industrializacin origin que tampoco se desarrollaran los

movimientos obreros simultneamente a los de otros pases europeos.
Hasta el ltimo tercio del siglo XIX el movimiento obrero no comienza a
tener fuerza en Espaa. La UGT, por ejemplo se funda en 1888 y en esa misma
poca se configura el movimiento anarquista (lvarez Junco). Por consiguiente
tampoco el movimiento obrero pudo desempear un papel activador y
modernizador del sistema de proteccin social.

72

2. LA SECULARIZACIN DE LA ASISTENCIA: LA BENEFICENCIA EN

EL SIGLO XIX

2.1 Principios ideolgicos y crisis econmicas: la necesaria participacin

del Estado en el mbito de la asistencia social

La Revolucin Francesa y su influjo ideolgico, junto con otros factores,

van a generar una paulatina secularizacin de las sociedades europeas. La
caridad va a ser uno de los territorios afectados por las innovaciones que este
acontecimiento viene a impulsar.

Como manifestacin de la secularizacin y por el impacto de las ideas

humanitaristas del siglo XVIII, la nocin cristiana de caridad va a ser sustituida
por la laica de justicia y de beneficencia y asistencia social, tanto en la mentalidad
colectiva como en los propios textos jurdicos.

La beneficencia transfiere la obligacin a la sociedad considerada como

entidad colectiva y por ello el trmino ir siempre acompaado del apelativo
pblico. Subsiste desde luego la privada, pero va perdiendo protagonismo.

Este giro hacia el protagonismo pblico es resultado de mltiples

influencias:

Segn Artola:
El paso de la caridad a la beneficencia junto a la formulacin doctrinal de
la igualdad de los hombres, que acabar por hacer incmoda la caridad por la
dependencia que implica, la realidad de una disminucin de las rentas
destinadas a este fin, debido a la desamortizacin de los patrimonios de los
establecimientos asistenciales, labor realizada por Godoy en 1798. Las
funciones asistenciales, que la iglesia dej de atender, hubieron de ser asumidos
por el Estado, con la consecuente desproporcin entre las necesidades y los
73

medios destinados a su satisfaccin que determinar una sensible disparidad

sujeta toda clase de crticas.

No todos los autores aceptan que el giro de la caridad a la beneficencia

se deba a influjos doctrinales.

Fontana, Carasa Soto y Callahan:

La razn del cambio habra que buscarla en el descontento obrero

agudizado por las repetidas crisis econmicas (de subsistencia) que se
sucedieron en Espaa a principio del siglo XIX, a las que no puede hacer frente
la estructura asistencial del Antiguo Rgimen.
El temor a los alborotos, el mal ejemplo de los desocupados demandando
la caridad pblica, el aumento de la delincuencia, y los riesgos a la propiedad
privada, generaron el intervencionismo estatal. Entendiendo que no eran
razones de humanidad las que inspiraban esta medidas, sino el temor a la
agitacin urbana.
Es ms, aunque las razones del desarrollo de la beneficencia son
mltiples, en Espaa, el terreno de la beneficencia ha dependido siempre
orgnicamente del Ministerio de Gobernacin, lo que pone de manifiesto que la
consideracin de la pobreza, prioritariamente como un problema de orden
pblico.
Las estructuras asistenciales del viejo rgimen estaban preparadas para
hacer frente a las crisis agrarias, pero no para las crisis de la magnitud de las de
subsistencias de principios del XIX. Dichas crisis, a la vez coinciden con las
nuevas ideas ilustradas y con las transformaciones impulsadas a las
instituciones caritativas a finales del XVIII, lo que provoca la destruccin de todo
el modelo asistencial tradicional. Y si aadimos las sucesivas desamortizaciones
del XIX, que debilitan la economa de las fundaciones, las bases para que el
Estado se encargara de la asistencia social, estn claramente puestas.

74

 Garrido Falla:
Ha destacado que en el caso de la beneficencia es el Estado quien
provoca las circunstancias para que la beneficencia se convierta en carga
estatal. Las medidas impulsadas en el ltimo tercio del XVIII que reglamentan y
prohben la mendicidad, no pueden propugnarse sin un correlativo esfuerzo de
intervencin estatal.

2.2 Acciones jurdico institucionales

La Constitucin de 1812

Con la primera regulacin constitucional va a quedar ya configurada la

beneficencia. El paso de la monarqua absoluta al Estado liberal viene
acompaado por la asuncin por el Estado de las actividades de la asistencia
social y la beneficencia pblica.

La Constitucin de 1812 confa a los Ayuntamientos: Cuidar de los

hospitales, hospicios, casas de expsitos y dems establecimientos de
beneficencia, bajo las reglas que se prescriban. (Art. 321.6)
Atribuyen a las Diputaciones provinciales la competencia en la inspeccin
del funcionamiento y la proposicin al Gobierno de las medidas pertinentes para
la reforma de cualquier inadecuacin detectada. (Arts. 323 y 335.8)

Un primer desarrollo de estos preceptos tendr lugar por la Ley de 23 de

julio de 1813, primera Ley sobre Instruccin para el gobierno econmico-poltico
de las provincias del recin nacido Sistema Constitucional. En ella se establece
como obligacin de los Ayuntamientos el cuidado y limpieza de los mencionados
establecimientos (hospitales, crceles, casas de expsitos o de beneficencia),
que se mantendrn de los fondos del comn del pueblo y bajo las reglas que
para ello estuvieren dadas o se dieren por el Gobierno.

75

En los establecimientos que fueren de fundacin particular, solo tocar al

Ayuntamiento si observare abusos, dar parte de ellos al Jefe poltico para el
conveniente remedio.

A las Diputaciones se encomienda velar sobre los establecimientos de

beneficencia de comn utilidad de la provincia, as como de la supervisin de las
obligaciones de los Ayuntamientos.

La municipalizacin de la beneficencia en el siglo XIX responde a la

transformacin de la pobreza, cada vez ms urbana y menos rural. Los nuevos
beneficiarios ser la masa de jornaleros que invaden las ciudades y amenaza
con desbordar la precaria dotacin municipal para controlar la vida urbana.

La nueva regulacin de la beneficencia del siglo XIX, la municipalizacin,

responde a una nueva interpretacin de la pobreza y las nuevas necesidades
sociales, al cambio de los destinatarios y benefactores, y al papel de los poderes
pblicos en su tratamiento.

pero lo que no ha cambiado es la relacin entre benefactor-beneficiado.

El instrumento de la beneficencia sigue estando al servicio del que clasifica y
trata la pobreza. En este caso es la ciudad, mejor, los dirigentes de la ciudad
como tal (Carasa Soto)

Nace la beneficencia concebida no como una fundacin personal sino

como un servicio pblico de clasificacin, control, asistencia o represin de las
clases populares ms necesitadas. (Carasa Soto)

76

La Ley de Beneficencia de 1822

Constituye una pieza clave en la poltica asistencial al tratarse del primer

plan organizativo de la beneficencia pblica.

La Ley de 1822 tiene 8 ttulos y 138 art. Pona todos los fondos disponibles
bajo la autoridad municipal, pero crea Juntas municipales que segn su art. 1
establece: que deber entender en todos los asuntos de este ramo, como
auxiliar de su respectivo Ayuntamiento.

Las Juntas municipales las considera la ley como resorte principal del
sistema de beneficencia. (Art. 24)

Cuando el volumen de la poblacin lo recomiende, podrn establecerse

Juntas parroquiales.

La composicin y misin de estas juntas guardan parecido con las de la

poca de la Ilustracin.

- La composicin de estas juntas ser: El Alcalde, que la presidir, un

regidor del Ayuntamiento, el cura prroco ms antiguo, cuatro vecinos ilustrados
y caritativos, un mdico y un cirujano de los de mayor reputacin.

- Su misin: cuidar de la colecta de limosnas, de las suscripciones

voluntarias, de la hospitalidad y socorros domiciliarios, de la primera enseanza
y vacunacin de los nios pobres, de recoger los expsitos y desamparados y
de conducir a los establecimientos de Beneficencia respectivos a los que no
puedan ser socorridos en sus propias casas. (Art. 23)

La presencia de eclesisticos en las Juntas no debe considerarse

incompatible con la secularizacin institucional. Se trata de atenuar la ruptura
formal con una presencia simblica, es decir, cuando nos referimos a
77

secularizacin nos referimos a una

cuestin de grado no de una ruptura

absoluta.

La Ley de 1822 se asienta, explcitamente, en el principio de fomentar la

beneficencia domiciliaria, de tal modo que solo sea conducido a la casa de
socorro el que por ningn otro medio pueda ser socorrido en la suya propia. (Art.
86)
Los socorros pueden ser econmicos, de materiales para el trabajo a
domicilio o alimentos.
Lo mismo rige en la hospitalizacin domiciliaria, la asistencia sanitaria a
domicilio a cargo de enfermeros que semanalmente da cuenta a la Junta. (Ttulos
V y VI de la Ley) El fomento de la asistencia domiciliaria ser una constante de
la legislacin durante todo el siglo XIX y ello tanto por razones de tipo econmico,
por no separar al necesitado de su entorno y por el poco desarrollo del modelo
benfico de establecimientos cerrados.

La Ley de 1822 regula fundamentalmente tres tipos de establecimientos:

Las Casas de Maternidad

Constaban de 3 departamentos:
- Uno de refugio para las mujeres embarazadas y paridas.
- Otro para la lactancia de los nios. (Art. 41)
- Y otro para conservar y educar a estos hasta la edad de seis aos.
La Ley aborda tambin la educacin de las acogidas as como los
problemas de expsitos y abandonados y las cuestiones propias de la adopcin.

Las Casas de Socorro

Su objeto era acoger a los hurfanos desamparados y nios de las casas
de maternidad que hayan cumplido seis aos de edad, como tambin a los
impedidos y a los dems pobres de ambos sexos que no tengan recurso alguno
para proporcionarse el sustento diario. (Art. 71)
78

Las casas de socorro se constituyen en centros de trabajo y de estudio,

pero el objetivo principal no es el aprendizaje, sino el trabajo fuera del
establecimiento.
Se establecern talleres y fbricas que sean ms anlogos a las
necesidades y producciones de la provincia. (Art. 74)

La Hospitalidad Pblica
A los hospitales los considera como subsidiarios, caso de no ser posible
la asistencia domiciliaria. Ordena la existencia de hospitales en todas las
capitales de provincia, pero: Ningn pueblo, por grande que sea, tendr ms de
cuatro hospitales, que se procurar situar en otros tantos ngulos o extremos del
mismo (Art. 106). La ley regula la organizacin interna de los hospitales, y
prescribe normas especficas para casas pblicas destinadas a recoger y curar
los locos de toda especie. (Art. 119)

La ley de 1822 significa un importante avance al abordar de una manera

global los problemas de la beneficencia y desde la administracin del Estado.

Una de sus innovaciones ms decisivas es el tratamiento de la

administracin de los fondos de la beneficencia. Reduce a un sistema comn los
fondos de la beneficencia, puestos bajo la autoridad municipal. (Art. 25)
Queda formalizada as la pretensin estatal de hacer frente a las
situaciones de necesidad postergando a la Iglesia y controlando los fondos,
incluso de la beneficencia privada.

Lo relevante es adems, la voluntad de hacer efectiva la ley.

La Ley de 1822 sigui la misma suerte de las del Trienio Liberal. En 1825
fue suspendida con la vuelta al absolutismo y no fue en realidad plena hasta su
79

restablecimiento en septiembre 1836. Pero en este momento ya se perfilaba la

necesidad de introducir modificaciones, que culminar con la publicacin de la
Ley de 1849.

La Ley de Beneficencia de 1849

Las lneas bsicas impulsadas por la Ley de Beneficencia de 1822 se van

a mantener a lo largo de todo el siglo. En 1849 ya se considera a la asistencia
pblica como competencia del Estado, de la provincia y del municipio. Y se crean
Juntas de Beneficencia a esos 3 niveles. (Serna Alonso)

El intervencionismo estatal se produce, primero, al situar los fondos de la

beneficencia particular al servicio de la asistencia pblica. Pero la secularizacin
se extiende a otros dominios como por ejemplo reforzndose el papel de los
subdelegados de Fomento (por orden de 26 marzo 1834), bajo cuya vigilancia
quedan todas las instituciones de beneficencia pblicas y privadas. Adems, se
les confiere la presidencia de las Juntas de los establecimientos provinciales,
suprimindose la costumbre de designar a los directivos entre la nobleza o los
eclesisticos.

Este intervencionismo estatal no se limita a la administracin de los bienes

de la beneficencia privada. Por rdenes de 30 noviembre 1838, 24 enero 1842
y 25 marzo1846 se incrementa el papel pblico en el control del patrimonio de la
beneficencia particular en funcin de su protectorado.
La Real Orden de 1850 establece que: los patronos de establecimientos
o fundaciones particulares, sin excepcin de ninguna especie, estn obligados a
exhibir las cuentas de su administracin cuando por la autoridad competente
sean requeridos al efecto y a justificar el cumplimiento de las cargas de la
fundacin

La ley de 1849 y su Reglamento general de aplicacin en 1852, en su

artculo 1 declara a todos los establecimientos de beneficencia como pblicos
80

salvo aquellos que se financien con fondos propios, donados o legados por
particulares. La propia Jurisprudencia reforz esta tendencia estatal al interpretar
que se pierde el carcter de beneficencia particular y se adquiere el de
establecimiento de beneficencia general desde el momento que se acepta una
subvencin.

Las desamortizaciones del XIX acrecientan la crisis de la beneficencia

particular en la 2 mitad de siglo, debido a los efectos de la Ley desamortizadora
de 1 mayo 1855, cuyo artculo 1 prescribe la venta, entre otros, de los bienes de
la beneficencia, de las obras pas y pertenecientes a manos muertas.

Tanto administrativa como econmicamente el papel del intervencionismo

estatal se incrementa.
Lo ms relevante de la Ley de 1849 es la disminucin del papel del
municipio y el reforzamiento de la provincia y la administracin central, segn la
naturaleza de los servicios, clasifica los establecimientos en:

Generales: Financiados con fondos del Estado, se dedican a satisfacer

necesidades

de

ndole

permanente:

esta

clase

pertenecen

los

establecimientos de locos, sordomudos, ciegos, impedidos y decrpitos. (Art. 2,

Reglamento 1852). El Estado no lleg a tener una participacin decisiva ya que
el nmero de establecimientos costeados con fondos pblicos fue siempre
reducido. En 1885 funcionan tan solo 7 distribuidos en las proximidades de
Madrid.

Provinciales: Recogen funciones atribuidas en la Ley de 1822 a los

municipios. Las casas de maternidad y expsitos, las de hurfanos y
desamparados son catalogados ahora como establecimientos provinciales a
cargo de las Diputaciones.

81

 Municipales: A la beneficencia municipal se le otorga la primera asistencia

de carcter inmediato.

A conducir a los establecimientos generales o

provinciales a los pobres de sus respectivas pertenencias y a proporcionar a los

menesterosos en el hogar domstico los alivios que reclamen sus dolencias o
una pobreza incurable. A esta clase pertenecen las casas de refugio y
hospitalidad pasajera, y la beneficencia domiciliaria. (Art. 4 Real Decreto de 27
enero 1885)

As el viejo protagonismo otorgado en 1822 a los municipios queda invertido

en la nueva Ley, que tan solo lo considera en su papel de primeros auxilios y
canalizador hacia instituciones supramunicipales.

Evolucin posterior del sistema de beneficencia

En un siglo tan agitado como el XIX espaol, las lneas de tendencia no

siempre son continuadas ni consistentes.
Durante el sexenio democrtico, por decretos de 4 de noviembre y 17 de
diciembre 1868, se acrecienta el intervencionismo administrativo directo. As, se
suprimen las Juntas de Beneficencia General, Provinciales y Municipales y sus
funciones se transfieren a la Direccin General de Beneficencia, a las
Diputaciones y a los Municipios. Del control pblico se pasa a la gestin directa
de la beneficencia.

En la I Repblica se realiza un esfuerzo por la descentralizacin en favor

de

la

beneficencia

particular

(fundamentalmente

religiosa).

Razones

presupuestarias recomiendan asignar a los particulares centros pblicos,

reservndose el Gobierno las tareas e inspeccin.

El largo esfuerzo reglamentarista sobre la beneficencia no elimin sus

graves deficiencias. Ya fueron sealadas por Concepcin Arenal preocupada por

82

coordinar la pblica y la privada y que consideraba el estado de la Beneficencia

deplorable.

No se trata solo de una cuestin de calidad, conviene destacar que el

nmero de establecimientos existentes en el XIX es muy reducido.
Segn la Comisin General de Estadstica del Reino, en 1857 exista un
total de 1292 establecimientos, mientras que a final del siglo XVIII eran 9833, a
los que se le sumaban los conventos.
El sistema asistencial del Antiguo Rgimen va a quedar transformado por
el influjo de la desamortizacin, del control de la beneficencia particular, de la
municipalizacin y la provincializacin. Aunque el papel asistencial del siglo XIX
no fue asumido por el Estado sino por las instancias intermedias como el
municipio y la provincia. (Carasa Soto)

El proceso conduce a la uniformizacin de las instituciones y a su control

desde las instancias administrativas provinciales. La Revolucin liberal fue el
factor que ms influy en el paso de los Montes de Piedad, de vocacin religiosa
y asistencial, a las Cajas de Ahorro, con una orientacin ms secular y crediticia,
aunque sometidas a la tutela del Gobierno.
El Real Decreto de 29 junio 1853 y la ley de 29 junio de 1880, proclamaban
el inters del Estado en extender estas Cajas en todas las capitales que todava
no contaran y se reserva el derecho de aprobar sus estatutos y reglamentos.

83

3. EL REFORMISMO DE LA RESTAURACIN: LA COMISIN DE

REFORMAS SOCIALES (1883)

3.1 Orgenes

La Comisin de Reformas Sociales nace en una determinada situacin

poltica de nuestro pas:
- la Restauracin borbnica
- y en concreto en una fase de apertura poltica que se produce a partir de
la cada de Cnovas.
Este gobierna hasta 1881 y le sucede un gobierno liberal presidido por
Posada Herrera, con un amplio programa de reformas: el sufragio universal,
fomento de la instruccin pblica, servicio militar obligatorio o la reforma fiscal.

Superado el Antiguo Rgimen, iniciada la industrializacin y el

protagonismo de las clases obreras, el problema o cuestin social se convierte
en un tema central del ltimo tercio del XIX.

Entre los aos 50 y 60 del XIX numerosos mdicos y urbanistas, como

Ildefonso Cerd, testimoniaron las condiciones de vida, de salubridad en el
trabajo y la vivienda, la agotadora jornada de trabajo, las condiciones
alimenticias, los salarios y el coste de la subsistencia de la clase obrera industrial
y agraria.

La primera huelga general, desencadenada en Barcelona el 2 de julio de

1855, reflejaba la radicalizacin de los conflictos sociales y la importancia de la
reivindicacin del derecho de asociacin como instrumento bsico para la
modificacin del estado de la situacin social.

Si los propios afectados por las duras condiciones de vida son los
primeros en

articular respuestas a la situacin, con el movimiento sindical

84

obrero, no es menos cierto que tambin: Son las propias estructuras liberales
las que comienzan a evadirse del propio abstencionismo liberal para ir, por va
de excepcin, primero, y con carcter unitario, despus, estructurando un
sistema de intervencin social con el que poner remedio a las necesidades que
al individuo se le presentan como consecuencia de su insercin en la sociedad
en que vive. (Lpez Pena)

La Comisin de Reformas Sociales ha de situarse en este contexto de

superacin del abstencionismo liberal que en Espaa se produce ms
tardamente precisamente por el retraso en la industrializacin.
(Abstencionismo: no colaborar con el sistema poltico vigente)

Su origen ha de buscarse en la influencia de acontecimientos exteriores:

el auge del movimiento obrero y del socialismo, las medidas implantadas en la
Alemania de Bismarck, la creacin de la Sociedad Fabiana en Inglaterra y la
aparicin de la Rerum Novarum.

3.2 Creacin

Por iniciativa del Presidente de Gobierno Posada Herrera (Gobierno

Liberal de coalicin) y del Ministro de Gobernacin Segismundo Moret, el 5 de
diciembre de 1883 se aprueba un Real Decreto creando: una comisin para el
estudio de las cuestiones que directamente interesan a la mayora y bienestar
de las clases obreras tanto industriales como agrcolas y que afectan a las
relaciones entre el capital y el trabajo.

A tal efecto se crearon comisiones provinciales y locales para recoger material

estadstico y opiniones sobre los problemas y necesidades de la clase obrera.
Se elabor un cuestionario para que fuera contestado por todas aquellas
instituciones y personas que pudieran aportar datos sobre la cuestin social. Fue
dirigido a corporaciones pblicas, sindicatos, cmaras, de comercio, patronales,
85

etc. Con estos datos, la Comisin debera presentar sus proyectos de ley para
su presentacin y aprobacin en las Cortes.

Por Real Decreto de 13 de marzo de 1890 se reforma la Comisin

consolidando su papel interventor en la vida social.
As su artculo 6 estableca: ser objeto especial de los trabajos de la
Comisin:
- preparar todos los proyectos de ley que tiendan al mejoramiento del
estado de las clases obreras o de sus relaciones econmicas con las
clases productoras.
- Informar sobre los puntos que el Gobierno les someta especialmente.
- Someter al Gobierno todos aquellos proyectos de decretos o de ley que
estime conducentes a los siguientes puntos sealados en la formacin
obrera:
Mejora de la habitacin de las clases obreras.
Polica, higiene y salubridad de los talleres.
Represin del fraude en la adulteracin y peso de las sustancias de
primera necesidad y especialmente de los alimentos.
Medidas para facilitar la asociacin, ahorro y socorro mutuo.

3.3 Finalidad

La finalidad de la Comisin ser servir de instrumento a una legislacin

ms prxima a las necesidades de los colectivos a quienes se destina y que
cuente, al mismo tiempo, con un mayor grado de aceptacin.

Por primera vez en la legislacin espaola se emplea la expresin trabajo

social, aunque con un sentido, muy diferente al actual, de anlisis y consulta de
los afectados como tarea previa a las decisiones legales.

86

3.4 Importancia y Efectos

La importancia de la Comisin de Reformas Sociales radica antes que

nada en su propia existencia y al hecho de atribuir su presidencia a Cnovas,
lder del partido de la oposicin.

Estas medidas significan que la llamada cuestin social era un problema

de Estado, como las relaciones internacionales, y que los partidos de turnos
actuaban unitariamente, sin permitirse rivalizar ante lo que se consideraba un
peligro supremo. (lvarez Junco)

Transformar la cuestin social en problema de Estado significaba que el

Estado de la Restauracin reconoca que no poda quedar al margen de los
nuevos problemas sociales, que las condiciones de vida de la clase trabajadora
son asunto de responsabilidad estatal.
Con ello se quiebran las viejas concepciones del inhibicionismo estatal del
liberalismo.

Esta concepcin del problema social significaba, por s sola, una posicin
ideolgica innovadora y avanzada en la sociedad espaola.
Al margen de la diversidad ideolgica de los miembros de la Comisin,
comparten una creencia:
La Comisin contribuye a afirmar la cuestin social frente a las posturas
ms conservadoras que se empean en negar la realidad de su propia
existencia, reducindola a un simple problema de orden pblico que puede ser
resuelto por la represin. (Palacio)

Si a ello se aade que la Comisin impuls el debate pblico y la

informacin sobre la cuestin social, puede concluirse que sus efectos fueron
ms importantes que los logros directamente obtenidos con su labor.

87

Por otro lado, la propia naturaleza de la Comisin expresa la conviccin

de afrontar la cuestin social desde una perspectiva global y mnimamente
sistemtica (lvarez Junco). Es decir que alcance del problema hace inviable
abordarlo con meras soluciones concretas. Requiere una poltica reformista
global, una intervencin correctora del Estado.
Los principales efectos pueden medirse considerando su propia obra: 14
volmenes con proyectos de ley, debates, dictmenes sobre aspectos bsicos
de la situacin social en Espaa, limitacin de horas de trabajo, situacin del
campo, trabajo de las mujeres y de los nios, sobre invlidos de trabajo, el
descanso los domingos y das festivos, etc. fueron resultado de una intensa
tarea.
Gran parte de las cuestiones propias de la accin social y de los servicios
sociales cuentan ya con una reflexin colectiva, a finales del siglo XIX, gracias a
la labor de la Comisin.

La Comisin fue uno de los puntos de partida del posterior desarrollo de

una legislacin social decisiva. El derecho de asociacin quedar regulado en
1887 y ser la base legal del asociacionismo obrero hasta la II Repblica. A su
amparo nace en 1888 la UGT.

Pese a la escasez de medios que dispuso o la desconfianza con que se

la contempl por la clase obrera, la Comisin de Reformas Sociales signific el
inicio de el lento camino de las reformas para evitar el violento de las
revoluciones (Gumersindo Azcrate cita en Tomas y Valiente).
Y la Comisin, obra de los sectores ms liberales de la burguesa
espaola vinculados a la Institucin Libre de Enseanza, no se agotar con su
propia existencia. Fue el ncleo desde el que surgi, ya en el siglo XX, un rgano
bsico de nuestra historia: el Instituto de Reformas Sociales.

88

4. CONCLUSIONES
En el trnsito del siglo XVIII al siglo XIX, dos grandes acontecimientos de
capital importancia, la Revolucin Industrial y la Revolucin Democrtica,
conllevarn a la paulatina transformacin de los problemas sociales en
cuestiones de naturaleza pblica y de responsabilidad poltica. Adems,
impulsarn decisivas innovaciones intelectuales, administrativas y sociales.

En este contexto aparecen dos bases fundamentales que sern claves

para la posterior aparicin del sistema de servicios sociales:
- El progresivo avance de la secularizacin de la asistencia.
- La creciente intervencin de la autoridad civil en las situaciones de
necesidad.

En Espaa la configuracin de los servicios sociales sufre un importante

retraso debido a tres razones bsicas:
- El peso de la iglesia en la vida social, poltica y econmica
- El retraso econmico
- Y el escaso desarrollo del movimiento obrero.

Aun as, el siglo XIX es un recorrido escalonado que supondr el

progresivo desembarco del Estado en los problemas sociales.
Sus hitos legislativos clave sern:
- La Constitucin de Cdiz de 1812, supondr la municipalizacin y la
provincializacin de la beneficencia.
- La Ley de Beneficencia de 1822, catalogada como el primer plan
organizativo de la beneficencia pblica.
- Y la Ley de Beneficencia de 1849, por la que los fondos de la
beneficencia particular pasan al servicio de la asistencia pblica.

