SINE QUA NON

fRANCIS fUKUYAMA

La construccin del Estado

Hacia un nuevo orden mundial en el siglo XXl

A Marty Lipset

Ttulo original: StateMBuilding. Governance and World Order

in the Twenty~firsc Century
Traduccin: Mara Alonso
Francis Fukuyama 2004
Ediciones B, S.A., 2004.
Bailn, 84 - 08009 Barcelona (Espaa)

www.edicionesb.com
Impreso en Argentina-Printed in Argentine
ISBN: 84-666-1811-2
Depsito legal: B. 7.677-2004

Supervisin de Produccin: Carolina Di Bella

Impreso en papel obra Copybond de Massuh.

Impreso por Prnting Books, Mario Bravo 837,

Ave!laneda, Buenos Aires, en el mes de febrero de 2005.
Todos los derechos reservados. Bajo las sanciones establecidas

en las leyes, queda rigurosamente prohibida, sin autorizacin

escrita de los titulares del copyright, la reproduccin total o parcial
de esta obra por cualquier medio o procedimiento, comprendidos
la reprografa y el tratamienoo' informtico, as como la distribucin
de ejemplares mediante alquiler o prstamo pblicos.

Algunos fragmentos de las conferencias en las que

se basa el presente libro fueron tambin pronunciados
en el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y en la
Agencia de Estados U nidos para el Desarrollo Internacional (USAID ); quisiera expresar mi agradecimiento a
Enrique Iglesias, presidente del BID, y a Ann Phillips, de
la Oficina de Poltica y Coordinacin de Programas de
USAID por organizar esos actos. Las exposiciones de algunas partes del captulo 3 fueron realizadas en el Miller
Center de la Universidad de Virginia, en el Carr Center de
la Escuela de Gobierno John F. Kennedy de la Universidad de Harvard, en el Transatlantic Center de la Escuela
de Estudios Internacionales Avanzados (SAIS), en la Escuela Maxwell de la Universidad de Syracuse y en el Fondo
Alemn Marshall.
La inestimable colaboracin de mis ayudantes de
investigacin Matthias Matthijs, Krisztina Csiki, Matt
Miller y, especialmente, la de Bjorn Dressel, result fundamental en la tarea de reunir el material para el libro.
De igual forma, el apoyo de mi ayudante, Cynthia Doroghazi, fue de gran utilidad en muchas de las diferentes
fases del proyecto.
Por ltimo, quisiera darle las gracias a mi familia, una
vez ms, por el respaldo que me ha ofrecido a lo largo del
proceso de escritura de ste libro.

-14-

Elementos ausentes en la estatalidad

El Estado es una antigua institucin humana cuyo

origen se remonta a unos diez mil aos atrs, cuando s~r
gieron las primeras sociedades agrcolas en Mesopotam1a.
Por otra parte, en China ha existido durante miles de
aos un Estado con una burocracia muy bien preparada.
En cuanto a Europa, el Estado moderno que dispone de
grandes ejrcitos, poderes tributarios y una burocracia
centralizada capaz de ejercer una autoridad soberana en
un amplio territorio es mucho ms reciente, puesto que
se origin hace unos cuatrocientos o quinientos aos,
cuando se consolidaron las monarquas francesa, espaola y sueca. El surgimiento de estos Estados y su capacidad para proporcionar orden, seguri~ad, leyes _Y
derechos de propiedad fue lo que hizo pos1ble el creCimiento del mundo econmico moderno.
Los Estados poseen una amplia variedad de funciones, tanto para lo bueno como para lo malo. El mismo
poder coactivo que les permite defender los derechos ~e
propiedad y procurar seguridad pblica, les permite
tambin confiscar la propiedad privada y vulnerar los
derechos de sus ciudadanos. El monopolio del poder le-15;~_

gtimo que ejercen los Estados permite que los individuos puedan escapar en sus pases de lo queJ:Iobbes denomin la guerra de todos contra todos>>, pero constituye, a la vez, la causa de conflictos y guerras en el
mbito internacional. La labor de la poltica moderna ha
consistido en domar el poder del Estado, orientar su actividad hacia propsitos considerados legtimos por las
personas a las que sirve y regular el ejercicio del poder
con' el Estado de derecho.
En este sentido, los Estados modernos no pueden calificarse de universales. En zonas muy extensas del mundo , tales como el frica subsahariana, no existan antes
del colonialismo europeo. Tras la Segunda Guerra Mundial, la descolonizacin provoc un boom de construccin de Estados en todo el mundo en desarrollo que dio
buenos resultados en pases como la India o China, pero
que no fue ms all del nombre en muchas otras partes
de frica, Asia y Oriente Prximo. El ltimo imperio
europeo en caer, la antigua Unin Sovitica, inici un
proceso muy similar con resultados diversos y en muchas ocasiones igual de conflictivos.
El problema de los Estados dbiles y la necesidad de
construir Estados proceda, por tanto, de muchos aos
atrs, pero los atentados del11-S lo hicieron ms evidente. La pobreza no constituye la causa directa del terroris-mo: quienes organizaron los atentados contra el World
Trade Center y el Pentgono en esa fecha procedan de
familias de clase media, y su evolucin hacia el radicalismo no se produjo en sus pases de origen, sino en Europa
Occidental. Sin embargo, los atentados arrojaron luz sobre un asunto clave para Occidente: la oferta del mundo
moderno es muy atractiva porque conjuga la prosperidad material de las economas de mercado con la libertad

Se puede afirmar, sin temor a equivocarse, que lapoltica del siglo XX estuvo tremendamente determinada
pr las controversias acerca del tamao y la fuerza del
Estado. El alcance de la actividad estatal, fuera del terreno militar, no era extremadamente extenso en Gran Bre-

-16-

-17-

poltica y cultural de la democracia liberal. Se trata, pues,

de una combinacin que resulta objeto de deseo para
cantidades ingentes de personas y as lo demuestra el flujo prcticamente unilateral de inmigrantes y refugiados
que se desplazan desde pases menos desarrollados a
otros ms desarrollados.
Sin embargo, la l'lloderni~ad 4elQ.ccident~;;1ib~ml r.e~
sulta difcil de alc~nzar para muchas sociedades d~lmun
do. Si bien alg~l1s pases de Asia Oriental han llevado a
~abo esta transicin con xito a lo largo de las dos ltimas dcadas, otros pases del mundo en desarrollo se han
estancado o incluso han experimentado una regresin
durante el mismo periodo. La cuestin que cabe plantearse es, por tanto, si las instituciones y los valores del
Occidente liberal son verdaderamente universales o si,
por el contrario, como mantendra Samuel Huntington
(1996), representan nicamente el resultado de la evolucin de unos hbitos culturales procedentes de una
determinada parte de las sociedades del norte de Europa.
El hecho de que los gobiernos occidentales y los organismos de desarrollo multilateral no hayan sabido ofrecer
un mayor grado de ayuda y asesoramiento til a los pases en desarrollo desmerece los elevados fines que tratan
de promover.

EL DISCUTIDO PAPEL DEL ESTADO

taa ni en el resto de primeras potencias europeas, ;

en Estados Unidos era ms reducido an. No haba im
puestos sobre la renta, programas contra la pobreza <
normas de seguridad alimentaria. Con el transcurso de
siglo y tras vivir la guerra, la revolucin, la depresin :
de ~evola guerra, ese or-den liberal mundial se derrum
lo-y a Estado liberal minimalista fue sustituido en gra1
parte del mundo por otro sumamente ms centralizado:
activo.
Una corriente de dicho proceso condujo a lo qu
Friedrich y Brzezinski (1965) denominaron el ~~ta~
<<totalitario, que trataba de <J.bolir la sociedad civil <
ffipleto y someter a los individuos atomizados a s~
fines polticos. La vertiente derechista de este expen
mento concluy en 1945 con la derrota de la Alemani
nazi, mientras que la versin izquierdista sucumbi co
la cada del muro de Berln en 1989 bajo el peso de su
propias contradicciones.
Durante los tres primeros cuartos del siglo XX, '
tamao, las funciones y el alcance del Estado aument<
ron tambin en los pases no totalitarios, incluidas pr<
ricamente tdasTis.dmocracias. Mientras a principie
de siglo los sectores estatales consumm en la rr~yor<
los pases occidentales y en Estados U1:1id()s poco m;
del10% del Producto Interior Bruto (PIB), en los a<
ocfi;;_ta absorban casi el50'Yo (y el _70.<){, en el caso de
S~ecia socialdemcrata): ..
Tal incremento, con las ineficiencias y las inesperad:
con~e~uencias que acarre, provoc una enrgica rea
cin bajo las formas de thatcherismo y reaganis!U()
En las dcadas de los ochenta y noventa, la poltica se c:
racteriz por el resurgmento de las ideas liberales (
gran parte del mundo desarrollado, as como por los i1

rentos de detener, cuando no invertir, la tendencia en lo

que al crecimiento del sector estatal se refera (Pos~er,
1975). El desplome del comunismo, que constituye la
fo~rr:a ms extrerr:a ~e estatal_ismo, supuso un impulso
ad1c10nal del mov1m1ento hac1a la reduccin del tamao
. del Estado_ e~ pa!ses no comunistas. Friedrich A. Hayek,
al _qu_e se nd1_c~hz a mediados de siglo por sugerir que
ex1st1a conexwn entre el totalitarismo y el Estado de bienest~r moderno (Hay ek, 1956), pudo presenciar antes de
monr, en 1990, la relevancia que adquirieron sus ideas no
slo en el mbito de la poltica, en el que los partidos
conserv~dores y ~e centroderecha acababan de llegar al
poder, smo tamb1n en el mbito acadmico, donde la
eco~oma neoclsica gan un tremendo prestigio al convertirse en la primera ciencia social.

~~.E~d1lccin del tarnao del sector estatal fue el

asunto predominante en poltica durante la crtic~ dcada de los ochenta y principios de los noventa cuando
u~a ampl!a variedad de pases del antig~omundo comumsta, Latmoamrica, Asia y frica sali del do!llini~ del
autoritarismo tras lo que Hl.lntington (1991) denomin
la <<tercera ola>> de la democratizacin. No caba la menor duda de que haba que aplicar drsticos recortes a
t~doslos se~tores estatales pertenecientes al antiguo mbito comumsta, pero la dilatacin del Estado haba afectado tambin a muchos otros pases no comunistas en
desarrollo. La participacin en el PIB del gobierno mexicano, por ejemplo, ascendi del21 % en 1970 al48 % en
1982, y el dficit fiscal alcanz el17 % del PIB, sentando
as la base de la crisis de deuda que Mxico experiment
aquel ao (Krueger, 1993b). Los sectores estatales de
muchos pases subsaharianos se dedicaron a actividades
tales como la administracin de empresas estatales y de

-18-19-

compaas de comercializacin agrcola que provocaron

efectos negativos en la productividad (Bates, 1981, 1983 ).
Como reaccin a esta tendencia, instituciones financieras internacionales (IFI) como el Fondo Monetario
Internacional (FMI) y el Banco Mundial, junto al gobierno de Estados Unidos, recomendaron enrgicamente
una serie de medidas enfocadas a reducir el grado de intervencin estatal en los asUntos econmicos; se trataba
de un paquete de medidas al que uno de sus autores
(Williamson, 1994) atribuy la denominacin de <<consenso de Washington>> y al que sus detractores en Latinoamrica llamaron neo liberalismo>>. El consenso de
Washington ha sido atacado sin descanso a principios del
siglo XXI no slo por parte de los manifestantes antiglobalizacin, sino tambin por parte de crticos acadmicos con una mayor formacin en economa (vase Rodrik, 1997; Stiglitz, 2002).
Al analizarlo con perspectiva, puede decirse que no
haba nada de malo en el consenso de Washington en s:
los sectores estatales de los pases en desarrollo constituan en multitud de casos un obstculo para el crecimiento y, ante eso, la solucin a largo plazo pasaba por
la liberalizacin econmica. El problema resida, ms
bien, en que a pesar de que los Estados requeran recortes en ciertas Krea~, necesitaban ser, simultneamente,
fortalecidos en otras, cosa que, en teora, los economistas
que impulsaron la reforma de la liberalizacin econmica entendan a la perfeccin. Sin embargo, durante este
periodo, el nfasis recay de forma contundente sobre
la reduccin de la actividad estatal, lo que podra confundirse o malinterpretarse deliberadamente como una
tentativa de disminuir la capacidad estatal a todos Jos.
niveles.
pesar de
que----eCprograma de----COf1Stf\lccin
_de
.. .-.'--. ....
-
.
._

'

.Estado revesta, como mnimo, la misma importancia

que el de.reduccin de Estado, el peso y la relevancia que
se le atnbuyeron fueron muy inferiores. Como consecuencia, en muchos pases .la reforma econmica de
liberalizacin produjo unos resultados diferentes a los
esperados. En algunos de ellos, de hecho, la ausencia de
U,:!~ar~()Jnstitucio!1al adecuado dio lugar, trasl1ibera!r_z:acrn, a una situacin ms grave que la que se habra
P..roacido
------- ..... sin
. . _la reform a. El pro blema resr.d.ro' .en . un
error. conceptual bsicc)cometido a la hora de desglosar
los drferentes elementos constitutivos de estatalidad y
comprender la relacin que guardaban con el desarrollo
'
econmico.

