Carlos Eduardo Sell

Democracia com liderana

Max Weber e o conceito de democracia plebiscitria

A anlise e, ao mesmo tempo, defesa de um modelo de democracia de carter plebiscitrio possui um estatuto central na teoria poltica de Max Weber,
e especialmente atravs dele que esta concepo se consagra na literatura
poltica. Partindo deste dado, este artigo busca traar a gnese e a evoluo do
conceito (ou da ideia) nos escritos weberianos, tarefa que se desdobra na busca
do significado terico e, em particular, na compreenso dos motivos que o levaram na direo do reforo do potencial cesarista das modernas democracias
de massa1. Tal investigao ser conduzida em quatro passos que respondem
a diferentes questes. O primeiro, de carter histrico-exegtico, indaga sobre
quando e como o conceito de democracia plebiscitria se faz presente no
corpus textual weberiano. O segundo, de carter terico-sistemtico, investiga
o contedo do conceito (o qu), traando sua natureza e especificidade no
quadro da sociologia poltica da democracia realizada por Weber. Em um
terceiro momento, agora no plano poltico-normativo, examina-se o conceito
de democracia plebiscitria na sua dimenso pragmtica, qual seja, indicando
seu sentido instrumental (por qu?) no contexto das disputas polticas em que
Weber estava inserido. A parte final, que sintetiza as principais concluses do
trabalho, dedicada a um balano das polmicas que a tese de Weber engendrou entre alguns dos seus principais intrpretes e comentaristas.
Desta forma, aprofundo aspectos j apresentados Sell (2010). Uma verso inicial deste texto foi apresentada no 7 Encontro Nacional da ABCP (agosto de 2010).

Revista Brasileira de Cincia Poltica, n 5. Braslia, janeiro-julho de 2011, pp. 139-166.

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Entre a cincia e a poltica: a histria da ideia

Em que momento e lugar da obra weberiana podemos encontrar a expresso plebiszitre Demokratie? Um exame da questo nos permite ver
que este tema aparece tardiamente em seu pensamento, mas ocupando um
lugar importante tanto na sua dimenso terico-analtica (que envolve a
construo da prpria sociologia poltica weberiana) quanto na sua dimenso prtico/engajada (que diz respeito participao de Weber no debate
poltico de seu tempo).
Do ponto de vista estritamente analtico, o centro do pensamento poltico
weberiano sua sociologia da dominao. Weber comeou seus trabalhos
neste campo no ano de 1909/10 at 1914, e sua primeira verso destes estudos
est documentada no captulo oitavo de Economia e sociedade sob o ttulo
de Sociologia da dominao. Conforme mostram Hanke e Kroll (2009),
esta verso mais antiga composta de escritos independentes denominados,
respectivamente, burocratismo, patrimonialismo, feudalismo, carismatismo,
construo do carisma, conservao do carisma e Estado e hierocracia. Entre
1919 e 1920, ao revisar seus manuscritos, Weber apresentou uma verso
reformulada daquele trabalho inicial, na forma de seus bastante conhecidos
trs tipos de dominao (que Marianne Weber e Johannes Winckelmann
apresentaram como o terceiro captulo de Economia e sociedade).
A principal diferena entre a primeira e a segunda verso da sociologia
poltica de Weber que, enquanto na sua verso mais antiga ele tendia a ver
as formas de dominao de modo estrutural (a diferenciao se d de acordo com o quadro administrativo), na sua verso mais recente este aspecto
vem articulado com os seus princpios de legitimao ou, em suas prprias
palavras: dependendo da natureza da legitimidade pretendida diferem o
tipo de obedincia e o quadro administrativo destinando a garanti-la, bem
como o carter do exerccio da dominao (WEBER, 1994, p.139). Chamar
a ateno para a diferena e evoluo entre estas duas verses da sociologia da dominao de Weber importante na medida em que a literatura
especializada aponta que apenas na edio mais recente de Economia e
sociedade que Weber desenvolve o significado do conceito de democracia
plebiscitria (que no aparece na verso antiga). Este dado o principal
indicador de que este modelo de democracia parece ser bastante tardio e
desenvolve-se apenas nos anos finais de sua produo intelectual, ainda
que de centralidade tal que o autor desenvolve um tpico especfico para o

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tema, intitulando-o de reinterpretao antiautoritria do carisma. Todavia,

a insero da ideia de democracia plebiscitria na tipologia weberiana da
dominao, mais que motivaes estritamente tericas, reflete, no plano
analtico, as preocupaes prticas de Weber, o que nos leva na direo de
seus escritos poltico-conjunturais, contexto no qual esta ideia vai ganhando
contornos cada vez mais crescentes. Neste caso, um exame dos escritos engajados de Weber tambm comprova que as suas preocupaes no tocante
a este aspecto recobrem o ltimo perodo de suas discusses.
Nos primeiros textos polticos de Weber, como a sua clebre conferncia sobre O Estado Nacional e a poltica econmica (sua aula inaugural,
proferida em Freiburg, em 13 de maio de 1895), o centro da reflexo o
tema da liderana, questo, alis, que constitui o pano de fundo de toda sua
anlise poltica. neste contexto que emerge em seu pensamento o tema
do cesarismo, elemento no qual ele apoia sua crtica a Bismarck (BAEHR,
1998 e 2008). Tambm o tema da democracia j est presente. Ao analisar
a revoluo russa de 1905, a pergunta central de Weber recai sobre as possibilidades da institucionalizao da democracia liberal na terra dos czares
e diante do capitalismo contemporneo e, nos dois casos, sua resposta
para o problema francamente negativa. De qualquer forma, os temas da
liderana, por um lado, e da democracia por outro, embora j presentes,
ainda no se fundiram a ponto de se condensarem na ideia de uma democracia com liderana, tema que s emergir com vigor no final da primeira
guerra mundial, assumindo conotaes cada vez mais definidas ao longo do
perodo de 1917 a 1920. o que pretendo mostrar a seguir.
Em 6 de dezembro de 1917, Weber publicou um longo artigo intitulado
Direito de voto e democracia na Alemanha. Comeava ali sua trajetria de
crtica ao limitado regime de monarquia semiparlamentar da Alemanha e
seus apelos em favor da democratizao do sistema poltico, e, no caso deste
artigo, a demanda em favor da supresso do arcaico sistema de diferena do
voto segundo estratos sociais. Naquele mesmo ano, em diversas ocasies,
ele j havia publicado uma srie de artigos que, diante do eminente colapso
alemo na guerra, defendiam a plena parlamentarizao da estrutura poltica.
Estes textos foram publicados em maio de 1918 sob o ttulo de Parlamento
e governo na Alemanha reordenada2. nesta obra que, apesar de se colocar
As datas de publicao dos artigos que compem Parlamento e governo na Alemanha reordenada
(WEBER, 1980) so: 26 de abril, 27 de maio, 9 de junho e 10 de junho de 1917.

