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Resumo
Este artigo discute uma dimenso central da poltica industrial em economias modernas e
globalizadas: a poltica de inovao. A partir da abordagem evolucionista, abordada a relao
entre hiato tecnolgico e competitividade. A seguir, a proposio central do texto formulada, mostrando a relao entre poltica industrial, acumulao de competncias tecnolgicas
e competitividade internacional. Esta orientao da poltica industrial, porm, deve ir alm
do fomento e da oferta de recursos (financeiros e humanos) para as atividades inovativas e
ocupar-se dos determinantes do baixo esforo inovativo das empresas brasileiras.
Palavras-chave | Poltica Industrial; Inovao; Capacitaes; Competitividade
Cdigos JEL | O25; O31; O32
* Os autores agradecem o apoio financeiro recebido do CNPq, o trabalho do corpo editorial e da secretaria executiva da RBI e
os comentrios de trs pareceristas annimos.
** Universidade Estadual Paulista Jlio de Mesquita Filho (Unesp), Araraquara (SP), Brasil. E-mail: tmassaroli@fclar.unesp.br
*** Universidade Estadual Paulista Jlio de Mesquita Filho (Unesp), Araraquara (SP), Brasil. E-mail: jrfucidji@fclar.unesp.br
**** Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), Rio de Janeiro (RJ), Brasil. E-mail: mpossas@unisys.com.br
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1. Introduo
Um dos temas mais controversos da literatura econmica, nas duas ltimas dcadas,
tem sido o da existncia, critrios e operacionalidade da poltica industrial. Stiglitz,
Lin e Monga (2013) tm o mrito de mostrar como os altos e baixos dos fundamentos tericos da poltica industrial esto relacionados com concepes mais ou
menos otimistas em relao operao tima dos mercados no sistema econmico.
Alm disso (uma concepo que tambm vamos adotar), os autores mostram que as
polticas industriais esto sempre presentes, quer sejam reconhecidas explicitamente,
ou no e, mais que isso, elas tm um carter inescapavelmente diferenciado em
seus impactos setoriais. O argumento aqui proposto, portanto, no visa defender a
pertinncia de polticas industriais, nem advogar em favor de polticas verticais de
apoio indstria: seria ocioso, posto que tais argumentos abundam na literatura.
Nosso objetivo enfatizar um papel especfico da poltica industrial entendida
como o conjunto de medidas cuja finalidade promover o desenvolvimento da
estrutura industrial: o de promoo de atividades inovativas.
Duas consideraes cautelares se fazem necessrias. Primeira, esta definio
de poltica industrial difere da viso mais ampla (por exemplo, novamente, em
STIGLITZ; LIN; MONGA, 2013) de que todas as atividades que levam ao
aprendizado e ao acmulo de conhecimento podem ser consideradas sob o mbito
da poltica industrial, mesmo que no estejam na indstria de transformao. No
negamos o papel difusor de novas tecnologias que o setor industrial tem sobre o
restante da economia, mas, por isso mesmo, retemos a centralidade do setor industrial e concentramos nele a nossa ateno. Segunda, apontar que o objetivo da
poltica industrial promover a gerao e difuso de inovaes (que sejam capazes
de impulsionar ganhos persistentes na produtividade e na qualidade dos bens e
servios) no propriamente uma contribuio original; h inclusive, na literatura,
argumentos em favor de uma nova poltica industrial1 que enfatiza exatamente
este aspecto (RODRIK, 2006; AGHION et al., 2012; OSULLIVAN et al., 2013;
DEVLIN; MOGUILLANSKY, 2013; OECD, 2013), alm deste j ser um ponto
h muito destacado no pensamento evolucionista (entre outros, BELL; PAVITT,
1 Outros elementos que caracterizam a nova poltica industrial (termo utilizado para designar o restabelecimento ou o rejuvenescimento da poltica industrial na discusso acadmica e governamental) incluem, alm da preocupao com o aprendizado
tecnolgico: maior nfase em mo de obra qualificada em engenharia; uso mais eficiente de recursos (manufatura sustentvel);
acesso a financiamento; coordenao dos diversos sistemas de produo; interao entre o setor pblico e o setor privado; e,
reconhecendo a disperso global de atividades produtivas, entendimento do papel dos sistemas de produo nacionais nas cadeias
de valor globais (OSULLIVAN et al., 2013, p. 434).
