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- Todo relatrio criado para diminuir a distncia entre teoria e prtica, combinando r
esultados de pesquisas, estudos de caso e contribuies acadmicas de diversas discipl
inas com contribuies de profissionais atuantes, autoridades locais e cidados de div
ersas comunidades.
- Introduo - Anlise de dois paradigmas principais
1 - O primeiro, exemplificado pelo Peru, envolve a legalizao estreita da posse da
terra por meio de escritura pblica.
2 - O segundo a abordagem mais ampla do Brasil para a regularizao que combina a es
cri- tura da propriedade com a melhoria dos servios pblicos, criao de emprego e estr
uturas de apoio comunitrio.
a maioria dos assentamentos informais na Amrica Latina exibe violaes da ord
em jurdica formal prevalente do uso da terra, planejamento, registro, edifi- cao e
tributao e, assim, tm problemas fundamentais de ilegalidade. Resolver esses proble
mas no est diretamente relacionado com a melhoria dos servios pblicos, a menos que a
melhoria seja feita como parte de um programa de regularizao mais amplo.
-- Resumo Executivo -os
no
no
as
pa
-- Captulo 2 Definir e medir os assentamentos informais e avaliar suas causas Caracteristicas dos assentamentos
Os assentamentos informais englobam muitas dimenses e variaes nas cidades latinoamericanas, entre elas:
ocupao
de
terras pblicas,
comunais
e privadas, seguida
autoconstruo (favelas, barriadas, villas miseria, villas- emergencia, chabolas, tu
gurios), s vezes em bairros originalmente aprovados;
subdiviso
no
autorizada
de
terras pblicas, comunais ou pri
vadas, seguida pela venda dos lotes individuais e de autoconstruo (barrios, loteo
s piratas, lotea
Assentamentos informais, conjuntos de habitaes de interesse social novos e bairros
estabelecidos espalhados na periferia da cidade do Panam.mentos irregulares, lo
teamentos clandestinos);
projetos
habitacionais populares
irregulares (conjuntos habitacio
nais), alguns dos quais gradualmente se tornaram extrajudiciais;
urbanizao
e
desenvolvimento de
reas definidas como rurais;
subdiviso
no
autorizada
de
lotes previamente exis
tentes juridicamente, destinados construo de edifcios adicionais (casas-de-frente-e
-fundo);
ocupao
generalizada
das
margens dos
rios, reservatrios de gua,
s de montanhas e outras reas de proteo ambiental; e
ocupao
de
espa
pblicos
como
ruas, caladas e viadutos.
- Embora difiram em caractersticas especficas, os assentamentos com uma ou mais de
ssas caractersticas so normalmente categorizados como informais. Esse termo tem
a vantagem de ter amplo escopo, mas a sua generalidade pode impedir polticas pbli
cas eficazes. Por exemplo, Caldern (1998) distingue assentamentos ilegais, irreg
ulares e clandestinos para discutir as diferentes condies dos assentamentos infor
mais no Peru.
DESAFIOS DA MEDIO
- As estatsticas variam em diferentes pases, mas as realidades so semelhantes. Dife
rentes estimativas do tamanho e do crescimento dos assentamentos informais refle
tem a difcil tarefa de se definir a informalidade.
CRITRIO DE MORADIA EM FAVELA PELA ON8-HABITAT
acesso
gua
tratada (acesso a
quantidade
suficiente
de
ua
para o uso familiar, economicamente vivel, disponvel para os membros da fa
mlia sem precisar de grande esforo);
acesso a
saneamento
bsico (acesso a
um
sistema de
eliminao de excrementos, quer seja um banheiro privado ou pblico, compartilhado com
um nmero razovel de pessoas);
segurana
de
posse (documentao para
comprovar
a
posse
segura, proteo de fato ou que seja considerada segura contra despejos);
durabili
dade
da
habitao
(estrutura
adequada
e
permanente
em
local no perigoso);
rea
suficiente
para
a
habitao
(no
mais
de
duas
pessoas compartilhando o mesmo quarto).
- Um problema recorrente das pesquisas a autopercepo. Quando indagados se so propr
ietrios da sua casa, os moradores muitas vezes respon
dem positivamente, porque assim que eles percebem o seu estado. A falta de cadas
tros eficientes e de registros de terra centralizados, em muitos pases, tambm limi
tam a opo de coleta de outros dados sobre a ilegalidade.
