Universidad de Concepcin

Departamento de Administracin
Pblica y Ciencia Poltica

DICCIONARIO DE CIENCIA POLTICA

Mara Ins Picazo
Violeta Montero
Jeanne Simon

2015

CIUDADANIA
En numerosas lenguas, la nocin de ciudadana sufre de elasticidad conceptual debido a la
variedad de dimensiones espaciales y funcionales que se le atribuye (hablamos as de
ciudadana familiar, de ciudadana estado-nacional, de ciudadana cosmopolita, incluso de
eco-ciudadana). Esta realidad remite a experiencias histricas contrastantes. La dificultad
tiene la virtud de valorar las consideraciones ticas que necesariamente acompaan el
debate cientfico sobre la ciudadana. De manera previa, definiremos la ciudadana como
un estatuto jurdico de pertenencia a una comunidad poltica; como un estatuto que
condiciona la participacin poltica de los ciudadanos en el funcionamiento democrtico de
esta comunidad; y que dota a los individuos de una identidad ciudadana distinta de su
identidad social o cultural. Estas tres dimensiones constitutivas son necesarias, segn
nosotros, para permitir un uso heurstico de esta nocin en ciencia poltica.
Ciudadana como estatus jurdico de pertenencia.
La primera dimensin concierne al fundamento jurdico de la ciudadana: la ciudadana es
un estatus de pertenencia (la mayora de las veces a una entidad poltica nacional pero no
exclusivamente) jurdicamente codificado. Sobre este tema, la ciudadana es a menudo
asociada a la nacionalidad, cuya posesin de la misma, condiciona el reconocimiento de los
derechos y de las obligaciones asociadas con este estatus: en la inmensa mayora de los
Estados Nacin, esta condicin de inclusin en la comunidad de ciudadanos an persiste en
el criterio de nacionalidad. Con el desarrollo de los flujos migratorios y la diversificacin de
la jerarqua de la ciudadana, el criterio de la residencia tambin es a veces tomado en
cuenta para facilitar la integracin cvica de los que residen sobre un territorio circunscrito
sin poseer la nacionalidad. Este fundamento jurdico es la base de la lectura sociolgica que
propone Thoms Humphrey Marshall cuando este ltimo, en su clebre conferencia de
Cambridge en 1949 (texto reproducido en Shafir 1998, captulo VI), hace de la ciudadana
un concepto unificador para la ciencia poltica (Bulmer y Rees 1996). Recordemos que T.H.
Marshall, es particularmente cuidadoso en el tema sobre la cohesin de una sociedad
inglesa amenazada por las divisiones de clase social, el inters de este concepto reside en

la capacidad de este estatuto jurdico de garantizar, de manera solidaria y funcional, iguales

derechos a todos a quienes les es reconocido. El autor descompone este estatus de
pertenencia en tres elementos: El elemento civil, es decir, los derechos necesarios para el
respeto de las libertades individuales (libertad de la persona, libertad de expresin, libertad
de pensar, libertad de creencia, derecho de propiedad, derecho a realizar un contrato,
acceso igualitario a la justicia); el elemento poltico, es decir, el derecho a participar en el
ejercicio del poder (derecho de elegibilidad, derecho de voto, derecho de peticin, etc.); el
elemento social, es decir, la participacin en el bienestar econmico de la sociedad y libre
y equitativo acceso a su proteccin social. Fuertemente influido por la experiencia histrica
britnica (particularmente por el debate ocasionado, a partir de 1942, por el plan
Beveridge), este modelo liberal y evolucionista de la ciudadana, todava presenta el inters
en poner en una perspectiva histrica el estatus de ciudadano: Lo que se privilegia, es la
comprensin de los acontecimientos histricos (gnesis del Estado de derecho,
advenimiento del sufragio electoral universal, el nacimiento de Estado-Providencia) que
favorecieron la extensin progresiva de tal papel social jurdicamente codificado. La
ciudadana se entiende aqu como un tipo de indicador de la modernidad poltica, descansa
en una "evolucin" (perspectiva que varios crticos de T.H. Marshall, particularmente Albert
O. Hirschman, discuten) que llev a que las sociedades occidentales se alejaran de la
feudalidad y de su sistema de rdenes no igualitarios. Numerosos trabajos han completado
este modelo incluyendo nuevos elementos, particularmente una dimensin cultural [que
establece la nocin de " ciudadana multicultural " (Kymlicka 1996) que pretende responder
a las demandas de reconocimiento de la diversidad cultural, lingstica o religiosa que se
expresan en nuestras sociedades]. Este primer rasgo de la ciudadana da lugar en ciencia
poltica a debates importantes y trabajos cientficos. Actualmente son importantes las
discusiones alrededor de la disociacin entre ciudadana y nacionalidad. El corazn del
debate se sita en el grado de pertinencia del cierre social de las fronteras de la ciudadana
y en la capacidad de este estatuto para adosarse jurdicamente a una concepcin abierta
de los derechos humanos la que se opone a la concepcin cerrada y del pasado de los
derechos nacionales.