ALCANCE FRENTE A FUERZA

Comenzar el anlisis de la funcin del Estado en desar~ollo .formulando la siguiente pregunta: Estados
Umdos tiene un Estado fuerte o un Estado dbil? Lipset
( 19?5) ~es~ondi de forma clara al afirmar lo siguiente:
las rnstrtucwnes estadounidenses han sido diseadas expresamente para debilitar o limitar el ejercicio del poder
por parte del Estado. Estados Unidos naci de una revolucin contra la autoridad estatl yla consecuente cultura poltica antiestadista qued reflejada en limit~ciones
del poder del Estado tales como el gobierno constitucional, que garantiza la proteccin de los derechos individuales, la separacin de poderes, el federalismo, etc.
Lipset seala que el Estado social estadounidense se estableci ms tarde y permanece mucho ms limitado que
en otras democracias avanzadas (por ejemplo, carece de
un sistema sanitario con cobertura universal), que sus

-20-21-

mercados estn mucho menos regulados y que fue de los

primeros pases en replegar el Estado social en las d cadas de 1980 y 199-o:

Hay, asimismo, otro aspecto en el que el Estado estadounidense es muy fuerte. Max Weber (1946) defini el
Estado como unacomunidad humana que reivindica
(con xito) el ni.o;;:opolio del uso legtimo de la fuerza
fsica dentr de un territorio determinado. La esencia
de 1; estatalid~d es, en otras palabras, la apcacin d las
leyes: la capacidad ltima de eirviar aa1guien con uniforffiy: pistola para que imponga el cumplimento de las
leyes del Estado. A este respecto, el Estado estadounidense es extraordinariamente fuerte: cuenta con una gran
abundancia de organismos encargados de la aplicacin
de las leyes en los mbitos federal, estatal y local para hacer cumplir desde las normas de trfico hasta la ley de
comercio, o perseguir la violacion f!Jndamental de la Declaracin de Derechos. Los estadounidenses, por diversas y complejas razones, no son respetuosos con las leyes
si se les compara con ciudadanos de otras democracias
avanzadas (Lipset, 1990), lo que no significa que carezcan de un amplio sistema de justicia civil y penal, a menudo sumamente punitivo, que cuenta con un considerable contingente de fuerzas de seguridad.
Dicho de otra forma: Estados Unidos tiene un sistema de gobierno limitado que histricamente ll;t restringido el alcance de la actividad est~taCDentro de este alcance, su capacidad de elaboracin y de aplicacin de
leyes y polticas es muy elevada. Existe, por supuesto, un
justificado cinismo por parte de muchos estadounidenses acerca de la eficiencia y la sensatez de su gobierno
(vase, por ejemplo, Howard, 1996). Sin embargo, el
marco legal de que dispone Estados Unidos es la envidia

de gran parte del mundo: aquellos estadounidenses que

se quejan del trato que reciben los conductores en el
departamento local de vehculos de motor deberan intentar obtener el carn de conducir o tramitar una infraccin de trfico en Ciudad de Mxico o en Yakarta.
Resulta conveniente, por tanto, distinguir entre el alcance de las actividades estatales, que-consiste en las diferentes funciones y objetivos que asumen los gobiernos, y
la fuerza del poder del Estado o la capacipadde los Estados para programar y elaborar polticas y aplicar las
leyes en rigor y transparencia\ que equivale a foque se
denomina hoy e~ da capacidad estatal o institucional.
Una de las razones por las que ritiitrp concepto de esttalidad resulta confuso es que el trmino <<fuerza se emplea a menudo para referirse indistinta~ente a lo que
aqu se ha denominado <<alcance y a lo que se ha llamado <<fuerza o <<capacidad>>.
La distincin entre estos dos elementos de la estatalidad nos permite crear una maiiEque ayuda a &ferenciar
los grados de estatalidad en varios pases del mundo. Podemos ordenar el alcance de las actividades estatales a lo
largo de un continuo que comprende desde las actividades necesarias e importantes, a las meramente deseables
u opcionales y, en determinados casos, a las contraproducentes o incluso destructivas. Como puede suponerse,
no se ha logrado alcanzar un acuerdo acerca de la jerarqua de las funciones del Estado, especialm~~te en lo que
atae a la redistribucin y la poltica social. La mayora
de las personas estaran de acuerdo en que tiene que haber algn grado de jerarqua: por ejemplo, los Estados
necesitan garantizar el orden pblico y la defensa ante
invasiones externas antes que proporcionar un seguro de
enfermedad universal o educacin superior gratuita. El

-22-

-23-

Eje X

Grfico 2. El alcance de las funciones del Estado.

Grfico l. Funciones del Estado. (Fuente: Banco Mundial, Informe

sobre el Desarrollo Mundial, 1997.)

Informe sobre Desarrollo Mundial de 1997 del Banco

Mundial (Banco Mundial, 1997) contiene una posible lista de funciones estatales dividida en tres categoras que
equivalen a las funcionesmnimas>>, <<intermedias y
<<dinmicas (grfico 1). Obviamente, no se trata de una
lista exhaustiva, pero ofrece una serie de puntos de referencia sobre el alcance del Estado.
Si tomamos estas funciones y las colocamos a lo largo
de un eje X, tal y como muestra el grfico 2, podemos

entonces situar diferentes pases en los distintos puntos

del eje segn la ambicin de los objetivos que se hayan
marcado sus gobiernos. Sin duda, existen pases que intentan realizar complejas tareas gubernamentales tales
como la gestin de empresas paraestatales o la asignacin
de crditos de inversin y, sin embargo, son incapaces de
proporcionar bienes pblicos bsicos como leyes y orden o infraestructuras pblicas. Ordenaremos los pases
lo largo de este eje de acuerdo con las funciones ms
ambiciosas que intentan desempear.
Por otra parte y separado del eje X, tenemos un eje Y,
en el que se representa la fuerza de las capacidades institucionales. Fuerza en este caso equivale, tal y como
hemos apuntado anteriormente, a capacidad de elabo~acin y ejecucin de polticas y de promulgacin de
leyes;
administracin eficaz con la mnima burocracia,
.
control del soborno, la corrupcin y el cohecho; mantenimiento de un alto nivel de transparencia y rendicin
de cuentas en las instituciones pblicas; y, lo ms importante, el cumplimiento de las leyes.
Evidentetnentenoexisteunsistema de medicin de

-24-

-25-

del Estado puede oscilar considerablemente segn las

[;;~~iones del mismo (grfico 3).

:>,';-.
{~il

{~~-

Funcin del Estado

Grfico 3. Capacidad del Estado (hipottica).

la fuerza de las instituciones estatales que haya sido ampliamente aceptado. ~os diferentes organismos del Est_ado pueden estar situados en diferentes puntos de este eJe.
Un pas como Egipto, por ejemplo, dispone de un aparato interno de seguridad muy eficaz y, sin embargo, no es
capaz de llevar a cabo con eficiencia tareas tan simpl~s
como la tramitacin de solicitudes de visados o la autonzacin de licencias para pequeos negocios (Singerman,
1995). Otros pases, como Mxico y Argentina, han obtenido unos resultados relativamente buenos al reformar
algunas instituciones estatales como el banco central y,
sin embargo, otros no tan buenos a la hora de controlar
la poltica fiscal o prestar un servicio de educacin ? de
sanidad pblica de buena calidad. Por tanto, la capaCidad
----------

-26-

Del re~~vado empeo orientado a fortalecer la calidad institucional en los aos noventa surgi un importante nmero de ndices que ayudana situar a los pases a
lo largod~L~je Y.-Uno de_~llos es el_ildice de Percep~in
a..CorrupCii; elaborado por Transparency Internation.f y que est basado en datos de estudios procedentes
sobre todo de colectivos empresariales que trabajan en
diferentes pases. Otro de ellos lo constituyen las puntuaciones que una empresa privada rene en la International
Country Risk Guide (Gua Internacional de Riesgo del
Pas), desglosadas en tres categoras separadas: .corrup-.
cin, ley y orden y calidad burocrtica. Adems, el Banco Mundial ha desarrollado unos indicadores de gobernanza que incluyen a 199 pases. (Kaufmann, Kraay y
Mastruzzi, 2003; los indicadores de seis aspectos de la
gobernanza estn disponibles en www.worldbank.org/
wbilgovernancelgovdata2002. Existen tambin indicadores ms generales de derechos polticos tales como el
ndice de libertad poltica y libertades civiles de Freedom
House, que engloba la democracia y los derechos individuales en un solo indicador numrico, o _Polity IV, una
base de datos sobre las caractersticas de los regmenes
polticos.'
Si combinamos estos dos elementos de alcance y
fuerza en un solo grfico, obtenemos una matriz como
la del grfico 4. La matriz se divide claramente en cuatro
cuadrantes con consecuencias muy diferentes para el
1. Esta base de datos ha sido elaborada por Monty Marshall
y Keith Juggers y se puede consultar en www.cidcm.umd.edu.!
inscr.lpolity.

ov

-27-

Francia

'.

Japn
Cuadrante II

Cuadrante 1

Estados Unidos

URSS

Turqua

Brasil

Cuadrante IV

Cuadrante IU

Sierra Leona

Alcance de las instituciones estatales

Alcance de las funciones del Estado

Grfico 4. Estatalidad y eficacia.