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vigorosamente na defesa de um modelo parlamentar de democracia (inspirado na Inglaterra), Weber mencionou e refletiu, pela primeira vez, e de
forma ampla, sobre a democracia plebiscitria.
No entanto, os dramticos acontecimentos do ano de 1918 foraram
Weber a rever sua posio e a modificar sua percepo do modelo de democracia para a Alemanha. Neste ano, precisamente em novembro, a revolta dos
marinheiros de Kiel gerou um processo de insurreio socialista que, liderada
pela ala esquerda do partido socialdemocrata (a liga espartaquista, de Rosa
Luxemburgo e Karl Liebknecht), se estendeu em sucessivas fases at o ano de
1919. A derrota da Alemanha na guerra e a prpria revoluo de novembro
levaram abdicao do monarca Guilherme II e a assinatura do armistcio
(11 de novembro de 1918). Estes acontecimentos (de forma distinta) impuseram ao autor a reviso dos seus planos de aperfeioamento da monarquia
parlamentar que ele havia defendido em 1917. A resposta de Weber no
tardou. Em um novo artigo publicado no Frankfurter Zeitung, datado de 15
de dezembro de 1918 e intitulado A forma estatal da Alemanha futura, ele
exps e avaliou as alternativas existentes e, pela primeira vez, considerou a
possibilidade de que o presidente da Repblica alem fosse eleito diretamente
pelo povo, com poderes independentes diante do parlamento e do Chanceler.
Diante da queda da monarquia, a Repblica era o nico caminho possvel,
e as lies da revoluo socialista (o prprio Weber acompanhou algumas
reunies da Repblica dos Conselhos de Munique, em 19193) mostravam
que as massas tinham que ser levadas em conta como ator relevante na
arquitetura democrtica da Alemanha. Portanto, este texto inaugura um
importante deslocamento na viso poltica de Weber e representa o marco
inicial de sua defesa poltica de um modelo plebiscitrio de democracia.
medida que a sua participao direta no fluir dos acontecimentos aumentava,
esta posio tornava-se ainda mais determinada.
No decorrer do ano de 1919, Weber teve a oportunidade de participar
como membro da Comisso de Peritos que, entre os dias 9 e 12 de dezembro
de 1919, sob a liderana de Hugo Preuss, elaborou o anteprojeto da Constituio de Weimar, que foi promulgada (aps discusso no parlamento) em
11 de outubro de 1919. Mas, como, diferente do que ele pretendia, o primeiro
A experincia de Weber a respeito descrita em A nova Alemanha, nos seguintes termos: o orador
rendeu homenagem atividade dos conselhos de operrios e soldados locais e ao idealismo dos
dirigentes (WEBER, 1982a, p. 295). Para uma anlise do tema, vide Hopkins (2008).

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presidente da nova Repblica, Friedrich Ebert, foi eleito de forma indireta (em
11 de fevereiro de 1919), Weber reagiu e em pequeno, mas veemente artigo,
publicado em 25 de fevereiro de 1919 (O presidente do Reich), defendeu
enfaticamente a necessidade da eleio popular do lder da nao, abraando,
assim, definitivamente, o modelo da democracia plebiscitria. Em verdade,
uma defesa ainda mais ampla das virtudes da democracia com liderana
(Fhrerdemokratie) j tinha sido apresentada por Weber em uma conferncia
pronunciada em 28 de janeiro de 1919, sob o ttulo de Poltica como vocao.
Mais do que a constatao de que o tema da democracia plebiscitria
uma questo cuja gnese temporal deve ser localizada na fase tardia de
sua produo (ou seja, a partir de 1917), o exame do problema nos mostra
tambm que ele representa, ao mesmo tempo, um problema analtico e
um desafio poltico, sendo o primeiro um reflexo do segundo. Os tpicos
seguintes aprofundam este tema segundo essa dupla perspectiva.
A democracia plebiscitria como conceito
Antes de responder o que Weber entendia pela democracia plebiscitria,
em seu sentido especfico, caberia perguntar se, primeiramente, ele no define
o que a democracia no seu sentido mais amplo e geral. Trata-se de questo
difcil de responder, tendo em vista que as indicaes do autor a esse respeito
so bastante dispersas e genricas. Na Conferncia sobre o socialismo, por
exemplo, a indagao surge em cheio, sendo o prprio Weber a questionar:
o que , com efeito, democracia? (WEBER, 1993, p. 91). No entanto, logo a
seguir ele adverte que infelizmente s posso deter-me nela agora de maneira
breve, sem esquecer de indicar ainda que a palavra democracia pode ter
mltiplos significados. somente aps estes reparos que Weber responde,
sucintamente, que em si mesma, [a democracia] significa simplesmente
que no existe nenhuma disparidade formal de direitos polticos entre as
diversas classes da populao (WEBER, 1993, p. 91).
A amplitude dessa definio, que logo traz memria o tema tocquevelliano da igualdade poltica (com a qual, diga-se de passagem, Weber
possui muitas afinidades), contrasta com a crueza com a qual, em conversa
informal, apresentou a democracia ao hesitante general Ludendorff:
numa democracia o povo escolhe o lder no qual confia. O escolhido diz ento:
agora calem-se e obedeam-me. Povo e partido deixam ento de ter liberdade de

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interferir em sua atuao (...). Mais tarde o povo pode fazer o julgamento. Se o lder
tiver cometido erros forca com ele. (WEBER apud GERTH e MILLS, 1982, p. 58)

H quem veja no suposto realismo desta sentena uma smula do elitismo

democrtico do qual Weber seria a fonte, mas esta lacnica definio poderia
ser contrastada com mais esta outra, de cunho eminentemente positivo, que o
pensador apresentou em uma Conferncia datada de 25 de outubro de 1917,
em Viena. Nesse trecho, ele sugere, nada menos, que a democracia seria uma
quarta forma de dominao, caracterizada pelo fato de que sua prpria legitimidade deriva da vontade dos dominados (WEBER, 2009, p. 228). De acordo
com esta preciosa informao, em tempo resgatada por Stefan Breuer (1999),
a democracia seria, portanto, um novo princpio de legitimao do poder.
Portanto, a questo do conceito weberiano de democracia est longe
de estar resolvida, restando como concluso que nossa discusso ter que
seguir sem um conceito global (generus proximus). Mas, isto no constitui
bice para que busquemos a resposta para o problema central deste tpico:
qual o contedo que Weber confere expresso democracia plebiscitria?
Seguindo mais uma vez a pista de Breuer, penso que o melhor caminho para
chegar at ela seja contrastar os tipos ideais que Weber elaborou com a inteno de individualizar as principais formas histricas de democracia, qual seja,
a democracia antiga e a democracia moderna (na sua forma parlamentar e
plebiscitria). A caracterizao destes diferentes tipos de democracia constitui,
pois, passo preliminar e necessrio para situar a natureza especfica (diferentia
specifica) da democracia plebiscitria.
O tipo ideal democracia direta representa a democracia na sua forma
pr-moderna e descrita por Weber em termos histricos e sociolgicos.
Na parte mais antiga de Economia e sociedade, Weber se refere a este tipo
como administrao diretamente democrtica e o define a partir de dois
critrios claramente delimitados: a igualdade e a minimizao do poder de
mando. Partindo de sua sociologia da dominao, ele comeou lembrando
que toda administrao precisa, de alguma forma, da dominao, ou seja,
a distribuio dos poderes de mando nas mos de diferentes indivduos. No
entanto, existe a possibilidade de que o poder de mando [possa] ter aparncia
muito modesta, sendo o dominador considerado o servidor dos dominados
e sentindo-se tambm como tal (WEBER, 1999, p. 193). neste momento
que o pensador introduz sua definio de democracia direta:

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Isso ocorre, em mais alto grau, na chamada administrao diretamente democrtica.

Chama-se democrtica por duas razes que no coincidem necessariamente, a saber: 1) porque se baseia no pressuposto da qualificao igual, em princpio, de todos
para a direo dos assuntos comuns, e 2) porque minimiza a extenso do poder de
mando. (WEBER, 1999, p.193).

