Fase

Estratgica
para
Sectores
Gua Metodolgica
Documento de Trabajo

Setiembre 2015

La presente Gua Metodolgica se aplica

luego de la Fase de Anlisis Prospectivo
sectorial y tiene como propsito guiar la
formulacin de la estrategia de los Planes
Estratgicos Sectoriales Multianuales.

Contenido
Presentacin ....................................................................................................................................................2
Fase Estratgica ..............................................................................................................................................8
Etapa 1: Preparatoria ....................................................................................................................................8
Etapa 2: Escenario apuesta ...................................................................................................................... 10
Etapa 3: Visin.............................................................................................................................................. 14
Etapa 4: Objetivos Estratgicos ............................................................................................................. 16
Etapa 5: Acciones Estratgicas ............................................................................................................... 27
Etapa 6: Ruta estratgica ......................................................................................................................... 34
Etapa 7: Proyectos de Inversin en los Sectores............................................................................. 38
Etapa 8: Redaccin del PESEM............................................................................................................... 42
Anexos...44

Presentacin
El Centro Nacional de Planeamiento Estratgico - CEPLAN, como ente rector del
Sistema Nacional de Planeamiento Estratgico, tiene la funcin de establecer los
lineamientos, procedimientos y metodologas para implementar el nuevo enfoque de
planeamiento estratgico en el sector pblico.
Un primer paso importante para la implementacin de este enfoque orientado al
fortalecimiento de una gestin pblica orientada a resultados, fue la aprobacin de la
Directiva General del Proceso de Planeamiento Estratgico Sistema Nacional de
Planeamiento Estratgico (en adelante, la Directiva), que establece la metodologa del
proceso de planeamiento estratgico.
En ella se define al planeamiento estratgico como un proceso sistemtico construido
sobre el anlisis continuo de la situacin actual y del pensamiento orientado a futuro.
Esta definicin establece claramente la naturaleza administrativa del planeamiento
estratgico como una funcin de apoyo, especficamente de brindar informacin a la
alta direccin para la mejor toma de decisiones que permita el logro de los objetivos
estratgicos establecidos.
Asimismo, a travs de guas se desarrollarn las metodologas para aplicar los
lineamientos de la Directiva. En ese contexto, la presente gua desarrolla la Fase
Estratgica para los sectores, fase en la cual el Sector define su estrategia, entendida
como establecer el qu queremos lograr (objetivos) y cmo vamos a lograrlo
(acciones estratgicas), considerando sus polticas sectoriales, las polticas nacionales,
programas nacionales, programas presupuestales, estrategias, planes temticos y otros
instrumentos de poltica, y a su vez, articulado al Plan Estratgico de Desarrollo
Nacional. A este proceso el CEPLAN lo denomina instrumentalizacin de la poltica del
sector. De esta manera, esta fase contribuye a orientar a todas las entidades pblicas a
nivel nacional, regional y local a realizar actividades vinculadas al mbito de su
competencia, as como informar al sector privado, sociedad civil y poblacin en general
de la estrategia sectorial.
El contenido de esta gua propone la metodologa, procedimientos y herramientas
necesarias para el desarrollo de la Fase Estratgica que utiliza como insumo la
informacin generada en la Fase de Anlisis Prospectivo. Esta fase se inicia con el
establecimiento del escenario apuesta, momento en que se constituye la posicin
estratgica del sector, en torno al cual, se definirn la visin y los objetivos estratgicos
sectoriales, para luego establecer el contenido de la estrategia, materializada en las
acciones estratgicas y la ruta estratgica.

Entendiendo la Fase Estratgica

1. Qu es la Fase Estratgica?
La Fase Estratgica es aquella en la cual el sector define su estrategia, entendida como
el qu queremos lograr (objetivos) y cmo vamos a lograrlo (acciones estratgicas).
Para la primera parte de este proceso, es necesario recoger los instrumentos de poltica
sectorial que ha desarrollado el sector; de sta forma, se instrumentalizarn las polticas
nacionales, programas nacionales, programas presupuestales, estrategias, planes
temticos y otros instrumentos de poltica, y al mismo tiempo, articulado al Plan
Estratgico de Desarrollo Nacional -PEDN.
Grfico 1. Instrumentalizacin de las Polticas

Esta fase contribuye a orientar a todas las entidades pblicas a nivel nacional, regional y
local, sector privado, sociedad civil y poblacin en general a realizar actividades
vinculadas al mbito temtico del sector, a fin de contribuir el logro de los objetivos
estratgicos.
La Fase de Anlisis Prospectivo es un proceso de anlisis de naturaleza divergente,
donde se insta al sector a pensar en diferentes escenarios futuros; mientras que la Fase
Estratgica es un proceso de convergencia, donde el sector define qu quiere lograr y
cmo lograrlo (estrategia).
Por ello, para el desarrollo de esta fase se utiliza la informacin generada en la Fase de
Anlisis Prospectivo y se inicia con el establecimiento del escenario apuesta, momento
en qu se constituye la posicin estratgica del sector, en torno al cual, se definirn la
visin y los objetivos estratgicos sectoriales, para luego establecer el contenido de la
estrategia, materializada en las acciones estratgicas y la ruta estratgica.

2. Cules son los objetivos de la Fase Estratgica?

A. Establecer la estrategia del sector, es decir: sus objetivos estratgicos, acciones
estratgicas y la ruta estratgica.
B. Instrumentalizar los objetivos priorizados de las polticas nacionales bajo su
competencia, as como los principales objetivos de sus proyectos, programas u
otras intervenciones pblicas; y establecer los medios ms eficaces para
lograrlos.
C. Articular los objetivos estratgicos sectoriales con los objetivos nacionales
establecidos en el PEDN.
D. Generar informacin para el seguimiento de la gestin estratgica sectorial.
3. Dnde est ubicada la Fase Estratgica?
La Fase Estratgica constituye la segunda fase del proceso de planeamiento
estratgico, luego de la Fase de Anlisis Prospectivo.
Grfico 2. Ubicacin de la Fase Estratgica dentro del Proceso de Planeamiento Estratgico

4. Qu documentos se elaboran en la Fase Estratgica?

Para los sectores, el Plan Estratgico Sectorial Multianual PESEM.
Para los gobiernos regionales, el Plan de Desarrollo Regional Concertado
PDRC.
Para los gobiernos locales, el Plan de Desarrollo Local Concertado PDLC.
Los planes especiales territoriales y los planes especiales multisectoriales.
4

5. En qu circunstancias se desarrollan los planes especiales territoriales?

Los planes especiales territoriales permiten instrumentalizar las Polticas Nacionales
y proponer estratgicas de intervencin integrales para un referido territorio, en
atencin a necesidades de prioridad nacional.
Este Plan tiene como caractersticas:
1. Se refiere a un territorio especfico (delimitado en un decreto supremo), el cual
puede incluir gobiernos locales (provinciales y distritales) que pertenecen a
diferentes gobiernos regionales.
2. Instrumentaliza una poltica nacional en atencin a necesidades de prioridad
nacional.
3. El proceso de planeamiento es conducido por una Comisin Multisectorial
creada mediante decreto supremo para tal fin.
El periodo de planeamiento es de 5 aos como mnimo. Como ejemplo del proceso
de planeamiento estratgico que generara un plan especial territorial, tenemos el
Plan de Desarrollo Territorial de la Zona del Huallaga, propuesto mediante Decreto
Supremo N 030-2013-PCM.
El plan especial territorial identifica acciones estratgicas que debern incorporar
los sectores y territorios ensus procesos de planeamiento estratgico.
6. En qu circunstancias se desarrollan los planes especiales multisectoriales?
Los planes especiales multisectoriales se desarrollan bajo los siguientes supuestos:
1. Para instrumentalizar, a travs de un sistema funcional, las polticas nacionales
que requieren para su desarrollo la participacin de dos o ms sectores.
2. Para instrumentalizar polticas nacionales que requieren, para su diseo,
formulacin e implementacin, la participacin de dos o ms sectores, cuya
rectora no recae de manera exclusiva en un solo sector, pero que ha sido
asignada por el Consejo de Ministros.
Estos planes tienen como caractersticas:

Se refieren a polticas nacionales que requieren para su desarrollo la

participacin de dos o ms sectores.
El plan debe de ser suscrito por todos los sectores involucrados. El proceso de
planeamiento es conducido por un sistema funcional. El periodo de
planeamiento es de 5 aos como mnimo.

Como ejemplo de las temticas que podran desarrollarse en el proceso de

planeamiento estratgico que generara un plan especial multisectorial, tenemos
informalidad, ciudades sostenibles, competitividad, infraestructura, entre otras.

Un plan especial multisectorial identifica acciones estratgicas que debern

incorporar los sectores en sus procesos de planeamiento estratgico.
Grfico 3. Cadena de Planes Estratgicos

7. Quines realizan la Fase Estratgica y cul es el horizonte de tiempo de los

planes?
Los ministerios del Poder Ejecutivo, para el sector bajo su rectora, el PESEM se
elabora para cinco (5) aos; y los gobiernos regionales y gobiernos locales, para sus
respectivos mbitos territoriales, el PDRC y PDLC se elaboran para ocho (8) aos.
Adems, la Fase Estratgica es desarrollada por las entidades de la Administracin
Pblica que realicen planes especiales multisectoriales y territoriales. Estos planes se
formulan para cinco (5) aos.
8. Cmo se articula la Fase Estratgica con la Fase Institucional, y cmo se
vincula con los sistemas administrativos?1
El elemento articulador de la Fase Estratgico con la Fase Institucional del Sistema
Nacional de Planeamiento Estratgico, as como la vinculacin con los dems
sistemas administrativos es la cadena de valor pblico. En efecto, la Fase
Estratgica, la Fase Institucional, el presupuesto por resultados y la asignacin
presupuestaria, abastecimiento y, el seguimiento y la evaluacin, cuentan con
herramientas metodolgicas, tcnicas e instrumentos diferenciados, pero deberan
operar sobre una misma cadena de valor pblico.

Adaptado en base a La cadena de valor pblico: un principio ordenador que previene la colisin
metodolgica de Maciel Sotelo. Revista Internacional de Presupuesto Pblico - ASIP, N 80 del ao 2012.
http://t9000176.ferozo.com/la-cadena-de-valor-publico-un-principio-ordenador-que-previene-la-colisionmetodologica/

Grfico 4. Cadena de valor pblico

La cadena de valor presentada se desenvuelve en dos mbito, en el de las polticas

pblicas, en el que los tomadores de decisin ajustan, precisan y comunican la
poltica del sector, y es en torno a ello, donde se presentan los conflictos que
caracterizan el escenario donde se desarrollan las polticas pblicas y las
necesidades de articular polticas sectoriales. La Fase Estratgica recoge este
proceso y define la estrategia sectorial para lograr los objetivos estratgicos
(resultados).
El otro mbito es el de la gestin pblica, en donde la produccin es el factor en el
que se estructuran las actividades requeridas; adems, es necesario tener en cuenta
que la estructura organizativa que responda a estas necesidades de produccin.
Asimismo, se debe identificar un conjunto de acciones de soporte, de construccin
de capacidades estratgicas, que buscan generar las condiciones para viabilizar este
proceso de produccin. Este anlisis se desarrolla en la Fase Institucional.
Cabe mencionar que la cadena de valor asociada al proceso de planeamiento
estratgico (Fase Estratgica e Institucional) excede el campo presupuestario,
porque incluye eslabones que no son relevantes desde el punto de vista de la
asignacin del presupuesto, pero que son necesarios para asegurar el logro de los
objetivos estratgicos (resultados); y a la inversa, el presupuesto excede el proceso
de planeamiento estratgico porque su carcter es exhaustivo y abarca todas las
reas de la institucin. En este contexto, los sistemas administrativos se
complementan para brindar mejor informacin para la toma de decisiones que
permitan lograr mejores resultados.