Grfico 5. Matriz de estatalidad.

crecimiento econmico. Desde el punto de vista de los

economistas, lo ideal es estar situad~ en el cuadrante I,
que conjuga un alcance limitado de las funciones estatales con una alta eficacia institucional. Naturalmente, el
crecimiento econmico se estancar si un Estado se acerca demasiado al origen del eje y fracasa en el desempeo
de funciones mnimas como la proteccin de los derechos de propiedad, pero se supone que el crecimiento ir
disminuyendo a medida que los Estados se desplacen hacia la derecha del eje X.
El xito econmico no constituye, en modo alguno,
la nica razn por la que es preferible un alcance determinado de las funciones estatales; muchos europeos
sosti~J:lenque la eficiencia al estilo estadounidense se obtiene a costa de la justicia social y, en lugar del cuadrante I,
prefieren estar situados en el II. Por otra parte, el peor
lugar a ocupar, en trminos de rendimiento econmico,
es el cuadrante IV, en el que un Estado ineficaz asume
una ambiciosa serie de actividades que no puede llevar a

cabo correctamente. En este espacio, por desgracia, es

donde hay que ubicar a un gran nmero de pases.
He colocado un grupo de pases dentro de esta matriz a modo ilustrativo (grfico 5). Estados Unidos, por
ejemplo, tiene un Estado menos extenso que Francia o
que Japn; en ningn momento ha tratado de gestionar
amplias transiciones sectoriales mediante la asignacin
de crditos, como hizo Japn en su poltica industrial de
las dcadas de 1960 y 1970, del mismo modo que ti\mpoco disfruta de una burocracia de alta calidad ymxima
categora como la que posee Francia gracias a sus grandes coles. No obstante, la calidad de la burocracia esta-dounidense es ostensiblemeni;:J:l~Ita q~e l~ d~ lamayor parte de los pases en desarrollo. Turqua y Brasil,
por el contrario, han caailzado una gran proporcin de
su PIB en los sectores estatales, han nacionalizado industrias y han regulado y protegido un amplio conjunto de
actividades econmicas.
No resulta posible ubicar con precisin a los pases

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-29-

en los distintos cuadrantes por la sencilla razn de que

la capacidad del Estado vara en un mismo pas de unos
organismos administrativos a otros. Japn tiene un Estado de bienestar menos extenso que Francia o Alemania si medimos su tamao en funcin del total de ingresos transferidos o de sus programas sociales. A cambio,
emplea una normativa (por ejemplo, la proteccin de
pequeos negocios familiares de venta al por menor) y
cuenta con determinadas instituciones microeconmicas
como el sistema salarial de jubilacin y el empleo vitalicio en el sector privado que proporcionan una red de seguridad social equivalente. Sin embargo, histricamente
las polticas industriales de Japn han sido ms intervencionistas que las de la mayora de los Estados occidentales y el nivel de regulacin interna ha sido muy elevado.
De ah que no est muy claro si se debera ubicar a la
izquierda o a la derecha del Estado de bienestar tpico
europeo.
Asimismo, hay que tener presente que, a medida que
pasa el tiempo, los pases pueden cambiar de lugar dentro de la matriz. De hecho, una de las cualidades de la
matriz es que demuestra la naturaleza dinmica de los
cambios en la estatalidad. As, la Unin Sovitica pas
de ser un Estado con un extenso alcance (sin propiedad
privada, por ejemplo) y un grado moderado de fuerza
en cuanto a las capacidades administrativas, a convertirse en un Estado con un alcance de las funciones mucho
ms reducido y un grado de capacidad estatal igualmente disminuido. Lo mismo puede afirmarse de Japn, que
en las dos ltimas dcadas ha realizado esfuerzos poco
decididos para favorecer la liberalizacin del mercado,
privatizando algunas empresas estatales y liberalizando
algunas industrias nacionales (principalmente por la
-30-

Japn 1980
Numzd,nd.J995

~pn2001

URSS 1980

Nueva Zelanda 1981

Rusia2000

Alcance de las funciones del Estado

Grfico 6. Cambios producidos con el transcurso del tiempo en la

fuerza de las instituciones estatales y en el alcance de las funciones
estatales.

presin internacional) mie!)tras observaba cmo su tan

Y<l!l<l.gloriada burocracl~ (y, ~n particular, el Ministerio
de Fmanzas) _se deterioraba o quedaba sometida a losinc
tereses de la sociedad. Por consiguiente, tanto Japn
como los rusos de la antigua Unin Sovitica asistieron
aproxi~adamente entre los aos 1980 y 2000, al de;~
plazamJento de sus Estados en la misma direccin el
.s~roeste, aunque obviamente partan de lugares m~y
~ferentes y se han movido a distinta velocidad (grfico 6).
Existe un fuerte contraste entre estos casos y el de
. Nueva Zelanda, que adopt una serie de reformas liber~~izadoras a ~ediados ~e los aos ochent~ pajo la di;~~
CJon del Partido Labonsta y su ministro de Finanzas
Roger Douglas. Hacia principios de la dcada de 1980,
Nueva Zelanda haba desarrollado uno de los Estado~
de bienestar ms extensos, pero el pas estaba claramen>

-31-'(-

te abocado a la crisis, ya que la deuda se haba disparado

y la reduccin de la cuenta corriente era constante. El
primer paquete de reformas impulsado en 1984 provoc
la fluctuacin del dlar neozelands; dichas reformas suprimieron, adems, los controles de divisas, los subsidios agrcolas y al consumidor, las licencias de importacin y los incentivos a la exportacin; se sustituy la
estructura de impuestos sobre la renta y las ventas por
un impuesto de base amplia sobre el consumo y se privatizaron, asimismo, industrias estatales (Comisin de
Servicios Estatales de Nueva Zelanda, 1998). Todas estas
medidas constituan un paquete destinado a reducir el
alcance estatal en Nueva Zelanda. Pero con la aprobacin de la Ley del Sector Estatal en 1988, comenz
una segunda fase de reforma que pretenda fortalecer
la capacidad administrativa de los organismos estatales
centrales remanentes. Con estas reformas se crearon departamentos para archivar los informes financieros mensuales conforme a las normas de contabilidad comercial
y, al mando de dichos departamentos, se coloc a directores ejecutivos a los que se contrat temporalmente con
contratos que estipulaban los requisitos para acceder a
estos cargos; tambin se increment la capacidad de accin administrativa para permitir que el cambio en la
combinacin de inversiones se empleara para obtener
el rendimiento convenido y se estableci un sistema de
rendicin de cuentas mediante acuerdos, a modo de contrato, dentro del gobierno (Schick, 1996; Boston y otros,
1996). Nueva Zelanda, de este modo, se habadesplazado a mediados -de los anos noventa hacia
codiciado
noroeste.

el

-32-

ALCANCE, FUERZA Y DESARROLLO ECONMICO

El programa de desarrollo de muchas instituciones financieras internacionales (IFI) cambi drsticamente en

la dcada de los noventa de un modo que puede ilustrarse como sigue: no hay duda acerca de que es mejor estar
en el cuadrante I que en el cuadrante IV, pero es mejor
disponer de instituciones fuertes y un Estado extenso y
estar en el cuadrante Il, o contar con instituciones dbiles y un Estado limitado y ocupar un lugar en el cuadrante III? A principios de los noventa muchos economistas
preferan el cuadrante III y para justificarlo se basaban
en que los mercados se organizaran por s solos o en que
las instituciones y las capacidades estatales remanentes
de alguna forma se ocuparan de s mismas. El llamado
CQnsensoge Wasping_t_on_consista en unalista razonabl~
de_~~~4Ld<+s .en materia de poltica econmica ~iseadas
para de,splaf:ara los pase~_hacia la izquierda del eje X
n{~diante unaproteccin arancelaria reducida, la-privatizaCin, la reduccin de subsidios, la liberalizacin, etc.
No existe, al fin y al cabo, razn alguna que justifique
que el gobierno brasileo dirija aceras o que Argentina
cree una-ndustria nacional de automviles. En muchos
casos, se recomend a los pases con mercados emergentes y en transicin que tendieran con la mayor rapidez
posible hacia un alcance estatal menor, alegando que la
puerta poltica para emprender este tipo de reforma se
cerrara enseguida y que resultaba ms conveniente superar la fase de adaptacin al mismo tiempo que todos
los dems.
El problema fue que, durante el proceso de reduccin
del alcance estatal, muchos pases disminuyeron la fuer~
za del Estado o generaron una demanda de nuevos tipos
-33-

"O

Trayectoria IV

Trayectoria I

~
~

"'

"O

Trayectoria

"

&:

Trayectoria

Alcance de las funciones del Estado

Grfico 7. Trayectorias de reforma.

de capacidades estatales que eran dbiles o incluso inexistentes. La austeridad que exigan las polticas de estabilizacin y adaptacin estructural se convirti, en determinados pases, en un pretexto para recortar la capacidad
del Estado no slo en las actividades situadas a la derecha del eje X, sino a todos los niveles. Dicho con otras palabras: mientras que la trayectoria ideal habra sido la de
reducir el alcance e incrementar, al mismo tiempo, la fuerza (trayectoria I en grfico 7), muchos pases redujeron
tanto el alcance como la fuerza, desplazndose as en direccin sureste (trayectoria II). Finalmente, en lugar de
acabar en el cuadrante I, acabaron en el cuadrante III.
Un cambio de esta ndole se produjo en el frica subsahariana en el ltimo cuarto del siglo XX. Los regmenes
del frica subsahariana se califican habitualmente de
i<<neopatrimoniales>>, es decir, son regmenes en los que el
poder poltico est al servicio de una red clientelista de
partidarios del dirigente del pas Qoseph, 1987; Fatton,
1992). En algunos casos, como el de Mobutu Sese Seko en
-34-

Zaire, los modelos neopatrimoniales derivan en lo que

Evans (1989) califica de comportamiento depredador>>,
que consiste en que un solo individuo se apodera de una
gran parte de los recursos de la sociedad. En otros, equivale simplemente a un sistema de captacin de rentas -es
decir, el uso del sector pblico para redistribuir los derechos de propiedad en beneficio de un inters particularcon el ~u~ se favorece a una nica familia, tribu, regin o
grupo etmco. Tal y como seala Van de Walle (2001 ), el rgimen neopatrimonial, normalmente encarnado por el
cargo del presidente, convive codo con codo con la burocracia racional weberiana, instaurada en muchos casos en
la poca colonial y que trata de rutinizar las tareas de la
administracin pblica. La red neopatrimonial se ve muchas veces amenazada por la existencia del sector estatal
moderno y se disputa los recursos con l.
.
Como consecuencia de la doble naturaleza de ese Estado africano, los programas de estabilizacin y adapta
cin estructural impuestos por los pases donantes en las
dcadas de los ochenta y los noventa tuvieron un efecto
contraproducente y distinto al deseado. La comunidad
internacional donante haba instado a recortar el alcance
estatal a travs de la puesta en marcha de programas de
liberalizacin y adaptacin ortodoxos pero dado que, en
materia poltica, los regmenes neopatrimoniales tenan
la ltima palabra, la condicionalidad externa fue finalmente usada como pretexto para llevar a cabo recortes en
los sectores del Estado moderno y a la vez proteger, e incluso ampliar, el alcance del Estado neopatrimonial. As
pues, las inversiones en infraestructuras bsicas como carreteras o salud pblica cayeron de forma drstica a lo
largo de un periodo de veinte aos y lo mismo sucedi
con las inversiones en educacin y agricultura. Paralela-35-

mente, la inversin en los llamados gastos de soberana

como fuerzas militares, servicios diplomticos y puestos
vinculados a la Presidencia incrementaron de form~ ~a
dical (en Kenia, por ejemplo, los funcionarios del mmisterio de la Presidencia ascendieron de 18.213 en 1971 a
43.230 en 1990). Ningn donante internacional o bilateral dese en ningn momento tal resultado, pero tam_roco ninguno supo cmo plantear una serie de med1~as
para 'evitarlo, ya que el control de la evolucin poltica
local no estaba en sus manos.
A pesar de que muchos de los defen~ores del cons~n
so de Washington ahora no dudan en af1rmar que hab1an
comprendido la importancia de las instituciones, el marco legal y el orden correcto de aplicacin de las refor:na~,
lo cierto es que, desde finales de los ochenta hasta pnncipios de los noventa, las cuestiones del eje_ Y referen.tes a
la capacidad del Estado y a la construccin_ ~el mtsmo
brillaron por su ausencia en el debate pohnco. Hubo
muy pocas advertencias por parte de quienes el~boraron
esa poltica desde Washington acerca de los pel~gro~ que
supona impulsar la liberalizacin sin las mstttucw~es
adecuadas. De hecho, los impulsores, en general, ten~tan
en aquel moment_o a pensar que ~ua:l~uier ~rado de liberalizacin era meor que su total mex1stenc1a.

2. Esto fue lo que caracteriz el planteamiento de los funcionarios de la administracin Clinton en el momento en el que Corea del
Sur ingres en la Organizacin para la Cooperacin Y el De~arrol_lo
Econmicos (OCDE), as como en su poltica respecto a Tarland1a,
por ejemplo, cuando a principios de la dcada.de l_~s noventa no se
advirti apenaS lo que poda suponer la liber~1Zac10n p:ematura de
la cuenta de capital. Vase David Sanger y N1cholas Knstof: How
U.S. Wooed Asia To Let Cash Flow In, The New York Times (162-1999) secc. A, p. l.

