Professional Documents
Culture Documents
Regionales y Locales
I. LA BASE CONSTITUCIONAL
DE LA ATRIBUCIN
NORMATIVA
RESUMEN
l autor nos entrega en este muy interesante artculo no solo un compendio de los dispositivos constitucionales y legales sobre la normativa
municipal, sino que incluye referencias a las principales decisiones del Tribunal Constitucional y de la Corte Suprema sobre la materia.
Los invitamos a disfrutar de la lectura de un estudio que, no dudamos, les
servir adems como referencia para los casos que sean pertinentes.
la responsabilidad y el derecho de
promover y gestionar el desarrollo
de sus circunscripciones, en el marco de la unidad de la nacin. La autonoma se sujeta a la Constitucin
y a las leyes de desarrollo constitucional respectivas. El artculo 9 de
la misma Ley seala las dimensiones de las autonomas, estableciendo que: 9.1. Autonoma poltica:
es la facultad de adoptar y concordar las polticas, planes y normas
en los asuntos de su competencia,
aprobar y expedir sus normas, decidir a travs de susrganos de
(1) Artculo 194.-Las municipalidades provinciales y distritales son los rganos de gobierno local. Tienen autonoma poltica, econmica y administrativa en los asuntos de su competencia. Las municipalidades de los
centros poblados son creadas conforme a ley. La estructura orgnica del gobierno local la conforman el Concejo Municipal como rgano normativo y fiscalizador y la Alcalda como rgano ejecutivo, con las funciones
y atribuciones que les seala la ley. Los alcaldes y regidores son elegidos por sufragio directo, por un perodo de cuatro (4) aos. No hay reeleccin inmediata para los alcaldes. Transcurrido otro periodo, como mnimo, pueden volver a postular, sujetos a las mismas condiciones. Su mandato es revocable, conforme a ley. El
mandato de alcaldes y regidores es irrenunciable, con excepcin de los casos previstos en la Constitucin.
Para postular a Presidente de la Repblica, Vicepresidente, Congresista, Gobernador o Vicegobernador del
Gobierno Regional; los Alcaldes deben renunciar alcargo seis (6) meses antes de la eleccin respectiva
(artculo modificado por Ley N 30305, publicada el 10 de marzo de 2015).
(2) Vase: STC N 001-1996-I/TC.
65
66
las municipalidades. El propio artculo 39 de la LOM lo precisa Ninguna autoridad puede avocarse a
conocer o normar las materias que
la presente ley orgnica establece
como competencia exclusiva de las
Municipalidades, lo que es propio
de la garanta institucional de la autonoma municipal(6).
El sentido en que se utiliza el trmino ordenamiento jurdico municipal en este artculo es el conjunto de normas jurdicas que pueden
emitir los rganos de gobierno y de
administracin de una municipalidad, en ejercicio de su autonoma,
sobre asuntos de su competencia,
con sujecin a la Constitucin y el
ordenamiento jurdico nacional.
La LOM establece que las normas municipales se rigen por los
principios de exclusividad, territorialidad, legalidad y simplificacin administrativa, sin perjuicio de otros principios del Derecho
Administrativo.
En cuanto al principio de exclusividad, este se refiere a que otros rganos ajenos a los gobiernos locales
estn impedidos de regular materias de competencia exclusiva de
En cuanto a los principios de legalidad y simplificacin administrativa, en realidad no son los nicos de
aplicacin, sino que resultan aplicables todos los principios generales del Derecho Administrativo y
los principios que establece la Ley
N 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General. En ese
sentido, el artculo 26 de la LOM
establece que la administracin
(3) El TC ha precisado que autonoma no debe confundirse con autarqua, pues desde el mismo momento en
que aquella le viene atribuida por el ordenamiento, su desarrollo debe realizarse con respeto a ese ordenamiento jurdico. (...) No supone autarqua funcional al extremo de que, de alguna de sus competencias pueda
desprenderse desvinculacin parcial o total del sistema poltico o del propio orden jurdico en el que se encuentra inmerso cada gobierno municipal. En consecuencia, no porque un organismo sea autnomo deja de
pertenecer al Estado, pues sigue dentro de l y, como tal, no puede apartarse del esquema jurdico y poltico
que le sirve de fundamento a este y, por supuesto a aquel. (Fund. Jur. N 6, Exp. N 007-2001-AI/TC).
(4) La Constitucin y las leyes de desarrollo constitucional como la Ley N 27783 - Ley de Bases de la Descentralizacin y la propia Ley N 27972 - Ley Orgnica de Municipalidades, constituyen lo que se conoce como
bloque de constitucionalidad, que es visto como un todo y constituye un parmetro que puede y debe ser
utilizado cuando se trate de realizar un control de constitucionalidad.