Considerada nestes termos, h que se destacar que a definio weberiana

possui um claro contedo normativo e, para surpresa dos que vem neste
pensador apenas um crtico das formas de exerccio direto do poder, sua
concepo de democracia aponta para a ideia de igualdade e ausncia de
dominao. importante reparar, pois, que Weber formula essa definio no
contexto de sua sociologia da dominao, mas, a nota peculiar da democracia diretamente democrtica que ela colocada em relao de exterioridade
com os tipos clssicos de domnio. Em termos concretos, na administrao
diretamente democrtica todas (ou as mais importantes) decises materiais
so reservadas aos membros da associao, sendo que compete aos funcionrios (escolhidos em turnos ou por sorteio) apenas preparar e executar as
deliberaes da assembleia. Para que tal forma de exerccio de poder seja
possvel, as organizaes polticas nas quais ela praticada requerem uma
srie de condies prvias, das quais ele enumerou cinco: 1) limitao local,
2) limitado nmero de participantes, 3) pouca diferenciao social, 4) tarefas
administrativas simples e estveis, e 5) desenvolvimento da competncia de
avaliar objetivamente meios e fins.
A descrio feita apresentada pelo prprio Weber como uma representao de carter meramente conceitual, pois, para ns, essa administrao
no constitui um tpico ponto de partida histrico de uma srie de processos
evolucionrios, mas sim um caso limite tipolgico (WEBER, 1999, p. 194).
Ele estava convencido de que as formas de democracia direta no constituam
o ponto de partida histrico do processo poltico de organizao do poder.
Na sua viso, isso se devia ao seu carter inerentemente instvel. Dois fatores
so arrolados por ele para explicar esse fato. O primeiro, de ordem social, diz
respeito ao prprio processo de diferenciao social que, partindo da diviso
do trabalho, libera determinados indivduos para o exerccio privilegiado
da atividade poltica, enquanto os demais precisam dedicar-se s atividades
de subsistncia econmica. Nos tempos atuais, tal processo acentuado
ainda por um fator de ordem institucional a complexidade burocrtica

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do Estado Moderno. por esta razo que a reflexo poltica weberiana

se concentra na forma moderna de organizao democrtica do poder: a
democracia representativa (que ele chama de democracia de massas). Para
caracterizar a democracia na sua feio atual, Weber apresentou dois tipos
ideais: a democracia parlamentar e a democracia plebiscitria. Ambos os
conceitos, em regra, aparecem juntos, e Weber define cada um deles em
contraste com o outro.
Democracia plebiscitria e cesarismo
Ao falar do tipo ideal de democracia parlamentar, o pensador tinha em
mente o modelo poltico ingls, e o seu objetivo, nos idos de 1917, consistia
em exigir a efetiva democratizao do limitado sistema parlamentar e monrquico vigente na Alemanha. Weber contestou aqueles que viam parlamento
e democracia como termos antagnicos, e declarou expressamente que a
existncia e a posio de poder formal dos parlamentos no so ameaados
pelo sufrgio democrtico (WEBER, 1980, p. 67). Segundo a definio weberiana, o parlamento um mecanismo efetivo da democracia representativa,
pois os parlamentos modernos so primeiramente rgos representativos
dos indivduos governados por meios burocrticos (WEBER, 1980, p. 30).
Entre as qualidades da verso inglesa de democracia, ele destacou especialmente os seguintes aspectos:
o parlamento da Inglaterra protege: 1) a continuidade e, 2) a superviso da posio
de poder desse representante, 3) a preservao dos direitos civis, 4) um campo de
provas poltico apropriado para cortejar a confiana das massas, 5) eliminao
pacfica do ditador cesarista uma vez que tenha perdido a confiana das massas.
(WEBER, 1980, p. 76)

Colocando no centro de sua anlise o papel do parlamento, Weber considerou sua relao com dois processos sociais fundamentais da era moderna: a burocratizao e a democratizao. Sendo ambos os pontos bastante
conhecidos, limito-me a uma exposio breve dos mesmos.
Na tica weberiana, a burocratizao era um fenmeno amplo que envolvia todas as principais esferas da modernidade, representando ainda um
destino inelutvel: o futuro pertence burocratizao (WEBER, 1980, p.
23). Ele detectou suas manifestaes tanto na esfera econmica quanto na

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poltica, mostrando a ntima conexo entre os dois processos. Diante do

avano irresistvel da burocracia na esfera poltica, Weber preocupava-se com
trs problemas: 1) o estreitamento da liberdade, 2) a conteno e controle das
foras burocrticas e 3) a superao das limitaes polticas da burocracia.
Foi a esta ltima questo que ele dedicou maior ateno e em relao a ela
que ele concebia um papel vital para o parlamento. Em sua tica, a inaptido
poltica do burocrata residia na diferena de seu ethos em relao ao poltico
profissional: enquanto o primeiro movia-se pelo senso do dever pelo dever,
a atitude poltica exigia uma responsabilidade de ordem diferente: permanecer fora da esfera da luta pelo poder o papel do funcionrio, enquanto
esta luta pelo poder pessoal e a responsabilidade pessoal resultante so o
princpio essencial do poltico assim como do empresrio (WEBER, 1980,
p. 27). Diante desta realidade, qual seria o papel do parlamento? Na leitura
weberiana, a forma parlamentar poderia ser uma escola de formao de lideranas polticas, desde que seu papel poltico fosse reforado. Ele condenava
o que considerava uma poltica negativa na qual o parlamento se limitava
ao mero papel de veto diante dos planos do executivo. Uma poltica positiva requeria o reforo da funo governativa dos parlamentares, medida
que Weber achava que poderia ser alcanada mediante a permisso de que
seus membros tambm ocupassem funes nos ministrios (implicando na
revogao do artigo 9 da Constituio em vigor).
A outra varivel considerada por Weber diz respeito relao entre
parlamento e democratizao. Neste caso, ele observou que a extenso do
sufrgio eleitoral alterava a composio e a dinmica interna do parlamento,
tanto do ponto de vista interno quanto externo. Internamente, a necessidade
de angariar votos, imposta pela extenso das franquias eleitorais, ampliava
o poder das mquinas partidrias e engendrava um novo perfil de poltico:
o poltico profissional (o moderno demagogo). Do ponto de vista externo,
por sua vez, a democratizao (entendida enquanto extenso do sufrgio
eleitoral) introduzia um novo aspecto na vida poltica: o elemento cesarista.
Conforme a viva descrio de Weber:
A democratizao ativa da massa significa que o lder poltico no mais proclamado
candidato porque demonstrou seu valor num crculo de honoratiores, tendo-se tornado
um lder por causa de suas proezas parlamentares, mas significa, sim, que ele adquire
a confiana e a f que as massas depositam nele e em seu poder com os meios de

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demagogia de massa. Em essncia, isto significa uma mudana em direo ao modo

cesarista de seleo. Na verdade, toda democracia propende nesta direo. Afinal
de contas, a tcnica especificamente cesarista o plebiscito. (WEBER, 1980, p. 75)

Este trecho particularmente importante porque mostra que o elemento

plebiscitrio e cesarista considerado por Weber como um dado intrnseco
de qualquer forma de democracia na sua verso atual. O que diferencia
os dois modelos (parlamentar e plebiscitrio) de democracia de massas
justamente o modo como cada um deles responde ao fator cesarista. Em
relao ao tipo ideal aqui considerado, Weber deixa claro que toda democracia parlamentar busca avidamente eliminar os mtodos plebiscitrios de
seleo de lderes, pois tais mtodos so perigosos ao poder parlamentar
(WEBER, 1980, p. 75). Segundo ele, no caso ingls, ou seja, nas monarquias
hereditrias democratizadas o elemento cesarista plebiscitrio sempre
muito atenuado, se bem que no inexistente (WEBER, 1980, p.76). J como
exemplos contrrios, quer dizer, modelos em que o mtodo plebiscitrio de
lderes predominante, Weber citou o caso da Frana e dos Estados Unidos.
Vale a pena enfatizar, mais uma vez que a reflexo weberiana aponta para
duas teses intimamente entrelaadas. A primeira, de carter sociolgico,
assenta-se sobre a ideia de que o fator cesarista um elemento inerente s
modernas democracias de massas: ele resultado direto da introduo do
povo no jogo poltico. Isso equivale a dizer, de certo modo, que na viso
weberiana, democracia moderna e democracia plebiscitria so sinnimas,
pois ambas repousam sobro o mesmo fundamento cesarista (ou plebiscitrio,
j que Weber usou ambos os termos). Com base neste elemento sociolgico,
Weber desenvolve tambm uma diferenciao de carter especificamente
politicolgica. Desta feita, como cientista poltico, ele distingue dois
modelos institucionais diferenciados de democracia. Sua diferena reside
especificamente no modo como cada um deles processa o fator cesarista:
com seu controle (mtodo de seleo parlamentar, exemplificado pela Inglaterra) ou com sua assuno (mtodo de seleo plebiscitrio, exemplificado
pela Frana e Estados Unidos). Os desenhos institucionais das democracias
modernas (fator poltico) correspondem a formas diferenciadas de processamento dos fluxos emocionais das massas (fator social).
No caso da democracia parlamentar, o fator cesarista nunca completamente erradicado ou eliminado: em nenhum lugar do mundo, nem mesmo

