Artculo publicado en :

Revista Cuadernos de Administracin, Universidad del Valle, n30, 2003, pp.113128

Una introduccin para el anlisis de las polticas pblicas
Por Andr-Nol ROTH DEUBEL.1

Resumen

En Colombia la investigacin sobre polticas pblicas est an incipiente a pesar de un notable

crecimiento del inters por el tema desarrollado tanto en el campo acadmico como polticoadministrativo. Con el presente artculo se pretende introducir de manera sencilla al lector en el
tema del anlisis de las polticas pblicas. A travs de la cmoda clave de lectura del llamado
ciclo de polticas pblicas, se presenta brevemente los principales conceptos utilizados por este
campo de estudio: definicin, problemas, agenda, formulacin, decisin, implementacin y
evaluacin. Se trata de una invitacin al desarrollo de trabajos de investigacin en esta rea de
las ciencias sociales que se caracteriza por su conexin tanto con la reflexin terica como con
el anlisis de la realidad poltica, social, econmica y administrativa a partir de una perspectiva
interdisciplinaria.

Introduccin

La actividad poltica consiste en distribuir los valores y recursos sociales y econmicos

disponibles entre los grupos e individuos de una sociedad. Las intervenciones de las
autoridades polticas tienden a mantener o a modificar esta distribucin. Las polticas
pblicas son la concrecin de estas intervenciones. Por lo tanto, y con ms razn en
sociedades muy heterogneas y desiguales, con escasos recursos, las tensiones se
concentran en las autoridades para que stas favorezcan, a travs de sus polticas
pblicas, a uno u otro grupo social. Por eso, es imposible que la actividad
gubernamental se haga en el consenso, sin controversias ni conflictos. El anlisis de las
polticas pblicas permite entonces abordar la cuestin del Estado desde la perspectiva
de su actividad concreta.
1. La poltica pblica: una definicin

Dr. en Ciencias Polticas, Profesor Titular del Departamento de Ciencia Poltica, Universidad
del Cauca, Popayn. E-mail: roth@unicauca.edu.co

La aparicin de un campo especfico y el inters para analizar el objeto polticas

pblicas se debe al crecimiento del intervencionismo del Estado en muchos aspectos de
la vida en nuestras sociedades, independientemente de sus niveles de desarrollo. Hoy en
da, en la casi totalidad de los aspectos de la vida humana, del nacimiento hasta el
entierro, el Estado juega un papel mediante una u otra de sus mltiples actividades. El
Estado y sus instituciones son organizaciones a travs de las cuales los agentes pblicos
(electos o administrativos) persiguen metas que estructuran, modelan e influyen tanto en
los procesos econmicos como sociales y polticos. Lo hace por medio de la
promulgacin de textos jurdicos y administrativos, de la creacin de organizaciones y
de redes de interaccin que sirven de puente entre el Estado y la sociedad, entre la
organizacin estatal y el entorno pertinente. Las polticas pblicas, entendidas como
programas de acciones, representan la realizacin concreta de una serie de decisiones
legitimadas por el Estado en su voluntad de modificar o mantener la (re)distribucin de
valores y recursos disponibles mediante la accin sobre el comportamiento de actores
sociales. Las polticas pblicas son el lazo entre el Estado y la sociedad, el instrumento
de concretizacin de sus objetivos, ya que la sociedad no se cambia por decreto! Es
necesario recordar que las polticas pblicas como tal, tampoco cambian la sociedad:
son los actores de estas quienes, por sus actividades, hacen uso de recursos que facilitan
las polticas pblicas. Las polticas pblicas ofrecen un marco de accin y
eventualmente recursos para la transformacin social.
Segn algunos autores las polticas pblicas serian la simple resultante del momento
histrico vivido y del entorno cultural, sociopoltico y/o econmico. Sin embargo, es
necesario sealar que las polticas pblicas tienden tambin a modificar este entorno
(Parsons, 1995). Es decir que las polticas pblicas, al mismo tiempo que estn inscritas
en un contexto del cual es imposible hacer caso omiso, stas inciden sobre ese mismo
contexto en una relacin permanente de interaccin e intercambio. El siguiente esquema
ilustra esa idea de una retroaccin permanente y a todo nivel. Las flechas sencillas
indican el sentido de las determinaciones del contexto sobre las polticas pblicas y las
flechas dobles sealan el impacto de las polticas sobre el entorno.
El contexto de las polticas pblicas