89

El sistema asistencial del Antiguo Rgimen va a quedar totalmente

transformado. El influjo de la desamortizacin, el control de la beneficencia
particular, la municipalizacin y la provincializacin de la asistencia, conducirn
a la uniformizacin de las instituciones y a su control desde las instancias
administrativas provinciales.

El siglo XIX se cierra con el nacimiento de la Comisin de Reformas

Sociales, una institucin que nace en un contexto marcado por: el incipiente
protagonismo de la clase obrera tras la tarda industrializacin, el retroceso del
abstencionismo liberal y la influencia de acontecimientos externos.
Nos encontramos ante el precedente del Instituto de Reformas Sociales.

90

TEMA 4 LA INTERVENCIN DEL ESTADO EN EL SIGLO

XX: DEL INSTITUTO DE REFORMAS SOCIALES A LOS
SERVICIOS SOCIALES DEL FRANQUISMO

91

TEMA 4 LA INTERVENCIN DEL ESTADO EN EL SIGLO

XX: DEL INSTITUTO DE REFORMAS SOCIALES A LOS
SERVICIOS SOCIALES DEL FRANQUISMO

1. ORGENES DEL ESTADO DEL BIENESTAR

Posiblemente, el fenmeno de mayor trascendencia econmica, social y

poltica en el escenario de las sociedades complejas o avanzadas durante la
segunda mitad del siglo XX, lo constituye el Welfare State. El Estado de
Bienestar ha articulado la vida social y ha marcado la pauta del progreso
econmico en los distintos pases desarrollados.

Un buen nmero de expertos sitan el origen del Estado de Bienestar en:

La legislacin social alemana del gobierno de Bismarck, en donde se

promulgaron leyes sociales como:
- Ley del seguro de enfermedad y maternidad (1883)
- Ley de accidentes del trabajo (1884)
- Y Ley de seguro de enfermedad, jubilacin y defuncin (1889)

Otros lo sitan como una construccin del siglo XX, posteriormente a la

2 Guerra Mundial, siendo su principal antecedente la constitucin del sistema
pblico ingls de proteccin social integrado y universal que se desarroll entre
el 1945 y 1948.

92

H. Heclo (1981), unifica las dos posiciones y distingue 3 perodos

histricos en la construccin del Estado de Bienestar:
- Un perodo de experimentacin que va des de 1870 hasta la segunda
mitad del siglo XX.
- Uno de consolidacin entre 1930 y 1940.
- Y otro de expansin que se iniciara a partir del 1940

El Estado de Bienestar encuentra su principal apoyo en las ideas y

polticas keynesianas de intervencin del Estado en la economa

a fin de

estabilizarla, regulando el ciclo y la retribucin de renta. Su gnesis se encuentra

en el crack del 1929 y la crisis econmica que le sucedi, lo que revel las
limitaciones del funcionamiento del sistema. Los fallos del mercado, se
corregiran

con

la

intervencin

del

Estado

por

medio

de

polticas

macroeconmicas.

El logro ms importante alcanzado por el Estado del Bienestar son los

derechos sociales, es decir, el derecho de todo ciudadano por el hecho de serlo,
a recibir unas prestaciones monetarias (pensiones, subsidios o ayudas) en
determinadas circunstancias, y un conjunto de servicios sociales (ej. Educativos,
sanitarios, medioambientales, culturales, de ocio,).
Se pueden aadir otros derechos alcanzados con el devenir de los
Estados modernos, como los derechos civiles, indispensables para el ejercicio
de la libertades individuales, y los derechos polticos, el derecho a participar en
el ejercicio del poder poltico.

El logro ms evidente es la implantacin de un sistema universal de

seguridad y proteccin social y otro de garanta de recursos para quienes tiene
dificultades de insercin o de mantenimiento en el proceso productivo (laboral),
93

y en la provisin, tambin universal, de un conjunto de servicios y equipamientos

colectivos para la salud y para la obtencin de unos niveles educativos mnimos.

Otro xito del Estado del Bienestar es la gran estabilidad que ha

conseguido gracias a la intervencin estatal en la disolucin del conflicto social
tradicional (patronos-obreros) y en la creciente complejidad de la estructura
social, en la que unas clases medias en expansin actan de colchn entre los
extremos de la desigualdad econmica.
El Estado de Bienestar ha conseguido diluir en buena medida la
conflictividad social al convertir al Estado en el rbitro de los intereses en
disputa, demostrando al mismo tiempo una gran capacidad integradora que ha
impedido que la protesta social se convirtiese, como en pocas pasadas, en una
rebelin contra el sistema.

El Estado, ahora, deja de ser un instrumento de los grupos dominantes,

lo que ha hecho legitimarse as mismo y al propio sistema. El Estado del
Bienestar ha resultado ser el escenario idneo donde se dirime buena parte de
los conflictos por medio de un poder que est por encima de los diferentes
intereses corporativos en beneficio de la armona social. (Al menos
aparentemente)

Espaa, durante el siglo XX, con sus avances y retrocesos basados en

los distintos regmenes polticos sucesivos, ha conseguido establecer un sector
pblico clsico de economa de bienestar.
- 1 Fase: (La Restauracin): El establecimiento del Instituto de Reformas
Sociales: simboliza el trnsito de beneficencia pblica al intervencionismo
cientfico.

94

- 2 Fase: (Dictadura del General Primo de Rivera): Inicio del

intervencionismo administrativo.
- 3 Fase: (II Repblica): 2 rasgos, la internacionalizacin y la
constitucionalizacin.

- 4 Fase: (el Franquismo): poca caracterizada por la heterogeneidad

legal y administrativa, referente a servicios sociales, pero donde encontramos,
segn los casos, elementos precedentes de los servicios sociales en nuestro
pas.
Hasta la muerte del General Franco.

Hitos significativos son:

- Ley de accidentes de Trabajo y la creacin del Instituto de Reformas
Sociales (1903)
- La creacin del Instituto de Previsin (1908)
- La aseguracin voluntaria del paro forzoso y el establecimiento con
carcter obligatorio del retiro obrero (1919)
- La promulgacin de la Ley de Bases de la Seguridad Social (1963)

2. EL INSTITUTO DE REFORMAS SOCIALES O EL INICIO DEL

INTERVENCIONISMO CIENTFICO

El siglo XX va a ser un periodo de profundas transformaciones en el mbito

de los servicios sociales. Cambios que van desde la superacin de la
beneficencia pblica que recoge el testigo la Comisin de Reformas Sociales,
hasta la aparicin del bienestar social, como se consigna en la Constitucin
95

espaola de 1978. El inicio de este recorrido hay que situarlo en el Instituto de

Reformas Sociales.

La creacin del IRS simboliza el inicio de lo que los especialistas

denominan el intervencionismo cientfico.

2.1 Creacin, objetivos, composicin y estructura interna

Fue creado por Real Decreto en 1903, se adscribe al Ministerio de

Gobernacin.

Su objetivo era preparar la legislacin del trabajo en su amplio sentido,

cuidar de su ejecucin, organizando servicios de inspeccin y estadstica,
favorecer la accin social y gubernamental en beneficio de la mejora y bienestar
de las clases obreras.
Desempe no solo tarea consultiva, sino tambin un papel de
administracin activa.

Composicin y organizacin: Est compuesto por 30 miembros, 18

designados por el gobierno y 12 elegidos. De stos, 6 elegidos por la patronal y
6 elegidos por la clase obrera.
Posteriormente, por Real Decreto de 1919, aumentan los miembros
elegidos a 48 y disminuyen los designados por el gobierno a 12.

96

El Instituto constaba de un pleno, una secretaria general y 3 secciones:

- La primera seccin: Prepara antecedentes extranjeros de la legislacin
social, informes y borradores para los nuevos textos, publicaba informes, el
Boletn del IRS, etc.
- La segunda seccin: Se centraba en la inspeccin de trabajo, los
servicios jurdicos y tcnicos, informes sobre accidentes de trabajo, etc.
- Y la tercera seccin: Se centraba en la elaboracin de estadsticas de
huelgas, niveles de vida, paro, mendicidad, etc.
Una parte del xito de la labor del Instituto de Reformas Sociales se debe
a las diferentes categoras y procedencias ideolgicas de sus miembros:
republicanos, socialistas, conservadores, catlicos o libre pensadores.
Tambin es importante para su xito, los ingredientes organizativos, la
amplia participacin social, la plena libertad de actuacin del personal de las
secciones tcnicas, el apoyo en una red de instituciones locales y la
descentralizacin de sus servicios de inspeccin y estadstica.

2.2 Principales medidas legales impulsadas por el Instituto de

Reformas Sociales
(Lo importante es que se desarrollan entre 1903 y 1912 aproximadamente.
Principio del siglo XX)
Son en su mayora leyes relacionadas con el trabajo de la mujer y los
nios.
La Ley 8 de enero del 1907: prohbe el trabajo de la mujer durante el
embarazo y la lactancia, con la obligacin a la patronal de conservar la plaza a
la mujer.

El Real Decreto de 25 de enero de 1908: prohbe el trabajo en

determinadas industrias insalubres o peligrosas, a las mujeres y menores.
97

 La Ley de 22 de julio de 1912: prohbe el trabajo nocturno a la mujer.

La Ley de 27 de febrero de 1912: Conocida como la Ley de la Silla

estableca que los establecimientos no fabriles deban tener una silla para cada
trabajadora.

La Ley de 3 de marzo de 1904: establece el descanso semanal

obligatorio.

La Ley de 12 de julio de 1906: estableci la inembargabilidad del salario

de subsistencia familiar y los instrumentos de trabajo.

La Ley de Huelga de 27 abril de 1909, y otras disposiciones: regula

los conflictos laborales, como la Ley de 19 de mayo de 1908, sobre la
conciliacin y arbitraje industrial.

La Ley de Emigracin de 21 de diciembre de 1907: se reconoce el

derecho a emigrar, establece un consejo superior de emigracin con
representantes elegidos de la clase obrera. A la vez hay restricciones
(condenados o perseguidos judicialmente, quienes deben cumplir el servicio
militar, mujeres solteras menores de 23 aos, etc.).

2.3 La creacin del Instituto Nacional de Previsin y sus fines

Por Ley de 27 de febrero de 1908 se crea el Instituto Nacional de

Previsin, organismo que con el tiempo se convierte en el sistema espaol de
seguridad social.

98

Concebido como ente autnomo, inspirado en el modelo del IRS, su

creacin va a suponer un avance decisivo.

Sus fines son:

- Difundir e inculcar la previsin popular, especialmente la realizada en
forma de pensiones de retiro.
- Administrar la mutualidad de asociados, que al efecto y voluntariamente
se constituya
- Estimular y favorecer la prctica de pensiones de retiro, procurando su
bonificacin con carcter general o especial, por entidades oficiales o
particulares.

A finales de 1908, se especifican los estatutos provisionales, que

comenz a funcionar en 1909.
Otras disposiciones posteriores, amplan el campo de proteccin.
En 1919, por Real Decreto, se implanta el seguro del retiro obrero
obligatorio, medida que se complementa con la subvencin a las sociedades
mutuas obreras que practicasen el seguro del paro.
Tambin se estableci un Plan de Seguros Sociales, incluyendo los de
enfermedad, invalidez y maternidad con carcter obligatorio, para quienes entre
14 y 65 aos trabajasen por cuenta ajena y no cobrasen ms de lo estipulado
(seis mil pesetas anuales).

2.4 Otras actuaciones del IRS

En 1919, se estableci lo que se demandaba desde el movimiento obrero:

la limitacin de la jornada laboral. La mxima legal de trabajo se estableci en 8
99

horas al da o 48 a la semana. Quizs se trate de la conquista ms importante

del movimiento obrero de la poca y fue respuesta a una dilatada huelga en
Barcelona.

El Instituto de Reformas Sociales prepar innumerables estudios sobre la

situacin agraria (en especial en Andaluca), sobre viviendas populares,
accidentes de trabajo, seguro de paro, trabajo de la mujer en la industria, salario
del trabajo a domicilio, etc. en total 58 volmenes contiene su labor.
Incluso elabor un informe sobre la creacin del Ministerio de Trabajo.

El juicio de la labor del IRS ha de formularse en trminos positivos, sobre

todo si se tienen en cuenta las profundas resistencias a toda innovacin legal.

Las dificultades del IRS provienen de la efectividad de sus medidas y de

las disposiciones que prepar.
En este aspecto hay que mostrarse ms pesimista. La inobservancia de
las disposiciones legales era en mltiples ocasiones, ms notoria que la propia
norma. En numerosas innovaciones legales se recogen referencias, en su
exposicin de motivos, del incumplimiento de prescripciones anteriores en el
mismo sentido. Y ello por rechazos sociales pero tambin por limitaciones
administrativas. Por ejemplo, el servicio de inspeccin dedicado a garantizar el
cumplimiento de la legislacin obrera, careca de personal varios aos despus
y los existentes se encontraban ante todo tipo de dificultades en su labor.

Su decadencia se sita en torno al 1917, es en este ao donde se sita

la crisis poltica del sistema de la Restauracin y por factores no exclusivamente
internos a la sociedad espaola.

100

Ej. La Revolucin rusa del 1917, que constituye un ejemplo de los efectos
internos de acontecimientos externos.
Pero los internos son los motores bsicos: tensiones econmicas y
sociales que generan el fuerte crecimiento econmico espaol, debido a la
posicin neutralista de Espaa en la 1 Guerra Mundial, y las manifestaciones
concretas del 1917 (Juntas de Defensa, asamblea de parlamentarios de
Catalua, huelga general de agosto), sealan tanto la grave crisis del Estado y
de los ya fragmentados partidos turnantes, como el protagonismo colectivo, las
aparicin de masas de manera no anrquica, sino orientados por grupos
aspirantes al poder.

La crisis conduce a un creciente paternalismo estatal.

En 1919, por Real Decreto se reorganiza el IRS, que comienza a
intervenir en todo. A lo que se superpone la participacin de los protagonistas
directos de los problemas sociales con una excesiva confianza en el
intervencionismo burocrtico. En lugar de una oferta de servicios que busca
integrar y poner de acuerdo a patronos y obreros, se adivina un cierto
paternalismo que confa en encontrar consenso para la imposicin de frmulas
o soluciones preestablecidas. En el fondo late una desconfianza en la capacidad
de acuerdo de las partes y un miedo a las consecuencias de sus libres
iniciativas. (Palacio)

En todo caso en 1917, se cierra la etapa humanitaria y filantrpica de

nuestra legislacin laboral, hecho reflejado en el Real Decreto de 25 de mayo.

101

3. EL IRS Y LA CREACIN DEL MINISTERIO DE TRABAJO (1920)

3.1 Del intervencionismo cientfico al intervencionismo administrativo

Por Real Decreto, en 1920, se crea el Ministerio de Trabajo.

Segn el Decreto, se integran en el nuevo Ministerio, entre otros
organismos, el Instituto de Reformas Sociales, el Instituto Nacional de Previsin
Social y el Consejo de Emigracin.

La creacin de la Organizacin Internacional de Trabajador (OIT), en

1919, por el Tratado de Versalles, as como el crecimiento de la estructura
organizativa del propio IRS, favoreci la creacin del Ministerio de Trabajo,
pasando as del intervencionismo cientfico (IRS) al intervencionismo
administrativo (Ministerio de Trabajo), rompiendo el Estado definitivamente sus
ataduras liberales.

INTERVENCIONISMO CIENTFICO: Realiza estudios (= ciencia) sobre

cmo realizar la reforma social en Espaa, en el sentido de que intervino
activamente para sentar las bases cientficas de lo que deba ser la Seguridad
Social.
INTERVENCIONISMO ADMINISTRATIVO: porque el citado Ministerio no
se dedica slo a estudiar, sino a "reglamentar" jurdicamente la accin social.

3.2 La creacin del Ministerio de Trabajo: una muestra de la burocratizacin

creciente

La creacin del Ministerio de Trabajo, significa la unificacin de

organismos dispersos administrativamente, adems, refleja la tendencia
102

absorbente de la administracin y, sobre todo, una muestra de burocratizacin

creciente. Se priva de protagonismo a la iniciativa social (patronos y obreros)
con una actuacin flexible en funcin de las cambiantes condiciones sociales. Y
en su lugar es la pureza del procedimiento administrativo la que comenzar a
privar.
La inmediata crisis de empleo tras la crisis econmica del 1929 y la activa
intervencin pblica del Estado en este mbito durante la II Repblica, reforzar
la nueva estructura administrativa.

En la composicin del IRS pierde peso la representacin patronal y

obrera, y se incrementa la de rganos administrativos. Adems las distintas
filosofas de ambos rganos (burocrtica la del ministerio y flexible la del IRS)
suscita tensiones y conflictos.
La representacin obrera en el IRS, protesta por la continuada
marginacin de este organismo por las autoridades y otros rganos del nuevo
Ministerio, por estar siendo excluidos de los debates de las nuevas medidas
legales.

La propia administracin crea organismos paralelos en sus competencias

al IRS, pero desvinculadas del mismo, como la Comisin asesora del Gobierno
en materia social. Se limita as la capacidad y autonoma del IRS. Este
organismo desaparece en el 1924.

3.3 Disposiciones legales

27 de junio de 1920: se limit la revisin de alquileres para evitar los

aumentos abusivos, y fueron creadas las Juntas de Fomento y Casas Baratas.
103

 En enero de 1921: se dict un decreto sobre la aplicacin del Seguro

Obligatorio y fue establecida en las Cortes una Comisin Permanente de
Trabajo y legislacin social.

4. LA DICTADURA DEL PRIMO DE RIVERA (1923) Y LA DISOLUCIN

DEL IRS

4.1 La dictadura de Primo de Rivera y la Cuestin Social

(Un producto de factores internos y externos a la sociedad espaola)

Con la dictadura de Primo de Rivera, el intervencionismo burocratizado

desplaza al intervencionismo reformista del IRS.

La dictadura de Primo de Rivera se produce en una fase catalogada por

los historiadores de una poca de dictaduras: Italia, Portugal, Grecia,
Yugoslavia o Rusia, entre otros pases, cuentan con dictaduras en la Europa de
los aos 20.
Las consecuencias de la 1 Guerra Mundial o los efectos de la Revolucin
Rusa del 1917, resquebrajan la estabilidad de las democracias.

La situacin interna de la sociedad espaola, es igualmente

imprescindible para interpretar la Dictadura, su actuacin poltica y orientacin
ideolgica:
- Los efectos del desastre y responsabilidad por los fracasos en la guerra
de Marruecos
- Los problemas de orden pblico
- Los problemas regionales
104

- La percepcin de que el contagio revolucionario era posible en

Andaluca
- La explosiva situacin de los jornaleros campesinos
- El agotamiento del sistema de partidos polticos de la Restauracin
- Y la falta de capacidad del sistema poltico para afrontar la profunda
crisis poltica y social (empezando por la integracin al sistema de la clase
obrera).
Es en este contexto cuando se produce el golpe de Estado de Primo de
Rivera.

4.2 El sistema corporativo de la Dictadura de Primo de Rivera

La situacin de prosperidad econmica en que se desenvolvi la

Dictadura, hasta el Crack del 1929, favoreci mejoras salariales en la clase
obrera.

Pero el marco institucional cambia por completo.

La Dictadura establecer un sistema corporativo cuyo significado es:
- Una reaccin antiliberal
- Un intento de sustituir la lucha de clases por la colaboracin de las
clases
- Una tendencia al unitarismo sindical
- Y una prohibicin de la violencia y de la suspensin del trabajo como
medio de resolver los conflictos sociales

105

El texto bsico de la Dictadura ser el Decreto Ley de Organizacin

Corporativa Nacional de 26 de noviembre de 1926.
Se establece una compleja organizacin de la vida profesional que:
- Tiene por base el Comit paritario local y de oficio
- Y culmina en la Corporacin Nacional de rama industrial regida por su
Consejo de Corporacin.
Por Decreto Ley de 1928, se extender la organizacin corporativa a la
agricultura.
La legislacin corporativista no lleg a ponerse en prctica, llegando a la
II Repblica sin haberse llegado a aplicar.
Aunque tena intencin de organizar con la cooperacin obligatoria del
obrero, el patrono y el Estado, el seguro de paro forzoso, y de vejez e invalidez,
de forma que ningn ciudadano que haya trabajado, no se encuentre en ninguna
situacin de mendigar su sustento.

4.3 Principales disposiciones normativas

La Dictadura se limit:
A reordenar la legislacin de accidentes de trabajo por Decreto Ley de
23 de agosto de 1926.

A implantar una legislacin para promover viviendas baratas.

A la promulgacin del Estatuto de clases pasivas de 1926, que

contemplaba la jubilacin y la orfandad.

106

Inicia medidas en favor de la familia y de la maternidad:

Decreto de 21 de junio de 1926: se implanta el subsidio a las familias
numerosas de la clase obrera, las de 8 hijos o ms hijos.
Decreto Ley de 22 de marzo de 1929: se crea el seguro obligatorio de
maternidad para cubrir las necesidades de asistencia sanitaria y sustitucin de
salario de obreras y empleadas.
Norma desarrollada por un Reglamento en 1930.
Intento frustrado de llevar a mximo nivel jurdico el reconocimiento del
derecho a la Seguridad Social, recogido en el Anteproyecto de Constitucin
redactado por la Seccin 1 de la Asamblea Nacional (1929).

4.4 El final del Instituto de Reformas Sociales y la Dictadura de Primo de

Rivera

Pese a la orientacin corporativista del nuevo rgimen, no desaparece la

influencia del IRS.
- Por una parte, en la aprobacin del Cdigo de Trabajo de 1926, texto
nico que agrupaba la legislacin laboral. Constaba de 4 libros, uno dedicado al
contrato de trabajo, los otros tres, reunan leyes y reglamentos elaborados por
el IRS.
- Y, por otra parte, el IRS tiene aparentemente continuidad con el Consejo
de Trabajo de la Dictadura. Aunque ni la labor investigadora del Instituto, ni su
contacto directo con la realidad social, ni la iniciativa en las actuaciones coincide
con la concepcin corporativa del Consejo de Trabajo, pues sus filosofas
polticas son muy divergentes.

107

5. INTERNACIONALIZACIN Y CONSTITUCIONALIZACIN. LA II
REPBLICA (1931-1936)

La situacin social despus de:

- La 1 Guerra Mundial (1914-1918)
- La Revolucin Rusa del 1917
- Y la crisis econmica del 1929
van a significar cambios profundos en el tratamiento de los problemas
sociales, la legislacin social y la actuacin administrativa de los Estados.
Con estos cambios, aparecen crecientes impulsos de organizaciones
internacionales en el diseo de la legislacin y de las directrices de futuro de
servicios sociales.

5.1 La internacionalizacin de la cuestin social

La cuestin social haba dejado de plantearse a nivel meramente interno,

al menos ese era el propsito del internacionalismo proletario marxista.
Tampoco la construccin de respuestas y diseo de polticas sociales quedarn,
a partir de los aos 20, al exclusivo arbitrio de las polticas internas de los
Estados. Instancias exteriores van a comenzar a tener importancia creciente.

La Organizacin Internacional del Trabajador (OIT)

La OIT, fue creada por el Tratado de Versalles, al final de la 1 Guerra

Mundial, en 1919, dentro del marco de la tambin creada Sociedad de las
Naciones. Se compone de representantes de gobiernos, empresarios y
trabajadores.
108

Sus fines han impulsado actuaciones en materia social, adaptndose a

las cambiantes condiciones econmicas, laborales y polticas en el transcurso
de sus 90 aos de vida. Incluso desaparecida la Sociedad de las Naciones por
la II Guerra Mundial, OIT subsisti como organismo especializado de la ONU.

Objetivos y principios de la OIT: La Declaracin de Filadelfia

Durante la II Guerra Mundial se celebra en Filadelfia (EEUU), una reunin

de la OIT en la que se aprueba una declaracin conocida como Declaracin de
Filadelfia, que define los objetivos del organismo y los principios de justicia
social que lo inspiran. Entre ellos se encuentran:

- Considerar que el trabajo no es una mercanca.

- Que la libertad de expresin y de asociacin es una condicin

indispensable en el progreso.

- Que la pobreza, donde quiera que exista, constituye un peligro para la

prosperidad de todos.

- Que la lucha contra las necesidades debe ser llevada con la mxima
energa en el seno de cada nacin y por el esfuerzo internacional continuado, y
donde los representantes de los trabajadores y los empleados cooperen con los
representantes de los Gobiernos para promover el bien comn.

- Que todos los seres humanos cualquiera que sea su raza, religin o
sexo, tienen el derecho de conseguir su progreso material y su desarrollo
109

espiritual de la libertad y dignidad, en la seguridad econmica y comn igualdad

de oportunidades.

Desde su origen, desempe una labor importante homogeneizando la

legislacin social y reivindicando la mejora de la situacin social:
- El pleno empleo
- Las condiciones de trabajo
- La formacin profesional
- La condicin de los emigrantes
- La extensin de la seguridad social y de la legislacin protectora
- La proteccin de la infancia, de la maternidad y de la salud
- La reivindicacin de los medios para el ocio, la cultura y la vivienda, etc.
En todos estos campos el impulso de la OIT ha sido decisivo.
La actuacin de la OIT ha sido decisiva:
- Por una parte, convenios que obligan a cada Estado a someterlo a la
autoridad competente para su ratificacin. Si se ratifica, el convenio se convierte
en Tratado que obliga al Estado frente a los dems y a la OIT.
- Por otra parte, recomendaciones. No tienen carcter obligatorio, pero
son orientaciones que marcan directrices en la legislacin social. En definitiva,
la OIT ha desempaado un activo papel prctico de grupo de presin en la
defensa del bienestar social de los pases occidentales.

La Ley espaola del 7 de agosto de 1919, autoriz al gobierno a aceptar

parte del Tratado relativa a los temas laborales, ratificndose posteriormente, en
1920, el Tratado ntegro. Desde entonces, la influencia de la OIT en la evolucin

110

de la legislacin espaola ha sido importante. Pocos aos despus, durante la

II Repblica, se manifestara con claridad.

5.2 La constitucionalizacin de la cuestin social

La constitucionalizacin significa llevar a la mxima norma legal, la

Constitucin, los principios bsicos de la legislacin social y a implantar
derechos sociales y econmicos junto a los tradicionales contenidos
constitucionales.

El constitucionalismo del siglo XIX inclua cuestiones de contenido

fundamentalmente poltico:
- Elecciones
- Nombramiento del gobierno
- Mocin de censura
- Competencias del legislativo, ejecutivo y judicial

Durante el primer tercio del siglo XX, las Constituciones empiezan a

regular aspectos de la vida social y econmica, derechos de los trabajadores,
obligaciones del Estado frente a los problemas sociales, a diferencia de las
Constituciones creadas durante el siglo XIX, que no los contemplaban.
Ej. La Constitucin sovitica de 1918, la Constitucin mejicana de
1917 y la Constitucin de Weimar de 1919, que influye en la Constitucin
espaola de 1931.

