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Captulo

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El nuevo espacio federal
Abelardo Anbal Gutirrez Lara
Una reflexin sobre las nuevas relaciones
entre poderes y rdenes de gobierno

l Mxico de principios del siglo XX, tena 14 millones de


mexicanos; al finalizar ese siglo, sumbamos 100 millones de personas y, de acuerdo al Conteo de Poblacin,
103 millones para el ao de 2005. Las caractersticas de
la poblacin y la economa sufrieron modificaciones sustanciales. Cuando inici el siglo XX, tres cuartas partes de
la poblacin habitaba localidades rurales en condiciones
de pobreza y marginacin; al trmino de ste ms de 2/3
partes de los habitantes se ubicaban en zonas urbanas, en
su mayora en condicin de media o de baja marginacin.
A su vez, en los primeros aos del siglo XX, alrededor de
2 mil personas concentraban la propiedad de 90% del territorio. Al finalizar dicho siglo, alrededor de 3.5 millones

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de familias; esto es, 15.8 millones de personas, posean


ms de 100 millones de hectreas.
Cuando Mxico arrib al siglo XX, era una economa
agrcola y exportaba solamente productos primarios;
despus, Mxico termina el siglo como una economa
industrial y de servicios, con exportaciones manufactureras diversificadas y ubicado entre las 14 economas ms
grandes del mundo. En materia educativa, a principios del
siglo XX ms de 80% de la poblacin era analfabeta y contaba como promedio con dos aos de primaria. Al terminar
el siglo, alrededor de 10% de la poblacin era analfabeta
y el promedio de escolaridad se ubicaba en 2 ao de secundaria. Asimismo, en materia de salud al inicio del siglo
XX, los mexicanos tenan 40 aos de esperanza de vida al
nacer y no contaban con servicios ni acceso a instituciones de salud. Al terminar el siglo, la poblacin del pas
tena una esperanza de vida al nacer de 75 aos, gozaba de
una amplia red de servicios e instituciones de salud pblica, se beneficiaba de campaas nacionales de vacunacin
y de la cobertura total en materia de seguridad social
para la poblacin trabajadora y sus familias. Al mismo
tiempo, la poblacin No Derechohabiente tena acceso a
servicios gratuitos de salud.
Como se puede apreciar, los avances registrados por
Mxico en el siglo XX dejaron un saldo de activos sociales,
econmicos, polticos e institucionales muy favorables.
Sin embargo, en el ltimo tramo del siglo XX la crisis financiera y la nueva composicin de la sociedad llev a la
necesaria revisin de la manera como el pas estaba orga-

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nizado para producir, atender nuevas demandas sociales


y mejorar la prctica gubernamental.
De este modo, pese a los avances registrados, el pas
entra de lleno a la etapa de reformas encaminadas a concretar un cambio estructural, entendido ste, como la
construccin de nuevas bases para el crecimiento, acompaadas de un nuevo orden institucional, esto es, Mxico
inicia una etapa de revisin de la manera como estaba
organizado para producir, financiar su crecimiento, distribuir la riqueza y comerciar bienes y servicios. Por ello,
una de las reformas planteadas fue la relativa a la manera
como el Estado mexicano se encontraba organizado para
recabar recursos con los cuales financiar polticas pblicas, programas y acciones, que hicieran realidad la rectora econmica estatal y la consecucin de los amplios
compromisos sociales del Estado.
El tema obligado derivado de la revisin de las capacidades del Estado mexicano fue el del Federalismo pues,
precisamente, a partir de la competencia por recursos
pblicos entre el gobierno federal, entidades federativas y
municipios, surgieron una serie de preocupaciones y propuestas sobre las responsabilidades y facultades de cada
orden de gobierno. A la discusin se sum la revisin de
la relacin entre los poderes que llev a intervenciones y
confrontaciones entre los poderes: Legislativo, Ejecutivo
y Judicial de orden federal, que slo mostraron la clara necesidad de promover una nueva institucionalidad poltica
y de gobierno.

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A partir de la conformacin de la Conferencia


Nacional de Gobernadores, la Conago, la discusin sobre
el Federalismo Fiscal adquiri renovados bros. Nuevos
temas salieron a la luz pblica y dada la nueva capacidad
de negociacin de las entidades federativas, la Conago se
convirti en protagonista principal de la discusin fiscal,
poltica y social. Cabe mencionar que uno de los logros
ms importantes de la Conago fue la realizacin de la
Convencin Nacional Hacendaria.
La Conago: una expresin del reclamo federalista
A partir de las elecciones federales de 1997, el panorama
poltico del pas cambi radicalmente. Al modificarse la
correlacin de fuerzas polticas en el Congreso Federal,
Cmara de Senadores y Cmara de Diputados, as como
en las entidades federativas, con contrapesos y alternancias en los congresos locales y gobiernos municipales, se
transform el ejercicio de gobierno.
De este modo, con la desaparicin de las mayoras
absolutas de los partidos polticos en las cmaras y la creciente alternancia en los gobiernos estatales municipales
y congresos locales, la toma de decisiones de todos los rdenes de gobierno tuvo que pasar por un amplio proceso
de consenso y negociacin.
Esta situacin se agudiza cuando en diciembre de
2000 asume el Poder Ejecutivo Federal un candidato
ajeno a las estructuras tradicionales del poder poltico.
Este hecho marc no slo la llegada de empresarios, mi-

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litantes y simpatizantes del Partido Accin Nacional a las


estructuras de poder, sino que signific la completa modificacin de las relaciones institucionales entre poderes
y rdenes de gobierno.
En este marco, la convivencia y el avance democrticos no han sido fciles. Partidos y organizaciones polticas atraviesan por un perodo de aprendizaje de las nuevas reglas, que incluye a las instituciones y a los diversos
grupos de la sociedad.
Tambin la tarea de gobernar se ha modificado. La
competencia poltica y la mayor participacin de organizaciones sociales de todo tipo en la vida nacional exige de
nuevas capacidades de negociacin y sobre todo de una
nueva interlocucin de los gobiernos: federal, estatales y
municipales, entre ellos mismos y con los actores polticos, sociales y econmicos del pas.
Para los partidos polticos y sus militantes, hoy es
ms difcil que en el pasado ganar nominaciones y cargos
de eleccin popular; pero para quienes acceden a las estructuras de gobierno es ms difcil gobernar, poner en
prctica sus propuestas, generar consensos, procesar
acuerdos y dar resultados a la poblacin.
Es en este contexto de mayor competencia, mayor
exigencia de gobernados y mayor necesidad de ofrecer resultados, que los gobiernos estatales, representados cada
uno por su respectivo titular del poder ejecutivo, comenzaron a jugar un nuevo papel para el equilibrio de poderes
y, por supuesto, como ejecutores y responsables de polticas pblicas que afectan la vida de los mexicanos.

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Si bien la alternancia poltica en los gobiernos estatales ya estaba presente, su relativa generalizacin y el
cambio en la procedencia poltica del Presidente de la
Repblica propici la necesaria apertura de espacios de
negociacin entre la federacin y los estados.
Las necesidades financieras tambin hicieron su parte,
al generar presiones en las finanzas de la Federacin y de
los estados. La problemtica financiera agudiz las tensiones que normalmente se vivan en la relacin Federacinestados y oblig a la revisin de la poltica hacendaria.
De entrada, la exigencia de revisar la manera como
operaba la relacin fiscal modific la histrica relacin
de subordinacin, fuera esta por conviccin o necesidad, de los estados al poder federal. Ante los problemas
comunes los gobiernos estatales comenzaron a compartir anlisis, a intercambiar experiencias y a hacer
propuestas conjuntas en bsqueda de soluciones a la
problemtica hacendaria que enfrentaban. En la bsqueda de soluciones, los gobiernos estatales identificaron
muchas coincidencias en necesidades y demandas que
al haber sido planteadas de manera individual ante las
autoridades federales no haban sido atendidas con la
oportunidad y suficiencia requeridas. La opcin que se
presentaba era la accin conjunta.
El resultado fue la construccin de un espacio plural
de dilogo y de construccin de mecanismos de interlocucin, con el cual abordar desde una perspectiva comn, la
relacin de los gobiernos estatales con la Federacin.

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La transformacin poltica del pas dio la pauta para


que los gobiernos estatales ensayaran un mecanismo de
dilogo que los acercara ms y les diera la oportunidad
de intercambiar puntos de vista y, a veces, exigir a la
Federacin, un trato ms justo renovando la relacin entre poderes.
Sin contravenir la disposicin constitucional que impide la asociacin entre entidades federativas debido a que
la nica a la que estn obligados es a la contemplada en la
conformacin del Pacto Federal, las entidades federativas
agrupadas en la Conferencia Nacional de Gobernadores se
convirti as, no slo en un espacio para el debate y la discusin sobre cmo entender y mejorar los vnculos de la
Federacin con los estados, sino en una oportunidad para
enriquecer la vida poltica y econmica del pas y consolidar, en momentos de globalizacin y desaparicin de algunas nacionalidades, la unidad y soberana de la Nacin.
La Conago surge entonces como una alternativa para
la discusin y negociacin poltica que traduce se en acciones de gobierno, los beneficios de la alternancia y competencia poltica. En este sentido, la eficiencia en el uso
de recursos y la eficacia de programas y acciones de gobierno es uno de los objetivos compartidos por todas las
entidades federativas. La bsqueda de soluciones a travs
de la articulacin efectiva de polticas locales y federales,
la complementacin de programas y no la confrontacin o
superposicin, o bien, subordinacin de polticas locales
a las del gobierno federal es una de las prioridades de la
Conago.

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Lo anterior implica replantear la relacin de los


Poderes Federales con los dems rdenes de gobierno del
pas. Esto conlleva la modernizacin del Federalismo bajo
una ptica de mayores responsabilidades compartidas y
mejores resultados para la sociedad.
Entidades federativas y federacin
La Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos,
en su Titulo Segundo, Capitulo I.De la soberana nacional
y de la forma de gobierno, en el artculo 39, seala que
la soberana nacional reside esencial y originariamente en
el pueblo y, que el Poder Constituyente es la expresin de
la voluntad popular que define como poder supremo de la
Repblica al pueblo.
Esta concepcin le da el carcter republicano a la nacin, de modo que las cuestiones de gobierno son cosa
pblica y no un dictado o imposicin de un monarca o un
cuerpo aristocrtico.
Desde la Constitucin de 1857 se asumi el concepto
de soberana como popular con respecto a su origen y nacional como atributo jurdico de la unidad de organizacin
colectiva constituida por el Estado. El poder pblico
se refiere a las autoridades, o sea rganos estatales con
la capacidad de dictar normas de observancia general,
de hacerlas cumplir administrativamente y de resolver
conflictos
En seguida, el artculo 40 seala que es voluntad
del pueblo mexicano constituirse en una Repblica

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Representativa, Democrtica, Federal compuesta de estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su


rgimen interior, unidos en una federacin segn los principios de la misma Constitucin.
El concepto de Repblica proviene de los trminos
latinos res, cosa, y pblica, perteneciente a la comunidad.
Repblica significa lo que a todos concierne, lo que es
de todos, en este sentido, se opone al concepto de monarqua, donde un solo hombre pretende representar la
capacidad de decisin suprema. Asimismo, de la nocin
democracia se desprende el hecho de que la comunidad
nombra representantes con la facultad de resolver los
asuntos pblicos en nombre y representando a todos los
miembros de la misma.
En lo que se refiere al Sistema Federal, la Constitucin
seala que se refiere a la distribucin territorial del poder.
La nocin Federacin fue concebida por los independentistas estadounidenses, para conciliar los intereses de los
territorios de sus trece colonias. La frmula contempl
que cada territorio transmitiera a una confederacin la
capacidad de decidir respecto de cuestiones que tuvieran
que ver con una entidad poltica superior pero no con las
decisiones locales de cada comunidad. Se trata de una
traslacin de poder a distintos niveles.
El Estado mexicano desde la Constitucin de 1824 y
ratificado con la de 1857, impone el sistema federal. Esto
fue resultado de una lucha entre conservadores y liberales, donde las tendencias centralistas se enfrentaron a las
federalistas. El triunfo del federalismo devino de una nece-

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sidad histrica donde, a diferencia de Norteamrica, no se


trat de unir lo desunido, sino de evitar que se disgregara
una organizacin unitaria que vena de la colonia y que
corra el riesgo de disgregarse dadas las diferencias locales irreconciliables. La anexin de Texas a Norteamrica y,
la separacin de pases de Amrica Central de lo que era
la Nueva Espaa, ejemplifican la dimensin de los riesgos
que se corran en esa poca.
En consecuencia, Miguel Ramos Arizpe, principal promotor del federalismo, pugn por establecer en cada provincia una junta gubernativa o diputacin de provincia que
dio como resultado la Constitucin federalista de 1824.
Hoy en da, el sealamiento del mismo Artculo 40 de
la Constitucin, al sealar que la Repblica Representativa,
Democrtica, Federal, deber integrarse por estados libres
y soberanos en todo lo concerniente a su rgimen interior,
implica que la comunidad territorial constituida por cada
estado de la Repblica se declare libre y soberana, con capacidad para decidir libremente las cuestiones que tienen
que ver con su propio espacio territorial, situacin que
nunca ha sido cuestionada.
En nuestro sistema federal, la nocin de soberana de
los estados permiti conformar las entidades de la repblica
atendiendo a las necesidades particulares de cada localidad.
El que cada estado se asuma y sea soberano en las decisiones que le competen a su interior, es el punto de partida para
asumir la unidad a la repblica. Es decisin soberana de los
estados renunciar a parte de su soberana y facultades para
crear un orden superior de gobierno: la Federacin.

