PLENASOBERANAPETROLERA

PORBERNARDMOMMER
CiclodeConferencias
ELOTROLADODELARBITRAJEINTERNACIONALDEINVERSIONES
MinisteriodelPoderPopularparalaEnergayPetrleo
PetrleosdeVenezuela,S.A.
Caracas,LaTahona,9y10dejuliode2009
Lasoberanaesunconceptoesencialmenteterritorial.Elpueblosoberanoejerce
sucontrolsobredeterminadoterritorionacional,contodossuscomponentes.En
tredichoscomponentescabedestacarlosmineralesy,porende,elpetrleo.De
maneraquecuandonosreferimosalasoberanapetrolera,hablamosdelpetrleo
comorecursonatural.
Ahorabien,resultaqueenelmundomodernolosmineralesqueseencuentrena
grandesprofundidadesconstituyenunapropiedadseparadadelasuperficie,yes
steelcasodelpetrleo(conlasolaexcepcindelosEEUU,unaverdaderareli
quiahistrica).As,laadministracindelariquezapetrolerarecaeenelEstado,y
suexplotacinrequieredeunaautorizacinformal,permiso,concesinolicencia,
quegaranticeelaccesoalsubsuelo.
En los pases del Tercer Mundo, este hecho se ha pretendido aprovechar desde
siempre,porpartedelcapitalinternacional,paracomprometeralEstadootorgan
teenunarelacincontractual,lacualpodradarlugarademandaslegalesensu
contray,msan,encortesarbitralesinternacionales.EnVenezuela,sinembar
go,aestapretensinselecerrelpaso,yadesde1904,cuandoseempezarona
otorgarlasprimerasconcesionespetrolerasdegranrelevanciafutura.Todasellas
contenanunaclusulaestableciendoquecualquierdudaoconflictoquepudiera
surgirrespectoastas,seraventiladonicayexclusivamenteantetribunalesve
nezolanosydeacuerdoalderechonacionalsinque,enningncasoycualesquie
rafueranlascircunstancias,pudierandarpieareclamacionesinternacionales.
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Estasconcesionesseotorgaronporuntiempolimitadoentretreintaycincuenta
aossujetasalcumplimientodeciertascondiciones,comoelpagodeunarega
la a una tasa determinada, rentas superficiales, y otras semejantes. De nuevo,
por parte del capital internacional, desde siempre se ha pretendido aprovechar
estacircunstanciaparacomprometeralEstadootorganteenunarelacindene
gocio,conlacualelEstadosoberanoyahabradichosultimapalabraportodala
duracindelttulorespectivo,yhabrarenunciadoasasuspoderessoberanos,y
muyparticularmente,asusoberanaimpositiva.
Ahorabien,tienequeadmitirsequelosviejosttulosdeconcesincontenanclu
sulas que de alguna manera daban pie a semejante interpretacin. El hecho es
quelosprimerosintentosdelEstadovenezolanodehacervalersusderechosso
beranosenmateriaimpositiva,despusdelamuertedelGeneralGmez,fracasa
ronenlaCorteFederalydeCasacin.Noobstante,elEstadovenezolanotermin
por imponerse, en plena Segunda Guerra Mundial, con la Reforma Petrolera de
1943,mediantelacualseobligatodaslasconcesionariasamigrarconsusviejos
ttulosalanuevaLeydeHidrocarburos.Yconsta,demanerainequvocayexpl
cita, las concesionarias se sometieron plenamente a la soberana impositiva del
Estado en cuanto a los impuestos generales. En particular, en 1943 entr en vi
gencia la primera Ley de Impuesto sobre la Renta, con una tasa aplicable a las
compaas petroleras de 12%. Luego, paralelamente al desarrollo del mercado
mundial del petrleo que haca de la produccin petrolera un negocio cada vez
msrentable,elEstadovenezolanohizousodesusoberanaimpositivaparaau
mentardichatasa;para1975ltimoaodevigenciadeestasconcesionesla
tasadelimpuestosobrelarentaaplicablealascompaaspetrolerashaballega
doal72%.
As,elEstadovenezolano,yaen1943,habaresueltoenteramenteasufavor,la
cuestindesusderechossoberanosenmateriadeimpuestosgenerales.Noobs
tante, 66 aos ms tarde, la Repblica est confrontando dos demandas en su
contraentribunalesarbitralesinternacionales,enelCentroInternacionaldeArre
glodeDisputasdeInversiones(CIADI),porhaberaumentado,soberanamente,la
tasadelimpuestosobrelarentaaplicablealasasociacionesparaelmejoramiento
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del crudo extrapesado proveniente de la Faja Petrolfera del Orinoco, de 34% a