Condiciones histricas, culturales y geogrficas

Condiciones socioeconmicas

Comportamiento poltico general

Instituciones gubernamentales
Comportamiento de las elites polticas

Polticas pblicas

Entre tantas definiciones existentes del concepto de poltica pblica, se puede sealar estas:
- un proceso por el cual se elaboran y se implementan programas de accin pblica, es decir
dispositivos poltico-administrativos coordinados, en principio, alrededor de objetivos explcitos
(Muller y Surel, 1998)

-un conjunto de decisiones de diferentes niveles jurdicos y de acciones, coherentes y enfocadas

hacia objetivos, que actores competentes privados, asociativos o estatales- toman o aplican con
la finalidad de resolver un problema social (Bussmann y al, 1998).

-el conjunto de sucesivas iniciativas, decisiones y acciones del rgimen poltico frente a
situaciones socialmente problemticas y que buscan la resolucin de las mismas o llevarlas a
niveles manejables (Alejo Vargas Velsquez, 1999)

-un conjunto conformado por uno o varios objetivos colectivos considerados necesarios o
deseables, de medios y acciones que son tratados, por lo menos parcialmente, por una
institucin u organizacin gubernamental con la finalidad de orientar el comportamiento de
actores individuales o colectivos para modificar una situacin percibida como insatisfactoria o
problemtica (Roth, 2002).

Es de anotar que en muchas ocasiones, la respuesta a un problema por parte del sistema poltico
es consecuencia de otra poltica y/o de una poltica anterior. Es decir que la accin pblica es,
adems, causa de nuevos problemas. Lo que lleva a considerar la poltica pblica como un
proceso que se desarrolla en forma cclica y reiterativa: es el ciclo de poltica. El ciclo de
poltica propone una descomposicin de la poltica pblica en una serie de etapas o de
secuencias lgicas que distingue cinco fases en la vida o el desarrollo de una poltica pblica:
identificacin de un problema, formulacin de soluciones, toma de decisin, implementacin y
evaluacin.

El ciclo de poltica: actividades y actores principales

FASE I

FASE II

FASE III

FASE IV

FASE V

Identificacin de
un problema

Formulacin de
soluciones o
acciones

Toma de decisin

Implementacin

Evaluacin

Actividades:

Actividades:

Actividades:

Actividades:

Actividades:

Acontecimientos,
Elaboracin y
intereses, demandas valoracin de
respuestas,
seleccin de
criterios

Ejecucin,
Encontrar una
coalicin mayori- Gestin, Efectos
taria,
concretos
legitimacin

-Reacciones, juicio
sobre los efectos,
medicin,valoracin,
propuestas de
reajuste

Actores:

Actores:

Actores:

Actores:

Actores:

Partidos, movimientos sociales,

gremios, medios,
polticos, etc.

Parlamentos,
gremios,
administracin
pblica,
organizaciones
polticas y
sociales, etc.

Parlamentos,
presidente,
ministro,
gobernador,
alcalde, etc.

Administracin
pblica, Ongs,
empresa privada,
etc.

Medios, expertos,
administracin
pblica,
responsables
polticos,
organizaciones
polticas y sociales,
gremios, afectados,
etc.

Tiempo

Esta clave de lectura tiene la ventaja de presentar la poltica pblica como una sucesin
de secuencias que corresponden a la representacin clsica, ideal y racional de la
actividad poltica con sus distintos escenarios y actores y permite una utilizacin para
cualquier poltica pblica. Tambin facilita la delimitacin del objeto (de anlisis) para
su explicacin. Por sus caractersticas, es frecuente que los mismos actores de las
polticas pblicas, el Estado, lo utilicen como un modelo normativo para la accin: es
decir que planean una poltica pblica en base a estas mismas fases. Aunque es
necesario precisar que este proceso es un ideal, y que por lo tanto, no ocurre de manera
tan ordenada en la realidad.