CAUSA DOS ASSENTAMENTOS INFORMAIS
- Baixa Renda - Pobreza e fatores macroeconmicos nacionais e internacionais subja
centes, especialmente a distribuio de riqueza e a criao de empregos, desempenham um
papel central na determinao do processo de assentamentos informais. Embora a maior
ia dos habitantes de assentamentos informais seja, de fato, pobres, pobreza no a n
ica causa do loteamento informal de terras. Alguns dados indicam que os nveis de
pobreza absoluta diminuram enquanto que informalidade cresceu
- Questes socioespacias - A situao atual reflete o que tem sido chamado a incapaci
dade estrutural das administraes pblicas em pases da Amrica Latina, especialmente n
a esfera municipal, de garantir acesso suficiente terra urbanizada a custo acessv
el e/ou a unidades habitacionais em reas urbanas
- Falta de habitao de interesse social - A produo insuficiente de moradias de intere
sse social agravada pelas condies inadequadas dos projetos de habitao existentes (m
uitos dos quais so ilegais de alguma forma, muitas vezes por causa da falta de re
gistro ou licenas municipais, ou violaes de zoneamento e normas de construo). Alm diss
o, as credenciais exigidas por diversas instituies de crdito para aprovar os candi
datos hipoteca excluem a maioria das pessoas pobres do acesso a emprstimos e at
mesmo a muitos programas de habitao popular.
- Resultados do mercado formal - Combinado com uma distribuio espacial desigual da
infraestrutura urbana pelas autoridades pblicas, o processo global de distribuio d
e terras e de habitao por meio do mercado formal caracterizado por preos elevados q
uando comparados renda, causando assentamentos informais. Os incorporadores priv
ados tradicionalmente no tm atendido s necessidades dos pobres urbanos das cidades
latino-americanas, especialmente por causa da ausncia de subvenes pblicas signific
ativas, abrindo assim espao para o aparecimento dos assentamos informais. Mesmo
em muitos assentamentos informais, os preos de terras, propriedade e aluguis so el
evados e servios como abastecimento de gua so caros. Os processos que ocorrem nos
-- Captulo 3 - A regularizao dos assentamentos informais consolidados -A promoo de polticas urbanas de uso da terra e de habitao inclusivas pode aumentar o
acesso legal a bairros com fornecimento de servios pblicos. Isso envolve redefini
r os direitos de propriedade de terra; integrar o direito urbano e a gesto pblica;
aumentar a participao popular no processo de tomada de decises, facilitar o acesso
ao sistema judicial e, acima de tudo, criar as bases de um processo de governa
na dterra para apoiar a democratizao do acesso terra e habitao.
Como so poucas as autoridades executivas que compreendem plenamente a natureza e
a dinmica dos processos de assentamentos informais, as polticas de regularizao mal
concebidas normalmente reforam a segregao socioespacial e a informalidade urbana.
Essas polticas tendem a ser prejudiciais aos interesses dos pobres que residem na
s cidades e podem resultar em vantagens para incorporadores e outros grupos soci
oeconmicos privilegiados. A gentrificao de bairros, por exemplo, decerto result
ado da regularizao de terras, mas muitas vezes consequncia de polticas normativas
inadequadas.
- POR QUE REGULARIZAR A quantidade insuficiente de terrenos urbanizados inviabiliza a relocao em grande
escala.
As cidades no tm recursos financeiros suficientes para implementar relocaes de po
.
Os custos sociais enormes derivados do desenraizamento das comunidades que no d
esejam ser relocadas devido s redes sociais e capitais valiosas que as comunidade
s formaram ao longo dos anos.
As autoridades pblicas tm a obrigao legal de promover o acesso habitao adequa
bres da cidade.
A relocao de comunidades gera custos e consequncias ambientais.
Em muitos casos, as comunidades tm o direito legal de permanecer onde vivem.