50%.
Qupas?

ElxitodesupolticapetroleranacionalllevaVenezuelaafundar,en1960,su
primera compaa petrolera nacional, la Corporacin Venezolana del Petrleo
(CVP),abrindoseaselespacioparanuevasformasdenegocios,msventajosas
para la Nacin que las concesiones, adems de abrirse nuevos horizontes en
cuanto a la industrializacin del petrleo dentro del territorio nacional. Ahora
bien,elgobiernotenamuypresentequealentrarlaCVPennuevasycomplejas
relacionescontractualesconlascompaasextranjeras,staspodranaprovechar
lascircunstanciasparacercarylimitarlosderechossoberanosdelEstado,aunque
fueraindirectamente.Deallqueen1967sereformaralaLeydeHidrocarburos.
EnsuArt.3seestableciquecualquierconvenioquepudierallegarafirmarla
CVP,debaincluirlaclusulayacitadaayerporelMinistro;eraidnticaalaclu
sulareferentealasconcesiones,conelnicocambioquestasereferaalaCVP.
Noobstante,42aosmstarde,PetrleosdeVenezuela,compaapetrolerana
cional,estconfrontandounademandaensucontraenuntribunalarbitralinter
nacional de la Cmara de Comercio Internacional (CCI), en base a un convenio
suscritoporPDVSAenlosaos1990.
Qupas?

Lo que ocurri es que hasta 1975, la poltica petrolera venezolana tena como
nortelavalorizacindelrecursonatural,consuasientoinstitucionalenelMinis
terio de Energa y Minas (MEM). Los Ministros se apoyaban en su burocracia,
altamentecalificadacomoresultadodelrocepermanenteconlasconcesionarias
extranjeras,paraconsultar,formularyejecutarlasdecisionespolticasdelgobier
nonacional.Encambio,conlanacionalizacindelaindustriapetroleraen1976,
Petrleos de Venezuela asumi el papel como nuevo asiento institucional de la
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polticapetroleranacional,conlocuallosMinistrostuvieronqueapoyarseenel
trenejecutivodeestaempresa,altamentecalificadoscomooperadores,perocon
unavisinpropiadelasconcesionariasextranjerasencuantoalasrelacioneshis
tricasdelaindustriaconelMinisterio.
ElMEMpasaunsegundoplano,yse vioencargadoderegistrar ylegalizarlos
documentoselaboradosporesetrenejecutivo,yvenidoelcaso,cumplirconlos
trmiteslegalesanteelEjecutivoyelCongresoNacional.As,lapolticapetrolera
nacionaltomungirode180gradosyseenrumbhacialadesvalorizacindelre
cuso natural; en particular, se enrumb hacia el desmontaje del rgimen fiscal
existente.Pero,obviamente,estedesmontajeslopodradurareneltiempoen
la medida en que se lograra limitar, restringir o eliminar la soberana impositiva
delEstadosobreelrecursonatural.