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na Inglaterra, pode o corpo parlamentar como tal governar e determinar

polticas. A grande massa de delegados funciona somente como um sqito do lder ou dos poucos lderes que formam o governo. Como conclui o
autor: Em Estados de massas, este elemento cesarista inextirpvel (WEBER, 1980, p.37, nfase minha). Em suma, Weber entendia que o lder do
partido da maioria (primeiro ministro) era quem representava o elemento
cesarista, mas ele estava submetido ao controle do rgo parlamentar que
garantia seu controle: Alm de ser um obstculo aos lderes cesaristas, o
poder parlamentar necessrio em monarquias hereditrias porque podem
ocorrer largos perodos nos quais ningum parece ter a mnima confiana
das massas (WEBER, 1980, p. 80). Enfim:
Em contraste, nas monarquias hereditrias democratizadas o elemento cesarista
plebiscitrio sempre muito atenuado, se bem que no seja inexistente. Na realidade,
a posio do atual primeiro ministro britnico (Lloyd George no baseada absolutamente na confiana do parlamento e dos partidos, mas na das massas do interior
e na do exrcito no campo de batalha) (WEBER, 1980, p. 76).

Dadas estas premissas, a primeira verso que Weber apresenta da democracia plebiscitria (em Parlamento e governo) francamente negativa. Ele
destacou como exemplos de lderes cesaristas os casos de Napoleo I (tipo
militar) e Napoleo III (tipo burgus) e definiu esta forma da democracia
da seguinte maneira: toda espcie de eleio popular direta do mandatrio
supremo e, mais alm, toda espcie de poder poltico que se apia na confiana das massas e no do parlamento (...) jaz no caminho que conduz a
estas formas puras de aclamao cesarista (WEBER, 1980, p.75). Dentre
os exemplos empricos caracterizados pelo vnculo direto entre lderes e
povo que ele descreve, esto o caso da Alemanha, Estados Unidos e Frana,
como destaco a seguir:

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Estados Unidos: Isto particularmente verdico com respeito posio

do presidente dos Estados Unidos, cuja superioridade sobre o parlamento deriva de sua escolha e eleio (formalmente) democrticas.
Alemanha: As esperanas que uma figura cesarista como Bismarck
atribua ao sufrgio universal e a maneira de sua demagogia antiparlamentar tambm apontam na mesma direo.

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Frana: Um exemplo digno de nota encontra-se na atual Constituio francesa e no direito eleitoral francs que aboliu as listas eleitorais
(em 1889) devido ao perigo boulangista (WEBER, 1980, p.75).

Sendo a marca da democracia plebiscitria o vnculo de confiana entre

as massas e o lder, Weber tambm incluiu neste modelo as verses contemporneas de democracia direta: Todavia, no existem apenas socialistas
subjetivamente sinceros, mas tambm democratas subjetivamente sinceros
que odeiam a empresa parlamentar a tal ponto que apregoam o socialismo
sem parlamento, ou a democracia sem parlamento (WEBER, 1980, p.76).
No caso da viso socialista, sua consequncia seria um aumento ainda maior
das burocracias:
teramos uma moderna rplica racional do antigo Estado Litrgico. Grupos de interesse legitimados (e segundo se afirma) controlados pela burocracia estatal seriam
ativamente os agentes da auto-administrao corporativa, e passivamente seriam os
portadores dos encargos pblicos. (WEBER, 1980, p. 76).

Em relao democracia sem parlamento, sua concluso era de que

os meios especficos da democracia puramente plebiscitria, eleies
diretas e referenda e, at mais ainda, o instrumento de cassao de mandatos pelo voto popular so totalmente inadequados no Estado de Massas
(WEBER, 1980, p.79).
Em suma, a crtica de Weber democracia plebiscitria, seja nas suas
verses institucionalizadas e cotidianas (caso da Alemanha de Bismarck,
Frana e Estados Unidos) em que, apesar da existncia do parlamento,
existe um vnculo direto entre povo e lder ou mesmo nas suas verses
no institucionais e extraordinrias (que Weber tambm chamou de democracia das ruas ou domnio das turbas) em que simplesmente inexiste
o parlamento , repousa sobre o seguinte fundamento:
O perigo poltico da democracia de massas para o Estado jaz primeiramente na possibilidade de elementos emocionais virem a predominar na poltica. A massa como
tal (independentemente das camadas sociais que a compem em qualquer exemplo
particular) s capaz de pensar a curto prazo. Pois, como toda experincia mostra,
ela est sempre exposta a influncias diretas puramente emocionais e irracionais.
(WEBER, 1980, p. 82)

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Em sua anlise de 1917, Max Weber aponta a democracia parlamentar

como a nica frmula capaz de canalizar os impulsos emocionais das massas
na direo da racionalizao da atividade poltica.
Democracia plebiscitria e carisma
J sabemos que nos anos vindouros a preferncia de Weber pelo modelo
da democracia parlamentar ir alterar-se e exatamente em funo desta
nova opo poltica que ele desenvolve uma nova caracterizao sociolgica
da democracia plebiscitria, conforme vamos encontrar no pargrafo 14 (do
captulo terceiro) da verso mais recente de sua sociologia da dominao,
descrita em Economia e sociedade. A operao terica que permitiu a Weber inverter sua apreciao axiolgica da democracia plebiscitria (que de
negativa passa a ser positiva) reside no abandono do vnculo democracia e
cesarismo que, neste novo contexto, recebe um novo nexo categorial: a associao entre democracia plebiscitria e carisma, no por menos, considerada
por ele a grande fora revolucionria da histria.
Ao inserir o tema da democracia plebiscitria em sua tipologia das formas
de dominao legtima, Weber no esconde sua inteno de reavaliar seu
ponto de vista sobre esta forma de democracia que, segundo novas premissas,
pode ser reinterpretada de maneira no autoritria:
o princpio carismtico de legitimidade, interpretado em seu sentido original como
autoritrio, pode ser reinterpretado como antiautoritrio, pois a vigncia efetiva da
autoridade carismtica repousa, na realidade, inteiramente sobre o reconhecimento
dos dominados condicionado por ratificao (...). (WEBER, 1994, p. 176).