Fase Estratgica
Grfico 5. El proceso de la Fase Estratgica

ETAPA 1: PREPARATORIA
Esta etapa mantiene la estructura de planeamiento estratgico ya creada en la Fase de
Anlisis Prospectivo. Ms an, la resolucin que inicia el proceso de planeamiento
estratgico para los sectores establece esta continuidad. En consecuencia, la Comisin
de Planeamiento Estratgico, designada por el rgano resolutivo y el Equipo Tcnico
extienden sus actividades en la Fase Estratgica.
Comisin de Planeamiento Estratgico. rgano temporal que coordina, gua,
acompaa y valida el proceso de planeamiento estratgico con la asesora tcnica del
rgano de Planeamiento Estratgico. Se requiere una alta participacin de los
tomadores de decisin a fin de que encuentren en el proceso de planeamiento
estratgico una herramienta de gestin que vincule sus orientaciones, prioridades y
objetivos con las intervenciones pblicas que al interior del sector se van a realizar.
Est conformada por:

Miembros de la Alta Direccin

Jefes de rganos de lnea, asesoramiento y apoyo

Equipo Tcnico. Grupo de personas designadas por la Comisin de Planeamiento

Estratgico a cargo de ejecutar el proceso de planeamiento estratgico.
rgano de Planeamiento Estratgico. rgano tcnico que brinda soporte en la
metodologa aplicable al proceso de planeamiento estratgico.
Actores. Son las entidades pblicas, organizaciones claves, expertos y sociedad en
general, vinculados por la temtica al proceso de planeamiento de la entidad, quienes
podrn ser convocados por el rgano de Planeamiento Estratgico.

El rgano de Planeamiento Estratgico de acuerdo con el cronograma de trabajo,

aprobado por el rgano Resolutivo en la fase previa, debe entregar a la Comisin de
Planeamiento Estratgico la siguiente informacin:
En la Fase Estratgica, la Comisin de Planeamiento Estratgico debe generar los
siguientes productos:
1.

Escenario Apuesta

2.

Visin

3.

Objetivos estratgicos con indicadores y metas

4.

Acciones estratgicas

5.

Ruta estratgica

6.

Plan Estratgico Sectorial Multianual

ETAPA 2: ESCENARIO APUESTA

La finalidad de esta etapa es elegir un escenario posible de ser alcanzado por el sector. En
tal sentido, el escenario apuesta contribuye a definir la posicin estratgica del sector,
definiendo los cambios que se espera lograr en el mbito temtico del sector.
El escenario apuesta se construye sobre la base de las variables estratgicas, las cuales
representan el cambio en las condiciones, cualidades o caractersticas de los ciudadanos o
su entorno2. En ese contexto, la posicin estratgica definir cmo quiere ser y cmo
abordar cada variable estratgica, identificando as un estado del futuro a alcanzar.
Proceso para elaborar el escenario apuesta:
El escenario apuesta se configura a partir del anlisis del comportamiento de las variables
estratgicas en los diferentes escenarios elaborados en la Fase de Anlisis Prospectivo.
Paso 1: Determinar la posicin estratgica de cada vari able estratgica
En la administracin pblica se dispone de muchas alternativas de posicionamiento, es
decir, maneras de tomar posicin frente a las variables estratgicas, a continuacin
mencionaremos las que utilizarn3:
1.

Innovadora: Es una posicin proactiva frente a los retos que desea evitar u
oportunidades que desea aprovechar. Consiste en explorar diferentes formas para
gestionar y experimentar cambios importantes en el logro de los resultados
esperados. Esta posicin predispone al sector a asumir riesgos, cambios
organizacionales rpidos, enfrentar resistencias al cambio, alinear los recursos escasos
a estas prioridades y la bsqueda de alianzas para sostener el cambio y requiere
asegurar un alto apoyo poltico.

2.

Moderada: Es una posicin preactiva, intermedia entre la innovadora y la

conservadora. Consiste en prepararse ante los cambios o seguir los pasos de otras
experiencias que han tenido xito (seguidor). En este caso, la posicin estratgica est
condicionada por factores externos, como decisiones del ms alto nivel de gobierno o
por la configuracin del soporte necesario para materializar un cambio normativo.

3.

Conservadora: Es una posicin reactiva, consiste en responder ante los cambios,

Esta es una posicin altamente deseable cuando los recursos disponibles son
limitados, no se cuenta con el suficiente apoyo poltico, o los retos son demasiados
para generar cambios importantes. En este caso, la estrategia se centra en los
componentes bsicos de los procesos para brindar bienes o servicios, es decir,
principalmente en lograr la eficiencia de las operaciones existentes.

Gestin por resultados.

Adaptado de Boyne and Walker. Strategy Content and Public Service Organizations .Journal of Public
Administration Research and Theory April 2004.
3

10

La pregunta gua para determinar la situacin general del escenario apuesta es: Qu
posicin estratgica se adoptar para cada variable estratgica?
Grfico 6. Posicin Estratgica

Sern los tomadores de decisin quienes debern responder a esta pregunta en base a
la informacin que nos provee:

El diagnstico de las variables estratgicas de la Fase de Anlisis Prospectivo:

este diagnstico da indicios acerca de la probabilidad de cambio de cada variable a
partir de su situacin actual, teniendo como parmetro de referencia su valor
ptimo. La posibilidad de cambio va estar definida por la capacidad de gobernanza
que deba desarrollar el sector para lograr dicho cambio.

Los escenarios exploratorios: los cuales representan las consecuencias sobre las
variables estratgicas de que ciertos sucesos o decisiones tomen lugar, por
consiguiente ofrece informacin acerca de la factibilidad de modificar sus
comportamientos bajo ciertas circunstancias.

Es importante tener presente que no es posible tener una posicin innovadora para todas
las variables estratgicas - no es una estrategia sostenible - .Los tomadores de decisiones
deben evaluar con cuidado el diagnstico y los escenarios para tomar una posicin por
cada variable estratgica.
A continuacin se presenta una matriz para determinar la posicin estratgica que se
realizar por cada variable estratgica:

11

Cuadro 1. Matriz para determinar la posicin estratgica

Escenarios
Posicin estratgica
exploratorios
Dentro de los E.
Determinar si la
Descripcin muy Exploratorios cul
posicin estratgica
breve de la
es el mayor cambio
Valor de la
es innovadora,
situacin de la
que se ha dado
posicin
moderada o
variable
para la V.
conservadora
Estratgica
El mayor cambio
Actualmente los
en los
logros de
exploratorios es de
Conservadora
aprendizaje
10%, es decir llegar
70%
estn en 70%
a 80% en logros de
aprendizaje
Diagnstico

Variable
estratgica

Logros de
aprendizaje en
los nios y
1 nias al III Ciclo
de Educacin
Bsica Regular
2
3

V. Estratgica 2
V. Estratgica 3

Paso 2: Redaccin del Escenario Apuesta

Se utiliza la misma metodologa de la seccin construccin de los escenarios exploratorios
de la Gua de la Fase de Anlisis Prospectivo, pero con un horizonte al 2021. La redaccin
se inicia con la referencia al horizonte de tiempo donde se dar el cambio, describiendo los
logros obtenidos por el sector para cada una de las variables estratgicas. Luego se detalla
el proceso a travs del cual se logr el estado de cambio elegido, los actores que
intervinieron con sus decisiones y acciones, as como su impacto en el entorno.
Puede incluirse cifras o datos cuantitativos exactos para graficar la nueva situacin de
cambio (por ejemplo: se alcanz una inversin pblica del X%), o se puede hacer referencia
a una nueva situacin de manera cualitativa (por ejemplo: la inversin pblica mejor
sustantivamente, o duplic la situacin actual).

12

A continuacin se presenta como ejemplo un extracto de un escenario apuesta:

Extracto de escenario apuesta del Sector Cultura
Es el ao 2021, el Per se ha constituido como un referente regional e internacional de
inclusin social a travs de la cultura. Un tercio de la poblacin peruana tiene acceso a la
diversidad cultural desde sus localidades de forma sostenida, gracias a diversas alianzas
estratgicas pblico-privadas, como resultado de que el Sector Cultura propici y lider el
diseo e implementacin de una poltica cultural que estimula y articula la participacin
de diversas entidades gubernamentales, la sociedad civil y la cooperacin internacional.
Los ndices de comprensin lectora y desarrollo de habilidades y aptitudes de la poblacin
han superado el promedio latinoamericano gracias a las polticas articuladas con el
MINEDU y un consumo cultural sostenido y diverso que ha repercutido positivamente en
la innovacin y creatividad cultural, y el desarrollo de ms tipos de emprendimiento
cultural a nivel nacional.

Paso 3: Identificacin de riesgos y oportunidades

A partir de la informacin de la Fase de Anlisis Prospectivo, se deben identificar los riesgos
y oportunidades que pueden afectar el escenario apuesta construido.

Riesgo: Es un evento desfavorable que no ha ocurrido an, y de ocurrir puede

afectar negativamente el cumplimiento del escenario apuesta, siempre que no
se tomen decisiones para disminuir o anular su efecto.

Oportunidad: Es un evento favorable que puede contribuir al cumplimiento del

escenario

apuesta,

siempre

que

se

tomen

las

decisiones

para

su

aprovechamiento.
A continuacin deben registrarse los riesgos y oportunidades en una matriz que
permita realizar un seguimiento a los mismos.
Cuadro 2. Matriz de riesgos y oportunidades
Escenario
Escenario
Apuesta

tem

Riesgos

1
2
3
4
5

tem
1
2
3
4
5

13

Oportunidades

ETAPA 3: VISIN
La finalidad de esta etapa es construir una declaracin concisa e inspiradora de la situacin
futura que se aspira alcanzar en el sector, teniendo en cuenta los cambios que desea lograr
en el ciudadano y su entorno. Esta declaracin concisa debe reflejar al sector como si
hubiera implementado exitosamente su estrategia.
La visin, adems de contribuir a identificar el propsito general del sector, y darle
direccionalidad e impulso al proceso de desarrollo del sector, es muy importante para
motivar e inspirar los esfuerzos de todos los actores involucrados a fin de conseguir un
mismo propsito durante el proceso de implementacin de la estrategia.
La construccin de la visin es un proceso tanto poltico como tcnico que requiere que
sea comunicada permanente y constantemente a los miembros del sector, de tal forma
que, todos estn familiarizados con ella. Esto implica que la visin debe incluirse en cada
uno de los documentos, presentaciones y las herramientas producidas por el sector, siendo
importante el involucramiento de los rganos de comunicacin.
La visin tiene las siguientes caractersticas:

Concisa: es breve y sencilla en su contenido;

Desafiante: es retadora para la accin;
Inspiradora: es motivadora y orienta la accin.