Laprimeraetapadeestanuevapolticapetroleravenezolanalaquemstarde
seconoceracomoAperturaPetrolerasecumplien1991,cuandolaCorteSu
prema de Justicia emiti un veredicto, respondiendo a una Consulta de PDVSA,
msprecisamenteLagoven,medianteelcualsedeclarnuloelArt.3delaLey
de Hidrocarburos de 1967. En esta Consulta, PDVSA ni siquiera se refera a la
cuestindelarbitraje,ytampocosereferaaellalaCorteSupremadeJusticiaen
suveredicto.Sinembargo,stefueelverdaderoobjetivodeestaConsulta.
{Aestaalturadeljuego,losabogadosdelMinisterio,elMinistroyelPresidentede
laRepblica,nisiquieraseentararondeloqueestabapasando.Confanen
PDVSA,ynoveanporqumandaranaunqueseaunobservadoralaCorte.Acep
taroncomoverdaderalainformacinoficalprovenientedelaConsultoraJurdica
deLagoven}:slosetratabadelProyectoCristbalColn(hoyMariscalSucre),y
unasupuestacolisinentrelaLeyOrgnicaqueReservaalEstadolaIndustriadel
GasNaturalde1971,porunlado,ylaLeyOrgnicaqueReservaalEstadolaIn
dustriayelComerciodelosHidrocarburos(LOREICH)de1975,porelotro.Final
mente,altramitarelMinisterioanteelCongresoNacionallaautorizacindelPro
yectoCristbalColn,en1993,elMarcodeCondicionescontenaunaclusula
mediantelacualseautorizabaaPDVSAaconsentirenelarbitrajeinternacionaly
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garantizaralossociosunaformadeestabilidadfiscal.PDVSA,definitivamente,
comolosealarelMinistroensuintervencinayer,asumielpapelderehn
forjandounaalianzaconelcapitalinternacionalencontradelEstadonacional.
{Caballooburro}?
Ahora bien, para que ese rehn sea realmente til, deba que tener cuantiosos
bienesfueradelterritorionacional.DealllapolticadeInternacionalizacinque
precedialapolticadeAperturaPetrolerapropiamentedicha.PDVSAfueadqui
riendorefinerasenelexterior,especialmenteenlosEEUU,ymedianteConvenios
deSuministroalargoplazoqueincorporabanprecioscondescuentossignificati
vos,garantizabasurentabilidadylosfondosnecesariosparaadquirirotrasrefine
rasms.

La segunda etapa de la poltica de Apertura Petrolera se cumpli entre 1993 y

1999.EltrenejecutivodePDVSAvenapromoviendodentrodelgobiernonacional
la idea de que Venezuela suscribiera Tratados Bilaterales de Inversin (TBI), y
aceptaraaselarbitrajeinternacionalencontradelaRepblica.Enefecto,ento
dosestostratados,elhechodequeelEstadodeunaformauotratienequeotor
garunpermisoparaaccederalasriquezasmineralesdepropiedadpblica,sein
terpretacomolaexistenciadeunacuerdodeinversin,elcualpuededarlugara
unadisputadeinversinlaque,asuvez,puede llevarseentoncesa tribunales
arbitralesinternacionalesenelCIADI.Venezuelafirmyratificelprimerodees
tostratadosen1993,conHolanda.
LuegolosTBIseconvirtieronenrutina,yVenezuelallegafirmaryaratificar,alo
largodelosprximosquinceaos,26tratadosdeestanaturaleza.Ms,en1995
Venezuela se hizo miembro del Convenio del CIADI; y en 1999 aprob la Ley de
Promociny ProteccindeInversionesqueautorizaalEstadoaaceptar,sias lo
decide,elarbitrajeinternacional,inclusoencasosdondeelinversionistanoestu
vieraamparadoportratadointernacionalalguno.

