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El nuevo espacio federal
Abelardo Anbal Gutirrez Lara
Una reflexin sobre las nuevas relaciones
entre poderes y rdenes de gobierno
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Si bien la alternancia poltica en los gobiernos estatales ya estaba presente, su relativa generalizacin y el
cambio en la procedencia poltica del Presidente de la
Repblica propici la necesaria apertura de espacios de
negociacin entre la federacin y los estados.
Las necesidades financieras tambin hicieron su parte,
al generar presiones en las finanzas de la Federacin y de
los estados. La problemtica financiera agudiz las tensiones que normalmente se vivan en la relacin Federacinestados y oblig a la revisin de la poltica hacendaria.
De entrada, la exigencia de revisar la manera como
operaba la relacin fiscal modific la histrica relacin
de subordinacin, fuera esta por conviccin o necesidad, de los estados al poder federal. Ante los problemas
comunes los gobiernos estatales comenzaron a compartir anlisis, a intercambiar experiencias y a hacer
propuestas conjuntas en bsqueda de soluciones a la
problemtica hacendaria que enfrentaban. En la bsqueda de soluciones, los gobiernos estatales identificaron
muchas coincidencias en necesidades y demandas que
al haber sido planteadas de manera individual ante las
autoridades federales no haban sido atendidas con la
oportunidad y suficiencia requeridas. La opcin que se
presentaba era la accin conjunta.
El resultado fue la construccin de un espacio plural
de dilogo y de construccin de mecanismos de interlocucin, con el cual abordar desde una perspectiva comn, la
relacin de los gobiernos estatales con la Federacin.
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Nacional de Contribuyentes. El acuerdo en materia de diagnsticos y necesidades fue relativamente sencillo, el problema fue establecer recomendaciones puntuales de consenso
que abrieran opciones para la reforma fiscal, el incremento
en los recursos pblicos y la mejor administracin y gestin del gasto pblico. Los acuerdos alcanzados en la CNH,
si bien cubrieron mltiples aspectos, en lo que toca a lo
fundamental mostr que no es posible detallar propuestas
especficas para elevar la recaudacin y mejorar el ejercicio
del gasto sin generar perdedores y ganadores.
En lo que corresponde al marco legal para la definicin del paquete econmico, existen atribuciones constitucionales tanto para el Ejecutivo Federal como para el
Congreso de la Unin. Es obligacin del Ejecutivo Federal
preparar y someter a consideracin del legislativo las
iniciativas de ingresos y gastos para cada ejercicio fiscal.
En materia de ingresos, la Cmara de Diputados analiza y
realiza ajustes a la iniciativa del Ejecutivo, luego la Cmara
de Senadores hace lo propio analizando y revisando la iniciativa aprobada por los diputados, contando con facultades para realizar observaciones y modificaciones. Por su
parte, el Decreto de Presupuesto queda slo en mbito del
Ejecutivo y la Cmara de Diputados.
A travs de las Comisiones encargadas de la cuestin
hacendaria y presupuestal, ambas Cmaras establecen
su interlocucin directa con el Ejecutivo Federal, particularmente con la SHCP. El resto de las Comisiones si bien
participan en la revisin de los documentos del gobierno
federal y llegan a realizar encuentros con diversos grupos
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y funcionarios, a final de cuentas sus observaciones quedan condicionadas al criterio de los diputados miembros
de las Comisiones encargadas del tema hacendario: ingresos y presupuesto.
Tradicionalmente, la dependencia responsable de elaborar la propuesta econmica, la Secretara de Hacienda y
Crdito Pblico, trabajaba en sintona con las Comisiones
de diputados y senadores a cargo de los temas de ingreso
y gasto pblico. La verticalidad que permita el vnculo
entre un Poder Ejecutivo con un partido poltico con el
control de la o las Cmaras, propiciaba que las iniciativas
pasaran prcticamente sin grandes cambios. La SHCP haca
la propuesta original y la misma dependencia elaboraba
el texto del dictamen de la Comisin. Ello no anulaba
la posibilidad de atender algunas observaciones y demandas de los diputados y senadores e incluso de representantes de sectores econmicos que acudan a las negociaciones con la consigna de evitar que se perjudicara
a su sector o a impulsar medidas de su inters, algunas
previamente acordadas con la SHCP.