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La soberana aplicada a los estados de la Federacin


se manifiesta a travs de la capacidad que tienen para darse sus propias leyes en materias sobre las que no legisla la
Federacin y por su capacidad para elegir gobernantes.
De hecho el Artculo 124 seala que las materias que
no corresponden expresamente a la Federacin son competencia de los estados, de manera que lo que no este explcitamente concedido por la Constitucin a los poderes
federales debe ser regulado mediante leyes locales.
En Mxico, cada estado est consciente de pertenecer
a una unidad superior a la cual solo excepcionalmente
podra oponer su soberana local para restituir la unidad
fundamental de la nacin.
De acuerdo con lo anterior, los Estados Unidos
Mexicanos es una Federacin de la que los estados forman
parte. La Federacin emana de la voluntad soberana de
los estados de crear una entidad poltica superior que le
d unidad y cohesin a una organizacin superior a la cual
ceden o trasladan parte de sus poderes y facultades.
El contenido y espritu de los artculos constitucionales mencionados, son el fundamento jurdico, poltico e
histrico, que da origen a los estados soberanos que integran la Repblica y define el papel que tienen dentro de la
Federacin para mantener la unidad nacional.
Es as que la Federacin emana de la voluntad de las
entidades federativas; son los estados quienes de manera
libre y soberana aceptan ceder parte de sus facultades con
el fin de crear un rgano poltico superior: la Federacin.
El objetivo es mantener la unidad de la nacin a travs de

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una entidad comn a todos los estados, que recoge las


aspiraciones de cada uno de ellos, pero que tambin reconoce la soberana y las especificidades de cada entidad.
La organizacin del pas como una Federacin no
se dio cabalmente. Las invasiones sufridas, el acoso del
exterior, la carencia de comunicaciones y vnculos interregionales slidos propici que en una especie de relacin contradictoria el pas desarrollara una especie de
Federalismo Centralista donde la voluntad presidencial
tena un peso fundamental.
Presidencialismo y paternalismo fueron funcionales
en algn momento de la historia para superar acosos a la
integridad nacional. Sus excesos abortaron iniciativas de
participacin social e inhibieron las capacidades y derechos de gobernados y de los dems poderes.
No es sino hasta los ltimos aos del siglo XX cuando el
pas consolida una serie de cambios demogrficos, polticos, sociales y econmicos que llevan a la transformacin
de las estructuras polticas y al surgimiento de nuevos
actores en la vida nacional.
En este marco, la revisin de lo que haba sido y deba
ser la relacin entre el gobierno federal y los gobiernos estatales y municipales, pasa a ser un tema ms que vigente
en la agenda nacional.
Desde el gobierno federal se ensayan alternativas
para reducir el centralismo y fortalecer a las entidades federativas. El discurso federal a favor de la cooperacin y
coordinacin se acenta cuando las presiones financieras
se agudizan.

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Desde la ptica federal se habla de impulsar una ms


justa redistribucin de facultades, funciones, responsabilidades y recursos, entre la Federacin y los estados,
con el propsito de alcanzar mejores niveles de eficacia y
eficiencia, suficiencia, oportunidad y equidad en la generacin y ejecucin de los recursos pblicos.
Como Federacin, la oportunidad de avanzar en la
reforma del Estado viene desde los estados que la conforman. La ruptura con el presidencialismo excesivo y la consolidacin de un verdadero federalismo debe tener como
contrapartida el fortalecimiento de los dems rdenes de
gobierno y de nuevos mecanismos de participacin, vigilancia y sancin de la sociedad.
El debate hacendario y el federalismo
El ao 2001 incorpor a la agenda nacional la revisin del
Federalismo y con l la discusin sobre el reparto de responsabilidades y recursos entre la Federacin y los estados. En el marco de mayor competencia poltica y mayor
capacidad de sancin de la sociedad, el dar resultados
tangibles a la poblacin tambin se convirti en el mejor
argumento poltico de partidos y gobiernos. En consecuencia la disponibilidad de recursos y su aplicacin en
las acciones definidas por los gobiernos locales se convirti en la prioridad, para rendir buenas cuentas por parte
de las autoridades estatales y municipales.
De acuerdo a la necesidad de participar en el proceso de integracin de la ley de ingresos y el presupuesto

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federal para 2003, la Conago instruy a los secretarios de


finanzas y hacienda de los estados miembros a establecer
una relacin cercana con miembros de las Comisiones de
Hacienda y Presupuesto de la Cmara de Diputados, a fin
de apoyarlos en su anlisis de la iniciativa de la Ley de
Ingresos y del Proyecto de Presupuesto de Egresos de la
Federacin para el ejercicio fiscal 2003.
Los puntos de inters de la Conago planteados por los
gobernadores (reunin celebrada en el estado de Hidalgo)
fueron ocho:

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Incrementar gradualmente el porcentaje de la recaudacin federal participable que se asigna al Fondo


General de Participaciones;
Incluir en la determinacin de la recaudacin federal
participable (RFP) todos los ingresos tributarios y no
tributarios, ordinarios y extraordinarios;
Dar estricto cumplimiento a lo que dispone la Ley de
Coordinacin Fiscal, a fin de que los recursos destinados a educacin y salud sean suficientes y se garantice que no sean recortados;
Dotar de facultades a las entidades federativas para
participar en la determinacin y distribucin de los
fondos de aportaciones federales, cuyo ejercicio y
supervisin nicamente corresponder a las mismas
entidades;
Incorporar en el Ramo 33 el Programa de Apoyo al
Fortalecimiento de Entidades Federativas (PAFEF), integrndose con 2.5% de la RFP;

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Garantizar a Petrleos Mexicanos, Comisin Federal


de Electricidad, y Luz y Fuerza del Centro un rgimen
fiscal que les permita un sano crecimiento, as como la
reinversin en infraestructura, sin menoscabo de los
recursos que se trasladan a las entidades;
Privilegiar en el presupuesto 2003 el gasto social en
materia de salud, educacin, vivienda, campo, obra
pblica y generar empleos; y
Proporcionar de manera documental y verbal la informacin sobre el desglose de las cifras que integran la
RFP, as como las bases que dan origen al clculo de
cada uno de los conceptos y fuentes de la misma, particularmente la relativa a Pemex.

El balance de la nueva intervencin de los gobernadores


en la discusin fue favorable. El trabajo de la Conferencia
Nacional de Gobernadores permiti destacar el tema del
Federalismo y sensibilizar a la sociedad y a los legisladores sobre el nuevo papel que deben jugar los ejecutivos
estatales en la vida nacional.
Tal como lo expone Fernando Calzada Falcn en
Federalismo y Finanzas Pblicas. 2001-20041, destacan los
siguientes aspectos: la reasignacin de recursos para
destinar una mayor cantidad al sector agropecuario, la
educacin, salud, y la obra pblica a travs del programa
carretero y el PAFEF, mayor flujo de recursos a las entida-

Fernando Calzada Falcn, Federalismo y Finanzas Pblicas. 2001-2004,


Universidad Popular de la Chontalpa.
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des federativas va Participaciones, reparto equitativo


de los ingresos excedentes, creacin del Ramo General
39: Programa de Apoyos para el Fortalecimiento de las
Entidades Federativas y, el establecimiento de la interlocucin de la Conago con el Poder Legislativo federal.
Este ha sido uno de los cambios notables en la discusin del quehacer del Estado mexicano y una de las opciones de institucionalizacin de una nueva relacin entre los
miembros del Pacto Federal.
No obstante, el tema no se agota ah, pues en el otro
frente la revisin de facultades institucionales en materia
hacendaria, tambin modific la relacin entre poderes.
El debate legislativo y el federalismo
La discusin en torno al paquete econmico y particularmente sobre el Presupuesto de Egresos de la Federacin
debe ser revisada desde distintos ngulos. Uno es el que
tiene que ver con el significado de la propuesta econmica
gubernamental como instrumento de poltica econmica;
otro es el vinculado con el equilibrio entre poderes que
define el rgimen constitucional y de gobierno que tenemos los mexicanos y el otro es el que se presenta a partir
de la competencia poltica y el desarrollo de equilibrios,
pesos y contrapesos en la administracin y gestin de las
polticas pblicas.
Para algunos enfoques de poltica econmica, sta no
es ms que un conjunto de instrumentos que permiten
alcanzar determinados objetivos sean aquellos vincula-

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dos con la estabilidad macroeconmica o financiera, o


bien metas de crecimiento del conjunto de la economa
o de algunos de sus sectores. No obstante, desde otro punto de vista, la poltica econmica tambin puede ser entendida como un proceso histrico y social en el que ciertos
actores sociales, polticos y econmicos definen la manera
como una economa generar riqueza, excedentes y, particularmente, quienes sern los principales beneficiarios de
esa produccin de riqueza. En este sentido, la parte sustantiva de la poltica econmica es la poltica, en tanto que el
factor econmico vendra a ser lo secundario.
La definicin de lo que ao con ao es la Ley de Ingresos
y el Presupuesto de Egresos de la Federacin, junto con la
serie de medidas que determinan los mecanismos con los
que las instituciones de gobierno del Estado mexicano
habrn de allegarse recursos para luego orientarlos a un
sin nmero de actividades, es as una discusin sobre la
generacin y orientacin de los recursos que la economa
como un todo transfiere a ese actor econmico y poltico
que es el Estado Mexicano. Por ello, la determinacin del
cunto, del cmo y del para qu se canalizarn recursos al
Estado, pasa por una serie de definiciones polticas y tcnicas que a final de cuentas expresen los criterios bajo los
que se normar la actividad pblica, la poltica econmica
y, con ella, la del resto de los actores econmicos.
El impacto de esta suerte de definiciones de poltica pblica en la economa ha ido variando conforme se
ha acentuado el cambio estructural de la economa mexicana de las ltimas dos dcadas. La reduccin de la om-

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nipresencia del Estado, la apertura econmica al exterior


y la reduccin de controles y esquemas de regulacin
estatal modific no slo la capacidad de actuacin de las
instituciones pblicas, sino que acot su discrecionalidad
y la posibilidad de darle giros drsticos a la conduccin de
la poltica econmica.
La evolucin del sistema poltico tambin ha contribuido a la creacin de un entorno diferente en el que la
definicin de las grandes directrices de poltica econmica, as como partes sustantivas de su ejecucin, es observada, vigilada y cuestionada por amplios sectores de la
sociedad, entre los que se incluyen las fuerzas polticas,
de modo que la modificacin sustancial de los grandes
postulados que encuadran la poltica econmica es vista
como prcticamente imposible sin un proceso de intensa
y a veces rspida negociacin poltica.
Si revisamos la actuacin del sector pblico, en especial la del Ejecutivo Federal, en las pasadas dos dcadas,
encontramos una tendencia hacia la mayor apertura y negociacin. En un principio, la profundidad de la crisis fue el
justificante para que desde el Estado mismo se impulsara
con rigor una poltica orientada a la recuperacin de condiciones de estabilidad, aunque ello llev a que l mismo
limitara su capacidad de intervencin. Posteriormente, sin
duda, no tanto por concesin propia de los gobernantes
de la dcada pasada, si no ms bien por las condiciones
a las que llev el mismo proceso de cambio estructural y
ascenso de nuevas formas de expresin social, comenzaron a surgir expresiones de mayor dilogo y explicacin.

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Ello no rompi con el esquema de verticalidad en la toma


de decisiones, pero sent bases diferentes para la negociacin, la cual se convierte en realidad cotidiana cuando
finalmente llega a equilibrarse la representacin poltica
en las Cmaras de diputados y senadores.
En este punto habra que agregar tambin el peso de la
vigilancia y evaluacin externa realizada por instituciones
privadas y gubernamentales, cuya presencia en los circuitos comerciales y financieros del pas se fue acentuando
hasta llevarlas a jugar un papel ms importante para la
toma de decisiones de poltica econmica. Instituciones
oficiales financieras y comerciales como el FMI, el Banco
Mundial, la OMC, o bien, instancias de cooperacin econmica como la OCDE, as como las grandes correduras y
calificadoras de inversin comenzaron a seguir da a da
la marcha de los indicadores y las polticas aplicadas. A
sus recomendaciones y observaciones de poltica econmica se sum la exigencia de transparencia -en algunos
casos cumplida-, con lo cual todas estas instituciones al
expresar sus puntos de vista sobre la economa mexicana
aumentaron su capacidad para incidir de distinta manera
en varias de las decisiones adoptadas por las autoridades
mexicanas.
Cabe recordar que en una poca las estrategias econmicas que ao con ao delinea el Ejecutivo Federal
eran el indicador por excelencia de lo que pasara en la
economa mexicana, eran el punto de partida para la toma
de decisiones de los grandes y medianos inversionistas.
Aunado a ello, la discrecionalidad y la reserva con que se

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manejaban metas, instrumentos y polticas, hacan todo


un acontecimiento la presentacin de la propuesta anual
de poltica econmica del gobierno federal. Las metas de
dficit, crecimiento, tasas de inters, el nivel de las reservas internacionales y la previsin del tipo de cambio que
recogan los Criterios Generales de Poltica Econmica
podan cimbrar o dar certidumbre a toda la economa.
En las nuevas condiciones la influencia se ha reducido, pero sin duda las definiciones de poltica econmica
contenidas en los documentos del Ejecutivo Federal son
referencia obligada para los tomadores de decisiones. Se
ha reducido la discrecionalidad, la evolucin de las principales variables es ampliamente conocida, el soporte tcnico documental es mayor, pero la presentacin del paquete
econmico anual del gobierno federal es fundamental
para garantizar un horizonte de continuidad y estabilidad
macroeconmica.
Equilibrio macroeconmico y estabilidad financiera
son hoy el requisito imprescindible para mantener la cada
vez ms intensa relacin con el exterior en condiciones
relativamente favorables. Los saldos positivos del mercado externo y del financiamiento del exterior conforman el
punto de partida de la propuesta de poltica econmica
pero tambin su punto de llegada.
De este modo, dado por sentado el equilibrio, con
lmites autoimpuestos y asimilados para lo que es el conjunto de medidas y polticas macroeconmicas, es en los
detalles donde se ubica la mayor discusin. Por el lado de
los ingresos, su estructura define quien pagar ms im-

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puestos y si el gran agregado ser suficiente para sostener


el nivel de gasto planteado o si ser necesario incurrir en
endeudamiento. Por el lado del gasto, la relacin entre
gasto corriente e inversin, as como la orientacin de
ms o menos recursos a sectores productivos y sociales,
estados, municipios, instancias de gobierno, etctera,
determina a los beneficiarios de la propuesta gubernamental.
En consecuencia, el conjunto de metas y polticas contenidas en la propuesta anual de Ley de Ingresos y Decreto
de Presupuesto de Egresos del gobierno federal y las miscelneas que los acompaan, vienen a ser el principal
instrumento de poltica econmica y, por ello, un factor
decisivo en la disputa poltica del pas.
Recordando un planteamiento de Rolando Cordera
y Carlos Tello, tal vez el escenario ms importante de
La Disputa por la Nacin, se reedita ao con ao con la
definicin del paquete econmico gubernamental el cual
es reflejo de intereses, de posiciones ganadas y de visiones tericas e ideolgicas y donde ao con ao se definen
grupos de ganadores y perdedores como resultado de la
aprobacin de las iniciativas gubernamentales.
Una manera de corroborarlo es la ya vieja discusin
sobre la Reforma Fiscal, la falta de acuerdos para resolver
la insuficiencia de recursos pblicos tiene que ver ms con
los costos polticos y los intereses de grupos econmicos
que con las insuficiencias tcnicas de las propuestas planteadas que tambin las ha habido. Asimismo, la presencia
de grupos de presin que sitian (o incluso invaden) el

