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RESUMO
Objetiva-se, por intermdio do presente trabalho, discorrer sobre a responsabilidade civil extracontratual
do Estado no ordenamento jurdico brasileiro. Aps rpidas definio e apresentao de seu conceito,
apresentar-se- as fases da responsabilidade do Estado e suas teorias, analisando os fundamentos e
pressupostos da responsabilidade civil extracontratual do Estado, focando a responsabilidade em nvel
executivo, levando-se em considerao a figura do Estado administrador. Aps isso, estudar-se- a
responsabilidade estatal por atos legislativos e por atos judiciais, concluindo o estudo acerca do tema
proposto.
1 INTRODUO
Especialista em Cincias Criminais pela Universidade Gama Filho, Mestre e Doutor em Teoria do Direito pela
Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais, Professor no Curso de Direito da Faculdade de Par de Minas e
na Faculdade de Direito da Universidade de Itana; Advogado. Email: marcioeduardopedrosamorais@gmail.com
A referncia ao Leviat, apesar de inspirada no pensamento de Thomas Hobbes, quer aqui significar um Estado
opressor, que massacra sua populao com carga tributria excessiva, ofertando tambm educao e sade de m
qualidade, no conseguindo tambm garantir um minimum de segurana pblica.
Deste modo, almeja-se, assim, por intermdio do presente trabalho, analisar como est
estruturada a responsabilidade civil extracontratual do Estado no ordenamento jurdico brasileiro,
por intermdio de estudo legislativo e doutrinrio.
Para Cunha Jnior (2014) no mundo atual e civilizado onde imperam os valores da
democracia e do Estado de Direito, no se cogita e irresponsabilidade do Estado por
comportamentos lesivos a terceiros. No h falar, no Estado de Direito, de Estado irresponsvel.
(CUNHA JNIOR, 2014, p. 322). Mas nem sempre foi assim. Em tempos idos, o postulado do
Estado, no que se refere sua responsabilidade civil, era o de sua irresponsabilidade.
A primeira fase da responsabilidade do Estado a fase da irresponsabilidade do Estado,
denominada de fase (teoria) regaliana, que vigorou durante os Estados absolutos, nos quais
havia um regime de concentrao do Poder e da Autoridade em um nico governante, possuindo
o Estado incontestvel poder e autoridade sobre seus sditos, vigorando a mxima the king can
do no wrong (o rei no comete erros) ou le roi ne peut mal faire (o rei no pode errar). O Estado
era o prprio Rei, a clebre afirmao do Rei Lus XIV da Frana (1638-1715), o Rei-Sol: L
tat cest moi (O Estado sou eu). (CUNHA JNIOR, 2014, p. 332).
A caracterstica fundamental da fase regaliana o fato de somente o agente do Estado ser
responsabilizado (pessoalmente) pelos danos causados, no tendo o Estado nenhuma
responsabilidade direta em relao aos atos praticados por seus agentes.
No Brasil, a Constituio Imperial de 1824 adotou tal teoria, prevendo apenas a
responsabilidade pessoal do servidor no artigo 179, inciso XXIV, podendo o mesmo responder
apenas em casos de dolo ou culpa. No mesmo sentido, a Constituio de 1891, republicana,
tambm adotou a teoria regaliana, estando previsto em seu artigo 82 a responsabilidade somente
do servidor, nos casos de dolo ou culpa.
Dirley da Cunha Jnior (2014) lembra que os Estados Unidos e a Inglaterra foram os
ltimos pases a resistirem mudana no paradigma da irresponsabilidade estatal, por meio do
Federal Tort Claim Act (1946) e Crown Proceeding Act (1947), respectivamente.
Com as Revolues Liberais, especialmente a Revoluo Francesa de 1789, juntamente
com o surgimento do Estado de Direito, limitado pela ordem jurdica, se inicia a eroso da ideia
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Resumidamente: nos atos de imprio no h responsabilizao do Estado. Por sua vez, nos atos de gesto haver
responsabilizao do Estado, com os seguintes elementos: I) conduta oficial; II) dano; III) nexo causal; IV) elemento
subjetivo (dolo ou culpa do agente pblico).
indenizaria os prejudicados quando estes provassem que o agente pblico agiu com dolo
(inteno de causar o dano) ou com culpa (imprudncia, impercia ou negligncia).
(ALEXANDRE; DEUS, 2015, p. 599-600).
Dirley da Cunha Jnior (2014) lembra que, a partir da segunda metade do sculo XIX, em
razo principalmente do aresto Blanco4, do Tribunal de Conflitos da Frana, proferido em 1 de
janeiro de 1873, a responsabilidade do Estado passa a sofrer influncia dos princpios do direito
pblico.