La ciudadana como fundamento para la prctica democrtica

La segunda dimensin de la ciudadana concierne al lazo, tanto filosfico como histrico,
entre este estatuto de pertenencia y el funcionamiento de la democracia poltica. Puesto
que consagra el advenimiento de un nuevo modo de legitimacin del poder, separado
definitivamente de toda perspectiva aristocrtica y teocrtica, la ciudadana instituye un
tipo de distribucin del trabajo poltico entre gobernantes y gobernados, que hace de la
libre alternancia poltica el principio mismo de nuestras democracias representativas. La
literatura de ciencia poltica contrapone aqu dos posiciones clsicas. En una versin elitista,
defendida antao por Gaetano Mosca, Jos A. Schumpeter, o ms recientemente por
Samuel P. Huntington, la idea central es proteger a la democracia de una intervencin
demasiado fuerte de los ciudadanos cuya apata cvica es percibida como funcional al
sistema poltico democrtico puesto que evita las "crisis de gobernabilidad ", como las que
vivieron las democracias occidentales de los aos 1970. A la inversa, la versin participativa
preconiza un compromiso fuerte (en el sentido que Benjamin Barber utiliza este vocablo)
de los ciudadanos en el espacio pblico. Estos ltimos tienen la intencin de multiplicar los
" actos de ciudadana" (Isin y Nielsen 2008). A travs de este trmino, ciertos tericos han
reivindicado recientemente una transformacin profunda de los estudios dedicados a la
ciudadana: abandonando aquella perspectiva que ve en la ciudadana la posesin de un
estatuto de y consagrando las libertades civiles modernas garantizadas por un Estado que
reivindica a cambio la lealtad de los ciudadanos que l protege; tericos que resaltan el
ejercicio de la libertad cvica y el repertorio de expresiones polticas (flash mobs, moda
voluntaria de consumo, ridiculizacin artstica de smbolos polticos) que contribuye a que
los ciudadanos sean los primeros actores de una ciudadana que escapa al Estado y que
incluso a veces lo cuestiona.
El alcance identitario de la ciudadana.
Esta tercera dimensin de la ciudadana insiste en el principio de separacin entre la
pertenencia ciudadana y otras pertenencias sociales que se constituyen en fuentes
competidoras de identificacin. As como lo indica Jean Leca, la ciudadana instituye " una

sociedad civil distinta de comunidades familiares, de estirpe o seoriales " (Leca 1990, 148).
Esta figura de ciudadana moderna se desarrolla principalmente en la experiencia poltica
de las revoluciones liberales del siglo XVIII. Es asociada con dos movimientos histricos
fundamentales: el de individuacin que contribuye a que en lo sucesivo el individualismo
sea fuertemente correlacionado a la ciudadana al punto que el individuo y el ciudadano
modernos se confunden en la Declaracin de los Derechos del hombre y del ciudadano de
1789; y al mismo tiempo la universalizacin de los derechos conduce a hacer de la
ciudadana un estatuto infinitamente inclusivo. A travs de la generacin de una
reorganizacin de las identidades sociales y religiosas entre la esfera pblica y la esfera
privada, la ciudadana da cuenta de la la instauracin de una formacin social en la que el
entrecruzamiento de los estatutos y de las afiliaciones a los grupos primarios (familiares,
tnicos y religiosos) es compatible con la promocin de una lealtad a la comunidad poltica.
Tal y como los socilogos clsicos (Durkheim, Simmel) lo establecieron, el sistema de clivajes
a partir del cual se crean estas lealtades cvicas favorece la emancipacin del individuo y la
promocin de la libertad civil. Los trabajos clsicos de Reinhard Bendix o de Ernesto Gellner
muestran que esta emancipacin cvica a menudo se evidencia con la afirmacin del EstadoNacin cuya cohesin cultural se funda en la capacidad de la ciudadana para provocar en
los individuos una fuerte identificacin a su cultura y a su proyecto poltico. La sociologa
histrica comparada del Estado Nacin establece sin embargo que esta homogeneidad
cultural reivindicada es a menudo discutida por las poblaciones y depende del xito que
tenga la estatizacin de las sociedades en cuestin. Conviene estar particularmente atento
a la diversidad de trayectorias histricas en la construccin del Estado Nacin. Como lo
indica pJuan J. Linz, el proceso de construccin nacional (nation buildign) -que pretende
completar histricamente el proceso de construccin del Estado (State building) y
desarrollar entre los conciudadanos del Estado Nacin un sentimiento subjetivo fuerte de
pertenencia a la misma comunidad poltica y cultural-, al final es a menudo contrarestado
por demandas de reconocimiento cultural, religioso o lingstico que hacen polticamente
muy costosa la emergencia de una ciudadana homognea de tipo republicana, capaz de
hacer invisible las identidades perifricas o sociales a las cuales los individuos adhieren