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recinto legislativo cuando est por aprobarse el Decreto


de Presupuesto es otro ejemplo de la disputa poltica y los
innumerables conflictos e intereses en juego que se acentan en esas coyunturas.
A final de cuentas, la definicin del paquete econmico anual, con todo y los acotamientos que hoy tiene,
es una discusin sobre la apropiacin y usufructo de una
proporcin importante del ingreso nacional (aproximadamente 22% del PIB), se trata de una disputa por el ingreso
nacional, de ah lo lgido de su discusin en un entorno
poltico de mayor competencia poltica y menor control
de las fuerzas polticas sobre las dirigencias y la base
social.
Dado el impacto que tiene la modificacin sustantiva
de las reglas establecidas para la recaudacin y el gasto,
el paquete econmico se convierte en la principal arena
de lucha de las fuerzas polticas y ahora de los Poderes de
la Unin.
A su vez, para buena parte de los actores privados
la atencin principal se centra en el ingreso pues ah se
determinan los impuestos, los derechos, los productos,
los precios de materias primas como la energa y las exenciones tributarias; es decir su costo fiscal. Mientras tanto,
por el lado del gasto pblico, los actores principales son
las mismas entidades gubernamentales, as como aquellos
grupos sindicales y sociales beneficiarios de las polticas
gubernamentales.
Un ejemplo adicional es la discusin de la Convencin
Nacional Hacendaria y en lo que cabe de la Convencin

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Nacional de Contribuyentes. El acuerdo en materia de diagnsticos y necesidades fue relativamente sencillo, el problema fue establecer recomendaciones puntuales de consenso
que abrieran opciones para la reforma fiscal, el incremento
en los recursos pblicos y la mejor administracin y gestin del gasto pblico. Los acuerdos alcanzados en la CNH,
si bien cubrieron mltiples aspectos, en lo que toca a lo
fundamental mostr que no es posible detallar propuestas
especficas para elevar la recaudacin y mejorar el ejercicio
del gasto sin generar perdedores y ganadores.
En lo que corresponde al marco legal para la definicin del paquete econmico, existen atribuciones constitucionales tanto para el Ejecutivo Federal como para el
Congreso de la Unin. Es obligacin del Ejecutivo Federal
preparar y someter a consideracin del legislativo las
iniciativas de ingresos y gastos para cada ejercicio fiscal.
En materia de ingresos, la Cmara de Diputados analiza y
realiza ajustes a la iniciativa del Ejecutivo, luego la Cmara
de Senadores hace lo propio analizando y revisando la iniciativa aprobada por los diputados, contando con facultades para realizar observaciones y modificaciones. Por su
parte, el Decreto de Presupuesto queda slo en mbito del
Ejecutivo y la Cmara de Diputados.
A travs de las Comisiones encargadas de la cuestin
hacendaria y presupuestal, ambas Cmaras establecen
su interlocucin directa con el Ejecutivo Federal, particularmente con la SHCP. El resto de las Comisiones si bien
participan en la revisin de los documentos del gobierno
federal y llegan a realizar encuentros con diversos grupos

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y funcionarios, a final de cuentas sus observaciones quedan condicionadas al criterio de los diputados miembros
de las Comisiones encargadas del tema hacendario: ingresos y presupuesto.
Tradicionalmente, la dependencia responsable de elaborar la propuesta econmica, la Secretara de Hacienda y
Crdito Pblico, trabajaba en sintona con las Comisiones
de diputados y senadores a cargo de los temas de ingreso
y gasto pblico. La verticalidad que permita el vnculo
entre un Poder Ejecutivo con un partido poltico con el
control de la o las Cmaras, propiciaba que las iniciativas
pasaran prcticamente sin grandes cambios. La SHCP haca
la propuesta original y la misma dependencia elaboraba
el texto del dictamen de la Comisin. Ello no anulaba
la posibilidad de atender algunas observaciones y demandas de los diputados y senadores e incluso de representantes de sectores econmicos que acudan a las negociaciones con la consigna de evitar que se perjudicara
a su sector o a impulsar medidas de su inters, algunas
previamente acordadas con la SHCP.
Para estos sectores econmicos, especialmente grandes grupos de inters del sector privado el camino de la
negociacin importante no consideraba San Lzaro como
estacin central. Primero era necesario dialogar y presentar sus propuestas ante la SHCP, si ah encontraban eco,
lo dems era considerado como mero trmite, aunque
haba que cuidar el proceso. El problema era que salvar
la aduana SHCP siempre era muy complicado. Una opcin
secundaria pero con mnimas posibilidades de prosperar

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sin el aval de la SHCP era el camino del Congreso.


Al mismo tiempo, la disputa por el recurso pblico involucra a todas las dependencias del sector pblico federal, as
como a los gobiernos estatales y municipales. La definicin
de los grandes rubros del presupuesto inicia con la negociacin interna. Con sus mltiples necesidades, problemas de
ejercicio e incluso incumplimientos en el ejercicio del gasto
asignado, todas las secretaras de Estado se enfrascan en
una disputa interna por el dinero pblico. Educacin y salud tienen garantizada una buena parte del pastel derivado
de su carcter social y sus irreductibles, esto es, gasto ya
comprometido e ineludible que se viene arrastrando y que
no se puede suprimir ni aminorar como lo es el peso de sus
nminas con la consabida presencia de sus sindicatos.
Las oficialas mayores, encargadas de la administracin de los recursos asignados a cada dependencia, sufren lo que ellas mismas hacen padecer a los directores
generales del sector pblico federal al enfrentarse con
una SHCP que de manera coordinada exige cuentas, comprobaciones y justificaciones para aprobar las peticiones
de presupuesto de cada entidad. Dependiendo de la habilidad negociadora de cada entidad se obtienen recursos y
apoyos adicionales para tal o cual programa. Sin embargo,
todo ello la ms de las veces se realiza en el margen pues
las definiciones sustanciales en torno a las caractersticas
del Presupuesto se conciben en otro nivel.
De entrada y de acuerdo al mandato constitucional,
cada administracin federal entrante tiene la obligacin
de presentar un Plan Nacional de Desarrollo; luego, con-

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vergiendo con l, cada dependencia elabora su programa


sexenal que, posteriormente, debe tener su sustento en
el Presupuesto. Esta situacin muchas veces ha quedado
relegada o ha sido ignorada y es ms la coyuntura la que
va definiendo las prioridades del paquete econmico y
su ejercicio. As, cada administracin desde la campaa
electoral previa va definiendo sus prioridades y los mecanismos y programas con los cuales dar atencin a las
demandas que considere acordes con su programa de gobierno. No obstante, coyunturas econmicas como vencimientos de pagos de deuda, incrementos en tasas de inters, desastres naturales, cada de los precios del petrleo
y rigideces e irreductibles en amplios rubros del gasto
(nmina, programas sociales, gastos financieros) limitan
la capacidad de reasignacin del gobierno por lo que en
ocasiones el Plan y sus Programas quedan slo como un
buen compendio de intenciones gubernamentales.
En todo caso es en el paquete econmico y de manera
particular en el Presupuesto de Egresos de la Federacin,
PEF, donde se expresa la poltica econmica de cada administracin pero acotada a definiciones previas. La ms
importante definicin previa que ha marcado al presupuesto de los ltimos lustros es aquella relacionada con la
orientacin hacia el control inflacionario y la estabilidad
macrofinanciera.
El discurso de la estabilidad se incorpora a la poltica econmica mexicana luego de las crisis del 76 y del
82. El programa de ajuste y estabilizacin recogidos en
el Programa Inmediato de Reordenacin Econmica y el

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Plan Nacional de Desarrollo del gobierno de Miguel de


la Madrid contienen las definiciones fundamentales que
desde entonces han caracterizado el quehacer gubernamental. Las polticas monetaria, financiera, comercial,
industrial y fiscal se vieron supeditadas a la necesidad de
recuperar y mantener la estabilidad financiera.
El equilibrio entre ingresos y gastos, el sacrificio
del sector paraestatal, la reduccin de programas de
inversin, el recorte de todo lo recortable y la preeminencia de lo financiero sobre todo lo dems afect la
concepcin de la poltica econmica gubernamental. De
una visin donde el gasto pblico lo era todo, se transit
a otra donde el gasto pblico es considerado un mal. La
rectora econmica y la obligacin del Estado en la promocin del desarrollo fueron en los hechos desplazadas por
una visin a favor del mercado. Se sacrific lo sano de la
presencia del Estado despojndolo de instrumentos an
tiles e incluso necesarios y se limit su papel.
En esta idea, desde la primera mitad de los aos
ochenta, el Plan Nacional de Desarrollo, los Programas
Sectoriales y todos los presupuestos se han estructurado
bajo la premisa del equilibrio fiscal. El punto aqu es que
ante un limitado crecimiento del ingreso, se limit tambin la ampliacin del nivel de gasto. Un gasto pblico
acotado implic reacomodos y restricciones presupuestales propias del mbito del juego de suma cero. Para
asignar mayores recursos a un programa o sector, hay que
descontrselos a otro programa o sector. Adems la ingeniera contable y financiera de la SHCP ante la necesidad

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de contar con opciones para enfrentar contingencias que


le significaran salirse del equilibrio fiscal, fue creando de
manera discrecional sus propios mrgenes de accin, es
decir, fue creando bolsas de recursos escondidas entre
innumerables partidas de gasto o bien burocratizando las
autorizaciones para liberar recursos, con lo cual fue realizando anualmente los ajustes en el ejercicio del calendario
que consider pertinentes. El resultado de la creacin de
dichos mrgenes financieros apret el ejercicio de las dependencias gubernamentales y a lo largo de los ejercicios
de gasto se manejaron las autorizaciones de programas
y la liberacin de recursos retrasando, cancelando y reduciendo la aplicacin de los mismos, no obstante haber
sido previa, legislativa y presupuestalmente acordados.
El signo de la poltica econmica fue la estabilidad y a
ello se aboc el principal instrumento de poltica econmica gubernamental. Pese a los saldos negativos en materia
social y de crecimiento, no ha habido un real contrapeso
poltico, terico o ideolgico. El dao de la crisis de finales
de 1994 acentu la idea de que la estabilidad debe ser no
slo resultado sino punto de partida para la elaboracin
de cualquier planteamiento de poltica econmica. En este
marco, durante los ltimos cinco sexenios, pero particularmente en los ltimos tres, fue significativo el peso de la
Presidencia de la Repblica en la conduccin hacendaria.
Ms an con cuatro de cinco presidentes surgidos del gabinete econmico que por necesidad, vicio u oficio tenan
un particular inters en lo econmico.
Sin embargo, la evolucin de la participacin social,

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poltica y electoral fue creando las condiciones para que


la aprobacin del paquete econmico del gobierno federal
tuviera que pasar por filtros y negociaciones cada vez ms
complicados. Durante la crisis de finales de 1994 y 1995
una decisin difcil impulsada por el Ejecutivo Federal y
asumida por el Legislativo como lo fue el incremento de la
tasa de IVA, implic acuerdos y costos polticos cuyas consecuencias hoy estn ms que presentes. Posteriormente,
en 1997 cuando el partido en el poder pierde escaos en
la Cmara de Diputados y con ello se queda sin capacidad para sacar adelante por s solo algunas iniciativas de
reforma (la elctrica, por ejemplo), tambin enfrenta la
modificacin de sus propuestas hacendarias.
Con la desaparicin de las mayoras legislativas absolutas, el Congreso de la Unin asume el papel de ser un
verdadero factor de decisin y contrapeso a decisiones
del Ejecutivo Federal que requieren su aprobacin. Con el
nuevo sistema de equilibrios y contrapesos basado en la
alternancia y en los partidos polticos, no en los sectores o
actores econmicos, las Cmaras comienzan a tener mayor
ingerencia y capacidad de decisin en la definicin de polticas gubernamentales. Los miembros de las diversas comisiones camarales y de manera particular, sus presidentes,
adquieren un mayor perfil como gestores de la demanda
social y paso a paso van erigindose en interlocutores importantes. Ante el presidencialismo vertical se present un
contrapeso legislativo tambin de orden federal.
Luego de la eleccin federal del ao 2000 no slo cambi el control y el papel de la Presidencia de la Repblica,

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sino que tambin se modific el quehacer legislativo. Sin


embargo, en materia econmica se mantuvieron los vnculos entre la autoridad hacendaria y las presidencias de
las Comisiones de Hacienda y Presupuesto, la primera a
cargo del PRI y la segunda a cargo del PAN. Buena parte
de la agenda econmica legislativa era similar o la misma
que la del Ejecutivo Federal, con mayores mrgenes para
la diferencia y la propuesta, pero sin alejarse significativamente de los contenidos principales trazados por la SHCP.
Con un gobierno proveniente de otro signo poltico pero
afn a la propuesta econmica del partido desplazado,
la SHCP y bsicamente los mismos funcionarios que en el
pasado, se entendan con los principales miembros de las
comisiones legislativas.
De manera particular, la principal fuerza de oposicin en el Congreso, el PRI, tena tambin que comenzar
a actuar como oposicin al gobierno federal, pero sin el
liderazgo unipersonal que lo caracteriz hasta su desplazamiento de Los Pinos. Con mayor libertad, los muchos
PRIs, comenzaron sus reacomodos y en el mismo sentido, los legisladores ya no tenan por que votar y seguir
una lnea nica.
En los primeros aos del siglo XXI el primer resultado
del papel del Congreso como contrapeso poltico fue el rechazo especialmente legislativo a la propuesta de reforma
fiscal presentada por el Ejecutivo Federal en 2001; de este
modo, con polmica por la intencin de gravar con IVA alimentos y medicinas, pero sin estridencias como sucedera
despus y por una va expedita fue anulada la propuesta.