2. Los instrumentos de intervencin del Estado

Para intervenir en la sociedad en vista de modificar los comportamientos de los actores
sociales razn de ser y objetivo fundamental de las polticas pblicas- , el Estado tiene
a su disposicin un catlogo de instrumentos de intervencin muy diversificado. Al
disear una poltica pblica, el Estado debe decidir sobre el uso de uno u otro, o de
varios de estos instrumentos para su implementacin. El estudio de una poltica pblica
en funcin de los instrumentos jurdicos que se han previsto e implementado permite
dar indicaciones sobre cmo el Estado y las instituciones han entendido el problema que
buscan resolver. El anlisis comparativo de los mritos respectivos y de la eficacia de
los instrumentos utilizados, expresados casi siempre bajo una forma jurdica, y de las
instituciones construidas para enfrentar problemas similares en lugares o tiempos
diferentes puede ser una ayuda importante para el diseo de las polticas pblicas. En el
momento de formular una poltica pblica, los diseadores deben entonces proceder a
una seleccin de instrumentos que permitir que la poltica pblica tenga los efectos
deseados.
Sin realizar mayores desarrollos en este texto se puede sealar los siguientes
instrumentos de accin: los instrumentos prescriptivos, los instrumentos incentivos, los
instrumentos de informacin, educativos, reglamentarios, los instrumentos de
coordinacin, los instrumentos de organizacin y de procedimiento, los instrumentos
materiales y los instrumentos de delegacin a socios (ver Roth, 2002:44ss).
3. Definicin de problema y agenda
El trmino Agenda se utiliza en el sentido de indicar el conjunto de problemas
percibidos que necesitan un debate pblico, o incluso la intervencin (activa) de las
autoridades pblicas legtimas (Padioleau, 1982). No todos los problemas terminan en
la agenda o figuran en el men del Estado. Temas entran y salen de la agenda.
El reconocimiento de un asunto como una realidad problemtica y su traduccin
discursiva es susceptible de mltiples interpretaciones. La representacin de un
problema no es un dato objetivo. Es una construccin que resulta del conjunto de las
luchas que los actores sociales y polticos libran para imponer una lectura de un
problema que sea la ms ventajosa posible para sus intereses (entendidos en un sentido

amplio). La definicin de lo que se puede problematizar, su priorizacin o no, su

inscripcin en la agenda del gobierno estn ligados de manera ntima a esta
representacin. En este proceso de definicin de problema, es preciso resaltar el papel
importante que pueden jugar los medios de comunicacin, los crculos acadmicos y
cientficos, los actores polticos en primer lugar el Estado- , las ongs, etc.
Una vez reconocido el problema como un problema social y formulado como tal, se busca su
institucionalizacin. Es decir su inscripcin en la agenda. El reconocimiento de la necesidad de
una intervencin pblica (o poltica) hace del asunto un problema poltico. Generalmente, se
traduce luego en leyes y reglamentos que muchas veces prefiguran una poltica pblica. Esta
institucionalizacin se realiza a travs de un proceso que tiende a legitimar tanto la definicin
dada al problema como a sus portavoces o promotores. El carcter socialmente construido de
los problemas significa que la definicin dada al problema, su representacin y interpretacin,
es una entre otras posibilidades potenciales. De una cierta forma, los problemas (y las
soluciones) compiten entre ellos para figurar en la agenda: un problema que aparece importante
en un momento dado puede dejar de interesar en otro momento, sin que se le haya resuelto.