Para estos sectores econmicos, especialmente grandes grupos de inters del sector privado el camino de la
negociacin importante no consideraba San Lzaro como
estacin central. Primero era necesario dialogar y presentar sus propuestas ante la SHCP, si ah encontraban eco,
lo dems era considerado como mero trmite, aunque
haba que cuidar el proceso. El problema era que salvar
la aduana SHCP siempre era muy complicado. Una opcin
secundaria pero con mnimas posibilidades de prosperar
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El mismo camino habran de seguir las propuestas centrales de la actual administracin en materia de reforma
energtica y laboral. Ms adelante y en el terreno de lo
anecdtico se cuenta tambin con el hecho de que el
Senado niega el permiso al Presidente de la Repblica
para ausentarse del pas.
En este marco de redefinicin de la relacin entre
Poderes de la Unin, surge la Conferencia Nacional de
Gobernadores; entonces los Ejecutivos Estatales provenientes del PRI, del PRD y de algunas alianzas de organizaciones polticas, asumieron posiciones de conjunto
para defender sus intereses comunes, a ellos acabaron
sumndose los gobiernos estatales emanados del PAN,
los cuales primero se haban autoexcluido para luego incorporarse plenamente. El tema que centr la atencin en
esta etapa fue el de los ajustes presupuestales que decidi
la SHCP y que afectaban las finanzas estatales. La cohesin
del grupo de gobernadores impidi que el ajuste recayera
preponderantemente en los programas y recursos orientados hacia las entidades federativas.
A finales de 2002, la Conago, inmersa en la discusin
del paquete econmico para 2003 elabora una serie de
propuestas en materia de ingreso y gasto pblicos que
con la aceptacin del Congreso llevaron a modificar la propuesta original del Ejecutivo Federal. Adems, la Cmara
de Diputados opt por fortalecer las finanzas estatales y
municipales al recuperar y fortalecer partidas presupuestales como el Programa de Apoyo para el Fortalecimiento
de las Entidades Federativas, por la va de la inversin fe-
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corporacin de cuadros profesionales muchas veces emanados del mismo aparato hacendario del gobierno federal
y con la necesidad de resolver los problemas financieros
de las entidades, la Conago, a travs de los secretarios de
hacienda y finanzas de las entidades federativas, se convirti en un interlocutor imprescindible en la negociacin
del paquete econmico.
Para 2003 con nuevos integrantes de la Cmara de
Diputados, el Ejecutivo Federal retoma de nueva cuenta
sus propuestas de reforma. La reforma fiscal se reedita
con una versin similar del impuesto al valor agregado
sobre la que no hubo posicin de consenso entre los gobernadores por lo que la operacin poltica para sacarla
adelante qued en manos de los legisladores.
Sorprendentemente, la negociacin ms importante
se estableci entre Presidencia, Hacienda y el liderazgo
prista en la Cmara de Diputados, en ese entonces en
manos de la diputada Elba Esther Gordillo. Es decir, la
tarea poltica de sumar diputados del PRI para obtener
los votos necesarios para la aprobacin de la reforma
propuesta por el Presidente de la Repblica proveniente
del PAN qued a cargo de la diputada prista, quien ya
entonces tambin era la Secretaria General del principal
partido opositor. La Segob y los diputados del PAN tal vez
entendiendo que la suerte de la reforma dependa de una
negociacin interna del PRI no se mostraron tan insistentes ni convincentes como hubiera sido de esperar. Slo al
final, ante la evidente divisin de los legisladores pristas
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ejercicios y corridas pero no se logr tener claridad sobre los efectos reales de la propuesta de reforma.
De manera paralela, fue significativa la conformacin
de un grupo plural de diputados con miembros de todos
los partidos que demandaban que sus puntos de vista
fueran escuchados y tomados en cuenta, no slo en los
temas econmicos pero de manera especial en ellos. El resultado fue que la diputacin prista y la misma Cmara de
Diputados se vio prcticamente partida a la mitad. Ante
el estilo impositivo de la lder del PRI en la Cmara y las
presiones que ejerci sobre muchos de ellos, la opcin fue
oponerse a la propuesta ostensiblemente impulsada por
la diputada Gordillo.