-36-

Fue necesaria la crisis econmica de Asia en 19971998 y los problemas de Rusia y otros pases poscomunistas para reflexionar sobre estas cuestiones y, slo a
partir de entonces, comenz a fraguarse el cambio. Las
crisis financi.,ras sufridas por Tailandia y Corea del Sur
estaban, en ambos casos, relacionadas con la liberalizacin prematura de la cuenta de capital, ya que sta se
produjo en ausencia de unas instituciones reguladoras
adecuadas que pudieran supervisar a los sectores bancarios nacionales, que se vieron de pronto desbordados
por enormes cantidades de capital extranjero a corto plazo (Lanyi y Lee, 1999; Haggard, 2000). Observndolo
ahora con perspectiva, parece no haber duda de que, en
esas circunstancias, un reducido grado de liberalizacin
puede resultar ms peligroso que ninguno. Corea del
Sur, por ejemplo, liberaliz su cuenta de capital porque
se le impuso como requisito para ingresar en la OCDE,
y lo hizo sin la correspondiente apertura de sus mercados de acciones o una inversin directa extranjera ms
fuerte. Como consecuencia, los inversores extranjeros
que aspiraban a beneficiarse del milagro econmico coreano colocaban su dinero en cuentas a corto plazo, de las
que podan retirarlo ante el ms mnimo signo de conflicto. Cuando la cuenta corriente surcoreana comenz a deteriorarse en 1996-1997, su divisa pas a sufrir -una insoportable presin tras la retirada del capital a corto plazo.
Esta situacin cre el marco para la crisis econmica de
finales de 1997.
En Rusia y en otros pases poscomunistas, el problema era un tanto diferente. La privatizacin de las empresas estatales constituye, sin lugar a dudas, un objetivo
apropiado de la reforma econmica, pero requiere un
grado considerable de capacidad institucional para !le-37.;:

varla a cabo correctamente. La privatizacin crea, inevitablemente, asimetras de gran magnitud en la informacin cuya correccin corresponde a los gobiernos. El
patrimonio y los derechos de la propiedad deben ser correctamente reconocidos, valorados y transferidos con
total transparencia; los derechos de los nuevos accionistas minoritarios deben protegerse a fin de evitar prcticas
como la liquidacin y venta de activos, el desvo de activos unneling) y otros abusos. Por tanto, si bien la privatizacin conlleva una reduccin del alcance de las funciones del Estado, requiere asimismo mercados activos Y
un elevado grado de capacidad estatal. La inexistencia de
dicha capacidad en Rusia tuvo como consecuencia que
muchos de los activos privatizados no acabaran en manos de empresarios que pudieran sacarles productividad.
La apropiacin de los recursos pblicos por parte de los
denominados oligarcas contribuy enormemente a la
deslegitimacin del Estado ruso poscomunista.
Este nuevo reconocimiento de la prioridad de la fuerza sobre el alcance se ve reflejado en un comentario que
realiz en 2001 Milton Friedman, decano de los economistas ortodoxos del libre mercado. Milton apuntaba
que, diez aos antes, l habra aconsejado tres cosas .a
los pases que vivan una transicin del socialism~: <<Pn~
vatizar, privatizar y privatizar.>> <<Pero me eqmvoq~e
-aadi-. Seguramente el Estado de derecho sea mas
importante que la privatizacin (entrevista con Mil ton
Friedman, Gwartney y Lawson, 2002).
.
Desde el punto de vista de la eficiencia econm1ca,
es ms importante reducir el alcance del Estado o au~entar su fuerza? En otras palabras, si se obligara a un
pas a elegir entre las trayectorias III y IV ~el.grfico 7,
cul de ellas le conducira a un mayor crec1m1ento eco<
'
-38-

nmico? Evidentemente, resulta imposible generalizar,

dado que el rendimiento econmico depender de las
capacidades institucionales especficas y las funciones
estatales en cuestin, as como de muchos otros factores.
No obstante, se ha demostrado que ):J, fuerza de las instii:ucioneses-t;le~ es, en trmi~os generales, ms importante que su alcance. Contamos, sin ir ms lejos, con
el crecimiento rcord de Europa Occidental, donde el
alcance de las funciones estatales supera con creces al de
Estados Unidos y las instituciones son igualmente fuertes. Tal como he afirmado en otras ocasiones (Fukuyama
y Marwah, 2000) el hecho de que el rendimiento de Asia
Oriental en los ltimos cuarenta aos haya sido superior
al de Latinoamrica responde, probablemente, a la mayor calidad de las instituciones estatales de la primera y
no tanto a las diferencias de alcance estatal entre ambas.
Las economas de alto rendimiento de Asia Oriental
comprenden, en cuanto al alcance del Estado, desde el
intervencionismo mnimo de Hong Kong a una Corea
del Sur sumamente intervencionista, cuyo nivel medio
de proteccin interna durante el periodo de gran crecimiento era tan elevado como el de Argentina (Amsden,
1989). Todos estos pases, sin embargo, alcanzaron ndices de crecimiento per cpita del PIB extraordinariamente altos. A diferencia de ellos, Latinoamrica, como
regin, obtiene peores resultados prcticamente en todos
los elementos que constituyen la gobernanza.
Otra razn que lleva a pensar que la fuerza del Estado resulta ms importante que el alcance a la hora de determinar los ndices de crecimiento econmico a largo
plazo es que existe una significativa correlacin positiva
entre el PIB per cpita y el porcentaje del PIB consumido por los gobiernos en una gran variedad de pases
-39_,_

Porcentaje del PIB que representa la recaudacin tributaria

canee excesivo del Estado quedan, a la larga, compensados por los efectos positivos de una mayor capacidad ad
ministrativa.'

60

50

o
o

40

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30

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0

o
20

10

o
o

LA NUEVA SABIDURA POPULAR

o o
o

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o
100

1.000

10.000

100.000

PIB real per cpita en dlares segn PPA de 1985 (escala log)

Grfico 8. ndice de recaudacin fiscal frente a Producto Interior

Bruto per cpita.

(grfico 8). Es decir, que los pases ms ricos suelen ser

los que canalizan una mayor proporcin de la riqueza
nacional a travs de los sectores pblicos (Banco Mundial, 2002). Los datos de la recaudacin fiscal constituyen, sin duda, un baremo para medir el alcance del Estado especialmente en los pases con los mayores niveles
de PIB per cpita, pero refleja tambin la capacidad administrativa (las IFI emplean cada vez ms este criterio).
De esto se deduce que existe un nmero indeterminado
de pases que desearan poder absorber una mayor proporcin del PIB a travs de impuestos y, sin embargo, no
tienen capacidad para ello porque no pueden controlar el
cumplimiento de las obligaciones fiscales ni aplicar el derecho fiscal. La existencia de una correlacin positiva tan
significativa entre la recaudacin fiscal y el nivel de des arrollo indica que, en general, los efectos negativos del al-40-

Gran parte de lo expuesto hasta ahora sobre la importancia de la fuerz;a del Estado actualmente se day;
por sentado en la comunidad dedicada a polticas de desirollo, que, como mnimo desde 1997, viene reiterando
la mxima de que las institucionesimportan>> (Banco
Mundial, 1997; Banco Mundial, 201 ):Lpreocupacin
acerca de la fuerza del Estado, a la que se le han asignado encabezamientos como la gobernanza, la capacid.ad del Est.ado~> o <<la calidad institucional>>, ha figurado
siempre baJO diferentes epgrafes en la economa del desarrollo. Esto lo puso de relieve Hernando de Soto en su
libro The Other Path (1989), en el que le recordaba a la
comunidad del desarrollo que los derechos de propiedad
formales y, en un sentido ms amplio; el buen funcionamiento de las instituciones legales resultaban fundamentales para la eficiencia. De Soto (1989, 134) envi a sus
investigadores para que indagaran cunto tiempo se tard~ba en ob:ener una licencia para ~n negocio pequeo en
Lima, Peru; 1O meses, 11 orgamsmos y 1.231 dlares
despus, regresaron con la autorizacin legal para abrir
un negocio. El mismo proceso en Estados Unidos o en
3. Algunas formas de retencin tributaria, tales como los aranceles y otros impuestos sobre las actividades comerciales internacionales, resultan inequvocamente perjudiciales para el crecimiento

(Banco Mundial, 2002).

-41-

Canad llevara menos de dos das. La ineficiencia de este

proceso constitua una barrera significativa para la c~ea
cin de nuevos negocios y esto, observ De Soto, obligaba a los empresarios pobres a introducirse en un sector
informal. Dicho sector informal era dinmico y a menudo conformaba la nica fuente de adquisicin de determinados productos y servicios en los barrios pobres,
pero la ausencia de derechos de propiedad exigibles y
for~ales reduca las perspectivas de inversin e impeda
que los pequeos negocios pudieran convertirse en grandes empresas.
La comunidad dedicada a polticas de desarrollo se
halla, por tanto, en una posicin paradjica. La era posterior a la guerra fra comenz estando bajo el dominio
intelectual de los economistas, que apostaron con firmeza por la liberalizacin y por un Estado ms pequeo.
Diez aos despus, muchos economistas han llegado a la_
conclusin de que algunas de las variables ms i!llp()rtan:
tes que afectan al des'arrollo no tenan relacin alg~na
con la economa y s con las instituciones y la poltica.
En la estatalidad haba un elemento ausente y que estaba
an por explorar -laC()Il_S~r1lccil1de.l Est~li.s-, un aspecto del desarrollo que la persi)eCtiva i:etrada en el alcance del Estado haba ignorado. As pues, muchos economistas se vieron obligados a desempolvar libros sobre
administracin pblica que databan de cincuenta aos
atrs o a reinventar la rueda para elaborar estrategias anticorrupcin.
Hoy en da, la afirmacin de que las instituciones
1 constituyen la variable clave del desarrollo forma parte
ya de la sabidura popular y, durante los ltimos aos,
numerosos estudios han proporcionado documentacin
emprica que demuestra que efectivamente es as (vanse,
-42-

entre otros, Robinson y Acemoglu, 2000; Easterly, 2001;

Van de Walle, 2001). Existe, adems, una amplia y creciente bibliografa sobre las instituciones y el desarrollo
institucional (vase Klitgaard, 1995; Grindle, 1997, 2000;
Tendler, 1997; Banco Mundial, 1997, 2000, 2002).
No obstante, deberamos mostrarnos prudentes ante
toda forma de sabidura popular. Woolcock y Pritchett
(2002) abordan el problema e! e <<alcanzar a Dinam:lr~a",
donde <<Dinamarca>> representa de forma genrica a un
pas desarrollado con unas instituciones estatales eficientes. Sabemos cmo es Dinamarca y tenemos algunos
conocimientos acerca del proceso histrico que la llev
hasta donde est. Sin embargo, en qu medida ese conocimiento es transferible a pases tan alejados cultural e
histricamente de Dinamarca como Somalia o Moldavia?
Hasta qu punto existe o puede existir una teora sobre
las instituciones que pueda generalizarse y proporcionar la base para orientar, en materia poltica, a los pases
pobres?
Remontmonos al problema previo de desentraar el
verdadero significado de lo que llamamos instituciones>>.
Desde comienzos de los aos noventa y con la ramificacin del mbito de los estudios sobre desarrollo en diversos campos ms amplios, ste se ha convertido, en varios
aspectos, en un mbito catico. La democracia, el federalismo, la descentralizacin, la participacin, el capital social, la cultura, el gnero, la etnicidad y el conflicto tnico se han metido en la cazuela del desarrollo alterando
as el sabor final del guiso (Einhorn, 2001 ). Son todos
estos conceptos elementos del desarrollo institucional y,
si es as, en qu sentido? Son todos igual de prioritarios?
Estn relacionados entre s? De qu forma fomentan el
desarrollo?
-43-

LA OFERTA DE INSTITUCIONES

Si el asunto central que estamos tratando de comprender es la capacidad institucional, comencemos preguntndonos qu instituciones resultan esenciales para el
desarrollo econmico y cmo deberan disearse. Son
cuatro los aspectos interrelacionados y jerarquizados
dentro de la estatalidad que debemos abordar: (1) diseo
y gestin de la organizacin, (2) diseo del sistema poltico, (3) base de legitimacin y (4) factores culturales y
estructurales.