Assim, iniciada a terceira fase da responsabilidade do Estado, a fase publicista, com a
responsabilidade do Estado fundada no Direito Pblico. Com as teorias publicistas desenvolvemse a teoria da culpa administrativa (ou da culpa do servio) e a teoria do risco, podendo a teoria
do risco se subdividir em risco integral e risco administrativo. Importante destacar, de antemo,
que o ponto em comum nas teorias publicistas que para responsabilizar o Estado no h
necessidade de provar o dolo ou culpa individualizada do agente pblico envolvido.
(ALEXANDRE; DEUS, 2015, p. 600).
A teoria da culpa administrativa (tambm denominada teoria da culpa do servio, teoria
do acidente administrativo, teoria da culpa annima do servio pblico), que uma teoria
subjetiva, visa a separar a responsabilidade do Estado da ideia de culpa individual ou subjetiva
do agente pblico. Para Cunha Jnior (2014) ela teve o mrito de distinguir, de um lado, a culpa
individual do agente pblico, em virtude da qual ele mesmo respondia, e, de outro, a culpa
administrativa ou culpa annima do servio. (CUNHA JNIOR, 2014, p. 333). Assim:
Enquanto nas teorias civilistas a responsabilizao do Estado depende de a vtima
provar que o agente pblico agiu com dolo ou culpa (impercia, imprudncia ou
negligncia), com a teoria da culpa do servio a responsabilizao do Estado passa a
depender da prova da culpa da Administrao Pblica. Entretanto, tal culpa presumida
quando comprovado o no funcionamento (omisso) ou mau funcionamento do servio
pblico (ao). (ALEXANDRE; DEUS, 2015, p. 601).
Neste caso, uma garota, Agns Blanco, foi atingida por um trem de uma concessionria francesa. O pai moveu
ao de indenizao em face do Estado, sendo suscitado perante o Tribunal um conflito de competncia entre o juzo
comum e o Tribunal Administrativo. O Tribunal de Conflitos decidiu que a responsabilidade deveria ser apurada
com base em princpios prprios do Direito Administrativo, e no com base nos princpios do Direito Civil,
declarando, deste modo, a competncia do Tribunal Administrativo para a resoluo da questo.
ou omisso de seus agentes pblicos, sendo necessrio, portanto, demonstrar que o dano tem
relao direta com o exerccio da funo pblica ou a omisso relevante dos agentes pblicos,
no sendo apenas a conduta administrativa ilcita geradora da responsabilidade estatal, como
tambm a conduta lcita causadora de danos desproporcionais, conforme leciona Rafael Carvalho
Rezende Oliveira (2014).
Aps a ocorrncia da conduta, exige-se o dano, como elemento fundamental da
responsabilizao estatal, podendo o mesmo ser definido como a leso a determinado bem
jurdico da vtima, podendo o mesmo ser classificado em dano material ou patrimonial ou dano
moral ou extrapatrimonial.
Destaca Rafael Carvalho Rezende Oliveira (2014): ao contrrio da honra subjetiva, que tem relao com aquilo
que cada ser humano pensa sobre si prprio, a honra objetiva est ligada reputao da pessoa, fsica ou jurdica,
perante a sociedade. (OLIVEIRA, 2014, p. 694).
se a vtima tiver concorrido culposamente para o evento danoso, a sua indenizao ser fixada
tendo-se em conta a gravidade de sua culpa em confronto com a do autor do dano.
Em relao s pessoas responsveis, a leitura do pargrafo sexto do artigo 37 do Texto
Constitucional informa que podem ser alcanadas as pessoas jurdicas de direito pblico e as
pessoas de direito privado prestadoras de servios pblicos. Em relao s pessoas jurdicas, as
mesmas so as integrantes da Administrao Direta ou Indireta, nesse caso as autarquias e as
fundaes autrquicas.
Por sua vez, no que se refere responsabilidade civil do Estado por omisso, doutrina e
jurisprudncia divergem acerca da natureza jurdica, havendo trs entendimentos: Hely Lopes
Meirelles entende ser objetiva, tendo em vista o 6 do artigo 37 no distinguir condutas
comissivas ou omissivas. De outro lado, h o entendimento doutrinrio entendendo ser subjetiva 6
a responsabilidade, com presuno de culpa (juris tantum) do Poder Pblico. A terceira posio
defende, nos casos de omisso genrica, relacionadas ao descumprimento do dever genrico de
ao. Por outro lado, nas hipteses de omisso especfica, quando o Estado descumprir o dever
jurdico especfico, a responsabilidade objetiva. (OLIVEIRA, 2014).
Fernando Ferreira Baltar Neto e Ronny Charles Lopes de Torres (2014) destacam que a
regra que prevalece em relao a atos legislativos a da irresponsabilidade, porque a edio de
leis, por si s, no tem o condo de acarretar danos indenizveis aos membros da coletividade,
em face de sua abstrao. (BALTAR NETO; TORRES, 2014, p. 441). Porm, caso a lei seja
julgada inconstitucional, poder ensejar a responsabilizao do Estado, tendo em vista ter sido o
dano causado por ato emitido fora do exerccio das competncias constitucionais. (BALTAR
NETO; TORRES, 2014).