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1993; POSSAS, 1996; ERBER, 2001; CIMOLI; DOSI; STIGLITZ, 2009; DOSI;
GRAZZI; MOSCHELLA, 2014).
Nossa contribuio consiste em colocar essa discusso no contexto brasileiro
de busca de competitividade internacional da indstria. Assim, propomos que o
principal determinante da competitividade a busca por inovaes, que gera capacitao tecnolgica e que esta deve ser a principal orientao da poltica industrial.
Competitividade aqui entendida como a capacidade de concorrer, traduzida em
participao crescente das exportaes nos mercados internacionais de produtos
mais dinmicos (ver, no mesmo sentido, POSSAS, 1999, cap. 6).
O texto est organizado em cinco sees, alm desta introduo. Discute-se
que o incremento da competitividade depende da busca por inovaes, reduzindo
o hiato tecnolgico (seo 2). Logo, o papel central da poltica industrial deve ser
o de uma poltica de inovao (seo 3). Esta poltica, porm, no deve se limitar
oferta de recursos para a inovao (seo 4), mas tambm gerar presses no ambiente
seletivo que induzam as empresas a efetivamente realizarem atividades inovativas.
Segue-se um esforo preliminar e exploratrio de mensurao da distncia tecnolgica do Brasil em relao a alguns pases europeus, com base em dados recentes
de surveys nacionais de inovao (seo 5). Por fim, apresentamos as principais
concluses (seo 6).
2. Competitividade e hiato tecnolgico
A relao entre desempenho tecnolgico, desempenho exportador e crescimento
econmico tem sido amplamente analisada pela literatura econmica (ANTIMIANI;
CONSTANTINI, 2013; FAGERBERG; SRHOLEC, 2008; FAGERBERG et al.,
2007; FAGERBERG, 1994; DOSI; SOETE, 1988; NELSON; WINTER, 1982;
POSNER, 1961). As anlises mais interessantes frequentemente so aquelas encontradas fora da abordagem tradicional (mainstream), por sua melhor caracterizao
tanto do fenmeno do progresso tcnico quanto das instituies e agentes envolvidos. Por exemplo, na abordagem evolucionista, habitual considerar a existncia de
feedbacks entre capacitaes tecnolgicas desenvolvidas nacionalmente e crescimento
econmico (MAGGI, 1993).
Os trabalhos sobre hiato tecnolgico mais frequentes na literatura analisam a
relao entre taxas diferenciais de crescimento do PIB per capita, nos vrios pases,
e suas taxas de progresso tcnico. A tecnologia analisada como fator incorporado
estrutura das organizaes, sendo a transferncia entre elas difcil e custosa. A
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inovao, destacando a importncia do setor privado nacional como principal agente responsvel pela dinamizao tecnolgica da estrutura produtiva e consequente
insero internacional em mercados tecnologicamente mais avanados. Esta forma
de abordagem do tema est alinhada aos desenvolvimentos tericos mais recentes
(GADELHA, 2001; GUERRIERO, 2011; REINER; STARITZ, 2013; REINERT,
2007; CIMOLI et al., 2009), os quais reforam o papel da poltica de inovao
como instrumento poderoso da poltica industrial.