Diseo del sistema poltico

Aplicar este primer nivel de diseo y gestinde la organizacin es una tarea que corresponde, cuando se trata
del sector privado, al campo de las ciencias empresariales
(y escuelas de negocios) y cuando se trata del sector pblico, a la administracin pblica. La administracin
pblica es un campo extenso y muy desarrollado que se
compone de un gran nmero de subdisciplinas especializadas. Consiste en un conjunto de conocimientos en el
que. se pueden adquirir fcilmente formacin y titulacin. A pesar de que se han tratado de formalizar en repetidas ocasiones los conocimientos sobre organizaciones para aglutinarlos en un bloque terico semejante a
la teora microeconmica (algunos economistas los consideran, de hecho, una rama de la microeconoma), los
resultados no han sido del todo satisfactorios. En el captulo 2 de este libro se abordar la cuestin del estado de
las ciencias de la administracin pblica y por qu no
pueden unificarse en una teora de las organizaciones.

El segundo aspecto de la estatalidad est relacionado

con el diseo institucional en el mbito del conjunto
del Estado y no de los diferentes organismos que lo
componen. Se trata, de nuevo, de un rea muy amplia del
conocimiento que en muchos aspectos compete al campo de lo que, hablando en trminos generales, llamamos
ciencias polticas. Las ciencias polticas se centraron en
el diseo de instituciones polticas y legales durante el
periodo previo a la Segunda Guerra Mundial, un enfoque que, tres.o cuatro dcadas despus, qued eclipsado
por interpretaciones ms sociolgicas y estructurales de
las instituciones y su funcionalidad. Antes de los aos
ochenta, resultaba habitual afirmar que las instituciones /
no importaban o que estaban determinadas por la <<subestructura econmica y social. Sin embargo, en los ltimos aos, el institucionalismo ha recobrado en cierto
modo su importancia dentro de la subdisciplina de lapoltica comparada, que ha aportado numerosos estudios
acerca de las repercusiones que tienen en el crecimiento
econmico los sistemas parlamentarios en comparacin
con los presidenciales, los diversos tipos de sistemas
electorales, el federalismo, los sistemas de partidos, etc.
(vase, por ejemplo, Cowhey y Haggard, 2001).
El bloque de conocimientos existentes sobre diseo
institucional en el mbito estatal se presta poco, an en
menor medida que la administracin pblica o la teora
organizacional, a la elaboracin de una teora formal o
unos principios de economa poltica de aplicacin universal. Este tipo de teora tiende a estudiar la compensacin entre diferentes objetivos del diseo poltico tales
como la <<representatividad>> y la <<gobernabilidad>> (va-

-44-

-45-

Diseo y gestin de la organizacin

se, por ejemplo, Diamond, 1990), la unidad de intencin

y el mecanismo de equilibrio de poderes (Haggard y McCubbins, 2001) o la dispersin y la concentracin de poder (Macintyre, 2003). Dado que los objetivos econmicos compiten con otros tales como la distribucin justa
o el equilibrio tnico en la mayora de las sociedades, no
puede existir un conjunto ptimo de instituciones, sino
nicamente instituciones que traten de hacer prevalecer
uros fines sobre otros.
Adems, una misma institucin puede fomentar o
disminuir el crecimiento econmico dependiendo de que
existan instituciones complementarias que fomenten su
'- funcionalidad. Por ejemplo, el federalismo y la descentralizacin se han considerado mtodos adecuados para
intensificar la respuesta poltica y el apoyo del gobierno
al crecimiento econmico (vase, a modo de ejemplo,
Weingast, 1993). Sin embargo, en Rusia, el escaso cumplimiento de las obligaciones fiscales llev a los gobiernos locales a competir con el gobierno federal por unos
ingresos de rentas pblicas procedentes de la misma base
de impuestos (Banco Mundial, 2002). Dado que en el
mbito local se dispona de un mejor acceso a la informacin, la situacin desemboc en un colapso de la recaudacin fiscal en el mbito federal durante los aos noventa. Asimismo, el federalismo fiscal constituye una de
las razones por las que Argentina ha registrado tantas dificultades a la hora de controlar el dficit presupuestario
(Saiegh y Tommas, 1998), un problema del que tambin
Brasil se ha visto aquejado.
Unos resultados de similar complejidad podran obtenerse en funcin del diseo de las instituciones de
la rama ejecutiva. Juan Linz (1990) inaugur un extenso
debate sobre los mritos atribuibles a los sistemas presi-

dencial~s frente a los obtenidos por los sistemas parlamentanos . . este respecto, el autor argumentaba que la
concentracwn de poder en el vencedor y los periodos fijos que establece el presidencialismo tendan a fomentar
la inesta~ilidad y la ilegitimidad en Latinoamrica y en
otras regiones donde era un rasgo importante del diseo
constitucional. Otros observadores destacaron que esto
no era debido al presidencialismo en s, sino ms bien al
tipo de sistema electoral empleado en la rama legislativa,
que_ ~a provoca.do a menudo problemas como e.!_I2LQq),t~o
?.ohtic,o (por eemplo, la combinacin del sistemapre~~d~ncial con reJ>resent_acin legislativa proporcional,
t1p1ca en gran parte de Latinoamrica: vase Horowitz
1990; Lijphart, 1996; Lardeyret, 1996; Cowhey y Hag~
gard, 2001 ). La tendencia hacia las polticas de captacin
de rentas y los favoritismos se ve alimentada por una serie
de c~ndiciones tales como los distritos electorales plurinommales, las circunscripciones geogrficamente pequeas y los sistemas de representacin proporcional de listas abiertas, aunque la implantacin del favoritismo en el
sistema de partidos depende enormemente del orden histrico en que se hayan producido la expansin del sufragio y la reforma burocrtica (Shefter, 1993 ). Todas estas
investigaciones aportan un abundante realismo contextua!, pero resultan relativamente limitadas como teora
del diseo de un sistema poltico ptimo.

J;

Base de legitimacin

El tercer aspecto de la estatalidad se halla estrechamente relacionado con la cuestin del diseo institucional sistmico, aunque su alcance es superior, ya que .con-

-46-47-

templa tambin la dimensin normativa. Es decir, las

instituciones estatales, en su conjunto, no slo deben
cooperar de forma adecuada en un sentido administrativo, sino que deben, adems, concebirse como instituciones legitimadas por la sociedad correspondiente.
En Political Order in Changing Societies (1968), Samuel
Huntington afirmaba que estos dos elementos se po<;n
separar: l()~_p~ses podan gobernar y adquirir atributos
de estatalidad independientemente de su base de legitimacin. De ah que, para l, tanto la antigua Unin Sovitica como Estados Unidos fueran sociedades cori
:Ie':'_~donivelde desarrollo poltico, a pesar de que en el
primer caso se tratara de una dictadura comunista y en
el segundo de una democracia liberal. Una versin ms
reciente de este mismo argumento es la que aporta Zakaria (2003 ), aunque en esta ocasin el autor hace mayor
hincapi en el Estado de derecho liberal que en la capacidad administrativa autoritaria.
Con ms de treinta aos de perspectiva, no est claro
an que resulte tan fcil separar la ,E~~<:!.4~d del Estado
(Q :J de_sarrollo poltico, segn la terminolog<!de Hun~
_tiggtQn)de la legitimidad. A finales de los aos ochenta,
la Unin Sovitica comenz a desplomarse y a perder
cantidades importantes de capacidad estatal precisamente porque su carcter dictatorial deslegitimaba al rgimen a los ojos de sus ciudadanos. El aparente grado de
desarrollo que tena cuando tiupti!lgton escribi6Political Order era, dicho con otras palabras, L!P.a vulg;tr fachack Aunque histricamente han existido mltiples
formas de legitimidad, en el mundo actual la nica fuente autntica de legitimidad es la democraci"a: "
- --Hay tambin otro sentido en el qe E buena gobernanza no puede separarse fcilmente de la democracia.

Una buena institucin estatal es aquella que atiende con

eficiencia y transparencia las necesidades de sus clientes,
es decir, de los ciudadanos del Estado. En reas como la
poltica monetaria, los objetivos son relativamente sencillos (la estabilidad del precio de la moneda) y pueden ser
alcanzados por tecncratas relativamente distanciados
de la sociedad. Ah reside el motivo por el que los bancos
centrales se construyen mediante sistemas que los protegen expresamente de la presin poltica democrtica a
corto plazo. Sin embargo, en sectores como la educacin
primaria y secundaria, la calidad del rendimiento del organismo pblico depende en gran medida del apoyo que
ste reciba de los consumidores finales del servicio gu- /
bernamental. Resulta complicado imaginar una buena
labor en estas reas con unos tecncratas que trabajaran
apartados de las personas a las que sirven. As pues, la
democracia, adems de poseer valor legitimador, desem- ,,
pea un papel funcional en la gobernanza.
Contamos con una extensa bibliografa que demuestra la correlacin entre el desarrollo y la democracia (vase, entre otros, Lipset, 1959; Diamond, 1992; Rowen,
1995; Barro, 1997; Roll y Talbott, 2003). Przeworski y
lvarez (1996) sostienen que el grado de desarrollo no
aumenta las probabilidades de emprender una transicin
hacia la democracia, pero s de reemprender una transicin hacia el autoritarismo. Sin embargo, ser la relacin
inversa -si la democracia contribuye al desarrollo o lo
perjudica-lo que nosotros trataremos de analizar aqu,
ya que no podemos dar por sentada la bondad del desarrollo. Aunque el consenso general en torno a esta cuestin ha cambiado notablemente a lo largo de los ltimos
treinta o cuarenta aos, la relacin contina siendo compleja y ~o siempre positiva.

-48-49-

Hubo un periodo en el que varios autores se posicionaron a favor de una transicin autoritaria (Huntington,
1967), una visin que todava hoy es bien acogida en Asia
Oriental, donde ha generado resultados relativamente
positivos. Muchos economistas polticos dan por sentado
que la reforma econmica exige austeridad, recortes laborales y otro tipo de alteraciones a corto plazo y, por tanto,
suscitan oposicin poltica y reacciones violentas. La reform, por tanto, pueden llevarla a cabo, bien regmenes
autoritarios capaces de suprimir las reivindicaciones sociales, bien una elite tecnocrtica apartada o protegida
de las presiones polticas. Haggard y Kaufmann (1995)
consideran que la transicin democrtica es problemtica
porque libera apetencias de beneficios gubernamentales
reprimidas que contradicen los objetivos de la reforma.
En los ltimos aos ha pasado a estar mucho ms de
moda la postura de Sen (1999), que afirma que la democracia constituye tanto un objeto de desarrollo en s misma como una herramienta: para el crecimiento econmico. Existen varias razones que sustentan este argumento.
Resulta evidente, por ejemplo, que no es el autoritarismo
per se el que determina los resultados econmicos, sino
la calidad del dirigente autoritario y de los tecncratas
que lo asesoran. El conjunto de los pases con regmenes
autoritarios podra marchar bien si estuvieran todos gobernados por Lee Kwan Yew; sin embargo, dado que
con tanta frecuencia estn bajo el mando de un Mobutu
o un Marcos, no resulta sorprendente que los regmenes
autoritarios presenten una mayor disparidad que los democrticos en cuanto a los resultados del desarrollo. En
este sentido, los regmenes democrticos cuentan al me"
nos con algunos mecanismos de control institucional
para combatir las peores formas de incompetencia o ra-

pacidad: a los malos dirigentes se les puede expulsar del

gobierno mediante el voto.
Los pases autoritarios, adems, tienen problemas a
largo plazo con la legitimidad. Muchos han tratado de
legitimarse a s mismos mediante su capacidad para favorecer el crecimiento, pero cuando ste cesa o se torna decadencia (como ocurri en la Indonesia de Suharto en
1997 -1998), la legitimidad desaparece y surge la inestabilidad. Los pases democrticos tienen una capacidad
superior para sobreponerse a los reveses econmicos
porque su legitimidad procede de la democracia misma
(por ejemplo, Corea del Sur en 1997-1998). Al mismo
tiempo, se han dado ejemplos significativos de pases democrticos como Polonia o Nueva Zelanda que han optado por llevar a cabo duras reformas econmicas.
En definitiva, la relacin emprica entre la democracia y el desarrollo contina siendo compleja y ambigua:
no confirma las transiciones autoritarias como el mtodo
general de aplicacin de reformas econmicas, ni la democratizacin como estrategia de crecimiento. El estudio de campo de Barro (1997) pone de manifiesto que la
democracia guarda una correlacin positiva con el crecimiento cuando el nivel de desarrollo es reducido, pero se
torna negativa cuando se trata de niveles medios de PIB
per cpita. El favoritismo y la captacin de rentas (en
Turqua, Argentina y Brasil), el populismo (en Venezuela) y la corrupcin (en Pakistn con Bhutto y Sharif)
continan siendo vicios democrticos. No resulta en absoluto sencillo indicar una clara relacin causal entre la
ola de ~mocratizacin que experiment. el fric.a subsahariana durante los aos noventa y las hgeras meJoras registradas en el rendimiento econmico del continente en
ese mismo periodo.