4. El proceso de formulacin y de decisin

En la medida en que siempre existe una pluralidad de soluciones posibles para resolver o tratar
un problema, tanto en trminos de finalidades, de medios como de contenidos, el proceso que
conlleva a tomar decisiones es fundamental para entender las soluciones adoptadas por las
autoridades gubernamentales. El gobierno fija prioridades, metas, objetivos a alcanzar as como
estructuras y procesos de implementacin mediante la expedicin de planes, leyes, decretos, etc.
En la realidad interviene en este proceso una pluralidad de actores. Estos actores (polticos,
administrativos, sociales, econmicos, cientficos, morales, etc.) van a influir sobre el proceso
de decisin a partir de sus intereses y recursos tanto materiales como ideolgicos. La presencia
de esa multitud de actores explica por qu las decisiones no son siempre las ms racionales o
las ms coherentes; son el resultado de la confrontacin y negociacin entre actores. La decisin
es el fruto de un largo y complejo proceso que poco tiene que ver con el esquema clsico de la
decisin concebida como un acto lineal basado en la libertad y racionalidad del tomador de
decisin. Analticamente se puede separar el proceso de decisin en dos secuencias principales:
la formulacin de soluciones y la legitimacin de una solucin.

A partir del momento en el cual se reconoce la existencia de un problema a resolver

polticamente, las propuestas y alternativas de soluciones, incluida la solucin del statu quo,
van a entrar a competir entre ellas. Por intermedio de las luchas entre actores polticos en
defensa de sus intereses materiales y/o ideolgicos, una respuesta al problema poco a poco va a
predominar sobre otras. Luego, un acto formal (voto, firma) se constituye en el acto de
legitimacin que atribuye a la nueva decisin una fuerza particular. Desde este momento, lo que
no era ms que una opcin posible, se transforma en una norma oficial revestida de toda la

autoridad y la fuerza reales y simblicas del Estado. Administraciones y autoridades legtimas, y

tambin los ciudadanos, podrn valerse de esta decisin para exigir uno u otro comportamiento.

Para hacer frente a las presiones y exigencias de los actores y limitar as el riesgo de que las
decisiones y las polticas caigan en el empirismo, el subjetivismo y la incoherencia, el Estado se
esfuerza por lo general- por racionalizar sus mecanismos y procesos de eleccin y de decisin.
Se busca el perfeccionamiento de las herramientas de anlisis y de elaboracin de decisiones
para ayudar en la toma de decisin. Este esfuerzo de racionalizacin se realiza a travs de la
planificacin. Mediante el Plan se busca alcanzar los objetivos de manera coherente definiendo
prioridades, jerarqua de objetivos, a corto y mediano plazo, medios y recursos necesarios. El
Plan se constituye en el instrumento racional de integracin y de coordinacin de las diferentes
polticas sectoriales por un tiempo determinado. Hoy en da, las actividades de planificacin
deben transformarse en un lugar privilegiado para la concertacin y la evaluacin de las
escogencias y prioridades pblicas. Debe concebirse como una herramienta prospectiva para
anticipar las evoluciones y tambin como un lugar de intercambio y dilogo entre autoridades y
sociedad civil.

Las condiciones y limitaciones (tiempo, dinero, capacidad, informacin, etc.) impuestas