Proceso para elaborar la visin:

Paso 1: Construccin de la visin
La construccin de la visin debe pasar por un proceso participativo, involucrando a todos
los actores responsables de los logros sectoriales, desde los tomadores de decisiones hasta
los miembros de los rganos de lnea y de apoyo.
Preguntas orientadoras para construir la visin:

14

Cules son los aspectos de inters de

mejora en los ciudadanos y el entorno
en nuestro sector?

Cmo vemos a los ciudadanos y el entorno

en el futuro desde el sector?

Se visualizan directamente los

cambios en los ciudadanos
beneficiarios en trminos de su
bienestar y desarrollo personal y
colectivo.

Se visualizan directamente los

cambios en las condiciones y
contexto que permiten o faciliten el
desarrollo de los ciudadanos

Responder estas preguntas debe conducir a identificar la ltima finalidad del sector, el
para qu busca alcanzar mejores valores de sus variables estratgicas.
Se recomienda la revisin constante de la visin en las etapas posteriores, a fin de
guardar coherencia entre sta y la propuesta estratgica del plan.
Paso 2: Redaccin de la visin
La visin que se redacta en tiempo presente, busca generalizar las condiciones que
queremos tengan los ciudadanos o el entorno en el futuro relacionado al Sector.

Visin del Sector Justicia y Derechos Humanos:

En el Per se respetan los derechos humanos en un contexto de cultura de la legalidad
y convivencia social armnica, con bajas tasas de criminalidad y discriminacin, donde
toda persona goza de seguridad jurdica y tiene acceso a una justicia inclusiva y
confiable, gracias a un Estado moderno y transparente que protege efectivamente los
intereses del pas y de sus ciudadanos.
Como se puede observar, la visin refleja de forma clara y concisa la situacin de
cambio que se espera lograr para el ciudadano o su entorno relacionado al Sector
Justicia y Derechos Humanos.

15

ETAPA 4: OBJETIVOS ESTRATGICOS

La finalidad de esta etapa es definir los objetivos estratgicos sectoriales, los cuales se
identifican partiendo del escenario apuesta (sustentado en variables4) y que se articularn
con objetivos pre- establecidos (variables) en los mandatos legales y administrativos que
orientan la gestin del sector: el Plan Estratgico de Desarrollo Nacional, las Polticas
Nacionales bajo competencia del sector, los Programas Presupuestales, Estrategias,
Proyectos o Programas Nacionales, planes temticos, entre otros.
La articulacin de estos dos elementos resulta en los objetivos estratgicos sectoriales
(variables). El siguiente grfico muestra este proceso:
Grfico 7. Modelamiento causal de variables

Conforme con el grafico precedente, esta etapa se trabaja con variables. Se inicia con las
variables estratgicas de la Fase de Anlisis Prospectivo y que se han utilizado para definir
el escenario apuesta. Luego se identifican las variables de los instrumentos de poltica con
que cuenta el sector, para luego establecer una cadena causal entre todas estas variables. A
partir de esta cadena causal, que se convertir en una cadena de valor pblico5, se
identifican los objetivos estratgicos sectoriales bajo un enfoque de resultados. Para ello, se
deben seguir los siguientes pasos:
Paso 1: Identificar los instrumentos de poltica del sector
El sector debe identificar todos los instrumentos que definen la poltica sectorial, entre
ellos:
a. El Plan Estratgico de Desarrollo Nacional PEDN.
b. Las polticas nacionales de competencia del sector.

Revisar el concepto de variable presentado en la Gua de la Fase Prospectiva

La cadena de valor pblica es un modelo descriptivo en donde se presenta como el sector pblico
genera valor a travs de los recursos, las actividades, las acciones estratgicas y los objetivos
estratgicos.
5

16

c. Los programas presupuestales.

d. Otros: programas nacionales,
instrumentos de poltica.

estrategias,

planes

temticos

otros

Posteriormente se debe desarrollar una tabla que resuman los instrumentos de la poltica
del sector, de acuerdo a la matriz siguiente:
Cuadro 3. Identificacin de variables de las polticas del sector

Identificacin de variables de las polticas del sector

Nombre del Variables
Variables
Variables
Variables
instrumento para
para
para
para
de poltica
objetivos
acciones
actividades
elementos
estratgicos estratgicas
crticos
(insumos)

Observaciones

Esta tabla requiere que el sector identifique todos los instrumentos que definen la poltica
sectorial. Luego, a partir de cada instrumento, se identifican todas las variables de cada
instrumento (que usualmente estn expresados a travs de objetivo generales, objetivos
estratgicos, objetivos priorizados, objetivos especficos, ejes, lineamientos, etc.). Y luego de
identificadas dichas variables, se debe categorizar, en el marco de los conceptos
desarrollados en el SINAPLAN (enfoque de resultados), si corresponde por la naturaleza de
la variable a un objetivo estratgico (fin), accin estratgica (medio) o elementos crticos
(entendiendo como herramientas informticas, proyectos, recursos materiales o humanos,
capacidades, etc.)
Paso 2: Relacionar entre las variables del escenario de apuesta y las procedentes de
los instrumentos de poltica del sector
En este paso se establece la cadena causal entre las variables que ayuda a identificar los
elementos de la cadena de valor pblico.

17

LA CADENA DE VALOR PBLICO Y EL PLANEAMIENTO ESTRATGICO

Lo que sigue se sustenta en lo sealado por Sotelo6 (2014). La cadena de valor presenta
una potente herramienta descriptiva para expresar las principales polticas nacionales o
estrategias de intervencin, as como la generacin de bienes y servicios que se requieren
para cumplir dichos objetivos de poltica, y sistematizar la prestacin de bienes y servicios
que estas implican, as como los insumos que requiere y los procesos que contribuyen a
generar los bienes y servicios vinculados al logro de los objetivos de poltica.
Cadena de Valor Pblico

Lo potente de esta herramienta, es que sobre esta cadena, convergen hasta cinco
funciones criticas del proceso de las polticas pblicas: La de definicin estratgica del
gobierno, la planificacin operativa, la formulacin presupuestaria, el monitoreo y
evaluacin. Cada una de estas funciones cuenta con sus propios mtodos, metodologas,
herramientas, e instrumentos. Mucho de la confusin sobre diferenciar estas funciones se
da porque muchas de sus metodologas usan los mismos pasos y herramientas como es el
caso de anlisis de actores o fichas de indicadores, as como a veces usan los mismos
instrumentos: sistemas de seguimiento. Pero es importante tener presente que si bien
operan sobre un mismo y nico proceso, tienen mtodos diferentes y contribuyen de
manera diferente y complementaria al proceso de polticas pblicas.
En este marco, el rol de la Fase Estratgica del planeamiento estratgico le corresponde la
definicin estratgica de la poltica sectorial. Para identificar la combinacin adecuada de
acciones estratgicas que caracteriza la poltica del sector, se requiere un direccionamiento
estratgico, sea este explicito (aprobado oficialmente) o no. Nos referimos al perfil de la
poltica, la seleccin de los problemas que aborda y los resultados que espera obtener, los
lineamientos de la poltica, es decir, a la esencia de una poltica nacional vinculada un
sector. Este es el proceso de encontrar los objetivos estratgicos y las acciones
estratgicas que refleje la poltica del sector.
Para pasar del modelo descriptivo al modelo explicativo y definir las relaciones entre
variables, es importante encontrar las variables que se relacionan con las variables
estratgicas. Para ello, se debe revisar la informacin generada en la Fase de Anlisis
Prospectivo, como son: las tendencias, los eventos de futuro, el anlisis de influencia y
dependencia (anlisis estructural) y sobre todo, el diagnstico de variables.

Sotelo Maciel, A. J. (2012). La cadena de valor pblico: un principio ordenador que previene la colisin
metodolgica. Revista Internacional de Presupuesto Pblico, 80.

18

Grfico 8. Identificacin de objetivos

De este proceso, resulta una cadena de valor pblica, que es la estructura bsica sobre la
cual el sector identificar sus objetivos estratgicos que refleja el escenario apuesta
previamente definido y, a su vez recoge los objetivos de poltica del sector definidos en sus
instrumentos previamente aprobados.
Cabe mencionar que, en este nivel de anlisis, el tipo de relaciones entre las variables es
complejo. Como lo seala Sotelo7, las relaciones al interior de una entidad pblica son
deterministas, donde las relaciones causales son fcilmente definibles (relaciones insumoproducto); pero en el mundo de las variables de poltica sectorial, stas tienen un carcter
indeterminado. Por ejemplo, los logros en diversificacin productiva, lucha contra la
desnutricin y logros de aprendizaje por su naturaleza compleja y multisectorial dependen
de mltiples interacciones. Esta complejidad, sin embargo, se supera: primero,
internalizando la necesidad de establecer en el ms alto nivel sectorial las acciones de
coordinacin intersectorial, y segundo, como lo seala el Banco Mundial y la OCDE, con el
uso de evidencias para sustentar los modelos causales. Por ello, la seleccin de los
objetivos estratgicos (las variables en crculos rojos del grafico anterior) si bien es
sustentada en evidencia, tambin corresponde a un proceso poltico estratgico, as como
a los objetivos comunicacionales de la alta direccin del sector. En este contexto, la
seleccin de variables como objetivos estratgicos se convierte en un factor clave
comunicacional para todos los actores que participan en este proceso. En el grafico
anterior, se prefiere seleccionar dos variables como objetivos estratgicos antes que la
variable resultante de la materializacin de ambas.

Sotelo Maciel, A. J. (2012). La cadena de valor pblico: un principio ordenador que previene la colisin
metodolgica. Revista Internacional de Presupuesto Pblico, 80.

19

Modelos causales y uso de evidencia en la definicin de

Objetivos Estratgicos
Los objetivos estratgicos se definen en el ciudadano y en el entorno, y se desprenden de
las variables estratgicas identificadas en la Fase de Anlisis Prospectivo. Sin embargo,
tambin se debe considerar que las variables interactan entre s, influenciando o
determinando unas a otras. Por ejemplo, la contaminacin del suelo podra estar
influenciada por las prcticas ambientales de los ciudadanos. Ambas son variables
aparentemente relacionadas.
Una primera discusin que se debe tener al interior de los equipos tcnicos es s se define
el objetivo estratgico a nivel de la contaminacin o a nivel de la conducta o actitud de los
ciudadanos. Lo cierto es que no podran ser los dos a la vez, puesto que estaran en la
misma lnea de asociacin o causalidad.
Un segundo momento, habiendo sido seleccionada la contaminacin como variable para
el objetivo estratgico, es determinar todas las otras variables que lo influencian. Esto es
muy necesario si es que se desea realmente, ms adelante, identificar o implementar
acciones estratgicas que realmente estn orientadas a lograr los objetivos. Aqu el
supuesto es que afectando sus causas, se logra mover la variable que tomamos como
objetivo.
Como se puede apreciar en el siguiente esquema, una variable v est condicionada por
otros factores, tambin v. En este marco, se establece que para definir los objetivos
estratgicos es necesario entender la dinmica que se originan entre dichas variables, por
lo cual se requieren la construccin o establecimiento de modelos causales.
Los modelos causales son esquemas grficos que permiten visualizar la interaccin que se
da entre las variables e identificar el abanico de posibilidades, tanto para la determinacin
de los objetivos estratgicos como para facilitar la determinacin posterior de las acciones
estratgicas. Con el fin de establecer tal relacin, es de gran ayuda construir modelos
causales que permitan tener un diagnstico del cambio que se quiere.

