Programa Luz Para Todos: Uma Representao Da Teoria Do Programa Atravs

Do Modelo Lgico.
Autoria: Gisele de Freitas, Suely de Ftima Ramos Silveira

RESUMO
Este artigo busca evidenciar a importncia da Teoria do Programa e de sua
representao pelo Modelo Lgico para o desenvolvimento de monitoramento e
avaliao de polticas pblicas. O estudo foca no programa Luz para Todos que visa
diminuio da desigualdade social, atravs da universalizao do acesso a energia no
meio rural. Os principais resultados mostram os pontos fortes e fracos do programa, a
consistncia e relao causal do mesmo e d subsdio a elaborao de indicadores de
desempenho, servindo como ponto de partida para estudos futuros do Luz para Todos e
fonte de referncia para estudos de outros programas.

1. INTRODUO
Os servios ligados ao setor de energia do Brasil surgiram no sculo XIX, com a
criao da primeira usina eltrica instalada na cidade de Campos/RJ, em 1883. A
primeira hidreltrica foi construda pouco tempo depois em Diamantina/MG. Desde
ento, estes servios foram evoluindo e aprimorando, e hoje a segunda maior
hidreltrica do mundo a usina de Itaipu, pertencente ao Brasil e ao Paraguai.
A energia eltrica, portanto, faz parte da vida dos brasileiros h alguns sculos e
considerada indispensvel para grande parte da populao. Porm, mesmo sendo
amplamente utilizada, seu acesso no est disponvel para todos, principalmente aos
habitantes de reas rurais. Segundo o levantamento demogrfico realizado em 2000 pelo
Censo do IBGE, foram identificados dois milhes de famlias, em um universo de
aproximadamente dez milhes de pessoas, vivendo no meio rural sem o benefcio da
energia eltrica. Desse total, 90% viviam com at trs salrios mnimos e 33% com
menos de um salrio.
Como comenta Cavalcanti et. al. (2010), nos mais diversos estudos comum
relacionar o crescimento de um pas ao aumento da demanda por energia, uma vez que,
a energia para Camargo, Ribeiro e Guerra (2008) pode elevar os padres e a qualidade
de vida, atravs de possibilidades na rea de educao, sade, alimentao, lazer,
integrao social, incluso social e outros.
Confirma-se essa ideia ao relacionar o mapa do Brasil com a distribuio dos
ndices de atendimento de energia eltrica e o mapa com os ndices de Desenvolvimento
Humano IDH onde a maioria dos locais com mais baixo IDH tambm apresentam os
mais baixos ndices de atendimento de energia eltrica, o que evidencia a relao entre
consumo de energia e desenvolvimento econmico.
Alm disso, se for levado em considerao o exposto no artigo primeiro da
Constituio Federal - os direitos de cidadania e dignidade humana sero garantidos
sem distino, sendo pressuposto da atividade estatal na consecuo de seus objetivos e no artigo 10 da Lei 7.783 - so considerados servios sociais ou atividades essenciais:
tratamento e abastecimento de gua; produo e distribuio de energia eltrica, gs e
combustvel -, pode-se concluir que, a eletrificao rural tem se constitudo em um
desafio para os policemakers.
No caso do Brasil, a partir de 2002 com a Lei n 10.438/03, Lei da
Universalizao, instituiu o direito de todos os solicitantes de energia serem atendidos
sem custos e comeou-se a enfrentar mais dinamicamente essa situao.
Ao se relacionar a energia eltrica ao desejo de avano em termos de
desenvolvimento esperado pelo Brasil, surgiu o Programa Luz para Todos, que
procura promover a incluso social das famlias rurais de baixa renda atravs do
fornecimento dos servios de distribuio de energia, sempre seguindo alguns
requisitos. O programa Luz para Todos uma poltica pblica federal coordenada
pelo Ministrio de Minas e Energia e operacionalizada com a participao das Centrais
Eltricas Brasileiras S.A. Eletrobrs e de suas empresas.
Surgiu em novembro de 2003, com o Decreto 4.873 do Governo Federal, com o
nome Programa Nacional de Universalizao do Acesso e Uso da Energia Eltrica Luz para Todos. Foi alterado posteriormente pelo Decreto 6.442/08 e 7.324/10, com
prolongamento dos prazos de universalizao. Em julho de 2011, foi criado o programa
Luz para Todos para o perodo de 2011 a 2014, pelo decreto n7520, com o mesmo
objetivo de universalizao do servio de acesso e uso de energia eltrica populao
do meio rural que no possui acesso.
Diante desse cenrio e da importncia dessa poltica para o bem estar da
coletividade, necessria sua avaliao, j que poucos trabalhos na rea de avaliao de