-50-

-51-

Factores culturales y estructurales

El cuarto aspecto de la estatalidad que atae ;.]a capacidad institucional es subpoltico y hace referencia a las
normas, los valores y la cultura. Gran parte de la reciente
discusin mantenida en torno a estos asuntos en la comunidad del desarrollo se ha situado bajo la rbrica de
capital social. Las normas, los valores y la cultura influyen sobre todo en la parte de la oferta de instituciones,
ya que son elementos que favorecen o entorpecen, segn
el caso, la creacin de determinados tipos de instituciones formales; no obstante, intervienen tambin en la parte de la demanda, en la que generan ciertas necesidades y
fobias institucionales.
Generalmente se piensa, por una parte, en las instituciones formales y, por otra, en las normas informales o
valores culturales, como si se tratara de conceptos alejados desde el punto de vista conceptual y metodolgico
(los estudios sobre economa institucional aplican equvocamente el trmino <<institu~iones para las normas,
formales e informales, que restringen la eleccin personal;
vase North, 1990). Chalmers Johnson (1982) sostiene
que el desarrollo econmico que tuvo lugar en Japn durante el periodo de mayor crecimiento no fue producto
de la cultura (es decir, de las normas informales), sino de
instituciones formales como la poltica industrial que, en
teora, podra adoptar cualquier otro pas. Las normas
formales pueden ser modificadas mediante la poltica pblica; las normas culturales, por el contrario, no pueden
modificarse y, a pesar de que van cambiando con el tiempo, resulta mucho ms complejo dirigir su evolucin.
Sin embargo, probablemente tampoco pueda atribuirse el xito de Japn en la puesta en marcha de una
-52-

poltica industrial a la existencia de un determinado con"

junto de instituciones formales. Ya destaqu anterior"
mente que, debido a una serie de razones, la calidad insti"
tucional de los Estados de Asia Oriental era superior a la
de sus homlogos en Latinoamrica, lo que conformaba
un factor importante para explicar su mayor rendimiento econmico. Pero qu ocurre cuando los organismos
de planificacin econmica diseados al estilo de Japn
o Corea del Sur se trasladan a Brasil o a Pakistn?
Unos instantes de reflexin deberan bastar para concluir que los factores culturales influyen enormemente
en la evolucin de las instituciones formales. En Japn,
Corea y Taiwn, la calidad institucional de los organismos de planificacin econmica de la posguerra no se
logr gracias a ningn manual de instrucciones tecnocrtico, sino al arraigo de una tradicin burocrtica mandarina especfica de cada pas, que se remontaba a muchos
siglos atrs. La actitud de las elites que gestionaron esos
organismos fue determinante para el xito final, puesto
que la idea de que el poder del gobierno brinda una
oportunidad para llevar a cabo actividades predatorias
de captacin de rentas podra haberse extendido y, sin
embargo, no fue as. Dicho 'de otro modo, el Estado
weberiano contaba con precedentes histricos en las
sociedades asiticas y era, por tanto, mucho menos susceptible de ser <<capturado o socavado por el neopatrimonialism< y el clientelismo.
Otro ejtlmplo de la influencia que ejercen los hbitos
informales sobre las instituciones formales puede observarse en la funcin que desempea el capital social en
las relaciones de un gobierno con sus beneficiarios. La
transparencia de los organismos del gobierno ante el
pueblo es, en cierta medida, una cuestin de diseo insti-53-

tucional y de equilibrio de poderes interno; sin embargo,

al final, la responsabilidad de controlar la actuacin de
dicho gobierno y exigirle que responda, corresponde a la
poblacin a la que supuestamente sirve. Una sociedad
organizada en grupos cohesionados -ya sea en forma
de asociaciones de padres y profesores, organismos de
control u organizaciones de defensa de los intereses
de un colectivo- es mucho ms probable que exija y obtenga transparencia que una formada por individuos
desorganizados. Por otra parte, la sociedad civil puede
acabar creando grupos de inters que practiquen la captacin de rentas y cuyo objetivo no consista en exigir
una mayor transparencia, sino un incremento del alcance
de los subsidios estatales o la sustitucin del gobierno
por la sociedad civil. El que prevalezca un desenlace u
otro depende en menor medida del diseo institucional
que de la naturaleza de la propia sociedad civil.

El conocimiento transferible sobre las instituciones

La oferta de instituciones consiste, por tanto, en un

mnimo de cuatro componentes, resumidos en la tabla 1.
N o existen dudas acerca de que el grueso del conocimiento transferible se halla en el primer componente,
es decir, en la administracin pblica y en el diseo y
la gestin de las organizaciones por separado. En este
micrombito, las organizaciones pueden modernizarse,
destruirse, crearse de nuevo o gestionarse para bien o
para mal mediante mtodos que recurren a la experiencia
histrica de un amplio conjunto de pases. La teora de
las organizaciones o la teora de la administracinpblica pueden transferirse en la misma medida en que pue-54-

Tabla 1. Componentes de la capacidad institucional

Componente

Disciplina

Transferibilidad

Gestin y diseo

Gestin, administracin
pblica, economa

Alu

Ciencias polticas, economa,

Media

organizacional
Diseo institucional

derecho
Base de legitimacin

Ciencias polticas

Media~baja

Factores sociales y culturales

Sociologa, antropologa

Baja

den formalizarse. En el captulo 2 tratar el asunto de

qu grado de formalizacin es posible.
En los componentes segundo y tercero se hallan
tambin algunos conocimientos transferibles: el diseo
institucional en el mbito del sistema y, en particular, el
diseo de sistemas polticos democrticos viables. De
hecho, la creacin de Estados Unidos entre 1776 y 1789
fue precisamente un intento de elaborar un sistema poltico democrtico basado tanto en criterios tericos de
diseo como en la experiencia institucional de otros pases. Las constituciones de Alemania y Japn elaboradas
en la posguerra fueron tambin fruto de un esfuerzo premeditado de diseo.
El problema con este nivel no reside en la inexistencia
de conocimierrtos tiles, sino ms bien en que las oportunidades para aplicarlos son escasas. Rara vez se crea de
nuevo todo el sistema de un pas y, cuando ste ya est
creado, se imponen las dependencias de la trayectoria (es
decir, la probabilidad de permanecer en una trayectoria
debido a los costes que supone modificar un conjunto de
instituciones ya existentes) y esto dificulta las reformas
(Krasner, 1984). Con frecuencia, la creacin de unas condiciones polticas propicias para la aplicacin de grandes
reformas institucionales es producto de crisis de una u
-55-

otra ndole, es decir, crisis externas, como una guerra o la

presin de gobiernos extranjeros, o internas, como una
revolucin o una depresin econmica.
El cuarto componente de la estatalidad por la parte
de la oferta, es decir, las normas y los valores culturales,
puede manejarse mediante la poltica pblica y slo dentro de un margen. Los valores culturales son, en realidad,
fruto de la educacin, del liderazgo y de la interaccin
con otras sociedades y, adems, cambian con el transcurso de los aos. Por ejemplo, la calidad de los tecncratas
econmicos de ms alto nivel en Latinoamrica ha aumentado enormemente a lo largo de los ltimos treinta o
cuarenta aos gracias a la formacin que han recibido en
Norteamrica y Europa. As, se llevan consigo valores
profesionales de transparencia y rendicin de cuentas
que provocan efectos indirectos en sus propios pases.
No obstante, no hay que perder de vista que los cambios
en la sociedad requieren mucho tiempo y, a corto plazo,
los valores culturales slo se pueden modificar en micrombitos: en organizaciones concretas, en escuelas o
en pueblos.

, Pasar ahora de la oferta de instituciones a la demanda de las mismas, sin la cual el desarrollo y la reforma
institucional no pueden tener lugar. Los economistas
suelen contar un chiste en el que un economista y un estudiante van caminando por la calle y, de pronto, el estudiante ve un billete de cien dlares en la acera. El es tudiante se agacha para recogerlo y entonces el economista
le explica que es imposible que el billete est ah porque,

si estuviera, ya lo habra cogido otra persona (Olson,

1996). Dicho de otra forma: los economistas tienden a
pensar que, si existe un incentivo, ste causar automticamente un comportamiento. Sin embargo, la realidad
demuestra que las instituciones econmicas no siempre
generan su propia demanda. Aunque para el conjunto de
la sociedad sea positivo disponer de unas buenas instituciones, cada acuerdo institucional produce ganadores y
perdedores y, sin duda, estos ltimos defendern suposicin. En otros casos el problema puede resultar cognitivo: la sociedad puede que no entienda la eficiencia o ine- ,
ficiencia, segn el caso, de instituciones alternativas, lo
que equivale a no caer en la cuenta de que hay un billete
de cien dlares en el suelo.
En los ltimos aos, el campo de la economa poltica
ha prestado una enorme atencin a las condiciones que
generaran una demanda interna de buenas instituciones
y reforma poltica. Gran parte de esta investigacin se ha
llevado ~bo bajo el ttulo de teora poltica de la eleccin racional y funciona por supuestos similares a los que
subyacen tras los modelos de optimizacin racional de
los mercados: se presupone la existencia de un marco institucional estable y negociaciones voluntarias sobre las
distintas normas institucionales. Los diferentes actores
polticos (propietarios, sindicatos, burcratas) se sientan
a la mesa con intereses econmicos especficos que pueden verse beneficiados o perjudicados por los diversos
acuerdos institucionales; la teora del juego se aplica a
menudo para comprender los distintos tratos que se pueden alcanzar para llevar a cabo la reforma (por ejemplo, compensaciones p;:ra los perdedores). En el caso de
North y Weingast (1989), los autores explican que, tras la
Revolucin Gloriosa de 1688 surgi la proteccin de los

-56-

-57-

LA DEMANDA DE INSTITUCIONES

derechos de propiedad en Inglaterra como una solucin

al problema del compromiso creble que gener el ejercicio arbitrario del poder por parte de la Corona, una solucin exigida por los ganadores de la revolucin.
Estas explicaciones resultan a menudo incompletas e
insatisfactorias porque la teora del juego demuestra que,
en casi todas las coyunturas histricas, existe normalmente un nmero de posibles equilibrios polticos estables. Muchos de ellos producen acuerdos institucionales
que no son ptimos, lo que nos lleva a plantearnos la
pregunta de por qu la demanda de buenas instituciones
ha surgido en momentos concretos de la historia. Es
probable que la respuesta resida, en gran medida, en la
existencia de unas circunstancias histricas extraordinarias. Greif (1993), por ejemplo, aplica la teora del juego para explicar cmo los comerciantes magrebes del
siglo XI emplearon coaliciones multilaterales para imponer contratos a los agentes en un entorno carente de autoridades polticas generales que proporcionaran un marco legal, y cmo este sistema resultaba ms eficiente que
los mecanismos bilaterales de aplicacin de las leyes. Sin
embargo, la creacin de dicha coalicin result posible,
en gran parte, gracias a una serie de condiciones previas
tales como el hecho de que los comerciantes magrebes
formaran parte de una red social de judos que haba
emigrado de Bagdad al norte de frica. Estos comerciantes establecieron vnculos entre sus miembros conforme a una ley del comerciante que serva como
mtodo de control ex ante, no tanto de la conducta contractual, sino de la conducta cultural. As pues, aunque la
institucin era racional, histricamente haba sido fruto
de muchas circunstancias contingentes y no racionales
que difcilmente podran repetirse en otros contextos.