por la realidad humana y social, en la cual est inmerso todo de proceso de decisin,
hace que el decisor nunca toma una decisin siguiendo una lgica totalmente racional.
El decisor tiende a contentarse con la primera solucin que le parece satisfactoria. Se
trata de buscar un trmino medio entre el anlisis del problema y la urgencia de ofrecer
una solucin aceptable. De antemano, el decisor privilegia a una solucin sobre otra,
minimiza el examen de otras soluciones. Por lo general, no busca la mejor solucin sino
que trata de evitar la peor (Simon, 1983). Finalmente, los criterios aplicados a la
decisin son ms bien el fruto de una mezcla de intuicin y de razn (es decir un juicio
razonable) que de razn pura.
Una manera muy difundida de concebir el proceso de decisin hoy en da consiste en el
modelo Public Choice o de eleccin pblica. Sencillamente, con este modelo se trata de
explicar las decisiones polticas aplicando los mtodos y criterios de la economa. Segn
este modelo el individuo tiene un comportamiento bsicamente egosta, racional y
maximizador de sus intereses. Cules son estos intereses? Segn autores como Downs
(1957) la actuacin de los actores polticos depende de la probabilidad de conseguir su
reeleccin y/o obtener ms recursos (maximizar) en trminos de poder, de prestigio y de
ingresos.
En fin, el anlisis de los procesos de toma de decisin refleja las dificultades tericas y
prcticas para tomar una decisin racional o razonable. Pero, adems, surge tambin
otra pregunta central: cmo conciliar la toma de decisin con la democracia? La
necesidad de buscar procesos de decisin y decisiones basados en el respeto a los
valores democrticos y que, a su vez, se fundan sobre un saber de tipo cientfico -la
razn-, representa un desafo para las instituciones polticas. Cmo conciliar ciencia y
democracia, ciencia y poltica? En la cultura occidental existe una tensin siempre
presente entre la legitimidad poltica de la democracia (es decir la voluntad de la
mayora: tiene siempre la razn la mayora?) y la legitimidad que ofrece la ciencia, el
discurso cientfico (que suele equivocarse).

5. Procesos y enfoques de implementacin de las polticas pblicas

Es comn percibir la implementacin de las decisiones pblicas como un problema meramente
administrativo, es decir tcnico, de simple ejecucin. Desde la perspectiva del anlisis de
polticas pblicas, al contrario, esta etapa es fundamental porque es ah que la poltica se
transforma en hechos concretos, en realidad tocable. De hecho, el problema cambia de
naturaleza, se desplaza a otro espacio. Considerar que la implementacin es principalmente un
problema tcnico es demasiado simplificador. De manera que la pretendida o anhelada
neutralidad de una administracin pblica que acta segn criterios tcnicos, impersonales, de
competencia y de legalidad (Mny, Thoenig, 1992) es una utopa. Por esto, la implementacin
perfecta es perfectamente inalcanzable.

Se puede definir el concepto de implementacin como la fase de una poltica pblica durante la
cual se generan actos y efectos a partir de un marco normativo de intenciones, de textos o de
discursos (Mny, Thoenig, 1992). Los estudiosos de la implementacin de polticas pblicas
han observado y propuesto varios enfoques que tienden a desarrollarse como modelos de
implementacin. Estos modelos constituyen el puente entre el proceso de decisin de una
poltica y su proceso de ejecucin.

Una primera diferenciacin ya clsica de los modelos los organiza en dos categoras en funcin
de la concepcin general utilizada para su realizacin prctica. La primera concepcin, llamada
top-down, corresponde a la idea tradicional del trabajo administrativo que se desarrolla desde
arriba (top) hacia abajo (down) o desde el centro hacia la periferia. Tiene como postulados
principales la primaca jerrquica de la autoridad, la distincin entre el universo poltico y el
mundo administrativo y finalmente la bsqueda del principio de eficiencia, es decir la
optimizacin de los recursos y los resultados (Meny, Thoenig, 1992). En otras palabras, este
enfoque presupone que existe una clara separacin, tanto conceptual como temporal, entre la
formulacin y decisin de la poltica de un lado y la implementacin de las decisiones del otro.
Y se considera por lo general que los problemas que surgen en la fase de ejecucin se deben
esencialmente a problemas de coordinacin y de control (Thoenig, 1985). Esta concepcin top
down es privilegiada por las personas que creen ms en el control, la planeacin, la jerarqua, la
responsabilidad y el miedo a la sancin como estrategia para lograr los objetivos de una poltica.

La segunda concepcin toma la direccin opuesta y se llama bottom-up, es decir de abajo hacia
arriba. Histricamente los modelos que se inspiren de esta segunda categora se desarrollaron
como enfoques crticos o alternativos frente a las deficiencias y a la ineficiencia que presentan
los procesos de implementacin tradicionales top-down. Segn esta segunda concepcin, se
trata de partir de los comportamientos concretos en el nivel donde existe el problema para
construir la poltica pblica poco a poco, con reglas, procedimientos y estructuras organizativas
por medio de un proceso ascendente, o por retroceso, en vez de descendente, de la periferia
hacia el centro. Esta concepcin es preferida por las personas que creen ms bien en la
espontaneidad, en la capacidad de aprendizaje, en la adaptacin y en la concertacin.