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El mismo camino habran de seguir las propuestas centrales de la actual administracin en materia de reforma
energtica y laboral. Ms adelante y en el terreno de lo
anecdtico se cuenta tambin con el hecho de que el
Senado niega el permiso al Presidente de la Repblica
para ausentarse del pas.
En este marco de redefinicin de la relacin entre
Poderes de la Unin, surge la Conferencia Nacional de
Gobernadores; entonces los Ejecutivos Estatales provenientes del PRI, del PRD y de algunas alianzas de organizaciones polticas, asumieron posiciones de conjunto
para defender sus intereses comunes, a ellos acabaron
sumndose los gobiernos estatales emanados del PAN,
los cuales primero se haban autoexcluido para luego incorporarse plenamente. El tema que centr la atencin en
esta etapa fue el de los ajustes presupuestales que decidi
la SHCP y que afectaban las finanzas estatales. La cohesin
del grupo de gobernadores impidi que el ajuste recayera
preponderantemente en los programas y recursos orientados hacia las entidades federativas.
A finales de 2002, la Conago, inmersa en la discusin
del paquete econmico para 2003 elabora una serie de
propuestas en materia de ingreso y gasto pblicos que
con la aceptacin del Congreso llevaron a modificar la propuesta original del Ejecutivo Federal. Adems, la Cmara
de Diputados opt por fortalecer las finanzas estatales y
municipales al recuperar y fortalecer partidas presupuestales como el Programa de Apoyo para el Fortalecimiento
de las Entidades Federativas, por la va de la inversin fe-

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deral sobre todo en infraestructura y de manera especial


a travs de la canalizacin de recursos excedentes a la
inversin en infraestructura de las entidades ferderativas.
Es precisamente en esta discusin cuando por primera
vez el Legislativo con marcadas diferencias en la disposicin de la Comisin de Hacienda y la de Presupuesto y entre diputados y senadores toma en cuenta algunas de las
propuestas de los gobernadores agrupados en la Conago.
En algunos temas con el aval de los negociadores de la
SHCP y en todos con su conocimiento, se introdujeron observaciones muy puntuales de las entidades federativas
en la discusin y negociacin del paquete fiscal, mientras
que en materia de gasto se crearon partidas con el fin de
fortalecer la inversin en infraestructura, al sector agropecuario y el gasto en educacin y salud en todo el pas.
Los resultados para la Conago fueron positivos y con
ello se hizo evidente que adems del Congreso, los gobernadores eran otro factor a considerar para la toma de
decisiones del gobierno federal. En materia hacendaria, la
postura de los gobernadores permiti que se abrieran otros
cauces de negociacin y se favoreci el paso de una situacin defensiva a otra propositiva, con lo que su presencia
tcnica y poltica en la discusin federal qued legitimada.
El frente comn presentado por los gobernadores
con un perfil poltico importante y con razones tcnicas
suficientes se convirti en el primer contrapeso real a
las propuestas econmicas del Ejecutivo Federal y particularmente de la SHCP. Con un conjunto de propuestas y
alternativas para mejorar las finanzas pblicas, con la in-

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corporacin de cuadros profesionales muchas veces emanados del mismo aparato hacendario del gobierno federal
y con la necesidad de resolver los problemas financieros
de las entidades, la Conago, a travs de los secretarios de
hacienda y finanzas de las entidades federativas, se convirti en un interlocutor imprescindible en la negociacin
del paquete econmico.
Para 2003 con nuevos integrantes de la Cmara de
Diputados, el Ejecutivo Federal retoma de nueva cuenta
sus propuestas de reforma. La reforma fiscal se reedita
con una versin similar del impuesto al valor agregado
sobre la que no hubo posicin de consenso entre los gobernadores por lo que la operacin poltica para sacarla
adelante qued en manos de los legisladores.
Sorprendentemente, la negociacin ms importante
se estableci entre Presidencia, Hacienda y el liderazgo
prista en la Cmara de Diputados, en ese entonces en
manos de la diputada Elba Esther Gordillo. Es decir, la
tarea poltica de sumar diputados del PRI para obtener
los votos necesarios para la aprobacin de la reforma
propuesta por el Presidente de la Repblica proveniente
del PAN qued a cargo de la diputada prista, quien ya
entonces tambin era la Secretaria General del principal
partido opositor. La Segob y los diputados del PAN tal vez
entendiendo que la suerte de la reforma dependa de una
negociacin interna del PRI no se mostraron tan insistentes ni convincentes como hubiera sido de esperar. Slo al
final, ante la evidente divisin de los legisladores pristas

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y la incertidumbre que ello cre, fue que adoptaron una


postura ms beligerante.
Con el PAN en la presidencia de la Comisin de
Hacienda y el PRI en la de Presupuesto se desarrollaron
los trabajos de anlisis y negociacin del paquete econmico para 2004. Como un tema por separado, el PRI revisaba su postura alrededor de la reforma fiscal que de nueva
cuenta contemplaba la aplicacin del IVA a alimentos y medicinas y la reduccin de la tasa general del IVA para crear
un impuesto a las ventas para las entidades federativas.
El tipo de liderazgo que ejerci la diputada Gordillo
en la Cmara fue ms bien un intento no exitoso de imposicin de su estilo vertical de mando (que la caracteriz
en el SNTE) a un universo de diputados con orgenes e intereses dismiles entre los que, adems, se encontraban
entre otros, exsecretarios de despacho, exgobernadores,
expresidentes municipales y lderes sociales. Por otra
parte, un grupo importante de diputados de los que s
hicieron campaa supieron lo difcil que es ahora ganar y
legitimar su eleccin y, ms all de la discusin sobre los
estatutos del PRI que explcitamente rechaza el IVA en alimentos, muchos asumieron su compromiso de campaa
de votar en contra de tal impuesto.
Aunado a lo anterior, las cifras con las que la SHCP pretenda convencer de las bondades de la reforma fueron
insuficientes y por lo mismo cuestionadas por diversos
actores. Incluso se presentaban estimaciones poco convincentes que luego eran sustituidas por otras igualmente
endebles. Incluso desde la misma Conago se pedan cifras,

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ejercicios y corridas pero no se logr tener claridad sobre los efectos reales de la propuesta de reforma.
De manera paralela, fue significativa la conformacin
de un grupo plural de diputados con miembros de todos
los partidos que demandaban que sus puntos de vista
fueran escuchados y tomados en cuenta, no slo en los
temas econmicos pero de manera especial en ellos. El resultado fue que la diputacin prista y la misma Cmara de
Diputados se vio prcticamente partida a la mitad. Ante
el estilo impositivo de la lder del PRI en la Cmara y las
presiones que ejerci sobre muchos de ellos, la opcin fue
oponerse a la propuesta ostensiblemente impulsada por
la diputada Gordillo.
La iniciativa lleg al pleno cameral y la negociacin se
llev al extremo. Horas antes del inicio de la sesin definitiva, diputados de algunos estados pristas condicionaban su voto favorable a la reforma: primero se tena que
sustituir el liderazgo del grupo de la diputada Gordillo.
As primero se unga a Emilio Chuayffet como nuevo lder
de la fraccin prista y luego se votaba favorablemente la
reforma. Sin embargo, la lder magisterial no acept esta
situacin; en todo caso, slo despus de aprobada la reforma dejara su lugar al grupo opositor. Confiada en que
por lnea y amenazas unos y por conviccin los menos,
contaba con los votos suficientes para la aprobacin de la
reforma, se llev al pleno cameral esa histrica votacin
donde por unos cuantos votos (7) la iniciativa fue rechazada. La nueva correlacin de fuerzas defina una nueva ma-

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yora con capacidad para incidir en la agenda legislativa y


en el 2004 hara valer su fuerza.
Tomada la decisin en materia de ingresos, la
Comisin de Presupuesto y Cuenta Pblica, encabezada
por un diputado del PRI, Francisco Rojas, sac adelante el
Decreto de Presupuesto. Previsoriamente, ante lo incierto
que haba sido el futuro de la reforma fiscal, la Comisin
haba preparado un presupuesto sin reforma, con lo cual
el trabajo nunca se detuvo. Las negociaciones con la SHCP,
los gobernadores, los secretarios, los rectores y con diversas organizaciones sociales se desenvolvieron con
apertura pero prcticamente en los mismos trminos que
regularmente se venan dando; los funcionarios de la SHCP
mantuvieron su activa participacin. Dado el nfasis que
la nueva mayora legislativa puso en la discusin interna
del PRI y en la propuesta de ingresos, en materia de gasto
no hubo una presencia e intervencin decisiva.
No obstante, la leccin fue evidente: los diputados reclamaron su derecho a participar ampliamente en las negociaciones y decisiones de la Cmara. Los liderazgos de las
fracciones y las presidencias de comisiones ya no podran
imponer sin ms sus acuerdos al resto de los diputados. La
democracia lleg a la casa de los representantes populares
y con ella los mecanismos institucionales de organizacin
del trabajo legislativo comenzaron a ser cuestionados.
En el seno del PRI la especulacin sobre las diferencias entre su presidente nacional y la secretaria general se
acentu. Para los analistas polticos el relevo de mandos
legislativos pareci confirmar tal situacin pero al mismo

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tiempo se apreciaba como inminente la competencia de


liderazgos entre los grupos ganadores del PRI.
La discusin econmica legislativa del 2004 inicia
con los trabajos de la Convencin Nacional Hacendaria
(Convencin propuesta por los gobernadores de la
Conago que fue vista con serias reticiencias por el gobierno federal pero finalmente aceptada), as como con el relevo de diputados calificados como elbistas que estaban
ubicados en posiciones clave de la Cmara. De este modo,
el grupo que haba pasado a controlar la Cmara consolida a Manlio Fabio Beltrones como Presidente de la Mesa
Directiva y al diputado ngel Buenda como presidente
de la Comisin de Presupuesto y Cuenta Pblica, ambos
provenientes del PRI. A esta ltima se incorpora un equipo
reducido, pero con conocimiento tcnico en el rea presupuestal, formado en el mbito hacendario-financiero y,
adems, con experiencia de gobierno.
Los trabajos de la CNH se dieron con altibajos y bajo
reglas que si bien no daban ventaja si cuidaban los intereses del gobierno federal. Las propuestas de los gobiernos
estatales y municipales se incorporaron al cmulo de
diagnsticos y alternativas presentadas, pero la toma
de acuerdos, al necesariamente ser por consenso y bajo
la premisa de que nadie pierde limit los resultados a
una serie de recomendaciones aplicables por la va administrativa y a unas cuantas iniciativas que s requeran
pasar por el proceso legislativo. Como observadores, los
legisladores tomaron nota pero se esperaba que fuera el

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gobierno federal el que preparara las iniciativas de reforma correspondientes.


Mientras se desarrollaba el proceso de la CNH, los diputados impulsaron la reforma de la Ley de Presupuesto.
Con ello se modificaban las fechas para la presentacin
del paquete econmico por parte del ejecutivo y tambin
la fecha para su aprobacin por parte de las Cmaras. La
nueva ley adelant al 8 de septiembre la obligacin del
Ejecutivo Federal para enviar las iniciativas del paquete
econmico; tambin fij como fecha lmite para la aprobacin del Decreto de Presupuesto por parte de la Cmara
de Diputados el 15 de noviembre. En los hechos, adems
del margen adicional para la revisin y discusin de las
iniciativas se cre uno ms, pues de ser necesario un perodo extraordinario para dicha aprobacin, se contaba
con otros 45 das naturales previos a la fecha fatal del 31
de diciembre.
Sin embargo, el cambio verdadero, impulsado por
todas las fracciones de la Cmara, fue la propuesta que
recoga una aeja exigencia del PAN y que haba sido
sealada como necesaria por diputados del PRD: la autorizacin constitucional explcita para que la Cmara de
Diputados tuviera la facultad de modificar la propuesta
de presupuesto del gobierno federal. A mediados de
ao, de manera contundente, con 391 votos a favor, 5 abstenciones y ningn voto en contra, la propuesta fue aprobada con votos de todas las fracciones, con lo cual se abri
la posibilidad real de que el legislativo presupuestara; en
este punto nunca apareci la figura del veto presidencial.

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El texto de la fraccin cuarta del artculo 74 de la


Constitucin Poltica sealaba como facultad exclusiva de
la Cmara de Diputados, entre otras, la de Examinar, discutir y aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos de
la Federacin, discutiendo primero las contribuciones que
a su juicio, deben decretarse para cubrirlo,.... De acuerdo
con el Diario Oficial de la Federacin del 30 de julio de 2004,
con la reforma el texto qued en los siguientes trminos:
Aprobar, anualmente el Presupuesto de Egresos de la
Federacin, previo examen, discusin y, en su caso, modificacin del Proyecto enviado por el Ejecutivo Federal, una
vez aprobadas las contribuciones que, a su juicio, deben
decretarse para cubrirlo,.... El papel del PAN fue importante en este trmite, y, seguramente con la carga de haber
sido tanto tiempo partido de oposicin no previ las consecuencias que tendra la medida ahora que ya es gobierno.
Mientras tanto, los acercamientos y las plticas para
la conformacin del nuevo paquete econmico para 2005
fueron avanzando. La Comisin de Hacienda encabezada
por el diputado del PAN, Pablo Emilio Gustavo Madero,
mostr mayor apertura y capacidad de dilogo. La
Comisin escuch y valor con mayor disposicin que en
el pasado las opiniones de distintos grupos interesados
y mostr cierta sensibilidad al reconocer las preocupaciones que despertaba el paquete fiscal. Ello no limit su
trabajo con la SHCP, el cual contino siendo muy cercano.
Por su parte, la Comisin de Presupuesto inaugur
una mecnica distinta de trabajo al salir al pas organizando encuentros regionales con los gobiernos estatales.

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En estos encuentros participaron diputados de todos los


signos, todas las comisiones y todos los presidentes de
las mismas. Ello trajo ventajas y desventajas. Se reconocieron problemas e insuficiencias, pero tambin se engros la cartera de compromisos y peticiones.
El proceso fue novedoso y al mismo tiempo histrico, la limitante fue de nueva cuenta la insuficiencia
de ingresos fiscales para atender todas las demandas.
No obstante, por esa va la direccin de la Comisin de
Presupuesto fue delineando sus prioridades, las cuales no
fueron diferentes a las planteadas por los gobernadores
un par de aos atrs: inversin en infraestructura, campo,
educacin y salud.
Por su parte, la SHCP continuaba su trabajo interno y
de revisin con las dependencias del gobierno federal.
El objetivo fue conformar un presupuesto acorde con los
principios de la estabilidad con avances en la supresin del
dficit pblico y con perspectivas petroleras mnimas. Esto
es, menos gasto y menos recursos excedentes petroleros.
Pese a las oportunidades de contacto entre el
Ejecutivo y el Legislativo que se presentaron a lo largo
de la CNH y an con la claridad de la reforma suscrita por
todos los partidos, ni la SHCP, ni la Cmara se ocuparon de
establecer una dinmica de trabajo conjunta que les permitiera anticipar inquietudes e intereses de unos y otros
para as acercar las posiciones. Tampoco hubo el mecanismo institucional que llevara a ello. As, mientras que los
diputados recogan observaciones de todos los gobiernos
estatales, Hacienda haca lo propio con sus dependencias

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pero los Poderes nunca dialogaron. Esto fue un primer


desencuentro.
Sin tomar en consideracin los antecedentes de la
rspida relacin entre los dos Poderes, acentuada incluso
luego de la votacin fiscal del ao anterior, con la misma
actitud de aos anteriores, el Ejecutivo Federal cumpli
con su mandato constitucional y envi el paquete sin que
hubiera habido una lectura de las nuevas condiciones legislativas y, en consecuencia, sin el trabajo poltico previo
que ello exiga.
El Presidente de la Repblica, a travs de la Secretara
de Hacienda y Crdito Pblico present una propuesta
que contemplaba la reforma a la ley federal de derechos
(rgimen fiscal de Pemex), la iniciativa de Ley de Ingresos,
la iniciativa de Decreto de Presupuesto y las consabidas
miscelneas que las acompaan. Los parmetros clave
eran: dficit pblico de 0.1% del PIB, precio del petrleo de
23 dlares el barril, tipo de cambio de 11.60 pesos por dlar, dficit en cuenta corriente de 2.1% del PIB crecimiento
del PIB de 3.8% e inflacin de 3 por ciento.
En lo que corresponde al rgimen fiscal de Pemex hubo
dos propuestas, la del Ejecutivo Federal y la de la misma
Comisin de Energa encabezada por el PAN. Ambas con
una idea similar a la iniciativa originalmente discutida
y rechazada el ao anterior. El eje de la discusin fue la
propuesta de la Comisin trabajada muy cercanamente
con las autoridades de la paraestatal. La negociacin fue
intensa pero con una clara apertura al dilogo. Para muchos era la oportunidad de fortalecer a la paraestatal y