Dessa forma, poltica industrial entendida no apenas como a internalizao
de setores ausentes da matriz industrial e o incentivo a setores j instalados (embora
tambm possa s-lo), mas principalmente como a mobilizao e implementao
de mecanismos especficos para o desenvolvimento tecnolgico, com o objetivo de
reduzir as divergncias competitivas e de padres de desenvolvimento entre os pases
desenvolvidos e em desenvolvimento. Se considerarmos o conceito de desenvolvimento
segundo a tradio evolucionista de inspirao schumpeteriana, o progresso tcnico
o motor do desenvolvimento capitalista. A poltica industrial, assim entendida,
deve atender aos objetivos de fomentar o progresso tcnico, diferentemente da teoria
econmica tradicional, cujo enfoque est nas falhas de mercado e externalidades
(GUERRIERO, 2011, p. 77). Cimoli et al. (2009, p. 4) argumentam que uma
das consequncias das ltimas dcadas de globalizao foi o aprofundamento das
divergncias tecnolgicas, das taxas de crescimento e dos nveis de renda per capita
entre os pases desenvolvidos e em desenvolvimento. Evidncias encontradas pelos
autores sugerem que a principal causa deste hiato a dificuldade crescente dos pases em desenvolvimento para absorver conhecimentos de tecnologias de produo
e design de produtos desenvolvidos pelos pases que esto na fronteira tecnolgica.
Para que economias em desenvolvimento, como a brasileira, sejam tecnologicamente dinmicas, necessrio que possuam um setor industrial nacional em
expanso e capaz de absorver as tecnologias dos pases que atuam na fronteira
tecnolgica. O argumento de que os pases em desenvolvimento esto inseridos
num contexto de globalizao e que suas implicaes em termos de liberalizao
e perda de autonomia nacional possam fornecer as condies necessrias para o
catch up tecnolgico mostra-se equivocado e no amparado pela literatura sobre
poltica industrial (CHANG, 2004; CIMOLI et al., 2009; STIGLITZ et al., 2013;
WARWICK, 2013), que aponta que todos os pases atualmente considerados desenvolvidos utilizaram polticas deliberadas para acumular capacitaes tecnolgicas,
de forma a alcanar as tecnologias de produo e designs dos produtos da fronteira.
Isso o que Reinert (2007) chama de emulao, a realizao de esforos deliberados
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As deficincias da base produtiva brasileira em termos de capacitao tecnolgica podem ser constatadas a partir de alguns indicadores de inovao, como o
gasto setorial em atividades de P&D e outras atividades inovativas como proporo
do faturamento das empresas nos setores selecionados. Segundo Cruz e Pacheco
(2004), a poltica de incentivo inovao foi bem-sucedida na criao de agncias
nacionais de fomento cientfico, como a formao de recursos humanos e a pesquisa acadmica tendo a Capes e o CNPq como exemplos virtuosos. Com isso,
o Brasil aparece no mapa da cincia mundial, a partir dos dados obtidos do Science
Citation Index, registrando aumento significativo do nmero de publicaes, saindo de 2 mil publicaes por ano, em mdia, na dcada de 1980, para cerca de 7
mil em 1998. De acordo com os dados do Ministrio da C,T&I e Capes, o Brasil
respondia por 1,15% dos artigos publicados nos peridicos cientficos indexados
pela Thomson / Institute for Scientific Information (ISI), em 1998, enquanto sua
participao no registro de patentes concedidos no escritrio de patentes dos EUA
era praticamente nula (0,05%). Aps dez anos, este quadro sofreu poucas alteraes:
ainda que a participao do Brasil em artigos indexados pela Thomson/ISI tenha
evoludo para 2,63%, no total de patentes concedidas pelo Uspto permanece
inexpressiva (0,06%).
A comparao entre Brasil e Coreia do Sul, em relao ao nmero de patentes
concedidas pelo Uspto ao longo de quatro dcadas, indica o baixo desempenho
inovativo brasileiro (Grfico 1).