polticas pblicas tratam sobre o assunto. H concentrao de trabalhos sobre o Luz

para Todos na rea de engenharia eltrica e energia.
Portanto, o objetivo geral deste artigo verificar a consistncia na formulao do
Programa Luz para Todos em sua primeira fase 2003-2011, atravs do Modelo Lgico,
gerando conhecimento necessrio para a avaliao. Os objetivos especficos so:
Elaborar a teoria do programa;
Represent-la atravs do Modelo Lgico;
Diferenciar os aspectos relevantes da primeira fase do programa com os da
segunda fase, 2011-2014.
Traar indicadores usuais para avaliao dessa poltica pblica.
2. REFERENCIAL TERICO
2.1. Polticas Pblicas e Avaliao
Segundo Souza (2006), no existe uma definio nica e melhor para polticas
pblicas, porm a definio mais aceita a proposta por Laswell, onde as decises e
anlises sobre polticas pblicas implicam responder s seguintes questes: quem
ganha o qu, por qu, que diferena faz?.
Para completar, Secchi (2010) diz que, polticas pblicas so caminhos
elaborados para resolver um problema pblico que coletivamente relevante. Rua
(2009) diz que Poltica pblica geralmente envolve mais do que uma deciso e requer
diversas aes estrategicamente selecionadas para implementar as decises tomadas.
Partindo desses conceitos fica claro que para se ter uma poltica pblica
necessria a existncia de um problema de poltica pblica e que este deve ser percebido
pelos atores polticos como uma situao inadequada e relevante para a coletividade.
Neste sentido importante entender como se desenvolve o ciclo de polticas pblicas.
Fischer et al. (2007) mostra que Lasswel foi o primeiro a modelar o processo
poltico em termos de estgios, sendo seguido posteriormente, por algumas variaes
nas definies das fases que apresentam o processo, oferecendo outras diferenciaes de
etapas. Scchi (2010) define em sete principais passos: identificao do problema;
formao da agenda; formulao de alternativas; tomada de deciso; implementao;
avaliao e extino. Esses passos podem agrupados e definidos da seguinte forma:
Montagem da Agenda Formulao da Poltica Tomada de Deciso
Implementao Avaliao.
Esses passos no ocorrem de maneira seqencial
como mostrado acima, mas importante saber, que cada uma das fases deve ser
conhecida com detalhes para que a poltica possa ser avaliada adequadamente.
Neste contexto, uma tendncia recente, segundo Delgado (2012), a valorizao
do tema Monitoriamente e Avaliao e sua importncia no quadro de interveno social,
sendo que a prtica dessas fases e a criao de sistemas, encontram-se em difuso no
mundo e apoiadas por rgos internacionais, atravs da capacitao de pessoas nessa
rea. Assim o Monitoramento e a Avaliao permitem, de acordo com o Banco
Mundial, o aprendizado sobre custa das experincias passadas, melhoramento da
prestao de servios, planejamento e alocao de recursos e demonstrao dos
resultados s partes interessadas, como parte do processo de responsabilizao.
Avaliao para UNICEF (1990 apud Costa e Castanhar, 2003), o exame
sistemtico e objetivo de um programa evidenciando seu desempenho, implementao e
resultados, com o intuito de determinar sua eficincia, efetividade, impacto,
sustentabilidade e a relevncia de seus objetivos.
O monitoramento o acompanhamento contnuo da execuo das atividades,
comparando o grau de atendimento entre o planejado com o executado, com o intuito de

verificar deficincia, obstculos e necessidade de ajustes (UNICEF, 1991 apud

CUNHA, 2006).
Cunha (2006) define que, monitoramento e avaliao so complementares,
sendo que a ltima necessita das informaes da primeira, porm a avaliao transpe o
monitoramento uma vez que realiza a anlise dos planos originais e se est sendo
efetivamente alcanando e provocando a transformao pretendida, servindo como
subsdio definio de polticas pblicas.
Alm disso, as avaliaes podem ser definidas quanto ao momento em que
ocorrem, podendo ser ex-ante, de processo e ex-post, segundo Cohen e Franco 2012,
podendo ainda ser distinguida em avaliao formativa, buscando contribuir e melhorar o
resultado atravs do aumento da eficincia ou somativa, ajudando na tomada de deciso
sobre se deve ou no continuar com tal ao (UNICEF, 1990).
2.2.

Teoria do Programa
Segundo Rogers e Hummelbrunner (2012) existe um crescente consenso sobre a
utilidade da teoria do programa para o processo de avaliao e a idia de basear a
avaliao em um modelo explcito de conhecimento de como uma interveno
funciona no nova, remonta pelo menos ao livro de Carol Weiss de 1972 e o
desenvolvimento da abordagem do quadro lgico na dcada de 1970.
O Banco Mundial (2004) aponta os pontos fortes e fracos na utilizao da teoria
do programa para avaliao:
Vantagens: Oferece uma informao precoce sobre o que est ou no a funcionar e
por qu; Permite uma correo imediata dos problemas; Contribui para a
identificao dos efeitos colaterais do programa que no estavam contemplados;
Ajuda a atribuir o grau de prioridade s questes que devem ser investigadas com
mais profundidade, utilizando dados mais focalizados ou tcnicas de M&A mais
sofisticadas; Proporciona uma base para avaliar os impactos provveis dos
programas.
Desvantagens: Pode tornar-se excessivamente complexa se tratar de uma grande
escala de atividades ou ento de uma lista exaustiva de fatores e pressupostos.
No entanto, assim como explicado em Brasil (2010), existem diversas
metodologias que buscam explicitar teoria de programa ou projeto e atestar a
consistncia de sua estratgia de implementao e como exemplo citam a metodologia
alem ZOPP (Planejamento de Projetos Orientados por Objetivos) e a metodologia do
Marco Lgico (ou Quadro Lgico) desenvolvida pela Agncia Americana para o
Desenvolvimento Internacional (USAID).
2.2.1. Modelo Lgico
De acordo com Kellogg (2004: 1) O modelo lgico uma ferramenta de
avaliao benfica que facilita o planejamento eficaz, implementao e avaliao.
O modelo lgico segundo Bamberger et al (2006) a teoria ou modelo que
mostra como se espera que o programa leve aos resultados observados ou desejados. A
teoria de um programa identifica uma cadeia-causal de hipteses ligando os recursos de
um programa s atividades, produtos intermedirios e objetivos finais.
No mesmo sentido, Cassiolato (2010) revela que a construo de um modelo
lgico tem como referncia a avaliao orientada para a teoria do programa, em que os
estudiosos sobre o assunto destacam a importncia de se partir de sua teoria, para
identificar no apenas o que o programa espera alcanar, mas como pretende chegar aos
seus objetivos. Alm disso, a mesma autora afirma que o modelo lgico deve cumprir o
papel de explicitar a teoria do programa na perspectiva de seus formuladores e