As,lapolticadeAperturaPetroleraconsistiendesmantelarelrgimenfiscaly
reducirlo a su mnima expresin, con una tasa de regala simblica de uno por
ciento,yconunatasadeimpuestosobrelarentaidnticaalatasanopetrolera,
de34%.Paraestabilizarestaestructura,secreunnuevorgimenpetroleroin
ternacionaldiseadoparaminimizarlosderechossoberanosdelospasesexpor
tadoresdepetrleo.Empero,estonoerasuficiente.Elintersfundamentaldelos
pasesconsumidoresseencontrabaenlosprecios,yladefensadestossebasaba
enotroderechosoberanoelemental:regularlatasadeexplotacindelosrecur
sosnaturalesagotables,ynorenovables.
ParanegaraVenezuelatalderechosoberano,loquesehizofueincluirunaclu
sulaenloscontratosdelaAperturaPetrolera,desdemediadosdelosaos1990,
quesubordinabalascuotasdeproduccinenVenezuelaadecisionestomadaspor
algn tratado internacional del cual el pas formara parte. En otras palabras, el
gobierno venezolano slo tendra, por ejemplo, el derecho a imponer cuotas de
produccin,enlamedidaenquestashubieransidoacordadasenelsenodela
OPEP.Luego,elprximopasofuerestringirlascuotasOPEPalaproduccintradi
cional, en declinacin, excluyndose as los volmenes adicionales provenientes
delanuevaprovinciapetrolera:laFajaPetrolferadelOrinoco.
El nombre histrico de la Faja haba sido, desde su descubrimiento en los aos
1930,FajaBituminosadelOrinoco.Sinembargo,elMinisteriodeMinaseHidro
carburos,en1970,larenombroficialmenteFajaPetrolferadelOrinoco,uncam
bio de nombre que se bas en estudios slidos de su geologa realizados por el
Ministerio. Sin embargo, en la dcada de los aos 1980, PDVSA promovi una
campaa nacional e internacional, para renombrarla de nuevo Faja Bituminosa
delOrinoco.PDVSAsostuvofalsamentequelasinmensasreservasdelaFaja
habra que clasificarlas como bitumen natural, mas no como petrleo crudo ex
trapesado,planteamientoquesehizoenelcontextodelProyectoOrimulsin.De
hecho,BitmenesdelOrinoco(Bitor),filialdePDVSA,despusdeaosdeunlob
by intenso, logr que en 1994 las autoridades arancelarias de la Unin Europea
aceptaranquelaOrimulsinseproducaenbaseabitumennatural,ynopetrleo
crudoextrapesado.
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Ahora bien, cabe preguntarse, cul era la diferencia? Antes de responder esta
interrogante,aclaremosunadelasconsecuenciasdetaldiferencia.Puesbien,al
autorizarelCongresoNacional,en1996,laprimeraasociacinparaproducirOri
mulsin,incluylasiguienteclusulaenelMarcodeCondiciones:
En virtud de que los organismos oficiales internacionales de clasificacin
arancelaria han dictaminado que la Orimulsin es un hidrocarburo no
petrolero, los niveles de produccin de bitumen natural destinados a la
elaboracindelaOrimulsinporLaAsociacinnoseconsiderarnsujetosa
loscompromisosinternacionalesdelaRepblicaBolivarianadeVenezuela
referidos a volmenes de produccin, derivados de su participacin en
organizacionesinternacionales.
EstemismoaoBitorlogr,adems,quelasreservasprobadasdepetrleocrudo
extrapesadoqueseencontrabanensurea,fueranreclasificadasporelMiniste
riodeEnergayMinascomobitumennatural.Luego,ensuspginasweb,anun
ciabaalmundoenteroquetodaslasreservasdelaFajaerandebitumennatural.
Ahorabien,sigueenpielapregunta,culeraladiferencia?Antesderesponder
estainterrogante,aclaremosunadelasconsecuenciasquenotiene.Puesbien,en
elMarcodeCondicionestambinseencuentralasiguienteclusula,referenteal
objetodelaAsociacin:
llevar a cabo la explotacin de campos de bitumen natural y sus fluidos
asociados,enelreadeCerroNegro
En otras palabras, la autorizacin de producir bitumen natural inclua la
autorizacindeproducircualquierhidrocarburolquidoquepudieraencontrarse
enelrea,sinlimitacinalguna.
Perosigueenpielapregunta,culeraladiferencia?Quesbitumennatural?
En el Marco de Condiciones este trmino aparece once veces. En cuanto a su
definicin,estableceque:
En el Convenio de Asociacin a ser celebrado, debern establecerse los
parmetrosdedefinicindebitumennatural.
Enotraspalabras,elCongresoNacionalautorizunaasociacinparaproducirbi
tumennatural,ydejalossociosfuturossudefinicin.