GRFICO 1
Participao no total de patentes concedidas pelo Uspto Brasil, Coreia do Sul e China
1964-2013
Brasil
Korea
China
4
3
%
2
1
0
2011
2008
2005
2002
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1999
22
1996
1993
1990
1987
1984
1981
1978
1975
1972
1969
1966
1963
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- Produtos
farmacuticos
- Equipamentos
de informtica
e produtos
eletrnicos
- Outros Equipamentos de
Transporte
- Qumico e
petroqumico
- Mquinas
e aparelhos
eltricos
- Mquinas e
equipamentos
- Veculos automotores
- Coque e refino
de petrleo
- Plstico e borracha
- Minerais nometlicos
- Siderurgia e
metalurgia
- Txtil
- Papel e celulose
Setores
39,0
35,1
27,2
5,6
4,3
7,5
36,2
6,4
30,7
43,8
9,6
1,2
39,7
7,8
49,7
13,4
48,7
57,9
25,7
19,7
41,4
64,5
59,9
51,6
52,3
56,0
49,5
64,7
53,6
60,9
69,1
77,5
63,6
78,6
5,2
8,6
22,4
6,7
15,7
20,9
23,4
24,2
29,0
40,6
24,2
41,5
P&D Interno
Pases europeus (1)
Mdia
Mxima Mnima
66,4
75,4
57,8
4,6
30,6
30,0
Brasil
0,6
0,8
0,9
1,1
1,4
16,0
2,1
3,6
6,5
1,9
3,4
7,2
13,6
12,4
22,9
15,7
17,9
24,1
18,9
20,0
23,2
30,3
21,2
36,1
25,4
26,9
46,2
29,9
34,3
41,7
26,5
29,6
30,4
56,9
40,5
51,5
1,7
2,0
7,7
2,8
5,0
4,9
10,9
10,9
11,9
12,0
10,5
13,6
Fonte: CIS (EUROSTAT, 2013); Pintec (IBGE, 2013). Elaborao dos autores.
(1) Pases europeus selecionados a partir da CIS (2010): Blgica, Dinamarca, Alemanha, Espanha, Frana, Itlia, Holanda, Sucia e Noruega.
Baixa
Mdia-baixa
Mdia-alta
Alta
Intensidade
tecnolgica
Em % de empresas
7,7
19,3
21,2
13,7
14,0
13,0
18,2
17,6
26,4
31,2
12,3
35,0
8,9
19,0
23,5
18,1
24,4
21,0
21,5
25,7
27,7
33,8
22,5
31,8
16,0
30,8
29,5
27,4
41,3
36,4
35,0
34,2
40,0
42,3
30,4
38,8
2,1
10,8
13,7
9,5
17,8
8,3
5,5
19,1
12,0
21,5
11,6
16,3
Brasil
TABELA 1
Densidade comparada de atividades tecnolgicas em setores de alta, mdia-alta, mdia-baixa e
baixa intensidade tecnolgica Brasil e pases europeus selecionados 2010/2011
27
28
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0,2
0,5
0,3
0,4
- Minerais no-metlicos
- Siderurgia e metalurgia
- Txtil
- Papel e celulose
1,4
0,5
- Plstico e borracha
0,8
1,4
- Mquinas e equipamentos
- Veculos automotores
0,3
0,8
0,4
0,5
1,2
0,4
1,8
2,3
3,0
1,4
1,2
1,4
- Qumico e petroqumico
4,4
2,0
8,1
7,5
3,0
1,9
0,9
1,5
0,7
1,1
2,1
1,5
4,5
4,3
8,1
2,2
10,4
10,3
20,2
Mxima
0,1
0,5
0,2
0,3
0,6
0,0
0,5
1,1
1,2
0,7
0,3
3,6
2,2
Mnima
- Produtos farmacuticos
Brasil
- Equipamentos de informtica e
produtos eletrnicos
Setores
2,0
1,2
1,4
1,3
1,2
1,9
0,9
3,7
3,4
4,3
2,3
6,4
8,5
15,3
Mdia
2,5
6,4
2,2
2,1
3,0
3,6
7,6
6,0
11,5
3,4
19,9
10,9
41,1
Mxima
0,4
0,5
0,5
0,6
1,2
0,2
0,5
1,1
1,8
1,1
0,4
4,5
3,6
Mnima
1,7
2,6
1,6
2,6
2,1
2,2
1,8
2,6
2,0
4,1
2,9
3,8
Brasil
Fonte: CIS (EUROSTAT, 2013); Pintec (IBGE, 2013). Elaborao dos autores.