como consecuencia de su socializacin primaria (Linz 1993, 356 y 365). Esta constacin lleva
a J.J. Linz a preferir la nocin de " Nacin-Estado " (State-nation) en vez de la de " EstadoNacin " (Nation-State). Esta perspectiva est en relacin con toda una serie de temas
esenciales que recorren la teora poltica y el enfoque comparado sobre la ciudadana: el
reconocimiento de la diversidad cultural en una democracia liberal, el desarrollo de
modelos de " ciudadana multicultural", la construccin y la validez poltica de Estados
multinacionales fundados sobre la pluralidad de las modalidades de identificacin cvica y
cultural (Canad, la India), el futuro "postnacional" de las sociedades contemporneas, las
transformaciones de los tipos de patriotismo y de lealtades polticos asociados a modelos
de ciudadana Las diferentes aproximaciones tienen un punto en comn: obligan al
observador a alejarse de la figura abstracta del ciudadano, la del " hombre regenerado "
(retomando aqu la expresin favorita de varios revolucionarios franceses de 1789) - sin
cualidad social ni lazos culturales primarios - para tener en cuenta el hombre situado,
encastrado en una serie de filiaciones sociales y de herencias histricas que contribuyen a
dar forma a su modo de ser en pblico y de sentirse "ciudadano".
YVES DELOYE

CULTURA POLITICA
La Cultura Poltica estudia la relacin existente entre la actividad poltica y su entorno
sociocultural. Evidencia que entre ambas dimensiones se establecen vnculos y dinmicas
que pueden entenderse como variables explicativas de manera recproca. Para esta
perspectiva, la cultura es una variable explicativa del sistema de gobierno, del orden y de la
estabilidad poltica en distintos contextos sociales, histricos o geogrficos.
Segn Bobbio (1983), el anlisis de las distintas sociedades considera la praxis y las
instituciones polticas tanto como las creencias, los ideales, las normas y las tradiciones que
colorean de manera particular y dan significado a la vida poltica en ciertos contextos.

Entendemos la cultura poltica desde dos perspectivas. Por un lado, es un concepto, cuyas
dimensiones sirven como variable explicativa de la realidad. Por otro lado, es un enfoque
que permite observar las sociedades, tal como lo han hecho autores clsicos y
contemporneos.
Aproximaciones Clsicas
La nocin de cultura poltica se asocia originalmente a Gabriel Almond y Sidney Verba
(Almond y Verba, 1963), con su obra The Civic Culture. Esta se enmarca en un conjunto
de otros estudios comparativos, incentivados por el contexto poltico posterior a la segunda
guerra mundial y el ascenso diferenciado de totalitarismos y sistemas democrticos. A estos
autores se debe el estudio cientfico y comparativo de distintos sistemas polticos, en
relacin a lo que ellos definieron como Cultura Poltica, esto es, un conjunto de
orientaciones psicolgicas de los miembros de una sociedad en relacin a la poltica.
La perspectiva trabajada por Almond y Verba plantea que la accin individual est
determinada por orientaciones cognoscitivas, afectivas y evaluativas, que se aplican sobre
el sistema poltico como un conjunto y sobre el individuo que forma parte de este sistema
en particular. Las orientaciones cognoscitivas representan el conjunto de conocimientos y
creencias respecto del sistema poltico. Las orientaciones afectivas se relacionan con los
sentimientos que poseen los individuos en relacin al sistema poltico y sus estructuras. Y
las orientaciones evaluativas se componen de los juicios y evaluaciones que hacen los
individuos. Cada una de ellas y en conjunto permite caracterizar una cultura a partir de
las orientaciones de los individuos que conforman la sociedad en estudio.
La visin estructural del sistema poltico es otra de las claves de este enfoque. Aqu, la accin
de los individuos se analiza como las demandas o inputs al sistema; mientras que las
decisiones polticas, emanadas del aparato administrativo, constituyen los outputs que se
establecen sobre los sujetos.

La cultura poltica como enfoque de anlisis

La cultura poltica como enfoque de anlisis, se aplic prolficamente en la dcada del
sesenta a la observacin y estudio comparado de pases. Se buscaba explicar las antinomias
desarrollo-subdesarrollo, modernidad-tradicin, totalitarismo-democracia, etc. Qu
explica que algunos pases sean democrticos y otros no? Es una de las preguntas
orientadoras de este enfoque. Entendiendo la cultura poltica como una suma del conjunto
de actitudes, caractersticas y prcticas, especficamente polticas de una comunidad
(Garca Jurado, 2006), se consideraba factible caracterizar las sociedades y responder a esta
interrogante.
En esta lgica, Almond y Verba emprendieron un estudio comparativo que consider
empricamente cinco pases: Estados Unidos, Alemania, Gran Bretaa, Italia y Mxico. La
seleccin de pases recibi innumerables crticas por su representatividad y conclusiones. A
pesar de esto, el trabajo elaborado signific un aporte al campo de anlisis y propuso la
distincin de diferentes tipos de cultura poltica, los que se podran encontrar en estado
puro o en forma mixta. Son las siguientes:
1.- Cultura Parroquial. Corresponde a un tipo de cultura que caracteriza a sociedades
simples y no diferenciadas. No existen aqu funciones o instituciones polticas especficas,
pues se superponen las estructuras polticas con lo econmico, social, religioso.
2.- Cultura de Sbdito: Las orientaciones en este caso se caracterizan por considerar
principalmente las estructuras de salida u output del sistema. Incluye todo lo
administrativo. Las orientaciones de los individuos son de tipo pasivo y corresponden a
regmenes polticos autoritarios.
3.- Cultura de Participacin: En esta cultura se prev una posicin activa de los individuos.
La participacin puede establecerse de diferentes formas. Se identifican dinmicas de
adhesin, apata y enajenacin del individuo en relacin al sistema poltico, etc. Es en este
ltimo tipo donde los autores ubican a la cultura poltica de Gran Bretaa y Estados
Unidos.