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no se vea problema mayor con el impacto en su contribucin al ingreso fiscal total. Coincidiendo con la propuesta
de la SHCP tambin se contemplaba la supresin, aunque
gradual, de la participacin petrolera con que cuentan las
entidades federativas.
La incorporacin de la Conago en la discusin y la
disposicin de diputados del PRI para revisar ms en
detalle las implicaciones de la reforma posibilitaron que
se reconociera la participacin de los estados en el beneficio petrolero. Curiosamente, ante la mayor facilidad
de los diputados de todos los partidos para agruparse y
desagruparse segn los temas de la agenda, en el seno de
la Comisin de Energa se conform una posicin multicolor en contra de las propuestas de participacin de los
estados. Esto es, surgieron los diputados de Pemex, no de
partido, no ciudadanos, no de un sector.
La presidencia de la Comisin de Energa opt por
la negociacin y el dilogo, con lo que se superaron las
diferencias y por unanimidad de comisiones de energa
y hacienda se aprob la reforma. Quedaba pendiente el
Senado y sobre todo una revisin del tema del impacto
futuro sobre el ingreso fiscal, cuestin que para muchos
no quedaba clara y ms bien se vea como un riesgo de
mayor deterioro de los ingresos pblicos. Para otros era
andar el camino al revs: primero esta reforma y luego,
por las consecuentes presiones por la disminucin de los
ingresos fiscales petroleros, la reforma fiscal.
El consenso obtenido en este tema no fue posible
en lo dems. En ingresos la preocupacin de la presiden-

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cia de la Comisin de Hacienda por recoger las inquietudes de sectores, estados y municipios fue evidente, pero
no hubo posibilidad de superar la rigidez de los funcionarios de Hacienda (como ejemplo el costo de ventas, que
tanto molest a empresarios). Tampoco en algunos temas
fue posible remontar posiciones de la nueva mayora legislativa, el peso de esos votos redujo sustancialmente la
capacidad de conduccin del PAN.
Por lo que toca al tema mayor, el IVA, se dej a un lado
pues no se present formalmente. Al parecer se pens que
ante la insuficiencia de recursos, de los mismos diputados
saldra la intencin de la reforma pero no fue as.
Un tema cercano fue el de las recomendaciones de la
CNH. Destaca la creacin de un impuesto federal a las ventas finales a favor de gobiernos estatales y municipales,
pero a cambio de reducir la tasa general de IVA. El punto
fue que la CNH recomendaba la restitucin de potestades,
siempre y cuando nadie perdiera y se definiera un fondo
para compensar a las entidades perdedoras. La iniciativa
no prosper pues nunca se tuvo certeza sobre el impacto
y sobre el mecanismo de compensacin necesario. La escasa aceptacin de las entidades a este cambio impidi su
aprobacin.
La verdadera polmica se present en la definicin de
los lineamientos generales y en las metas propuestas por
el Ejecutivo. Con demandas adicionales de presupuesto
cercanas a los 70 mil millones que llegaron a ser en algn
momento de ms de 120 mil millones de pesos, la nueva mayora legislativa necesitaba mejorar las metas de ingreso.

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La Comisin de Presupuesto tom la iniciativa de ofrecer a la SHCP un camino de negociacin que le permitiera
a la dependencia identificar ella misma las posibilidades
de recursos para las demandas de los diputados. Los
tcnicos de la Comisin trabajaban en la identificacin de
bolsas de recursos y encontraban opciones de reasignacin, pero la suma alcanzada era insuficiente. Como la SHCP
opt por no transitar por la va ofrecida, el legislativo slo
tuvo la opcin de efectuar reasignaciones ms drsticas y
modificar la parte ms sensible del programa econmico
del Ejecutivo: las metas macroeconmicas. Este fue el segundo desencuentro.
Los parmetros que presentan los Criterios Generales
de Poltica Econmica involucran metas fiscales y de
ingreso petrolero fundamentales para el proceso de definicin de la Ley de Ingresos y el Presupuesto federal.
Ao con ao han sido cuestionados pero prcticamente
han sido inamovibles. Ahora la nueva circunstancia poltica y legislativa llev a que se planteara la modificacin
de la meta de dficit, el incremento de las estimaciones de
recaudacin tributaria y a elevar el precio estimado del
petrleo de exportacin.
La polmica se desat de manera airada, lo que limit
an ms la posibilidad de entendimiento. Cada dcima del
PIB en el dficit representaba 7 mil millones de pesos ms
y cada dlar al alza de la estimacin del precio del petrleo significaba 8 mil millones de pesos ms. En materia de
dficit la posicin legislativa no era exagerada cuando mucho mantener la meta del 2004, 0.3% del PIB; pero la petro-

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lera oscilaba entre un incremento de dos a ocho dlares el


barril. Finalmente, los diputados acordaron autorizar un
dficit de 0.3% del PIB y un precio del petrleo de 27 dlares por barril.
La reaccin en contra se explica por dos cosas. Una es
la aparente prdida de la SHCP del control de las principales
metas macroeconmicas; la segunda, el supuesto atentando contra los principios de la estabilidad. Con metas de ingreso en el papel elevadas, pero en los hechos irrealizables
para Hacienda, el aumento del gasto que se propiciara slo
derivara en un descontrol del dficit y en endeudamiento.
Finalmente con el voto en contra del PAN, la Comisin
de Hacienda aprob los cambios en los parmetros de la
Ley de Ingresos.
El tercer desencuentro fue el del Senado, Hacienda y
la Cmara de Diputados. Ante la oposicin del gobierno
federal a lo aprobado por los diputados la opcin era detenerlo en el Senado de la Repblica. Como pocas veces la
propuesta de ingresos confront a diputados y senadores.
Adems con un Senado encabezado por el PRI, tambin
se vislumbraba otro conflicto legislativo entre grupos de
ese partido. Hacienda aprovech la circunstancia y logr
acuerdos para modificar la propuesta de los habitantes
de San Lzaro. Las ms altas esferas del PRI tuvieron que
actuar para evitar una confrontacin interna ms. Cabe
recordar tambin, que todo ello se daba en medio de la
disputa por las definiciones rumbo al 2006 y con la expectativa de los fallos judiciales definitivos sobre varias elecciones estatales ganadas por el PRI.

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Es estas condiciones, con un retraso no esperado, y


con un gran desgaste de los diputados que negociaban
con el Senado y confrontaban el embate meditico, el
Senado regresa a la Cmara su propuesta con observaciones. Las ms debatidas fueron la variacin de una dcima
de la meta de dficit para dejarla en 0.2% del PIB y los candados para garantizar la asignacin de los recursos provenientes de los cuatro dlares de sobreprecio del petrleo
por arriba a los 23 dlares para fines de inversin. Pese
a lo tenso de la negociacin entre diputados y senadores
finalmente la Cmara aprob las modificaciones y hubo
Ley de Ingresos.
La Secretara de Hacienda finalmente reconoci que
an con esos parmetros no se vulneraba el principio
de equilibrio macroeconmico y fiscal. Lo cierto es que
pese a los cambios introducidos a final de cuentas la SHCP
mantuvo capacidad suficiente para controlar el ejercicio
del gasto y con ello, evitar cualquier tipo de descontrol
financiero.
En el frente del gasto, los miembros de la Comisin de
Presupuesto se reunan con secretarios de dependencias
del gobierno federal, organizaciones sociales, rectores y
dems. Lo relevante fue que secretarios de despacho cuyo
jefe es quien firma y enva su propuesta de presupuesto, el
Presidente de la Repblica, adoptaron una posicin crtica
sobre el presupuesto; esto es no comparecan para fundamentar y sostener la posicin de su jefe, sino que ms bien
acudan con la expectativa de modificarla a favor de los
programas que tenan a cargo.

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Las bateras, finalmente, se enfocaron con mayor


o menor comedimiento, dependiendo de cada secretario a la SHCP. Resulta lgico pensar entonces que el proceso previo de negociacin interna del gobierno federal
(entre Hacienda y las dependencias) no fue ni eficiente,
ni satisfactorio. Por ello, el tono de las participaciones
de los secretarios y dems funcionarios federales fue el de
cuestionar su presupuesto.
Con las entidades federativas y municipios fue lo
mismo. Sorprendentemente la propuesta de presupuesto
ignorando el discurso federalista del que presume excluy al menos dos elementos. El PAFEF y la participacin de
las entidades en los recursos petroleros excedentes. La
Conago exigi la restitucin del PAFEF, que adems surgi
como iniciativa de los diputados de la anterior legislatura,
as como la definicin de un mecanismo de participacin
en los excedentes petroleros, en el entendido de que son
recursos de la Nacin no propiedad exclusiva del gobierno federal. Asimismo, se plante preservar renglones prioritarios de gasto. De este modo, en materia educativa y de
salud, por ejemplo, las reuniones de la comisin involucraron no slo a las dependencias federales, sino tambin
a las estatales. En algunos casos dependencias federales
y estatales hicieron frente comn. En todo caso fueron las
insuficiencias y la ausencia de la iniciativa de gasto del gobierno federal lo que propici que los actores interesados
promovieran la modificacin del presupuesto.
El equipo de la Comisin de Presupuesto, con experiencia profesional y poltica en la conformacin de

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presupuestos trabaj adelantndose a las conclusiones


en materia de ingresos. Con ello logr estructurar un
texto de Decreto de Presupuesto avanzado y avalado por
profesionales involucrados en el tema, as como una versin de montos y partidas presupuestales acorde con la
disponibilidad de recursos, pero con un mayor detalle de
diseccin de los ramos presupuestales.
Para cuando se resolvi el tema de los ingresos la
cohesin del grupo PRI-PRD-PT-Convergencia y PVEM era
evidente, mientras que los diputados del PAN se quedaban solos y sujetos a las capacidades de negociacin de
los funcionarios de Hacienda que los paraba y sentaba en
la mesa de negociacin. El PRI, va la mesa directiva y la
presidencia de la Comisin, asumi la conduccin de los
trabajos pero en un entorno en el que se perciban ciertas
tensiones entre el lder de la fraccin, la mesa directiva
de la Cmara y la Comisin de Presupuesto. A ello se
agregaba la leccin aprendida por los diputados identificados con sus estados y no tanto con dichos liderazgos,
por lo que las presiones sobre el presupuesto fueron en
aumento. En el PRD el liderazgo de la fraccin adoptaba
posiciones cada vez ms beligerantes frente a las autoridades hacendarias, mientras que sus diputados y presidentes de comisin operaban e impulsaban acuerdos en
materia de educacin, desarrollo social, salud y desarrollo
agropecuario, por ejemplo, que implicaban destinar ms
recursos para esos sectores.
En estas condiciones la apertura de la discusin de
los lineamientos del Presupuesto a las fracciones de los

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Partidos convirti la discusin en una asamblea sumaria


donde diputados censuraban y cuestionaban programas
federales y se exigan recortes presupuestales. Retomar
el control del proceso exigi un esfuerzo adicional de los
diputados de la Comisin de Presupuesto, algunas diferencias fueron subsanadas, los programas prioritarios del
Ejecutivo Federal no fueron tocados, pero las presiones
siguieron en aumento. Con la apertura del presupuesto,
va techos financieros, a las dems comisiones se logr
contener en parte la avalancha de sugerencias, propuestas, exigencias y demandas. No obstante, an por sobre
los acuerdos que iban tomando las comisiones siempre
exista la presin de grupos o diputados que por su peso
poltico, o votos que traan detrs, insistan en modificar los acuerdos. Lo mismo llegaron a hacer polticos
representantes de sectores o estados al presentarse con
exigencias muy puntuales de gobiernos estatales u organizaciones polticas y sociales.
En suma, los diputados andaban sueltos y la subasta de recursos que regularmente es la negociacin de los
mrgenes que permite el presupuesto, se convirti en un
gran mercado donde todo mundo regateaba y cada diputado iba viendo qu poda llevarse a su canasta. Si antes
se les criticaba por no aportar beneficios a sus distritos,
ahora vean la oportunidad de reorientar recursos e inducir obras para sus electores. El comentario era que as las
cosas, al presupuesto se acabaran agregando 500 artculos transitorios, uno por cada diputado.

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Esta dinmica abrumadora que no exculpa pero explica parte de lo ocurrido hizo evidente otro desencuentro,
el cuarto: ante el entusiasmo legislativo hicieron falta reglas precisas para el control, negociacin y conformacin
interna del Presupuesto. La nueva realidad legislativa se
hizo presente sin que hubieran creado nuevos mecanismos
institucionales para el proceso legislativo. El cambio en
la mxima legislacin pero la ausencia de una reglamentacin clara y acordada entre las partes para procesar el
paquete econmico llev a que se incurriera en excesos y
errores. Cabe mencionar que en el seno de la Comisin de
Presupuesto y Cuenta Pblica se saba de la falta de dicha
reglamentacin e incluso se haba llegado a elaborar un
primer avance en ese sentido, sin embargo, no fue posible
concluir ese trabajo antes de la discusin presupuestal.
En el tramo final de la negociacin se presentara el
quinto desencuentro. El equipo tcnico de la Comisin
prepar un texto de Decreto que recoga avances en materia de transparencia y control presupuestal, pero que
limitaba, aunque no suprima, la discrecionalidad de la
SHCP en la administracin del ejercicio. Candados, condicionamientos y sanciones para la autoridad federal en
caso de incumplimiento de lo aprobado fueron inmediatamente cuestionados por los funcionarios de la SHCP. La
negociacin entre el frente PAN-SHCP y el equipo de especialistas y diputados opositores se torn muy complicada.
Con inusitada molestia y exasperacin tanto diputados
panistas y funcionarios federales entraban y salan de las
negociaciones. La falta de condiciones y flexibilidad para

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el entendimiento pronto llevara a las descalificaciones,


acusaciones de deslealtades y amenazas. Sin embargo,
el texto del Decreto fue suavizado y as se present ante
el pleno de la Comisin donde, an con diferencias y la
oposicin del PAN, fue votado y aprobado.
Un sexto desencuentro fue la negociacin de las cifras
en s del Presupuesto. Como se haba venido dando el proceso, las Comisiones tuvieron bajo su responsabilidad el
ajuste de cifras, pero ste se dara con el nfasis decidido
por la Comisin de Presupuesto y de acuerdo con el trabajo realizado meses atrs, esto es, con nfasis en la inversin, sobre todo en infraestructura carretera e hidrulica,
el fomento de la competitividad, el fortalecimiento del
federalismo y el desarrollo social y con un mayor detalle
la diseccin de los ramos presupuestales.
El presupuesto original contemplaba recursos por
1.744 billones de pesos. Va reasignaciones e incrementos de recursos derivados de los cambios en la Ley de
Ingresos la Cmara autoriz un presupuesto de 1.818 billones de pesos, lo que representa una diferencia de 4.3%
y de cerca de 1.0% del PIB. Agricultura, Reforma Agraria,
Educacin, Salud, Medio Ambiente, Ciencia y Tecnologa
y, en general, la inversin en infraestructura, fueron los
ramos ms beneficiados. Las reasignaciones introducidas
por los diputados pusieron el nfasis en funciones productivas y de desarrollo social, pero el mismo slo radic
mayores recursos en programas federales a cargo de dependencias del Ejecutivo Federal. La gran mayora de los
recursos reorientados contaron con el sustento tcnico

