4.3.

Concesso de Uso
Concesso de uso o contrato administrativo pelo qual o Poder Pblico
confere a pessoa determinada o uso privativo de bem pblico,
independentemente do maior ou menor interesse pblico da pessoa
concedente.
No difcil observar que o ncleo conceitual da concesso de uso
idntico ao das permisses e autorizaes de uso: em todos, o particular
tem direito ao uso privativo do bem pblico mediante consentimento formal
emanado do Poder Pblico. Contudo, a concesso apresenta alguns
elementos diferenciais.
O primeiro deles a forma jurdica: a concesso de uso formalizada
por contrato administrativo, ao passo que a autorizao e a permisso se
formalizam por atos administrativos. Por isso, nestas fica claro o aspecto
daunilateralidade, enquanto naquela reponta o carter debilateralidade.
A discricionariedade marca das concesses de uso, identificando-se
nesse particular com autorizaes e permisses de uso. Com efeito, a
celebrao do contrato de concesso de uso depende da aferio, pelos
rgos administrativos, da convenincia e oportunidade em conferir a
utilizao privativa do bem ao particular. Significa dizer que um bem
pblico s ser objeto de uso por ato de concesso se a Administrao
entender que conveniente e que, por isso, nenhum bice existe para o uso
privativo.
Ao contrrio do que ocorre com os atos anteriores de consentimento, a
concesso de uso no dispe daprecariedade quase absoluta existente
naquelas hipteses. Como bem assinala MARIA SYLVIA DI PIETRO, a
concesso mais apropriada a atividades de maior vulto, em relao s
quais o concessionrio assume obrigaes perante terceiros e encargos
financeiros elevados, que somente se justificam se ele for beneficiado com
a fixao de prazos mais prolongados, que assegurem um mnimo de
estabilidade no exerccio de suas atividades.[3354] Tem toda a razo a
ilustrada publicista. Se o concessionrio ficasse inteira merc do
concedente, sendo totalmente precria a concesso, no se sentiria decerto
atrado para implementar a atividade e fazer os necessrios investimentos,
j que seriam significativos os riscos do empreendimento. Isso no quer
dizer, porm, que a estabilidade seja absoluta. No o , nem pode s-lo,
porque acima de qualquer interesse privado sobrejaz o interesse pblico.
Mas ao menos milita a presuno de que, inexistindo qualquer grave razo
superveniente, o contrato se executar no tempo ajustado pelas partes.
No conceito da concesso de uso, mencionamos o fato de que o
consentimento independe do maior ou menor interesse da pessoa
concedente. Esse aspecto, que marca a distino entre autorizao e
permisso de uso, no tem relevncia no que toca concesso de uso, visto

que haver concesses em que os interesses pblico e privado estaro no

mesmo plano, mas outras sero ajustadas em que mais ostensivo ser o
interesse privado e mais remoto o interesse pblico. Importante no caso a
verificao da forma contratual, fator que por si s as distingue das
modalidades anteriores.[3355]
Admitem-se duas espcies de concesso de uso: a) a concesso
remunerada de uso de bem pblico; b) a concesso gratuita de uso de bem
pblico. A diferena emana das prprias expresses. Em alguns casos, o
uso privativo implica o pagamento, pelo concessionrio, de alguma
importncia ao concedente. Outras concesses consentem o uso sem
qualquer nus para o concessionrio. Vejamos os exemplos. Os boxes de
um mercado municipal ou a explorao de um hotel situado em prdio
pblico podem ser objeto de concesso de uso remunerada ou
gratuita,conforme o interesse da pessoa concedente. Imveis pblicos para
moradia de servidores ou para moradia e vigia de outros (algumas escolas
tm nos fundos do terreno uma casa para residncia do zelador e do vigia)
normalmente so objeto de concesso de uso: quando o servidor (no caso
do vigia) usa sem nus, a concesso gratuita; se efetua algum pagamento,
a concesso remunerada.
Em nosso entendimento, a concesso remunerada de usoe a concesso
gratuita de uso no se confundem com a locaoe com o comodato,
respectivamente. A despeito de guardarem semelhanas na sua fisionomia
jurdica, estas ltimas figuras so reguladas pelo direito privado, a passo
que as concesses so contratos administrativos, institutos tpicos do
direito pblico.[3356] Todavia, discordamos da doutrina que rechaa a
possibilidade de bens pblicos serem objeto de locao ou comodato. Na
verdade, inexiste qualquer impedimento para tanto. Se, por um lado, a
Administrao deve preferir as concesses, por serem basicamente de
direito pblico e estarem sob incidncia de prerrogativas especiais em seu
favor, por outro nada obsta a que celebre contratos de locao ou de
comodato, desde que, claro, haja permissivo legal para tais avenas e que
a contratao tenha por objeto bens dominicais.[3357] Alis, bom
lembrar que a prpria Constituio, no art. 49, 3, do ADCT, permite a
contratao de aforamento para terrenos de marinha, contrato tpico de
direito privado. Alm disso, a Lei n 8.666/93 refere-se expressamente
locao de bens imveis (art. 17, I, f e h, com a redao da Lei n
11.481/2007) e o Decr.-lei n 9.760/46 alude locao de bens imveis da
Unio. (art. 86) Assim, nenhuma hiptese deve ser excluda a priori; ao
revs, em cada caso dever o intrprete analisar se a avena se configurou
como de direito pblico ou privado.[3358]
Sendo contratos administrativos, as concesses de uso de bem pblico
recebem a incidncia normativa prpria do instituto, ressaltando a

desigualdade das partes contratantes e a aplicao das clusulas de

privilgio decorrentes do direito pblico. Desse modo, deve ser realizada
licitao prvia para a seleo do concessionrio que apresentar as
melhores condies para o uso do bem pblico. Ser inexigvel, porm, o
procedimento quando a hiptese no comportar regime de normal
competio entre eventuais interessados. A inexigibilidade, entretanto,
deve ser considerada como exceo. Em se tratando de contrato
administrativo, o prazo deve ser determinado, extinguindo-se direitos e
obrigaes quando do advento do termo final do acordo.
Avulta notar que o concessionrio de uso no se configura como sujeito
passivo do IPTU imposto de competncia municipal sobre a rea pblica
que ocupa, no podendo, por conseguinte, figurar no polo passivo da
obrigao tributria. Segundo o art. 34 do Cdigo Tributrio Nacional,
contribuinte o proprietrio, o titular do domnio til ou o possuidor a
qualquer ttulo. A concesso de uso, contudo, enseja posse de natureza
precria e no se enquadra no conceito legal; por isso, no incide o
dispositivo.[3359] A relao jurdica tributria se forma entre os entes
pblicos, que no podem cobrar imposto sobre o patrimnio, a renda ou os
servios uns dos outros, o que retrata a imunidade recproca (art. 150, VI,
a, CF), salvo se houver atividade econmica ou servio pblico
remunerado por preo ou tarifa paga pelo usurio (art. 150, 3, CF).
Portanto, a discusso sobre a incidncia tributria no envolve o
concessionrio de uso, que terceiro naquela relao jurdica.