(5) El artculo 43 de la Constitucin, establece: El Estado es uno e indivisible. Su gobierno es unitario, representativo y descentralizado, y se organiza segn el principio de la separacin de poderes.
El artculo II de la Ley Orgnica de Municipalidades, establece que Los gobiernos locales gozan de autonoma poltica, econmica y administrativa en los asuntos de su competencia. La autonoma que la Constitucin Poltica del Per establece para las municipalidades radica en la facultad de ejercer actos de gobierno, administrativos y de administracin, con sujecin al ordenamiento jurdico.
(6) En palabras del TC, Exp. N 010-2001-AI/TC: 4. La autonoma municipal constituye, en esencia, una garanta institucional, esto es, un instituto constitucionalmente protegido que, por su propia naturaleza, impide que el legislador pueda desconocerla, vaciarla de contenido o suprimirla; protege a la institucin de los
excesos que pudieran cometerse en el ejercicio de la funcin legislativa, y persigue asegurar que, en su tratamiento jurdico, sus rasgos bsicos o su identidad no sean trastocados de forma que la conviertan en impracticable o irreconocible. La autonoma municipal supone capacidad de autodesenvolvimiento en lo administrativo, poltico y econmico de las Municipalidades, sean estas Provinciales o Distritales. Ciertamente,
la garanta de la autonoma municipal no impide que el legislador nacional pueda regular su rgimen jurdico, siempre que, al hacerlo, se respete su contenido esencial. En este contexto, respetar el contenido esencial
de la institucin constitucionalmente garantizada quiere decir no sujetar o condicionar la capacidad de autodesenvolvimiento pleno de los Gobiernos Locales a relaciones que se puedan presentar como injustificadas
o irrazonables.
El artculo 39 de la LOM seala que pueden emitir normas jurdicas, en el mbito municipal, el
Concejo Municipal, el alcalde y las
gerencias (se refiere a la Gerencia
Municipal, as como a las dems
gerencias o subgerencias, debidamente autorizadas para emitir normas jurdicas).
1. Normas que emite el Concejo
Municipal
El Concejo Municipal ejerce sus
funciones de gobierno mediante la aprobacin de ordenanzas y
acuerdos. Los asuntos administrativos concernientes a su organizacin interna los resuelve a travs
de resolucin de concejo. Es decir,
el Concejo Municipal puede emitir
ordenanzas, acuerdos y resoluciones del Concejo.
La regulacin, administracin
y supervisin de los servicios
pblicos: los servicios pblicos
son los regulados en el artculo 73 y 87 de la LOM. Es concordante con el artculo 31 de la
misma ley, que establece que la
prestacin de los servicios pblicos locales es fiscalizada por
el Concejo Municipal, de acuerdo a sus atribuciones y por los
vecinos conforme a ley; y con el
artculo 46 de la LOM, que establece que mediante ordenanzas se determina el rgimen de
sanciones administrativas por
la infraccin de sus disposiciones, estableciendo las escalas de
multas en funcin de la gravedad de la falta, as como la imposicin de sanciones no pecuniarias. Las sanciones que
aplique la autoridad municipal
podrn ser las de multa, suspensin de autorizaciones o licencias, clausura, decomiso,
retencin de productos y mobiliario, retiro de elementos antirreglamentarios, paralizacin de
obras, demolicin, internamiento de vehculos, inmovilizacin
de productos y otras.
A efectos de la estabilizacin
de tributos municipales, las municipalidades pueden suscribir
convenios de estabilidad tributaria municipal dentro del plazo
que establece la ley. Los conflictos derivados de la ejecucin
de dichos convenios de estabilidad sern resueltos mediante arbitraje.
La ordenanza es una norma de carcter general, abstracta y obligatoria dentro del territorio sobre el
cual ejerce jurisdiccin la municipalidad. Es la norma de mayor jerarqua en la estructura normativa
municipal y tiene rango de ley, de
conformidad con el inciso 4 del artculo 200 de la Constitucin.
Mediante ordenanzas se aprueban:
-
La organizacin interna de
la municipalidad: mediante ordenanza se norma el rgimen de organizacin interior
y funcionamiento del gobierno local, entre los que estn el
Manual de Organizacin y Funciones (MOF), el Reglamento
de Organizacin y Funciones
(ROF), el Reglamento Interno
del Concejo (RIC), los planes
de desarrollo, los presupuestos
a) Ordenanzas municipales
Conforme al artculo 40 de la LOM:
-
Las normas
municipales se rigen
por los principios
de exclusividad,
territorialidad,
legalidad y
simplicacin
administrativa,
sin perjuicio de
otros principios
del Derecho
Administrativo.