(1) Pases europeus selecionados a partir da CIS (2010): Blgica, Dinamarca, Alemanha, Espanha, Frana, Itlia, Holanda, Sucia e Noruega.
Baixa
Mdia-baixa
Mdia-alta
Alta
Intensidade
tecnolgica
Em % do faturamento lquido
TABELA 2
Gastos com P&D e atividades inovativas em setores de alta, mdia-alta, mdia-baixa e baixa intensidade tecnolgica
Brasil e pases europeus selecionados 2010/2011
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29
30
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30,0
Brasil
(A)
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4,3
7,5
- Txtil
- Papel e
celulose
Blgica
Blgica
Blgica
Hoanda
51,6
59,9
52,3
56,0
49,5
64,7
53,6
60,9
69,1
77,5
63,6
78,6
75,4
Mxima
Fronteira (1)
(B)
-85,5
-92,8
-89,4
-97,9
-87,0
-85,2
-85,5
-67,7
-80,5
-66,8
-92,8
-61,0
-60,3
Hiato
tecnolgico (%)
- A/B
0,8
0,6
0,9
1,1
1,4
16,0
2,1
3,6
6,5
1,9
3,4
7,2
14,6
Brasil
(A)
Sucia
Holanda
Blgica
Blgica
Blgica
Sucia
Holanda
Sucia
Noruega
Noruega
Sucia
Blgica
Frana
Pas
da
fronteira
(1)
26,9
25,4
46,2
29,9
34,3
41,7
26,5
29,6
30,4
56,9
40,5
51,5
68,9
Mxima
Fronteira
(1)
(B)
P&D externo
-97,2
-97,6
-98,1
-96,3
-96,0
-61,5
-92,0
-87,9
-78,8
-96,7
-91,5
-86,0
-78,8
Hiato
tecnolgico
(%) A/B
19,3
7,7
21,2
13,7
14,0
13,0
18,2
17,6
26,4
31,2
12,3
35,0
20,5
Brasil
(A)
Blgica
Holanda
Alemanha
Holanda
Holanda
Espanha
Holanda
Itlia
Blgica
Blgica
Blgica
Dinamarca
Dinamarca
Pas da
fronteira
(1)
30,8
16,0
29,5
27,4
41,3
36,4
35,0
34,2
40,0
42,3
30,4
38,8
48,1
Mxima
Fronteira
(1)
(B)
-37,3
-52,1
-28,2
-50,0
-66,1
-64,2
-47,9
-48,6
-34,0
-26,4
-59,6
-9,7
-57,4
Hiato
tecnolgico
(%) A/B
Fonte: CIS (EUROSTAT, 2013); Pintec (IBGE, 2013). Elaborao dos autores.
(1) Fronteira tecnolgica considerando os pases europeus selecionados a partir da CIS (2010): Blgica, Dinamarca, Alemanha, Espanha, Frana, Itlia, Holanda, Sucia e Noruega.