En otros casos, no es un conflicto interno lo que gener:; la demanda de instituciones, sino ms bien una conmocin exgena grave como una crisis monetaria una
.
'
reces?n, una hiperinflacin, una revolucin o una guerra. T!lly (1975) basa su famosa explicacin del auge del
Estado-nacin europeo en que fue la necesidad de declarar una guerra a mayor escala lo que gener una demanda de recaudacin fiscal, de capacidad administrativa y
de centralizacin burocrtica en Estados como Francia
Espaa y Suecia. En la historia estadounidense, la guerra'
y la seguridad nacional han resultado, sin duda, fuentes
funda~entales de construccin de Estado; las etapas
postenores a la Guerra Civil, las dos guerras mundiales y
la guerra fra fueron todas ellas productivas respecto a la
c~nstrucci'\del Estado (Porter, 1994). 4 Existen tambin
eJemplos claros de este tipo fuera de Occidente. Tal fue el
caso de la llegada de los barcos negros al mando del como~~ro Perry, que condujo a las reformas del periodo
Me1~1 en Japn, o la entrada de Napolen en Egipto, que
llevo a la reforma otomana en la dcada de 1830.
Sin embargo, Sorensen (2001) ha destacado que la
guerra ha constituido un estmulo de construccin de
Estado para el mundo en desarrollo mucho menos efec:ivo que para Europa o Japn. Las razones son compleas y no del todo claras. Sorensen sugiere que para los
pases de desarrollo tardo resultara sencillo adquirir
tecnologa militar sin necesidad. de poner en marcha reformas institucionales drsticas para hacer uso de ella.
4. Un caso ms reciente lo constituye la creacin de un nuevo
Departam~nto .de Seguridad Nacional-:el primer nuevo departamento mmtstenal que se crea desde los aos setenta- en respuesta a

los atentados del11-S.

-58-59-

Adems, el sistema internacional impuesto tras la Segunda Guerra Mundial ha intensificado la inviolabilidad de
las fronteras internacionales y ha tratado de hacer cumplir la norma de la no conquista; en estas condiciones, la
amenaza de la extincin nacional como una consecuencia de la guerra ha dejado de constituir un aliciente para
la construccin del Estado.
La mayora de los casos en los que la construccin del
Estifoy la reforma nstitucional han culminado con xifo;"se han producido en sociedades que han generado
una fuerte demanda nacional de instituciones y posteriormente las han creado desde cero, las han importado
del exterior o han adaptado modelos extranjeros a las
condiciones locales. ste fue el caso de la Europa moderna temprana, de Estados U nidos tras la revolucin e~
tadounidense, de Alemania, Japn y Turqua en el SIglo XIX, de Corea del Sur y Taiwn en la dcada de 1960
y de Chile y Nueva Zelanda en los aos setenta y ochenta. Si la demanda interna es suficiente, en generallaof~r,~
ta ;e$"ilde;
cierto que "la calidad_-~ 4i.~J:l:a
________ ;p____ --------ra----------
oferta ha variado de unas uca as a otras.
;~ de!nstiruCi-;;nes o de reforma
--~----------------"'--Una
demanda nacto
,_,_.,_,,.,-~~'-;'"'"""'''''''""""'""'"''''"'~-"""'""""'""''""-"'"'~~=""""'
.. -' ' '

in~tit~c!ona:l insuficiente es el nic? y rns\mportan\e

obstculpar~ el .de_s~r~iHcii~~!it~~i~!?:al de J()~.P~f~s
pobres: 'n\1 dem~nd; in;~ficiente es normalmente ~1 p~o
duct~- de una crisis o de circunstancias extraordmanas
que no crean ms que una pequea ventana p_ara la reforma. En ausencia de una fuerte demanda nacwnal, la de\manda de instituciones debe generarse de forma externa.
'sta puede proceder de una de dos fuentes. La primera
/lnonsiste en las diversas condiciones. que ~c~~paan al
ajuste estructural, el programa O la fmanctac!On d: proyectos de organismos de ayuda, donantes y enudades

aunque es .

- -- -- - - --:

-60-

crediticias. La segunda es el ejercicio directo del poder

poltico por parte de autoridades externas que han rei- J\),,.,J,.
vindicado el papel de la soberana en Estados fracasados,/! u;,;J<'''
colapsados u ocupados. '-f> "("' u;,_.:;,, ;A ,;~{1.',,.;:;,
La experiencia que tenemos en cuanto a las tcnicas y
las perspectivas de generacin de demanda de instituciones desde el exterior es tan amplia-como d~salei:adora.
Ms de tres o cti.mo dcadas empleando la. condicionali~
dad para llevar a cabo reformas econmcas "derri\le5tran
que sta no funciona a menos que exista una importante
demanda nacional de reforma por parte de la elite dd
pas, como ocurri en breves periodos en Argentina y
M_1'i<e9 En los casos en los que no hay tal deiT1anda naci~nal col:nplementaria, lacondicionalidad ha supuesto
un fracaso. En los diferentes pases del frica subsahariana, por ejemplo, Van de Walle (2001) indica que
prcticamente no hay diferencia en el volumen de ayuda
destinado a p aSeSlle""lla"se'"ido-f"s"recomend;~~~
.........<L .... ,, ........_,, __g_____ ,........-----....___. ._... .
nes
internacionales
en materia
de reforma estructural y
~="'-~"""""'"~'""'"~~ --~-"
' . -~e
,...,,_,rl<"'''""'~"''''""'""''~"'""''""-'""'"''''"""~~'"''''-''"'"'''"'"'""'"'-"...'
l~_m:t~.n.q).<:Lhii1Iiecho:-no se encuentra una y otra vez
que los mismos E:;t~dos que obtienen resultados desfavorables recurren repetidamente a las mismas ayudas, en
unas ocasiones como beneficiarios de la reprogramacin
de la deuda y en otras como beneficiarios del alivio de la
deuda (Easterly, 2001 ).
Existe una serie de razones por las que la condicionalidad ha fracasado. U na, propuesta por Easterly (2001 ),
-est relacionada con la estructura de incentivos por parte
de la comunidad de donantes. Los donantes y las IFI
afirman que su deseo es ayudar a los pases pobres a salir
de la pobreza, pero los Estados que obtienen los peores
resultados tienen ms probabilidades de fracasr a la
hora de llevar a cabo las reformas econmica$ e institu-

'

-61-

cionales, de forma que la aplicacin de las con~iciones

significa recompensar a aquellos pases c~n.meJores resultados y que han puesto en marcha con ex1to l~s reformas. Imponer la condicionalidad a aquellos pa1ses co_n
peores resultados significa privar de la ayuda o de la fnanciacin externa a los ms pobres de entre los pobres.
Este tipo de <<amor duro puede resultar defendible en la
teora, pero a los pases donantes del mundo r_eal no les
gusta renunciar a la influencia y al poder que eJercen sobre los pases clientes mediante el vnculo de dependencia que les une y, por tanto, se niegan a p~ner ~ontra la
pared a estos desventurados pases .. Ade~as, tem.endo en
cuenta la diversidad de la comumdad mternacwnal de
donantes no cabe la menor duda de que si un donante en
partcula~ aplica estrictamente la condicionalidad, habr
. otro pas dispuesto a ocupar su lugar.
. .
Por otra parte, incluso en el caso de que la cond!clOnalidad pudiera aplicarse con firmeza, no est claro que
fuera a traer consigo una autntica reforma. ~ferrarse.
a una determinada estructura de poder p()ltico re_s~lta a
menudo una cuestin de vida o muerte para los d!ngentes de los pases pobres y no habr financiacin alguna
procedente de la comunidad donante .q~e sea capaz d~
compensar la prdida de poder y prest1g10 que acarreara
una verdadera reforma.
La administracin Bush adopt un enfoque diferente
al crear incentivos externos mediante la Cuenta del Desafo del Milenio (MCA),5 que ofrecer subvenciones a
cambio de mejoras medibles en la actuacin de los pases
5. En el siglo XIX, estos dos mtodos de presin externa convergieron cuando los prestamistas esta~ounidenses y europeos env:laron caoneros para recuperar los prestamos.

-62-

beneficiarios. Este enfoque de la condicionalidad difiere

de los pasados intentos, ya que ofrece, en lugar de prstamos, ayudas en condiciones favorables y utiliza indicadores ms amplios a escala de todo el pas. El problema
de la MCA es que los criterios de seleccin manejados
sitan a muchos de los pases ms pobres del mundo
muy lejos an de cumplir los requisitos exigidos para
obtener las subvenciones. La MCA tal vez estimule a los
pases que ya estn encaminados hacia la reforma, pero
ser de escasa utilidad para los Estados fracasados y los
pases ms conflictivos del mundo.
La otra fuente externa de creacin de demanda de
instituciones es el poder poltico ejercido directamente
por los pases o los consorcios de pases como autoridades de ocupacin, o a travs de una estrecha relacin
dir~~ta con el gobierno local. Esto es lo que denominamos construccin de la nacin". Una autoridad de ocup.fcibr"cuerit., obviamente, con una influencia mucho
mayor sobre el pas en cuestin que un prestamista externo o un organismo de ayuda que trabaje mediante la
condicionalidad. Aunque, por otra parte, la mayora de
los constructores de naciones pronto descubren que su
capacidad para moldear a la sociedad local tambin es
muy limitada. Adems, la mayora de los pases que precisan la construccin de una nacin son Estados fracasados u otro tipo de sociedades que han pasado por un
conflicto y que estn aquejadas de problemas gubernamentales de mucha mayor gravedad que el beneficiario
medio de un prstamo condicional.
Si la construccin de la nacin implica la creacinde
Jlna capacidad estatal autosostenible quesobreviv~ u!la
vez hayan finalizado el asesoramiento y el apoyo externos, entonces hay que decir que el nmero de casos his-63-

r
tricos donde esto ha sucedido con xito se reduce, por
desgracia, a un pequeo conjunto. Los ejemplos ms hotables proceden de la historia del colonialismo europeo.
Los britnicos, sobre todo, fueron capaces de crear en algunas de sus colonias instituciones duraderas como la
administracin pblica de la India y los sistemas legales
de Singapur y Hong Kong, que han sido ampliamente
reconocidos por constituir la base, en el primer caso, de
la de~ocracia que lleg tras la independencia y, en el segundo, del crecimiento econmico. Los japoneses tambin dejaron algunas instituciones duraderas d1lrante el
periodo colonial en Taiwn y Corea; a pesar del odio que
profesan muchos coreanos hacia Japn, Corea del Sur ha
tratado de reproducir muchas de las instituciones japonesas que incluyen desde las fusiones industriales hasta
el gobierno de partido nico.
En algunas ocasiones, a Estados Unidos se le atril:Juye el mrito de la construccin, en la posguerra, de
las naciones de Alemania y Japn, donde fue una fuerza
de ocupacin. En cuanto a la capacidad administrativa que es objeto de estudio en este libro, no hay duda de
que nada 4e eso sucedi, Tanto Alemania como Japn
eran Estados burocrtics-fuertes mucho antes de que
Estados Unidos los derrotara; de hecho, fue precisamente la fuerza de sus Estados lo que desde el principio los
convirti en grandes potencias que constituan una amenaza para el sistema internacional. En ambos pases, el
ap_a,rto 4el. Estado sobrevivi a la guerra y se mantuvo
durante la posguerra, con algunas modificaciones sin
apenas relevancia. Lo que. Estados Unidos s llev a cabo
con xito fue, por un lado, el cambio en los dos pases de
la base de legitimacin del autoritarismo a la democracia
y, por otro, la expulsin de los miembros de los regme-

nes
come.nzado
la guerra. En el
anteriore.s
. . . que
haban
.
.
caso de Japn, la ocupain estadounidens~ ;t'lbestim
eno~m~mente la competencia y la cohesin de la burocraCI~ aponesa y prcticamente lo nico que hizo fue
cambiar_ a.lgunos a:t~s cargos. En Alemania, el gobierno
dem~c:atlco posbehco pidi a la ocupacin aliada que le
permlt!era conservar en vigor una ley del periodo nazi
que r:gulaba su tan encomiada' admiil.lstraci~ pfibli;;-;..
Tan solo 1.000 de los 53.000 funcionarios piblcos fij-;;;
exp~ls~dos en un primer momento fuero.vfirtalmente
resmmdos (Shefter, 1993 ).
"'
.Estados Unidos ha intervenido y/o actuado como au~-ond.a~ ~e ocup_acin en muchos otros pases com;~~
ba, F:hpl~as, Hait, la Repblica Dominicana, Mxico, Panama, Nicaragua, Corea del Sur y Vietnam del Sur (Boot
~ 003 ) En cada uno de estos pases, Estados Unidos s~
.mvolucr en lo referente a la construccin de la nacin
celebrar elecciones, tratar de acabar con los caudillos ;
con la corrupcin y fomentar el desarrollo econmico.
C?rea del Sur fue el nico pas que alcanz un creciU:Iento econmico .a la;~~ plazo, logrado gracias al proP10-~~fuerzo del pa1s asat_lco.m<lsquealde Estados Unidos. Las instituciones duraderas fu~~~-~~;~~;~