Elementos, crticas y desarrollo

Forman parte de la cultura poltica los conocimientos que poseen los individuos sobre las
instituciones, las prcticas y las fuerzas polticas. Las orientaciones de los sujetos al rgimen
poltico como la indiferencia, el cinismo, la rigidez, el dogmatismo; adems de la confianza,
adhesin y tolerancia que se expresa respecto del sistema poltico; as como las normas que
regulan la vida y se refieren a los derechos y deberes de los ciudadanos respecto de su
participacin en la vida poltica. Es justamente en relacin a estos conocimientos,
orientaciones y normas que las sociedades se constituyen como cultura parroquial, de
sbdito o participante.
Una de las crticas principales a este enfoque se refiere a su pretensin de generalizar y
caracterizar una sociedad en base a la identificacin acotada de los elementos
mencionados. Desde un punto de vista terico y metodolgico, es posible cuestionar el
alcance de las conclusiones y de las tipificaciones establecidas. Podramos decir que, a partir
de esta crtica, la cultura poltica ha sufrido vaivenes de popularidad. Posterior a los aos
60 cay en desuso, siendo utilizada de manera espordica hasta la fecha.
La constitucin de la cultura poltica como enfoque es interdisciplinario, pues desde la
psicologa, la antropologa y la ciencia poltica, extrae elementos y principios constituyentes.
Algunos autores sostienen que en la confluencia de la antropologa con la observacin de
la cultura y de la psicologa con el anlisis clsico de la personalidad autoritaria se da
origen a la preocupacin sobre Cultura Poltica.
Efectivamente el concepto de cultura ha sido trabajado profusamente por la antropologa,
desarrollando una lnea identificable de anlisis culturalista. Si bien existen mltiples
definiciones del concepto, podemos sealar que cultura es un "sistema de concepciones
expresadas en formas simblicas por medio de las cuales la gente se comunica, perpeta y
desarrolla su conocimiento sobre las actitudes hacia la vida" (Geertz, 1973). El foco hacia la
cultura permite observar los smbolos y lenguajes que caracterizan los sistemas polticos,
adems de los procesos de produccin y reproduccin de estructuras sociales.

Desde la psicologa, por su parte, se han desarrollado enfoques caractersticos a partir de la

primera mitad del siglo XX. Estos trabajos, en el marco del enfoque psicocultural,
buscaban analizar los factores que inciden en la conducta poltica, tales como la
socializacin infantil y las motivaciones inconscientes. (Garca Jurado, 2009).
Estudios contemporneos y desarrollo latinoamericano
Para la cultura poltica, los factores sociales y culturales son relevantes y explicativos del
comportamiento social, de la estabilidad de los sistemas de gobierno y del desarrollo del
sistema poltico. Cabe destacar que la relacin explicativa entre la estabilidad, desempeo
poltico v/s patrones sociales y culturales ha sido una lnea de trabajo desarrollada en torno
a la Teora de la Congruencia generada inicialmente por Harry Eckstein en 1961, y
mantenida en estudios posteriores.
Los trabajos de Ronald Inglehart (1991) y Samuel Huntington (1997) representan esta
corriente de interdependencia analtica, en tanto desarrollan su anlisis bajo la premisa de
que las culturas importan y definen los procesos de cambio y conflicto social.
Otros estudios buscan caracterizar las sociedades contemporneas, a travs de la aplicacin
de estudios empricos de reconocida relevancia y trayectoria. Algunos ejemplos son la
Encuesta Mundial de Valores que se concentra en la medicin de valores bsicos y
creencias en ms de ochenta sociedades, generando conclusiones en torno al cambio
sociocultural y poltico. Los estudios desarrollados por Latino barmetro en la realidad
latinoamericana, se enfocan al anlisis de la democracia y a los estudios de opinin pblica.
Y los esfuerzos desarrollados por el Programa de las Naciones Unidas, desarrolla
interesantes trabajos sobre la percepcin social respecto de dimensiones sociopolticas.
A nivel latinoamericano se han generado estudios que profundizan este enfoque. Destaca
Costa Rica (Vargas-Rosero-Mitchell, 2005) que por su larga trayectoria democrtica, ha
impulsado desde los aos ochenta estudios de percepcin y opinin pblica.
Producto de esta lnea inicial, se cuenta con los resultados del proyecto de Opinin Pblica
de Amrica Latina (LAPOP) dirigido por Mitchell Seligson desde Vanderbilt University con

la participacin de Americas Barometer Surveys. y de distintas universidades

latinoamericanas en cada informe. En la ronda 2006 los pases estudiados fueron Mxico,
Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua, Costa Rica, Panam, Colombia, Chile, Per,
Repblica Dominicana, Hait y Jamaica. Sus resultados y bases de datos se encuentran
disponibles.
En el caso chileno se ha desarrollado histricamente una lnea de investigacin sobre
Cultura Poltica, destacando los trabajos desarrollados en los aos ochenta por la Facultad
Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) y las encuestas de opinin pblica del Centro
de Estudios Pblicos (CEP) que se realizan desde el ao 90 a la fecha.
Con todo, el estudio sobre este campo, evidencia avances tericos y empricos para las
ciencias sociales mostrando lmites y potencialidades para anlisis futuros.
VIOLETA MONTERO