Ms que oponer estas concepciones de concebir la implementacin, por lo pronto, seria preciso
definir en qu medida la implementacin de una poltica en particular gana al quedar firme ante
la oposicin que suscita, y en qu medida gana al negociar su implementacin con los
destinatarios y/o con los responsables de la implementacin. A pesar de que no exista respuesta
clara en qu es mejor, resulta aconsejable detenerse lo suficiente, en el momento de la
formulacin de la poltica, sobre el esquema o el programa administrativo ms adecuado a la
poltica prevista, es decir a la manera ms segura de obtener los cambios de comportamientos
deseados.

6. El modelo actual de implementacin: La Nueva Gestin Pblica

La obtencin de resultados y la satisfaccin de los ciudadanos tienden a ser, hoy en da, una
condicin indispensable para la legitimidad de una autoridad pblica. En este sentido,
importantes corrientes, principalmente de origen angloestadounidense, se han enfocada hacia
una renovacin de la concepcin administrativa el modelo de implementacin-vigente en el
sector pblico que se puede agrupar bajo el nombre de Nueva Gestin Pblica NGP-. Si el
desarrollo tradicional del Estado y de las polticas pblicas desde los aos 1950 tiene su fuente
ideolgica en la socialdemocracia, los principios econmicos de Keynes y la administracin
pblica weberiana, la renovacin administrativa propuesta se inspira directamente de la escuela
neoliberal y de la gestin empresarial privada. El discurso que justifica la introduccin de la
NGP se apoya en los siguientes argumentos: las disfunciones interno del Estado, la
burocratizacin excesiva, la ineficiencia y la irracionalidad del sector pblico, el freno al
desarrollo que constituye la intervencin estatal en los mercados y los efectos de la
globalizacin (Urio, 1998). En Amrica latina, este enfoque se viene aplicando en todos los
pases bajo la impulsin del Centro Latinoamericana para la Administracin del Desarrollo
CLAD-2 y los organismos internacionales como el Fondo Monetario Internacional y el Banco
Mundial, con el fin de impulsar la reforma del Estado. En Colombia, la implementacin de este
modelo se inici a partir del gobierno Pastrana (1998-2002). Actualmente, el gobierno de
lvaro Uribe tiende a aplicar de manera decidida este esquema general a todas las reas de
intervencin del Estado. Existe un gran nmero de variaciones en funcin de las experiencias
nacionales. En regla general, segn la sntesis de Mnks (1998), la NGP pretende renovar la
gestin pblica tradicional mediante la introduccin de una mayor flexibilidad organizacional,
de una mayor eficiencia en el uso de los recursos (ms resultados con menos recursos) y
permitir una mayor participacin de los ciudadanos en los procesos de decisin y una mayor
satisfaccin por los productos (bienes y servicios) para la poblacin. (ver las Bases del plan
Nacional de Desarrollo Hacia un Estado comunitario 2002-2006, captulo IV).

La introduccin de una mayor flexibilidad en la organizacin administrativa se basa en

tres principios: la separacin entre lo poltico y la administracin, la descentralizacin
del sistema administrativo y, tercer principio, el adelgazamiento de las administraciones
2

CLAD: www.clad.org.ve Ver en particular el documento: Una nueva gestin pblica para
Amrica latina.