Baixa
1,2
5,6
Alemanha
6,4
- Plstico e
Mdia- borracha
baixa - Minerais no-metlicos
- Siderurgia e
metalurgia
Alemanha
9,6
Alemanha
Alemanha
Alemanha
7,8
13,4
- Mquinas
e aparelhos
eltricos
Alemanha
- Veculos
automotores
25,7
- Qumico e
petroqumico
Alemanha
Noruega
Frana
Pas da
fronteira
(1)
19,7
4,6
- Outros equipamentos de
transporte
- Equipamentos 30,6
de informtica
e produtos
eletrnicos
- Produtos farmacuticos
Setores
- Mquinas e
equipamentos
Mdiaalta
Alta
Intensidade
tecnolgica
P&D interno
0,4
0,3
0,5
0,2
0,5
1,4
1,4
0,8
1,4
1,2
2,0
1,9
3,0
Brasil
(A)
Mxima
Fronteira
(1)
(B)
Noruega
Frana
Blgica
Blgica
Dinamarca
Holanda
Alemanha
Dinamarca
Holanda
Noruega
Blgica
Frana
0,9
1,5
0,7
1,1
2,1
1,5
4,5
4,3
8,1
2,2
10,4
10,3
Dinamarca 20,2
Pas da
fronteira
(1)
-48,7
-81,0
-29,3
-76,6
-76,9
-8,5
-68,5
-81,9
-82,9
-45,9
-80,5
-81,5
-85,3
Hiato
tecnolgico
(%) A/B
TABELA 3
Hiato tecnolgico Relao entre o indicador de inovao para Brasil e
o valor mximo do indicador entre os pases europeus selecionados 2010/2011
1,4
1,7
2,6
1,6
2,6
2,1
2,2
1,8
2,6
2,0
4,1
2,9
3,8
Brasil
(A)
Frana
Sucia
Sucia
Blgica
Dinamarca
Holanda
Alemanha
Holanda
Holanda
Noruega
Sucia
Frana
Dinamarca
Pas da
fronteira (1)
2,5
6,4
2,2
2,1
3,0
3,6
7,6
6,0
11,5
3,4
19,9
10,9
41,1
Mxima
Fronteira
(1)
(B)
-45,2
-73,7
18,6
-26,4
-12,5
-42,2
-71,2
-69,8
-77,8
-41,8
-79,3
-73,4
-90,7
Hiato
tecnolgico
(%) A/B
31
6. Consideraes finais
Em linha com a teoria evolucionista, o conceito de poltica industrial adotado neste
artigo enfatiza as especificidades e a diversidade da estrutura industrial como elemento
decisivo para o desenvolvimento de competitividade da indstria, entendendo-se
que a competitividade resulta, em grande medida, da capacidade de suas empresas
para reduzir o hiato tecnolgico em relao aos concorrentes no mercado internacional. Neste sentido, conforme apontado por muitos autores (GADELHA, 2001;
GUERRIERO, 2011; REINER; STARITZ, 2013; REINERT, 2007; CIMOLI et
al., 2009), polticas que induzam realizao de atividades inovativas (tanto por
incentivos como por sanes) devem ser atualmente o principal componente da
poltica industrial.
A importncia da poltica de inovao para o desenvolvimento de competncias produtivas e tecnolgicas na atividade industrial, elevando sua capacidade
para competir no mercado internacional, torna-se evidente quando a abordagem
lana mo de indicadores de esforo de inovao que traduzem o hiato tecnolgico
entre o Brasil e um conjunto de pases desenvolvidos da Europa. A existncia de
um grande hiato tecnolgico entre o Brasil e os pases selecionados, sobretudo em
setores de alta e mdia-alta intensidade tecnolgica, sintomtica e provavelmente
est relacionada perda de competitividade das exportaes industriais brasileiras.
Esta uma hiptese de trabalho que o presente artigo procurou fundamentar e que
ser desenvolvida em trabalhos futuros.
Ao observarmos o esforo inovativo do Brasil em comparao a pases como
Alemanha, Blgica, Frana e Dinamarca, a distncia tecnolgica mostra-se ainda
maior. Por exemplo, no caso do setor de veculos automotores, enquanto o Brasil
destina 1,4% do faturamento s atividades de P&D, a Alemanha gasta 4,5% do
faturamento de suas empresas, ou seja, cerca de trs vezes mais. Ainda que alguns
trabalhos, como o de Nassif et al. (2014), tenham evidenciado mudanas importantes na estrutura produtiva brasileira nos ltimos 30 anos, com o aumento da
participao dos setores baseados em cincia, conhecimento e engenharia no valor
adicionado nacional, este esforo tem se mostrado insuficiente para reduzir o gap
tecnolgico entre o Brasil e as economias desenvolvidas da Europa.
A fundamentao terica (sees 2 e 3) e as evidncias empricas apresentadas
(sees 4 e 5) parecem apontar que o foco das polticas de cincia, tecnologia e
inovao no provimento de recursos para a inovao, a formao de recursos humanos e a pesquisa acadmica no tem resultado no desenvolvimento de capacitaes
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