20

La relacin causal debe tratar de dibujarse de forma completa, puesto que la estrategia
que se utilice puede contribuir a incidir en la variable, pero podra generar otros efectos si
es que no se analiza las variables en conjunto.
Determinacin de las relaciones de causalidad: Evidencias
La sustentacin de las relaciones de causalidad debe ser la ms slida posible. Slo de ese
modo se puede tener mayor certidumbre que lo que se quiere hacer o se est haciendo es
aquello que funciona para lograr el o los resultados. Por tal razn, las relaciones de
causalidad no pueden sustentarse en la opinin de las personas que participan en la
definicin de cursos de accin.
Las relaciones causales o de causalidad se basan en evidencias, las cuales son estudios o
investigaciones realizados con el propsito de examinar o verificar una o ms relaciones
causa efecto. La evidencia utilizada debe sustentarse en mtodos explcitos y sistemticos
y, as limitar el sesgo, proporcionando resultados ms fiables y precisos sobre los cuales
sacar conclusiones y tomar decisiones.
La evidencia es el sustento de que existe una relacin entre dos elementos.

21

Paso 3: Revisin de la lista de variables a ser consideradas como objetivos

estratgicos
Una vez que se cuente con un listado variables posibles de ser objetivos estratgicos,
se debern revisar en su conjunto a fin de eliminar incoherencias operativas y
redundancias8:
1. Incoherencias operativas: a veces un objetivo estratgico puede dificultar,
impedir o atrasar la ejecucin de otra. Si esto ocurre se debe modificar,
reemplazar o eliminar la accin estratgica que est en conflicto con los dems.
2. Redundancias: tambin es comn que se encuentren objetivos muy parecidos
o que algunos envuelvan o contengan a otros. En estos casos, se debe optar por
el objetivo estratgico cuyo espectro sea ms amplio. Una opcin menos
deseable, es quedarse con el objetivo comn, y generar otro objetivo
estratgico con la parte diferenciada.
3. Vinculacin de los objetivos estratgicos sectoriales con los Programas
presupuestales. Los objetivos estratgicos identificados que tengan
correspondencia con los Resultados Finales o Especficos de los Programas
Presupuestales deben utilizar los utilizados por el Programa Presupuestal.
Nota: La cantidad de objetivos estratgicos a formular debe ser menor a 10 con el fin de
que el planeamiento estratgico sea posible y realizable.
Paso 4: Redaccin del propsito del objetivo estratgico
Es importante redactar de manera homognea todos los objetivos estratgicos9.
El objetivo estratgico est compuesto por el propsito y debe estar acompaado de los
indicadores y las metas.

Balbi, E. (2014)
Caso contrario, se dificultara la articulacin de objetivos establecidos para todos los Planes
Estratgicos, y trasmite una seal confusa a los usuarios de estos planes estratgicos: los funcionarios,
trabajadores y colaboradores del Sector, la sociedad civil y los gremios vinculados, as como la sociedad
en general.
9

22

Grfico 9. Elementos de un objetivo estratgico

Propsito

OBJETIVO
ESTRATGICO
Meta

Indicador

Propsito = Verbo + Condicin de cambio + Sujeto

a) Verbo
El verbo refleja la direccin del cambio que se desea lograr en la condicin identificada
para el sujeto.
b) Condicin de cambio
Es la cualidad, caracterstica, atributo, desempeo, actitud, entre otros, del sujeto sobre el
cual se desea incidir.
c) Sujeto
El sujeto corresponde al ciudadano (individuos, conjunto de personas, colectivos u
organizaciones), entorno (conjunto de aspectos del medio socio-econmico o del
ambiente) u otra entidad del Estado cuya condicin se desea cambiar (o mantener, de ser
el caso).
Se reconocen tres tipos de sujetos:
a) El ciudadano, colectivo u organizacin a la cual se vincula directa o
indirectamente la accin de la institucin.
b) El entorno al cual se vincula directa o indirectamente la accin de la institucin.
c) Otras entidades del Estado, cuando excepcionalmente, la ley lo establece.

23

Cuadro 4. Ejemplo de objetivos estratgicos sectoriales

Verbo

Incrementar

Condicin de cambio

Sujeto

Redaccin del Propsito

nios y nias
al III Ciclo de
Educacin
Bsica
Regular

logros educativos

Incrementar los logros

educativos en los nios y
nias al III Ciclo de
Educacin Bsica Regular

Para la redaccin de los propsitos se debe tener presente lo siguiente10:

Debe sealar la expresin del logro, evidenciar el cambio o transformacin que se

espera alcanzar; en ese sentido, se pueden utilizar verbos tales como: incrementar,
mejorar, reducir, disminuir.
Evitar en su redaccin los trminos Apoyar, Procurar.
Expresarlos en trminos concretos de resultados esperados y no como funciones o
roles que tiene el sector.

Paso 4: Conceptualizacin del propsito

El propsito de los objetivos estratgicos deber ser definido conceptualmente con el
fin de evitar ambigedades en su interpretacin y facilitar la formulacin de
indicadores.
Cuadro 5. Registro de objetivos estratgicos

Objetivo Estratgico

Definicin conceptual

En este campo, coloque los objetivos

estratgicos

En este campo, coloque una

definicin precisa

1
2

Paso 5: Formulacin de indicadores

Indicador: Es un enunciado que permite medir el estado de cumplimiento de un
objetivo, facilitando su seguimiento11.
De acuerdo con la definicin, el indicador es un instrumento que permite la obtencin
de resultados facilitando el seguimiento a travs de mediciones sucesivas y, que en

10

Tomado de Marianela Armijo, Planificacin estratgica e indicadores de desempeo en el sector

pblico. CEPAL, ILPES, Santiago de Chile, junio de 2011, pgina 45.
11
Fuente: Centro Nacional de Planeamiento Estratgico - Directiva General del Proceso de Planeamiento
Estratgico SINAPLAN.

24

contraste con las metas establecidas, se podr verificar el cumplimiento del propsito
de los objetivos estratgicos.
Por ejemplo, un indicador asociado a un propsito podra ser:
Cuadro 6. Ejemplo de indicador para el propsito de un objetivo estratgico
Propsito

Indicador

Incrementar los logros educativos en

los nios y nias al III Ciclo de
Educacin Bsica Regular

Porcentaje de nias y nios del III ciclo de

Educacin Bsica Regular con desempeo
suficiente en comprensin lectora

Considerando los tipos de sujeto se tienen los siguientes ejemplos:

a) El ciudadano, colectivo u organizacin a la cual se vincula directa o
indirectamente la accin de la institucin.
Ejemplo: Porcentaje de nias y nios del III ciclo de Educacin Bsica Regular
con desempeo suficiente en comprensin lectora.
b) El entorno al cual se vincula directa o indirectamente la accin de la institucin.
Ejemplo: Porcentaje de hectreas recuperadas y reforestadas.
c) Otras entidades del Estado, cuando excepcionalmente, la ley lo establece.
Ejemplo: Porcentaje de entidades pblicas del SINAPLAN que aplican el proceso
de planeamiento estratgico en el marco de la Directiva General del Procesos
de Planeamiento Estratgico - SINAPLAN.
Es necesario sealar que, si el propsito de algn objetivo estratgico se deriva de
variables del escenario apuesta, entonces, se tomar el indicador identificado para esa
variable en la Fase de Anlisis Prospectivo. Caso contrario, se formularn indicadores
para los propsitos.
Asimismo, si el propsito se deriva de una variable asociada a polticas nacionales, Plan
Estratgico de Desarrollo Nacional, programas presupuestales, programas nacionales,
estrategias, planes temticos u otros instrumentos de poltica; entonces, se considerar el
indicador de ese instrumento o poltica, segn corresponda.
Cuntos indicadores formular?
Para cada propsito se recomienda formular un solo indicador. Este indicador debe ser
el que mejor represente el propsito del objetivo; es decir, el ms estratgico o
trazador.
Nota: Si para algn propsito no es posible identificar un indicador trazador;
entonces, como alternativa se podr recurrir a un indicador proxy o indirecto, teniendo
en cuenta que progresivamente se debern generar indicadores directos para
reemplazar a los proxy.
25

Indicador Proxy
Se utilizan como sustitutos de los trazadores cuando no es posible tener informacin
en el corto plazo de estos indicadores12.
Cmo formular indicadores?
Es sumamente importante asegurar que los indicadores de los propsitos se
encuentren apropiadamente formulados; de tal que, permitan la consecucin de los
resultados esperados de acuerdo a los propsitos planteados. Para ello, se debern
seguir los pasos y los aspectos esenciales para la formulacin de indicadores que se
detallan en el Anexo 1.
Metas
Las metas para los indicadores del propsito de los objetivos estratgicos se
formularn luego de establecer la ruta estratgica, que corresponde a la Etapa 6 de la
presente gua.

12

Direccin Nacional de Planeamiento de Colombia: Orientaciones para que un alcalde o gobernador

disee o implemente un sistema de seguimiento a su plan de desarrollo - Serie de Guas Metodolgicas
Sinergia.

26

ETAPA 5: ACCIONES ESTRATGICAS

La finalidad de esta etapa es determinar las acciones que las entidades que conforman
el sector tendrn que llevar a cabo para lograr los objetivos estratgicos.
Esta etapa se inicia a partir del paso 2 de la etapa anterior, donde se relacionan las
variables del escenario apuesta y las procedentes de los instrumentos de poltica del
sector. Al igual que en la etapa anterior, se parte de las variables generadas en la Fase de
Anlisis Prospectivo, las cuales se articularn con las acciones pre-establecidas (variables)
en los mandatos legales y administrativos que orientan la gestin del sector: el Plan
Estratgico de Desarrollo Nacional, las polticas nacionales bajo competencia del sector, los
programas presupuestales, estrategias, proyectos o programas nacionales, planes
temticos, entre otros.
Las acciones estratgicas proporcionan una plataforma para la toma de decisiones.
Establecen cmo se materializarn los objetivos estratgicos sectoriales, refleja el
conjunto de actividades ordenadas que contribuyen al logro de un objetivo estratgico
y que requiere el uso de recursos. Permiten articular de manera coherente e integrada
con otras acciones estratgicas el logro de los objetivos estratgicos.
Las acciones estratgicos sectoriales pueden ser de la siguiente naturaleza:
1. Identifican los cambios que el sector apuesta lograr en las condiciones,
necesidades de los ciudadanos o en el entorno que estos se desenvuelven. Las
acciones estratgicas sectoriales orientan la gestin del sector hacia el logro de
sus objetivos estratgicos sectoriales.
2. En algunos casos, los mandatos para vincularse a otras entidades de la
administracin pblica son de coordinacin, conduccin o articulacin de
polticas sectoriales. En ese marco, las acciones estratgicas podrn incorporar
la capacidad de articulacin y coordinacin con otros sectores y/o entidades y
actores.
3. Los proyectos estratgicos: todos los sectores cuentan con proyectos de alcance
nacional que, de materializarse, tendran un impacto en el devenir del sector.
Por ello es importante identificar los proyectos de infraestructura y otros
proyectos de inversin que son priorizados por el sector (ver Anexo V).

Paso 1: Continuar con el analisis de los pasos 1 y 2 de la etapa anterior

De la revisin de la informacin generada en la Fase de Anlisis Prospectivo, como son: el
anlisis de influencia y dependencia (anlisis estructural) y el diagnstico de variables se
obtienen relaciones de causalidad de las variables.
Asimismo, ya se tiene el mapeo de los objetivos de poltica del sector.