Endiciembrede2001,laAsambleaNacionalautorizlasegundaasociacinpara
producir Orimulsin, en base a bitumen natural, con un Marco de Condiciones
idntico.
As,enlamedidaquelaproduccindelaFajaPetrolferadelOrinocoibaacobrar
importanciaymuyprevisiblementeestoibaaocurrirenlosprimerosaosdel
sigloXXIunporcentajecrecientedelaproduccinvenezolanaibaaserproduc
cinnoOPEP.Eloperativointernacionalcorrespondientesepusoenmarchaen
juliode2002,cuandolaAgenciaInternacionaldeEnerga anunci que yano in
cluiralaproduccindelaFajaensusestimacionesdelaproduccinvenezolana
depetrleocrudo.Entoncessetratabade300MBD.Luego,lahistoriatomungi
ro inesperado. Pocos meses despus de este anuncio se produjo la derrota del
viejotrenejecutivodePDVSAarazdelsabotajepetrolero.LaMeritocracia,co
moseautodenominaba,selanzahoraaunacampaapropagandsticasincuar
tel, nacional e internacionalmente, para demostrar que los niveles de produc
cinanterioralsabotaje,nohabanpodidorecuperarse.Paratalfinseapoyaron,
ysiguenapoyndose,enlasestimacionesdelaproduccindepetrleocrudopu
blicadasporlaAgenciaInternacionaldeEnerga.Ylabrechafuecreciente,enla
mismamedidaqueavanzabalaproduccindepetrleocrudoextrapesadoenla
Faja Petrolfera del Orinoco. sta, en 2008 y antes de los recortes, lleg a 900
MBD.
{Lasituacinmuyconfusaparaelpblicoengeneral,inclusoelmsespecializado,
se volvi an ms confuso a partir de 2006. Desde entonces la AIE pretende
oficialmentequesincluyelaproduccindelaFPO,mintiendodeliberadamente}.
{Porcierto,en2004elMinisteriovolviareclasificarlasreservasprobadasenel
readeBitorcomopetrleocrudoextrapesado;yel31dediciembrede2006se
pusofinalaproduccindeOrimulsinengeneral.LosanlisisdelMinisterioreve
laronqueestenegocionoerarentable,nisiquierasielpetrleocrudoextrapesa
do,elinsumoprincipalsimodelaOrimulsin,sevalorizaraalospreciosmnimos
definidosporelcarbn.}
Eldescontroldelsectorpetrolerofueunadelascausasfundamentalesdelcolap
sodelaIVRepblica.NacilaVRepblica,conlavictoriaelectoraldeHugoCh
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vezylaRevolucinBolivarianaquellideriza;susupervivencia,asuvez,ibaade
penderdirectamentedesucapacidadderecuperarelcontrolsobreelsectorpet
rolero.Labatallamsimportanteenestecontextofue,indudablemente,labata
llavictoriosacontraelSabotajePetrolero.
Sinembargo,enelterrenopropiamenteburocrticodelrgimenpetrolero,lasi
tuacin sepresentabade maneramuy compleja y,sobretodo,muy confusa, de
forma tal que la reconstruccin del rgimen petrolero nacional en funcin del
cambio radical que conoci la poltica petrolera a partir de 1999, no carece de
contradicciones.Enloqueantecede,yavimosquealgunosavancesdelapoltica
deAperturaPetroleraseextendieron,aunqueseaporinercia,porlomenoshasta
2003.{LaactituddelaPetroleraSinovensahoy}.Peromsimportantean,no
podemos dejar de mencionar en este contexto a la Constitucin Bolivariana. La
LOREICH estableca que la actividad reservada se ejercera directamente por el
Estado o por medio de entes de su propiedad. Luego, por muchos aos PDVSA
abogporcambiaresteartculo,demaneraquelaactividadreservadaseejercie
ra siempre por un solo y nico medio: PDVSA. El Ministerio se resisti, pero en
1999PDVSAadquirirangoconstitucional:
Artculo303.Porrazonesdesoberanaeconmica,polticaydeestrategia
nacional,elEstadoconservarlatotalidaddelasaccionesdePetrleosde
Venezuela,S.A.,odelentecreadoparaelmanejodelaindustriapetrolera,
exceptuando las de lasfiliales, asociacionesestratgicas,empresasycual
quierotraquesehayaconstituidooseconstituyacomoconsecuenciadel
desarrollodenegociosdePetrleosdeVenezuela,S.A.
PetrleosdeVenezuela,S.A.,noproduceunsolobarrildepetrleo;esunasocie
daddecartera.Encambio,susfilialessproducen,perolaConstitucinpermite,
enprincipio,suprivatizacin.Luego,encuantoalmanejodelaindustriapetrolera
esencialmenteelmanejodelrecursonaturalseleencargadelmismo,conlo
cualelpapeldelMinisteriodeEnergayMinas,enprincipio,sereduciraalmni
mo.
{ElejemplodeBolivia}