67
Ratificar las ordenanzas distritales en materia tributaria, que es una atribucin de las
municipalidades provinciales,
como condicin para la vigencia de una ordenanza distrital,
materia que desarrollamos ms
adelante.
La ordenanza es
la norma de mayor
jerarqua en la
estructura normativa
municipal y tiene
rango de ley, de
conformidad con
el inciso 4 del
artculo 200 de la
Constitucin.
Por tanto, no puede el municipio, en afn creativo, arrogarse nuevas competencias bajo el
pretexto de interpretar su autonoma en un sentido figurado
y amplsimo, ni menos invadir
Por su condicin de normas de mayor jerarqua en la estructura normativa municipal, priman sobre las
normas municipales de inferior jerarqua, como los acuerdos, resoluciones y directivas, pero estn
sujetas a la Constitucin y el ordenamiento jurdico nacional.
68
Otra caracterstica de las ordenanzas son: pueden ser sometidas a referndum (inciso 3 del artculo 32
de la Constitucin) y puede ser materia de un proceso de inconstitucionalidad (inciso 4 del artculo
200 de la Constitucin, artculo 52
de la LOM).
El rango de ley de las ordenanzas municipales.- Dentro de nuestro sistema jurdico, las ordenanzas
tienen rango de ley, que se diferencian de las leyes ordinarias no por
La competencia supone la atribucin de un rgano de un poder normativo que, por lo general, deriva de una reserva
material.
(7) FERNNDEZ SEGADO, Francisco. El rango de ley de las ordenanzas municipales en la Constitucin de
1993. Municipalidad Metropolitana de Lima. 1997, p. 185.
(8) GARCA BELAUNDE, Domingo. Estado y municipio en el Per. En: Revista Jurdica del Per N 41 Diciembre 2002. Editora Normas Legales. Trujillo, p. 19.
Existe un conflicto de aplicacin de normas, esto es, la colisin entre la Ley N 26878, que
determina que las municipalidades distritales conocen de
los procedimientos de habilitacin urbana, y la Ordenanza
N 133-97-MML, aprobada por
la Municipalidad de Lima, que
solo reconoce tal atribucin al
rgano provincial.
Si bien la Constitucin Poltica
le atribuye a la ordenanza municipal el rango de ley, sin embargo esta ltima siempre tendr
mayores alcances que la primera, ms an si, como la ha sealado la sentencia del Tribunal
Constitucional de fecha 20 de
mayo de 2002 (Exp. N 0122001), la Constitucin reconoce a las municipalidades en general, todas las atribuciones de
un gobierno municipal, incluidas las relacionadas con el planeamiento y habilitacin urbana, sin hacer distincin alguna
entre municipalidades provinciales y distritales, siendo dicho
tema uno de alcance general y
no exclusivo de la localidad de
Lima.
Las ordenanzas en
materia tributaria
que emitan las
municipalidades
distritales debern
contar, adems, con
el acuerdo provincial
de raticacin.
La ratificacin de las ordenanzas distritales.- Seala el artculo 40 de la LOM que las ordenanzas en materia tributaria expedidas
por las municipalidades distritales,
deben ser ratificadas por la municipalidad provincial para su vigencia. La conveniencia de este mandato legal es compartida en forma
unnime por los tratadistas. La
exigencia de la ratificacin de las
ordenanzas por parte de las municipalidades provinciales, implica que
estas ltimas participen en el ejercicio de la potestad tributaria por
parte de las municipalidades distritales, es decir, en la creacin, modificacin, supresin o exoneracin
de arbitrios, contribuciones y derechos. Como bien afirma Armando
Zolezzi, al referirse a la ratificacin
de los edictos regulada en el artculo 94 de la anterior Ley Orgnica de
Municipalidades (Ley N 23853), y
que constituye el antecedente legislativo del tema que nos ocupa, Los
Concejos Distritales tiene potestad
tributaria tutelada por su correspondiente Concejo Provincial(9).
El Tribunal Constitucional tambin ha tomado posicin de respaldo de la ratificacin como mecanismo de control. En la STC
N 007-2001-AI/TC, seala: si
un Estado como el peruano se
La ratificacin de ninguna manera puede tener una finalidad meramente declarativa de validez
no tendra ningn sustento ni
sentido si as se hubiera previsto, sino ms bien constitutiva.