27

Cuadro 7. Identificacin de variables de las polticas del Sector

Identificacin de variables de las polticas del sector

Nombre del Variables
Variables
Variables
Variables
instrumento para
para
para
para
de poltica
objetivos
acciones
actividades
elementos
estratgicos estratgicas
crticos
(insumos)

Observaciones

Paso 2: Relacionar las variables de la Fase de Anlisis Prospectivo y las

procedentes de los instrumentos de poltica del sector
En esta etapa conviene reflexionar sobre la conexin que debe existir entre el servicio y el
objetivo estratgico. Como es evidente, tal conexin debera ser de causa-efecto. Es decir,
debe garantizarse que la entrega del servicio a los sujetos, bajo ciertas condiciones, tiene
mximas posibilidades de generar el cambio.
Grfico 10: Identificacin de acciones estratgicas

Asimismo, aqu es donde debe tenerse presente la posicin estratgica escogida para cada
una de las variables en el escenario apuesta. Estas variables estratgicas estn relacionadas
con los objetivos estratgicos y por ende con las acciones estratgicas. Si para una variable
estratgica se ha escogido una posicin innovadora, entonces, las acciones estratgicas
deben estar centradas en lograr dicho propsito. Similar con las otras posiciones de las
otras variables estratgicas.

28

Modelos causales y uso de evidencia en la definicin de

acciones estratgicas
La causalidad tiene como teorema base, que toda accin tiene una consecuencia, esta
puede ser unitaria o pueden haber varios efectos que hacen difcil identificar solamente
una consecuencia. Por ejemplo, si una persona toma mucho licor, el efecto inmediato es
que se embriague, si se corre muy rpido el efecto es terminar cansado y deshidratado, sin
embargo si es que se consume cigarrillos por mucho de tiempo, esto puede conllevar a
diversas enfermedades y repercusiones en la salud de la persona en su entorno y se
requiere de un mayor anlisis para determinar sus efectos.

La relacin causal debe tratar de dibujarse de forma completa, puesto que la estrategia
que se utilice puede contribuir a incidir en la variable, pero podra generar otros efectos si
es que no se analiza las variables en conjunto.
El concepto de causalidad es importante cuando se trata de identificar acciones
estratgicas y de seleccionar aquello que se requiere entregar para producir los cambios
deseados en los objetivos estratgicos.
Determinacin de las relaciones de causalidad: Evidencias
La sustentacin de las relaciones de causalidad debe ser la ms slida posible. Slo de ese
modo se puede tener mayor certidumbre que lo que se quiere hacer o se est haciendo es
aquello que funciona para lograr el o los resultados. Por tal razn, las relaciones de
causalidad no pueden sustentarse en la opinin de las personas que participan en la
definicin de cursos de accin.
Las relaciones causales o de causalidad se basan en evidencias, las cuales son estudios o
investigaciones realizados con el propsito de examinar o verificar una o ms relaciones
causa efecto. La evidencia utilizada debe sustentarse en mtodos explcitos y
29

sistemticos, y as limitar el sesgo, proporcionando resultados ms fiables y precisos sobre

los cuales sacar conclusiones y tomar decisiones.
La evidencia es el sustento de que existe una relacin entre dos elementos.

Paso 3: Revisin de la lista de acciones estratgicas

Una vez que se cuente con un listado de acciones estratgicas se debern revisar en su
conjunto a fin de eliminar las incoherencias operativas y las redundancias13:
1. Incoherencias operativas: a veces una accin estratgica puede dificultar,
impedir o atrasar la ejecucin de otra accin estratgica. Si esto ocurre se
debe modificar, reemplazar o eliminar la accin estratgica que est
entrando en conflicto con las dems.
2. Redundancias: tambin es comn que se encuentren acciones muy
parecidas o que algunas envuelvan o contengan a otras. En estos casos se
debe optar por la accin estratgica cuyo espectro sea ms amplio.
3. Vinculacin de las acciones estratgicas sectoriales con los programas
presupuestales. En los casos en que los objetivos estratgicos han sido
vinculados a los programas presupuestales, las acciones estratgicas que se
derivan de los objetivos estratgicos se vincularn a los productos o
actividades del programa presupuestal identificado, en lo que corresponda
de acuerdo a las competencias de la entidad.
Paso 4: Redaccin de la accin estratgica

13

Balbi, E. (2014)

30

Grfico 11. Elementos de la Accin Estratgica

Enunciado

ACCIN
ESTRATGICA
Meta

Indicador

Enunciado de la Accin estratgica = Qu se entrega? + A quin se entrega? +

Cmo se entrega?
a) El Qu
Qu se entrega/Qu se realiza?: Esta pregunta se refiere al servicio o bien concreto
que se entrega directamente a los sujetos y que permitirn lograr los cambios
deseados sobre ellos.
b) A Quin
A quin se entrega?: Esta pregunta se refiere al sujeto (conjunto de ciudadanos,
entorno o entidades pblicas) que es beneficiario de los servicios o bienes.
Adems, para los servicios o bienes tambin se deben identificar los atributos de entrega.
c) Atributo(s)
Cmo se entrega?: Se refiere a un aspecto cuantitativo o cualitativo de la manera
cmo debe ser entregado el servicio.
Considera los diferentes aspectos que garantiza que los bienes y servicios generen
el efecto deseado, tales como las formas diferenciadas de entrega, los lugares de
entrega, aspectos territoriales, aspectos socioculturales u otros incluidos en la
referencia de evidencia encontrada.
d) El Para Qu
Para qu se entrega?: Esta pregunta se refiere a los cambios o efectos que se
desea lograr sobre el beneficiario para el logro de los Objetivos Estratgicos
Sectoriales.
31

e) Responsables por cada accin estratgica:

Dependiendo del sector, es posible que exista ms de una entidad que participe
en el desarrollo de una accin estratgica sectorial. En este caso, se debe definir
aquella entidad sobre la cual debera recaer la responsabilidad principal del
desarrollo de la accin, y a continuacin cada una de las otras entidades
sealando el rol que desempean en su desarrollo.
Como se aprecia en el esquema el servicio se entrega directamente a los sujetos
identificados para su recepcin y se espera que tal entrega propicie el logro del
objetivo estratgico.
Cuadro 8. Ejemplo de acciones estratgicas sectoriales
A quin se
entrega?

Qu se entrega?

Nios de 0 a
36 meses

Complemento
Nutricional de
Hierro

Agricultores

Transferencia
tecnolgica

Con qu atributos?

Suficiente

Adecuada

Redaccin de la Accin
Estratgica

Nios de 0 a 36 meses
con suplemento de
hierro suficiente
Agricultores reciben
transferencia
tecnolgica adecuada

Paso 5: Formulacin de indicadores

Los indicadores de las acciones estratgicas son instrumentos que posibilitan que se
ejecuten y se cumplan.
Por ejemplo, un indicador asociado a una accin estratgica podra ser:
Cuadro 9. Ejemplo de indicador para una accin estratgica
Accin Estratgica

Nios de 0 a 36 meses con

suplemento de hierro suficiente

Indicador

Porcentaje de nios de 0 a 36 meses con

suplemento de hierro suficiente

Si la accin estratgicase deriva de variables del escenario apuesta, entonces, se tomar

el indicador identificado para esa variable en la Fase de Anlisis Prospectivo. Caso
contrario, se formularn indicadores para stas acciones estratgicas.
Asimismo, si la accin estratgica se deriva de una variable asociada a polticas
nacionales, Plan Estratgico de Desarrollo Nacional, programas presupuestales,
programas nacionales, estrategias, planes temticos u otros instrumentos de poltica;
entonces, se considerar el indicador de ese instrumento o poltica, segn corresponda.

32

Cmo formular indicadores?

Es sumamente importante asegurar que los indicadores de todas las acciones
estratgicas estn apropiadamente formulados; para ello, se debern seguir los pasos y
los aspectos esenciales para la formulacin de indicadores que se detallan en el Anexo
1.
Metas
Las metas para los indicadores de las acciones estratgicas se formularn luego de
establecer la ruta estratgica, que corresponde a la Etapa 6 de la presente gua.

33

ETAPA 6: RUTA ESTRATGICA

La finalidad de esta etapa es determinar el orden de prioridades a nivel de objetivos
estratgicos y la secuencia lgica de sus correspondientes acciones estratgicas.
A partir de la ruta estratgica se definirn las metas.
Paso 1: Priorizacin de objetivos estratgicos
El sector deber definir criterios especficos para ordenar los objetivos estratgicos.
Dichos criterios deben valorar la importancia del objetivo para el desarrollo del
ciudadano y su entorno, o de las Entidades segn correspondan.
Por ejemplo:

Incrementar el desempeo educativo a nivel secundario

Incrementar los resultados en el desarrollo infantil temprano
Incrementar el desempeo educativo en nios y nias en el nivel primario

Para priorizar entre estos tres objetivos debemos preguntarnos Cul de los objetivos
tiene mayor relevancia en el desarrollo de las personas?
Segn investigaciones, el retorno de la inversin en las personas es significativamente
mayor si es realizado en las personas menores de 5 aos y desciende a lo largo de la
vida.
Grfico 12. Ejemplo de criterios para priorizar

Fuente: Heckman666
Paso 2: Construccin de la ruta estratgica
Una vez priorizados los objetivos estratgicos, se har el ejercicio de priorizacin de
acciones estratgicas para cada uno de ellos. La priorizacin se har en funcin de la
eficacia que es comprendida como la medida del efecto que la accin estratgica tiene
34

en la cadena de factores que conducen al logro del objetivo estratgico (desarrollado

en la modelacin o relaciones de causalidad).
De esta manera, se contar con una secuencia priorizada de objetivos y acciones
estratgicas.
Cuadro 10. Ruta estratgica
Prioridad

Objetivo
Estratgico

Prioridad
de acciones

Acciones
Estratgicas

Responsable

1
2
3

2
3
4

Se debe tener presente que pueden existir varias acciones estratgicas que impactan en
ms de un objetivo. Y puede suceder que dicha accin estratgica termine en relacin a un
objetivo estratgico en un nivel alto de priorizacin, y para otro objetivo estratgico, tenga
un rol secundario en la priorizacin. El objetivo de priorizacin es para tener claro, para
cada objetivo estratgico cuales son las acciones estratgicas prioritarias para asegurar el
logro de los objetivos.
Paso 3: Formulacin de metas
Antes de empezar, cabe recordar que los objetivos estratgicos estn relacionados a las
variables estratgicas. Por ello, la posicin estratgica escogida para cada variable afecta la
seleccin de las metas de los objetivos estratgicos.
Meta: Es el valor proyectado del indicador para hacer el seguimiento al logro de los
objetivos estratgicos14.
De acuerdo con la definicin, el meta vendra a ser la cuantificacin del propsito del
objetivo estratgico que se espera alcanzar en un periodo de tiempo, valor proyectado
que se espera alcanzar y que est asociado al indicador correspondiente. Asimismo,
bajo esa misma concepcin se buscar formular las metas para los indicadores de las
acciones estratgicas.

14

Fuente: Centro Nacional de Planeamiento Estratgico - Directiva General del Proceso de Planeamiento
Estratgico SINAPLAN.