implementadores e um passo considerado essencial na organizao dos trabalhos de

avaliao.
Basicamente, um modelo lgico uma maneira sistemtica e visual para
apresentar a compreenso das relaes entre os recursos que se tem para operar o
programa, as atividades planejadas, e as mudanas ou resultados que se espera alcanar.
Kellogg (2004) trs as definies desses componentes explicitando que o
trabalho planejado descreve os recursos que so necessrios para implementar o
programa e o que se pretende fazer. No que se refere aos Recursos temos os humanos,
financeiros, organizacionais que o programa tem disponvel trabalhar, algumas vezes
sendo definido como entradas. J as Atividades so os processos, ferramentas, eventos,
tecnologias e aes que so uma parte intencional da execuo do programa, sendo
essas intervenes usadas para provocar as mudanas e resultados pretendidos pelo
programa.
No que se refere aos resultados pretendidos, Kellogg (2004) inclui todos os
resultados desejados do programa, ou seja, os produtos, resultados e impacto. Define
que os Produtos so os diretos das atividades do programa e podem incluir tipos, nveis
e metas de servios a serem entregues pelo mesmo. Os Resultados so as mudanas
especficas no comportamento dos participantes do programa, conhecimentos,
habilidades, status e nvel de funcionamento. E o Impacto a mudana intencional ou
no fundamentais que ocorrem nas organizaes, comunidades ou sistemas, como
resultado de atividades do programa no longo prazo.
Segundo Delgado (2012), pode ser destacado que o modelo lgico til para
pensar de forma mais analtica sobre causa e efeito do programa: Identificando relaes
entre componentes do programa; Clarificando os objetivos e metas de longo prazo do
programa; Identificando os principais indicadores para Monitoramento e Avaliao;
Identificando as principais premissas que fundamentam o programa; Desenvolvendo
novas perguntas para avaliao; Visualizando um programa dentro do contexto,
considerando os fatores no ambiente social/fsico que so externos ao programa, mas
podem influenciar os resultados.
Cassiolato (2010), explica que em meados de 2006 tcnicos do IPEA
comearam a desenvolver um roteiro de como elaborar um modelo lgico de programas
para ser incorporada ao Manual de Elaborao de Programas do PPA 2008-2011,
demanda essa colocada pela Comisso de Monitoramento e Avaliao, rgo colegiado
de composio interministerial e coordenado pela Secretaria de Planejamento,
Oramento e Gesto.
Cassiolato e Gueresi (2010) definiram trs componentes para a construo de
um modelo lgico, que so:
A. Explicao do problema e referncia bsica do programa:
Um problema em polticas pblicas, conforme Secchi (2010) define, diferena
entre o status quo e uma situao ideal possvel, ou seja, so situaes inadequadas e
relevantes para a coletividade, que entram para a agenda poltica institucional virando
um programa ou projeto.
Cassiolato e Gueresi (2010) propem a utilizao da rvore de problemas que
utilizada para explicao do problema, sendo bastante simples e til para a anlise do
mesmo. Esta rvore organizada em volta do problema central e os demais problemas
que compem a explicao da situao, sendo identificados como causas ou
conseqncias do problema central.
Assim ao se definir o problema a ser enfrentado pelo programa mais fcil
identificar o objetivo geral do mesmo, que deve ser executado para a mudana da
situao. Alm disso, deve se identificar o pblico alvo para que as aes sejam

definidas de maneira clara, uma vez que estas devem estar orientadas para alterar as
causas do problema. Dessa forma, pode-se traar um quadro do programa identificando
sua referncia bsica, onde sero evidenciados os descritores do problema inicial, o
problema central, o programa como uma ao para a resoluo da situao, seus pblico
alvo, objetivos gerais e especficos.
B. Estruturao do programa para alcance dos resultados:
As aes do programa so orientadas, ou pelo menos deveriam, para mudar as
causas dos problemas, gerando produtos que por sua vez, geraro resultados de mdio e
longo prazo, tudo isso com a utilizao dos recursos disponveis.
C. Identificao de fatores relevantes de contexto
A construo do modelo lgico deve ser finalizada com a verificao do
contexto, pois para Cassiolato e Gueresi (2010) esses fatores podem favorecer ou
comprometer o desenvolvimento das aes, e consequentemente a implementao do
programa. Com esse estudo possvel conhecer a sustentabilidade das hipteses para o
alcance dos resultados.
Por fim, mas no menos importante, o conhecimento das restries do programa
tambm fazem parte dessa anlise contextual, j que podem afet-lo diretamente.
Segundo Delgado (2012), as quatro restries mais importantes so: a oramentria,
ligada a escassez de recursos; a de tempo, que at mesmo pode ser considerado um
insumo e fundamental no processo de definio dos tipos de avaliao; a de dado,
essencial para a mensurao do projeto; e a de poltica, em que as decises devem ser
guiadas pela viso dos diversos stakeholders envolvidos.
Alm desses pontos a definio de indicadores fica viabilizada pela construo
do modelo lgico, sendo que para Cohen e Franco (2012) na avaliao, o indicador a
unidade que permite medir o alcance de um objetivo especifico, ou seja, so
instrumentos para mensurar se o planejamento ocorreu do modo esperado. Os
indicadores devem possuir as seguintes caractersticas: representatividade, simplicidade,
sensvel a mudanas, validade, confiabilidade, economicidade dentre outros.
3. METODOLOGIA
A presente pesquisa pode ser considerada, quanto aos fins, como: descritiva, por
buscar expor o programa Luz para todos, com suas principais caractersticas;
explicativa, pois procura identificar fatores que determinam ou contribuem para a
ocorrncia dos fenmenos; e exploratria, pois busca compreender o programa e por
no existir muitos estudos nessa rea (GIL,1999).
Atendendo aos objetivos, ser utilizada a pesquisa bibliogrfica e documental,
com a utilizao de legislao, manuais e materiais que relatem sobre o programa Luz
para Todos e ajudem a compreend-lo efetivamente.
No que se refere a procedimentos, ser utilizado o Modelo Lgico para
programas j existentes proposto pelo Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada -IPEA,
uma vez que o mesmo est sendo adota no Brasil para a construo de programas e
projetos abrangidos pelo Plano Plurianual PPA e baseado nos modelos amplamente
divulgados e adotados pelo Banco Mundial. Para isso, sero utilizados os seguintes
passos, levando em considerao apenas a primeira fase do programa para o traado dos
principais desenhos:
Etapa 1: Coleta de informaes
Etapa 2: Pr-montagem do Modelo Lgico
Etapa 3: Validao (Anlise de vulnerabilidade)
Etapa Complementar: Formulao de indicadores