EMPEORANDO LA SITUACIN

As pues, existen graves limitaciones en la capacidad

de los poderes externos de crear demanda de instituciones y, por tanto, limitaciones para transmitir a los pases
en de.sarrollo los conocimientos existentes sobre constr:uccln y reforma institucionales. Estas limitaciones indican que las IFI, los donantes internacionales y sobre

-64-65-

todo la comunidad de las ONG, deberan ser prudentes

a la hora de levantar expectativas sobre la eficacia a largo
plazo de su nueva mxima de construccin de capacidades.
En realidad, la gravedad del problema es an mayor:
la comunidad internacional no se encuentra nicamente
limitad~-~~ ~ canticl~cl de capacidad que es capaz de
construir, sino que, adems, ~~_c<)_gn~li~_t:_~e la_?::.sE!.\lccin
de la capacidad institucional e~ mchos pases en des a-.
r~n: :La destrliccin de la cap~i~G~rti~"D:e-lugara-)esar
"de;s buenas intenciones de los donantes y deriva de los
contradictorios objetivos que la ayuda internacional pretende alcanzar. No cabe la menor duda de que bajo la crisis de desarrollo que sufre frica desde hace veinte aos
yace una administracin pblica pobre o en quiebra; a
partir de su independencia, la capacidad de los gobiernos
para disear y llevar a cabo programas polticos se ha deteriorado. Segn palabras de los miembros africanos del
Banco Mundial: <<Casi todos los pases africanos han
asistido durante los ltimos treintaa_gQp una regresin
siste!l1.t"l9 d~;u-~~p~,:l:~;;-; ~;:;:;;;:51_() iogr~~:;;;:~ ir1dep~I1:.
d~r1~ia, la.!11ay()~[a.c\i~p()n; ~~a ritpa~{d~d mayor_que
laque tiene actualmente>> (cita extrada de Van deWalle,
2002). Es_te_deterioro de la capacidad se ha proJ.1Jcido
PX~9isil-ment~- unj:ier!odo.en que los flujos de ayt~da
exte:p._~_hj!_Il..'ll!ill~r.!!.a.QQ<!!~fmodo que ellO_% del PIJ3....
~-t;;dala regin procede de la asisi:e11ciaextranjera que
se proporciona por diversas vas: ........ ....

La contrc!!<:c;in de la poltica ciel donante. resid.~_

en.quelos donantes externos quieren incrementar i<Lca-
pacidad .ele\. ggbierno Jo cal para que ste proporciop.
lfiv!do.S concretos tales como los de irrigacin, sanidad .
pblica o educacin primaria per,g_,_al_m~Il:l.o_ti~_ftlp_O,

en

"-

pretenden proporcionar directamente dichos servicios a

los usuar!cis11alS.'iffltin{;:;;;;;:tr;;; triunfa prcticamente siempre, dados los alicientes que presenta para los
propios donantes. Si bien muchos de ellos creen que
pueden trabajar simultneamente para alcanzar ambas
metas, en la prctica, el suministro directo de los servi9ios acaba casi siempremencscabado-ra:capacd:iaq
el go
-:o-orC:oar"esos
;~~os
-.....
. ...birno
. . . . lal. . .ti.ee--ira
___..P. .P
.... P.....................................
- ...
~r.'i~ios una vez fii1ali?:<;.\i() ~]Rf:P$H\IDR,.S!~.~J!l.4a.
.
Por ejemplo, todos estaramos de acuerdo en que en
el frica subsahariana sera deseable que se llevara a cabo
un programa para facilitar tratamientos antirretrovirales
a los enfermos de sida. Un donante externo tiene dos posibilidades en el momento de enfocar el tratamiento a las
vctimas. En primer lugar, puede gestionarlo absolutamente todo a travs de las infraestructuras de salud pblica del pas en cuestin, aumentar sus competencias
mediante la formacin de los burcratas, mdicos y todo
tipo de personal sanitario y abastecer al gobierno con
una enorme cantidad de recursos. Como alternativa, el
pas donante puede asumir partes importantes del programa de distribucin de medicamentos y proporcionarles directamente a los mdicos y al personal sanitario no
slo los medicamentos, sino la capacidad administrativa
-que es lo ms importante- para que el personal sanitario pueda trabajar sobre el terreno. La gestin a travs
del gobierno local significa que el nmero de enfermos
que recibir~ tratamiento ser inevitablemente inferior. '11
Tal vez la mfraestructura sanitaria sea inexistente, iri-
competente o corrupta; se robarn medicamentos, no
se ejercer ningn control y los fondos de los donantes
acabarn en manos de burcratas en lugar de llegar a los
pacientes a los que estaban destinados. Por el contrario,

-66-67-

el desempeo directo de estas funciones por parte del

pas donante supone una prestacin de los servicios de
asistencia sanitaria mucho ms eficiente. Sin embargo,
cuando el organismo de ayuda externa~a,l~a:r;;;~"Uc!m~
dergobl~ijgJ()sal,JaJl!"llfin deest~ti1timo deja de consistir-e-; el suministro de servicios y queda reducida- a la
~elacin a la coordinacin con el donante extranjero.
As, la burocracia local aprende un tip(). 4_~ ta_reas inade~
cuadas, _nunca se hace cargo de la asistencia ~anit~~!a y ve
c~;~n ~uchoscasos, los profesionales ms cualificados de que dispone se marchan para colaborar con el pas
extranjero. La diferencia entre los recursos puestos a disposicin del gobierno local y del pas donante resulta
enorme en la mayora de los casos y supone que este ltimo se quede con frecuencia marginado a la hora de
tomar decisiones sobre los objetivos del proyecto y su
puesta en marcha.
A pesar de los esfuerzos realizados por IFI como el
Banco Mundial para invitar a una mayor participacin
local en el diseo de los programas, ~_p_r,gJ?l:ITia~e)!l:
de,s.Et:\l<:_c_iP:.4.~ g,<lpiJ:siqa,q_:Q-.Q.se _ po<;lx~ ~gll,lsi9J1aX.J11ien
t;as los donantes no se renuevan a optar por la construcc'itd~"~p_ii'!cfi!d c.su 9ki~~iy;) :Pil1lordi~I; e!ll;;g;r
J~1~~-~~rvicios que dicha capacid~ddebe proporcionar.
'Lo~ incentivos que mueven a la mayorade losdonantes
no permitirn, en la mayora de los casos, que esto ocurra. Quienes pagan la factura de los programas de ayuda
quieren ver que eLg:_t:!t_ne,~~~_l:g_<t_l_1Tixim9P.lIIIer_Q
d~p_a;_i_t;ntes y noqesean que su dinerc>c~iga e11_manos qe
burcra;;s-Ioc;le$, aunque esos misfi1QS funcionarios
-;;;;Tos"qe~ti'~~S~;ga~n de prestarlos servicios de asistencia sanitariaen el futuro. El verdadero impulso de
la~cosi:r{;~(s~ de ~ap;~idad es otra forma de amor

-68-

duro>> que para las personas bienintencionadas resulta, al

igual que la condicionalidad, complicado de aplicar._ Entre tanto, la construccin de capacidad queda reducida a
meras palabras y desde el exterior slo se contribuye al
desplazamiento constante de la capacidad institucional.
Tal y como expondr en el captulo 3, ~_::oble
ma no desaparece, sino que, bien al contrario,_~t;__ a_l?rava
cuandoi;-i!lftl!ecia externa llega hasta la const!l!:~E~2.11
- --- -- ., ; -- --- ;------ -'"""' '"__,_;t___a-;;;-ndi3;!la1dad. Si
de la nacwny sm lag\s~<mc~a. eJ --- . .. .
~
bi~-;;;-;:;-~!l~i'd~dTnternacional_ ~a~ e s<?.mosuministrar
Se?Vcosg{;be;~;me~taes, loqu~ ya -9-() tie!l~ tan claro es
~~;) ~e~r instituciones autctonas que se sostengan
por s mismas.
--Es-cierto que los gobiernos del mundo en desarrollo
resultan todava demasiado grandes y dilatados en cuanto al alcance de las funcion.et que prtenCf''de-sempear,
pe;;noobstant~:lo que ms urge con respec:~ a los pa- ses en desarrollo es incre)Tlentarla fuerza bas1sa de sus
insttlicl"oesestatalesp;r; queproporci:ei11as funcio;e-sesniafs qi.1e ~6Io los gobiernos pueden desempear. La cuestin de cmo alcanzar a Dinamarca probablemente no tenga respuesta, por desgracia, para un
nmero considerable de pases. Ef obstc11lo, sin embargo no es cognitivo: en general~~')~~~~ q~[]!~JI~giJ:e
.,,,,~_,,..,_,___r~C1~i5i~~-:;;_'fl:~~~ . c~il-seia'l~ 'sigcin.en la
a estos pa1s s _... ~,-~. .~-..-... --"(. . .-,_."~.....c;----~~~-~-"--,,,y_,.;,;,;'~~-""-"''"'<'--="''=---oo:""""'
n;;;~-d"eD!n;;,';.;~~~;,J;lproblema ~eside en qlje .!:lo C()n~amoscrl1Q;';;;~dios--polft!cos para llegar ah porqu~ la
d~rad~ local de reforma r~sult~in~!JfiGi!';)1te.
~'-"En cui11:() ~ aq!lelios pas~~. e;_;~ tienen perspectivas
de recorrer al menos una parte del camino hacia esa tierra
prometida, necesitamos centrarnos mucho ms en los
elementos constitutivos de la estatalidad que pueden ser
maiilp{lados y <<Construidos. Esto signif!ca concentrar---~---

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se en dos componentes: la administraci11pblica y el diseo instituciont.l, Es p~~c~so;asiisio; quep-estmos

'special atJ:l~in a los mecanismos para transferir los conocimientos sobre estos componentes a los pases con
instituciones dbiles. Los consejeros polticos del campo
del desarrollo deberan, cuand'OffiQ;;-~-;alizr el juramento hipocrtico que pronuncian los mdicos y comprometerse a no hacer dao_y;J,JJ.Q !mp\lls<(r_pr.ogramas quemiP:ii~o~bsorbaT~ capacidad institucional en
;-();I;_[J;e de la const~d;-d~- fa iriisra. Este asiiJ:lto ser
efq1le'iborda~;;;t;~r;-r;~gu~do captulo.

Los Estados dbiles y el agujero negro

de la administracin pblica
Tal como he expuesto en el captulo 1, el tipo de conocimiento sobre las instituciones ms susceptible de
ser formalizado y, por tanto, transferido ms all de las
fronteras soiales y culturales es el que concierne al diseo y a la gestin de las organizaciones. He afirmado
tambin que ni siquiera dentro del limitado terreno de
las organizaciones existe un mtodo ptimo de organizacin del sector privado o de los organismos del sector
pblico. El hecho de que no dispongamos de unas normas de validez universal para el diseo organizacional
significa, forzosamente, que el mbito de la administracin pblica constituye un arte ms que una ciencia.
La mayora de las buenas soluciones para los problemas
de la administracin pblica, si bien tienen rasgos comunes con el diseo institucional, no pueden considerarse abiertamente las mejores prcticas>> porque a ellas se
deber incorporar un gran volumen de informacin especfica que vendr determinada por el contexto. Esto
tiene, al mismo tiempo, importantes implicaciones polticas en cuanto a cmo tenemos que ayudar a fortalecer

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