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y los acuerdos establecidos entre los distintos rdenes


de gobierno. Por ejemplo, funcionarios de la SCT de alto
nivel, participaron intensamente en la conformacin del
paquete carretero, de modo que en el seno de la comisin
de comunicaciones y en reuniones con la de presupuesto,
con pleno conocimiento proponan o avalaban propuestas
con el suficiente soporte administrativo y tcnico y acordes con su programa sectorial.
No obstante, para la SHCP se haba llevado al extremo
la viabilidad de concretar realmente el nivel de ingresos
establecido, pero ms grave an era el hecho de que se
afectaba partidas centrales para la operacin de los programas y el cumplimiento de las funciones centrales de las
dependencias. Para los diputados era necesario revertir
situaciones en las que la inversin se castigaba a favor
del gasto corriente. El gasto de inversin propuesto era
14.5% menor al aprobado en 2004 con lo cual su participacin en el total se reduca de 14 a 11%, correspondiendo
88.9% restante a gasto corriente. Adems, se castigaba la
inversin en caminos rurales, carreteras, obra hidrulica,
educacin superior y desarrollo agropecuario. Por ello, se
busc reducir el nmero y nivel de ingreso de las plazas
de mayor jerarqua de la administracin federal y proteger
a los empleados pblicos de menores niveles de ingreso.
La reasignacin de los diputados fue a un nivel general,
la decisin de dnde ajustar quedaba en manos de cada
dependencia.
Cabe aclarar que la propuesta original de inversin
pblica para 2005 era de slo 1.7% del PIB, porcentaje que

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contrasta con la alcanzada en 1999 que fue de 2.6% del


producto. De acuerdo con la Cmara de Diputados, los rubros de inversin ms castigados eran: infraestructura fsica, -26%; carreteras, -23%; obra hidrulica, -30%; caminos
rurales, -58%; urbanizacin, vivienda y desarrollo regional,
-17%. En el mismo sentido, la propuesta del Ejecutivo federal reduca los recursos para universidades pblicas y
desarrollo agropecuario en 10 por ciento.
Es necesario apuntar tambin que algunos diputados
en lo individual se hicieron presentes en la negociacin
en corto y de acuerdo a su peso en nmero de votos
o segn el peso de la alianza que representaban, o bien,
en funcin de la afinidad de intereses con la Comisin, en
el margen lograron incidir para definir recursos y obras
a favor de sus entidades, municipios o distritos, aunque
en algunos casos lo propuesto corresponda ms a una
responsabilidad estatal o municipal. Pero lo cierto es que
estuvieron ah y como pocas veces impulsaron agendas
locales y personales.
Con un PAN aislado y con el constante ir y venir de la
SHCP no hubo posibilidades de comunicacin para revisar
los ajustes en las cifras. La falta de reglas, las presiones de
tiempo, la renuencia de la administracin federal de buscar
acuerdos, la competencia entre y al interior de las comisiones, la presencia de grupos y personajes polticos, la
avalancha de diputados en lo individual, y el clima enrarecido por la disputa judicial por gobiernos estatales, y la an
incierta renovacin de equilibrios internos del PRI, fueron
el marco de una negociacin intensa y constante, por lo que

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los errores y excesos eran inminentes.


En este contexto, curiosamente, a travs del diputado
Molinar Horcasitas, el PAN present primero en un tono
nada conciliador al lder prista Emilio Chuayffet y despus
en conferencia de prensa, un ejercicio de reasignacin, el
cual consideraba recursos adicionales por 69 886 millones
de pesos y un recorte al gasto del gobierno federal por
11 537 millones, con lo que en los hechos tambin se descalificaba la propuesta original del Ejecutivo Federal.
Sin condiciones para la negociacin, con el tiempo
agotado, en un ambiente de crispamiento y tensin, las
cifras fueron votadas por la Comisin de Presupuesto y
Cuenta Pblica (el texto del Decreto ya haba sido aprobado). Con ello, se quiso llegar al pleno lo que fue impedido por los diputados del PAN. En la madrugada del
18 de noviembre, al celebrarse finalmente la votacin, la
nueva mayora legislativa por 323 votos a favor aprob el
Presupuesto para llegar a un sptimo desencuentro con
la posicin asumida por el C. Presidente de la Repblica
y la amenaza de veto. La historia continu con un desencuentro ms que es el de la Suprema Corte de Justicia y
la mesa directiva de la Cmara de Diputados. Con ello, se
puso en entredicho al rbitro y pese a que a la fecha se
limaron algunas asperezas, ello no significa que las diferencias hayan desaparecido.
Lo que se hizo evidente fue la necesidad de redefinir el
marco institucional para procesar la controversia poltica
en materia econmica, pues es ms que necesario fortalecer los espacios legales y constitucionales para procesar

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las diferencias que hoy ms que nunca se presentan en


un ambiente de competencia poltica y contrapesos reales
al presidencialismo mexicano. Los rdenes de gobierno y
los Poderes de la Unin se encuentran en una situacin
de involucramiento que hace necesario aclarar las competencias y responsabilidades de cada uno de ellos, pero sobre todo, los alcances y nivel de injerencia de cada orden
de gobierno y cada Poder en los asuntos hacendarios y de
orden constitucional.
Hay que recordar que desde el momento en que la
Cmara de Diputados aprob el Decreto de Presupuesto
de Egresos de la Federacin para el Ejercicio Fiscal 2005,
el titular del Ejecutivo Federal anunci que impugnara la
decisin de los diputados y que se interpondra una disputa legal ante la Suprema Corte de Justicia de la Nacin.
De este modo, otro Poder se incorpor al debate presupuestal.
As las cosas el Ejecutivo insisti en que tena el derecho de hacer observaciones al PEF aprobado por la Cmara
de Diputados, por lo que el rgano legislativo deba revisarlo y tomar en cuenta las observaciones del Ejecutivo.
Por su parte, para la Cmara de Diputados, lo aprobado
era ya un mandato y el presupuesto deba ser ejercido en
los trminos en que fue votado; ms an dicha Cmara
el 14 de diciembre de 2004 vot un acuerdo en ese sentido para no reconocer las observaciones del Ejecutivo
Federal. La Corte tena entonces que tomar una decisin
para establecer con claridad si el Ejecutivo poda o no

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hacer tales observaciones y si la Cmara deba atenderlas


o no. La capacidad de hacer observaciones es la que se
entendi como veto.
La Presidencia de la Repblica present cuatro observaciones generales y 66 observaciones especficas
al Presupuesto aprobado por los diputados. Una parte
central de su argumentacin estrib en que con las modificaciones realizadas por el Legislativo se contravena lo
dispuesto por el Plan Nacional de Desarrollo, se incurra
en contradicciones tcnico-presupuestarias, se mermaba
la funcin pblica y se caa en la inconstitucionalidad al
contravenir, lo aprobado, varias leyes federales. A todo
esto, la Cmara respondi con la elaboracin de una rplica puntual especificando que ms bien las modificaciones
hechas a la propuesta del Ejecutivo reforzaban el cumplimiento de lo propuesto por el PND y los programas sectoriales al destinar mayores recursos a reas y entidades
federativas donde eran manifiestos los incumplimientos
y rezagos. Obras de infraestructura, sobre todo carretera, as como acciones en materia de educacin, salud y
desarrollo social, eran los sectores beneficiados con las
modificaciones introducidas por los diputados.
Las referencias constitucionales para esta discusin
fueron el artculo 74 constitucional en su fraccin IV, que
como ya se seal, establece claramente, de acuerdo con
el Diario Oficial de la Federacin del 30 de julio de 2004,
que la Cmara de Diputados tiene la facultad exclusiva
de Aprobar, anualmente el Presupuesto de Egresos de la
Federacin, previo examen, discusin y, en su caso, modi-

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ficacin del Proyecto enviado por el Ejecutivo Federal, una


vez aprobadas las contribuciones que, a su juicio, deben
decretarse para cubrirlo. A su vez, el artculo 72 constitucional establece que Todo proyecto de ley o decreto, cuya
resolucin no sea exclusiva de alguna de las Cmaras, se
discutir sucesivamente en ambas y ms adelante, en su
inciso c) seala: El proyecto de ley o decreto desechado
en todo o en parte por el Ejecutivo ser devuelto, con sus
observaciones, a la Cmara de su origen. Asimismo, se
establece que su reconsideracin requerir de la aceptacin de las dos terceras partes de los diputados. Esto es,
el Presidente de la Repblica puede hacer observaciones
a decretos y leyes que son aprobados por ambos rganos
legislativos, esto es tanto por la Cmara de Diputados
como por la Cmara de Senadores.
De este modo, tal y como estn escritos ambos artculos, no habra posibilidad alguna para que el Presidente
enviara observaciones al Decreto de Presupuesto; sin embargo, al involucrar a la Corte se entr en un proceso de
interpretacin de la Carta Magna que gener una mayor
tensin entre los tres poderes. Para unos, quien poda lo
ms, poda lo menos y se justificaba la objecin presidencial, para otros la Constitucin era muy clara y no habra
lugar a tal, adems de que se estaban poniendo en riesgo
facultades de la Cmara de Diputados pues su principal
instrumento de gobierno es la expedicin de Decretos.
Cabe mencionar que desde el inicio del proceso hubo
marcadas diferencias entre la Corte y los diputados. El
primero tuvo que ver con la aceptacin de la controversia
pues no estaba claro si en perodo vacacional los jueces

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de guardia podan recibir un asunto de tal magnitud; el


segundo fue cuando se acept dar inicio al proceso y se
congelaron las partidas presupuestales controvertidas.
Finalmente, luego de un periodo que fue ms largo de
lo esperado, en el cual la SCJN dio la impresin de que esperaba que las partes llegaran a un acuerdo o que se presentara algn tipo de reforma que hiciera innecesaria su resolucin, en el mes de mayo de 2005, es decir prcticamente
a mediados de ao y luego de haber escuchado a los terceros involucrados, en este caso las entidades federativas,
la SCJN resolvi que el Ejecutivo federal si tiene facultades
para hacer observaciones al DPEF aprobado por los diputados, por ello fue obligado que se le diera entrada y se
analizara la objecin del Ejecutivo Federal en una sesin
extraordinaria de la Cmara citada expresamente para
ello; posteriormente, tambin resolvi que la aprobacin
del Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federacin
es un acto administrativo y no norma general, por lo cual
el Presidente mantiene la capacidad de observarlo pero
que an as, los diputados cuentan con la posibilidad de
desechar las observaciones si ello es decidido por las dos
terceras partes de los diputados presentes en la sesin
citada para revisar las observaciones presidenciales.
En suma, lo que se resolvi fue darle al Ejecutivo
un poder de veto parcial pues que a condicionado a la
aceptacin de una mayora calificada de diputados.
De lo complicado de la resolucin da cuenta la votacin de los magistrados (6 vs 5) pues fue el voto del
Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin

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el que decidi otorgarle un poder no reconocido explcitamente en la Constitucin al Presidente de la Repblica. Si


bien es cierto que con ello los jueces ejercieron su calidad
de intrpretes de la Carta Magna, la diferencia de un solo
voto llev a unos, los que votaron a favor, a reiterar que
simplemente cumplieron con sus facultades pero a otros,
los que votaron en contra, a expresar que no hubo una
interpretacin sino que ms bien se hizo jurisprudencia.
Cabe mencionar que incluso en el alegato del presidente
de la Suprema Corte se hizo nfasis en temas relativos a
la necesidad de mejorar y profundizar en el desarrollo
democrtico del pas y en el imprescindible equilibrio de
Poderes para justificar su voto, lo que habla de que ms
all de la interpretacin jurdica hubo consideraciones de
otro carcter.
La siguiente votacin en el sentido de si el Presupuesto
era una norma de carcter general y por lo tanto no observable por el Presidente, o si se trataba de un acto administrativo, sobre el que entonces s poda hacer observaciones, arroj una votacin de 7 contra 4 que vino a ratificar la
facultad del Presidente para observar lo aprobado por los
diputados. Esta fue una votacin con una diferencia ms
amplia pero que igualmente gener controversia.
La salida dada por la SCJN pareci atender parcialmente intereses de los Poderes confrontados. El Presidente
tena derecho a una ltima palabra, pero los diputados
por mayora calificada podan ignorarlo. Con ello esta
resolucin le ayud a la Corte a salvar una situacin que la
puso al borde del desprestigio y la confrontacin si resol-

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va abiertamente a favor de uno de los dos Poderes. Esto


puede ser visto como una resolucin de coyuntura que no
fue al centro de la controversia de facultades que se deba
resolver. Hubo s un resultado, sin embargo, el conflicto de
fondo no qued resuelto.
La resolucin de la Corte fue aplicable al Presupuesto
2005 y no acot ni limit la facultad del legislativo para
introducir modificaciones a las propuestas de PEF del
Ejecutivo Federal; es decir, no se lleg al fondo de la
problemtica de los alcances de las facultades de cada
Poder, por lo que tampoco se defini un nuevo espacio
institucional y legal que permitiera que la definicin de
presupuestos posteriores se desarrollara en un marco
de mayor transparencia y renovado dilogo institucional
entre Poderes. La SCJN eludi as una confrontacin directa
y dej la decisin final de nueva cuenta en las manos de los
principales actores: Presidencia y Cmara de Diputados.
La controversia y la decisin de la Suprema Corte de
Justicia de la Nacin dejaron en claro la necesidad que
tiene el pas de construir una nueva institucionalidad
democrtica que permita que los pesos y contrapesos necesarios se ejerzan en un marco de corresponsabilidades
y facultades claras, con base en reglas transparentes y
aceptadas por todos, lo que pone de nueva cuenta al ejercicio de la Poltica y sus actores- por delante.
La conclusin parcial de la discusin del gobierno
federal con las entidades federativas y con el Poder
Legislativo se dio finalmente cuando se discuten y aprueban dos modificaciones sustanciales al marco legal como

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lo son la adicin a la Ley Federal de Derechos con la que se


modifica la contribucin fiscal de Pemex y la aprobacin
de la Ley de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.
Federalismo y la ley federal de derechos
Las disposiciones de la Ley Federal de Derechos en materia de Hidrocarburos tal vez sean la reforma del rgimen
fiscal ms importante de los ltimos aos, en la medida
que al modificar la disponibilidad de recursos pblicos de
las entidades federativas, municipios y del gobierno federal, sin duda pone en mayor tensin al Pacto Federal.
El hecho es que la reforma modific el papel de Pemex
como contribuyente fiscal y les redujo a las entidades
federativas y municipios la disponibilidad de recursos
fiscales petroleros. En virtud de las insuficiencias reales
de Pemex y su dependencia de la SHCP, la reforma dej algunas inquietudes en torno a la efectividad de la reforma
concebida para que la paraestatal verdaderamente se vea
fortalecida y contine generando los recursos necesarios
para impulsar el desarrollo econmico y social del pas.
El itinerario de despetrolizacin del sector externo
y en general de la economa no fue acompaado, por un
proceso similar en el frente de la hacienda pblica. Por el
contrario, la dependencia de los ingresos pblicos de los
petroleros no slo se mantuvo sino que se reforz. A final
de cuentas, en virtud de los desequilibrios entre el monto
y estructura de los ingresos y gastos del sector pblico,
el factor petrolero se convirti en el amortiguador funda-

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mental del desequilibrio en las finanzas pblicas y en el


recurso fiscal por excelencia.
El resultado fue que en diversos momentos la afluencia de recursos petroleros si bien coadyuv a superar
situaciones de crisis, tambin es cierto que propici la
postergacin de decisiones fundamentales en materia
fiscal y contribuy al deterioro del margen financiero de
maniobra de la propia paraestatal, limitando su disponibilidad de recursos de inversin.
Es claro que el aporte fiscal de Pemex ha sido la caracterstica de su accionar. En tanto Organismo Pblico
Descentralizado, la operacin de la empresa ha estado sujeta
a las premisas de la poltica tributaria, incluyendo el ajuste
fiscal. Se puede afirmar que histricamente la decisin fundamental alrededor del significado de la empresa para el pas
fue aquella que la convirti en un factor de sustento y promocin del desarrollo nacional. Esto es, antes que empresa y
ms que un mero organismo pblico, Pemex fue considerado
un instrumento fiscal para la promocin del desarrollo econmico y social del pas.
Es necesario sealar que las actividades de Pemex
se rigen por la Ley Reglamentaria del Artculo 27
Constitucional en el Ramo del Petrleo, vigente a partir
del 30 de noviembre de 1958 y modificada el 12 de mayo
de 1995 y el 14 de noviembre de 1996, as como por la
Ley Orgnica de Petrleos Mexicanos y Organismos
Subsidiarios, vigente a partir del 17 de julio de 1992 y modificada el 1 de enero de 1994.