111

5.3 Internacionalizacin y constitucionalizacin en la II Repblica

Espaola: la Constitucin de 1931

Con la proclamacin de la II Repblica, en 1931, se manifiesta en

Espaa esa doble tendencia de internacionalizacin y constitucionalizacin de
la cuestin social.

El programa social bsico de la II Repblica se establece en el art. 46

de la Constitucin de 1931. Se centra en la proteccin del mbito laboral. El
trabajo es una obligacin y gozar de la proteccin de las leyes. La Republica
asegurar a todo trabajador las condiciones necesarias para una existencia
digna. Su legislacin regular todo cuanto afecte a la defensa de los
trabajadores:
- Los casos de seguro de enfermedad, accidente, paro forzoso, vejez,
invalidez y muerte.
- El trabajo de las mujeres y los jvenes.
- La proteccin de la maternidad.
- La jornada de trabajo y el salario mnimo y familiar.
- Las vacaciones anuales remuneradas.
- Las condiciones del obrero espaol en el extranjero.
- Las instituciones de cooperacin.
- La relacin econmica jurdica de los factores que integran la
produccin.
- La participacin de los obreros en la direccin, la administracin y
los beneficios de las empresas.
- Y todo cuanto afecte a la defensa de los trabajadores.
112

La Constitucin trata, adems, separadamente, en su art. 47, la

proteccin y previsin de los agricultores y de los pescadores, entre otras formas
con cajas de previsin.

Otros artculos destacables:

Art. 39: que reconoce el derecho de asociacin y como novedad, el

derecho de sindicacin.

Art. 43: establece, por primera vez en nuestra historia:

- la igualdad de sexos
- la obligacin subsidiaria del Estado de alimentar y educar a los nios
- la igualdad entre los hijos nacidos dentro y fuera del matrimonio
- el compromiso del Estado a prestar asistencia a enfermos, ancianos y
proteccin de la maternidad y a la infancia.

Art. 48: implanta la enseanza primaria con carcter obligatorio y gratuito

y facilita el acceso a todos los grados de la enseanza a los econmicamente
ms necesitados.

Art. 31: reconoce el derecho a emigrar o inmigrar.

La Constitucin disea un plan extraordinariamente amplio de

medidas de bienestar social. Por primera vez, en nuestra historia aparecen
directrices bsicas para abordar problemas sociales, en un contexto
constitucional espaol.

113

5.4 De los compromisos constitucionales a la prctica

En la prctica, no todos los compromisos constitucionales se

cumplieron. Algunas causas de su inobservancia son:
- En primer lugar, por las difciles circunstancias econmicas en que
lleg la II Repblica.
La crisis econmica de 1929 se manifest en Espaa algo despus,
coincidiendo con el nuevo rgimen poltico y afect de lleno a su poltica social,
obstaculizndose la puesta en prctica de las aspiraciones en poltica social.
- En segundo lugar, por la escasa duracin que tuvo la II Repblica:
de 1931 a 1936 1939, segn se establezca su final con el inicio de la Guerra
Civil o a su trmino. No hubo tiempo para llevar a trmino el desarrollo legislativo
de la Constitucin.
- En tercer lugar, la propia inestabilidad poltica de la Repblica (Las
sublevaciones en Sanjurjo y en Asturias, los cambios de gobierno, la intensa
movilizacin poltica,), que incidi negativamente en el logro de los objetivos
de bienestar social proclamados en su Constitucin.

5.5 El abordaje jurdico de la cuestin social durante la II Repblica

No obstante, se adoptaron numerosas medidas de asistencia,

previsin y de proteccin social y laboral.

Por decreto de 24 de junio de 1931, se enumera una larga lista de

contenido social que se determinan subsistentes.

En 1931 se crea la Sala de lo Social del Tribunal Supremo.

114

 Por decreto de 1 julio de 1931, convertido en ley, se establece la jornada

mxima de trabajo.

El 27 de noviembre de 1931 se aprueba la Ley de colocacin obrera

obligatoria.

Por Decreto de 5 de mayo de 1931, se establecen las bases por las que
ha de regirse la previsin social contra el paro forzoso y crea, el Instituto
Nacional de Previsin Social, una Caja Nacional contra el paro forzoso.

Por leyes de 9 de septiembre de 1931 y la de 8 de octubre de 1932,

Ley de Accidentes de Trabajo. Se establece el principio del derecho del
trabajador a la proteccin por accidente, incluso aunque el patrono no hubiera
cumplido el suyo de darlo de alta, interviniendo en tal caso el Fondo de Garanta
administrado por la Caja Nacional del Seguro.

Ley de Contratos de Trabajo de 21 de noviembre 1931.

Ley de Jurados Mixtos de 27 noviembre de 1931.

En 1932 se establece la Direccin General de Beneficencia y Obras

Sociales.

Ley de Asociaciones Profesionales de 8 de abril de 1932.

La Ley de 7 de julio de 1934, ordenaba incrementar los subsidios contra

el paro con medidas destinadas a reducir el desempleo (obras pblicas, estmulo
de la iniciativa privada).
115

 La Ley de 25 de junio de 1935 ordenaba el fomento estatal de los fondos

o cajas de paro forzoso y creaba en el Ministerio de Trabajo la Junta Nacional
contra el paro.

Ley 2 de junio de 1936, de unificacin de seguros sociales de vejez,

invalidez, muerte, enfermedad y maternidad, respondiendo al impulso del
Instituto Nacional de Previsin desde la proclamacin de la Repblica.

El 13 de julio de 1936 se aprueba la Ley de Bases de enfermedades

profesionales.

6. LOS SERVICIOS SOCIALES DURANTE EL FRANQUISMO

6.1 La cuestin de los servicios sociales durante el franquismo

Los servicios sociales no existieron, como tales, durante el franquismo.

Pero durante su vigencia fueron desarrollados instrumentos, medidas y
organizaciones que ya en la democracia darn lugar a su nacimiento.

Problemas cronolgicos

Surge el problema de la delimitacin temporal.

El franquismo puede situarse desde el 1936 o al finalizar la Guerra Civil,
en 1939.
Su final puede entenderse con la muerte de Franco en 1975, o bien las
elecciones generales de 1977 o en la aprobacin de la Constitucin de 1978.
Aqu lo trataremos desde el 1936 hasta 1975.

116

 La pluralidad y disparidad de situaciones

El franquismo no fue, en efecto, un sistema poltico homogneo durante

toda su vigencia.

Evolucion desde un sistema totalitario en sus orgenes hacia un sistema

autoritario, con pluralismo limitado, sin movilizacin social, con mentalidad ms
que ideologa y con algunas garantas propias de un Estado de Derecho, salvo
en cuestiones de naturaleza poltica o ideolgica.

SISTEMA TOTALITARIO: Rgimen poltico que ejerce fuerte intervencin

en todos los rdenes de la vida nacional, concentrando la totalidad de los
poderes estatales en manos de un grupo o partido que no permite la actuacin
de otros partidos.

SISTEMA AUTORITARIO: Dicho de un rgimen o de una organizacin

poltica, que ejerce el poder sin limitaciones.

En el rgimen de Franco, las restricciones impuestas a derechos

polticos, sindicales o de opinin, vinieron acompaados por una cierta amplitud
en los beneficios sociales, salvo para los opositores polticos.

El cambio y transformacin de las necesidades sociales

Las muy diferentes condiciones sociales ocasionaron la aparicin de muy

diferentes necesidades sociales y por ello fueron necesarias unas medidas de

117

asistencia social sumamente diversificadas en las distintas pocas del

franquismo.

Las necesidades sociales:

- En su origen, estuvieron vinculadas a los efectos de la Guerra Civil en
las condiciones vitales de los ciudadanos.
- Durante los aos 60, se relacionaron con el despegue econmico y los
desajustes sociales de una prosperidad naciente (concentracin urbana,
chabolismo y suburbios, etc.)
- Durante la poca final del rgimen, ste ha de hacer frente a las
consecuencias generadas por la crisis econmica (retorno de emigrantes, tasas
de paro muy elevadas,).

Se distinguen distintas secuencias histricas distinguiendo entre: (Isabel

Cerdeira)
- Una primera etapa de beneficencia del Estado, que abarca de la Guerra
Civil a 1959
- Y una segunda etapa de asistencia social, que va desde 1959 a 1978.
Despus del franquismo, a partir de la Constitucin, ser cuando se inicie
la etapa de servicios sociales.

La heterogeneidad legal y administrativa de los servicios sociales

El segundo rasgo de esta poca es la extraordinaria heterogeneidad

legal, y tambin administrativa, vinculada a los servicios sociales.

118

Las respuestas administrativas a las necesidades sociales surgen sin un

plan director, sin un marco organizativo. Los rganos de actuacin, actuaban de
manera descoordinada, se multiplicaban y simultneamente subsisten lagunas,
carentes de intervencin pblica. Es la consecuencia de actuar en respuesta a
necesidades urgentes, derivadas de la Guerra Civil, que luego subsisten
despus de desaparecer las condiciones que justificaron su nacimiento.
Un rasgo significativo es la ausencia de una legislacin sistematizadora
que directamente abordara de manera global la actuacin administrativa en el
campo de servicios sociales.

La coexistencia de diferentes modalidades de actuacin de los

servicios sociales

Durante el franquismo, se destacan modalidades de actuacin en los

servicios sociales. Junto al sector pblico, se destaca el sector privado,
incluyendo la actuacin de la Iglesia, al igual que las organizaciones vinculadas
a la organizacin sindical y al movimiento nacional franquista. A menudo stas
trabajan con reducida coordinacin.

6.2 Principales medidas legislativas durante el franquismo

La declaracin de intenciones del franquismo surge durante la guerra

civil.
En el Fuero de Trabajo de 1938, se establece el compromiso del Estado
de ejercer defensa al trabajador, a su vida y a su trabajo, incrementando los
seguros sociales por vejez, invalidez, maternidad, accidentes de trabajo,
enfermedades profesionales, paro forzoso, tendindose a la implantacin de un
seguro total. Esta proclamacin general se complementa con otras
declaraciones, en el mismo texto legal, sobre la jornada, el trabajo de la mujer y
119

los nios, vacaciones anuales, proteccin de la familia, creacin de instituciones

para el ocio de los trabajadores, etc.

Otros textos legales reguladores del sistema poltico franquista son:

- El Fuero de los Espaoles de 1945, que menciona la proteccin a las
familias numerosas.
- Y la Ley de Principios de Movimiento Nacional de 1958.

Gran nmero de decisiones legales sobre importantes aspectos de la

asistencia social, se implantan en plena Guerra Civil y tendrn larga pervivencia
en nuestro sistema administrativo y legal.

En los ltimos aos del rgimen se encuentra ya, con mayor o menor
grado de desarrollo segn los casos, el germen de la actual situacin de los
servicios sociales en nuestro pas.

A) El Fondo de Proteccin Benfico Social (1936)

Pocos meses despus del inicio de la Guerra Civil, se crea el Fondo de

Proteccin Benfico Social.
Su competencia se limitaba a recaudar y distribuir fondos econmicos a
los organismos nacionales encargados de realizar la asistencia social, teniendo
en cuenta las necesidades ms urgentes.

120

B) El Auxilio Social (1936)

Fue una institucin de gran importancia en la postguerra.
Realiz un papel muy activo en lo religioso: Atribuyendo un papel
importante a los asesores espirituales, el cumplimiento de los sacramentos de
los asistidos, forzando la legalizacin de los matrimonios civiles, bautismos
catlicos, suprimiendo los vestigios del laicismo de la II Repblica,
El papel atribuido a esta institucin no se centraba slo en la poltica de
costumbres, su actuacin cuenta con una decidida orientacin ideolgica. Sus
actividades se orientaron a subsanar las situaciones de miseria y privacin tras
la Guerra Civil.
En 1963 recibe el nombre de Instituto Nacional de Auxilio Social y en
1974, lo cambiar por Auxilio por Asistencia (INAS). En 1985 sus funciones las
asume el Inserso.

C) La Organizacin Nacional de Ciegos ONCE (1938)

Surge en la Guerra Civil, dependiendo del Ministerio de Gobernacin.

Agrupaba a todos los invidentes con fines de ayuda mutua y se arbitr como
recurso econmico un sorteo diario de lotera.

La singularidad de su estructura radica en que los invidentes se rigen por

s mismos dentro de una organizacin a base de Delegaciones provinciales y
locales. La organizacin impuls para sus afiliados, enseanzas, formacin
profesional, centros de trabajo, dispensarios mdicos, previsin social,

121

D) La administracin institucional

La Seguridad Social tuvo durante el franquismo una evolucin desde las

orientaciones del Fuero del Trabajo, hacia un modelo promovido desde
Inglaterra y otros pases europeos tendente al principio de universalidad y hacia
el reconocimiento del derecho a los beneficios de asistencia y seguridad social.

Fases de la Seguridad Social durante el franquismo:

1) 1937, vinculada a la doctrina social de la Iglesia en su vertiente de

ayuda a la familia como institucin. Aparece de este modo la novedad del
subsidio familiar, que se complementar aos ms tarde (1942) con el Plus
familiar, basado en un sistema de puntos que permitan repartir un impuesto
sobre el volumen de salarios de cada empresa. (Complemento salarial ms que
programa de seguros)

2) 1939, creacin del subsidio de vejez e invalidez, que substituy al

anterior retiro del obrero. En 1947, se crea el Seguro Obligatorio de Vejez e
Invalidez (SOVI), que se ampla con el de viudedad en 1955

3) 1942, se estableci el Seguro Obligatorio de Enfermedad.

Sus prestaciones se amplan de forma notable en 3 aspectos

fundamentales:
- Las atenciones de medicina de cabecera y de especialistas en rgimen
ambulatorio.
122

- Las prestaciones de tipo hospitalario, que culminara en el Plan de

Instalaciones Sanitarias.
- Y la dispensacin cada vez ms amplia de medicamentos a las personas
encuadradas en el Seguro Obligatorio de Enfermedad y despus en el sistema
de Seguridad Social.

En 1963, aparece la Ley de Bases de la Seguridad Social, con la intencin

de unificar y refundir la dispersa normativa existente.
En 1966, se convirti en la Ley de Seguridad Social.
Y en 1974 fue substituida por otra Ley.

La Ley regula la accin protectora del sistema de Seguridad Social, que

comprende:
- La asistencia sanitaria en los casos de la maternidad, de enfermedad
comn o profesional.
- La asistencia en caso de accidentes, sean o no de trabajo.
- La recuperacin profesional.
- Las prestaciones econmicas en situaciones de incapacidad laboral,
invalidez, jubilacin, desempleo y muerte.
- La proteccin de la familia.

- Enumera y regula los servicios sociales comprendidos en la Seguridad

Social en materia de higiene y seguridad en el trabajo, en medicina preventiva,
de recuperacin de invlidos y accin formativa.

123

- La Seguridad Social dispensar a las personas incluidas en su campo

de aplicacin y a sus familiares, los servicios y auxilios econmicos que en casos
de necesidad sean precisos.

El Instituto Social de la Marina, atenda la gama de prestaciones de la

Seguridad Social, de servicios sociales y de asistencia social, pero estaba
especializado en los trabajadores del mar.

E) El papel de la Administracin Local

La Ley de Rgimen local de 24 de junio de 1955, atribuye a los municipios

la obligacin de contar con servicios asistenciales a la poblacin y con bastante
amplitud, incluyendo en su artculo 101 un catlogo que incluye: la Beneficencia,
y en particular la proteccin de menores, la prevencin y represin de la
mendicidad y albergues de transentes y la asistencia mdico farmacutica a
las familias desvalidas.
La misma Ley, establece la obligacin de la provincia a ofrecer la
asistencia benfico-sanitaria, hospitales especializados y hogares de ancianos.
La administracin local cont con gran nmero de establecimientos, de
los cuales muchos fueron creados anteriormente a 1936 y seguan funcionando.

F) Organizaciones no gubernamentales: Critas

Entidad benfico-social de la Iglesia con personalidad jurdica propia.
Creada en 1942, con la denominacin de Secretariado Nacional de
Caridad.
Durante varias dcadas su actividad era asistencial, cambiando su
orientacin, segn las necesidades sociales y orientaciones ideolgicas.
124

Fases histricas:
1 Fase: entre 1942 y 1952
- Su actividad principal estaba orientada a cubrir necesidades
alimenticias, dando a su actuacin una dimensin caritativo-benfica.
- Desde 1951 obtendra y repartira donativos recibidos de EEUU.

2 Fase: hasta 1956

- Adopta el nombre de Critas.
- Asume por encargo del Gobierno la gerencia de la Ayuda Social
Americana.
- Empieza una labor de estudio, formacin social y de informacin.

3 Fase: entre 1957 y 1963.

- Se crea la seccin social, con el objetivo de realizar estudios de
planificacin, capacitacin del personal y fomentar obras y servicios sociales,
girando su actuacin benfica hacia la accin social.
- Impulsa la creacin de las Escuelas de Asistentes Sociales.
- Crea la revista Documentacin Social.
- Se aumenta la dotacin de instalaciones y equipamientos sociales
disponibles.
- Y se desarrollan planes de desarrollo social, como el Plan Social Baza.

4 Fase: de 1964 a 1974.

- Evoluciona hacia una moderna orientacin de servicios sociales,
centrndose en la promocin social comunitaria.
125

- La formacin profesional, el desarrollo industrial cooperativo y la

promocin de la vida asociativa y el fuerte impulso de los servicios comunitarios
adquieran gran protagonismo.
- Abordar la realizacin de la primera gran investigacin emprica sobre
necesidades sociales en Espaa, conocida como CCB, comunicacin cristiana
de bienes.
- Planificar su propia actividad y establece 5 grandes programas de
trabajo a largo plazo:
Animacin comunitaria
Atencin a grupos marginales
Accin con la juventud
Formacin de la conciencia y recursos
Y potenciacin de Critas diocesanas y parroquiales.

Desde entonces ha aumentado su actuacin en la juventud, con el paro,

marginados, inmigrantes extranjeros en Espaa y comienza a adoptar
protagonismo en sus actuaciones de ayuda a situaciones de necesidad surgidas
fuera de Espaa.

G) Instituciones tuteladas por el Estado

- Cruz Roja Espaola:
Naci en 1864 por Real Orden de Isabel II.
Es una institucin humanitaria de carcter voluntario y de inters pblico
que acta bajo la tutela del Estado y que forma parte de la Cruz Roja
Internacional.

126

Su actuacin se orienta a estimular la accin humanitaria, aliviar los

sufrimientos humanos y promover la solidaridad.
En Espaa, centr su accin en las situaciones de guerra y de sus
efectos.
Posteriormente, tras la Guerra Civil, su accin se mantuvo en el mbito
hospitalario.
Coincidiendo con la transicin poltica, se somete a un activo proceso de
modernizacin e innovacin de estructuras y mbitos de actuacin.

- Las Cajas de Ahorro: Durante el franquismo mantuvieron gran nmero

de centros asistenciales y dedicaban sus recursos a la beneficencia. De hecho,
las disposiciones legales obligaban a dedicar parte del presupuesto a obras
sociales. Adquirieron gran importancia en materia de vejez y minusvalas.

7. CONCLUSIONES
Las grandes conclusiones que pueden extraerse de las normas,
instituciones y rganos administrativos de todo el siglo XX son las siguientes:

a) El siglo XX es un siglo de grandes transformaciones en el mbito de los

servicios sociales. Estos cambios implican la superacin de la beneficencia
pblica y la aparicin del bienestar social, como se consigna en la Constitucin
de 1978.

b) Un primer paso viene dado por la creacin del Instituto de Reformas

Sociales, que simboliza el inicio del intervencionismo cientfico.

127

c) La aparicin del Ministerio de Trabajo esconde tras de s varios elementos:

el trnsito del intervencionismo cientfico al intervencionismo administrativo, la
creciente burocratizacin y la decadencia del IRS.

d) Con la dictadura de Primo de Rivera se asiste al establecimiento del

sistema corporativo.

e) La II Repblica espaola va a significar la internacionalizacin y la

constitucionalizacin de la cuestin social.

f) El franquismo no tendr una homogeneidad en sus 40 aos, va a estar

marcado, entre otros rasgos, por la extraordinaria dispersin de medios en la
prestacin de asistencia social, que no impeda la reiteracin de actuaciones
sobre los mismos colectivos o necesidades, generando, por tanto, una situacin
global defectuosa.

- Carcter fragmentario en la organizacin asistencial espaola.

- Regulacin anacrnica.
- Ausencia de autnticos planes pblicos para afrontar las necesidades.
- Inicialmente, falta de principios en la adjudicacin de funciones
asistenciales a ciertos organismos que no tenan como cometido principal estas
funciones, mantenindose posteriormente tal situacin pero aadindoles otros
dictados ms racionales.
- Se intentan crear dispositivos para coordinar las distintas actividades,
tanto pblicas como privadas, que resultaron competencias fatales para los
objetivos de la Administracin, de actuar como un todo.

128

CAPTULO 5. LOS SERVICIOS SOCIALES EN LA DEMOCRACIA

1. LA TRANSICIN Y LOS SERVICIOS SOCIALES

1.1. Rasgos distintivos del sistema de asistencia social al inicio de la transicin

1.2. La dinmica de la reforma legal
1.3. La dinmica social durante la transicin
2. LA CONSTITUCIN Y LOS SERVICIOS SOCIALES

2.1. Espaa, un Estado social y democrtico de Derecho

2.2. Los Servicios Sociales en la Constitucin Espaola de 1978
3. LOS CONCEPTOS

3.1. Accin social

3.2. Caridad
3.3. Beneficencia Pblica
3.4. Asistencia Social
3.5. Seguridad Social
3.6. Servicios Sociales
3.7. Bienestar Social
4. LA DISTRIBUCIN DE COMPETENCIAS EN SERVICIOS SOCIALES

4.1. Competencias Estatales en Servicios sociales

4.2. Competencias de las Comunidades Autnomas en Servicios Sociales
4.3. Competencias de la Administracin local en Servicios sociales
5. CONCLUSIONES

129

CAPTULO 5. LOS SERVICIOS SOCIALES EN LA DEMOCRACIA

1. LA TRANSICIN Y LOS SERVICIOS SOCIALES

Con la Transicin poltica la asistencia social y la beneficencia van a ser una de
las transformadas por completo, como consecuencia de la implantacin de una
nueva concepcin asociada a los servicios sociales.
1.1. Rasgos distintivos del sistema de asistencia social al inicio de la
transicin
- Predomina el carcter y la orientacin benfica.
- Est impregnado de una filosofa paternalista y compasiva.
- Se sustenta en la idea de la ayuda individual.
- Falta orientacin preventiva; apoyo a autonoma individual.
- Se encuentran desvinculados de la vida comunitaria del territorio donde estn
implantados.
- Responden a la idea global de establecimiento.
- Se basan ms en la buena voluntad que en la consideracin tcnica de los
problemas sociales.
- Los centros existentes tienden a ser especializados, con falta de instancias de
informacin, orientacin y canalizacin.
- Poca presencia del sector pblico; predominio del privado.
- Pluralidad, y aislamiento, entre los organismos pblicos.
- Carcter marginal de la financiacin, como consecuencia de la consideracin
graciable de las prestaciones.
- Descoordinacin y falta de planificacin.
La asistencia social se encontraba sometida a graves problemas organizativos
cuando, con la transicin a la democracia, van a modificarse simultneamente
130

las mismas bases que la sustentaban. Esto significa que, en un mismo momento
histrico, coincidirn actuaciones con dos objetivos diferentes:
a) Por una parte, para reformar suprimir, incluso- lo existente.
b) Por otra, para ir alumbrando, configurando, el nuevo modelo emergente
de servicios sociales, con unas nuevas e intensas- demandas sociales
en muchas ocasiones alimentadas, o al menos, atendidas por los nuevos
ayuntamientos democrticos.
1.2. La dinmica de la reforma legal
Examen de las reformas impulsadas por la transicin:
- Las reformas de la estructura administrativa
El Instituto Nacional de Asistencia Social iniciara su variado recorrido
administrativo. El Real Decreto de (15 de abril de 1977), que unifica las
actuaciones de la administracin central en materia de accin social, situndolas
en el Ministerio de Trabajo.
El Real Decreto de (16 de noviembre de 1978):
a) Vincul el Instituto Nacional de Asistencia Social con la reforma de la
gestin de la S. S.
b) Encomend a dicho Instituto los servicios de la Asistencia Social del
Estado, complementarios a los del Sistema de la S. S.
c) Integr en l los distintos establecimientos de asistencia pblica, con
algunas excepciones (algunos centros fueron transferidos al INSERSO y
otros a Diputaciones provinciales). Con posterioridad, sus competencias
pasaran al INSERSO, seran transferidas a las pre-autonomas y, tras la
Constitucin, a las autonomas.
- El logro de servicios sociales pblicos
Otra lnea de actuacin se orienta hacia el logro de servicios sociales pblicos.
Su instrumento ms importante se relaciona con la seguridad social. Con la Ley
131

General de la S. S. (1947) se haban creado en Espaa los servicios sociales de

la S. S. Posteriormente, el Libro Blanco de la Seguridad Social, de 1977,
propugna la transferencia al Estado de Servicios Sociales. En los Pactos de la
Moncloa, se prev la transferencia de los mencionados servicios de la S. S. a la
Administracin del Estado.
El Real Decreto de 16 de noviembre: <El Estado se reintegra de funciones que
haba asumido la S. S. y que no son propias de la misma tales como las referidas
al empleo, educacin y servicios sociales, ms propias de un concepto de
servicio pblico que no del delimitado acotamiento de prestaciones de la S. S.
Este Real Decreto supone la universalizacin de servicios sociales convertidos
en servicios pblicos estatales. Se transfieren a la administracin del Estado los
servicios sociales de la S. S. citados. Por otro lado, se determina que la gestin
de la S. S. se realice mediante tres Institutos: el Instituto de la S. S. (INSS); el de
la Salud (INSALUD); y el de Servicios Sociales complementarios a la S. S.
(INSERSO) donde se integran los servicios sociales para la Tercera Edad y
Minusvlidos.
Este Real decreto de 16 de noviembre de 1978, es decisivo. Las ideas de
universalizacin y financiacin pblica constituyen de por s importantes
novedades. La concepcin pues del anterior rgimen queda superada y el
modelo democrtico est ya configurado.
- La instauracin paulatina del sistema autonmico
Otra lnea de reforma del sistema jurdico de la asistencia social en la transicin,
proviene de la instauracin tambin paulatina- del sistema autonmico.
Naturalmente su desarrollo se producir una vez aprobada la Constitucin. Y se
iniciar as la poltica de transferencias, activadas por el texto constitucional y la
aprobacin de los Estatutos de Autonoma.
En conjunto estas lneas de actuacin administrativa; supresin de las
instituciones del franquismo; reforma de la seguridad social y la configuracin del

132

Estado Autonmico-, van a suponer una acelerada dinmica de cambio en la

legalidad- y en la orientacin- de los servicios sociales.
1.3. La dinmica social durante la transicin
La emergencia de un nuevo modelo de asistencia social proviene tambin de los
cambios impulsados por demandas sociales que la transicin poltica
desencadena y soluciona.
- Asistencia social y cambio poltico
El propio cambio poltico aproxima la vida poltica a las necesidades de los
ciudadanos. De ah el protagonismo de los ayuntamientos afrontando las
necesidades de colectivos ciudadanos marginados. Esta dimensin se vea,
adems, impulsada por la implantacin de una nueva legitimidad poltica
apoyada, precisamente, en la adhesin manifiesta de los ciudadanos. El proceso
de creacin del nuevo sistema democrtico, coincide con la bsqueda por los
nuevos protagonistas de la vida poltica los partidos- de apoyos, simpatas,
afiliados y futuros votos. Y esta situacin dotaba de cobertura a las necesidades
de los distintos colectivos en su bsqueda de solucin administrativa a sus
demandas.
Esta dinmica fue todava ms manifiesta durante las primeras fases de la
transicin. Entonces los rganos encargados de dar respuesta por ejemplo los
ayuntamientos- an carecan de respaldo democrtico y, sin embargo, tenan
que dar respuesta a demandas apoyadas por organizaciones sindicales y
polticas, incluso cuando todava estaban sin legalizar.
- El incremento de las necesidades sociales
La evolucin poltica se produce en una coyuntura de aumento de las
necesidades sociales. Esta situacin se debi a la crisis econmica de 1973 del
petrleo y la recesin por ella motivada. Sus efectos fueron muy importantes en
materia de empleo en Espaa, agravndose la situacin adems por la
desaparicin de la posibilidad de emigrar a otros pases europeos afectados
tambin por la crisis- y por el retorno de emigrantes.
133

En unos aos, Espaa incrementa sustancialmente la tasa de paro apareciendo

por tanto una nueva y urgente necesidad social. Tambin se aadi la dificultad
de acceso al primer empleo por los jvenes. Y esta realidad va a afectar a las
dimensiones polticas antes sealadas.
La transicin conllev una explosin de demandas sociales hacia el sistema
poltico a causa de diversas circunstancias:
a) Por una parte porque, con el cambio de condiciones legales y polticas,
se produce un contexto que posibilita la manifestacin pblica de
demandas que no son nuevas. Lo nuevo es, nicamente, que ahora se
hacen pblicas y antes no.
b) Por otra parte, aumentan las demandas sociales no slo como
consecuencia de la situacin econmica citada. Tambin crecen
cuantitativamente las demandas como consecuencia de un nuevo sistema
poltico basado en la satisfaccin de las aspiraciones de los ciudadanos y
la multiplicacin de instancias como los sindicatos o los partidos- para
canalizarlas hacia el poder poltico.
En conjunto pues las circunstancias que rodearon a la transicin iban a afectar
directamente al replanteamiento a fondo de la poltica de asistencia social. La
concepcin de la asistencia social va a modificarse como resultado de la nueva
dinmica colectiva y del propio proceso de ajuste jurdico del viejo sistema. Pero
en el giro de la asistencia a los servicios sociales, el eslabn fundamental va a
ser la Constitucin.