DEMOCRACIA
Responder a la pregunta qu es la democracia? no es una tarea sencilla, dado que por
dicho concepto se suelen entender cosas muy distintas y, a la vez, su significado ha ido
variando de acuerdo con los diferentes contextos sociohistricos. Sus orgenes se remontan
a Grecia y Roma en torno al siglo V a. C.
Origen y evolucin
El momento fundacional de la democracia puede ser ubicado el ao 507 a. C. en Atenas.
Apoyndose en el pueblo (demos), Clstenes impuls una serie de reformas que lograron
sustituir la organizacin de la poblacin basada en el origen gentilicio (tribus y fratrias) por
otra que estuviera asentada en las caractersticas demogrficas y territoriales, generando
con ello un nuevo plano de igualdad a partir de la ciudadana poltica y dejando de lado el
linaje o la estirpe tnica. Se iniciaba as una forma de gobierno popular que se extendera
por dos siglos, en el que todo el demos, y no solo una parte de l (los nobles y los ricos),
tendra el poder poltico en sus manos. La democracia ateniense logra su mximo apogeo
el ao 462 a. C. con las reformas de Efialtes y Pericles. Estas contemplaban que los
magistrados ms importantes (los arcontes) fueran designados por sorteo, introducindose
al mismo tiempo una retribucin econmica por el desempeo de los cargos y por la
asistencia a la Asamblea (lo que permitira la participacin de los ciudadanos pobres y la

configuracin de nuevas mayoras). Con dos breves interrupciones oligrquicas (en 411 y
404 a. C.), la democracia perdur en Atenas hasta el ao 322 a. C. (cuando los atenienses
fueron derrotados por las fuerzas de Filipo de Macedonia).
La democracia ateniense se caracteriz por un tipo de gobierno directo ejercido por
la mayora de los miembros del demos (los ciudadanos). De acuerdo con Aristteles, el
ejercicio de la ciudadana en una democracia implicaba la participacin en las magistraturas,
los tribunales y las asambleas democrticas. La instancia de mayor participacin, donde los
ciudadanos se reunan para discutir los asuntos de la polis, era la Asamblea, que se
efectuaba alrededor de cuarenta veces al ao y requera de un qurum mnimo de 6000
personas. Pero el hecho de que todos los ciudadanos pudieran participar en ella, incluyendo
a quienes eran libres pero pobres (campesinos, tenderos y artesanos), hizo pensar al
filsofo que la democracia corra el riesgo de generar un sistema en el que se impusieran
despticamente los intereses de una parte de ellos: los pobres. Al corresponder la
democracia al gobierno de los muchos (o los ms), y constituyendo los pobres la mayora
de la poblacin, Aristteles tema que estos gobernaran segn su propio inters en lugar de
hacerlo en pos del inters general, aumentando con ello el conflicto social. Por este motivo,
su propuesta sera la repblica, una forma de gobierno que combina tanto elementos
democrticos como oligrquicos: los ciudadanos virtuosos son los que deben acceder a las
magistraturas ms importantes. En trminos generales, el juicio de la mayor parte de los
sabios griegos acerca del gobierno popular fue negativo y, debido a su mala reputacin, el
concepto de democracia prcticamente desapareci en Roma. Durante los prximos dos
milenios, mantuvo su connotacin negativa, y la res publica (repblica) se convirti en el
rgimen poltico considerado ptimo.
Con el trmino de la Monarqua el ao 509 a. C., Roma inicia un nuevo perodo en
su historia, que sera conocido como Repblica (res publica). Y aunque esta no era una
democracia, s consideraba la participacin del pueblo (populus) en el poder poltico. El
trmino res en latn significa cosa o asunto, mientras que publica significa pblico (o cosa
de todos), por lo que la Repblica tambin inclua al pueblo romano, el populus romanus.
No obstante, en este republicanismo predominaba una idea contraria a la democracia.
Siguiendo a Aristteles, los romanos consideraban que los pobres, al depender de su trabajo
para vivir, no seran capaces de cultivar las virtudes. Esto preocupaba particularmente a
Cicern, ya que, en su opinin, la Repblica requera del apoyo de ciudadanos virtuosos (y
participativos), a fin de evitar que sucumbiera frente a la tirana, principal amenaza para
una comunidad poltica de hombres libres. Pero Cicern estaba pensando en la lite
romana, por lo que le otorg poca importancia al involucramiento popular en las decisiones
polticas.
El modelo de organizacin poltica que emerge durante la Repblica se articula a
partir de elementos monrquicos (los cnsules), aristocrticos (el Senado) y democrticos
(la participacin popular en los comicios o asambleas), lo que permiti otorgarle al sistema
la estabilidad que requera. En cuanto al elemento democrtico, los romanos instituyeron
cuatro asambleas: la Comitia Curiata (compuesta por treinta grupos locales curiae de
las tribus ms antiguas), la Comitia Centuriata (constituida por ciento noventa y tres
centurias o unidades militares), la Concilium Plebis (integrada por los plebeyos) y la Comitia
Tributa (abierta a todos los ciudadanos). A diferencia de lo que pasaba en la democracia