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A travs de las reformas introducidas, se confirieron a


Petrleos Mexicanos la conduccin central y la direccin
estratgica de todos los Organismos Subsidiarios que
se crearon con la mencionada ley: Pemex Exploracin y
Produccin; Pemex Refinacin; Pemex Gas y Petroqumica
Bsica y, Pemex Petroqumica; entidades todas organismos descentralizados de carcter tcnico, industrial y
comercial, con personalidad jurdica y patrimonio propio.
Dichos organismos tienen el carcter de subsidiarios
respecto a Petrleos Mexicanos, siendo este ltimo un
Organismo Pblico Descentralizado del Gobierno Federal.
Esta serie de cambios tuvieron un impacto decisivo en
el comportamiento de las finanzas del gobierno federal, las
entidades federativas y los municipios. La Coordinacin
Fiscal se construy a partir del planteamiento de que una
parte importante de la bolsa de recursos que se participaran a todos los rdenes de gobierno, va la recaudacin
de gravmenes federales, se integrara con los provenientes del petrleo. A cambio las entidades dejaran en
suspenso el cobro de impuestos locales al ingreso y al
consumo.
Al mismo tiempo, las entidades petroleras que venan
cobrando un Impuesto Petrolero en virtud de que la extraccin de los hidrocarburos existentes en su subsuelo
afectaba su economa y generaba impactos sociales perdieron recursos al desaparecer el concepto de impuesto
petrolero y pese a que fueron parcialmente compensadas
va la asignacin de Participaciones, volvieron a ser afectadas cuando las modificaciones en el rgimen de Derechos

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volvi a reducir sus recursos fiscales petroleros.


Por lo que toca a la entrada en operacin de la Red
Fiscal, el artculo 7 de la Ley de Ingresos de la Federacin,
con la cual se gravaba el ingreso total de Pemex con una
tasa de 60.8%, consideraba los siguientes gravmenes:
Derecho sobre la Extraccin de Petrleo
Derecho Extraordinario sobre la Extraccin de
Petrleo
Derecho Adicional sobre la Extraccin de Petrleo
Impuesto sobre Rendimientos Petroleros
Derecho sobre Hidrocarburos
Impuesto Especial sobre Produccin y Servicios (a las
gasolinas)
Impuesto al Valor Agregado (a las gasolinas)
Impuesto a la Importacin
Impuesto a la Exportacin
Aprovechamiento sobre Recursos Excedentes
Aprovechamiento para Obras de Infraestructura en materia de Exploracin, Gas, Refinacin y Petroqumica
Adems de lo anterior Pemex deba cubrir gravmenes
locales como:

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Predial
Nmina
Derechos de agua
Derechos vehiculares

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Con esta carga fiscal determinada por la necesidad del


Estado mexicano de contar con un instrumento que
apalancara el desarrollo del pas, la contribucin del
Organismo Pblico Descentralizado, Pemex, a las finanzas
pblicas ha sido determinante, permanente y creciente.
Hay que considerar tambin que la ausencia de un
planteamiento de consenso sobre una reforma fiscal viable increment la necesidad gubernamental de obtener recursos petroleros para el financiamiento del Presupuesto.
Retomando un estudio sobre las finanzas pblicas del
Banco de Mxico, se observa que los ingresos petroleros representaron, en promedio, 29.15% del Ingreso
Presupuestario Total durante el perodo 1988-1994; 31.56%
en el perodo 1995-2000 y, 30.62% en el lapso 2001-2003.
En su conjunto, de acuerdo con el Instituto Central, a
lo largo del periodo 1988-2003 el promedio de participacin de los ingresos petroleros en el total de los ingresos
presupuestarios fue de 30.27%, al tiempo que representaron 6.98% del PIB.
Las diferentes naturalezas de Pemex
Pemex es una Empresa Petrolera, pero a diferencia de
otras similares en el mundo tiene carcter de Paraestatal,
lo que le confiere condiciones especficas para su actuacin. Por ello, la empresa se encuentra sujeta a un rgimen
especial, que en buena medida, y en la prctica, la hace
mas parecida a una Dependencia Directa Gubernamental,

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que a una Entidad Productiva del Estado coordinada por


el gobierno federal.
Pemex no es solamente propiedad del Estado, sino que
se encuentra bajo Control Presupuestario Directo, esto
es, se encuentra bajo un sistema integrado por un conjunto de procesos y procedimientos administrativos que vigilan y controlan externamente, la autorizacin, tramitacin
y aplicacin de los recursos humanos, financieros y materiales que configuran el gasto, lo mismo ocurre mediante
formas anlogas con los ingresos.
Todos los ingresos de Pemex se consignan en la Ley
de Ingresos de la Federacin que cada ao autoriza el
Congreso Federal, en tanto que sus presupuestos de gastos
por programas, forman parte del Presupuesto de Egresos
de la Federacin que autoriza la Cmara de Diputados;
esto es, se trata de un ente Presupuestal. As, Pemex no
tiene ingresos reales, pues de acuerdo a la Ley de Ingresos
quien los tiene es la Hacienda Federal y sus gastos, a su
vez, se realizan con recursos Federales Presupuestarios.
Aqu entonces se distinguen varias naturalezas de Pemex:
Como Entidad Paraestatal, lo que condiciona y acota la naturaleza de empresa productiva; como Empresa Petrolera;
como Entidad Presupuestal y, como Contribuyente fiscal.
Finalmente, la importancia de la contribucin de los
Ingresos Petroleros en el soporte del gasto federal, le
asignan a Pemex una naturaleza especial; como se mencion, los ingresos corrientes esperados de esa paraestatal
son consignados en la Ley de Ingresos, lo mismo que un
rgimen fiscal amplio y detallado para cada ao por trans-

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currir; ello en adicin de todas las otras contribuciones


fiscales que como Empresa tiene que cumplir Pemex.
Por lo anterior, ms all de que Pemex sea una
Empresa Contribuyente mas, dentro del diseo del conjunto presupuestario federal, los ingresos federales que
produce son la primera base del clculo del presupuesto federal, por eso su naturaleza relevante y especfica
como Contribuyente. De este modo, se puede afirmar
que la calidad de Contribuyente Fiscal de Pemex subordina
la calidad de Entidad Presupuestaria que a la vez condiciona la calidad Paraestatal que tambin subordina la calidad
de Empresa Petrolera.
Asimismo, Pemex forma parte del sector paraestatal,
es una entidad de control presupuestario directo, cuya administracin de gasto y definicin de ingresos se determinan en primera instancia por el Ejecutivo Federal, a travs
de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. El presupuesto de Pemex forma parte del Presupuesto de Egresos
de la Federacin, cuya autorizacin pasa por la Cmara de
Diputados. Esto es, Pemex forma parte del Sector Pblico
Federal, es una instancia del gobierno federal.
Es por ello que la organizacin fiscal del pas depende en buena medida de los recursos que genere o deje
de generar Pemex. Para el gobierno federal su control y
administracin es el punto de partida para la definicin
del PEF que agrupa todos sus programas y acciones de
gobierno; en tanto que para las entidades federativas y la
Coordinacin Fiscal en particular, los ingresos petroleros
que forman parte de la bolsa de recursos participables son

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indispensables. En suma, los recursos que se distribuyen


entre los actores de la coordinacin fiscal, la Recaudacin
Federal Participable (RFP), tiene un alto grado de dependencia de los ingresos petroleros y, a su vez, la integracin
de los ingresos de los gobiernos locales para financiar la
operacin y el ejercicio de gobierno de entidades federativas y municipios depende de la RFP.
Aqu es donde cobra relevancia el hecho de que del total de los ingresos recaudados por todos los gravmenes y
rdenes de gobierno del pas, 94% provienen de impuestos
federales, mientras que el resto proviene de instrumentos
y esfuerzos locales de recaudacin fiscal. El compromiso
de compartir ingresos con el gobierno federal crea tal
distorsin; en esa medida se agudiza la dependencia de
las finanzas locales de los ingresos federales que adems
de estar condicionados por las premisas macroeconmicas, estn ntimamente ligados al comportamiento de los
ingresos petroleros. Basta recordar el impacto que tuvo
la cada de los precios del petrleo en los aos de 1997 y
1998 cuando el precio del barril de exportacin lleg a ser
inferior a los diez dlares por barril para dimensionar la
dependencia petrolera de las finanzas del gobierno federal, los gobiernos estatales y los municipales.
Por ello es que cuando se han explorado alternativas
para fortalecer las finanzas de Pemex se hace una reflexin
paralela sobre el estado de las fuentes de ingreso pblico;
en sentido contrario, si se habla de las opciones para una
reforma fiscal, necesariamente se llega al tema Pemex.

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Esta dualidad llev a considerar que toda Reforma


Fiscal deba ir de la mano de la reforma al rgimen fiscal
de Pemex. Durante muchos aos se estim, incluso, que
primero habra que reformar la estructura de los ingresos
pblicos y luego, en funcin de sus resultados, ir reduciendo la carga fiscal de Pemex. Otras visiones estimaron que
lo conveniente era modificar el rgimen fiscal de Pemex
independientemente de la consideracin de una reforma
fiscal, pues la acumulacin de rezagos, sobre todo en materia de inversin, limitara por s misma la viabilidad del
organismo pblico descentralizado como fuente de recursos fiscales y como empresa petrolera.
Por eso cuando dio inicio el proceso por el que se
conform la Conferencia Nacional de Gobernadores, la
Conago, los Ejecutivos estatales manifestaron constantemente su conviccin de mejorar las condiciones fiscales
y financieras de Pemex, a fin de que la ms importante
empresa del pas continuara cumpliendo con su funcin
de soporte del desarrollo econmico y social del pas.
Una nica condicin fue puesta sobre la mesa: que
ningn orden de gobierno deba ver mermados el nivel de
sus ingresos fiscales. Este candado buscaba proteger los
niveles de recursos alcanzados por el gobierno federal,
los estatales y municipales, lo cual adems de establecer
una garanta implicaba romper con el juego de suma
cero donde lo que unos ganaban otros lo perdan.
Las conclusiones y recomendaciones de la Convencin
Nacional Hacendaria, adoptadas por consenso, recogieron
este principio como punto de partida para la discusin

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de toda reforma que modificara el status de la hacienda


pblica.
Con estos antecedentes, a finales de 2003, la discusin
sobre una nueva reforma fiscal que entrara en vigor en
2004, donde destacaba la problemtica del IVA, a parte de
rspida fue estril pues no hubo el acuerdo necesario en
la Cmara de Diputados para que saliera adelante. Al ao
siguiente, junto con el paquete econmico para el ejercicio fiscal 2005 el Ejecutivo Federal envi una iniciativa de
reforma a la Ley Federal de Derechos con la cual se modificaba la estructura de las fuentes de ingreso pblico pues
la contribucin de la paraestatal al fisco federal se reduca
pero sin ninguna opcin que permitiera compensar la prdida que conllevaba la reforma en la Recaudacin Federal
Participable.
En esa primera discusin la participacin de los secretarios de finanzas de la Conago, siguiendo el mandato
de los gobernadores, posibilit que la reforma al rgimen
fiscal de Pemex contemplara un piso a la reduccin de la
RFP y la posibilidad de seguir disponiendo de parte de los
recursos excedentes para financiar inversin fsica en las
entidades federativas.
Despus de una negociacin complicada y difcil se
llegaron a acuerdos que respetaban principios de reparto federalista y directrices de la Convencin Nacional
Hacendaria. Con estas caractersticas la reforma aprobada por unanimidad en Comisiones Unidas de Hacienda y
Energa de la Cmara de Diputados pas en igual forma por
el pleno y se turn al Senado de la Repblica.

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La Cmara Alta dio inicio a la revisin de lo aprobado


por los diputados y en el curso del ao de 2005 afinan su
postura hasta llegar a un dictamen que modificaba sustancialmente lo aprobado por los diputados. La interaccin
legislativa qued en cuestin y con dificultades, sin estar
de acuerdo y con la percepcin de sufrir una imposicin
del Senado, los diputados aceptaron la propuesta de los
senadores.
El resultado fue la prdida de todo lo que se haba
logrado cuidar para no afectar negativamente las finanzas
estatales y municipales. El enfoque federalista fue dejado
de lado para concretar una reforma al rgimen fiscal de
Pemex que no convenci del todo y que s sembr muchas inquietudes. Incluso, para diputados miembros de la
Comisin de Energa la propuesta original superaba con
mucho la del Senado. En los hechos con la reforma aprobada habr ms recursos para Pemex, pero no necesariamente para financiar su inversin fsica, no obligadamente
para fortalecer la exploracin y la explotacin, ni para cubrir las necesidades de modernizacin o ampliacin de su
capacidad productiva.
Desde la ptica de algunas entidades federativas,
el sacrificio fiscal lo realizarn las entidades federativas, el
gobierno federal pondr lo que tena en una bolsa en otra y
el objetivo de mejorar la capacidad de operacin y generacin de recursos de Pemex no queda claro.
Hasta donde se ve y por las declaraciones de algunos
senadores una vez aprobada la reforma a la Ley Federal
de Derechos con la que se modific el rgimen fiscal de

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Pemex, an no se han resuelto las limitaciones de capacidad de gestin de la paraestatal pues quedaron por
resolver algunos pendientes como la reforma estructural,
orgnica y funcional que los gobernadores propusieron
al Ejecutivo y al Congreso disear y aprobar. Igualmente,
desde una ptica ms amplia y con un espritu Federalista
la opcin puede ser otra, la de modificar la naturaleza de
la empresa a partir de definir explcitamente a un rgano
de Estado cuya responsabilidad mxima sea la tutela del
patrimonio nacional que representan los hidrocarburos,
bajo los lineamientos constitucionales establecidos, para
abrir nuevas opciones de gestin para la empresa, como
lo es la iniciativa para la creacin del Consejo Nacional del
Petrleo planteada por la diputacin federal de Tabasco.
El tema no puede as, darse por concluido pues lo fiscal, la visin Federalista y el futuro de Pemex van ligados
a la definicin de una nueva institucionalidad que paso a
paso ha ido definiendo los rasgos del cambio estructural
en materia hacendaria, legislativa e institucional.
Federalismo y la ley de presupuesto
y responsabilidad hacendaria
Desde que se present en 2004 a la Comisin de
Presupuesto y Cuenta Pblica esta iniciativa de ley gener polmica y dio margen para que se retomaran otras
propuestas similares. El resultado fue la realizacin de un
anlisis comparativo de las iniciativas existentes cuyas
conclusiones fueron postergadas hasta 2006.