A cultura jurdica serve de base a um processo essencialmente especulativo e ao l
aissezfaire de desenvolvimento urbano que tem contribudo para a segregao socioespac
ial, a degradao ambiental e o crescimento dos assentamentos informais. Uma fora cre
scente, no sentido oposto, baseada na funo social da propriedade, quer dar mais po
der s administraes municipais em matria de organizao territorial e urbana e mais pode
r participao dos cidados nos processos de tomada de decises locais -- O Estatuto d
a Cidade de 2001 regulamentou as disposies constitucionais e estabeleceu uma abo
rdagem ampla para a regularizao de terras, combinando a legalizao, melhoria e outr
as polticas de planejamento urbano relacionadas.
- QUEM PODE REGULARIZAR- Vrias avaliaes das polticas de regularizao destacaram que a
sua eficcia (e a integrao de toda a organizao territorial e regulamentao de assentame
tos) s pode ser garantida quando todas as esferas governamentais participam na su
a formulaO. Dada a natureza inter- disciplinar da regularizao, profissionais de plan
ejamento, arquitetura, engenharia e direito comearam a trabalhar em conjunto
O segundo paradigma tem um mbito mais vasto e consolida a segurana jurdica da escr
itura combinada com um conjunto de intervenes socioespaciais integradas que vincul
am a legalizao da posse da terra com a melhoria dos servios pblicos, planejamento ur
bano, e polticas socioeconmicas relacionadas. Esta abordagem refletida na legislao n
acional brasileira que incorpora o direito social moradia adequada. Ainda que ex
istam mais elementos avaliveis sobre a abordagem usada no Peru do que a usada no
Brasil, os resumos da experincia com a regularizao em ambos os pases revelam lies tei
.
ESCRITURAO COMO GATILHO DO DESENVOLVIMENTO - A EXPERIENCIA PERUANA
O processo de formalizao envolve trs etapas: (1) a produo de informaes sobre a terra
os obstculos existentes formalizao dos assentamentos, (2) a identificao, a demarcao
o registro de lotes e de edifcios, e (3) a identificao dos ocupantes de direito. Ce
rca de 1,6 milho de escrituras de propriedade livres foram distribudas no Peru
entre 1996 e 2006
- Crtica escriturao
A escriturao implementada sem meno de redes de segurana social e bem estar, ou de co
operativas e bens pblicos. Alm disso, a abordagem de escriturao do Peru utiliza o re
gistro universal moda antiga, ao passo que outros modelos, tais como o registro
de terras, provavelmente seriam mais adequados para atender a realidade dos asse
ntamentos informais --Essa noo de que o capital gerado pelos processos informais
est morto enganosa. Nos pases em desenvolvimentoa tributao indireta sobre os servio
o consumo muitas vezes gera mais receitas do que impostos diretos sobre a terra
, propriedade e capital == Apesar de um argumento recorrente sustentar que as po
lticas de regularizao beneficiam as pessoas que no pagam impostos, a maioria dos ci
dados que vivem em reas informais contribui decisivamente para a economia nacional
.
- Avaliaes empricas
1 - Acesso ao crdito
Ao contrrio, a situao de emprego parece ser mais importante para a obteno de crdito d
o que um ttulo de propriedade.Apesar de a existncia de escrituras de propriedade e
do aumento mdio dos valores dos imveis em 25 por cento depois que as escrituras f
oram concedidas (ANGEL et al., 2006), a maioria dos bancos ainda tm dificuldades
de dar crdito aos pobres, exigem garantias maiores do que o valor dos emprstimos
(especialmente em zonas perifricas onde as propriedades tm baixo valor de mercado)
e no confiam no sistema de reintegrao de posse.
2 - Investimento em habitao
A maioria das cidades latino-americanas demonstra que as escrituras no so necessria
s para que as pessoas invistam sistematicamente na sua casa e/ou na sua empresa
informal
3 - Reduo da pobreza
Naturalmente, a erradicao efetiva da pobreza requer investimentos consistentes e s
ignificativos em bens pblicos como infra
estrutura, educao e poltica social, bem como no emprego e em estratgias de gerao de re
nda. As pesquisas indicam uma associao entre as polticas de formalizao e o aumento na
s taxas de nutrio, na melhoria da educao e na reduo do nmero de dias de absentismo esc
lar entre as crianas maior participao na fora de trabalho e diminuio nas taxas de gra
videz na adolescncia. Entretanto, as relaes causais permanecem obscuras e difcil atr
ibuir essas alteraes regularizao fundiria
SEGURANA DA POSSE COMO PROGRAMA INTEGRADO - A EXPERINCIA BRASIEIRA
- Sucessos e fracassos
Os municpios brasileiros tm sido muito mais bem sucedidos em melhorar os assentame
ntos informais do que em legaliz-los, embora a maioria dos programas de modernizao
no tenha levado escriturao. Ao longo dos anos, algumas polticas de regularizao se tor
aram mais sofisticadas tecnicamente, mais sensatas ambientalmente e mais partici
pode ser um vu que cobre os preconceitos sociais contra os pobres urbanos, especi
almente aqueles que vivem em regies centrais da cidade. A mesma preocupao talvez no
seja articulada quando as reas de proteo ambiental so ocupadas ilegalmente por famli
as de renda mdia e alta.