2. LA CONSTITUCIN Y LOS SERVICIOS SOCIALES

2.1. Espaa, un Estado social y democrtico de Derecho
El modelo actual de servicios sociales parte del proyecto de sociedad
democrtica que se proclama en la Constitucin espaola. La afirmacin, de que
Espaa se constituye en un Estado social y democrtico de Derecho, significa
el sustrato ideolgico de la nueva realidad.
134

La utilizacin de la expresin Estado social cuenta con un doble significado:

a) Por una parte, expresa el reconocimiento de la pluralidad de entidades,
asociaciones y organizaciones existentes en nuestra sociedad.
b) Por otra asistimos a una superacin del sentido limitado de la libertad, en
su concepcin liberal, como esfera de autonoma frente al Estado. En
lugar de un lmite de la actividad del Estado, el Estado social implica una
accin positiva del Estado que le haga efectiva.
Un elemento consustancial del Estado social es, por lo tanto, una actividad
intervencionista. De ah que se hable tambin de un Estado de servicios, de
bienestar o benefactor, que da lugar a la creacin de derechos a prestaciones
sociales.
El compromiso de la intervencin estatal queda por tanto delimitado, con su
obligacin en la accin positiva de promover las condiciones o remover los
obstculos que dificulten la participacin ciudadana.

2.2. Los Servicios Sociales en la Constitucin Espaola de 1978

Conviene sealar que:
a) En el texto constitucional no se contiene un tratamiento directo de los
servicios sociales. Aparece exclusivamente en el ar. 50, relativo a la
tercera edad Promovern su bienestar mediante un sistema de servicios
sociales que atendern sus problemas especficos de salud, vivienda,
cultura y ocio.
b) La beneficencia no aparece mencionada.
c) La asistencia social figura mencionada tan slo en el ar. 148.1.20, al
citarla como una d las materias cuyas competencias pueden sr asumidas
por las Comunidades Autnomas.

135

Comparativamente con otras Constituciones del pasado, el tratamiento en

principio no parece muy detallado ni innovador.
- La ausencia de tratamiento global de los servicios sociales o de la
asistencia social significa una ausencia del tema en la Constitucin?
Desde

luego

que

no.

Existe

hoy

en

nuestro

ordenamiento

una

constitucionalizacin implcita del derecho a la ayuda social. Lo que ocurre es

que lo plantea o aborda de una manera especfica o concreta, al tratar de grupos
o colectivos subjetivos, y no segn problemas objetivos:
- Reeducacin y reinsercin social de delincuentes.
- Proteccin de la familia.
- Proteccin de la infancia.
- Proteccin de los emigrantes y de los retornados.
- Promocin de la participacin de la juventud.
- Poltica pblica de minusvlidos.
- Bienestar de la tercera edad.
- Junto a la mencin de estos grupos concretos, la Constitucin formula
compromisos en materia de poltica social en otros muchos casos
explcitamente
En el derecho a la educacin; la objecin de conciencia; a la poltica de formacin
y readaptacin profesional; de seguridad e higiene en el trabajo; del rgimen
pblico de la S. S. que garantice la asistencia y prestaciones sociales en caso
de necesidad, especialmente en caso de desempleo; de la salud pblica a
travs de medidas preventivas y de prestaciones y servicios necesarios; la
adecuada utilizacin del ocio; disfrute del medio ambiente y mejora de la calidad
de vida; poltica de la vivienda; la defensa de los consumidores y usuarios.

136

- Pero el compromiso de accin positiva del Estado encuentra, igualmente,

apoyo en el ar. 14 de la CE
Los espaoles son iguales ante la ley, sin que pueda prevalecer discriminacin
alguna por razn de nacimiento, raza, sexo, religin, opinin o cualquier otra
condicin o circunstancia personal o social.
Las actuaciones, por ejemplo, en relacin a los gitanos o en relacin a la mujer,
constituyen buenas muestras de la puesta en prctica de esa igualdad
compensatoria en Espaa.
Desde el propio prembulo de la Constitucin, donde se expresa el compromiso
con un orden econmico y social justo, la obligacin de intervencin estatal es
muy notoria en la CE de 1978. Los poderes pblicos promovern las
condiciones favorables para el progreso social y econmico y para una
distribucin de la renta regional y personal ms equitativa. Atender a las
necesidades colectivas, equilibrar y armonizar el desarrollo regional y sectorial y
estimular el crecimiento de la renta y de la riqueza y su ms justa distribucin.
- Otro argumento en defensa de los servicios sociales puede deducirse
tambin de la Constitucin, y ha sido certeramente resaltado por de
Lorenzo Garca (1983). Su argumentacin se fundamenta en lo
establecido en el ar. 10
En su virtud, la Carta Social Europea al haber sido ratificada por Espaa-, se
ha constituido en norma interna espaola. Por consiguiente, constituye una
obligacin para el Estado la creacin y fomento de los servicios sociales:
organizados, tutelados y financiados por el Estado.
En dicho ar. Se establece que: A fin de asegurar el ejercicio efectivo del derecho
a beneficiarse de los servicios sociales, las partes contratantes se comprometen:
1. A alentar u organizar servicios que utilicen los mtodos propios al servicio
social y que contribuyan al bienestar y al desarrollo de los individuos y de
los grupos en la comunidad, as como su adaptacin al medio social.
137

2. A alentar la participacin de los individuos y de las organizaciones

benficas, u otras, en la creacin o el mantenimiento de esos servicios.
Adems,

especifica

la

proteccin

determinados

colectivos

como

discapacitados, al nio, al emigrante y su familia, etc. En el mismo sentido,

numerosos convenios, suscritos tambin por Espaa, abordan cuestiones
concretas de servicios sociales, como sobre las materias acabadas de
mencionar y otras como vejez, tiempo libre, seguridad social, etc. Es importante
tambin mencionar la Carta de Derechos Fundamentales de la Unin Europea.

3. LOS CONCEPTOS
Nos plantearemos el significado de las distintas modalidades de intervencin
ante las necesidades, aunque no todas ellas cuenten con respaldo
constitucional.

3.1. Accin social

Para la sociologa, accin social es cuando el sujeto o los sujetos protagonistas
de una interaccin son conscientes de que emana un sentido de su relacin o no
relacin con otros.
Los especialistas en intervencin social modifican este concepto hasta adquirir
diferentes acepciones:
- Forma de intervencin social consciente y organizada encaminada a
ayudar a los individuos y grupos humanos a fin de que cubran sus
necesidades sociales, superen estados de necesidad y mejoren su
calidad de vida mediante la aplicacin o la creacin de recursos sociales
concretos formalizados en servicios y prestaciones hoccales.
- Conjunto de medidas y procedimientos que posee una sociedad para
acomodar los recursos disponibles y las necesidades de las personas.

138

- Todo esfuerzo consciente, organizado y dirigido, individual o colectivo,

que de modo expreso tiene por finalidad actuar sobre el medio social, para
mantener una situacin, mejorarla o transformarla.
- Conjunto de actividades organizadas (pblicas o privadas) para realizar la
asistencia y prevencin de determinadas situaciones de carencia personal
o familiar.
3.2. Caridad
Se trata de un comportamiento de raz religiosa impulsado por el cristianismo
que se convierte en la principal virtud del cristiano y su distintivo esencial. Se
entiende: La actuacin llevada a cabo por un individuo espontneamente, es
decir, voluntariamente, a fin de satisfacer las necesidades fundamentales de la
vida humana que l descubre o encuentra en otro.
Como tal comportamiento religioso debe distinguirse tanto de la filantropa
(concepto de origen estoico retomado por el movimiento ilustrado del s. XVIII
cuyo significado es hacer el bien por el bien), dadas las motivaciones religiosas
subyacentes en la caridad; como en la limosna, que en todo caso puede
constituir una modalidad concreta de caridad.
Durante largo tiempo, la caridad espontnea fue la nica modalidad de hacer
frente a las necesidades. Y la propia Iglesia, y hasta pocas bien recientes,
asumi la tarea de auxilio a los necesitados.
La actual regulacin jurdica espaola desconoce la caridad, que queda como
actividad, en su caso, propia de la esfera de la vida privada. No obstante la
administracin aborda indirectamente la cuestin, sobre todo en ordenanzas
municipales, tratando de suprimir la mendicidad. El objetivo perseguido es
canalizar las limosnas, pero tambin al mendigo hacia recursos pblicos.

3.3. Beneficencia Pblica

Beneficencia pblica: Organizacin y actividad que se concreta en la realizacin
de prestaciones graciables, de mera subsistencia, a favor de los indigentes,
139

financiada con fondos pblicos. Uno de sus rasgos esenciales es que no

comporta derechos.
La beneficencia aunque nacin en el s. XVI, fue adquiriendo paulatino
protagonismo a lo largo del s. XIX. Incluso en Espaa se legisl abundantemente
sobre esta materia.
Este proceso legislativo, unido a la regulacin que se realiza en materia sanitaria,
vendr a caracterizar a la beneficencia de la siguiente forma:
- Progresiva estatalizacin, siendo especialmente responsables las
administraciones locales.
- Desaparicin del dogma, propio del pensamiento liberal, que considera al
individuo como auto-suficiente.
- Prdida progresiva del carcter graciable.
- Como sujetos pasivos de la beneficencia pblica se encuadran los pobres
verdaderos, esto es, aquellos cuya situacin de indigencia no es
voluntaria.
- El mbito objetivo de la beneficencia cubra prestaciones sanitarias y
socio-asistenciales.
- Posee organizacin administrativa.
Hoy sin embargo, la beneficencia no se contempla explcitamente. Persiste
obviamente la privada, pero la pblica ha sido derogada de forma implcita y de
forma explcita por las diversas Leyes de Servicios Sociales de las Comunidades
Autnomas.

140

3.4. Asistencia Social

La Asistencia Social responde al incremento de las necesidades y, al mismo
tiempo, al aumento de demandas dirigidas al Estado intervencionista. Su centro
de atencin se sita no en los pobres, aisladamente considerados, sino en la
necesidad, y su fundamento reside en la justicia. Y sus orgenes histricos deben
situarse en la Revolucin Francesa.
Rubio Nombela describi la Asistencia Social como una actividad de carcter
pblico y, en consecuencia, financiada con cargo a ingresos pblicos, en base al
principio de solidaridad, que se realiza a favor de necesidades bsicas. Y Martn
Mateo define el servicio pblico de Asistencia Social como el conjunto de
actividades administrativas encaminadas a auxiliar, con cargo a fondos
generales del Estado, a aquellas personas que no se encuentran en condiciones
econmicas para atender, por s, necesidades consideradas bsicas. Entre sus
caractersticas cabe mencionar:
a) Insuficiencia de recursos en los asistidos.
b) Atendimiento de necesidades bsicas.
c) Residualidad y complementariedad.
d) Gratuidad de las prestaciones.
e) Voluntariedad en el acceso a sus prestaciones.
- Una de las dimensiones controvertidas de la Asistencia Social es la
cuestin de si comporta o no exigencias jurdicas
Tal vez pueda entenderse que la cuestin del derecho o no a obtener ayuda, sea
una cuestin de tiempo: nacen carentes de esa garanta, pero al consolidarse la
asistencia y al extenderse las peticiones, se va articulando tambin el derecho a
obtenerla.
- La demarcacin entre Asistencia Social y Servicios sociales

141

Las prestaciones de Asistencia Social: se configuran como individualizadas,

cubriendo necesidades bsicas de personas sin recursos. Por el contrario los
servicios sociales son prestaciones tcnicas que se ofertan colectivamente y que
metodolgicamente estn organizados como servicios pblicos.
- La demarcacin entre Asistencia Social y Beneficencia
El campo de actuacin es claramente diferente en la Asistencia y en la
Beneficencia. En sta, la prestacin es graciable tanto en lo que se refiere a la
creacin o no de prestaciones por el Estado, como a su otorgamiento o no. En
la Asistencia, las prestaciones son creadas presupuestariamente y han de
concederse hasta su extincin y tampoco es discrecional su concesin: una vez
que se ha acreditado la necesidad, se tiene derecho a las prestaciones
asistenciales.
- Asistencia Social y Seguridad Social complementariedad o autonoma?
Se vincula la Asistencia Social a los principios rectores de la poltica social y
econmica de la Constitucin. Y, en concreto, su relacin con la seguridad Social
no la establece desde una ptica de complementariedad sino de autonoma: Lo
que deba entenderse por Asistencia Social, en sent6ido abstracto, abarca una
tcnica de proteccin fuera del sistema de Seguridad Social, con caracteres
propios, que la separan de otras afines o prximas a ella.
La Asistencia social se puede definir como un sistema pblico organizado de
servicios e instituciones sociales, destinado a la ayuda a personas y grupos de
situacin de necesidad. Supone en intento de superar la simple accin
coyuntural, de cada caso concreto, y va dirigida a la atencin de necesidades
bsicas y no la mera indigencia.
Con afn de concretar aquellas notas ms caractersticas del concepto de
asistencia social, sealaremos los siguientes elementos como centrales del
concepto de asistencia social:

142

- Se trata de una tcnica o mecanismo de proteccin de situaciones de

necesidad especficas, con caracteres propios, externa al sistema de
Seguridad Social y no integrada en l.
- Activada por entes pblicos y organismos dependientes de estos, aunque
incluye la accin de entidades privadas sobre las que los entes pblicos
desempean labores de control.
- Se dirige a grupos de poblacin a los que no alcanza el sistema de
Seguridad Social, por lo que resulta complementaria de este sistema.
- Se financia con cargo a presupuesto pblico, sin que los beneficiarios
estn obligados a realizar contribucin econmica con anterioridad. Son,
por tanto, prestaciones gratuitas.
- Se demuestra la insuficiencia de recursos por parte de los afectados para
remediar su situacin de necesidad.
- Atiende necesidades bsicas con el fin de alcanzar un nivel de vida digno.
3.5. Seguridad Social
Los Seguros Sociales fueron el antecedente de la S. S. Cubran riegos aislados
vejez, accidentes de trabajo, enfermedad- y se basaban fundamentalmente en
aportaciones de los interesados. En Espaa la implantacin de los seguros
sociales se produce durante la primera mitad del s. XX. En los aos cincuenta
asistimos a un perodo de coordinacin y unificacin que culmina con la
aprobacin de la Ley de Bases de la Seguridad Social, de 28 de diciembre de
1963. Esta ley supone el paso a la configuracin de un sistema pblico de
proteccin social denominado Seguridad Social.
La definicin de Lord Beveridge quien entenda la S. S. como: El conjunto de
medidas adoptadas por el Estado para proteger a los ciudadanos contra aquellos
riesgos de concrecin individual que jams dejarn de presentarse por ptima
que sea la situacin de conjunto de la sociedad en que vivan.
La Seguridad Social en la Constitucin Espaola
143

La Constitucin espaola aborda la cuestin de manera directa en su ar. 41:

a) La seguridad social se concibe como servicio pblico.
b) Se extiende el mbito de los beneficiarios al conjunto de los ciudadanos.
c) Reconoce la iniciativa social, pero exclusivamente respecto a las
prestaciones complementarias.
d) Involucra el texto a todos los poderes pblicos.
e) Se separa el concepto de seguridad social de uno de sus principales
objetos tradicionales, la proteccin de la salud de los asegurados.
Aunque de su literalidad pueda deducirse la interpretacin del ar. 41 acabada de
exponer, es decir un modelo de Seguridad social universal, sin embargo hasta
ahora la Seguridad Social en Espaa haba respondido a un modelo contributivo
o mixto ya que, para algunos supuestos estaba generalizada a toda la poblacin
(asistencia sanitaria), y para otros (pensiones de jubilacin, proteccin a la
familia, etc.) slo tenan derecho los ciudadanos que previamente haban
cotizado.
Sin embargo, en los aos 90 se introduce una decisiva novedad con la
aprobacin de la Leu de 20 de diciembre de 1990, por la que se establecen en
la S. S. prestaciones no contributivas.
Por consiguiente la Seguridad Social es uno de los principales instrumentos para
cubrir contingencias en la sociedad actual, aunque no el nico ya que existe
tambin el sistema pblico de servicios sociales.
Las diferencias entre ambos sistemas pueden sintetizarse en las siguientes
notas:
- Difieren en su financiacin. Las cuotas de trabajadores y empresarios as
como la aportacin del Estado, financian la S. S., mientras que los
servicios sociales se nutren de los presupuestos pblicos va impuestos.

144

- La Seguridad Social se basa en la aportacin de una renta contemplada

como un derecho que se obtiene bajo determinadas circunstancias previa
cotizacin establecida por la consideracin del individuo como ente
productivo. De esta forma, la S. S. se ocupa de aquellas necesidades que
pueden ser medidas y concretadas monetariamente, siendo su campo de
prestaciones limitado y restringido a la poblacin protegida. Para los
servicios sociales la preocupacin esencial es la del ajuste de los
individuos con su medio social, prestando sus servicios a todos los
ciudadanos por el solo hecho de serlo.
-
3.6. Servicios Sociales
Titmuss, considera los rtulos servicios sociales y bienestar social como
trminos sinnimos. Pero distingue en los servicios sociales dos orientaciones.
a) Por una parte, la que denomina el modelo de bienestar residual. En este
los servicios sociales son contemplados como instrumentos para hacer
frente a los problemas y patologas sociales pero de una forma residual,
ya que el protagonismo en la resolucin de sus problemas lo tiene el
propio individuo.
b) Por otra parte, la concepcin prxima al modelo de poltica social
institucional-redistributiva. Aqu los servicios sociales son considerados
instrumentos que proporcionan servicios generales a la colectividad,
basndose en el principio de necesidad y fundamentado en un criterio
redistributivo.
En sus orgenes estos servicios nacen con una filosofa de hacer frente a las
necesidades presentes, y una vez consolidados amplan su alcance para
convertirse en instrumento de poltica social global al servicio de la comunidad.
Como bien seala el Profesor Garcs, los servicios sociales constituyen uno de
los sistemas pblicos de bienestar dentro de un Estado Social, que a travs de
la administracin y de la sociedad, tienen la finalidad de integrar y compensar a
145

los ciudadanos y grupos desfavorecidos y de promocionar y universalizar el

bienestar social.
- Los Servicios Sociales en la Constitucin Espaola
Los entendemos como aquellos instrumentos de poltica social, de los que
disponen tanto la sociedad como los poderes pblicos, para dar una respuesta
vlida a las necesidades de los individuos, grupos y comunidades, para la
obtencin de un mayor bienestar social y en definitiva para alcanzar una mejor
calidad de vida.
Los servicios sociales se constituyen como prestaciones tcnicas que se ofertan
colectivamente que, como el propio Titmuss destacaba, se convierten en
instrumentos decisivos para la poltica social y el bienestar social, cuya actuacin
incide en dimensiones esenciales en el mundo contemporneo: la promocin de
las condiciones de igualdad; la prevencin de la marginacin o desigualdad; la
accin asistencial individual o colectiva; y la reinsercin social individual o
colectiva.
Se trata de un servicio pblico, regulado estatalmente. Con una finalidad de
prevencin, atencin directa e integracin; al servicio del ciudadano; y cuya
actuacin se realiza con un conjunto organizado de centros, equipos
profesionales y unidades administrativas, cuya gestin puede estar en manos
del propio sector pblico o del privado.
La CE, alude a los servicios sociales nicamente en el contexto del bienestar
social de la tercera edad. Pero tanto por su contenido global como por la
legislacin derivada los Estatutos de Autonoma y sus ulteriores Leyes de
Servicios Sociales- han consolidado en Espaa la concepcin de instrumentos
bsicos del Estado de Bienestar.

146

3.7. Bienestar Social

El Estado de Bienestar puede ser concebido como el resultado institucional de
una verdadera revolucin cultural. El Estado no puede limitarse a garantizar los
derechos inherentes a la tradicin del Estado liberal de Derecho, sino que debe
ofrecer garantas de seguridad material a los ciudadanos.
- El Estado liberal y el Estado de Bienestar
El papel del Estado del Bienestar se entiende mejor si los contrastamos con el
anterior modelo liberal. En ste, el Estado se limita a desempear una serie de
tareas tradicionales vinculadas con la seguridad, la defensa, la justicia y en
preservar el libre (y desigual) juego de los actores econmicos. Con el Estado
de Bienestar, cambia por completo de contenido. Se ocupa de potenciar las
capacidades de los ciudadanos y de evitar que la enfermedad, la incapacidad y
la vejez los lleven a la miseria. Acta sobre la vida de los ciudadanos ya que, por
medio de la legislacin social, la colectividad asume un alto grado de
responsabilidad en la promocin del bienestar econmico, material, fsico y
psiclogico del ciudadano individual.
- Rasgos distintivos del Estado de Bienestar
1. Intervencin estatal en la Economa para mantener el pleno empleo o, al
menos, garantizar un alto nivel de ocupacin.
2. Provisin pblica de una serie de servicios sociales universales,
incluyendo transferencias para cubrir las necesidades humanas bsicas
de los ciudadanos en una sociedad compleja y cambiante (por ejemplo,
educacin, asistencia sanitaria, pensiones, ayudas familiares y vivienda).
La universalidad significa que los servicios sociales estn dirigidos a todos
los grupos de renta, y para acceder a ellos no es necesario pasar ningn
tipo de control de ingresos. Estos servicios tienen como objetivo la
provisin de seguridad social en su sentido ms amplio.
3. Responsabilidad estatal en el mantenimiento de un nivel mnimo de vida,
entendido como un derecho social, es decir, no como caridad pblica para
147

una minora, sino como un problema de responsabilidad colectiva hacia

todos los ciudadanos de una comunidad nacional moderna y democrtica.
Ahora con el Estado de bienestar se produce la universalidad de la poblacin
protegida y una orientacin destinada no slo a la atencin sino a la prevencin
de riesgos. El Estado asume as la creacin de servicios sociales como
instrumento privilegiado para abordar necesidades sociales.
Por ello mismo los servicios sociales pueden considerarse como un instrumento
material del Estado de Bienestar destinados a la satisfaccin de necesidades
ciudadanas. En Espaa sus fundamentos histricos son mucho ms recientes.
Pueden situarse en el perodo 1964-75. En esa dcada, se produce un
significativo cambio de tendencia en la poltica social, con un importante
incremento de los gastos sociales de las Administraciones pblicas, la
aceleracin del proceso de universalizacin de la S. S. y en educacin y sanidad.
La Constitucin Espaola de 1978, contiene la formulacin jurdica del bienestar,
con

el

reconocimiento

de

los

derechos

sociales,

la

asuncin

de

responsabilidades pblicas en la cobertura de esos derechos y la globalidad de

las intervenciones

4. LA DISTRIBUCIN DE COMPETENCIAS EN SERVICIOS SOCIALES

4.1. Competencias Estatales en Servicios sociales
Las imprecisiones y ambigedades de la Constitucin en materia de asistencia
social, podran haber quedado resueltas con la aprobacin de una ley bsica de
servicios sociales que, pese haber sido anunciada en alguna ocasin por
dirigentes polticos, no lleg a presentarse ante las Cortes generales.
Tambin hubiera podido emplearse la frmula prevista del ar. 150.3 de la CE que
establece que: El Estado podr dictar leyes que establezcan los principios
necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las Comunidades
Autnomas an en el caso de materias atribuidas a la competencia de stos,

148

cuando as lo exija el inters general. Sin embargo de esta autorizacin

constitucional no se ha hecho uso para los servicios sociales.
Por consiguiente la solucin a las dudas planteadas por el texto constitucional,
han de abordarse con arreglo a la interpretacin del propio texto, de los Estatutos
de Autonoma y de las distintas leyes de servicios sociales promulgadas por las
autonomas.
Frente al Estado unitario y centralizado, habitual en la tradicin histrica
espaola, la CE de 1978 introduce, en su ttulo VIII las Comunidades Autnomas.
Su ar. 148 enumera las competencias que pueden asumir las comunidades y el
ar. 149 las competencias exclusivas del Estado.
La CE no atribuye de modo expreso la competencia respecto a los servicios
sociales ni al poder Central ni a las Comunidades autnomas pues, como ya se
ha dicho, ni siquiera son mencionados.
Ahora bien, el ar. 149.1.17, entre las competencias exclusivas del Estado,
establece la: Legislacin bsica y rgimen econmico de la Seguridad Social,
sin perjuicio de la ejecucin de sus servicios por las Comunidades Autnomas.
Aunque parezca que los servicios sociales y la seguridad social son lo mismo,
conviene aclarar que los servicios sociales son un sistema pblico y autnomo a
la seguridad social, aunque tengan algn punto en comn.