griega, en las asambleas romanas los votos se contabilizaban por unidades (ya fuera de
tribus o de centurias), pero no por personas, de modo que cuando en una votacin
prevaleca una mayora, lo que se impona era la decisin de las unidades que formaban
parte de ella y no la de los ciudadanos. Por otra parte, estas asambleas no eran soberanas,
sino que estaban subordinadas al poder del Senado. Adems, el hecho de que se realizaran
nicamente en Roma haca que las distancias constituyeran un impedimento importante
para la participacin de muchos ciudadanos, especialmente de los pobres.
Luego del asesinato de Julio Csar el 44 a. C., la tradicin republicana se vera
interrumpida y no renacera hasta la Edad Media, en torno al 1100 d. C., especficamente
en la pennsula itlica con las llamadas ciudades repblica. Durante dos siglos o ms,
ciudades como Venecia, Florencia, Siena y Pisa instauraron sistemas de gobierno basados
en una participacin ampliada y la eleccin de gobernantes por perodos limitados. Estas
medidas posibilitaron una concepcin activa de la ciudadana, que enfatizaba la idea de la
libertad como autogobierno y buscaba cultivar las virtudes cvicas. Aun as, la composicin
del demos (conjunto de los ciudadanos) continu siendo muy reducida, tanto que, en el
caso de Venecia, en los siglos XV y XVI, alcanzaba apenas el 2 % de la poblacin total.
Finalmente, la reaparicin de la tradicin republicana se vera amenazada por un conjunto
de factores que propiciaron su eventual debilitamiento y posibilitaron que fuera
reemplazada por sistemas autoritarios gobernados por monarcas, prncipes o soldados.
Entre ellos, se pueden destacar la decadencia econmica, la corrupcin, las disputas entre
las fracciones, las guerras civiles y las guerras contra otros Estados.
En la Edad Moderna, en tanto, las comunidades polticas fueron en general
monrquicas, salvo algunas excepciones como la de Venecia (que dur hasta 1797). Pero a
finales del siglo XVIII, con las revoluciones americana y francesa, la idea moderna de
democracia comienza a configurarse en Occidente: el pueblo (demos) dejara de ejercer el
poder de modo directo, dando paso al gobierno representativo, y la democracia sera
entendida en adelante como un sistema de ese tipo. Esto como respuesta al gran tamao
de las comunidades polticas, que haca imposible la existencia de una democracia directa,
y al temor que generaba la posibilidad de que surgiera una tirana de la mayora que no
respetase los derechos y libertades de cada ciudadano, incluyendo los derechos de
propiedad.
Emerga as el Estado liberal, cuyo nfasis estuvo puesto en la proteccin legal de los
derechos individuales, la libertad y la propiedad privada. A finales del siglo XIX, la demanda
por mayores niveles de participacin y extensin de la ciudadana se haba hecho evidente,
generndose una creciente ampliacin del electorado hasta llegar al sufragio universal
masculino en varios pases europeos. Pero es en el siglo XX, cuando se establece el sufragio
universal para hombres y mujeres, que se consolida la democracia liberal (democracia
representativa), primando la libertad por sobre la igualdad, y los derechos ciudadanos
universales por sobre la voluntad de las mayoras; como as tambin el respeto de los
derechos humanos. La democracia representativa se converta as en una suerte de ideal
para la convivencia humana. A mediados del siglo XX, ningn rgimen poltico que no
incluyera a todos los ciudadanos adultos (demos) poda autodenominarse con propiedad
democrtico. Pero fue tambin durante este siglo que se puso de manifiesto la fragilidad de

la democracia: en Europa con el fascismo, el nazismo y el estalinismo, y en Amrica Latina