35

Por ejemplo, la meta para el indicador del propsito siguiente sera:

Cuadro 11. Ejemplo de meta para el indicador del propsito de un objetivo estratgico
Propsito

Incrementar los logros

educativos en los nios y
nias al III Ciclo de
Educacin Bsica Regular

Indicador

Porcentaje de nias y nios

del III ciclo de Educacin
Bsica Regular con
desempeo suficiente en
comprensin lectora

Meta

80% de nias y nios

del III ciclo de
Educacin Bsica
Regular con desempeo
suficiente en
comprensin lectora al
2018

Otro ejemplo para el caso de una accin estratgica sera:

Cuadro 12. Ejemplo de meta para el indicador de una accin estratgica
Accin Estratgica

Indicador

Nios de 0 a 36 meses
con suplemento de hierro
suficiente

Porcentaje de nios de 0 a 36
meses con suplemento de
hierro suficiente

Meta

80% de nios de 0 a 36
meses con suplemento
de hierro suficiente al
2018

Cuntas metas formular?

El PESEM se elabora para 5 aos, por lo que se tendrn que formular metas anuales
para cada indicador del propsito de los objetivos estratgicos y de las acciones
estratgicas.
Para indicadores de propsitos o acciones estratgicas obtenidos a partir de variables
del escenario apuesta, se tomar como meta el valor estimado de la variable en la Fase
de Anlisis Prospectivo, segn corresponda al ao comprendido dentro del periodo del
PESEM, completndose metas para los aos restantes.
De manera similar, en el caso de indicadores de propsitos o acciones estratgicas
derivados de variables asociadasa polticas nacionales, Plan Estratgico de Desarrollo
Nacional, programas presupuestales, programas nacionales, estrategias, planes temticos
u otros instrumentos de poltica; se tomarla meta de los indicadores de esos
instrumentos o polticas, segn corresponda al ao comprendido dentro del periodo
del PESEM, completndose metas para los aos restantes.
Cmo se formulan las metas?
Las metas deben formularse bajo los mismos trminos en que se enuncian los
indicadores. Para ello, se debern seguir los pasos y los aspectos esenciales para la
formulacin de metas que se detallan en el Anexo 2.

36

Paso 4: Matriz de objetivos estratgicos y matriz de acciones estratgicas

Una vez identificados los indicadores y metas se debern registrar en la siguiente
matriz:
Cuadro 13. Matriz de Objetivos Estratgicos y Acciones Estratgicas
Propsito
del
Objetivo
estratgico
y Accin
Estratgica

Indicador

Lnea de base o
valor base del
indicador

Valor actual del

indicador

Valor

Valor

Ao

Ao

Meta
Ao
1

OE 1
AE 1.1
AE 1.2

AE 1.j
OE 2
AE 2.1
AE 2.2

AE 2.j

OE i
AE i.1
AE i.2

AE ij.

37

Ao
2

Ao
3

Ao
4

Ao
5

Meta
total

Fuente
de datos

Responsable
de la
medicin del
indicador

ETAPA 7: PROYECTOS DE INVERSIN EN LOS SECTORES

Un problema recurrente en la inversin pblica es la falta de articulacin de los
proyectos ejecutados con el planeamiento estratgico. Un mtodo que puede ser
utilizado para priorizar los proyectos inversin es la de toma de decisiones
multicriterio15 , el que se describe a continuacin.
PASO 1: Priorizacin de Objetivos Estratgicos
Si bien cada uno de los objetivos estratgicos resultan vitales para el desarrollo del
sector, se requiere identificar un orden de prioridad entre los mismos. A modo de
ejemplo, el tomador de decisiones puede estar interesado, en los primeros meses o
aos, acelerar o enfatizar el desarrollo de un subconjunto de objetivos estratgicos.
Una vez identificado el criterio de priorizacin de objetivos, se necesita asignar a cada
objetivo estratgico un peso en funcin de su prioridad que vaya del 1 al 5 en donde 1
es menos prioritario y 5 ms prioritario.
Cuadro 14. Priorizacin de objetivos estratgicos

Prioridad
Objetivo
Estratgico 1

Objetivo
Estratgico 2

Objetivo
Estratgico 3

Objetivo
Estratgico 4

Nota: Debe evitarse asignar una misma ponderacin a dos o ms objetivos

estratgicos.

PASO 2: Asociacin de Proyectos

Se deben asociar los proyectos de inversin a cada uno de los objetivos estratgicos.

15

Uno de los mtodos ms usados dentro del anlisis multicriterio es el Proceso analtico jerrquico o simplemente
AHP por sus siglas en ingls.

38

Cuadro 15. Asociacin de los proyectos a los objetivos estratgicos

Objetivo
Estratgico 1

Objetivo
Estratgico 2

Objetivo
Estratgico 3

Objetivo
Estratgico 4

Proyecto 1

Proyecto 2

Proyecto 3

Proyecto 4

Proyecto 5

Proyecto 6

Proyecto 7

Proyecto 8

En el caso que un proyecto de inversin pblica se asocie a ms de un objetivo

estratgico, se deber elegir el objetivo estratgico que sea ms compatible con los
propsitos del proyecto.

PASO 3: Criterios de priorizacin al interior de los objetivos estratgicos

Identificacin y ponderacin de criterios
Para ordenar los proyectos en funcin de su contribucin al objetivo estratgico
correspondiente, se necesita definir criterios de evaluacin cuantitativos y cualitativos.
A modo de ejemplo consideremos 3 criterios: Poblacin beneficiada, Costo per cpita
del proyecto (Costo proyecto/beneficiados) y sostenibilidad (probabilidad de
sostenibilidad). A cada uno de ellos se le debe de asignar una ponderacin, cuya suma
total sea igual a 100%:
Cuadro 16. Criterios y ponderacin

Nombre y Tipo de
Criterio
C1: Poblacin
beneficiada

Ponderacin

30%

Tipo: Cuantitativo
C2: Costo per cpita
Tipo: Cuantitativo
C3: Sostenibilidad
Tipo: Cualitativo
Total

30%

40%
100%

39

Identificacin de escalas dentro de los criterios

En cada uno de los criterios se debe definir escalas con puntajes diferentes, a modo de
ejemplo considrese las siguientes 16ponderaciones:
Cuadro 17. Escalas para los criterios

<
1000
beneficiados

50%

>
1000
beneficiados

100%

Criterio 2:

> S/. 1000

50%

Costo per cpita

< S/. 1000

100%

Probabilidad
baja

33%

Probabilidad
media

66%

Probabilidad
alta

100%

Criterio 1:
Poblacin
beneficiada

Criterio 3:
Sostenibilidad
(evaluacin
subjetiva)

PASO 4: Calificacin de los proyectos respecto a los objetivos

Considrese como ejemplo, 3 proyectos que requieren ser priorizados. El primero
beneficia a 1500 personas, su costo de implementacin es de S/. 2600 por beneficiado
y su sostenibilidad es media. El segundo proyecto beneficia a 800 personas, su costo de
implementacin es de 1200 soles y su sostenibilidad es alta. El tercer proyecto
beneficia a 1200 personas, su costo es de 800 soles y su sostenibilidad es media.
La tabla a continuacin:

16

Los valores considerados en la tabla son estrictamente referenciales. Dependiendo del evaluador o del
sector pueden definirse otros rangos y ponderaciones. Asimismo, el criterios pueden ser mayor a 3, sin
embargo debe evitarse un nmero excesivo de criterios ya que dificultara la evaluacin.

40

Cuadro 17. Calificacin de proyectos

Nombre
del
proyecto

OE
asociado

Valor
del OE
asociado

Peso
recibido
por el
criterio 1

Peso
recibido
por el
criterio 2

Peso
recibido
por el
criterio 3

Proyecto
1

OE 1

100%

50%

66%

Proyecto
2

OE 2

50%

50%

100%

Proyecto
3

OE 3

100%

100%

66%

PASO 5: SE CALCULAN LOS VALORES

Cuadro 17. Clculos de valores para los criterios
Valor
OE
Peso

Poblacin
Beneficia
da

Costo
per
cpita

0.3

0.3

Sostenibilid
ad

Resultado

Orden
de
Priorida
d

0.4

Proyecto 1

0.5

0.66

4* [(1)(0.3)+0.5(0.3)+0.66(0.4)] =
2.856

Proyecto 2

0.5

0.5

5*[ 0.5 (0.3)+0.5(0.3)+1(0.4) = 3.5

Proyecto 3

0.66

3* [1(0.3)+1(0.3)+0.66(0.4)] = 2.52

Es decir, el primer proyecto a ejecutarse debera ser el proyecto 2 que tiene una mayor
contribucin al objetivo estratgico 2 del Sector. El segundo proyecto a ejecutarse sera
el proyecto 1 que contribuye al objetivo estratgico 1 y por ltimo, el Proyecto 3 que si
bien contribuye al objetivo 3 no lo hace en la misma medida que los proyectos
anteriores a sus respectivos objetivos.
La principal ventaja de utilizar un mtodo que considere mltiples criterios de
evaluacin es que es sencilla pero que logra capturar la complejidad de la decisin y
permite ordenar las preferencias para una toma de decisin objetiva.

Nota: En la ruta estratgica, definida en la etapa 5, los proyectos priorizados se

adicionarn como acciones estratgicas del objetivo al cual se asocian.
Cabe resaltar que los proyectos priorizados se implementarn siguiendo su propia
cadena de valor
41

ETAPA 8: REDACCIN DEL PESEM

El documento PESEM tiene que ser una herramienta de comuniccin. Por dicha razon la
redaccion y presentacion del PESEM debe tener criterios comunicacionales. Las partes
densas y metodologicas deben ir como anexos y el documento debe contener los
elementos esenciales: El escenario apuesta elegido, la vision, los instrumentos de
politica del sector, los objetivos estrategicos sectoriales que instrumentaliza dicha
politica, las acciones estrategicas, la ruta estrategica y los proyectos priorizados. Todos
los calculos y proceso deben ir a los anexos.
La redaccin del PESEM se realizar de acuerdo a la estructura siguiente
I.

II.
III.
IV.
V.
VI.
VII.

Sntesis del Anlisis Prospectivo: (mximo 20 hojas)

1. Diseo del modelo conceptual.
2. Identificacin y anlisis de tendencias.
3. Definicin de variables estratgicas.
4. Diagnstico de variables estratgicas.
5. Construccin de escenarios.
6. Sntesis del anlisis de riesgos y oportunidades.
Escenario Apuesta
Visin
Objetivos Estratgicos
Acciones Estratgicas
Identificacin de la Ruta Estratgica
Matriz de Objetivos Estratgicos y Acciones Estratgicas (que incluye los
indicadores y metas).
Anexos
1. Proyectos de inversin pblica de impacto sectorial (ver Anexo 3)
2. Plantilla de articulacin (ver Anexo 4)
3. Ficha de protocolo de los indicadores de los objetivos y acciones estratgicas
(ver Anexo 1).
4. Glosario de trminos

42

II. Anexos
ANEXO 1: FORMULACIN DE INDICADORES
Elementos del indicador
Unidad de medida: Es el parmetro de referencia o la expresin que permitir la
operatividad y la determinacin de las magnitudes de la medicin del indicador.
Sujeto: Es la unidad mnima de anlisis sobre la que se har la medicin.
Atributo: Son los aspectos o caractersticas que sern medidos sobre el sujeto. Cada
aspecto o caracterstica que se identifique como atributo, deber ser definido o
conceptualizado de manera operativa para evitar errores o dificultades en la
medicin y distorsiones en la interpretacin de resultados.
Redaccin del Indicador
La redaccin del indicador debe de incluir la unidad de medida, el sujeto y el atributo.