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Ello no estuvo exento de un intenso trabajo de negociacin en el que el gobierno federal termin asumiendo
el liderazgo de una propuesta frente a lo que sostena un
buen nmero de diputados y las mismas entidades federativas. En consecuencia, fue el Ejecutivo Federal el que
empuj su propuesta frente a una fraccin de la Cmara
de Diputados y a los representantes de los secretarios de
finanzas de los gobernadores agrupados en la Conago.
La intencin de la ley de dar un mejor orden a la discusin presupuestal nunca fue cuestionado, lo que gener diferencias fue el grado de intromisin y discrecionalidad que
gana la autoridad hacendaria federal con el establecimiento
de algunos apartados y artculos. Por otro lado, los diputados vieron mermada la facultad dada por el nuevo artculo
74 constitucional en la medida en que las reasignaciones y
modificaciones estn vinculadas a propuestas en materia
de ingreso. Para las entidades federativas, se modifica el
acceso a recursos excedentes, cuya definicin depende de
la nueva metodologa que define la estimacin del precio
de la mezcla mexicana de exportacin de referencia.
Con estos temas sobre la mesa, la Ley s garantiza un
nuevo orden en la discusin y establece plazos definidos
para conocer las estimaciones de ingresos federales contra los cuales se debe hacer el ejercicio de presupuestacin federal. Se gana certidumbre en la determinacin de
variables financieras de referencia y se establece la obligacin de que las finanzas pblicas federales garanticen
siempre que en algn momento se llegar al equilibrio
presupuestal.

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En la discusin las entidades federativas propusieron


una serie de modificaciones algunas de las cuales quedaron incorporadas en el texto definitivo aprobado. Se
reconoce una vertiente Federalista con el PAFEF y se garantiza un destino de los excedentes petroleros que si bien
favorecen la creacin de fondos de estabilizacin, dejan
un margen para el financiamiento de la inversin en infraestructura de las entidades federativas.
Con todo, las entidades mantienen el PAFEF y parte
de la fuente de financiamiento del Fideicomiso para
Inversin, FIES, instrumentos ambos, consolidados en los
ltimos cinco aos y mecanismos imprescindibles para el
desarrollo de programas y acciones de inversin propia
de los estados y el distrito federal.
En la discusin de la Ley de Ingresos y el Decreto de
Presupuesto de la Federacin para el ejercicio 2006, el papel de los gobernadores fue importante al lograr nuevos
avances en materia de la legislacin hacendaria anual, pero
tambin para que finalmente se concretaran las reformas
en materia de derechos y del proceso presupuestal.
De este modo, a pesar de que el acceso a los excedentes petroleros por lo elevado que se estim el precio del
crudo afectar los recursos de inversin de los estados,
bsicamente los gobernadores lograron cinco cosas:

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La primera tiene que ver con el Programa de Apoyos


al Fortalecimiento de las Entidades Federativas (PAFEF),
mismo que en su proyecto el Ejecutivo envi en ceros.
Los diputados no slo le asignaron los 17 mil millones de

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pesos que ha tenido en los tres ltimos ejercicios, sino


que lo aumentaron en 5.5 mmp para quedar finalmente
en 22.5 mmp. Se trata de un recurso fundamental para
los estados toda vez que su destino principal es la ejecucin de proyectos de infraestructura. Por lo dems, esta
cantidad es cercana a lo que no habrn de aumentar las
participaciones y aportaciones a entidades federativas
como consecuencia de la aplicacin del NRFP.
La segunda es que se estableci un Aprovechamiento
sobre Rendimientos Excedentes (ARE) a cargo de
Pemex si el precio del petrleo rebasa durante el
ejercicio la estimacin contenida en la Ley de Ingresos
(36.5 dlares por barril). Si bien se trata de un precio
elevado y es poco probable que pudiera resultar una
diferencia tan grande como la que se ha vivido en este
2005, adems de que la tasa que ahora se fij (6.5%) es
menor a la que aplic en el presente ao (19.6%), se
mantiene una participacin de las entidades federativas.
La tercera es que adems de la anterior, para el caso
de que el precio que se observara resultara mayor que
el estimado, Pemex tendra que pagar un derecho extraordinario a una tasa de 13.1% cuyo destino sera un
fondo de estabilizacin para las entidades federativas.
Esto significa que, en ltima instancia, la suma del ARE
y de este derecho le dara a los estados la misma tasa
que el ARE en 2005, esto es, 19.6%. Particularmente en
2006, estos recursos financiarn exclusivamente la
inversin en infraestructura de las entidades fede-

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rativas a travs del Fideicomiso de Inversin de los


estados, FIES, con lo cual dicho fondo administrado
por Banobras contar con 19.6% de los recursos excedentes generados a partir de un precio de la mezcla
mexicana de exportacin de 36.5 dlares por barril.
La cuarta es que los estados podrn cobrar el Impuesto
al Valor Agregado (IVA) al rgimen de pequeos contribuyentes (Repecos). Hasta ahora y en los dos ltimos
aos ya lo venan haciendo pero al Impuesto sobre la
Renta (ISR), mediante la suscripcin de convenio con
la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Aunque la
suma resultante es poco cuantiosa, s significa la posibilidad de que se hagan de algunos recursos ms.
La quinta, y no por ello menos importante, es que al
haberse ampliado el gasto de inversin las entidades se
benefician, o ms precisamente sus pobladores. El mayor gasto en carreteras, apoyos al campo, universidades pblicas, agua, etctera, implica un impacto mayor
en el desarrollo econmico y social de las entidades en
comparacin con el que se hubiera logrado de haberse
aprobado en sus trminos el proyecto del Ejecutivo.

Adicionalmente, si en junio el Congreso de la Unin aprob la adicin a la Ley Federal de Derechos en materia de
Hidrocarburos fue por la disposicin de los gobernadores
pese a que haban manifestado no estar de acuerdo en
algunos de sus trminos, pues como sealaron los diputados, el dictamen contena varias fallas e inconsistencias.
Por ello, no fue cierto que las observaciones presidencia-

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les derivaran de una demanda de los gobernadores, sino


que ambas instancias ejecutivas llegaban a conclusiones
similares. El resultado, fue la casi unanimidad con la que
los diputados aceptaron algunas de las observaciones
presidenciales. Sin el visto bueno de los gobernadores
es probable que no se juntaran las dos terceras partes de
los diputados requeridas, dado el compromiso que stos
tienen con el distrito de los estados que representan o por
la cercana con sus Ejecutivos.
Esta misma disposicin de la Conago para el dilogo y
su postura de no enfrentamiento posibilit que se aprobara la Ley de Ingresos y el mismo Presupuesto de Egresos
de la Federacin. Los gobernadores mostraron capacidad
para negociar y llegar a acuerdos; buscan recursos para el
desarrollo econmico y social de sus entidades pero tambin entienden hasta dnde pueden llegar, hasta dnde
los diputados y hasta dnde el Ejecutivo Federal.
Meses despus de la negociacin del paquete econmico para 2006, la decisin del Senado de aprobar la Ley
de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria que en su
momento fue aprobada por la Cmara de Diputados, cerr
una etapa ms en la discusin y revisin de los ordenamientos hacendarios de los ltimos aos. Incluso si se recuerda
lo que fue la aprobacin de la reforma a la Ley Federal
de Derechos en la parte correspondiente al rgimen de
hidrocarburos, resulta entonces que en cuatro meses el
Congreso de la Unin aprob dos iniciativas de ley que modificaron el quehacer de la Hacienda pblica mexicana.

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CAMBIO ESTRUCTURAL DE LA ECONOMA MEXICANA

De acuerdo con lo que desde su origen plante


la Secretara de Hacienda, la Ley de Presupuesto y
Responsabilidad Hacendaria se hace cargo de los preceptos que identifican la poltica econmica de los ltimos
aos; de esta forma se fortalece la idea de mantener el
equilibrio presupuestal, ingreso igual a gasto, con la salvedad de que slo en casos excepcionales y plenamente
justificados se puede incurrir en un cierto nivel de dficit
pblico, siempre y cuando, tambin exista el compromiso
de suprimirlo en unos cuantos aos y se presente un programa de trabajo claro para alcanzar ese fin. Sin negar, la
necesidad de conservar una cierta relacin de estabilidad
y financiamiento sano del gasto, el riesgo que se corre
es el de convertir el instrumento de poltica econmica
Dficit Pblico, en un fin en s mismo. La responsabilidad
en el manejo y administracin del precepto contenido en
la ley deber buscar el equilibrio necesario no slo entre
ingresos y egresos, sino entre responsabilidad financiera
y necesidades y prioridades del desarrollo.
Otro elemento central es que con la aprobacin de la
Ley de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria se establece un mecanismo nico para la determinacin del precio
del petrleo mexicano de exportacin usado como referencia para la estimacin de los ingresos fiscales. La Ley indica
las alternativas cuyo sustento es la referencia histrica de
los precios de la mezcla mexicana de exportacin y la estimacin de los mercados de futuros. Lo anterior aunado
a la modificacin de la aportacin fiscal de Pemex gener
inquietud pues si el precio de referencia para la estimacin

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de los ingresos fiscales est mayormente determinado


por precios castigados y si los efectos del rgimen fiscal
de Pemex reducen la disponibilidad de recursos propios
del gobierno federal, entonces en los siguientes aos la
administracin pblica federal en su conjunto, enfrentar
un presupuesto de salida muy acotado, lo que, sin reforma
fiscal integral, puede traducirse en negociaciones presupuestales ms complicadas que en el pasado.
Otra cuestin es que si el diferencial de precios entre
el de referencia y el de mercado se mantiene, efectivamente habr la posibilidad de constituir fondos necesarios de
reservas financieras para garantizar la estabilidad financiera, pero tambin se puede dar el caso de que haya una
mayor discrecionalidad en las decisiones de la administracin hacendaria en cuanto a sus reglas y destinos.
Por otra parte, dado el mecanismo establecido en la
Ley de Coordinacin Fiscal y el peso de las Participaciones
Federales en los ingresos locales, el horizonte para la determinacin de los presupuestos estatales y municipales tambin se ver reducido, en tanto que el ejercicio cotidiano
de gasto se encontrar mayormente supeditado al flujo
real de participaciones. El efecto puede ser no muy favorable en trminos de la planeacin estatal y municipal.
Otros temas presentes y positivos son el hecho de que
el gobierno federal tendr la obligacin el 1 de abril de
dar a conocer los objetivos de la Ley de Ingresos y del DPEF
para el ao siguiente, as como los primeros escenarios macroeconmicos, los programas prioritarios y una estimacin preliminar del presupuesto de salida. El da 30 de junio

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se deber conocer la estructura programtica del gasto y el


8 de septiembre se deber entregar formalmente el paquete
econmico del gobierno federal. Asimismo, habr una fecha lmite para que los diputados y los senadores aprueben
la Ley de Ingresos, el 20 y el 31 de octubre, respectivamente
y el 15 de noviembre los diputados el DPEF.
En suma, durante los ltimos cuatro aos, los gobernadores y jefe de gobierno de las entidades federativas
agrupados en la Conferencia Nacional de Gobernadores
realizaron diferentes diagnsticos y propuestas con el fin
de resolver las problemticas comunes que afectan a su
poblacin y a su capacidad de gobierno. En este sentido,
la Conago promovi iniciativas tendentes a fortalecer
el Federalismo, la relacin republicana entre rdenes
de gobierno y la vida institucional del pas. Uno de los
temas centrales ha sido el relativo al fortalecimiento de
las finanzas pblicas de los gobiernos municipales, de las
entidades federativas y del gobierno federal. Ejemplo de
ello fue el impulso de la Convencin Nacional Hacendaria
cuyo objetivo principal fue encontrar alternativas para el
mejoramiento de la Hacienda Pblica del pas. Entre sus
acuerdos destaca que toda medida encaminada a mejorar las capacidades de recaudacin y gasto de cualquier
entidad u orden de gobierno no deba afectar de manera
negativa las de los dems.
En este contexto, se present la oportunidad de introducir cambios en la organizacin fiscal del pas. Las
modificaciones de la aportacin fiscal de Pemex y el proceso de presupuestacin federal son una realidad que a fin

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de cuentas reconocen parcialmente las propuestas y necesidades de las entidades federativas. Durante el perodo
2003-2006 el financiamiento de la inversin fsica en obras
de infraestructura y desarrollo social, documentado por la
propia Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, provino
de una partida creada por la misma Cmara de Diputados
y defendida por los gobernadores, el Programa de Apoyo
para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas, PAFEF,
Ramo 39, as como de la parte de los excedentes petroleros canalizados al Fideicomiso para la Infraestructura
de los Estados, FIES, administrado por Banobras, como
resultado del nuevo reparto de excedentes petroleros que
benefici a las entidades federativas. Est documentado
que durante los ejercicios fiscales de los aos 2003, 2004 y
2005, los recursos que por ambas vas los gobiernos de las
entidades federativas canalizaron a la inversin ascendieron a 36 876; 40 297 y, 40 000 millones de pesos, respectivamente y, para 2006, de acuerdo a lo establecido en materia
de Aprovechamientos y Derechos de nueva cuenta habr
un apoyo a la inversin.
De ah la importancia de la nueva capacidad de intervencin de los gobiernos de las entidades federativas en
la discusin pblica como contrapesos y protagonistas
de la discusin nacional y federal. El saldo, considerando
la necesidad que hubo de involucrar a la Suprema Corte
de Justicia de la Nacin es favorable y saludable para la
construccin de una nueva relacin institucional que consolide el cambio estructural en el quehacer institucional
del Estado mexicano.

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