con las dictaduras militares.
Crtica a la democracia liberal
A lo largo de la historia de la democracia, es posible identificar una idea fundamental: los
ciudadanos de una comunidad poltica democrtica (demos) se consideran libres, iguales y
soberanos (autogobierno). Pero el sentido de la participacin poltica asociado a la idea de
soberana, esto es, el ideal del autogobierno del pueblo, va ser objeto de distintas
interpretaciones. Frente a las dificultades de practicar una democracia directa
(participacin horizontal), lo que ha primado en el mundo moderno y contemporneo es la
democracia representativa (participacin vertical) y, ms concretamente, la democracia
liberal. Con ella se intentan acomodar las instituciones democrticas a los principios
liberales, resguardando la libertad de los ciudadanos (libertad negativa) frente a la
voluntad popular (tirana de la mayora). Lo que subyace a esta idea es que la libertad es el
fin y la democracia su instrumento, siendo el fundamento tico de esta cuestin el
reconocimiento de la autonoma del individuo. La democracia liberal enfatiza, a su vez, el
Estado de derecho, la separacin y balance de poderes (ejecutivo, legislativo y judicial), una
concepcin universal de la ciudadana, instituciones contramayoritarias, y el
mantenimiento de un conjunto de bienes pblicos mnimos (entre ellos, el imperio de la
ley, la seguridad y la asistencia social).
En una democracia liberal, los ciudadanos ejercen la soberana popular votando a
travs de elecciones competitivas, libres, limpias y peridicas por quienes los gobiernan,
de manera que es a estos a quienes les corresponde garantizarles legalmente a aquellos un
conjunto de derechos y libertades. El poder es de este modo delegado desde la
ciudadana hacia un nmero reducido de representantes (polticos profesionales), y las
elecciones constituyen el principal mecanismo de rendicin de cuentas y la fuente de
legitimidad de la autoridad poltica. Al sufragar, los ciudadanos eligen a quin deber
decidir, siendo el mtodo de seleccin de los representantes un aspecto fundamental
(sistemas de representacin mayoritario, proporcional o mixto).
A pesar del predominio de la democracia liberal, los debates actuales critican
fuertemente este tipo de democracia. En opinin de algunos, se trata de un sistema
cuestionable, entre otras razones, porque reduce la democracia a un proceso meramente
electoral, que genera apata entre la ciudadana y una subrepresentacin poltica de
importantes segmentos de la sociedad (principalmente de los ms pobres); prodiga un
reconocimiento excesivo a los intereses privados en desmedro de la vida pblica, haciendo
que primen los derechos por sobre las responsabilidades; divide lo pblico y lo privado,
tendiendo a desfavorecer a las mujeres; perpeta la brecha que existe entre los derechos
declarados en la Constitucin y las leyes, y aquellos a los que realmente pueden acceder
todos los ciudadanos; promueve la nocin de bien pblico como resultado de la agregacin
(o suma) de los intereses individuales; asume una concepcin universal de la ciudadana
que no deja espacio para las diferencias o los derechos de grupo; concibe la libertad como
no-interferencia (libertad negativa), siendo la democracia un medio para preservar la
libertad y los derechos ciudadanos, en lugar de considerarla como un fin en s misma, que

le permite a la comunidad poltica determinar su destino (autodeteminacin colectiva). Por

otra parte, los crticos de la democracia liberal cuestionan que esta no garantice
adecuadamente el principio de equidad para todos (asegurando una distribucin justa de
los recursos econmicos), la igualdad de oportunidades y la igualdad de resultados.
A raz de las crticas a la democracia liberal, han emergido distintos modelos
alternativos, entre los cuales cabe mencionar la democracia social (que aspira a generar
mayores niveles de igualdad socioeconmica), la democracia deliberativa (que enfatiza la
importancia del proceso de deliberacin en el debate poltico y el uso pblico de la razn),
la democracia participativa (que resalta la creacin de nuevas formas de participacin
directa en la toma de decisiones polticas, tales como las audiencias pblicas, los
referendos, los plebiscitos y las consultas electrnicas) y la democracia republicana (que
rescata el concepto de libertad como autodeterminacin colectiva y el de no-dominacin).
No obstante, los partidarios de la democracia liberal insisten en que todava subsiste un
conjunto de problemas que estas alternativas no pueden resolver, entre ellos, cmo
limitar el alcance de la democracia de modo de preservar la libertad y autonoma de los
individuos y las minoras?, cmo establecer procedimientos apropiados para la toma de
decisiones sobre cuestiones en las que los ciudadanos manifiestan opiniones e intereses
que divergen, siendo algunos, incluso, irreconciliables? Ciertamente, las respuestas a estas
interrogantes continuarn formando parte de los debates de la teora democrtica.
Hacia una definicin mnima
Los ideales de autogobierno, igualdad y libertad se encuentran en la base lo que hoy
consideramos democracia, pues con este trmino se hace referencia tanto a un ideal como
a un cierto tipo de rgimen poltico concreto, lo que suele generar ms de alguna confusin.
Esto se debe, en parte, a la existencia de un desfase entre la democracia real y la democracia
ideal, ya que en ningn caso la democracia tal y como es (definida de modo descriptivo)
coincide, ni coincidir jams con la democracia tal y como quisiramos que fuera (definida
de modo prescriptivo). De ah que sea recomendable evitar aquellas definiciones
excesivamente prescriptivas, pues ellas dificultan, si es que no imposibilitan, que
encontremos comunidades polticas nacionales que califiquen como democrticas. En el
concepto de democracia se han de conciliar aspectos tanto prescriptivos (normativos) como
descriptivos (empricos), aunque dentro de ciertos lmites. Es decir, dado que el trmino
posee diferentes sentidos y alcances, solo en torno a una definicin mnima ser posible
alcanzar un acuerdo acerca de su significado.
La nocin de democracia que aparece por primera vez en Herdoto proviene
del griego demokratia, cuyas races etimolgicas son demos (pueblo) y kratos (gobierno). La
democracia es, por consiguiente, un tipo de gobierno donde, a diferencia de lo que sucede
en la monarqua o la aristocracia, es el pueblo quien gobierna. Pero quines constituyen
el pueblo o demos ha sido con frecuencia objeto de controversia. El trmino demos ha sido
entendido de diversas maneras (como la mayora, los muchos, la masa, los pobres, etc.), y
genricamente ha de entenderse en el presente como los miembros de la comunidad
poltica, es decir, el conjunto de los ciudadanos. La democracia en el mundo antiguo
implicaba que el poder del demos se ejerciera efectivamente, a diferencia de lo que pasa