La iniciativa lleg al pleno cameral y la negociacin se
llev al extremo. Horas antes del inicio de la sesin definitiva, diputados de algunos estados pristas condicionaban su voto favorable a la reforma: primero se tena que
sustituir el liderazgo del grupo de la diputada Gordillo.
As primero se unga a Emilio Chuayffet como nuevo lder
de la fraccin prista y luego se votaba favorablemente la
reforma. Sin embargo, la lder magisterial no acept esta
situacin; en todo caso, slo despus de aprobada la reforma dejara su lugar al grupo opositor. Confiada en que
por lnea y amenazas unos y por conviccin los menos,
contaba con los votos suficientes para la aprobacin de la
reforma, se llev al pleno cameral esa histrica votacin
donde por unos cuantos votos (7) la iniciativa fue rechazada. La nueva correlacin de fuerzas defina una nueva ma-
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no se vea problema mayor con el impacto en su contribucin al ingreso fiscal total. Coincidiendo con la propuesta
de la SHCP tambin se contemplaba la supresin, aunque
gradual, de la participacin petrolera con que cuentan las
entidades federativas.
La incorporacin de la Conago en la discusin y la
disposicin de diputados del PRI para revisar ms en
detalle las implicaciones de la reforma posibilitaron que
se reconociera la participacin de los estados en el beneficio petrolero. Curiosamente, ante la mayor facilidad
de los diputados de todos los partidos para agruparse y
desagruparse segn los temas de la agenda, en el seno de
la Comisin de Energa se conform una posicin multicolor en contra de las propuestas de participacin de los
estados. Esto es, surgieron los diputados de Pemex, no de
partido, no ciudadanos, no de un sector.
La presidencia de la Comisin de Energa opt por
la negociacin y el dilogo, con lo que se superaron las
diferencias y por unanimidad de comisiones de energa
y hacienda se aprob la reforma. Quedaba pendiente el
Senado y sobre todo una revisin del tema del impacto
futuro sobre el ingreso fiscal, cuestin que para muchos
no quedaba clara y ms bien se vea como un riesgo de
mayor deterioro de los ingresos pblicos. Para otros era
andar el camino al revs: primero esta reforma y luego,
por las consecuentes presiones por la disminucin de los
ingresos fiscales petroleros, la reforma fiscal.
El consenso obtenido en este tema no fue posible
en lo dems. En ingresos la preocupacin de la presiden-
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cia de la Comisin de Hacienda por recoger las inquietudes de sectores, estados y municipios fue evidente, pero
no hubo posibilidad de superar la rigidez de los funcionarios de Hacienda (como ejemplo el costo de ventas, que
tanto molest a empresarios). Tampoco en algunos temas
fue posible remontar posiciones de la nueva mayora legislativa, el peso de esos votos redujo sustancialmente la
capacidad de conduccin del PAN.
Por lo que toca al tema mayor, el IVA, se dej a un lado
pues no se present formalmente. Al parecer se pens que
ante la insuficiencia de recursos, de los mismos diputados
saldra la intencin de la reforma pero no fue as.
Un tema cercano fue el de las recomendaciones de la
CNH. Destaca la creacin de un impuesto federal a las ventas finales a favor de gobiernos estatales y municipales,
pero a cambio de reducir la tasa general de IVA. El punto
fue que la CNH recomendaba la restitucin de potestades,
siempre y cuando nadie perdiera y se definiera un fondo
para compensar a las entidades perdedoras. La iniciativa
no prosper pues nunca se tuvo certeza sobre el impacto
y sobre el mecanismo de compensacin necesario. La escasa aceptacin de las entidades a este cambio impidi su
aprobacin.
La verdadera polmica se present en la definicin de
los lineamientos generales y en las metas propuestas por
el Ejecutivo. Con demandas adicionales de presupuesto
cercanas a los 70 mil millones que llegaron a ser en algn
momento de ms de 120 mil millones de pesos, la nueva mayora legislativa necesitaba mejorar las metas de ingreso.