Indicador = Unidad de medida + Sujeto + Atributo

Por ejemplo, para el propsito del objetivo estratgico Incrementar los logros
educativos en los nios y nias al III Ciclo de Educacin Bsica Regular se identifica el
siguiente indicador sealando sus elementos:
Unidad de medida

Sujeto

Atributo

Porcentaje

de nias y nios del III

ciclo de Educacion
Basica Regular

con desempeo
suficiente en
comprensin lectora

Pasos para formular el indicador:

Los indicadores pueden ser de naturaleza cuantitativa o cualitativa dependiendo del
tipo de atributo que elija, tal como se detalla en el Paso 3 de este anexo.
Paso 1: Eleccin de la unidad de medida
Elegir la unidad de medida en funcin de la mejor expresin operativa que permita una
medicin adecuada del indicador.
a)

Para indicadores cuantitativos, las unidades de medida estarn asociadas a

atributos cuantitativos, siendo las ms utilizadas:

43

Nmero
Proporcin
Porcentaje
Tasa

Promedio
Razn
Brecha
Tasa de crecimiento

Relacin
Mediana
Quintil
ndice

Recomendacin para el uso de Nmero en el enunciado del indicador

Cuando se utilice sta unidad de medida, se recomienda anteponer siempre la palabra
Nmero o Total en el enunciado del indicador, a fin de evitar confusiones con el uso de
otras unidades de medidas. Ejemplo:
Nmero de nias y nias menores de cinco aos atendidos en el establecimiento de salud.
Recomendacin para el uso de Nmero y Porcentaje
El nmero y porcentaje son tal vez las unidades de medida frecuentemente utilizadas para la
formulacin de indicadores, pero conviene tener en cuenta lo siguiente, a fin de elegir
apropiadamente entre una u otra unidad de medida.
Un porcentaje se calcula dividiendo el numerador entre el denominador multiplicado por
100; donde el numerador vendra a ser la cantidad de sujetos que cumplen con el o los
atributos de inters de medicin y, el denominador vendra a ser el universo o la base de
stos sujetos. Pero a veces ocurre que el denominador no se puede determinar, en este caso
se recomienda utilizar nmero en lugar de porcentaje:
Cuando el numerador del indicador sea muy pequeo en relacin al denominador. Caso
contrario se podra utilizar una tasa.
Cuando el universo del denominador no se conozca o no se haya medido o estimado.
En base a lo anterior, un porcentaje resulta adecuado utilizarlo cuando se disponga de
informacin precisa o consistente de la base del denominador respecto de la informacin del
numerador, de tal manera que, se obtengan mediciones apropiadas para los propsitos de
los objetivos estratgicos y de las acciones estratgicas.

b)

Para indicadores cualitativos, las unidades de medida estarn asociadas a atributos

cualitativos y se expresarn como: nivel, categora, clase, intervalo, etc.
Ejemplo: Nivel educativo alcanzado por la poblacin de 15 a 24 aos de edad.

Paso 2: Identificacin del sujeto

El sujeto del indicador debe ser el mismo o estar relacionado al sujeto del propsito de
los objetivos estratgicos. De manera similar, el sujeto del indicador para las acciones
estratgicas debe ser el mismo que el Quin.
Paso 3: Identificacin del atributo
Para la identificacin del atributo se debe tener en cuenta los siguientes conceptos:

44

 Variable: Es una caracterstica que se desea medir. Ejemplo: Edad, Sexo, Estado
Civil, etc.
Dato: Valor que toma una variable asociado al sujeto. Ejemplo: la variable edad
medida en aos puede tomar valores como 0, 1, 2,..100, etc., la variable estado
civil puede tomar valores asociados a las categoras de soltero, casado, viudo, etc.

Nota: Tener en cuenta que estas variables son variables estadsticas que permiten operar la
medicin del indicador. Por lo tanto, no son de la naturaleza de las variables abordadas en la
Fase de Anlisis Prospectivo.

Clasificacin de las variables

Variable Cuantitativa:
Se denomina a cualquier fenmeno o
evento susceptible de ser medido en
trminos numricos.
Se clasifican en:

Variable Discreta:
Es aquella que nicamente puede tomar
un nmero finito de valores dentro de
un intervalo finito o infinito numerable.

Variable Contnua:
Es aquella que puede tener infinitos
valores dentro del intervalo finito o
infinito en el que est definida.

Ejemplo: hijos de una familia, alumnos

en una clase, etc.

Ejemplo: la estatura, tiempo de vida

de un foco, el peso, etc.

Variable Cualitativa
Se denomina al fenmeno o evento
que no puede ser expresado en
trminos numricos.
Se clasifican en:

Variable Nominal:
Es aquella en la que slo
puede en:
sese
clasifica
pertenecer a una clase o categora a la
vez.
Ejemplo: Estado civil actual, sexo, etc.

45

Variable Ordinal:
Es aquella donde existe una relacin de
orden en el recorrido de la variable; es decir,
se establecen relaciones de importancia de
menor a mayor o viceversa.
Ejemplo: Nivel socioeconmico, nivel
educativo, etc.

El o los atributos del indicador deben estar relacionados a la condicin de cambio del
propsito de los objetivos estratgicos. De manera similar, el o los atributos del
indicador deben ser los mismos atributos de las acciones estratgicas.
De esta manera, se presenta el siguiente cuadro que asocia el propsito de los
objetivos estratgicos y de las acciones estratgicas con los elementos del indicador:
Nivel

Elementos del indicador

Se elegir segn
corresponda a
Propsito del Objetivo
indicadores
Estratgico
cuantitativos o
cualitativos.

Accin Estratgica

Sujeto

Unidad de medida

Debe ser el
mismo o estar
relacionado al
sujeto del
propsito.
Debe ser el
mismo del
Quien de la
accin
estratgica.

Se elegir segn
corresponda a
indicadores
cuantitativos o
cualitativos.

Atributo

Deben estar
relacionados a la
condicin de
cambio del
propsito
Deben ser los
mismos atributos
de la accin
estratgica,
considerando
adems El Qu.

Paso 4: Requisitos que debe cumplir el indicador

Los indicadores seleccionados para el propsito del objetivo estratgico o para la
accin estratgica debern cumplir con los siguientes requisitos:17
Especfico: Corresponde a informacin explcitamente particular al objetivo que se quiere
observar y que permite al observador verificar que el proyecto ha o no ha cumplido con el
objetivo. Qu medidas y con qu especificaciones y en qu lugar. (Kilometraje para caminos,
hectreas de tierra bajo produccin, Ampliacin de agua potable, etc.)
Realizable: Se refiere a la probabilidad de alcanzar el indicador en todos sus aspectos. La
posibilidad de cumplir un indicador depende del contexto de un proyecto.
Medible: Caracterstica que permite medir el indicador objetivamente (dos personas analizando
los datos llegaran a la misma conclusin). Tambin tiene que ser relativamente fcil de
recopilar.
Puede ser medible cuantitativamente o cualitativamente. Cuantitativo se refiere a nmeros,
tamao, frecuencia, porcentajes, etc. Cualitativo se refiere a diferencias de calidad, caractersticas
esperadas, opiniones, encuestas. Los indicadores cualitativos resultan muchas veces de
entrevistas, grupos focales, observacin directa, etc.
Relevante: Algunos indicadores son ms apropiados que otros para medir un objetivo
especfico. Tal como el caso de Realizable, depende mucho del contexto de un proyecto. Uno

17

Indicadores SMART: Especific (especfico), Measurable (medible), Achievable (realizable), Realistic

(realista) y Time-Bound (limitado en tiempo).

46

debe preguntarse es sta la mejor manera de saber si se ha alcanzado el objetivo?

Enmarcado en el Tiempo: El indicador debe expresar plazos, tiempos de inicio y trmino,
cundo se alcanzarn las metas. Uno debe preguntarse Tiene el indicador un tiempo de inicio o
de terminacin? o si Expresa una frecuencia de ocurrencia?

Paso 6: Lnea de base o valor base del indicador

La lnea de base de un indicador es el dato o informacin que se obtiene producto de
un estudio previo, el cual constituye el punto de partida para las mediciones sucesivas
que se realicen con el indicador, es la base de referencia.
Es necesario que todo indicador tenga lnea de base. Si esto no es posible, entonces se
considerar uno de los casos siguientes:
Tomar como base un valor de un conjunto de valores histricos del indicador,
recomendndose que ese valor corresponda a un periodo a partir del cual se pueda
conocer o tener una idea clara de una tendencia o comportamiento consistente de
resultados de periodo a periodo.
Sin embargo, es posible que por la naturaleza del evento o suceso que se mide,
existan indicadores del cual no sea posible definir claramente una tendencia o
comportamiento en el tiempo, como puede ser el caso de indicadores econmicos,
por ejemplo. En estos casos, se recomienda consultar a la entidad responsable de la
medicin de estos indicadores, a fin de conocer todos los aspectos relacionados a la
medicin de los mismos y establecer el valor que se tomar como base.
En otros casos, tratndose de una fuente externa al Sector, es posible que a lo largo
del tiempo se hayan realizado ajustes a la metodologa de la medicin de
indicadores. Entonces, de igual manera, es conveniente conocer estos aspectos para
elegir de manera apropiada el valor base.
Si el indicador es de medicin reciente, es decir, que no se disponen de datos
histricos; entonces, se tomar como base el valor del primer resultado de medicin.
Pudindose, elegir con el tiempo un valor ms apropiado, en la medida que se
tenga una mayor experiencia en la medicin del indicador y se disponga de
informacin de una serie de mediciones sucesivas.
Si en caso no existiesen datos, se podr tomar como valor base el primer resultado
de medicin del ao en curso. Otra posibilidad es que se tome como referencia
mediciones de experiencias internacionales, o realizar una estimacin consistente en
base a ellas.

47

Paso 7: Sentido del indicador

El sentido del indicador se refiere a la direccin u orientacin de sus resultados. El
sentido puede ser descendente o ascendente dependiendo de los atributos del
indicador.
En el ejemplo: Porcentaje de nios y nias que acceden a un servicio educativo de
calidad, el atributo del indicador sugiere una situacin de mejora o aumento; es decir,
se esperara que el porcentaje de nios y nias que acceden a un servicio educativo de
calidad sea en el tiempo cada vez mayor y por lo tanto, el sentido sera ascendente.
En el indicador Porcentaje de nios y nias menores de cinco ao con desnutricin
crnica, el atributo se refiere a un problema que afecta la salud de los nios y nias,
por lo que se esperara que el porcentaje de nios y nias menores de cinco ao con
desnutricin crnica sea en el tiempo cada vez menor, y por lo tanto, el sentido sera
descendente.
En otros casos es posible que el sentido no sea el de ascender o descender, sino mas
bien el de mantener un determinado valor de resultado en el tiempo.
Paso 8: Ficha de protocolo del indicador
La ficha de protocolo del indicador18 es una herramienta que contiene el detalle de los
aspectos metodolgicos y tcnicos asociados a la medicin del indicador. Es un medio
de suma utilidad para verificar la consistencia de resultados y dar sostenibilidad de
medicin en el periodo que se establezca; evitando as, distorsiones en la interpretacin
de los resultados.
En otras palabras, la ficha de protocolo del indicador es un medio para transparentar la
obtencin de resultados y dar credibilidad institucional de lo que se mide y cmo se
mide.
Para cada indicador asociado a los objetivos estratgicos y a las acciones estratgicas
se deber elaborar su respectiva ficha de protocolo. Siendo necesario consignar el
nombre del objetivo estratgico y de la accin estratgica al cual pertenece el
indicador.