4. CONSTRUO DO MODELO LGICO

4.1. Etapa 1 Coleta e Anlise das Informaes
Os principais documentos utilizados para a definio da teoria do programa e
consequentemente a representao atravs do modelo lgico, para o perodo de 2003 a
2011, foram os seguintes:
Quadro 1: Principais documentos utilizados na pesquisa.
Documento
Assunto
Lei n10.438, de Dispe sobre a expanso da oferta de energia eltrica
26 de abril de emergencial, recomposio tarifria extraordinria, cria o
2002
Programa de Incentivo s Fontes Alternativas de Energia
Eltrica (Proinfa), a Conta de Desenvolvimento Energtico
(CDE), dispe sobre a universalizao do servio pblico de
energia eltrica.
Resoluo
n Estabelece as condies gerais para elaborao dos Planos de
223, de 29 de Universalizao de Energia Eltrica visando ao atendimento
abril de 2003
de novas unidades consumidoras com carga instalada de at
50 Kw e fixa as responsabilidades das concessionrias e
permissionrias de servio pblico de distribuio de energia
eltrica.
Resoluo n459, Estabelece a forma de utilizao de recursos provenientes
de 5 de setembro dos pagamentos pelo uso de bem pblico (UBP) e multas
de 2003
aplicadas pela ANEEL, para fins do programa de
universalizao do acesso energia eltrica em reas rurais.
Lei n 10.762, de Dispe sobre a criao do Programa Emergencial e
novembro
de Excepcional de Apoio s Concessionrias de Servios
2003
Pblicos de Distribuio de Energia Eltrica. Reafirma a
utilizao da CDE para o processo de universalizao. E
estabelece o primeiro critrio de priorizao do processo
universalizao.
Lei n4.873, de Institui o Programa Nacional de Universalizao do Acesso e
11 de novembro Uso da Energia Eltrica - LUZ PARA TODOS e d outras
de 2003
providncias.
Portaria n447, Aprovar a reviso n 01, do Manual de Operacionalizao
de
31
de que estabelece os critrios tcnicos, financeiros,
dezembro
de procedimentos e prioridades que sero aplicados no
2004
Programa Nacional de Universalizao do Acesso e Uso da
Energia Eltrica Luz para Todos.
Resoluo n175, Estabelece as condies para a reviso dos Planos de
de novembro de Universalizao de Energia Eltrica, visando antecipao
2005
de metas, considerando os objetivos dos Termos de
Compromisso firmados com o Ministrio e Minas e Energia
MME, no mbito do Programa Luz para Todos.
Decreto n6.442, D nova redao ao art. 1 do Decreto n 4.873, de 11 de
de 25 de abril de novembro de 2003, que institui o Programa Nacional de
2008
Universalizao do Acesso e Uso da energia Eltrica - Luz
para Todos, para prorrogar o prazo de universalizao.
Resoluo
Estabelece as metas de universalizao das concessionrias
Normativa
e permissionrias de distribuio de energia eltrica, no
n365, de 19 de mbito do Programa Luz para Todos, para o binio 2009

maio de 2009
Decreto n7.324,
de 05 de outubro
de 2010
Pesquisa
Quantitativa
Domiciliar
de
Avaliao
da Satisfao e
de Impacto
do LPT

2010 e altera a Resoluo Normativa n 175, de 2005.

D nova redao ao art. 1 do Decreto n 4.873, de 11 de
novembro de 2003, que institui o Programa Nacional de
Universalizao do Acesso e Uso da Energia Eltrica - Luz
para Todos prorrogando o prazo de execuo at 31 de
dezembro de 2011.
Realizada em 2009, trs os principais resultados do
programa.