Isto significa que, enquanto na dominao carismtica, em sua forma

autoritria, os dominados simplesmente aderem ao lder carismtico em
virtude de suas qualidades intrnsecas, na sua forma democrtica, o fluxo
da relao entre carisma e os dominados se inverte e o reconhecimento
dos dominados que se torna o fundamento da dominao: nesse caso, o
senhor legtimo, em virtude do prprio carisma, transforma-se num senhor
pela graa dos dominados (...). O senhor agora um lder livremente eleito
(WEBER, 1994, p. 176). Portanto, somente aps fundamentar o carter
livre e democrtico desta variante de dominao carismtica que Weber
pode afirma claramente que:

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O tipo transitrio mais importante a dominao plebiscitria. A maioria de seus

tipos encontrada nas lideranas de partido, no Estado Moderno. Mas sempre existe
quando o senhor se sente legitimado como homem de confiana das massas e reconhecido como tal. O meio mais adequado para isso o plebiscito (...). indiferente
(a esta altura) como se estima seu valor de realidade: em todo caso, formalmente
o meio especfico de obter a legitimidade do poder a partir da confiana (formal e
ficticiamente) livre dos dominados. (WEBER, 1994, p. 176)

Observe-se atentamente que, no caso j citado, o que Weber nos apresenta

um tipo emprico que difere da forma clssica de dominao carismtica
pelo seu carter (formalmente) democrtico: a dominao plebiscitria.
Dentre os diversos exemplos, antigos e modernos, est o caso da democracia plebiscitria. Portanto, esta forma de democracia um caso concreto e
especfico de dominao plebiscitria. Dada a importncia do tema, a referncia direta ao texto de Weber (1994, p. 176) novamente indispensvel:
A democracia plebiscitria o tipo mais importante da democracia de
lderes em seu sentido genuno uma espcie de dominao carismtica
oculta sob a forma de uma legitimidade derivada da vontade dos dominados
e que s persiste em virtude desta (WEBER, 1994, p.176).
Na qualidade de dominao carismtica cuja legitimidade reside na
vontade dos dominados, tambm a democracia plebiscitria repousa sobre
o carter emocional que inerente a todas as formas de poder baseadas no
carisma (seja ele autoritrio ou democrtico): caracterstico da democracia
com lder , em geral, o carter emocional especfico da entrega e confiana
nele (WEBER, 1994, p. 177). Mas, ao contrrio do que tinha defendido
em 1917, Weber agora achava que este elemento emocional no implicava,
necessariamente, em consequncias irracionais. Ainda que esta possibilidade no estivesse excluda, ele afirmou que a redefinio do carisma como
antiautoritrio conduz, em regra, ao caminho da racionalidade (WEBER,
1994, p. 177). Isto era possvel porque a autoridade do dominador plebiscitrio permitia que este controlasse tanto o quadro burocrtico (imprimindo
uma direo ao Estado) quanto os desejos dos dominados que ele procurar
vincular ao seu carisma mediante, dentre outros mecanismos, a promoo
de seu bem-estar material. Logo, servindo-se, para isso, da formalizao e
legalizao do direito, pode fomentar em alto grau a economia formalmente
racional (WEBER, 1994, p. 177).

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Diferente do tipo de democracia parlamentar (que permanece essencialmente descritivo), o conceito de democracia plebiscitria recebe da parte de
Weber um tratamento terico-analtico rigoroso e sofisticado. Em sntese, ele
possui as seguintes caractersticas: 1) uma forma de dominao carismtica,
2) de tipo no autoritrio, 3) que possui formato legalizado, 3) possui bases
emocionais e, 4) racional (engendra consequncias racionais). Conceituada desta forma, a noo de dominao plebiscitria de Weber recebe uma
acentuao normativa claramente positiva, posio que j reflexo de uma
nova avaliao do quadro poltico da Alemanha, como mostrarei a seguir.
O futuro da Alemanha: a democracia plebiscitria como ideal
Por que Weber modificou sua posio poltica entre 1918 e 1919, redefinindo sua viso da democracia? Neste tpico, pretendo focar este tema de
forma pragmtica, quer dizer, centrando minha ateno no tanto na semntica do conceito de democracia plebiscitria, mas nas razes aduzidas por
Weber para sustentar sua escolha por este modelo. Retomando seus textos
polticos de circunstncia, descrevo como o discurso weberiano percorre
nveis distintos e intercalados, operando com diferentes variveis explicativas.
No mbito societrio, o quadro histrico-poltico que opera como varivel
independente, enquanto no mbito poltico este papel caber ao desenho
institucional. O primeiro destes fatores atua no mbito externo e acentua
as determinaes do social sobre o poltico, j o segundo fator desdobrase no mbito interno do poltico e acentua as determinaes das escolhas
institucionais sobre o mesmo. na confluncia desses fatores societrios e
polticos que a sociologia poltica de Weber redefine, em mbito analtico,
sua avaliao dos modelos contemporneos de democracia.
O escrito A forma estatal da Alemanha futura, o mais extenso que Weber dedica ao tema, mescla ambas as formas de argumentao. Do ponto de
vista da conjuntura, ele declara abertamente seu rompimento com o modelo
poltico defendido em Parlamento e governo, pois aquele texto partia da
realidade da hegemonia prussiana e da presena das dinastias e chegava a
entrever um desenlace poltico unicamente na parlamentarizao (WEBER,
1982a, p. 253). A radical mudana imposta pelos acontecimentos exigia uma
soluo completamente diferente: a adoo da forma republicana e federativa
de governo. De que forma Weber leu aquele momento histrico?

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Sob o aspecto poltico, o ponto de partida a eroso das bases do regime monrquico. Apesar de atestar sua fidelidade e lealdade monarquia
(por motivos histricos) e sua convico de que a monarquia de natureza
rigorosamente parlamentar era e a forma institucional mais til, e neste
sentido mais slida (WEBER, 1982a, p. 254), Weber reconheceu que a dinastia prussiana e com ela todas as demais se encontra to gravemente
desacreditada que agora sua permanncia j no poderia ser patrocinada
pela via de possveis consideraes tcnico-estatais (WEBER, 1982a, p. 256).
O descrdito da monarquia tambm afetava o ideal belicista que a animava,
bem como a supremacia da Prssia na organizao poltica da Alemanha,
outros tantos restos monrquicos que Weber apontou que deveriam ser
superados. Na esteira destes acontecimentos, o descrdito tambm atingiu
o parlamento, minando qualquer possibilidade de manuteno da estrutura poltica vigente: o intento de restabelecer as dinastias pareceria, ante o
exterior, e sobretudo no interior, como o incio de um processo regressivo
(WEBER, 1982a, p. 259). Em sntese, a monarquia parlamentar minou suas
bases de legitimidade e no era mais uma opo poltica4.
O segundo destes fatores de ordem econmica: Estado unitrio ou
Estado Federal? necessrio advertir (...) que a este respeito antes de tudo
da mxima importncia o futuro ordenamento econmico (WEBER, 1982a,
p. 263). Este ponto, por sinal, era para ele at mais importante que o aspecto
poltico: este problema fundamental de carter econmico-organizativo
anterior a soluo do problema poltico (WEBER, 1982a, p. 264). Neste
quesito seu raciocnio baseava-se na seguinte indagao: qual o ordenamento
poltico mais condizente com a situao econmica da Alemanha? Em primeiro lugar, ele desconsiderou a economia planificada de carter socialista
(cujos proponentes defendiam a manuteno da economia de guerra) como
uma soluo e advertiu que, gostando-se ou no, o empresrio e a empresa
privada no tinham como ser eliminados. Diante da derrocada econmica
da Alemanha, crditos externos eram imprescindveis e s um governo e
uma economia de estrutura burguesa poderiam obter xito (WEBER, 1982a,
4

Apesar do carter dramtico da situao, Weber destacou como elemento positivo deste processo
seus efeitos sobre a burguesia, classe que ele sempre havia criticado por sua acomodao poltica.
Ele acreditava que os acontecimentos poderiam levar a classe burguesa a um novo esprito poltico,
mais impregnado do sentido de responsabilidade e mais consciente de seu prprio valor (WEBER,
1982a, p. 259), fazendo-a ainda superar sua vontade de impotncia (Wille zur Unmacht) e seu esprito
de seguridade.