4.2. Competencias de las Comunidades Autnomas en Servicios Sociales

Con arreglo a la Constitucin, las Comunidades Autnomas pueden asumir las
siguientes competencias: Las enumeradas en el ar. 148. Entre las materias que
el 148 enumera como competencia exclusiva de las Comunidades Autnomas,
se encuentra el apartado 20, que establece: Asistencia Social. Esta Asistencia
Social es la prestada en rgimen pblico no contributivo e incluye a los servicios
sociales en su ms amplio sentido.
Pese a la diversidad entre los modos de acceso a la autonoma, todos los
Estatutos han prestado atencin a esta materia. Es de destacar que la prctica
149

ha introducido una sustancial dinmica de homogeneidad. De hecho, las

diferencias de acceso a la Autonoma no se reflejan en sus contenidos respecto
a estas materias. Los Estatutos, pues, como las transferencias, fueron
instrumentos armonizadores.
En la prctica, pues, se ha efectuado una lectura de la Constitucin en la cual
aplicando la asistencia social, aparecen los servicios sociales. Las Comisiones
mixtas y de traspaso de competencias a las Comunidades interpretaron,
igualmente, el trmino constitucional de la asistencia social como equivalente
al de servicios sociales. Por tanto transfirieron como competencia exclusiva esas
materias. Y as se desarrollaron con posterioridad las Leyes Autonmicas de
Servicios sociales.

4.3. Competencias de la Administracin local en Servicios sociales

A. Municipio
Por su proximidad a los problemas, los entes locales son el medio natural para
la prestacin de servicios sociales.
Su desarrollo, mediante la Ley de Bases de Rgimen Local de 1985, va a
suponer un importante paso en la ampliacin de la estructura de servicios
sociales.
- En su ar. 25.1 al describir las competencias del municipio se seala que:
El municipio, para la gestin de sus intereses y en el mbito de sus
competencias, puede promover toda clase de actividades y prestar
cuantos servicios pblicos contribuyan a satisfacer las necesidades y
aspiraciones de la comunidad vecinal.
- El mismo ar. 25.2.K, otorga a los municipios, en los trminos de la
legislacin del Estado y de las Comunidades Autnomas, entre otras
materias en la: Prestacin de los servicios sociales y de promocin y
reinsercin social. En tal sentido, la prestacin de servicios sociales por
150

los propios municipios, es obligatoria en los municipios con poblacin

superior a 20.000 habitantes.
Por otro lado, la propio Ley de Bases prev que el papel del municipio se
incremente por va de delegacin de competencias. De una parte, en virtud de lo
previsto en el ar. 27. En l se establece que la Administracin Central,
Comunidades Autnomas y otras entidades Locales como la provincia-, pueden
delegar el ejercicio de competencias para la mejora de la gestin pblica y la
mayora participacin ciudadana. Por otra, mediante la autorizacin global
establecida en el ar. 28 de la misma ley. En l se autoriza a que los municipios
puedan: realizar actividades complementarias de las propias de otras
Administraciones pblicas y, entre otras, cita las relativas a educacin, cultura,
la promocin de la mujer y la sanidad; es decir materias todas ellas propias de
los servicios sociales.
No obstante a la diversidad de regulaciones concretas, la mayora de las leyes
de servicios sociales atribuyen a los municipios importantes competencias, entre
otras: la organizacin y gestin de servicios sociales, la deteccin de
necesidades, la programacin, la realizacin de investigaciones y estudios, el
mantenimiento de estadsticas, as como la coordinacin con entidades que
desarrollen actividades en el mbito local.

B. La provincia
La provincia es una entidad local constituida por una agrupacin de municipios
en un territorio. Cuenta tambin con personalidad jurdica propia y su gobierno
corresponde a la Diputacin. A sta, le corresponde:
- Garantizar los principios de solidaridad intermunicipales.
- Asegurar la prestacin adecuada de los servicios de competencia
municipal.

151

- Participar en la coordinacin de la administracin local con la Autonmica

y la del Estado.
- La asistencia y cooperacin jurdica, econmica y tcnica a los
municipios, en especial a los de menor capacidad econmica y de gestin.
- La prestacin de servicios pblicos de carcter supramunicipal o
supracomarcal.
En general puede decirse que estas instituciones, las Diputaciones han quedado
convertidas en instrumentos bsicos de coordinacin de servicios sociales, ya
que hay muchos municipios con poblacin inferior a 20000 habitantes, y es
entonces cuando intervienen las Diputaciones como rganos de coordinacin
provincial.

5. CONCLUSIONES
El diseo constitucional otorga las competencias en materia de Servicios
sociales a las Comunidades autnomas, pero tambin otorga un relevante
protagonismo a los municipios y a las provincias en materia de gestin de
servicios sociales. Constituye una postura acertada, por cuanto se trata de la
administracin ms prxima al ciudadano y, en principio al menos, mejor situada
para atender las necesidades de estos. Ahora bien, esto no significa que no
puedan surgir en la prctica ciertos problemas o desajustes en la solucin
constitucional. Algunos de ellos deben ser mencionados:
- El principal, sin duda, puede ser la dificultad para llevar a la prctica el
principio de igualdad de todos los ciudadanos. Los habitantes de
municipios rurales o urbanos, poblacin dispersa, de montaa o islas,
pueden encontrarse en condiciones muy diferenciadas de acceso a los
servicios sociales. Aunque la igualdad de derechos no debe determinar la
igualdad de situaciones, la disparidad en los niveles econmicos de los
municipios puede ser un importante problema a solventar.

152

- Y respecto a ello debe recordarse que el propio texto constitucional, en

su ar. 138.1, formula el compromiso de evitar esas discriminaciones entre
los ciudadanos- La financiacin de los servicios. Sobre todo por las grandes diferencias en
la capacidad econmica entre municipios.
- La necesidad de desconcentrar y descentralizar los servicios sociales de
grandes municipios, en barrios o distritos.
- La necesidad de definir la unidad bsica para la prestacin de
determinados servicios, que no puede hacerse slo con el criterio de
municipio o tamao de la poblacin.
- La necesidad de actuaciones comunes en la prestacin de determinados
servicios, cuando el tamao de los municipios implicados sea reducido.
- La necesidad de contar con medios personales adecuados para la
prestacin de servicios y, en su caso, asistencia tcnica.
El instrumento ms adecuado para solventar estos y otros problemas de la
implantacin de los servicios sociales, hubiera podido ser una Ley Bsica de
Servicios Sociales. Pero aunque en muchas ocasiones se seal la conveniencia
de que aparezca, no se aprob.
Por consiguiente la adopcin de medidas pertinentes para mitigar los anteriores
riesgos, han debido trasladarse a las respectivas leyes autonmicas en el plano
jurdico- y en el plano de las medidas concretas de gobierno (incluso, en su caso,
con ayudas de la Unin Europea) para suprimir o atenuar las desigualdades. Las
propuestas de solidaridad interregional mediante la creacin de fondos para la
subvencin de servicios sociales de zonas con menores recursos y mayores
necesidades, no han faltado.
El instrumento concreto de materializacin del principio constitucional de la
solidaridad era la LOFCA que cre el Fondo de Compensacin Inter-territorial.
Dicho Fondo deber destinarse a financiar proyectos de equipamiento e
153

infraestructuras colectivas y, en general: aquellas inversiones que ayuden a

disminuir las diferencias de renta y riqueza entre los habitantes de los mismos.
En la actualidad est en trmite una nueva Ley de Financiacin autonmica.
La dinmica poltica, en todo caso, ha impulsado procesos favorables para
mitigar la discriminacin entre regiones. En tal sentido debe interpretarse la
Comisin de Cooperacin Inter-autonmica de Accin Social. Que agrup a
Consejeros de Asuntos Sociales de las Autonomas con altos cargos del
Ministerio. Entre sus actuaciones ms relevantes cabe destacar el Plan
Concertado de Prestaciones Bsica de Servicios Sociales, cuyo objetivo es:
Continuar el proceso de implantacin, desarrollo y homogeneizacin de las
prestaciones bsicas de servicios sociales, mediante la cooperacin financiera y
tcnica entre la Administracin del Estado, las Comunidades Autnomas y las
Corporaciones locales.

154

CAPTULO 6. LAS NECESIDADES SOCIALES, EL BIENESTAR Y LOS

SERVICIOS SOCIALES
1. LA TRANSFORMACIN DE LAS NECESIDADES ANTE EL CAMBIO SOCIAL
1.1. El ser humano: un individuo que persigue de forma racional la consecucin de sus
propios intereses o un actor social dispuesto a la interaccin constructiva
1.2. La complejidad de la naturaleza humana y de sus necesidades: el protagonismo de
las polticas de accin social
1.3. Aproximacin terica a las necesidades
1.4. La sociedad de consumo y la creacin de las necesidades
1.5. Los excluidos en las sociedades de servicios
2. LA RESPUESTA A LAS NECESIDADES
2.1. Primera respuesta: el intervencionismo negativo
2.2. Segunda respuesta: al abstencionismo
2.3. Tercera respuesta: el intervencionismo positivo
2.4. Los objetivos de la intervencin social
3. LA SATISFACCIN DE LAS NECESIDADES
3.1. El sector pblico
3.2. El mercado
3.2. El tercer sector
4. CONCLUSIONES

155

CAPTULO 6. LAS NECESIDADES SOCIALES, EL BIENESTAR Y

LOS SERVICIOS SOCIALES

1. LA TRANSFORMACIN DE LAS NECESIDADES ANTE EL CAMBIO

SOCIAL
La bsqueda de la satisfaccin de las necesidades de la persona aparece como
una constante histrica. () las necesidades estn presentes siempre, lo que
cambia son los modos empleados en su satisfaccin y los recursos utilizados
con este fin.

1.1. El ser humano: un individuo que persigue de forma racional la

consecucin de sus propios intereses o un actor social dispuesto a la
interaccin constructiva
De la primera de ellas, sera ejemplo la perspectiva evolucionista darwiniana a
travs de conceptos como la lucha por la supervivencia-, o la antropologa
negativa propia de Hobbes, para quien el hombre es un lobo para el hombre. En
la posicin de ambos autores, aparecern elementos comunes con visiones y
planteamientos tericos de vigencia actual, confluyendo en la concepcin del ser
humano como individuo que persigue la consecucin de sus propios intereses
de una manera racional. En esta lnea, se encontrara la Teora de la Eleccin
Racional, a travs de obras como las de Marcur Olson, la cual plantea que las
acciones del individuo responden al criterio de la maximizacin del beneficio
particular, estableciendo l mismo un orden de preferencias y una estrategia que
responde a dicha lgica.
Una segunda aproximacin presenta a la persona dispuesta a una interaccin
constructiva. Desde este enfoque se atribuye al hombre la potencialidad
necesaria para poder auto-realizarse dentro de unas condiciones que no siempre
son favorables a esta tarea. El hombre nace bueno, es la sociedad quien lo
pervierte, sealar Rousseau.
156

Tomadas en un sentido extremo, ninguna de las dos aproximaciones resultan

adecuadas a la hora de explicar el origen y naturaleza de las necesidades. La
primera se orienta hacia una visin individualista de la persona en la que escaso
espacio queda para una poltica social de carcter estructural, puesto que se
responsabiliza a la persona de su propio bienestar. La segunda, al contrario,
pecara en ocasiones de un exceso de optimismo.

1.2. La complejidad de la naturaleza humana y de sus necesidades: el

protagonismo de las polticas de accin social
Todo parece indicar que en la persona aparecen de forma imbricada una
multiplicidad de facetas difciles de encajar dentro de los constructos tericos
tradicionales acerca de la naturaleza humana. El individuo racional de la
modernidad, se ve superado por una visin ms compleja del mismo, tal y como
sealara el propio Freud.
Comprendida esta forma de naturaleza humana, las necesidades poseern
igualmente un carcter complejo en el que la naturaleza biolgica de las mismas
ser reinterpretada de forma continua por el entorno cultural del que forma parte
la persona. De ah que, las necesidades, sean concebidas desde este punto de
vista, como necesidades sociales a las que se habr de hacer frente no de forma
puntual y limitada al caso concreto, sino operando de forma colectiva y
estructural, cobrando de esta forma la accin pblica, un protagonismo central a
la hora de afrontar dicha tarea.
La generacin de polticas de accin social, se convierte en un elemento clave
para abordar las necesidades. Puesto que estas poseen un carcter social, la
accin que les haga frente deber ser colectiva, encontrando va privilegiada
para tal fin en la accin pblica. Desde esta perspectiva, trataremos de abordar
a continuacin, algunos de los enfoques tericos ms significativos acerca de las
necesidades, para pasar posteriormente a conocer su carcter cambiante en las
sociedades contemporneas, as como a los actores que tratan de hacer frente
a las mismas.
157

1.3. Aproximacin terica a las necesidades

Cada concepcin de la naturaleza humana conlleva una visin propia de las
necesidades del ser humano, y por tanto, de la forma de hacer frente a las
mismas. En la actualidad, el teln de fondo es el siguiente: la formulacin de la
necesidad humana se encuentra sometida a la ideologa dominante del libre
mercado, como potenciadora del mundo de los deseos, y as de la demanda y
del consumo, con una prdida de la perspectiva del punto de vista social de las
necesidades y, por tanto, de las situaciones de carencia de determinados grupos
de poblacin.
A. Las aportaciones de Maslow
Autor que a travs de diversos ttulos (especialmente Motivacin y Personalidad,
1963), aborda el contenido y relacin entre los distintos tipos de necesidades,
estableciendo la necesidad de conocer las mismas como paso inicial a la hora
de hacerles frente.
Para Maslow las necesidades son universales, pero slo se manifestarn si las
condiciones favorecen su aparicin. El sistema de necesidades de Maslow es
jerrquico y ello implica que para que aparezca una necesidad superior hayan
tenido que ser satisfechas las inferiores: pan antes que cultura. Los supuestos
previos sobre los que se basa tal concepcin sern los siguientes:
1. El ser humano nunca satisface sus necesidades, a no ser de un modo
efmero, o de forma relativa. Los seres humanos siempre estarn
necesitados. Cuando satisfacen una necesidad, momentneamente
pueden sentirse bien y felices, hasta que se acostumbran a un bien, lo
olvidan y comienzan a luchar para conseguir otros. Considera este
proceso continuo y lineal. Maslow considera que el nivel de quejas o
estados de insatisfaccin puede utilizarse para evaluar la situacin, no
slo personal sino tambin social.

158

2. Las necesidades se disponen segn una jerarqua de predominio. Se trata

de un elemento esencial de su teora: hasta que un tipo de necesidades
no estn relativamente satisfechas, el hombre no se ver motivado por
necesidades ms elevadas. Significa que unas necesidades son inferiores
y otras superiores. Aquellas que se sitan a niveles ms fisiolgicos se
definen como inferiores, siendo necesaria una relativa satisfaccin de
stas para que las dems se manifiesten. Las necesidades superiores
requieren para su activacin y satisfaccin de unas buenas condiciones
externas, tanto sociales, como polticas, econmicas, educativas y
familiares.
3. Las necesidades surgen no solo de un organismo sino de un contexto
cultural y ambos, deben ser integrados en una estructura ms universal.
El ser humano es realista, y suele desear aquello que cree que es posible
lograr. De ah que diferentes necesidades y motivaciones puedan ser
dominantes en unas sociedades u otras o en unos pases u otros.
Maslow clasifica los distintos tipos de necesidades humanas, que estn
ordenadas jerrquicamente. Establece dos tipos fundamentales:
1. Necesidades Bsicas:
a) Necesidades fisiolgicas. (hambre, sueo, sed, etc.)
b) Necesidades de Seguridad. Los deseos de estabilidad, orden, de un
mundo organizado y pronosticable, con ausencia de amenazas y peligros
traducen la necesidad de seguridad.
c) Necesidades de pertenencia y amor.
d) Necesidades de estima.
2. Meta-necesidades. Se trata de un grupo de necesidades cuya satisfaccin
requiere, previamente, una relativa satisfaccin de las necesidades
bsicas.

159

a) Se manifiestan en las aspiraciones transcendentes, vida espiritual, el

deseo de verdad, belleza, justicia, bondad, superacin, perfeccin,
autenticidad, deseos de conocer, comprender, analizar y explicar.
b) Forman un conjunto de necesidades que contribuyen a desarrollar las
potencialidades humanas. Su carencia, en las personas motivadas por
estas necesidades, puede producir sentimientos de vaco existencial.
c) Las meta-necesidades no mantienen entre ellas una relacin jerrquica,
y se encuentran presentes en todas las sociedades, teniendo un
importante papel en su realizacin de cultura.
B. Principales crticas al diseo de Maslow: las aportaciones de Doyal y
Gough
- Por un lado, se seala la falta de exhaustividad de la clasificacin, la
direccionalidad temporal de la misma, y el intento de diferenciar y seccionar
diversos tipos de necesidades que en realidad aparecen mezclados.
- Por otra parte, se considera que desde esta aproximacin, el concepto de
necesidad se acera al de motivacin o impulso siendo el contenido de ambos
trminos diferente. Una persona puede tener el impulso de tomar pasteles y la
necesidad de perder peso.
De acuerdo con estas crticas, Doyal y Gough realizarn una elaboracin propia
acerca de las necesidades. Para ello:
a) Distinguen necesidades de motivaciones y de aspiraciones.
b) Cuestionan el carcter universal de las necesidades y las consideran
relacionadas al entorno social en que se encuentra la persona: las
necesidades son definidas socialmente.
c) Para que los individuos puedan actuar y participar, se requiere que tengan
autonoma y un estado fsico y mental de partida.

160

d) La satisfaccin de las necesidades est ligada a una serie de condiciones

sociales (de produccin, de reproduccin, de transmisin cultural y de
autoridad).

1.4. La sociedad de consumo y la creacin de las necesidades

La nocin de consumo, desde el punto de vista de la economa clsica, se refiere
al momento en que una mercanca se introduce en el mercado y adquiere un
valor de uso medido en un precio. Los objetos de consumo son reclamados y
adquiridos para ser utilizados, cubriendo de esta forma las necesidades
materiales de los individuos: alimentos, vestido, vivienda etc. En definitiva,
todas aquellas que componan las condiciones de vida bsicas para el desarrollo
de la persona.
Sin embargo, dicha visin clsica se ve alterada en la actualidad. En la sociedad
post-industrial se produce un doble movimiento:
1. De un lado, la satisfaccin de las necesidades bsicas ha quedado tan
asegurada siempre en trminos generales y dentro de las sociedades
avanzadas- que la atencin social que se le presta a este hecho es cada
vez menor y, como consecuencia de ello, se potencian los lenguajes
segundos de la mercanca: como el ocio, la diversidad tnica y cultural,
la solidaridad, el voluntariado, o el desarrollo sostenible.
2. De otro lado, las energas dedicadas antao a la produccin de
mercancas relacionadas con necesidades de tipo bsico se ponen hoy
en da al servicio de la construccin de segundos significados de carcter
simblico en los objetos. As por ejemplo, la posesin de un automvil no
slo satisface la necesidad de desplazarse de los individuos, sino la de
estima en el momento en que se convierte en smbolo de estatus.

161

Se presta ms atencin a los consumos simblicos que a los cotidianos, lo cual

explicara que estos ltimos pasen a un segundo plano y que por tanto, las
necesidades de los sectores sociales ms perifricos, ocupen menos espacio
dentro de la agenda, con lo cual la distancia real y simblica entre los sectores
desposedos para satisfacer sus necesidades bsicas y aquellos que han
alcanzado un cierto estado de bienestar sea cada vez mayor.
Tal y como seala Marcuse La mayor parte de las necesidades predominantes
de descansar, divertirse, comportarse, consumir de acuerdo con los anuncios,
de amar y odiar lo que otros odian y aman, pertenece a esta categora de falsas
necesidades (). Las nicas necesidades que inequvocamente pueden
reclamar satisfaccin son las vitales: alimento, vestido y habitacin en el nivel de
cultura que est al alcance. La satisfaccin de estas necesidades es el requisito
para la realizacin de todas las necesidades, tanto las sublimadas como las no
sublimadas.
Es desde este punto de vista desde el que, si bien es cierto que se han de
abordar medidas encaminadas a la satisfaccin de nuevas necesidades, no
debemos olvidar la existencia de colectivos que an dentro de la sociedad de
consumo, no llegan a cubrir sus necesidades vitales y menos an aquellas que
se encaminan a un nivel mayor de autorrealizacin.

1.5. Los excluidos en las sociedades de servicios

Las sociedades desarrolladas han experimentado a lo largo del s. XX, y
especialmente en su segunda mitad, un ritmo acelerado de cambio. Los
procesos de mundializacin de intercambios, la extensin de las nuevas
tecnologas y la dinmica global de la informacin han llevado a una
transformacin en ocasiones imprevista en sus consecuencias.
No hay duda que tales fenmenos han dado lugar a un nuevo diseo de la
estructura social en el que varias notas se dibujan como caractersticas tal y
como seala Tezanos:
162

1. Una reduccin de la poblacin activa ocupada en la industria lo que

afectar a la conciencia poltica existente de la clase obrera.
2. Un aumento del desempleo condicionado por las contradicciones
entre objetivos del crecimiento econmico y el aumento del
consumo privado.
3. Una tendencia desasistencializadora (parados, pensionistas,
grupos marginados)
4. Una tendencia al aumento del paro estructural de larga duracin,
as como a la configuracin de infraclases.
As el tradicional Estado de Bienestar, se encuentra con nuevos Estados del
malestar, configurndose nuevos sectores. Entre ellos, el malestar de los
jvenes, las mujeres, los ancianos y los grupos que por cualquier motivo son
considerados diferentes.
En este sentido, la marginacin podra ser entendida como una integracin
social incompleta, en la medida en que se carece de aquellos requisitos que las
sociedades exigen a sus miembros para poder considerarlos ciudadanos
adultos, maduros, responsables, integrados y dotados de plenos derechos. En
nuestra sociedad, para que se de tal situacin deben generarse las siguientes
condiciones:
1. Disponer de empleo estable y suficientemente remunerado.
2. Haber contrado responsabilidades familiares.
3. Haber acumulado un determinado patrimonio de bienes.
4. Ejercer alguna clase de protagonismo pblico (voto, opinin, formulacin
de demandas,)
La administracin pblica debe dar satisfaccin a las necesidades de grupos
cuya importancia se hace mayor, tales como la de los ancianos, la de las mujeres
o los jvenes. A estos sectores, as como a los que tradicionalmente han venido
163

considerndose dentro de la pobreza, hay que aadir grupos que por la novedad
de su problemtica requieren respuestas giles por parte de la accin pblica:
los inmigrantes y los afectados por las toxicomanas y el SIDA.
En todo caso ser necesaria articular una poltica social diseada desde
supuestos dinmicos y adaptados a la realidad cambiante ante la cual, nos
hallamos.

2. LA RESPUESTA A LAS NECESIDADES

2.1. Primera respuesta: el intervencionismo negativo
Se trata del intento de suprimir el problema generado por las necesidades
mediante la tctica de obviar al sujeto de las mismas. Es decir, consiste en
eliminar los problemas que crea a la colectividad el planteamiento pblico de las
necesidades mediante la represin de la manifestacin de stas. Los mismos
autores mencionan como ejemplos actuales la restriccin de la entrada de
inmigrantes o de refugiados polticos, hechos que se practican en numerosos
pases.

En

este

sentido

podramos

afirmar

que,

en

ocasiones,

el

intervencionismo negativo se convierte en la primera reaccin ante hechos y

comportamientos novedosos.

2.2. Segunda respuesta: al abstencionismo

Una segunda manifestacin sera el abstencionismo. Su fundamento filosfico
se encuentra en los orgenes del liberalismo del s. XIX. Se trata por consiguiente
de inhibirse ante el libre juego de la dinmica econmica y social. Los efectos de
ese mercado en el cual el Estado es mero espectador, recaen sobre el propio
individuo sin que deba mediar un actor pblico para corregir los mismos. Tal
postura llevar en todo caso a una intervencin marginal por parte del Estado,
ya que ser el individuo el que deba asumir su falta de capacidad para conocer
y desenvolverse dentro del modelo econmico prevalente.

164

2.3. Tercera respuesta: el intervencionismo positivo

Su fundamento filosfico se encuentra en las antpodas del liberalismo. El
intervencionismo se asienta en efecto, en una concepcin voluntarista y racional
de la vida colectiva. Es decir, se trata de una concepcin mediante la cual la
razn humana puede enmendar positivamente las situaciones de necesidad
presentes en un grupo social. Las races del intervencionismo son mltiples y no
en todos los pases el factor ms preponderante ha sido el mismo. En todo caso,
el influjo religioso, el humanitarismo, los movimientos sindicales, y los
movimientos polticos y sociales, estn presentes en diversa proporcin en la
generacin de este intervencionismo positivo.
Pero no se crea que estas tres alternativas ante las necesidades, consisten en
fases cronolgicamente sucesivas en las que una viene a eliminar de la realidad
a la anterior. Se pueden dar de manera simultnea y estar, por tanto, vigentes
las tres, siendo aplicables cada una a cuestiones diferentes. En todo caso, puede
afirmarse que la filosofa bsica predominante en los pases occidentales es,
actualmente, el intervencionismo positivo.

2.4. Los objetivos de la intervencin social

Segn el tipo de necesidades, puede prevalecer uno u otro objetivo, aunque en
cada perodo histrico predomina una modalidad.
1. La asistencia. Pretende subsanar los efectos ms graves de la situacin
a la que se pretende hacer frente, pero sin actuar sobre las condiciones
que originan la misma. Durante muchos siglos, la accin asistencial ha
sido la nica modalidad de intervencin social en la sociedades
occidentales, si bien ha tenido ciertas variantes histricas.
2. La Rehabilitacin. Supone una intervencin social con propsitos ms
ambiciosos que la asistencia. Significa la pretensin de volver a una
situacin previa, o bien, de devolver al sujeto a unos niveles de integracin
considerados propios de la normalidad.
165

3. La Prevencin. Es el objetivo ms ambicioso y reciente en el tiempo

dentro del mbito de la accin social. Con ella se busca que esas
situaciones no lleguen a producirse, atajando las causas, contando como
instrumento para ello con la intervencin social.