Os moradores participaram no processo evitando uma ocupao ainda maior do solo, pl
antando rvores, implementando vrias medidas ecolgicas e ajudando a financiar a ins
talao do sistema de tratamento de esgotos local
-- Captulo 6 - Recomendaes para a poltica de regularizao -1. Avaliao. preciso haver mais esforos sistemticos para avaliar o desempenho dos pro
gramas de regularizao, incluindo a coleta de dados na linha base anterior ao prog
rama e a coleta de dados aps o programa, referentes aos custos e resultados do pr
ograma. Conceitualmente, os impactos do programa devem englobar o bem estar no nv
el da unidade familiar, os servios no bairro e o grau de informalidade na cidade.
As avaliaes de desempenho tambm so necessrias para solues alternativas dos problemas
e regularizao.
2. Abordagens adaptadas. As polticas bem sucedidas de regularizao devem ser adaptad
as aos fatos, contexto e histria de cada assentamento, porque improvvel que uma nic
a abordagem tenha xito em todas as situaes. Alm disso, essas polticas provavelmente e
xigiro revises ao longo do tempo, conforme as condies e as prticas evoluam. A regular
izao deve ser considerada como parte de uma poltica social mais ampla, destinada in
tegrao social. Isso pode significar que elementos do programa devam ir alm dos serv
ios de infraestrutura e incluam componentes como emprego, formao, educao pblica e ser
vios de sade.
3. Escritura adequada. A emisso de escrituras o que h de mais comum nos programas
de regularizao, mas existem outros tipos de ttulos e direitos, como arrendamento, c
ooperativas, fideicomissos de terra ou propriedade comunal, que podem ser mais a
propriados em assentamentos que so altamente irregulares na disposio fsica ou que es
to situados em terras pblicas. Em alguns casos, os ttulos de posse podem ser mais e
ficazes do que a escritura para proteger os ocupantes e assegurar a sustentabili
dade socioeconmica da comunidade
4. Igualdade de gneros. Os programas de regularizao precisam visar participao de home
ns e mulheres para evitar o aparecimento de vis de gnero no processo, pressupondo
que os chefes de famlia sempre so do sexo masculino. A participao direta de todos os
beneficirios na concepo do programa aumentar a sua eficcia a longo prazo.
5. Financiamento. A regularizao precisa ser mais autossustentvel finan- ceiramente
. Por exemplo, o pagamento de impostos sobre a propriedade, aps a regularizao, gera
receitas municipais e tambm fortalece o processo judicial para a obteno de servios
e exerccio da cidadania. As taxas de melhoramentos da infraestrutura urbana e se
rvios a fim de recuperar parte da valorizao resultante da terra devem refletir a ca
pacidade de pagamento e ser baseadas em princpios semelhantes aos aplicados em ba
irros formais que so beneficiados por intervenes pblicas. Se os servios em reas forma
is so pagos pelo municpio, eles tambm devem ser pagos em bairros regularizados. Em
suma, a recuperao dos custos em programas de regularizao no deve impor uma carga fisc
al maior sobre os pobres do que em outros segmentos da sociedade.
6. Pesquisa e anlise. As definies mais coerentes de informalidade devem basear-se n
os dados disponveis, tais como relatrios de censo, para que assentamentos informai
s possam ser acompanhados de forma confivel ao longo do tempo e para que se possa
determinar se a situao est melhorando ou piorando, em cidades especficas. Para que
exista progresso, necessrio mais trabalho para evitar a criao de assentamentos inf
ormais adicionais, especialmente quando se acredita que eles foram causados pelo
s prprios programas de regularizao.