y la reduccin de las jerarquas. Los objetivos operacionales consisten en separar la

toma de decisin estratgica, que corresponde al nivel poltico, de la gestin y de la
responsabilidad operativa, que incumba a la administracin. Este primer elemento se
complementa con una delegacin de la gestin operativa al nivel ms bajo posible y una
administracin reducida, flexible, competente y motivada. Las herramientas de gestin
privilegiadas en este nuevo modelo organizativo es el contrato de prestacin de
servicios, la divisin de las tareas entre financistas, contratista y comprador o usuario
del servicio, la delegacin mediante agencias de ejecucin y la creacin de agencias de
control, tipo superintendencias. En trmino general se trata de sustituir una gestin
burocrtica por una gestin por contrato.
La NGP considera que se puede obtener una mayor eficiencia en el uso de los recursos
mediante una orientacin de la gestin hacia el mercado, la transparencia en los procedimientos
administrativos y una disposicin hacia el producto. Bsicamente, se trata de introducir
mecanismos competitivos, de mercado, en la prestacin de los servicios pblicos (ej.
privatizacin, contrato de prestacin) y de tener a disposicin una informacin la ms completa
posible sobre el producto ofrecido, los costos y los clientes de las unidades administrativas. Se
enfatiza sobre un uso eficiente de los limitados recursos considerando ms la calidad de los
resultados o del producto que las reglas. Las herramientas desarrolladas para lograr mayor
eficiencia son las licitaciones pblicas, el benchmarking, la facturacin del costo real al usuario,
la construccin de indicadores y medicin de resultados, la contabilidad analtica, las prcticas
de auditora y el uso de los presupuestos globales.

Finalmente, la NGP propone el fortalecimiento de la participacin de los ciudadanos mediante

el desarrollo de forma de participacin a los procesos de decisin, de seguimiento (monitoreo)
y de apropiacin de la implementacin mediante formas asociativas (ONGs) (ver Restrepo,
2003). Se trata tambin de conocer las opiniones de los clientes mediante las encuestas de
satisfaccin y la bsqueda de certificacin de calidad tipo ISO.

El objetivo general declarado de estas transformaciones en el modo de gestin de los asuntos

pblicos consiste en reducir las intervenciones estatales para devolver ms iniciativa y
responsabilidad a la sociedad civil y al individuo para tener un Estado ms eficiente y evitar la
burocratizacin3. A pesar de que este modelo parece seductor y encuentra numerosos adeptos
que muestran un fervor casi religioso en la difusin e implementacin de estos principios4, es de
anotar que las primeras evaluaciones de las consecuencias despus varios aos de aplicacin de
este modelo de implementacin de las polticas pblicas, no son particularmente positivas en
cuanto al impacto social global generado. Urio (1998) muestra que la aplicacin del modelo
parece haber contribuido, en los pases industrializados, a una baja general del nivel de sueldos,
a una degradacin de las condiciones laborales, al crecimiento del subempleo y al aumento de la
brecha entre ricos y pobres (medido por el ndice de Gini) causante de una elevacin de la tasa
3

Se puede definir un sistema burocrtico como un sistema de organizacin incapaz de

corregirse en funcin de sus errores, y cuyas disfunciones se han convertido en elemento
esencial de su equilibrio (Crozier, 1964).
4
El nuevo modelo de gestin se divulg principalmente con el libro de Osborne y Gaebler
(1994).

de criminalidad. Los mismos efectos parecen observarse en Amrica latina y en particular en la

Argentina (Kliksberg, 2003), aunque resulta difcil considerar estos impactos como resultante de
una sola causa.

7. La evaluacin de las polticas pblicas

La evaluacin, entendida como una prctica seria de argumentacin basada en una

informacin pertinente, permite opinar acerca de los efectos de las acciones pblicas.
La evaluacin tiende a constituirse como una nueva disciplina en el mbito del anlisis
de polticas pblicas que se ocupa de recolectar, verificar e interpretar la informacin
sobre la ejecucin y eficacia de las polticas y programas pblicos (Majone, 1997). La
variedad existente de concepciones, y por lo tanto de definiciones de la evaluacin, es
muy amplia. Entre la evaluacin de tipo gerencial utilizada como instrumento de
gestin (o mejor, de control de gestin) y la evaluacin interactiva, participativa,
pluralista, concebida como una herramienta para la profundizacin del ideal
democrtico, existe algo ms que matices.
Su importancia es an mayor cuando las instituciones y los gobiernos contemporneos tienden a
fundamentar su legitimidad no slo en la legalidad de sus decisiones, sino en lo que hacen, en
resultados. Es entonces importante que los gobiernos y los ciudadanos sepan lo que se ha
logrado por medio de las acciones emprendidas. La prctica de la evaluacin debera ser
considerada por el poder poltico como un aporte en el proceso de decisin y no como un
contrapoder que busca entorpecer su accin. Por eso la evaluacin debe permitir alimentar el
debate democrtico favoreciendo as las prcticas pluralistas y la deliberacin poltica.