Fonte: Resultado da pesquisa

4.2. Etapa 2 Pr-Montagem do Modelo Lgico

4.2.1. Referncias bsicas
A Figura 1, mostra o problema de poltica pblica que originou o programa Luz
para Todos, os descritores da situao e as principais caractersticas do programa como
os objetivos, pblico alvo e critrios de priorizao para a primeira fase 2003 a 2011 do
programa Luz para todos.
Uma segunda fase do programa foi necessria uma vez que apesar dos
significativos resultados na execuo do objetivo principal da primeira fase, no se
conseguiu alcanar a universalizao do servio de energia e novas demandas surgiram.
Foi criado ento pelo decreto n7.520/2011 o programa Luz para Todos, para o perodo
de 2011 a 2014, e criado um Manual de Operacionalizao.
O objetivo principal
do programa continuou o mesmo, propiciar o atendimento em energia eltrica parcela
da populao do meio rural que ainda no possua o acesso a esse servio pblico. O
que modificou nitidamente foram os critrios de priorizao, que passaram a refletir o
novo contexto da excluso de energia eltrica do Brasil. Os novos critrios passaram
ento a ser as pessoas: i) Domiciliadas em reas de concesso e permisso cujo
atendimento resulte em elevado impacto tarifrio, de acordo com critrios a serem
definidos pela Agncia Nacional de Energia Eltrica ANEEL. ii) Atendidas pelo
Programa Territrios da Cidadania ou pelo Plano Brasil Sem Misria. iii)
Assentamentos rurais, comunidades indgenas, quilombolas e outras comunidades
localizadas em reservas extrativistas ou em reas de empreendimentos de gerao ou
transmisso de energia eltrica, cuja responsabilidade no seja do respectivo
concessionrio; e iv) Escolas, postos de sade e poos de gua comunitrios.
Essa mudana de critrio se deve a necessidade de atender mais efetivamente as
regies com mais baixos IDHs e com dificuldades naturais, como localizao
geogrfica, dificuldade de acesso, disperso entre as residncias, que consequentemente
exigem mais aporte financeiro pblico pelo fato de os custos de ligaes eltricas serem
elevados, tornando insustentvel atingir o objetivo de eletrificao sem o programa LPT
que tem prazo mximo para finalizar em 2015, segundo a resoluo n223/2003 da
Aneel, o que pode provocar grande impacto tarifrio com seu trmino, sendo um ponto
de crtica sobre a sustentabilidade do programa.


Problema
Cerca
de
2
milhes
de
domiclios rurais
no
atendidos
pelos servios de
eletrificao
segundo Censo
IBGE 2000.

Descritores do
problema
(situao em
2000):
d1 = excluso
eltrica de
2.500.000
domiclios
no territrio
nacional.
d2 = 80% na
rea rural,
com 90%
das famlias
possuindo
renda
inferior a 3
salrios
mnimos.

Programa Federal

Objetivo Geral

Objetivos especficos

Luz para Todos

Universaliza
o do acesso ao
servio pblico
de
energia
eltrica
no
meio rural.

-Melhorar a prestao de servios

populao beneficiada;
- Intensificar o ritmo de
atendimento;
-Mitigar o potencial impacto
tarifrio, por meio da alocao de
recursos subvencionados e pelo
complemento
de
recursos
financiados.
-Incremento da produo Agrcola;
- Aumento de renda;
-Incluso social da populao
beneficiada.

Pblico Alvo
Consumidores da
rea rural sem
acesso ao servio
de
energia
eltrica.

Critriosdepriorizao
I - Projetos de eletrificao rural em municpios com ndice de
Atendimento a Domiclios inferior a 85%, calculado com base no Censo
2000;
II - Projetos de eletrificao rural em municpios com ndice de
Desenvolvimento Humano inferior mdia estadual.
III - Projetos de eletrificao rural que atendam comunidades atingidas por
barragens de usinas hidreltricas ou por obras do sistema eltrico, cuja
responsabilidade no esteja definida para o executor do empreendimento;
IV - Projetos de eletrificao rural que enfoquem o uso produtivo da
energia
eltrica e que fomentem o desenvolvimento local integrado;
V - Projetos de eletrificao rural em escolas pblicas, postos de sade e
poos de abastecimento dgua;
VI - Projetos de eletrificao em assentamentos rurais;
VII - Projetos de eletrificao rural para o desenvolvimento da agricultura
familiar ou de atividades de artesanato de base familiar.
VIII - Projetos de eletrificao para atendimento de pequenos e mdios
agricultores;
IX - Projetos de eletrificao rural, paralisados por falta de recursos, que
atendam comunidades e povoados rurais;
X - Projetos de eletrificao rural das populaes do entorno de Unidades
de Conservao da Natureza; e
XI - Projetos de eletrificao rural das populaes em reas de uso
especfico de comunidades especiais, tais como minorias raciais,
comunidades remanescentes de quilombos, comunidades extrativistas, etc.

Figura 1: Referncias Bsicas do Programa Luz para Todos na primeira fase.

Fonte: Resultados da pesquisa, adaptao do modelo proposto por Cassiolato e Gueresi (2010).

4.2.2. Explicao do problema

Antes do advento da lei n10.428/02 o consumidor que quisesse ser atendido
pela energia eltrica deveria fazer, em casos como o da rea rural, altos investimentos,
pois as concessionrias eram obrigadas a arcar com o custo da obra de eletrificao,
segundo Camargo, Ribeiro e Guerra (2008), at o limite de R$257,92 ficando o valor
restante sob responsabilidade do solicitante, sendo um ponto inicial para o surgimento
do problema central que d origem ao Luz para Todos, como mostra a figura 2.

Figura 2: Explicao do Problema do Programa Luz para Todos.

Fonte: Resultados da pesquisa.