(9) CALLER FERREYROS, Mara Eugenia. El procedimiento contencioso tributario y la Nueva Ley Orgnica
de Municipalidades. En: Revista Peruana de Jurisprudencia N 30, agosto 2003. Anexo: El Procedimiento Contencioso tributario. Editora Normas Legales. Trujillo, p. 7 a 13.
69
La ratificacin es un requisito
sine qua non para la validez de
la ordenanza distrital sobre arbitrios y la publicacin del acuerdo ratificatorio un requisito
esencial para su vigencia; solo
despus de cumplidos estos dos
requisitos, la ordenanza distrital
podr ser exigida a los contribuyentes.
70
Los acuerdos de
concejo estn
referidos a asuntos
especcos de inters
pblico, vecinal
o institucional,
que expresan
la voluntad del
rgano de gobierno
para practicar un
determinado acto
o sujetarse a una
conducta o norma
institucional.
(10) Sobre este tema puede revisar nuestro artculo Reglas para la adopcin de los acuerdos de Concejo Municipal, publicado en esta revista, N 1, enero 2014, pg. 86; as como nuestro libro Comentarios al Rgimen
Normativo Municipal. Gaceta Jurdica, Lima 2013, p. 107.
Los decretos
de alcalda
establecen normas
reglamentarias y
de aplicacin de
las ordenanzas,
sancionan los
procedimientos
necesarios para
la administracin
municipal y resuelven
asuntos de orden
general y de inters
para el vecindario.
Disposiciones reglamentarias de
las ordenanzas, cuando estas requieran para su aplicacin de
disposiciones complementarias
pero sin tergiversar ni desnaturalizar el mandato contenido en
la ordenanza correspondiente.
Su caracterstica ms resaltante es
su carcter de generalidad (a diferencia de las resoluciones de alcalda que resuelven asuntos de
(11) El artculo 36 de la Ley N 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General, establece Legalidad del
procedimiento. 36.1 Los procedimientos, requisitos y costos administrativos se establecen exclusivamente
mediante decreto supremo o norma de mayor jerarqua, norma de la ms alta autoridad regional, de Ordenanza Municipal o de la decisin del titular de las entidades autnomas conforme a la Constitucin, segn
su naturaleza. Dichos procedimientos deben ser compendiados y sistematizados en el Texto nico de Procedimientos Administrativos, aprobados para cada entidad. 36.2 Las entidades solamente exigirn a los administrados el cumplimiento de procedimientos, la presentacin de documentos, el suministro de informacin
o el pago por derechos de tramitacin, siempre que cumplan con los requisitos previstos en el numeral anterior. Incurre en responsabilidad la autoridad que procede de modo diferente, realizando exigencias a los administrados fuera de estos casos. 36.3 Las disposiciones concernientes a la eliminacin de procedimientos o
requisitos o a la simplificacin de los mismos, podrn aprobarse por Resolucin Ministerial, Norma Regional de rango equivalente o Decreto de Alcalda, segn se trate de entidades dependientes del Gobierno Central, Gobiernos Regionales o Locales, respectivamente.
(12) Sobre este aspecto vase la Sentencia del TC Exp. N 00829-2008-PA/TC, tambin en nuestro libro Comentarios al Rgimen Normativo Municipal. Gaceta Jurdica. Lima, 2013, p. 286.
71
Las resoluciones de
alcalda resuelven
asuntos de
carcter especco:
contienen un acto
administrativo,
destinado a producir
efectos jurdicos
sobre los intereses,
obligaciones o
derechos de los
administrados dentro
de una situacin
concreta.
En las dems normas municipales, cuando sus disposiciones produzcan efecto sobre obligaciones o
derechos de los administrados, no
ser necesaria la publicacin a que
se refiere el artculo 44 de la LOM,
pero s la notificacin en los trminos que seala el artculo 19 de
la misma Ley(14) y los artculos 16
y siguientes de la Ley N 27444 Ley del Procedimiento Administrativo General; disposicin similar
al artculo 45 de la LOM, que establece que las disposiciones municipales de inters particular se notifican en forma personal o de modo
que se pueda acreditar la efectiva
recepcin por los interesados. Las
notificaciones de carcter tributario
se sujetan a las normas del Cdigo
Tributario.
El Tribunal Constitucional ha remarcado algunos aspectos con respecto a la publicidad de las normas:
IV. PUBLICACIN Y
NOTIFICACIN DE LAS
NORMAS MUNICIPALES
El artculo 44 de la LOM establece que las ordenanzas, los decretos de alcalda y los acuerdos
72
slo se realiza respecto de extremos de la ordenanza que aprueban el reglamento, mientras este
ltimo permanece oculto.
73