3. LA SATISFACCIN DE LAS NECESIDADES

Los agentes que vienen hacindose cargo de la satisfaccin de las situaciones
de necesidad de los individuos, corresponden a tres esferas fundamentales, el
Estado, el Mercado y el Tercer Sector, expresin esta ltima que alude a una
multiplicidad de formas que contemplan desde la autoayuda, hasta la donacin
o la accin organizada a travs de entidades voluntarias.

3.1. El sector pblico

La intervencin pblica aparece como uno de los actores ms recientes dentro
del mbito de la accin social. Primero, regulando otras modalidades de
actuacin frente a las necesidades, ms tarde siendo agente directo de las
acciones encaminadas a tal fin.
El Estado se convierte a partir del desarrollo de su forma poltica de Estado de
bienestar, en agente privilegiado de la accin social, gozando a un tiempo de la
potestad de supervisar otras modalidades de hacer frente a las necesidades,
tanto desde el mercado como desde el Tercer Sector. La ordenacin, control y
tutela ser pues un elemento esencial de la intervencin pblica en el terreno de
las necesidades sociales. Este protagonismo pblico se refuerza, adems,
mediante la intervencin a travs de distintas formas de colaboracin con el
sector privado (subvenciones directas o indirectas, exenciones fiscales).
Se han sealado diversas ventajas de la provisin pblica de bienes y servicios
sociales, entre ellas las siguientes:
a) Como principio promueve un fin social ms que el inters personal,
la integracin social ms que la diferenciacin individual.
166

b) El control colectivo de los servicios sociales, a travs de

representantes democrticamente elegidos, aboga a favor de
aquellos cuya posicin de necesidad puede colocarlos en una
situacin de debilidad ante los proveedores que tratan ms de
maximizar el beneficio que de lograr un bien social.
c) Los servicios colectivos son distribuidos de acuerdo con la
necesidad social, y no siguiendo un estrecho baremo de
prioridades econmicas.
d) El control pblico es necesario para proveer servicios regulares,
estandarizados y eficientes.
e) Los servicios sociales pueden contrarrestar la tendencia natural de
la empresa capitalista a incrementar las desigualdades en la
distribucin de recursos, estatus y poder. El Estado puede
garantizar de este modo un mnimo de ingresos y prestaciones,
siendo la nica institucin que puede asegurar la aplicacin de un
sistema distributivo justo en la sociedad.
De esta forma el Estado pasa a encargarse, en gran parte, de la procura de las
condiciones de estabilidad del sistema econmico, tratando de realizar un
adecuado reparto de las rentas y procurando un digno nivel de empleo.
Las acciones que en el mbito social realiza el sector pblico suponen un
reconocimiento de los derechos sociales de los ciudadanos, tratando de procurar
los mismos una base que permita ejercer el resto de los derechos individuales y
polticos.
La actuacin de la administracin pblica no tiene porqu ser necesariamente
sinnimo de eficacia y equidad. Hemos de estar precavidos ante el hecho de que
bajo el paraguas de lo pblico se amparen acciones cuya calidad podra ser
mejorada, sirviendo tal amparo para el rechazo de nuevas formas de gestin,
muchas de ellas ya experimentadas en el mbito privado, que pudieran
incrementar la calidad de los servicios y prestaciones de carcter pblico.
167

De ah que, en muchas ocasiones y en gran parte ante la crisis que en diversos

mbitos sufre el Estado, se postule una mayor participacin del resto de los
agentes de bienestar, bien desde el mercado, bien desde el Tercer Sector en sus
diversas formas, en la provisin de acciones que generen medios para hacer
frente a las necesidades.
Se incrementan as las relaciones del Estado con el resto de los sectores,
aumentando desde una perspectiva cercana al pluralismo del bienestar la
participacin de diversos agentes que vienen a quebrar el cuasi-monopolio que
en el campo de la accin social ha ejercido el Estado, especialmente despus
de la Segunda Guerra Mundial. Desde estas coordenadas se contemplarn las
cada vez ms profusas relaciones entre el Estado y sectores como el del
voluntariado, a los cuales se apoyar tanto a nivel legislativo como a nivel
econmico a travs de la dotacin de subvenciones a distintas organizaciones
que persiguen fines de inters general.
A pesar de esta mayor participacin del resto de los sectores, sigue presente de
forma ms o menos marcada, el reconocimiento ltimo de una importante
responsabilidad de la intervencin pblica en el mbito del bienestar.

3.2. El mercado
Desde la iniciativa privada del mismo, se trata de realizar una prestacin o
servicio al individuo, logrando a cambio una contraprestacin que redunde en
acumulacin econmica.
Las acciones llevadas a cabo desde el mercado tienen un fin lucrativo y
exclusivista ante el cual podramos cuestionarnos la idoneidad de dicho
mecanismo como forma de satisfacer las necesidades sociales. Por un lado la
bsqueda del beneficio parece ser incompatible con la prestacin de unos
sercitos en los que los costes son, en la mayor parte de los casos, ms altos que
los beneficios, y la inversin ms arriesgada.

168

Por otro lado, la accin dentro del mercado es exclusivista desde el momento en
que los beneficios son percibidos por un individuo o un grupo de individuos, no
repercutiendo, al menos de forma directa, en el bienestar de la colectividad.
No obstante, y a pesar de lo anteriormente expuesto, el mercado supone un
mecanismo ms de satisfaccin de necesidades, un principio para la
organizacin de la produccin y distribucin a travs del sistema de precios, sin
el cual difcilmente podramos establecer el valor de aquello que deseamos.
Sin embargo, el mercado presenta una serie de limitaciones a la hora de dar
cuenta de las necesidades que presentan los individuos y grupos sociales:
- No tiene en cuenta las consecuencias de su accin productiva, las
cuales generaran una serie de costes sociales y ecolgicos que
suscitaran ms necesidades, y no la satisfaccin de las mismas.
- Difcilmente, tal y como plantea Titmus, se pueden aplicar los
criterios de eficacia que corresponden al mercado a servicios que
escapan a la medicin en trminos de Producto Interior Bruto. De
este modo podramos preguntarnos acerca de la medicin en
trminos monetarios del tiempo y la calidad humana aportada en el
cuidado de personas que se encuentran en los lmites de la
exclusin, tal y como sera la atencin a un anciano o una persona
con discapacidad.
Dos tipos de motivos por los que resulta inadecuado que dicho sistema sea el
nico que asegure la provisin de bienestar:
a) Motivos de ineficiencia del mercado. En ocasiones, la informacin
necesaria para llevar a cabo intercambios adecuados no se trasmite de
forma correcta, o el poder de determinados compradores o vendedores
puede crear monopolios que rompan el deseable equilibrio del mercado.
Igualmente ocurre, que existen una serie de bienes pblicos que no
pueden ser suministrados por el mercado ya que los beneficios no
llegaran a cubrir los costes del inversor privado.
169

b) Motivos morales o filosficos, existen metas cuya legitimidad se basa en

valores y que se encontraran ms en la esfera de lo poltico que de la
racionalidad econmica.
Pese a estas dificultades presentadas por la opcin en pro del mercado, es
preciso advertir que en las dos ltimas dcadas esta va ha cobrado especial
relevancia como consecuencia de dos factores mutuamente relacionados. De
una parte, las dificultades econmicas han impulsado a numerosos Gobiernos a
orientar hacia el mercado la satisfaccin de necesidades. Y de otra, el influjo del
liberalismo ha acrecentado igualmente la presencia de los mecanismos del
mercado mediante la poltica de privatizaciones.
No obstante, cindonos a un contenido ms restringido del concepto, podemos
sealar que en la esfera de la accin social, la privatizacin, ms que suponer el
traspaso de la funcin y las organizaciones relacionadas con el bienestar social
a la propiedad del capital privado en el mercado, ha supuesto la contratacin de
determinados servicios con empresas privadas (limpiezas, comidas) as como,
la introduccin de principios propios de la gestin privada dentro del mbito de
lo pblico.
El mercado, aparece entonces como frmula para abordar las necesidades de
salud actuando en la mayor parte de las ocasiones de forma paralela a los
sistemas de proteccin sanitaria con carcter pblico-, en el mbito de las
residencias y alojamientos para la tercera edad, etc.
En cualquier caso, cabe preguntarse por el papel que jugarn aquellos
profesionales que han actuado en el rea de los servicios de bienestar social
dentro del mbito pblico, incluidos politlogos, trabajadores sociales,
socilogos, psiclogos etc., desde esta perspectiva. Tales profesionales
debern adaptarse a las transformaciones que en el desempeo de su labor les
presenta la sociedad post-industrial, al tiempo que les ser necesario tener en
cuenta el cambio de una cultura propia de la administracin pblica con los pros
y contras que ello pueda tener-, a un mbito como el privado, en el que las formas

170

de actuacin de dichos profesionales tienen a menudo un contenido diferente,

medido por trminos tales como la competividad o la generacin de beneficio.

3.3. El tercer sector

A. La auto-provisin y ayuda mutua

Se trata de la modalidad ms antigua de hacer frente a las necesidades.
Habitualmente, esta modalidad se pone en prctica de manera informal, de ah
que no genere servicios sociales.
Actualmente existen necesidades a las que se le hace frente con la autoprovisin y la ayuda mutua. Sin embargo, la complejidad social, la
especializacin, la divisin del trabajo y otros muchos trazos propios de la
sociedad actual, ocasionan la reduccin de la frecuencia con que se emplea la
misma.
La cobertura familiar de las necesidades es la modalidad ms permanente en la
historia y la que abarca un ncleo ms amplio de necesidades. De hecho,
durante muchos siglos fue la forma prcticamente exclusiva de efectuarlo. Hoy
da ha cedido protagonismo, pero permanece en diversas modalidades. La
familia contina siendo un institucin bsica que presta un gran nmero de
servicios.
Por otra parte, la crisis econmica ha reforzado la tendencia a la ayuda mutua,
opcin fomentada por los poderes pblicos e impulsada, en gran parte, como
instrumento para reducir los gastos sociales.
Conviene destacar que esta modalidad de auto-provisin y ayuda mutua, no se
pone en prctica nicamente por la familia. La misma se practica en gran nmero
de aspectos por los grupos o colectivos tnicos o minoritarios. Tambin en las
relaciones de amistad y compaerismo. Igualmente mediante la ayuda mutua
vecinal.
171

Sin embargo, la solidaridad ms estructurada se encuentra en las mltiples

relaciones de ayuda que se establecen entre los afectados por una situacin de
necesidad comn. Se trata de la agrupacin para la autoayuda de personas que
padecen, -o familiares de personas que padecen-, una situacin de necesidad
comn, unindose tanto para coordinar experiencias, como encauzar
actuaciones conjuntas ante los poderes pblicos. El sujeto activo de esta
modalidad no es el individuo sino los grupos; la autoayuda opera a un nivel ms
colectivo que individual.

B. La donacin
La donacin ha constituido tradicionalmente una forma importante de hacer
frente a la satisfaccin de las necesidades. La imagen de la donacin est
dominada por su modalidad individual. Es decir, la prctica individual de la
caridad en su sentido religioso, o bien en su sentido civil, por el humanitarismo.
Durante muchos siglos, la nica intervencin exterior al grupo familiar o al
entorno prximo para satisfacer las necesidades ha sido la donacin. La
donacin espontnea o reglamentada ha sido el nico instrumento privado
existente para paliar necesidades personales.
No obstante, en la sociedad moderna se han transformado profundamente las
modalidades de la donacin. Por una parte, mediante la formalizacin de
instituciones de donacin. Critas o la Cruz Roja constituyen ejemplos notorios
de instituciones que se apoyan, en gran medida en las donaciones y que ejercen
sus funciones, en el campo de la asistencia gracias a esta fuente de ingresos.
Aunque la donacin sea un comportamiento particular, sus componentes
religiosos han sido muy importantes. Las instituciones religiosas han
desempeado, histricamente, un papel muy relevante en la organizacin y
estructuracin de las redes de beneficencia.
No obstante, este protagonismo ha pasado a ser compartido por otros actores,
tanto a travs de mecanismos directos como indirectos. As, en particular, las
172

donaciones hoy se encuentran muy condicionadas por la legislacin fiscal, sobre

todo en su tratamiento en relacin con las fundaciones.
Por ltimo, ha de advertirse que aunque en la donacin hayan predominado los
actores individuales, uno de los rasgos de la sociedad moderna es,
precisamente, el creciente protagonismo que adquieren grupos pblicos y
privados: empresas, sociedades, club, partidos, sindicatos, etc. Estos grupos son
cada vez ms los sujetos activos de las donaciones. Es muy probable que la
mayor parte de las cantidades que se mueven en donaciones, provengan de
estos grupos, aunque en nmero abunden ms procedentes de donaciones
realizadas por personas individuales. Por lo dems es innegable que las
donaciones siempre que puedan contar con la indispensable publicidad- han
entrado tambin en las estrategias de imagen de las empresas.
En la actualidad, junto a estas formas tradicionales de hacer frente a la necesidad
dentro del mbito del sector informal, la accin de movimientos sociales
organizados y asociaciones, constituye una forma fundamental de intervencin,
no slo a travs de la satisfaccin directa de las necesidades por medio de
servicios y prestaciones sociales, sino tambin en su labor de denuncia de la
desigualdad y lucha por la defensa de los derechos humanos, sumando en
muchos casos la crtica de un sistema generador de diferencias.

4. CONCLUSIONES
La bsqueda de la satisfaccin de las necesidades de la persona aparece como
una constante histrica. Durante los dos ltimos siglos se han desarrollado dos
aproximaciones acerca de la naturaleza humana. En la primera el ser humano
es un individuo que persigue la consecucin de sus propios intereses de forma
racional. En la segunda el ser humano es presentado como una persona
dispuesta a una interaccin constructiva. Ninguna de las dos aproximaciones
resultan adecuadas para explicar el origen y naturaleza de las necesidades. En
la persona humana aparecen de forma imbricada una multiplicidad de facetas
difciles de encajar dentro de los constructos tericos tradicionales acerca de la
173

naturaleza humana. Por consiguiente, la generacin de poltica de accin social

se convierte en un elemento clave para abordar las necesidades.
Estas ltimas han sido abordadas mediante tres tipos de respuestas. Por una
parte, el intervencionismo negativo, que consiste en eliminar los problemas
generados por las necesidades mediante la represin de stas. Por otra el
abstencionismo, que consiste en la inhibicin ante el libre juego de la dinmica
social y econmica. Por ltimo, el intervencionismo positivo, que se fundamenta
en una concepcin voluntarista y racional de la vida colectiva.
Los objetivos que debe perseguir toda la intervencin social son los siguientes:
la asistencia, la rehabilitacin y la prevencin. Y los agentes que vienen
hacindose cargo de la satisfaccin de las situaciones de necesidad de los
individuos corresponden a tres esferas fundamentales: el Estado, el Mercado y
el Tercer sector.

174

CAPTULO 7. EL SISTEMA PBLICO DE SERVICIOS SOCIALES

175

CAPTULO 7. EL SISTEMA PBLICO DE SERVICIOS SOCIALES

1. INTRODUCCIN
Se concluye de todo lo que hemos estudiado que los servicios sociales, en su
dimensin objetiva de servicio a los ciudadanos y grupos en que se integran, han
existido desde siempre, si bien su nominacin como tales sea bastante reciente,
quiz por la necesidad de diferenciarlos de otros instrumentos que conforman el
bienestar social, como son la sanidad, la Seguridad Social, la educacin, el
empleo, la vivienda, o la asistencia social bsica.
En este tema no hablaremos de ellos slo como integrante necesarios de la
accin social, sino como constitutivos del sistema jurdico pblico. Al igual que
existe un sistema pblico de salud, y un sistema pblico de Seguridad Social,
tambin cabe hablar de sistema pblico de sistemas sociales. Este hecho los
confiere un plus aadido que no tenan la accin social caritativa de siglos
pasados, ni la beneficencia del s. SIS o la asistencia social de los dos primeros
tercios del s. XX.
Para ello tendremos que adentrarnos en el examen de las caractersticas que
configuran a los servicios sociales como sistema jurdico sometido al Derecho
pblico, y analizar los distintos aspectos pblicos que comporta dicho sistema:
finalidad,

beneficiarios,

derechos,

prestaciones,

estructura,

recursos,

financiacin y cuestiones conexas. Las fuentes de referencia son las Leyes

autonmicas de servicios sociales, en especial las de promulgacin ms
reciente, sin olvidar tampoco la normativa estatal (de obligada referencia es la
relativa a la atencin a la dependencia) y la autonmica de carcter sectorial.

176

2. LOS SERVICIOS SOCIALES, SISTEMAS JURDICOS PBLICOS

Los servicios sociales necesitan objetivarse en instituciones jurdicas y ser
regulados por el Derecho. Son sistemas jurdicos pblicos porque constituyen un
conjunto ordenado de normas de Derecho pblico.
2.1. Los servicios sociales, institucin jurdica
Si establecemos el hecho cierto de que los servicios sociales forman parte
constitutiva del comportamiento humano por la dimensin social que ste tiene,
hemos de concluir que los servicios sociales han de objetivarse en instituciones
jurdicas o formas jurdicas institucionales; es esa dimensin social la que va a
conferirles naturaleza de institutos jurdicos. No se podr negar, por otra parte,
que los servicios sociales forman parte del comportamiento humano, salvo que
admitamos que no es consustancial al ser humano el impulso innato a disfrutar
del mayor bienestar posible y calidad de vida, a nivel individual, familiar,
comunitario y social. Junto al motivo antes indicado, ha de sealarse otro por el
que los servicios sociales deben considerarse institucin jurdica. Aun teniendo
carcter universal para todos los ciudadanos, estn orientados preferentemente,
no obstante, a la satisfaccin de las necesidades de los sectores ms
vulnerables de la poblacin, para lo cual es necesaria la intervencin del poder
pblico con el fin de establecer instrumentos de equiparacin de oportunidades
de proteccin social efectiva. Intervencin que conlleva una connotacin jurdica
de los servicios sociales, dado que en el momento actual, en un Estado social
de Derecho, es ste el instrumento normal de actuacin de los poderes pblicos
en virtud del principio de legalidad que le es consustancial.
La Constitucin contempla la accin social, la asistencia social, los servicios
sociales, y la proteccin social en general, en una evidente dimensin jurdica.
Precisamente en desarrollo de los preceptos constitucionales, los servicios
sociales han tomado carta de naturaleza como instituciones jurdicas en Leyes
estatales y especialmente autonmicas. Dicha connotacin jurdica confiere a los
servicios jurdicos un mayor grado de institucionalizacin y, por lo mismo, de
permanencia y consolidacin, como instrumentos imprescindibles y operativos
de la poltica social en una sociedad desarrollada.
177

2.2. Los servicios sociales, sistemas jurdicos

En primer lugar, hay que decir que los servicios sociales constituyen sistemas.
Es decir, no son prestaciones, actividades o actuaciones inconexas entre s; al
contrario, articulan sus niveles de proteccin, contenido y equipamientos en
funcin de las personas a quienes se dirigen. Y en esos sistemas no se
contempla slo la atencin a un determinado sector de poblacin, sino a todos
aquellos que se encuentran en situacin de mayor vulnerabilidad y que no estn
atendidos por otros sistemas pblicos de proteccin social. Son, adems,
sistemas amplios, expansivos y abiertos de continuo al cambio social, pues los
servicios sociales, desde siempre, han constituido la vanguardia de la accin
social.
La nocin de los servicios sociales como sistema se encuentra presente en el
nico artculo en el que la Constitucin se refiere a los servicios sociales (ar. 50).
Obliga la Carta Magna a los poderes pblicos a promover el bienestar de los
ciudadanos durante la tercera edad, mediante un sistema de servicios sociales
dirigidos a resolver sus problemas especficos de salud, vivienda, cultura y ocio.
En la actualidad las distintas Leyes autonmicas de servicios sociales se refieren
a stos como sistemas.
En segundo lugar, los servicios sociales son sistemas jurdicos. Para que pueda
hablarse propiamente de sistema jurdico en un rea determinada han de darse
las siguientes condiciones:
- Existencia de una norma general que fundamente y sirva de criterio rector
a las reglamentaciones particulares subsiguientes.
- Ausencia de incompatibilidad entre normas que regulen la misma materia.
- Regulacin de la mayor parte de las materias que corresponden a esa
rea jurdica, sin que existan lagunas importantes que la hagan
incompleta.
- Establecimiento de procedimientos de aplicacin, vigilancia, sancin y
resolucin de cuestiones litigiosas.
178

- Coherencia interna entre las normas sustantivas, y entre stas y las de

procedimiento.
No existe una ley general de servicios sociales de aplicacin en toda Espaa. Se
han promulgado leyes generales para todo el Estado, pero no son de aplicacin
a todo el extenso mbito de los servicios sociales. A la misma conclusin se llega
si se tiene en cuenta que las competencias en materia de servicios sociales
corresponden primariamente a las comunidades autnomas, todas las cuales
han promulgado, en redacciones sucesivas, sus propias Leyes de servicios
sociales, as como Leyes sectoriales complementarias de las anteriores. No hay,
por consiguiente, un sistema jurdico unitario de servicios sociales, a diferencia
de lo que ocurre con sanidad o con la Seguridad Social, sino tantos sistemas
jurdicos como comunidades autnomas.

2.3. Los servicios sociales, sistemas sometidos al Derecho pblico

Los servicios sociales son sistemas jurdicos y estn sometidos al Derecho
pblico, no a relaciones jurdicas bilaterales propias del Derecho privado.
Algunas de las razones que avalan ese carcter pblico:
- Su regulacin est presidida por el principio de comunidad. Son normas
que imponen los poderes pblicos, en uso de su plena soberana, para
conseguir la justicia y el equilibrio sociales exigidos por el Estado social
de Derecho, para proteger a las personas ms desfavorecidas
socialmente, sin que exista una contraprestacin de stas en condiciones
de igualdad.
- Las leyes autonmicas de servicios sociales hacen mencin al principio
de responsabilidad pblica, que consiste en la adscripcin de recursos
financieros, humanos y tcnicos, en la implantacin de prestaciones
pblicas, y en la garanta de reconocimiento de derechos subjetivos a los
ciudadanos.

179

- La gestin de los servicios se encomienda a rganos, organismos

pblicos o entidades de Derecho pblico. Se trata de una nota comn a
todos los sistemas autonmicos.
- El rgimen jurdico de los rganos gestores, as como el procedimiento
administrativo comn, tienen carcter pblico. En su actuacin gestora
estn sometidas a las leyes administrativas generales de carcter bsico
que rigen el actuar de todas las Administraciones pblicas.
- Las entidades privadas prestadoras de servicios sociales requieren
autorizacin pblica para su funcionamiento y han de estar inscritas en un
registro pblico, condicin indispensable para que puedan iniciar sus
actividades.
- Se encuentra establecido un rgimen pblico sancionador en materia de
servicios sociales, con tipificacin legal de infracciones y sus
correspondientes sanciones.
- Las prestaciones de servicios sociales se financian mayoritariamente con
cargo a recursos pblicos.
- Las garantas de los beneficiarios sobre reconocimiento de prestaciones
y servicios son exigibles, si aqullas o stos tienen carcter reglado, ante
el orden jurisdiccional contencioso-administrativo, cuando se trata de
reclamaciones sobre actos del Estado, comunidad autnoma o entidades
locales, o bien ante el orden jurisdiccional de lo social cuando se trata de
prestaciones econmicas o servicios sociales de la S. S.

3. FINALIDAD

DE

LOS

SISTEMAS

PBLICOS

DE

SERVICIOS

SOCIALES
Los servicios sociales han estado y siguen estando orientados hacia los sectores
que presentan mayores necesidades sociales, los ms vulnerados y vulnerables.

180

Constituyen sistemas subsidiarios o complementarios de otros instrumentos de

poltica social ms consolidados por su mayor antigedad, tales como la sanidad,
la S. S., o la educacin. Ese carcter subsidiario puede verse en muchas normas.
Quiz la ms significativa sea la prestacin de renta mnima de insercin en
algunas comunidades autnomas: a la cuanta de la prestacin econmica se le
deducen las prestaciones econmicas que el beneficiario recibe de la S. S. o de
otro rgimen pblico de proteccin social.
La finalidad principal de los servicios sociales es la consecucin del bienestar
social de la poblacin, a la que se aaden otras, como la prevencin de las
situaciones de exclusin social, promocin de la autonoma personal, familiar y
de los grupos, fomento de la participacin ciudadana, la ayuda mutua y la
solidaridad, logro de una mayor cohesin social, mejora de la calidad de vida y
similares.

4. PRINCIPIOS RECTORES DE LOS SISTEMAS PBLICOS DE

SERVICIOS SOCIALES
- Responsabilidad pblica. Desde su inicial consideracin como obligacin que
tienen los poderes pblicos de proveer los correspondientes recursos humanos,
financieros y tcnicos, se ha llegado en la actualidad a considerarlo como
garanta de un derecho subjetivo, universal y exigible a los servicios sociales.
- Universalidad. Los servicios sociales deben estar disponibles y ser accesibles
para todos, con independencia de quin est obligado a su provisin o su pago.
La universalidad no implica necesariamente gratuidad.
- Igualdad. Todos los ciudadanos tienen derecho a los servicios sociales sin
discriminacin.
- Prevencin. El sistema pblico de servicios sociales se aplicar de forma
prioritaria a la prevencin de las causas que originan situaciones de marginacin
o de limitacin al desarrollo de una vida autnoma.
- Atencin personalizada.
181

- Proximidad.
- Participacin ciudadana. Los poderes pblicos promovern la participacin de
las personas usuarias, familiares, grupos sociales y entidades representativas
de las personas o colectivos a los que van destinados los servicios, de las
entidades del tercer sector y de los agentes sociales.
- Calidad. Se deber garantizar la existencia de unos estndares mnimos de
calidad para las distintas prestaciones y servicios.

5. TITULARES DE DERECHOS A LOS SERVICIOS SOCIALES

Las Leyes autonmicas de servicios sociales no son del todo uniformes al
establecer las personas que tienen derecho a los servicios sociales. Las ms
recientes tienen en cuenta dos criterios principales, la nacionalidad y la
residencia. La nacionalidad se entiende actualmente como pertenencia a
cualquiera de los pases de la Unin Europea.
Las personas titulares del derecho a los servicios sociales son: 1) los nacionales
de Estados miembros de la Unin Europea que residan en la comunidad
autnoma respectiva; 2) en algunas comunidades autnomas quienes, aun no
siendo nacionales de Estados miembros de la Unin Europea, residan
legalmente en municipios de dicha comunidad autnoma; 3) los extranjeros
residentes legalmente en Espaa, con el alcance y efectos antes mencionados;
4) los extranjeros sin residencia legal en Espaa, en los trminos anteriormente
expuestos. A ellos deben aadirse, segn algunas Leyes autonmicas, 1) los
emigrantes de dicha comunidad autnoma en el exterior, y 2) las personas que
se encuentren en la comunidad autnoma en situacin de emergencia social.