Polticas do governo como, Programa de Desenvolvimento Energtico de

Estados e Municpios Prodem, Programa Luz da Terra e Programa Luz no Campo,
preservavam o fato de os investimentos realizados serem financiados diretamente pelo
beneficirio, segundo Vieira (2011), ou seja, existia pouca atuao do Estado para
interveno e regulamentao da universalizao da energia, gerando no ano de 2000,
um quadro de excluso desse servio, com representao de 80% do total na rea rural,
o que representa dois milhes de domiclios rurais, aproximadamente dez milhes de
brasileiros sem energia eltrica, sendo que 90% dessas famlias possuiam renda mensal
inferir a trs salrios mnimos, de acordo com o Manual de Operacionalizao (2004).
Junto as causas expostas para o problema central, outros dois pontos so
relevantes:
Os interesses empresariais dos fornecedores de energia que de acordo com Vieira
(2011), historicamente parte dos potenciais consumidores de energia eltrica no
pas, utilizam outras fontes de energia, como leo diesel, velas, gs, pelo fato das
prestadoras de servio procurarem atender as areas rurais de maior densidade e que
esto prximas s cidades, onde esto localizados os consumidores mais atraentes
para essas empresas, com maior consumo e consequentemente maior e mais rpido
retorno do investimento.
A crise no setor de energia, que segundo Alcoforado (1990), proporcionada pelo
endividamento excessivo, necessidade de investimentos, dificuldade do Brasil em
captar recursos externos, incapacidade do Tesouro Nacional em financiar o setor
eltrico sem comprometer a dvida interna e elevar os nveis de inflao e a
obsolescncia das instalaes do sistema eltrico. Este cenrio, portanto, afeta
diretamente a regulamentao do setor para a promoo da universalizao.
Como conseqncias do problema central e foco do programa Luz para Todos,
temos principalmente, famlias sem acesso a informao e eletrodomsticos e com
condies precrias de vida, resultando, portanto na excluso social. Se levar em
considerao o exposto no artigo 1 da Constituio Federal - os direitos de cidadania e

10

dignidade humana sero garantidos sem distino, sendo pressuposto da atividade

estatal na consecuo de seus objetivos - e no artigo 10 da Lei 7.783 - so considerados
servios sociais ou atividades essenciais: tratamento e abastecimento de gua; produo
e distribuio de energia eltrica, gs e combustvel -, pode-se concluir que, a
eletrificao rural tem se constitudo em um desafio para os policemakers.
importante destacar, que para o perodo de 2011-2014, segunda fase do
programa, o problema continua sendo domiclios no atendidos pelos servios de
energia, porm com um foco principal nas regies Norte e Nordeste do pais, onde o
quadro de excluso ainda se encontra precrio.
Com a explicao do problema e definies principais do programa Luz para
todos, podemos esto estruturar o modelo lgico propriamente dito, completando a
visualizao sobre o programa.
4.2.3. Estruturao do programa para alcance de resultados
Para atingir o objetivo de universalizao do acesso ao servio pblico de
energia eltrica no meio rural, so necessrios recursos financeiros e no-financeiros,
conforme Figura 3.

Figura 3: Estruturao do Programa Luz para Todos para o alcance dos resultados
Fonte: Resultado da pesquisa.

Os recursos financeiros para o programa, segundo a Portaria n447/04, so de

origem do governo federal, por meio da Conta de Desenvolvimento Energtico (CDE) e
da Reserva Global de Reverso (RGR), dos governos estaduais envolvidos e dos
agentes executores, representados pelas concessionrias e cooperativas de eletrificao
rural, alm da possibilidade de utilizao de recursos de outros rgos da Administrao
Pblica e outros agentes, quando necessrio.
A CDE foi criada com a Lei n10.438/02, visando o desenvolvimento energtico
dos Estados e a competitividade de energia produzida a partir de fontes alternativas de
energia, e visando tambm promover a universalizao do servio de energia eltrica
em todo o territrio nacional. Os recursos da CDE so provenientes dos pagamentos
anuais realizados a ttulo de uso de bem pblico, das multas aplicada pela Aneel e
concessionrias, permissionrias e autorizados, e a partir de 2003, das quotas anuais
pagas por todos os agentes que comercializavam energia com o consumidor final e so
utilizados titulo de subveno econmica.

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A RGR foi criada pelo Decreto n41.019/1957 e tem por finalidade prover
recursos para expanso e melhoria do servio pblico de energia eltrica, para
financiamento de fontes alternativas de energia, para estudos de inventrio e viabilidade
de aproveitamentos de potenciais hidrulicos, e para desenvolvimento e implantao de
programas e projetos destinados ao combate ao desperdcio e uso eficiente da energia
eltrica. Seu valor estabelecido pela Aneel e equivale a 2,5% dos investimentos
efetuados pelas concessionrias de servio pblico de energia eltrica em ativos
vinculados prestao do servio de eletricidade e limitados a 3,0% de sua receita
anual. Os recursos da RGR so disponibilizados na forma de financiamento,
complementando as demais fontes, podendo ainda ser utilizada como subveno
econmica, na forma da Lei 10.762/03.
Os recursos provenientes dos Estados e municpios sero a ttulo de subveno
econmica, definidos a partir da elaborao do Termo de Compromisso. A participao
financeira dos municpios, quando ocorrer, ser computada em conjunto com a
participao do Governo Estadual e os recursos a serem aportados pelos estados sero
estabelecidos em instrumento jurdico apropriado, a ser celebrado entre este estado e o
respectivo agente executor, conforme definido no Termo de Compromisso.
J os recursos dos agentes executores sero a ttulo de contrapartida e definida
entre o MME e o agente executor, firmando um Termo de Compromisso.
No que se refere aos recursos no financeiros, a mo de obra fica a cargo dos
agentes executores que devero priorizar tecnologia, materiais e equipamentos de rede
que resultem em reduo dos custos. Os principais materiais e equipamentos
evidenciados no manual de operacionalizao do programa so: condutores tipo ao
zincado (CAZ), molas desligadoras com elos fusveis, chaves e cruzetas de madeira,
para-raio de distribuio de xido de zinco, e isoladores de porcelana ou vidro
temperado.
Todos esses recursos devero ser usados para a consecuo das atividades/aes
que sero operacionalizadas pela Comisso Nacional, Comits Gestores Nacionais e
Estaduais, que interagem com outros agentes, como Estados, Aneel, Eletrobrs e os
agentes executores.
As aes relacionadas capacitao dos agentes executores e dos tcnicos de
desenvolvimento visam estimular o uso eficiente e produtivo da energia, onde podem
ser identificadas oportunidades e/ou apresentados projetos para as reas rurais que
contemplem a implementao tanto de programas de informao aos consumidores
como de projetos de uso eficiente e produtivo da energia eltrica. Para detalhar a
operacionalizao dessas aes, o MME e Eletrobrs elaboram documentos como guias,
cartilhas e manuais, como por exemplo, o Manual de Operacionalizao do programa,
que revisado constantemente.
Alm disso, exigido que as concessionrias submetam ANEEL o Plano de
Universalizao de Energia Eltrica a ser implementado que ser constitudo por
Programas Anuais de Expanso do Atendimento que dever contemplar, por
municpio, os atendimentos solicitados, as reas em que a extenso de redes de
distribuio primria e secundria ser realizada para a ligao de novas unidades
consumidoras sem nus do solicitante. Segundo a Resoluo n223/03, por ocasio do
envio dos Planos de Universalizao, a concessionria poder encaminhar ANEEL,
em documento independente, a estimativa global, ano a ano, dos investimentos
necessrios para a implementao dos respectivos Programas Anuais. A universalizao
dever ser alcanada, para cada concessionria, em funo do ndice de Atendimento
(Ia) estimado com base nos dados do Censo IBGE 2000.