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p. 264). Para Weber, o estado debilitado da economia alem e sua estrutura

capitalista privada eram elementos estruturais que condicionavam as escolhas
disponveis: a soluo puramente unitria no ser possvel se tomarmos
em considerao o momento atual (WEBER, 1982a, p. 268).
Estes fatores de ordem poltica e econmica so entendidos por Weber
como elementos condicionantes. Mas, havia escolhas para fazer e a questochave ficava em aberto5: se tudo, pois, pressiona em direo a um estado
federal republicano, surge a seguinte pergunta: que fisionomia ele dever
ter? (WEBER, 1982a, p. 268).
Ao responder a esta questo, o raciocnio de Weber desloca-se do plano
conjuntural para o mbito institucional. Nesta direo, ele entendia que o
problema fundamental que deveria ser enfrentado era a reduo do peso e
controle da Prssia sobre o sistema poltico, ou seja, os componentes pan
prussianos da Constituio devero ser absolutamente revogados (WEBER,
1982a, p. 268). Para viabilizar o tenso equilbrio de poder entre a Prssia e os
demais membros da federao, ele refletiu sobre os principais componentes
da arquitetura institucional da Alemanha, em especial a natureza e o papel
da Cmara dos Estados (Bundesrat) e do futuro chefe de governo. Pessoalmente, o autor tendia para uma soluo o mais unitria possvel, mas, diante
das presses existentes, reconheceu que a pura e simples transformao da
Alemanha em uma repblica unitria seria sem dvida dificilmente aceita
(WEBER, 1982a, p. 285). Ao avaliar as opes de engenharia poltica disponveis para ordenar a Cmara alta do poder legislativo e a composio do
poder executivo, ele se perguntou:
Se as coisas so assim, se trataria de criar os contrapesos do direito estatal contra o
peso real da Prssia: sentado neste princpio, se perfilam primordialmente dois problemas: estrutura parlamentar ou plebiscitria? E como conseqncia duas alternativas:
composio delegativa ou representativa para todos aqueles rgos que devero ser
criados junto ao Volkhaus (Reichstag) que dever, supostamente, continuar existindo em todo o Reich; quer dizer, para aqueles organismos que devero substituir ao
velho Bundesrat e ao governo do Reich (imperador, chanceler do Reich e secretrio
de Estado) at agora existentes. (WEBER, 1982a, p. 270)

Neste sentido, a abordagem weberiana est permeada por uma complexa e rica dinmica que leva
em conta tanto o fator necessidade como a contingncia (PALONEN, 2004).

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No quesito institucional, Weber descreveu e analisou as possibilidades e as

consequncias de organizao do poder legislativo e executivo. Em relao ao
poder legislativo, ele preocupava-se com a forma de organizao da Cmara
Alta que poderia ser tanto um Conselho Federal (com delegados dos estados
membros) ou uma Cmara dos Estados (Senado) de cunho representativo.
Apesar de considerar igualmente as vantagens e desvantagens de cada uma
destas frmulas, Weber no escondeu sua preferncia: pessoalmente, como
uma questo de princpio, me inclinaria por uma constituio que preveja a
Cmara dos Estados tanto por motivos polticos como por razes tcnicoconstitucionais (WEBER, 1982a, p. 276).
Voltando-se para o poder executivo, ele tambm vislumbrou duas possibilidades: do ponto de vista formal, o Kaiser poderia ser substitudo, simplesmente, por uma nica pessoa, eleita das seguintes formas: 1) diretamente
pelo povo, como sucede com o presidente dos Estados Unidos, ou, 2) pelo
parlamento do Reich, como ocorre no Bundesrat suo (WEBER, 1982a, p.
276). Assim, pela primeira vez, Weber cogita diretamente a possibilidade da
adoo do modelo plebiscitrio de democracia na Alemanha. Ele tem plena
conscincia de que:
um presidente que funde sua autoridade na legitimidade revolucionria expressa em uma eleio popular e que, portanto, se contraponha,
por direito conferido ad personam, aos organismos do Reich, estaria
investido de uma autoridade muito distinta que a de um presidente
eleito pelo parlamento (WEBER, 1982a, p. 277).
Apesar de avaliar a real possibilidade de adoo do sistema plebiscitrio,
Weber no fez uma defesa inequvoca do modelo e ponderou tambm a
possibilidade de que o presidente do Reich fosse eleito pelo parlamento, ou
ainda que o poder parlamentar indicasse um colgio de governo ou, terceira
soluo, que fosse instaurado um sistema rotativo de poder. De qualquer
forma, ele destacou que a principal debilidade destas opes seria o fato de
que antes de tudo faltaria a personalidade univocamente responsvel, como
poderia ser um presidente eleito pelo povo ou um presidente do conselho
que possua a autoridade necessria (WEBER, 1982a, p. 281).
Estas diferentes comparaes indicam que A forma estatal da Alemanha
futura ainda um escrito de transio em que, renunciando ao modelo

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monrquico-parlamentar, Weber est convicto da necessidade de um novo

sistema que seja republicano e federativo. Mas, ele hesita quanto determinao das caractersticas especficas desta nova estrutura poltica e coloca sob
seu juzo diferentes maneiras de organizao do poder legislativo e executivo.
Ele no tem dvida quanto necessidade (derivada dos fatores conjunturais
da ordem poltica e econmica) de um chefe de governo que substitua o monarca, mas no aponta com clareza se o seu poder seria indireto (derivado
do parlamento) ou mesmo direto (derivado da vontade das massas).
No entanto, o que ainda eram dvidas e hesitaes tornaram-se convices, depois que o primeiro presidente da Repblica de Weimar foi eleito
pelo parlamento. Discordando do procedimento adotado, Weber foi enftico
em defender que o prximo presidente dever ser eleito diretamente pelo
povo (WEBER, 1982a, p. 303). Nos sete tpicos que ele desenvolve em O
presidente do Reich, ele situa-se claramente na linha de reforo da figura
do lder plebiscitrio. Ele questionou a legitimidade da eleio realizada
pelo Bundesrat e condenou o mecanismo da eleio indireta como uma
violao perpetrada contra o princpio da democracia e uma sria ameaa
legitimidade do novo regime. Na direo contrria, o que Weber defendia
era que s um presidente do Reich apoiado por milhes de votos poderia
dispor da autoridade necessria para realizar a socializao [administrao]
(WEBER, 1982a, p. 304). Na sua viso, a constituio deveria considerar que
a ditadura das massas requer nem mais nem menos que o ditador, um
homem de confiana eleito pelas prprias massas, ao qual estas se submetem
enquanto goze de seu apoio (WEBER, 1982a, p. 304). E sentenciou que era
preciso colocar a presidncia do Reich sobre uma slida base democrtica
e autnoma (WEBER, 1982a, p. 304).
No centro da guinada weberiana em direo democracia plebiscitria
destacam-se as consideraes de ordem institucional, a comear por uma
forte radicalizao de suas crticas ao parlamento. Bem diferente do que
alegava em 1917, Weber no acreditava mais na capacidade do poder legislativo em superar o predomnio dos notveis partidrios, selecionando
lderes polticos capazes. Para piorar a situao, a adoo do sistema de
representao proporcional convertia o poder legislativo em um mero
espao de reivindicaes corporativas e que atuam de fato sob o impulso
de um mandato imperativo de grupos econmicos (WEBER, 1982a, p.
305). Esta situao implicava na limitao do significado poltico do par-