182

6. DERECHOS Y DEBERES DE LAS PERSONAS A LOS SERVICIOS

SOCIALES

6.1. Derechos
- Derecho a acceder a los servicios sociales en condiciones de igualdad.
- Derecho a la confidencialidad de los datos de carcter personal.
- Derecho a dar o a denegar su consentimiento libre para el ingreso en un centro
residencial, salvo en lo dispuesto en la legislacin vigente en relacin con el
internamiento no voluntario por razn de trastorno psquico.
- Derecho subjetivo a las prestaciones por dependencia previstas en la LAPAD.
- Derecho a dar instrucciones previas para situaciones futuras de incapacidad
respecto a asistencia o cuidados que se le puedan procurar y derecho a nombrar
anticipadamente a la persona que ejercer la tutela.
- Derecho a escoger libremente el tipo y modalidad de servicio ms adecuado.
- Derecho a disponer de informacin suficiente, veraz y comprensible, sobre los
servicios sociales disponibles y sobre los requisitos para acceder a ellos.
- Derecho a disponer de un plan de atencin personalizada.
- Derecho a la calidad de las prestaciones y servicios.

6.2. Deberes
- Cumplir las normas y requisitos establecidos en relacin con las prestaciones
y servicios, as como respetar el plan de atencin personalizada.
- Facilitar la informacin necesaria y veraz sobre sus circunstancias personales,
familiares y econmicas.
- Destinar las prestaciones econmicas a la finalidad concedida.
- Contribuir, cuando proceda, a la financiacin del coste del servicio.
183

7. ESTRUCTURA FUNCIONAL DE LOS SISTEMAS DE SERVICIOS

SOCIALES
Estructura funcional, u organizacin funcional, es una nocin presente en todas
las Leyes autonmicas de servicios sociales; hace referencia a los dos niveles
de atencin en que se prestan los servicios sociales. La estructura funcional
guarda relacin con la organizacin territorial, la distribucin de competencias y
la tipologa de prestaciones.
En el primer nivel se encuentran los llamados servicios sociales generales, de
atencin primaria. En el segundo nivel estn los llamados servicios sociales
especializados, de atencin especializada. El primer nivel, de competencia
municipal, se utiliza para designar aquellos servicios que tienen carcter
polivalente y estn dirigidos a toda la poblacin; constituyen la puerta de acceso
a las prestaciones del sistema y se caracterizan por su proximidad al ciudadano,
ofrecindole informacin y participacin, detectando sus necesidades sociales y
atendiendo sus inmediatas carencias o primeras demandas. El segundo nivel,
de competencia autonmica preferentemente, da respuesta a situaciones y
necesidades que requieren una especializacin tcnica o aquellas en que la
intervencin reviste una especial intensidad o complejidad que se ofrece en
centros y servicios especficos.

7.1. Servicios sociales de atencin primaria

A. El Plan Concertado para el Desarrollo de Prestaciones bsicas de
Servicios Sociales
El origen de los servicios sociales de atencin primaria ha de remontarse al Plan
Concertado para el Desarrollo de Prestaciones Bsicas de Servicios Sociales ,
aprobado el 25 de mayo de 1988. La Finalidad del Plan era lograr la colaboracin
entre las Administraciones para financiar conjuntamente la red de servicios
sociales municipales. Como objetivos fundamentales, tena: 1) garantizar
servicios sociales bsicos para toda la poblacin; 2) garantizar la creacin de
184

una red de equipamientos que garantizaran las prestaciones bsicas del

sistema; 3) la cooperacin entre las tres Administraciones pblicas citadas; y 4)
proporcionar a los ciudadanos servicios sociales de calidad. La finalidad inicial
del Plan Concertado fue la concesin de crditos del Estado y de las
comunidades autnomas a los ayuntamientos, para financiar, junto a
presupuesto de estos ltimos, los servicios de atencin primaria que deban
crearse o mantenerse. Es importante manifestar que el Plan Concertado sigue
vigente; La distribucin es acordada en la Conferencia Sectorial de Asuntos
Sociales, tomando como fundamento las variables siguientes: poblacin,
dispersin, grandes urbes, poblacin dependiente, superficie, insularidad y
pobreza relativa, as como los sucesivos crecimientos del IPC.
Pero el Plan Concertado no se refiere nicamente a un compromiso de
financiacin. Comporta tambin un compromiso de informacin entre las tres
Administraciones. Conlleva, asimismo, un compromiso de asistencia tcnica
entre las partes firmantes del convenio-programa, que se concreta en un
intercambio de experiencias con el fin de ampliar los niveles de consenso sobre
las prestaciones bsicas y los equipamientos.
El Plan Concertado se fij, entre sus objetivos, la creacin de una red de
equipamientos, reforzados en la actualidad por las Leyes autonmicas de
servicios sociales. Fueron los siguientes:
- Centros de servicios sociales municipales.
- Albergues.
- Centros de acogida
B. Funciones generales
La prctica totalidad de las Leyes autonmicas se refieren a ellas. Se citan
algunas:
- Ofrecer a los ciudadanos la primera informacin y orientacin sobre
servicios sociales.
185

- Detectar y valorar las situaciones de necesidad existentes en su mbito

territorial, y elaborar planes de intervencin acordes con las necesidades
detectadas.
- Proporcionar los recursos y medios que faciliten la integracin y la
participacin social en la comunidad de las personas, unidades de
convivencia y grupos.
- Realizar actuaciones preventivas e intervenir en las situaciones de riesgo
y de necesidad social del conjunto de la poblacin.
- Gestionar los servicios sociales de atencin primaria.
- Colaborar con los servicios sociales de atencin especializada en la
gestin de las prestaciones econmicas y de servicios que stos tienen
encomendadas, mediante la emisin de informes sociales, elaboracin de
programas individuales de atencin, y actuaciones similares.
C. Servicios sociales incluidos
En la actualidad las Leyes de servicios sociales no son uniformes a la hora de
establecer un solo elenco de prestaciones sociales bsicas a desarrollar en este
primer nivel de atencin, quiz porque el propio desarrollo de los servicios
sociales de atencin primaria los ha llevado a ir ampliando progresivamente su
mbito de actuacin. Existen incluso Leyes que diferencian los servicios que
ellas denominan comunitarios en dos subniveles, bsicos y especficos. Se
intenta a continuacin conjugar esa heterogeneidad en una pauta comn. No es
de extraar la evolucin constante en la configuracin de los servicios sociales
de atencin primaria.
a. Servicio social de acogida y orientacin social
Est dirigido a toda la poblacin y ofrece intervencin social a las personas
que presentan demandas ante los servicios sociales. Tiene por objeto la
comunicacin y asesoramiento a los usuarios del mismo, respecto de los

186

derechos y recursos sociales existentes para la resolucin de las

necesidades que plantean. Tiene carcter gratuito. Las funciones son:
- Facilitar una correcta informacin a los ciudadanos, entidades pblicas y
privadas.
- Realizar el diagnstico necesario para la mejor orientacin del usuario.
- Detectar los problemas de la poblacin con elevado riesgo social.
- Facilitar a las unidades responsables cuantos datos puedan serles tiles
para planificar y mejorar los servicios.
- En particular, realizar las valoraciones sociales que procedan para el
acceso de las personas a recursos de los servicios sociales de atencin
especializada, tales como residencias, centros de da, pisos tutelados y
similares.
b. Servicio social de ayuda a domicilio
Tiene por objeto prestar, en el propio domicilio, una serie de atenciones de
carcter domstico, social, de apoyo a los individuos y las familias, cuidados
personales y actuaciones similares con el objeto de facilitar la permanencia
de la persona en su medio habitual de vida. Por lo general, no suele tener
carcter totalmente gratuito, salvo para rentas bajas. Es un servicio de
titularidad y gestin municipales. Presta, entre otros, los siguientes servicios:
- Atenciones domsticas, relacionadas con la limpieza del domicilio, lavado
y planchado de ropa, comida, compra de alimentos, y similares.
- Colaboracin en la atencin higinico-sanitaria y el cuidado personal.
- Mantenimiento de los canales de informacin de los beneficiarios en sus
domicilios.
- Todos aquellos que permitan a los ciudadanos permanecer en su medio
habitual de vida.
187

La atencin a domicilio se dirige prioritariamente a:

-La familia, las personas mayores, las personas con discapacidad, la mujer y
los drogodependientes.
c. Servicio social de teleasistencia domiciliaria
Tiene por finalidad la atencin de las personas en sus domicilios,
especialmente personas mayores que viven solas o que pueden encontrarse
en situaciones de emergencia sanitaria o social. Consiste en la instalacin de
un aparato adaptado en el telfono del domicilio, que se conecta a una central
de alarma que funciona da y noche. Dicho aparato se complementa con la
instalacin de otros dispositivos sonoros conectados entre s por
radiofrecuencia (suelen ser colgantes o pulseras), de forma que la persona
puede estar y deambular tranquilamente por su casa y, ante cualquier
emergencia de enfermedad, cada u otro accidente, pulsa el dispositivo que
lleva y se acciona en la central de alarmas todo el sistema de emergencias
que est previsto y perfectamente protocolizado. Ante esa emergencia, la
central de alarmas se pone de inmediato en comunicacin con el usuario para
preguntarle qu ha sucedido y, en funcin de su respuesta, tomar la decisin
oportuna; en el supuesto de que no exista respuesta, se desplaza de
inmediato una ambulancia al domicilio con las llaves de ste, que siempre
estn depositadas en la central de alarmas. Este servicio no slo funciona a
instancias de llamadas del usuario, sino tambin del personal de la central, a
travs de llamadas peridicas para interesarse por la situacin de aqul. En
el supuesto de personas que viven solas en su domicilio, es una magnfico
instrumento de comunicacin verbal entre ellas y el personal de la central
para conocer la situacin anmica, sanitaria, nutricional, de horario de vida,
etc. De la persona que se encuentra sola en su domicilio.
Estamos ante un servicio social econmicamente muy eficiente, pues implica
bajo coste y gran eficacia social. Aunque goza de gran implantacin, en
especial en determinadas comunidades autnomas, su futuro no va a quedar
circunscrito al mbito domiciliario donde se inici. Las nuevas tcnicas de
188

localizacin de personas, GPS y similares, van a facilitar un mayor

desenvolvimiento personal con la garanta de que, ante alguna circunstancia
adversa, se pueda tener la seguridad de una rpida localizacin de la
persona; de hecho estas tcnicas ya se estn experimentando a nivel de
grupos concretos, como por ejemplo personas con enfermedad de Alzheimer
en grado incipiente. Asimismo, la teleasistencia llegar a ser con el tiempo no
slo un sistema de telealarma como es ahora, sino algo ms, pues puede
servir como instrumento para realizar muchas gestiones que personas con
limitaciones de movilidad no pueden realizar.
d. Servicio social de promocin de la autonoma personal y atencin a las
personas en situacin de dependencia
Este servicio ha adquirido gran importancia con la promulgacin de la LAPAD.
Ser realiza especialmente en aquellas de territorio ms extenso y con
organizacin pluriprovincial. El servicio tiene por objeto, en el nivel de
atencin primaria, posibilitar a las personas en situacin de dependencia la
permanencia en su medio habitual el mayor tiempo posible y, de forma
especial, prevenir la aparicin de situaciones de dependencia mediante el
desarrollo de actuaciones que fomenten su autonoma personal. Lo hace en
especial a travs de prestaciones de servicios. Tiene tambin por objeto,
asimismo, dar formacin y apoyo a las personas que se dedican, con carcter
habitual, al cuidado en el domicilio de personas dependientes. Entre sus
funciones se subrayan las siguientes:
- Recabar la documentacin exigida para el reconocimiento de la situacin
de dependencia y del derecho a las correspondientes prestaciones.
- Elaboracin de los informes sobre el entorno que han de acompaar a la
valoracin de la situacin de dependencia y del informe social previo al
programa individual de atencin que ha de hacerse a cada beneficiario
(PIA).

189

- Formular, en determinadas comunidades autnomas, la propuesta de

programa individual de atencin.
- Funciones de intermediacin entre familias y los servicios sociales
especializados en el trmite de audiencia previo al establecimiento del
programa individual de atencin.
- Gestin de las prestaciones de la teleasistencia y de la ayuda a domicilio
cuando as se establezca en el programa individual de atencin.
- Colaboracin con los servicios sociales de atencin especializada en el
seguimiento de la ejecucin del programa individual de atencin y en la
gestin de las otras prestaciones por dependencia.
e. Servicio social de intervencin familiar
Tiene por objeto apoyar a las familias, unidades de convivencia o a algunos
de sus miembros, cuando existan situaciones de crisis o vulnerabilidad, as
como promover formas alternativas a la convivencia familiar ordinaria en los
supuestos en que sta sea inviable por no existir la unidad familiar o porque
presente una situacin de deterioro psicolgico, afectivo y social que impide
su reintegracin a corto plazo. Desarrolla, en colaboracin y bajo las
directrices del respectivo servicio social de atencin especializada, las
siguientes funciones:
- Fomento de la tutela y la adopcin entre posibles familias adoptantes.
- Promocin del sistema de familias sustitutas, en rgimen temporal, as
como de sistemas de acogimiento familiar, especialmente para nios con
discapacidad y mayores alejados del domicilio o de la unidad familiar.
- Planificacin y, en su caso, gestin de micro-residencias y viviendas
tuteladas, especialmente para personas mayores vlidas, jvenes y
mujeres que carezcan de unidad familiar.
Son beneficiarios de este servicio:
190

- Los ciudadanos que no estn integrados en ninguna unidad familiar y no

puedan satisfacer por s mismos sus necesidades bsicas.
- Aquellas personas que, aun estando integrados en alguna unidad familiar,
tienen que desplazarse para recibir los servicios a lugares distantes del
domicilio.
f. Servicio social de promocin y cooperacin social
Tiene por objeto potenciar la vida de la comunidad, facilitando la participacin
en tareas comunes e impulsando la iniciativa social, primordialmente el
voluntariado y el asociacionismo. Desarrolla, entre otras, las siguientes
funciones:
- Impulsar el asociacionismo y la participacin, mediante campaas de
divulgacin y mentalizacin social.
- Canalizar las dificultades que encuentren los usuarios en la prestacin de
los servicios que reciben.
- Potenciar las organizaciones de voluntariado social.
- Establecer programas de cooperacin entre las distintas organizaciones
pblicas y privadas sin nimo de lucro, y las Administraciones pblicas.
- Favorecer el desarrollo de las zonas deprimidas, urbanas y rurales,
promoviendo el esfuerzo de la comunidad y Administracin para elevar su
nivel de vida.
g. Servicio social de incorporacin social
Este servicio est dirigido a las personas que se encuentran en situacin de
exclusin social o en riesgo de estarlo. Su finalidad es la deteccin de las
necesidades sociales de las personas, teniendo en cuenta sus carencias,
capacidades y prioridades, para dar una primera respuesta a esas
necesidades o derivar los servicios sociales de atencin especializada. Este
servicio es propio de la atencin primaria porque es sta quien primero
191

conoce, por razones de proximidad, la exclusin econmica, familiar y social

en que las personas pueden encontrarse. Uno de los principales instrumentos
que todos los sistemas de servicios sociales autonmicos han configurado es
la renta mnima de insercin, a la vez prestacin econmica y medidas
activas de insercin. Aunque a rengln seguido debe decirse que la exclusin
viene originada no slo por motivos de ndole econmica; tambin la
discapacidad, la vejez, la infancia desamparada, la drogodependencia y
factores similares pueden ser causa de exclusiones importantes que son
objeto de proteccin por este servicio social en el nivel de atencin primaria,
y sin perjuicio de que sean objetivo especfico tambin de la atencin
especializada. Son funciones principales de este servicio, entre otras, las
siguientes:
- Analizar las situaciones personales, familiares y sociales en que viven las
personas y los grupos sociales, dentro del mbito de su actuacin
territorial, con el fin de diagnosticar cules constituyen situaciones de
exclusin social.
- Realizar las intervenciones sociales oportunas para la mejor integracin
de las personas o grupos, derivndolas a otros recursos o prestaciones
cuando sea preciso.
- Tomar las medidas preventivas necesarias para evitar situaciones de
exclusin social o riesgo de padecerlas.
- Hacer un seguimiento de las medidas de insercin que se hayan tomado
por el equipo multiprofesional.
- Colaborar con los servicios de atencin especializada en la tramitacin de
las prestaciones para atender las situaciones de exclusin social que
stos gestionan, en especial la renta mnima de insercin y la prestacin
econmica de emergencia social.

192

D. Equipamientos
En la legislacin autonmica de servicios sociales los centros generales de
atencin primaria reciben diversas denominaciones: centros sociales de base,
centros de atencin primaria, centros sociales, centros de servicios sociales,
centros bsicos de servicios sociales, centros de accin social, etc. Quiz la ms
conocida, cuyo antecedente est en el Plan Concertado, sea la de centro de
servicios sociales. Tiene carcter polivalente, est integrado por equipos
multiprofesionales y es de composicin variable segn la dimensin y territorio
de actuacin de los centros. Responde a una concepcin integral de la accin
comunitaria en materia de servicios sociales y se perfila como el centro desde
donde se otorgan los servicios sociales de atencin primaria o se deriva al
ciudadano a los servicios de atencin especializada. Los centro de servicios
sociales son de titularidad municipal; tambin existen en las comunidades que
tienen

organizacin

administrativa

por

provincias,

comarcas,

en

las

mancomunidades y en otras Entidades locales equivalentes. Cuando las

poblaciones son grandes, existen varios, generalmente uno por distrito o zona
en

que

la

poblacin

se

divide.

Aunque

en

ellos

existen

equipos

multiprofesionales, el personal que predomina son los trabajadores sociales, con

funciones mltiples en trabajo social de casos, de grupos, como informadores de
situaciones familiares y sociales, etc. En ellos se desarrollan los servicios
sociales de atencin primaria antes enumerados; se colabora estrechamente,
asimismo, con los servicios de atencin especializada, pues la existencia de dos
niveles

no

significa

independencia

de

cada

uno

de

ellos,

sino

complementariedad y coordinacin.
Las unidades ms pequeas, con similares funciones a los centros de servicios
sociales, reciben el nombre de unidades de trabajo social; estn en estrecha
conexin con aqullos. Existen tambin en este nivel otro tipo de centros: centros
de da, centro ocupacionales, centros de acogida, comedores, residencias de
estancia limitada, viviendas tuteladas, albergues y similares. Puede afirmarse,
en suma, que ha existido una evolucin desde el primitivo centro social de base,
con funciones genricas y dotacin escasa, hasta los actuales centros de
193

servicios sociales formados por equipos multiprofesionales, con funciones de

acogida, deteccin, informacin, orientacin, valoracin y otras relacionadas con
la primera atencin que debe darse al ciudadano, y los pequeos centros antes
citados que una funcin concreta (manutencin, alojamiento, ocupacin),
tambin de atencin social primaria, de carcter no permanente ni
exclusivamente sectorial.

7.2. Servicios sociales de atencin especializada

A. Los servicios sociales de la Seguridad Social
De alguna manera puede afirmarse que los servicios sociales nacidos en el
mbito de la S. S. constituyen el antecedente de los actuales servicios sociales
de atencin especializada. La nocin jurdica de servicios sociales nace en la S.
S., como prestacin complementaria de la asistencia sanitaria y de las
prestaciones econmicas reguladas en dicho sistema. Est presente en la Ley
de Bases de 1963 y se desarrolla en el Texto Articulado de 1966, pero ser la
Lay de Perfeccionamiento y Reforma de 1972 la que dar el verdadero impulso
a los servicios sociales. Inicialmente fueron varios los servicios sociales
existentes, pero cuando se produce la reforma de la gestin institucional en 1978,
quedaron reducidos a los dos subsistentes en la actualidad, el Servicio Social de
Recuperacin y Rehabilitacin de Minusvlidos Fsicos y Psquicos y el de la
Tercera Edad. Ambos servicios sociales se dirigan a colectivos especficos y los
atendan mediante actuaciones concretas.
Aquellos primeros servicios sociales fueron evolucionando constantemente, de
forma que, en la actualidad, tanto los de la S. S. como los autonmicos presentan
una connotacin ms avanzada. Puede sintetizarse en los siguientes caracteres:
1) las residencias para personas mayores ofrecen servicios especializados, 2)
son centros abiertos a toda la poblacin que los necesite, 3) las prestaciones de
servicios sociales van dejando progresivamente su carcter graciable y 4) no
sustituyen, sino que complementan a los servicios sociales de atencin primaria.

194

Es necesario indicar que los servicios sociales de la Seguridad Social, atencin

a personas con discapacidad y personas mayores, siguen subsistentes en la
legislacin de S. S. La ejecucin de dichos servicios ha sido traspasada a las
comunidades autnomas, en un perodo que ha durado de 1981 a 1996. Ello ha
supuesto, la integracin de los servicios sociales de la Seguridad Social y de los
autonmicos. Ha de tenerse en cuenta, no obstante, que el Estado se ha
reservado la gestin de algunos servicios, especialmente los llamados centros
de referencia estatal para personas con discapacidad y para personas mayores.
B. Funciones generales
Dan respuesta a necesidades que presentan una especial intensidad o
complejidad. Constituyen preferentemente prestaciones de servicios, ofrecidas
a travs de centros y programas, aunque tambin existen prestaciones
econmicas. Estn dirigidos a grupos concretos de poblacin. Sus modalidades,
configuracin y contenidos estn en funcin de las caractersticas peculiares que
presenta cada sector protegido (edad, sexo, integracin familiar, tipo y grado de
discapacidad, posibilidades de autovalimiento, etc.). Por lo general son de
competencia autonmica; tambin son gestionados por municipios con gran
nmero de poblacin. Entre sus funciones:
- Evaluar y diagnosticar situaciones de desproteccin severa.
- Prevenir y atender las situaciones de dependencia y promover la
autonoma personal.
- Valorar y determinar el acceso a las prestaciones econmicas propias de
este nivel de actuacin.
- Realizar intervenciones especficas con las personas en situacin de
necesidad que no sea posible resolver en el nivel bsico de atencin.
- Gestionar centros, recursos, programas y prestaciones especficas que
ofrezcan un tratamiento especializado.

195

- Dar apoyo tcnico y prestar colaboracin a los servicios sociales de

atencin primaria.
C. Servicios sociales incluidos
En el nivel de atencin social especializada, se incluyan numerosos servicios
sociales. Vamos a hacer una mencin sinttica de los que ms se citan en las
Leyes autonmicas de servicios sociales, lista que no es cerrada porque, a
medida que surgen nuevas necesidades, se crean servicios nuevos.
- Familia. Su finalidad es orientar y asesorar a las familias, favoreciendo el
desarrollo de la convivencia, interviniendo en situaciones de conflicto a
travs de la mediacin familiar y previniendo la marginacin social.
- Infancia y adolescencia. Tiene por objeto el desarrollo de actuaciones
para la atencin social de nios y adolescentes.
- Juventud. Tiene por objeto el desarrollo de actuaciones y creacin de
equipamientos, encaminados a normalizar las condiciones de vida de la
juventud con alto riesgo de marginacin, evitar que sta se produzca y
procurar la integracin de los jvenes, favoreciendo el mantenimiento en
su ambiente y promoviendo su participacin.
- Personas mayores. Tiene por objeto desarrollar actuaciones y establecer
equipamientos encaminados a normalizar las condiciones de vida de la
persona mayor, fomentando su autonoma y libertad personal y el respeto
a sus derechos individuales y sociales, manteniendo su capacidad
funcional, previniendo situaciones de marginacin, favoreciendo la
permanencia en su medio habitual de vida, atendiendo las situaciones de
dependencia, en coordinacin con los distintos servicios de atencin a
domicilio.
- Personas con discapacidad. Tiene por objeto la integracin social de las
personas

con

discapacidad,

promoviendo

la

prevencin

de

la

discapacidad, la instauracin lo ms precozmente posible de un

196

tratamiento integral, la rehabilitacin y la integracin ocupacional y laboral,

sin desarraigarlas, siempre que sea posible, de su entorno familiar. Tiene
por finalidad, asimismo, el apoyo a sus familias y la coordinacin con otras
Administraciones para llevar a cabo acciones diversas que facilitan su
integracin social.
- Personas con enfermedad mental. En colaboracin con los servicios de
salud mental, tiene por objeto el desarrollo de distintas actividades de
integracin familiar y social de las personas con enfermedad mental grave
y crnica, as como de apoyo a sus familias, tales como rehabilitacin
psicosocial, rehabilitacin laboral, minirresidencias y pisos tutelados,
cursos para las familias y personas cuidadoras, y actuaciones similares.
- Atencin a las situaciones de dependencia. Este servicio social incluye a
algunos sectores de colectivos que ya se han citado con anterioridad,
especialmente personas mayores, con discapacidad y con enfermedad
mental. Se hace, no obstante, referencia especfica a l por la importancia
que tiene desde la promulgacin de la LAPAD. Tiene por finalidad la
promocin de la autonoma personal y atencin a las personas en
situacin de dependencia, a travs del establecimiento de prestaciones
de servicios y econmicas tendentes a su asistencia y cuidado.
- Personas drogodependientes. En colaboracin con los servicios de salud,
tiene por objeto el desarrollo de programas encaminados a la prevencin,
tratamiento

integracin

social

de

las

personas

sujetas

drogodependencias, as como la dotacin de personal y equipamientos

adecuados a sus necesidades.
- Prevencin, atencin y reinsercin social de la delincuencia. Tiene por
objeto el desarrollo de actuaciones tendentes a la prevencin de la
delincuencia, la reinsercin social de los internados en centros
penitenciarios y de aquellos que hubiesen cumplido ya condena, as como
la atencin de sus familias.
197

- Mujer. Su finalidad es la atencin e insercin social de aquellas mujeres

que se encuentren en situacin de riesgo por malos tratos, carencia de
apoyo familiar, ausencia de recursos personales, marginacin por razn
del sexo u otras circunstancias.
- Minoras tnicas. Tiene por objeto la atencin de las minoras tnicas,
mediante la promocin de actuaciones que, con pleno respeto a los
valores culturales de dichas minoras, favorezcan la igualdad efectiva de
los ciudadanos pertenecientes a ellas y eliminen las discriminaciones
institucionales o sociales.
- Personas inmigrantes. Tiene por finalidad poner a disposicin de las
personas inmigrantes los instrumentos especializados de que disponen
los sistemas de servicios sociales para lograr una integracin eficaz en la
sociedad de acogida, tanto de ellos como de sus familias.
- Personas en situaciones de exclusin social. La finalidad de este servicio
es la atencin de las personas que, especialmente por no encontrar
empleo e insuficiencia de recursos econmicos, se encuentran en
situacin de exclusin social o en riesgo de padecerla. Las actuaciones
correspondientes a este nivel se realizan en estrecha colaboracin con
los servicios sociales de atencin primaria. La prestacin ms especfica
es la renta mnima de insercin, o denominacin equivalente, as como la
creacin de centros y el establecimiento de medidas de insercin
adecuadas, generalmente de ndole formativa, para lograr salir de la
situacin de exclusin.
- Personas en situacin de emergencia social. Tiene por objeto desarrollar
programas y actuaciones encaminadas a procurar el apoyo necesario a
aquellas personas o grupos que, por circunstancias propias o ajenas,
sean objeto coyunturalmente de marginacin social y no puedan, con sus
propios medios, hacer frente a tal situacin.