Noobstante,lanuevapolticapetroleraavanzenestosdiezaosapasosfirmes.
LaLeyOrgnicadeHidrocarburosde2001,establecicomotasausualdelarega
la un 30%, y en cuanto a las empresas mixtas, estableci la mayora accionaria
paraelsocioestatal;paranomencionarsinodostpicossobresalientes.Luegose
inici el proceso de migracin, en 2005, de los Convenios Operativos primero, y
de los Convenios de Asociacin despus, a la nueva Ley. En este proceso, se re
construyporcompletoelrgimenfiscal.Latasaefectivaderegalahoyporhoy
esuntercio,o33,33%;latasadeimpuestosobrelarentaaplicablealaspetrole
rases50%;ylaparticipacindePDVSAenlasempresasmixtas,es60%comom
nimo.Desdeluego,enlasnuevasempresasmixtasdesaparecicualquierreferen
ciaalarbitraje;PDVSAes,contodoslosderechosquelecorresponde,elsocioma
yoritario;ysetomuncuidadoparticulardesalvaguardarlosderechossoberanos
del Estado en general, y en particular como propietario de este recurso natural
agotable,ynorenovable.
ElcasodearbitrajeinternacionalencontradePDVSA,antelaCCI,nopuederepe
tirseconestasempresasmixtas{desdeluego,spuederepetirsetodavaconCo
nocoPhillips}.Sinembargo,loscasosdearbitrajeinternacionalencontradelaRe
pblica,anteelCIADI,spodranrepetirse,puesseapoyanenunacomplejared
detratadosinternacionalesyleyes.Empero,lasempresasmixtasfueronconcebi
dasdeformaqueseminimizatambinesteriesgo.

PlenaSoberanaPetroleraeslaconsignaacuadaporelPresidenteChvez.Pues
taenperspectivahistrica,laplenasoberanaserefiere,msalldelrecursona
tural,alaempresadelEstado.ElMinisteriohasido,es,ydebeseguirsiendo,el
asientoinstitucionaldelapropiedadnacionaldelrecursonatural;sidejadeejer
cerestafuncin,comoocurrientre1976y1998,lasoberanapetroleracorrepe
ligro.Perocumplindola,frentealanuevaPDVSAysteeselcompromisode
todoslosquetrabajamosenelMinisteriodelPoderPopularparalaEnergayPe
trleolanuevaPDVSApuedeydebedesempearelimportantepapelqueleco
rrespondeeneldesarrolloeconmico,polticoysocialdelpas:esestavisinque
seresumeenlaconsignaPlenaSoberanaPetrolera.
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