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Para que as obras possam ser efetivamente concretizadas necessria a

elaborao do Programa de Obras, que nada mais que quantificao do nmero de
consumidores a serem atendidos, bem como o detalhamento dos materiais,
equipamentos e servios, com os respectivos custos, que sero utilizados para o
cumprimento das metas de atendimento firmadas no Termo de Compromisso.
elaborado pelas concessionrias e permissionrias de distribuio de energia eltrica e
cooperativas de eletrificao rural, mediante o preenchimento das planilhas disponveis
na pgina do MME Luz para Todos e apresentado Eletrobrs, que ir efetuar a
anlise tcnica e oramentria em interao, para que se obtenha condio tcnicofinanceira adequada e compatvel com os recursos previstos. Essa anlise
encaminhada ao MME que emite o parecer. Se o parecer for favorvel, o Programa de
Obras ser viabilizado mediante os seguintes instrumentos jurdicos: a) Contrato
firmado entre a Eletrobrs e o Agente Executor, que estabelece os recursos referentes
subveno (CDE e RGR), ao financiamento (RGR), e contrapartida do agente
executor e, ainda, as regras que vo nortear a aplicao e a liberao desses recursos; e
b) Instrumento jurdico apropriado, a ser firmado entre os estados e os respectivos
agentes executores, que estabelece os recursos e a forma como sero aportados.
Executadas as atividades anteriores fica viabilizada a construo das redes de
abastecimento de energia e ligao aos domiclios. De acordo com a Portaria n447/04 o
programa contempla o atendimento das demandas no meio rural mediante uma das trs
possibilidades: extenso de redes de distribuio, sistemas de gerao descentralizada
com redes isoladas ou sistemas individuais.
fundamental destacar que todas essas atividades ou aes so executadas para
a obteno dos seguintes produtos: redes eltricas instaladas, energia eltrica
implementadas nas residncias e consequentemente a gerao de tarifas de consumo de
energia a serem pagas pelo beneficirio. No se pode esquecer que a meta inicial do
governo federal era de dois milhes de ligaes, atendida em maio de 2009,
beneficiando dez milhes de pessoas. Com a prorrogao do Programa para 2010, a
nova meta foi estabelecida em dois milhes, novecentos e sessenta e cinco mil,
novecentos e oitenta e oito domiclios, sendo que at julho de 2011 foram atendidos
dois milhes, oitocentos e quatro mil, seiscentos e sessenta e nove domiclios,
beneficiando quatorze milhes, vinte e trs mil, trezentos e quarenta e cinco pessoas.
Com esses produtos advindos do programa Luz para Todos os resultados de
curto prazo esperados e alguns at mesmo mensurados pelo programa so: melhoria nas
atividades escolares proporcionada pela possibilidade de aulas no perodo noturno e at
mesmo utilizao de tecnologias como instrumento de aprendizagem; aumento na
produtividade, com compras de mquinas e equipamentos eltricos; consequentemente
consumo de bens eltricos, como TV, geladeira, liquidificador, ferro de passar
resultando na movimentao da economia em que dados da Pesquisa Quantitativa
Domiciliar de Avaliao da Satisfao e de Impacto do Programa Luz para Todos
realizada em 2009, mostram o aquecimento da demanda por eletrodomsticos,
principalmente TVs (79,3%), geladeiras (73,3%) e aparelhos de som (45,4%), porm a
pesquisa no mostra com detalhes como se chegou a esses dados, fazendo necessrio
refletir se outros fatores ou polticas no afetaram esse aquecimento; e acesso a
informao, proporcionada pela insero da mdia nos domiclios.
Com esses resultados, a longo prazo poder ser percebido o ponto focal da
resoluo do problema que deu origem ao Luz para Todos, que a diminuio da
excluso social, em que poder ser observada ainda, a melhoria na qualidade de vida
dos beneficirios e aumento da renda. Porm efeitos no esperados j foram percebidos
e evidenciados pela Pesquisa Quantitativa Domiciliar de Avaliao da Satisfao e de