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lamento, significado que exige indubitavelmente um contrapeso baseado

na vontade democrtica do povo (WEBER, 1982a, p. 305). Diante das
tendncias particularistas do parlamento, Weber tambm achava que a
figura do presidente seria uma instituio que representaria o princpio da
unidade do regime. Outro problema que, da forma como foi realizada,
a eleio presidencial deixava o lder da nao refm das maiorias parlamentares. Ele s podia recorrer ao povo mediante o uso do mecanismo de
voto suspensivo ou atravs da convocao de referendos populares, gerando
crises permanentes. Diante desses mltiplos problemas, Weber defendeu
que o presidente tivesse uma base de poder independente do legislativo: ao
contrrio, com a eleio popular direta se daria um terreno prprio para
seus ps (WEBER, 1982a, p. 306).
Por fim, Weber tambm no deixou de apontar que somente um presidente eleito pelo povo seria capaz de vencer o monoplio da Prssia na indicao
dos cargos polticos e burocrticos. De forma peremptria, ele concluiu que
o parlamento deve reconhecer a carta magna da democracia: o direito da
eleio direta pelo chefe (WEBER, 1982a, p. 307). Ele no tinha dvidas de
que um presidente eleito pelo povo que seja o chefe do poder executivo, do
aparato de controle administrativo e que possua o direito a um eventual veto
suspensivo e ao poder de dissolver o parlamento, alm de estar autorizado
a convocar um plebiscito6, representa o baluarte da autntica democracia
(WEBER, 1982a, p. 307).
Em sntese, o que a reviso dos escritos de Weber mostra que seu diagnstico da conjuntura histrica da Alemanha, entre 1918 e 1919, inclua os
seguintes elementos: 1) a eroso da monarquia afetava a legitimidade do
parlamento, 2) o predomnio poltico da Prssia na federao tinha de ser
revisto, 3) deixando como nica opo uma repblica federativa, 4) diante
de um quadro de crise econmica que exigia respostas rpidas. O reforo da
figura do lder plebiscitrio foi o mecanismo institucional encontrado por
Weber para: 1) contrabalanar a fragmentao centrfuga do parlamento
(agravada pelo federalismo e pela representao proporcional), 2) reforando
a legitimidade e unidade do novo regime poltico (com as massas unidas em
torno do lder), 3) criando ainda condies para a capacidade governativa
(implementao de uma agenda efetiva poltica).
Neste particular, vale destacar que a mudana de avaliao de Weber tambm inclui um reposicionamento em relao ao papel do plebiscito.

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Na conferncia que pronunciou no dia 28 de janeiro de 1919, na cidade

de Munique, ao falar da Poltica como vocao, Weber j tinha consolidado
sua opo pela democracia plebiscitria. Em termos concretos, este escrito
pouco acrescenta as detalhadas ponderaes de engenharia institucional que
Weber discutiu nos textos acima analisados. Mas, apesar dos protestos do
autor, ao comear afirmando que no trataria de temas do cotidiano, uma
leitura atenta do manuscrito mostra que suas ideias fornecem, entre outros
elementos, uma nova fundamentao terico-normativa opo polticodemocrtica abraada por Weber neste momento de sua trajetria intelectual.
Ou seja, neste texto, a reflexo pragmtica sobre a democracia plebiscitria
alcana um novo patamar argumentativo. Vejamos.
Na Poltica como vocao, aps a sinttica reviso de seus trs tipos
puros de dominao, Weber manifestou claramente que seu propsito era
concentrar-se no tipo carismtico: interessamo-nos, aqui, principalmente
pelo segundo desses tipos: domnio em virtude da dedicao, dos que obedecem ao carisma exclusivamente pessoal do lder. Pois essa a raiz de uma
vocao em sua expresso mais elevada (WEBER, 1982b, p. 99). Retomando,
uma vez mais, sua conhecida tese, ele enfatizou que tomar uma posio, ser
apaixonado ira et studium o elemento do poltico e, acima de tudo, o
elemento do lder poltico (WEBER, 1982b, p. 116) e por esta razo que
ele condenava o predomino dos burocratas no campo poltico: foi a isso que
ns chamamos de Beamtenherrschaft [domnio do funcionalismo pblico]
(WEBER, 1982b, p. 117).
Tambm como j tinha feito em textos anteriores, Weber aprofundou a
tese de que o elemento plebiscitrio era um componente intrnseco das democracias modernas. Ele demonstrou que, no caso do modelo democrtico
parlamentar (cujo paradigma a Inglaterra), este elemento se desenvolveu
mediante a profissionalizao dos partidos e o surgimento da figura do
lder partidrio: o homem a quem a mquina segue no momento se torna
o chefe, acima mesmo do lder parlamentar. Em outras palavras, a criao
dessas mquinas significa o advento da democracia plebiscitria (WEBER,
1982b, p. 125). Tomando como base o estudo de Ostrogorsky, ele descreveu
como o sistema de caucus (comit formados com a finalidade de angariar
votos) rompeu com o predomnio dos nobres ou notveis na organizao
partidria: tornou-se claro, sem demora, que um elemento plebiscitrio
cesarista na poltica o ditador do campo de batalha das eleies havia

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surgido (WEBER, 1982b, p. 128). Ele enfatizou ainda que a mquina do

caucus no interior quase totalmente sem princpios quando existe um
chefe forte que a tem completamente na mo (WEBER, 1982b, p. 129).
Neste caso, o ditador plebiscitrio na realidade fica acima do parlamento.
Tem atrs de si as massas atradas por meio da mquina, e os membros do
Parlamento so para ele simplesmente os homens do esplio poltico de seu
sqito (WEBER, 1982b, p. 129). Em sntese: podemos considerar o estado
de coisas existente como uma ditadura baseada na explorao das massas
emocionalmente (WEBER, 1982b, p. 129).
Diferentemente da Inglaterra, os Estados Unidos tinham desenvolvido a
democracia plebiscitria na sua forma pura: o sistema do caucus ali, porm,
tem uma forma fraca, em comparao com a organizao partidria americana, que levou o princpio plebiscitrio a uma expresso especialmente
precoce e especialmente pura (WEBER, 1982b, p. 131). No caso deste pas,
contriburam para este processo a consolidao dos partidos polticos e,
especialmente, a figura do presidente da Repblica, diretamente eleito pela
populao. Nos termos de Weber: o fato de ter a mquina plebiscitria se
desenvolvido to cedo na Amrica deve-se ao fato de que ali, e ali somente,
o Executivo e isso era o que realmente importava o chefe da distribuio de cargos, era um Presidente eleito por plebiscito (WEBER, 1982b, p.
130). Desta forma, o presidente ganhava uma base de poder e legitimidade
independente do parlamento, alm de monopolizar a distribuio dos cargos
polticos (sistema de despojos).
Aps comparar os casos ingls e americano, Weber dirigiu seu olhar para
a realidade poltica da Alemanha. Em tom crtico, ele indicou a impotncia
do parlamento, a influncia da burocracia na vida poltica e a debilidade do
sistema partidrio alemo como as causas que explicavam a fragilidade de
suas lideranas polticas. Neste contexto, o autor introduziu em sua anlise
uma nova categorizao a respeito da democracia plebiscitria:
Vamos supor que tudo isso se modificasse; ento, depois do que dissemos acima,
compreende-se claramente que a liderana plebiscitria dos partidos encerra a falta
de alma dos sqitos, sua proletarizao intelectual, poderamos dizer. A fim de ser
um aparato til, uma mquina no sentido americano (...) o sqito de um desses
lderes deve obedecer-lhe cegamente (...). , simplesmente, o preo pago da direo
pelos lderes. S h, porm, a escolha entre a democracia com liderana [Fhrerde-

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mokratie], com uma mquina, e a democracia sem lderes [Fhrerlose Demokratie],

ou seja, o domnio dos polticos profissionais sem vocao, sem as qualidades carismticas ntimas que fazem o lder. (WEBER, 1982b, p. 136-137)

A nova tipologia apresentada por Weber aponta para a ideia de que,

mais do que uma escolha entre o modelo parlamentar ou presidencialista
de democracia, o importante era evitar que o regime democrtico moderno,
inerentemente plebiscitrio, resvalasse na direo de uma democracia sem
liderana (fhrerlose Demokratie). Porm, ele achava que, no caso da Alemanha, era exatamente este modelo que predominava, tendo em vista que
o Bundesrat era ineficiente como mecanismo de seleo de lderes e, alm
disso, em sua forma presente, a representao proporcional um fenmeno
tpico da democracia sem lder (WEBER, 1982b, p. 137). Para remediar a
situao, Weber defendeu (WEBER, 1982b, p. 137) que a Alemanha caminhasse na direo de uma democracia com liderana (Fhrerdemokratie):
O Presidente do Reich s poderia transformar-se numa vlvula de segurana da
exigncia da liderana se fosse eleito de forma plebiscitria e no pelo Parlamento.
A liderana base do trabalho realizado poderia criar-se, e a seleo se faria, especialmente se, nas grandes municipalidades, o prefeito plebiscitrio surgisse em cena,
com o direito de organizar independentemente o seu quadro de auxiliares.