18

Tambin denominado en otras metodologas como: Ficha tcnica del indicador, Hoja de vida del
indicador o simplemente Ficha del indicador.

48

FICHA DE PROTOCOLO DEL INDICADOR

Objetivo estratgico:_____________________________________________
Accin estratgica: ___________________________________________________
Nombre del indicador
Definicin
Nivel de desagregacin
geogrfica

El nombre o enunciado del indicador debe ser lo ms claro, conciso y amistoso

al usuario que defina exactamente lo que muestra el indicador.
Consignar una descripcin simple y breve del indicador.
Especificar la desagregacin geogrfica que permite la medicin del indicador:
nacional, departamental, regional, provincial, distrital u otro.

Consignar el valor de la lnea de base y el ao al que corresponda:

Lnea de base o valor
base

Lnea de base o valor base

Ao

Consignar el valor ms reciente de medicin del indicador y el ao al que

corresponda:
Valor actual
Valor actual
Justificacin
Sentido del indicador

Limitaciones y supuestos
empleados

Ao

Justificar la utilidad del indicador para el seguimiento. Describir brevemente las

principales fortalezas indicador respecto a otras formas alternativas de medirlo.
Especificar si es ascendente o descendente.
Se identifican al comparar el indicador seleccionado con el indicador ideal para
el seguimiento del propsito del objetivo estratgico, de la accin estratgica o
de la actividad.
Entre las limitaciones ms comunes se encuentran los errores de medicin de
los indicadores, limitaciones en torno a los costos de contar con informacin
estadstica confiable sobre el valor del indicador y los problemas asociados a la
definicin misma del indicador.
Entre los principales supuestos empleados se encuentran aquellos relativos a
la poblacin del sujeto de medicin sobre la cual se calcula el valor del
indicador y aquellos vinculados a la falta de correspondencia entre el valor del
indicador y el resultado esperado.
Detallar los procedimientos utilizados en la produccin del indicador. Se
especificar la frmula matemtica de calcular el indicador.

Frmula o mtodo de
clculo

La frmula de indicador debe contener el nombre corto del indicador y la

expresin matemtica para el clculo del mismo especificando sus variables
que la componen. Por ejemplo, si el indicador es de porcentaje:
PNDCL=

Nmero de nios y nias menores de 5 aos con desnutricin crnica

X 100

Nmero de nios y nias menores de 5 aos

Periodicidad de las
mediciones

Se deben especificar adems las precisiones tcnicas que constituyen los

detalles especficos en torno al clculo de los indicadores.
Especificar la frecuencia de la produccin del indicador: mensual, bimensual,
semestral, anual u otro.

49

Especificar el nombre de la fuente que origina el dato para la medicin del

indicador y la entidad que genera esta fuente.
Fuente de datos

Fuente de verificacin
de indicador

rgano y entidad
responsable de la
medicin

La fuente puede ser encuesta, censo, registro administrativo, u otro (directorios,

expedientes, reportes, casos de estudio, etc.).
Especificar la fuente de informacin que se pueden utilizar para verificar el
logro de los objetivos (clculo de los indicadores). Puede incluir:
Estadsticas
Material publicado
Inspeccin visual
Encuestas
Informes de auditora
Registros contables Estadsticas
Informes
Otros
Se debe indicar el rgano que ser el responsable de la medicin del indicador
y la entidad al que pertenece.

Nota: Si el indicador pertenece a alguna variable asociada a polticas nacionales, Plan

Estratgico de Desarrollo Nacional, programas presupuestales, programas nacionales,
estrategias, planes temticos u otros instrumentos de poltica; entonces, se podr considerar su
respectiva ficha del indicador. En el caso de los programas presupuestales se considerar la
Ficha tcnica del indicador (Tabla 14 del Anexo 2: Contenidos mnimos de un Programa
Presupuestal del documento Programas Presupuestales Diseo, Revisin y Articulacin
Territorial, elaborado por el Ministerio de Economa y Finanzas).
Si los indicadores de esos instrumentos o polticas no contasen con fichas de protocolo,
entonces, se tendr que elaborar la ficha respectiva de acuerdo con las pautas descritas
anteriormente.

50

ANEXO 2: FORMULACIN DE METAS

Elementos de la meta
Cantidad: La cantidad representa la cuantificacin de lo que se desea alcanzar.
Dicha cantidad debe estar expresada en la misma unidad de medida del indicador.
Sujeto: El sujeto de la meta debe ser el mismo del indicador.
Atributo: Los atributos de medicin deben ser los mismos del indicador.
Temporalidad: Hace referencia al horizonte temporal en el que se alcanzar la
meta.
Redaccin de la meta
Considerando como ejemplo el indicador Porcentaje de nias y nios del III ciclo de
Educacin Bsica Regular con desempeo suficiente en comprensin lectora se
identifica su meta sealando sus elementos:
Cantidad

Sujeto

Atributo

Temporalidad

80%

de nias y nios del III

ciclo de Educacin
Bsica Regular

con desempeo
suficiente en
comprensin lectora

al 2018

Nota: Si en el documento del PESEM se consigna solo la parte que corresponde a la cantidad
de la meta, es necesario asegurar que exista una relacin de consistencia con el indicador; es
decir, que la meta considere la misma unidad de medida, el mismo sujeto y los mismos
atributos del indicador.

Pasos para formular la meta:

Paso 1: Establecimiento de la meta
La meta es la cuantificacin de lo se busca lograr en un determinado periodo, en
funcin del indicador seleccionado. En el caso del PESEM, es preciso contar con
criterios que permitan que las metas de los objetivos estratgicos y de las acciones
estratgicas sean factibles de ser alcanzadas dentro del periodo del PESEM.
Para establecer la meta se considerarn los siguientes criterios:
La priorizacin de los objetivos estratgicos y de las acciones estratgicas
establecida en la ruta estratgica.
Los niveles de meta necesaria y meta posible:

51

Meta necesaria

Meta posible
a.

Primero se determinar la meta necesaria, es decir, la que es recomendable

alcanzar para lograr el objetivo estratgico o la accin estratgica, segn sea el
caso.

b.

Luego de determinada la meta necesaria, se proceder a determinar la meta

posible, la misma que se establecer en funcin a los recursos disponibles19. La
meta posible es por lo tanto, un subconjunto de la meta necesaria.

Nota: Cabe sealar que entre la meta necesaria y la meta posible puede existir una meta
intermedia que sea producto de una focalizacin o priorizacin en la intervencin, ya sea por
niveles o quintiles de pobreza, por reas geogrficas u otro criterio de focalizacin. En este caso
la meta intermedia sera un subconjunto de la meta necesaria y a su vez la meta posible sera un
subconjunto de la meta intermedia.

Paso 2: Requisitos que debe cumplir la meta

La meta deber cumplir con los siguientes requisitos:
Precisa: Debe estar expresada en trminos comprensibles y concretos, libre de trminos
vagos o ambiguos.
Medible: Se refiere a la cantidad en que debe estar expresada. Una meta sin cantidad
solo queda en un deseo sin poderse materializar.
Alcanzable: Debe de ser posible su logro en el periodo en que se planifica.
Tener una duracin: Debe ser alcanzable en un espacio de tiempo predeterminado.
Coherente: Debe tener una relacin directa con el objetivo estratgico o la accin
estratgica establecida.
Innovadora o retadora: La meta debe exigir un esfuerzo de trabajo para poder
alcanzarla.
Realista: La meta para alcanzarla debe considerar los recursos disponibles.

19

Los recursos disponibles en las entidades de la administracin pblica se refieren principalmente a los
normativos, presupuestales-financieros, humanos y logsticos-tecnolgicos.

52

Paso 3: Meta anual y meta total

a. Meta anual
Para el caso del objetivo estratgico y la accin estratgica, la meta anual vendra a
ser la que se planifica para cada ao, considerando los criterios del paso 1 de este
anexo.
Adems, la formulacin de las metas anuales debe ser consistente con el sentido u
orientacin del indicador, que puede ser ascendente, descendente o en algunos
casos se puede buscar mantener una misma cantidad ao por ao. Por ejemplo; el
indicador Tasa de desnutricin crnica en nios menores de 5 aos tiene un
sentido u orientacin descendente. As, si el valor actual de la desnutricin crnica
fuese de 40%, entonces, las metas anuales podran ser 38% para elao 1, 30% para
el ao 2, 25% para el ao 3, 22% para el ao 4 y 18% para el ao 5.
Otro ejemplo, el indicador "Porcentaje de hogares que se abastecen de agua
mediante red pblica" tiene un sentido ascendente, porque se espera que ao a ao
el porcentaje de hogares con esos servicios se incremente; as se puede plantear las
siguientes metas anuales: 70% para el ao 1, 80% para el ao 2, 90% para el ao 3,
92% para el ao 4 y 95% para el ao 5.
b. Meta total
La meta total corresponde al horizonte de 5 aos para el caso del objetivo
estratgico y de la accin estratgica. La meta total tambin deber considerar el
sentido u orientacin del indicador.
Por ejemplo, si las metas anuales de un determinado indicador fuesen: 10% para el
ao 1, 15% para el ao 2, 20% para el ao 3, 20% para el ao 4 y 15% para el ao 5;
entonces, la meta total a cinco aos seria de 80%, bajo una lgica de suma.
Casos que ms usuales que se pueden presentar
Metas sumables: Cuando la meta total se obtenga sumando las metas anuales.
Metas acumulativas: Cuando la meta total se obtenga acumulando las metas
anuales. Por ejemplo: si las metas anuales de un determinado indicador fuesen:
50% para el ao 1, 70% para el ao 2, 80% para el ao 3, 82% para el ao 4 y 85%
para el ao 5; entonces, la meta total ser de 85% coincidiendo con la meta del
ao 3.
Otros casos que se pueden presentar es cuando las metas anuales sean
promediables, de avance progresivo o que se busque mantener la misma
cantidad en cada uno de los tres aos, y por lo tanto, la meta total ser esa
misma cantidad.

53

ANEXO 3: MATRIZ DE PROYECTOS DE INVERSIN PBLICA

Proyectos de inversin pblica aprobados, ideas de proyecto sin monto o programas
presupuestales en ejecucin por el sector

Entidad o Sector

Proyectos
(perodo)

Cdigo SNIP

Estado

Poblacin
beneficiaria

Si es una de las
entidades
adscritas al sector
o si es el sector en
su conjunto

Nombre del
proyecto

El nmero del
cdigo SNIP

Describir el estado
en que se
encuentra el
proyecto

Nmero de
poblacin
beneficiaria

54

ANEXO 04: MATRIZ DE ARTICULACIN DE OBJETIVOS

Objetivo
Nacional

Objetivo
Nacional Indicador
Especfico

Lnea
Base

Metas nacionales
2016

55

2021

Objetivo
Estratgico Indicador
del PESEM

Lnea
Base

Meta