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Impacto do Programa Luz para Todos como o retorno do homem ao campo, com o
retorno de 96.000 famlias voltando para a rea rural, o que equivale a 480.000 pessoas.
4.3. Etapa 3 Validao do Modelo Lgico
A validao do modelo lgico do programa deve ser feita atravs de uma oficina
organizada pelo elaborador do Modelo Lgico. A opo pela realizao de uma Oficina
se deve aos recursos e tcnicas utilizados que favorecem o compartilhamento de idias
nos trabalhos de grupo. Para auxiliar a visualizao do modelo lgico pr-montado,
sero utilizados painis com as cartelas previamente elaboradas, onde estaro
registradas as informaes selecionadas. Alm dessas, sero registradas as lacunas e
inconsistncias e afixadas em outro painel. O objetivo desse procedimento checar os
componentes do modelo lgico com os que participam diretamente do processo e,
portanto tem maiores condies de verificar vulnerabilidades no desenho montado.
Essa etapa fica como sugesto para prximos estudos, uma vez que no puderam
ser realizadas nesta pesquisa, por inviabilidade financeira.
4.4. Etapa Complementar: Definio dos indicadores de desempenho
Com a construo do modelo lgico possvel definir indicadores apropriados
para aferir o desempenho do programa. No caso do programa Luz para Todos os
principais indicadores so apresentados no Quadro 2.
Quadro 2: Indicadores de Atividade, Produto, Resultado e Impacto do LPT
Indicador
Descrio
1. Atividade
N de agentes e tcnicos Verificar o nmero de pessoas com capacidade a
capacitados por regio
atuar no programa e se esse nmero condiz com
a realidade de cada regio.
Metas a serem cumpridas Verificar as principais metas e seus prazos de
pelos Programas Anuais de cumprimento para definir se o programa est
Expanso
dentro do limite de tempo desejado.
Metas a serem cumpridas Verificar o nmero de pessoas que necessitam
pelos programas de obras
do programa, assim como a extenso das redes
de distribuio necessrias.
N de programas aprovados Verificar o atendimento do programa a reas
pela Eletrobrs por regio
mais necessitadas, e poder comparar com o
IDH.
Gatos com construo de Avaliar se os custos do programa esto de
novas redes
acordo com a quantidade de recursos
disponveis.
N de ligaes de energia Verificar a qualidade do servio prestado pelo
efetuadas com qualidade
programa.
2. Produto
Km de extenso de redes Avaliar o cumprimento da meta original e se
eltricas adicionais
essa extenso abrange boa parte da populao
beneficiria;
N de domiclios atendidos
Avaliar a meta principal do programa, trazendo
subsdios para eventuais desajustes e
possibilidade de correo.
Impacto tarifrio
Verificar o impacto das tarifas de energia na

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renda das famlias.

3. Resultado
N de alunos nas escolas

Verificar se o fator energia afetou a demanda

escolar.
%
de
aumento
na Avaliar se o programa teve relao direta com o
produtividade
aumento da produtividade na rea rural
Aquisio pelas famlias de Avaliar se o programa foi eficiente em relao
TV, rdio e computador, ou ao acesso informao.
outra mdias de comunicao
% de aumento do consumo de Verificar a relao entre o aumento dos bens
bens eltricos.
eltricos com a implementao do programa e
comprar os resultados com o aquecimento desse
mercado.
4. Impacto
% de variao na renda Avaliar o quanto o programa pode beneficiar em
familiar
termos de renda dos beneficirios. importante
observar que se esse indicador tem relao
direta com o aumento da produtividade.
Permanncia das famlias Verificar a suposio de que a luz fonte de
beneficirias na rea rural
permanncia das famlias na rea rural. Alm
N
de
moradores
que disso, analisar a possvel segregao de famlias
e migrao de novas, da cidade para o campo,
retornaram ao campo
estabelecendo relaes com o programa.
Indicadores Sociais e de Bem- Avaliar a melhoria na qualidade de vida das
Estar
Social
sobre
as famlias devido ao programa, mostrando a
condies de vida das famlias percepo do usurio em ralao a sade,
beneficiarias.
educao, habitao, economia familiar, lazer,
segurana e desigualdade social.
Fonte: Resultados da pesquisa.

5. CONSIDERAES FINAIS
Partindo de uma poltica pblica de relevncia na resoluo de um problema que
afeta em maior parte a populao rural, a anlise do programa Luz para Todos sob a
tica do Modelo Lgico, proporcionou uma fonte rica de pesquisa para o
monitoramento e avaliao da mesma. Alm disso, ficou comprovada a consistncia do
programa, que apresenta organizao terica e equipes definidas de gesto, com
manuais e legislao bem elaborados.
O grande ponto de critica que se pode mencionar o fato de o LPT ser poltica
que visa a diminuio da excluso social e incluso principalmente das famlias de
baixa renda aos servios de energia, porm em sua primeira fase, os critrios de
priorizao no faziam nenhuma distino com relao a renda dos beneficirios,
podendo ser visualizado como um ponto fraco do programa e que precisava ser
aprimorado. Este fato, contudo, foi visualizado e revisado pelo Ministrio de Minas e
Energia na segunda fase do programa, 2011-2014, e modificaes puderam ser
percebidas.
Outro dado que merece destaque e pde ser evidenciado pela elaborao do
Modelo Lgico o relacionado sustentabilidade do programa, que hoje conta com o
aporte do governo para a realizao das instalaes de energia eltrica, mas que com o
fim do programa deixaro de existir, podendo ser um problema futuro onde o impacto

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tarifrio pode tornar tudo construdo at agora em outro grande problema para a
sociedade.
Portanto, fica evidente que o Modelo Lgico de representao da teoria do
programa uma ferramenta importante e pode ser utilizada em diversos estudos na rea
de Avaliao de Polticas Pblicas, servindo como subsdio para a construo de
indicadores de desempenho e outros mecanismos de avaliao. Porm, a anlise da
validade do desenho montado deve ser testada como indicativo de que o modelo foi
bem formulado e que no existem pontos de divergncias, ficando esse aspecto como
sugesto para uma futura pesquisa.
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