El desarrollo de las prcticas de evaluacin en el sector pblico coincidi con la perdida

progresiva de legitimidad del Estado, inclusive en los pases industrializados avanzados (ver
Habermas, 1978). De manera general, la ambicin del Estado intervencionista o de bienestar del
siglo XX, se frustr parcialmente por el difcil cumplimiento de sus objetivos, a pesar de los
esfuerzos importantes realizados; situacin que se evidenci en particular en sus polticas
sociales. Las dudas y las crticas que surgieron sobre la actuacin del Estado y su costo
creciente, se tradujeron en una exigencia de una mayor eficacia y eficiencia de las autoridades
pblicas. Es uno de los objetivos que justifica la introduccin de la Nueva Gestin Pblica. Este
nuevo enfoque va a abrir un campo amplio al concepto y a las prcticas de evaluacin. Pero no
es el nico motivo. El desarrollo de la evaluacin de polticas pblicas encuentra su
legitimacin tambin en el hecho de que los problemas que el Estado busca resolver, controlar o
mitigar por medio de sus acciones pblicas, son siempre ms complejos e inciertos en cuanto a
medios, resultados y efectos. Basta pensar en la complejidad de los problemas ambientales o de
las manipulaciones genticas. Con frecuencia, aunque no se admita fcilmente, el Estado tiene
que andar casi que a tientas. La actividad evaluadora permite entonces al Estado y a los
gobernantes, y tambin a los ciudadanos, disponer de una mayor informacin con la exigencia
de transparencia- acerca de las consecuencias de sus decisiones y acciones. Un Estado
responsable y democrtico no puede tomar decisiones sin tener un mnimo de inters por las

consecuencias que stas conllevan ms all del corto plazo. El propsito del evaluador no est
en eliminar todo juicio de valor, sino en elevar el nivel de la discusin entre intereses
contradictorios, con la finalidad de que, en lo ideal, el debate sea de mayor calidad y permita
elegir entre varias alternativas de accin mejor conocidas.

Esta ambicin de conjugar el rigor analtico y la accin poltica lleva a definir la evaluacin de
polticas pblicas como una actividad de investigacin aplicada, de produccin de un
conocimiento comprometido con las realidades sociales. Para Monnier (1992), es solamente con
este compromiso de la evaluacin con la realidad y con los actores, que sta tendr una utilidad
social.

Conclusin
Fundamentalmente, el anlisis de las polticas pblicas, y en particular la actividad de
evaluacin, constituye una herramienta para encarar los tres principales retos de los
gobiernos democrticos contemporneos: comprender, comunicar y controlar. Los
gobiernos deben tratar de comprender lo que pasa con los procesos sociales inducidos
por la accin pblica para fundamentar de manera la ms acertada posible las acciones
futuras; los regmenes polticos democrticos tienen tambin la obligacin de
comunicar para explicar, con base en una informacin argumentada, y dialogar con sus
pblicos para conseguir el respaldo a sus acciones; y, por ltimo, los gobiernos no
pueden dejar de lado la responsabilidad de ejercer un control sobre las actividades que
realizan (Duran, 1999). En fin, el anlisis de las polticas pblicas contribuye de manera
esencial al fortalecimiento de un cultura poltica responsable y de la democracia. En este
sentido, la academia tiene un papel sociopoltico importante a jugar mediante el
desarrollo de actividades de investigacin, de formacin y de divulgacin en este
campo.

Bibliografa

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