Neste sentido, importante destacar o entendimento do Supremo Tribunal Federal e do
Superior Tribunal de Justia, que sustentam a necessidade de declarao de inconstitucionalidade
em controle concentrado. Divergindo um pouco desse posicionamento, Celso Spitzcovsky (2009)
destaca a possibilidade da responsabilidade civil desde que haja o reconhecimento da
inconstitucionalidade da lei pelo Poder Judicirio pela via de ao direta, por gerar efeitos erga
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Neste sentido, Celso Antnio Bandeira de Mello, Digenes Gasparini, Lcia Valle Figueiredo, Oswaldo Aranha
Bandeira de Mello.
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omnes, ou pela via de exceo ou defesa, desde que o Senado Federal, acionado pelo Supremo
Tribunal Federal, imprima deciso os mesmos efeitos, valendo-se da previso do inciso X do
artigo 52 da Constituio Federal.
A responsabilidade civil por atos judiciais pode ocorrer em trs hipteses: por erro
judicirio, priso alm do tempo fixado na sentena e demora na prestao jurisdicional.
Em relao ao erro judicirio, o mesmo deve ser substancial e inescusvel, sendo
fundamental observar a discusso acerca de sua amplitude, ou seja, se o mesmo abrangeria
somente erro judicirio oriundo da jurisdio penal ou se albergaria tambm erros da jurisdio
civil (?). Jos dos Santos Carvalho Filho, Odete Medauar e Diogo de Figueiredo Moreira Neto
sustentam a tese de que somente o erro de jurisdio penal enseja a responsabilidade estatal,
enquanto, de outro lado, Zulmar Fachin, Clmerson Merlin Clve, Sergio Cavalieri Filho,
entendem que a responsabilidade civil do Estado por erro judicirio surge no apenas do erro de
jurisdio penal, como tambm do erro de jurisdio civil.
Em relao questo, Rafael Carvalho Rezende Oliveira (2014) destaca que:
O art. 5, LXXV, da CRFB encontra-se inserido no catlogo de direitos fundamentais,
que devem ser interpretados de maneira extensiva e no restritiva, com o intuito de
garantir maior efetividade na responsabilizao do Estado e na proteo dos indivduos.
oportuno registrar que a norma constitucional no fez qualquer distino entre as
jurisdies, sendo vedado ao intrprete restringir o seu alcance. (OLIVEIRA, 2014, p.
715).
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6 CONCLUSO
ao direta, gerando efeitos erga omnes, ou pela via de exceo ou defesa, desde que o Senado
Federal, acionado pelo Supremo Tribunal Federal, imprima deciso os mesmos efeitos, por
fora da previso do inciso X do artigo 52 da Constituio Federal.
Por sua vez, a responsabilidade civil extracontratual por atos judiciais ocorre em trs
hipteses: por erro judicirio, priso alm do tempo fixado na sentena e demora na prestao
jurisdicional.
Em relao ao erro judicirio, o mesmo deve ser substancial e inescusvel, havendo
divergncia doutrinria acerca da amplitude do erro, se somente erro de jurisdio penal ou se ele
toleraria responsabilidade moral. Outra situao que motiva a responsabilidade civil
extracontratual do Estado por erro judicirio a priso alm do tempo fixado na sentena,
podendo-se falar tanto em priso de natureza penal quanto de natureza civil. Por ltimo, e no
menos importante, est a demora na prestao jurisdicional, que ensejar a responsabilidade civil
do Estado por violar o direito fundamental razovel durao do processo, consagrado no inciso
LXXVIII do artigo 5 da Constituio de 1988, alterado pela Emenda Constitucional n. 45 de
2004.
Enfim, apesar de, aparentemente pacfica na doutrina e na jurisprudncia, a
responsabilidade civil extracontratual do Estado instituto dinmico do Direito, evoluindo e
modificando ao longo dos tempos, com o intuito de garantir proteo ao cidado em face ao
Estado.
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REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
ALEXANDRE, Ricardo; DEUS, Joo de. Direito administrativo esquematizado. Rio de Janeiro:
Forense; So Paulo: Mtodo, 2015.
BALTAR NETO, Fernando Ferreira; TORRES, Ronny Charles Lopes de. Direito administrativo.
4. ed. Salvador: Juspodivm, 2014.
CAVALIERI FILHO, Sergio. A responsabilidade civil objetiva e subjetiva do Estado. Revista da
Emerj, Rio de Janeiro. v. 1, n. 55, 2011, p. 10-20.
CUNHA JNIOR, Dirley da. Curso de direito administrativo. 13. ed. Salvador: Juspodivm,
2014.
OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Curso de direito administrativo. 2. ed. Rio de Janeiro:
Forense; So Paulo: Mtodo, 2014.
SPITZCOVSKY, Celso. Direito administrativo. 11. ed. Rio de Janeiro: Forense; So Paulo:
Mtodo, 2009.
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