198

- Tutela de adultos. Son ms numerosas cada vez las comunidades

autnomas que han establecido servicios especializados para la
proteccin de las personas adultas que han sido declaradas judicialmente
incapaces y necesitan la proteccin de los poderes pblicos, bajo las
formas jurdicas de la tutela y de la curatela, al no encontrarla en su
entorno familiar.
D. Equipamientos
Se hace a continuacin una somera referencia a los principales:
- Servicio social de la familia: 1) servicios de orientacin familiar, que
presentan orientacin y apoyo tcnico a la familia; 2) centros y servicios
de mediacin familiar, cuya finalidad es intervenir en situaciones de
separacin u otros conflictos familiares, para una mejor solucin de stos;
3) puntos de encuentros familiares, lugares de encuentro entre padres e
hijos en situaciones de separacin de sus padres.
- Servicios social de la infancia: 1) centros de da infantiles, cuya finalidad
es prestar apoyo a la familia o sustituirla durante unas horas al da, en
nmero igual o inferior a la jornada laboral; 2) centros de acogida
temporal, para nios que han quedado sin hogar o cuya familia presenta
problemticas graves de convivencia, cuya finalidad es realizar la
valoracin y orientacin adecuadas; 3) centros de acogida permanente,
para nios en situacin de desamparo, supuestos de acogimiento familiar
pblico y similares.
- Servicio social de la juventud: 1) centros de da y centros de acogida
temporal, con las mismas funciones que las anteriormente indicadas para
la infancia; 2) minirresidencias y viviendas tuteladas, cuya finalidad es
servir de apoyo a acciones educativas, preelabrales o laborales.
- Servicio social de personas mayores: 1) centros de da para personas
mayores vlidas, cuya finalidad es ofrecer todo tipo de actividades, de
ocio, culturales, ocupacionales, a la persona mayor, con el fin de fomentar
199

su integracin social; 2) centros de da para personas mayores

dependientes, en los que se ofrece transporte desde el domicilio,
rehabilitacin funcional, terapia ocupacional, fisioterapia y cuidados
personales a la persona mayor, a la vez que se posibilita que sus
cuidadores familiares puedan conciliar su vida personal con la profesional;
3) centros de noche, para personas mayores dependientes, con finalidad
similar a la de los centros de da antes citados; 4) apartamentos y pisos
tutelados, para mayores autnomos, en los que la persona mayor realiza
personalmente las actividades normales de su vida diaria, la compra, la
comida, el lavado de ropa, si bien cuenta con un apoyo social bsico; 5)
residencias para personas mayores autnomas, que ofrecen alojamiento
y estancia a la persona mayor; 6) residencias para personas mayores
dependientes, que ofrecen alojamiento y estancia, rehabilitacin
funcional, fisioterapia, terapia ocupacional y cuantos cuidados personales
requiere la persona mayor dependiente; 7) residencias psicogeritricas,
para personas mayores dependientes que presentan alteraciones de
conducta; etc.
- Servicio social para personas con discapacidad: 1) servicios de
prevencin, funcin estrechamente vinculada a los servicios sanitarios; 2)
centros de diagnstico, valoracin, orientacin y calificacin, cuya
finalidad es valorar el grado global de discapacidad de la persona; 3)
unidades de atencin temprana, cuya finalidad es ofrecer una intervencin
precoz desde el primer momento en que se detecta la discapacidad; 4)
centros de da para personas con discapacidad grave, que ofrecen
transporte adaptado, recuperacin funcional y terapia ocupacional a
dichas personas; 5) centros de da ocupacionales, dirigidos de forma
especial a personas con discapacidad intelectual, en los que se dispensan
actividades de todo tipo de ndole ocupacional; 6) centros de iniciacin
productiva, modalidad de centro ocupacional de da, concebidos como
preparacin para la insercin laboral de la persona con discapacidad en
un centro especial de empleo o empresa ordinaria; 7) centros de
200

recuperacin profesional, cuya finalidad es ofrecer formacin profesional

y residencia mientras dicha formacin se recibe; 8) centros residenciales
para personas con discapacidad fsica o psquica grave, que ofrecen
alojamiento, estancia, cuidados personales y rehabilitacin funcional.
- Servicio social para personas con enfermedad mental: 1) centros de da,
de rehabilitacin psicosocial y de rehabilitacin laboral, cuya finalidad es
el tratamiento psicoteraputico y la preparacin a la actividad laboral,
respectivamente de los usuarios de este servicio; 2) minirresidencias, en
las que, junto al tratamiento personalizado que requiera la persona con
enfermedad grave y crnica, se ofrece alojamiento y estancia.
- Servicio social de atencin a la dependencia: 1) Unidades de valoracin
para aplicar el baremo de valoracin del grado y nivel de dependencia; 2)
los distintos centros para personas mayores, con discapacidad y
enfermos mentales dependientes que se mencionaron en incisos
anteriores.
- Servicio social de personas drogodependientes: 1) servicios de
prevencin, orientacin y tratamiento familiar; 2) centros de da, que
actan en colaboracin con los centros sanitarios de deshabituacin; 3)
centros de acogida y adaptacin.
- Servicio social de la mujer: 1) servicios de orientacin y asesoramiento;
2) centros de acogida o viviendas tuteladas, generalmente de carcter
temporal, para la atencin de mujeres vctimas de maltrato u otras
circunstancias que requieren una atencin especial de la mujer.
Cuestin distinta es la ubicacin territorial de estos equipamientos. No tienen una
distribucin territorial tan precisa como en la organizacin territorial sanitaria
especializada, ni tampoco como en los servicios sociales de atencin primaria.
Estos ltimos van configurndose de forma progresiva en unidades con
distribucin homognea en el territorio respectivo, con la consiguiente cercana
a la poblacin que deben atender. Pretender lo mismo respecto de los servicios
201

de atencin social especializada es todava un desidertum: juegan en contra la

desigual distribucin actual de recursos, la insuficiencia de stos en relacin con
las necesidades, la dificultad de unificar los distintos servicios sociales
especializados en un mismo territorio, y variables similares.

8. ORGANIZACIN TERRITORIAL DE LOS SISTEMAS DE SERVICIOS

SOCIALES
Por organizacin territorial se entiende la adscripcin de centros, servicios y
recursos de servicios sociales a un mbito territorial determinado, de forma que
sirvan, preferentemente, para la satisfaccin de las necesidades sociales de los
ciudadanos que residan en l, y con el fin de que los servicios sociales tengan la
mayor proximidad a los ciudadanos. Se procurar una distribucin territorial
equilibrada, con el objeto de ofrecer una mayor accesibilidad a los recursos
sociales y conseguir una cobertura espacial homognea.
Alguna Leyes autonmicas mencionan explcitamente cules deben ser las
unidades territoriales, si bien lo ms frecuente es remitir esta cuestin a la va
reglamentaria, a la aprobacin de un mapa de servicios sociales donde figure la
comunidad autnoma dividida territorialmente, as como la coordinacin entre s
de los distintos recursos. La tendencia ms frecuente en las Leyes ms recientes
es establecer dos unidades territoriales de referencia: la zona bsica de servicios
sociales y el rea de servicios sociales, que se corresponden, a su vez, con los
niveles

de

atencin

social

primaria

atencin

social

especializada,

respectivamente. La zona bsica de servicios sociales ha de estar constituida

por uno o varios municipios limtrofes, mancomunidades de municipios, concejos
o comarcas. El rea de servicios sociales es una estructura territorial y
organizativa constituida por la agrupacin de zonas bsicas de servicios
sociales, segn criterios de eficacia y eficiencia en la distribucin de programas,
servicios y centros de servicios sociales, tanto de atencin primaria como
especializada; por lo general, los equipamientos de la atencin especializada
hacen referencia a las reas.
202

9. PRESTACIONES DE LOS SITEMAS PBLICOS DE SERVICIOS

SOCIALES
Se describe la naturaleza y tipologa de las prestaciones de sercitos sociales.
Algunas consideraciones iniciales: 1) en las Leyes autonmicas no existe una
total correspondencia entre la tipologa de prestaciones y la estructura funcional
ms arriba descrita, pues existen prestaciones que pueden concederse en
ambos niveles de actuacin, pero se manifiesta una tendencia a la convergencia
entre ambas; 2) los servicios sociales tienen, por definicin, la naturaleza de
prestaciones tcnicas, pero su evolucin como sistemas ha motivado la
inclusin de prestaciones econmicas, sustitutivas o complementarias de los
servicios, si bien alguna comunidad autnoma, ha regulado por ley distinta a la
de servicios sociales prestaciones econmicas de asistencia social; 3) algunas
Leyes, del mismo modo que lo hace la LAPAD, incluyen las prestaciones en las
llamadas carteras o catlogos de servicios, que son objeto de desarrollo
reglamentario ms detenido; y 4) las ltimas Leyes de servicios sociales
diferencian las prestaciones garantizadas, esenciales o exigibles, que tienen la
naturaleza de derecho subjetivo, de aquellas otras prestaciones no garantizadas
o complementarias, exigibles slo si existe disponibilidad presupuestaria.

9.1. Prestaciones de servicios

Se consideran prestaciones de servicio las intervenciones realizadas por equipos
profesionales, cuya finalidad es atender situaciones de necesidad social
mediante la prevencin, la informacin, la orientacin, la atencin domstica y
personal, el acompaamiento, la mediacin, la proteccin, y la promocin de
medidas de insercin social.
En particular, son prestaciones de servicio en los servicios sociales de atencin
primaria.
1) informacin, valoracin y orientacin; 2) ayuda a domicilio; 3)
Teleasistencia domiciliaria; 4) intervencin familiar; 5) apoyo a
203

personas cuidadoras; 6) promocin de la animacin comunitaria y

de la participacin; y 7) atencin de emergencias sociales.
En particular, son prestaciones de servicio en los servicios de atencin
especializada:
1) informacin especializada; 2) valoracin especializada; 3) atencin
psicosocial, de rehabilitacin y tutela; 4) alojamiento permanente o
temporal en centros, de distinta tipologa segn los sectores de poblacin
atendidos; y 5) prevencin de la exclusin social.

9.2. Prestaciones econmicas

Se consideran prestaciones econmicas del sistema pblico de servicios
sociales las aportaciones dinerarias cuya finalidad sea facilitar la integracin
social, promover la autonoma personal, paliar las consecuencias econmicas
de las situaciones de emergencia social y dependencia, apoyar y compensar a
las personas cuidadoras no profesionales, adquirir prestaciones tecnolgicas y
similares.
Son prestaciones econmicas:
1) renta mnima de insercin; 2) las ayudas de emergencia social; 3)
las ayudas para acogimiento familiar de menores de edad,
personas mayores y con discapacidad; 4) las pensiones no
contributivas de la S. S. y las prestaciones econmicas de la Ley
de Integracin Social de los Minusvlidos; y 5) las prestaciones
econmicas previstas en la Ley de Dependencia.

9.3. Prestaciones tecnolgicas

Tienen este carcter las ayudas tcnicas que permiten mantener la autonoma
de la persona para desenvolverse en el entorno. Son prestaciones tecnolgicas:
1) La asistencia tecnolgica; 2) Las distintas ayudas instrumentales destinadas
204

a mantener o mejorar la autonoma personal en la vida diaria y 3) la asistencia

para la accesibilidad universal.

10. PLANIFICACIN DE LOS SERVICIOS SOCIALES

Los mtodos de la planificacin y programacin por objetivos, contenidos,
actividades e indicadores de resultados se han incorporado tambin a la
actuacin diaria del trabajo social, y de las ciencias sociales en general. Gran
parte de las Leyes autonmicas de servicios sociales contemplan la elaboracin
de un Plan Estratgico de Servicios Sociales y de Planes Sectoriales. Son tiles
en la medida en que ayudan a disear una poltica de servicios sociales a medio
plazo, alejada de improvisaciones, y a determinar los recursos personales,
materiales y financieros que la hagan posible.

10.1 Plan Estratgico de Servicios Sociales

Se establece la elaboracin de un Plan Estratgico de Servicios Sociales para
un determinado perodo de tiempo, con la finalidad de ordenar las medidas,
servicios, recursos y las acciones necesarias para cumplir los objetivos del
sistema de servicios sociales. Se encomienda su elaboracin a la consejera
competente, con la participacin de las Entidades locales y de los rganos
consultivos de servicios sociales correspondientes; la aprobacin suele quedar
reservada al Consejo de Gobierno de la comunidad autnoma. Ha de ir
acompaado de una memoria econmica, desglosada por anualidades, en la
que se consignen los crditos necesarios para su efectiva aplicacin.

10.2. Planes y Programas sectoriales

Como complemento del Plan Estratgico de Servicios pueden elaborarse los
Planes sectoriales que se juzguen de inters en cada momento, en virtud de las
necesidades y problemas sociales detectados. Se suelen contemplar planes
sectoriales dirigidos a la atencin de la infancia y adolescencia, personas con
205

discapacidad, personas mayores, personas en situacin de dependencia,

extranjeros, inmigrantes, y personas en situacin de exclusin social. Tienen un
perodo de vigencia plurianual y han de ser elaborados contando con la
participacin de las Entidades locales y de los distintos interesados en el rea
que se planifica. Su perodo de vigencia ser el que se considere ms oportuno
en funcin de las necesidades sociales a satisfacer.

11. FINANCIACIN DE LOS SISTEMAS PBLICOS DE SERVICIOS

SOCIALES
Las fuentes de financiacin que aparecen en las distintas Leyes son las
siguientes:
- Los crditos establecidos en los presupuestos generales de la comunidad
autnoma, de las diputaciones provinciales o entidades asimiladas, de los
ayuntamientos o mancomunidades de servicios sociales.
- Los recursos de carcter extraordinario que se destinen por las
Administraciones autonmicas y locales para servicios sociales.
- La asignacin de crditos por la Administracin general del Estado,
incluidos los de S. S. De modo especial las aportaciones finalistas para
atencin a la dependencia.
- Los precios pblicos u otras aportaciones de las personas usuarias de los
servicios.
- Las herencias, donaciones y otras aportaciones que realicen las personas
fsicas o jurdicas de naturaleza privada, de acuerdo con lo establecido en
la normativa de aplicacin.
Los instrumentos de financiacin suelen ser los convenios interadministrativos,
entre el Estado y comunidades autnomas, y entre stas y los ayuntamientos.

206

Por lo que se refiere a la participacin de los usuarios en el coste de los servicios,

ha de decirse que se hace siempre en funcin de sus ingresos, generalmente los
derivados de la renta por la dificultad prctica de computar el patrimonio.

12. PARTICIPACIN CIUDADANA

Todos los sistemas autonmicos de servicios sociales contemplan la
participacin ciudadana como uno de sus pilares bsicos. Se concreta en la
existencia de distintos rganos colegiados: un Consejo general de servicios
sociales, Consejos locales, Consejos sectoriales (de personas mayores, de
personas con discapacidad, infancia, etc.) y rganos de participacin en centros.

13. CONCLUSIONES
Se mencionan algunas conclusiones de manera muy breve:
a) Los servicios sociales constituyen en la actualidad sistemas slidamente
establecidos, que forman parte, de pleno derecho, del sistema ms global
de proteccin social, junto con los otros sistemas de educacin, sanidad
y S. S. Son, asimismo, sistemas necesarios para la configuracin del
Estado de bienestar, y forman parte esencial del Estado social de Derecho
proclamado por nuestra Constitucin.
b) Son sistemas jurdicos sometidos al Derecho pblico, lo cual comporta
que las Administraciones pblicas han de garantizar las prestaciones y
servicios establecidos. En este sentido ha de afirmarse que, en los ltimos
aos, se ha dado un cambio verdaderamente decisivo, al pasar de un
sistema de reconocimiento graciable de las prestaciones a otro de
reconocimiento de derecho subjetivo a ellas. Esta tendencia no parece
tener vuelta atrs, hecho que debe ser saludado con satisfaccin desde
una poltica social de progreso. En su consecucin ha tenido influencia
decisiva la promulgacin de la LAPAD.

207

c) En cuanto sistema jurdico pblico, disponen los sistemas de servicios

sociales de todos los elementos que conforman un sistema pblico como
tal: finalidad, responsabilidad, organizacin, gestin, procedimiento,
financiacin y rgimen de garantas pblicos.
d) Los servicios sociales no son un sistema que puede simplificarse a un fcil
reduccionismo, por la variedad de necesidades que atienden. Las
prestaciones que conceden no son unvocas en todas las comunidades
autnomas, ni el modo de gestin, n i la estructura funcional, ni la
organizacin territorial. Pero existen elementos que los dotan de cierta
homogeneidad. Entre ellos, y como ms destacable, la existencia de dos
niveles de actuacin, la atencin primaria de competencia municipal, y la
atencin especializada de competencia autonmica.
e) Lo anteriormente dicho prefigura una esperanza prometedora en el
devenir de los servicios sociales, cuyo desarrollo tender a ser creciente,
al comps de una sociedad que busca de modo permanente mayores
cotas de bienestar social.
f) Paralelamente, tambin surge un cierto temor ante el hecho de que los
actuales niveles de proteccin puedan ser mantenidos e incrementados
en el futuro, por las dificultades de financiacin que los servicios sociales
siempre han padecido. Temor que tampoco debe llevar al desnimo, pues
nunca como en estos tiempos se ha dedicado tanta financiacin a ellos y
se estn descubriendo tambin como fuente generadora de empleo y
riqueza.
g) Manifestar, finalmente, que el porvenir de los servicios sociales es tarea
de todos. Cabe insistir aqu de nuevo en la participacin de la sociedad
como pilar esencial de los servicios sociales. Slo en la medida en que
Administraciones, iniciativa privada, voluntariado, personas y todos los
agentes que operan en el mbito social, seamos capaces de crear y
mantener unos servicios sociales adecuados a las necesidades sociales
208

de cada momento, lograremos vernos beneficiados de sus indudables

efectos beneficiosos.

209

CAPTULO 8. SITUACIN ACTUAL Y PERSPECTIVAS DE LOS

SERVICIOS SOCIALES EN ESPAA

1. SITUACIN ACTUAL DE LOS SERVICIOS SOCIALES EN ESPAA

La Transicin poltica y la constitucin de 1978 son acontecimientos capitales
para entender la situacin actual.
Si tuviramos que sintetizar lo realizado en Espaa a partir de la Transicin
poltica, podemos enumerar varios rasgos destacables en la evolucin de los
Servicios Sociales.

1.1.

Avances de los servicios sociales desde 1978

- Gran avance del marco jurdico. La Constitucin de 1978 abri una

dinmica muy viva de transformacin de la situacin anterior, convirtiendo
a los Servicios Sociales en un sector ms, como podra ser el de la
Sanidad, Educacin, Empleo, Seguridad Social, etc.
Pero, sobre todo, la Constitucin abri un campo de desarrollo normativo
muy diversificado y preciso. Decisivo fue la posterior aprobacin de los 17
Estatutos de Autonoma con referencias a los Servicios Sociales.
Tambin la aprobacin de la Ley de Bases de Rgimen Local de 1985, las
Leyes autonmicas de Servicios Sociales y otras leyes que regulan
sectores concretos como Ley Orgnica General Penitenciaria, Ley
reguladora del derecho de Asilo y de la condicin de refugiado, Ley de
Proteccin Jurdica del Menor, La Ley de Conciliacin de la vida familiar y
laboral, La Ley sobre Derechos y libertades de los Extranjeros en Espaa,
Ley de Familias numerosas, La Ley de Violencia de Genero, o las leyes
autonmicas de Salario Social o del Ingreso mnimo de insercin, la Ley
de promocin de la Autonoma personal y atencin a las personas en
situacin de dependencia y la Ley de Igualdad.
210

- Otra segunda dimensin verdaderamente relevante ha sido la

consolidacin de la Organizacin Administrativa. Es la estructura
operativa y de gestin del intenso esfuerzo de expansin de los Servicios
Sociales en Espaa. Pero, tambin, es lo que ha dotado de gran visibilidad
a los Servicios Sociales, popularizando su existencia tanto entre la
poblacin destinataria de los Servicios, como en la poblacin en general.
Es importante destacar la aprobacin de Planes de Actuacin
administrativa.
- Un tercer nivel de actuacin, donde los progresos han sido rpidos y
relevantes, ha sido en la creacin de Infraestructuras y Equipamientos. Es
la dimensin material, fsica, de la actuacin administrativa. Se ha creado
en pocos aos, un parque de infraestructuras, en ciudades, barrios y
pueblos, muy importante, con un gran esfuerzo presupuestario.
- En cuarto lugar, habra que mencionar como legado de estas dos
dcadas, la intensa poltica de reclutamiento de personal. En unos aos
de intensa crisis de empleo, puede decirse que los Servicios Sociales han
sido un sector con unas tasas de crecimiento de empleo muy acusado, de
hecho es uno de los nuevos Yacimientos de empleo sealados por la
Unin Europea.
- En quinto lugar, estas tres dcadas han visto consolidar la Estructuracin
y los campos de actuacin de los Servicios Sociales. Pese a la diversidad
Autonmica, en la prctica, los campos de actuacin de los Servicios
Sociales se han delimitado de manera bastante homognea. Las
diversidades incluso regionales, no han conducido a disparidades
relevantes en la actuacin de los Servicios Sociales.
La diversidad se produce en los programas de actuacin, del nfasis en
sectores con problemas ms acuciantes en una regin o en otra o en las
prioridades polticas que se ponen en prctica en una u otra regin, etc.
- En sexto lugar, habra que mencionar la tendencia hacia la
universalizacin del sistema de proteccin social. Tambin se podran
211

traer aqu a colacin la generalizacin de la Asistencia Sanitaria a

personas sin recursos, o las prestaciones Asistenciales de Desempleo.
En la actualidad se demanda una reformulacin o replanteamiento del pacto
social originario, basado en el modelo de proteccin social a travs de la
Seguridad Social contributiva, se concedan los derechos a los trabajadores
y sectores de la poblacin que participan en el proceso productivo y por haber
aportado una renta y se excluan a los ciudadanos carentes de empleo.
El nuevo modelo de bienestar se sustenta en el principio de universalidad de
los derechos sociales, de igualdad de oportunidades, y por el mero hecho de
ser ciudadano y no por haber contribuido a la Seguridad Social.
Por tanto, no solo se producen cambios en el marco legislativo o en el mbito
material y doctrinal sino que se contempla una transformacin cultural en la
que, de la idea de individuo aislado propia de la concepcin benficoasistencial-, se pasa a la idea de ciudadano, a la persona dentro de la
comunidad.
1.2.

Principales Debates y Tendencias de futuro

1. El primer debate que debe mencionarse es el de las Desigualdades

sociales y regionales. Las desigualdades son todava muy marcadas a
muchos niveles de intervencin de los Servicios Sociales.
Las desigualdades son acusadas entre los niveles de servicios
disponibles en las distintas Comunidades Autnomas. Habra que sealar
que subsisten diferencias muy notables en el grado de atencin,
inversiones y recursos disponibles en los distintos sectores a que se
dirigen los Servicios Sociales; la atencin que reciben sectores como:
Mayores, Menores, Toxicmanos, etc. Son muy diferentes.
2. Otro problema a abordar en el inmediato futuro ser el de la
Descentralizacin. Desde l aprobacin de la Constitucin, los Estatutos
de Autonoma, la Ley de Bases de Rgimen local y las respectivas Leyes

212

Autonmicas de Servicios Sociales, los problemas de la descentralizacin

han sido, de naturaleza tcnica y econmica.
En efecto, desde el restablecimiento de la Democracia, se pone en
marcha un proceso de transferencia de actividades, servicios, recursos y
personal, desde la Administracin Central hacia las respectivas
Autonomas. En ese proceso ha habido problemas en la valoracin
econmica de recursos, medios transferidos y discrepancias tambin,
respecto al ritmo y velocidad a que esas transferencias se producan.
3. Otro debate a que habrn de hacer frente los servicios Sociales, es el de
la Evaluacin de resultados y anlisis de costes.
Hasta ahora los Servicios Sociales han venido creciendo, respaldados por
una gran aceptacin de la poblacin y los dirigentes polticos, respecto a
la legitimidad del uso de los recursos pblicos destinados a este campo.
Per, una vez implantados los Servicios tendrn que hacer frente al reto de
la evaluacin de resultados y anlisis de costes.
4. Otro aspecto que ser objeto de debate, es el referido al Estado del
Bienestar, y sus posibles efectos en los Servicios Sociales.
Los servicios sociales van a verse afectados por el debate sobre el Estado
de Bienestar, en varias direcciones:
- Dificultando el crecimiento de los recursos pblicos destinados a los
Servicios Sociales. Una de las crticas ms comunes al Estado de
Bienestar es que a mayor crecimiento del papel del Estado, ms gasto
pblico, lo que da lugar a ms dficit pblico y por tanto crisis fiscal del
Estado. Y de ah que como planteamiento de posible respuesta, se
plantee el tema del Pluralismo del Bienestar, ya que hay bastante
consenso en que lo que se plantea no es el desmantelamiento del
Estado de bienestar, sino en el grado de reformas que es necesario
introducir, y en que sectores, para mantener el principio bsico que es
la proteccin social pblica a los ciudadanos.
213

- En segundo lugar, el debate sobre el Estado de Bienestar puede incidir

en los Servicios Sociales, suscitando la cuestin sobre la privatizacin.
Una cuestin susceptible de abordar desde muy diferentes
perspectivas.
Esta interpretacin de la privatizacin va tener escasa influencia sobre
los Servicios Sociales. No parece que se vaya a hacer una
transferencia generalizada de Servicios Sociales al sector privado,
aunque cabria plantearse la responsabilidad pblica de unos mnimos
suficientes y que la asistencia y prestaciones complementarias sean
libres.

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