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La Comisin de Presupuesto tom la iniciativa de ofrecer a la SHCP un camino de negociacin que le permitiera
a la dependencia identificar ella misma las posibilidades
de recursos para las demandas de los diputados. Los
tcnicos de la Comisin trabajaban en la identificacin de
bolsas de recursos y encontraban opciones de reasignacin, pero la suma alcanzada era insuficiente. Como la SHCP
opt por no transitar por la va ofrecida, el legislativo slo
tuvo la opcin de efectuar reasignaciones ms drsticas y
modificar la parte ms sensible del programa econmico
del Ejecutivo: las metas macroeconmicas. Este fue el segundo desencuentro.
Los parmetros que presentan los Criterios Generales
de Poltica Econmica involucran metas fiscales y de
ingreso petrolero fundamentales para el proceso de definicin de la Ley de Ingresos y el Presupuesto federal.
Ao con ao han sido cuestionados pero prcticamente
han sido inamovibles. Ahora la nueva circunstancia poltica y legislativa llev a que se planteara la modificacin
de la meta de dficit, el incremento de las estimaciones de
recaudacin tributaria y a elevar el precio estimado del
petrleo de exportacin.
La polmica se desat de manera airada, lo que limit
an ms la posibilidad de entendimiento. Cada dcima del
PIB en el dficit representaba 7 mil millones de pesos ms
y cada dlar al alza de la estimacin del precio del petrleo significaba 8 mil millones de pesos ms. En materia de
dficit la posicin legislativa no era exagerada cuando mucho mantener la meta del 2004, 0.3% del PIB; pero la petro-
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Esta dinmica abrumadora que no exculpa pero explica parte de lo ocurrido hizo evidente otro desencuentro,
el cuarto: ante el entusiasmo legislativo hicieron falta reglas precisas para el control, negociacin y conformacin
interna del Presupuesto. La nueva realidad legislativa se
hizo presente sin que hubieran creado nuevos mecanismos
institucionales para el proceso legislativo. El cambio en
la mxima legislacin pero la ausencia de una reglamentacin clara y acordada entre las partes para procesar el
paquete econmico llev a que se incurriera en excesos y
errores. Cabe mencionar que en el seno de la Comisin de
Presupuesto y Cuenta Pblica se saba de la falta de dicha
reglamentacin e incluso se haba llegado a elaborar un
primer avance en ese sentido, sin embargo, no fue posible
concluir ese trabajo antes de la discusin presupuestal.
En el tramo final de la negociacin se presentara el
quinto desencuentro. El equipo tcnico de la Comisin
prepar un texto de Decreto que recoga avances en materia de transparencia y control presupuestal, pero que
limitaba, aunque no suprima, la discrecionalidad de la
SHCP en la administracin del ejercicio. Candados, condicionamientos y sanciones para la autoridad federal en
caso de incumplimiento de lo aprobado fueron inmediatamente cuestionados por los funcionarios de la SHCP. La
negociacin entre el frente PAN-SHCP y el equipo de especialistas y diputados opositores se torn muy complicada.
Con inusitada molestia y exasperacin tanto diputados
panistas y funcionarios federales entraban y salan de las
negociaciones. La falta de condiciones y flexibilidad para
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Predial
Nmina
Derechos de agua
Derechos vehiculares
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Pemex, an no se han resuelto las limitaciones de capacidad de gestin de la paraestatal pues quedaron por
resolver algunos pendientes como la reforma estructural,
orgnica y funcional que los gobernadores propusieron
al Ejecutivo y al Congreso disear y aprobar. Igualmente,
desde una ptica ms amplia y con un espritu Federalista
la opcin puede ser otra, la de modificar la naturaleza de
la empresa a partir de definir explcitamente a un rgano
de Estado cuya responsabilidad mxima sea la tutela del
patrimonio nacional que representan los hidrocarburos,
bajo los lineamientos constitucionales establecidos, para
abrir nuevas opciones de gestin para la empresa, como
lo es la iniciativa para la creacin del Consejo Nacional del
Petrleo planteada por la diputacin federal de Tabasco.