A oposio entre Fhrerdemokratie e fhrerloser Demokratie (democracia

com liderana e democracia sem liderana) no representa, a meu ver, uma
nova conceituao da democracia plebiscitria: tal operao terica foi realizada por Weber no contexto de sua sociologia da dominao, ao vincular
a democracia plebiscitria ao tipo carismtico, emprestando-lhe um carter
no autoritrio, legal e racional. O sentido dessa oposio essencialmente
normativo e pragmtico e atravs dela que Weber justifica teoricamente
suas consideraes conjunturais e institucionais sobre a democracia, elevando
sua reflexo a um novo patamar. Esta operao pragmtica tambm mobiliza
o conceito carisma, mas agora em um sentido muito mais prtico do que
analtico, vale dizer, na oposio proposta por Weber estamos confrontados
com a seguinte opo: ou a democracia entregue dominao da mquina
burocrtica (democracia parlamentar), ou a democracia com lideranas carismticas (democracia plebiscitria). Desta forma, a redefinio da reflexo

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weberiana sobre as formas institucionais da democracia contempornea se

completa, e sua guinada em prol do modelo democrtico de tipo plebiscitrio se consolida.
Consideraes finais
A viso weberiana da democracia, ainda hoje, tema controverso na
literatura secundria. De forma geral, os principais crticos do autor (ARON,
1972; MAYER, 1985; MOMMSEN, 1984) apontaram que a recusa weberiana
em fundamentar a democracia em bases jusnaturalistas reduziu seu escopo
ao aspecto puramente formal. Nesta leitura, Weber seria o ponto de partida
de uma verso meramente procedimental de democracia, desprovida de
fundamentos normativos.
Atualmente, a leitura acima descrita vem sendo suplantada por uma
nova onda de estudos que reala com maior nitidez os fundamentos liberaldemocrticos dos posicionamentos polticos de Weber. Guardadas as devidas
diferenciaes, a posio de seus principais expoentes (LOEWENSTEIN,
1965; HENNIS, 1996; BELLAMY, 1994; GIDDENS, 1998; PALONEN, 2004)
sustenta que o fundamento normativo da teoria poltica de Weber no reside
no plano filosfico-abstrato, mas no plano sociolgico-concreto das formas
de relao entre sociedade e democracia. A viso weberiana de democracia
no se quer neutra, pois calcada em pressupostos liberais inscritos em seu
desenho institucional (pensados como espaos de exerccio da liberdade
possvel diante do avano da burocratizao).
De meu ponto de vista, esta tradio de leitura tem realizado um esforo
meritrio para apontar os pressupostos liberais da concepo democrtica
de Weber. O que gostaria de observar, contudo, que este empenho no me
parece ter sido devidamente acompanhado de uma preocupao maior com
a reviso da prpria natureza terico-conceitual do que Weber entende por
democracia lacuna que vem sendo sanada por uma nova onda de estudos
que tm se debruado (com particular esmero exegtico-metodolgico) na
identificao (textual) das diferentes tipologias (conceitos) de democracia
que a inacabada obra de Weber nos legou. Dois trabalhos so bastante
ilustrativos dessa tendncia. Wolfgang Schluchter (2009), por exemplo,
retomando o escrito Poltica como vocao, procura mostrar que a ideia
de uma democracia com liderana (Fhrerdemokratie) distingue-se

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claramente de uma ditadura com liderana (Fhrerdiktatur), dado que

tambm se confirma, segundo sua leitura, pelo fato de que este tipo de
democracia uma combinao de dominao legal e dominao carismtica. O ponto aqui que a concepo weberiana seria genuinamente
democrtica no apenas em seus fundamentos ltimos, mas em sua prpria
natureza categorial, ou seja: a ideia weberiana de democracia presidial
no rompe com o Estado de Direito (Rechtsstaat). Stefan Breuer (1998)
vai ainda mais longe e, de forma sistemtica, prope-se a reconstruir todo
esquema da sociologia weberiana dos regimes democrticos. Tomando
como base dois critrios (personalizao e estrutura), ele aponta quatro
tipos ideais weberianos de democracia: direta (impessoal e extracotidiana), parlamentar ou representativa (impessoal e cotidiana), plebiscitria
(pessoal e cotidiana) e uma forma patolgica (pessoal e extracotidiana).
Na viso fornecida por ele, o povo, como ator poltico, no fica confinado
ao papel passivo de objeto de disputa da vontade das elites e reaparece
como elemento-chave nas formas diretas ou plebiscitrias de democracia.
A viso est correta, mas cabe ressaltar que, apesar da mudana, o suposto
protagonismo popular sempre mediado.
Tal como procurei demonstrar, como tese sociolgica geral, Weber
considerava o elemento cesarista-plebiscitrio como componente intrnseco das modernas democracias de massa, sendo suas formas institucionais parlamentar e plebiscitria desenhos organizacionais distintos de
processamento deste fundamento societrio. Ao longo de seus escritos, a
preferncia de Weber oscilou do primeiro para o segundo modelo, transio
que ao mesmo tempo terica e poltica, ou analtica e pragmtica. Ela
levada a cabo no mbito terico atravs da dissociao entre o vnculo democracia plebiscitria e cesarismo e sua substituio pelo nexo democracia
plebiscitria e carisma: nasce assim a tese da democracia plebiscitria como
um subtipo (antiautoritrio, legal e racional) da dominao carismtica.
Em seu mbito pragmtico, as consideraes conjunturais e institucionais
de Weber desembocam em uma escolha valorativa entre democracia sem
ou democracia com liderana. A renovao dos estudos nos ajuda a ajustar
melhor o foco, mostrando que, devidamente consideradas, as limitaes
normativas da teoria weberiana no tiram o mrito de uma das mais importantes sociologias polticas da democracia contempornea.

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Resumo
As complexas relaes entre regimes polticos (burocracia) e liderana poltica (carisma)
ocupam o centro da reflexo sociopoltica de Max Weber. Este artigo prope-se a examinar esta temtica a partir do conceito weberiano de democracia plebiscitria. O trabalho
est dividido em quatro partes. A primeira examina a trajetria do conceito nos escritos
polticos e sociolgicos de Weber. Aps reconstruir a biografia do conceito, o segundo
tpico analisa o tema do ponto de vista sistemtico. Distinguem-se, ento, trs tipos
sociolgicos de democracia na teoria weberiana: democracia direta, democracia parlamentar e democracia plebiscitria. A terceira seo dedica-se a apresentar o tema sob
um enfoque normativo, destacando as motivaes que levaram Max Weber a defender
o reforo do potencial cesarista das modernas democracias de massa. A parte final
dedicada ao balano geral do trabalho.
Palavras-chave: Max Weber; democracia; democracia parlamentar; democracia
plebiscitria.

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Abstract
The complex relationships between political regimes (bureaucracy) and political leaderships (charisma) is central to the socio-political thinking of Max Weber. This article aims
at examining this issue from the perspective of the Weberian concept of plebiscitary
democracy. The work is divided into four parts. The first examines the trajectory of the
concept in Webers political and sociological writings. After a reconstruction the biography
of the concept, the second topic examines the issue from a systematic point of view. Three
sociological types of democracy are, then, distinguished in the Weberian theory: direct
democracy, parliamentary democracy and plebiscitary democracy. The third section is
dedicated to present the issue under a normative approach, highlighting the motivations
that led Max Weber to argue in favor of the enhancement of the Caesarist potential of
modern mass democracies. The final part is dedicated to an overall account of the work.
Key words: Max Weber; democracy; parliamentary democracy; plebiscitary democracy.
Recebido em outubro de 2010.
Aprovado em janeiro de 2011.

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