El tema no puede as, darse por concluido pues lo fiscal, la visin Federalista y el futuro de Pemex van ligados
a la definicin de una nueva institucionalidad que paso a
paso ha ido definiendo los rasgos del cambio estructural
en materia hacendaria, legislativa e institucional.
Federalismo y la ley de presupuesto
y responsabilidad hacendaria
Desde que se present en 2004 a la Comisin de
Presupuesto y Cuenta Pblica esta iniciativa de ley gener polmica y dio margen para que se retomaran otras
propuestas similares. El resultado fue la realizacin de un
anlisis comparativo de las iniciativas existentes cuyas
conclusiones fueron postergadas hasta 2006.
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Ello no estuvo exento de un intenso trabajo de negociacin en el que el gobierno federal termin asumiendo
el liderazgo de una propuesta frente a lo que sostena un
buen nmero de diputados y las mismas entidades federativas. En consecuencia, fue el Ejecutivo Federal el que
empuj su propuesta frente a una fraccin de la Cmara
de Diputados y a los representantes de los secretarios de
finanzas de los gobernadores agrupados en la Conago.
La intencin de la ley de dar un mejor orden a la discusin presupuestal nunca fue cuestionado, lo que gener diferencias fue el grado de intromisin y discrecionalidad que
gana la autoridad hacendaria federal con el establecimiento
de algunos apartados y artculos. Por otro lado, los diputados vieron mermada la facultad dada por el nuevo artculo
74 constitucional en la medida en que las reasignaciones y
modificaciones estn vinculadas a propuestas en materia
de ingreso. Para las entidades federativas, se modifica el
acceso a recursos excedentes, cuya definicin depende de
la nueva metodologa que define la estimacin del precio
de la mezcla mexicana de exportacin de referencia.
Con estos temas sobre la mesa, la Ley s garantiza un
nuevo orden en la discusin y establece plazos definidos
para conocer las estimaciones de ingresos federales contra los cuales se debe hacer el ejercicio de presupuestacin federal. Se gana certidumbre en la determinacin de
variables financieras de referencia y se establece la obligacin de que las finanzas pblicas federales garanticen
siempre que en algn momento se llegar al equilibrio
presupuestal.
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Adicionalmente, si en junio el Congreso de la Unin aprob la adicin a la Ley Federal de Derechos en materia de
Hidrocarburos fue por la disposicin de los gobernadores
pese a que haban manifestado no estar de acuerdo en
algunos de sus trminos, pues como sealaron los diputados, el dictamen contena varias fallas e inconsistencias.
Por ello, no fue cierto que las observaciones presidencia-
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de cuentas reconocen parcialmente las propuestas y necesidades de las entidades federativas. Durante el perodo
2003-2006 el financiamiento de la inversin fsica en obras
de infraestructura y desarrollo social, documentado por la
propia Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, provino
de una partida creada por la misma Cmara de Diputados
y defendida por los gobernadores, el Programa de Apoyo
para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas, PAFEF,
Ramo 39, as como de la parte de los excedentes petroleros canalizados al Fideicomiso para la Infraestructura
de los Estados, FIES, administrado por Banobras, como
resultado del nuevo reparto de excedentes petroleros que
benefici a las entidades federativas. Est documentado
que durante los ejercicios fiscales de los aos 2003, 2004 y
2005, los recursos que por ambas vas los gobiernos de las
entidades federativas canalizaron a la inversin ascendieron a 36 876; 40 297 y, 40 000 millones de pesos, respectivamente y, para 2006, de acuerdo a lo establecido en materia
de Aprovechamientos y Derechos de nueva cuenta habr
un apoyo a la inversin.
De ah la importancia de la nueva capacidad de intervencin de los gobiernos de las entidades federativas en
la discusin pblica como contrapesos y protagonistas
de la discusin nacional y federal. El saldo, considerando
la necesidad que hubo de involucrar a la Suprema Corte
de Justicia de la Nacin es favorable y saludable para la
construccin de una nueva relacin institucional que consolide el cambio estructural en el quehacer institucional
del Estado mexicano.
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