en el mundo moderno, donde el poder es ejercido por sus representantes, usualmente

polticos electos mediante votacin popular. La soberana no sera por consiguiente del
pueblo, sino de los individuos en su condicin de ciudadanos. Una de las dificultades de
asociar el concepto de demos, por ejemplo, con el de los pobres, reside en que los pobres
al no tener nada, cuando logran el poder producen desastres. Esta fue una de las razones
por las cuales se tendi a negarles los derechos polticos, y de paso, a asumir que la gente
corriente no se encuentra capacitada para entender lo que est en juego tras las
decisiones polticas. Por lo dems, advierte Norberto Bobbio, no debemos engaarnos con
la palabra pueblo, que siempre ha significado no la totalidad de los habitantes sino
solamente aquella parte que gozaba del derecho de decidir o de elegir quin poda decidir
por ella.
Es por esto que autores como Robert Dalh prefieren hablar de poliarqua, lo que en
griego significa muchos y gobierno, esto es, el gobierno de los muchos. En el
contexto moderno, con ello se hace alusin a una democracia representativa con sufragio
universal a escala del Estado nacin. Con la emergencia de este ltimo en el siglo XVIII, se
impone la democracia representativa por sobre la directa, y a principios del siglo XX, se
consolida el sufragio universal: la idea de autogobierno se ha de cristalizar en el momento
de elegir mediante el voto a las autoridades polticas. Entre los criterios mnimos que
pueden considerarse determinantes para decidir si un rgimen poltico es o no democrtico,
Dahl identifica los siguientes: (1) participacin efectiva (para formular y expresar las
preferencias), (2) igualdad en el voto (que todos tengan el mismo peso al momento de
decidir), (3) electorado informado (en relacin con las polticas pblicas y sus posibles
consecuencias), (4) control ciudadano de la agenda pblica (lo que se habr de considerar
o no en la discusin pblica), (5) inclusin de todos los adultos (ciudadanos y residentes
permanentes), y (6) derechos fundamentales (la democracia es ms que un procedimiento
poltico e incluye tambin el resguardo de los derechos fundamentales). Cada uno de estos
criterios es crucial si se ha de resguardar la igualdad en el proceso de autodeterminacin de
la comunidad poltica. Otra cuestin es el tipo de polticas pblicas que se han de promover.
El concepto de democracia se refiere en lo fundamental al proceso poltico como tal y no a
sus resultados (consecuencias) o a sus causas (determinantes). De ah que si la democracia
est o no ligada a mayores niveles de igualdad socioeconmica, ya sea como parte de sus
determinantes, ya de sus consecuencias, es ms bien algo que se ha de dilucidar
empricamente.
JAIME FIERRO
ESTADO DE BIENESTAR
El concepto de Estado de Bienestar es comnmente utilizado para englobar distintos
arreglos institucionales diseados para promover y asegurar el bienestar de los y las
ciudadanos/as, buscando protegerlos frente a diversas contingencias, tales como la vejez,
la enfermedad, la invalidez, la maternidad o el desempleo (Segura-Ubriego, 2007). El tipo

de arreglo institucional especfico, escogido para hacer frente a dichas contingencias vara
de caso en caso. Entre tanto, existe un fuerte debate en torno a qu constituye un nivel
mnimo de bienestar, si efectivamente debiese existir un piso mnimo o no, quines
debiesen ser elegibles para recibir beneficios sociales y cmo financiarlo. En trminos ms
generales, el Estado de Bienestar procura reducir los niveles de desigualdad al tiempo que
(re)ordena las relaciones sociales (Esping-Anderson, 1990).
Los Tres Mundos del Estado de Bienestar de Esping-Andersen
De acuerdo a la tipologa ms reconocida, elaborada por Gsta Esping-Andersen, existen
tres principales mundos del bienestar. Segn Esping-Andersen (1990), los regmenes
liberales, tpicamente representados por los casos de Estados Unidos, Canad y Australia,
ofrecen una cobertura mnima, asociada a transferencias universales de carcter limitado,
dirigidas a individuos de bajos ingresos. Aqu, las reglas de elegibilidad tienden a ser rgidas,
los beneficios recibidos son modestos y la desmercantilizacin es limitada, es decir, cuando
un servicio es un derecho y cuando una persona puede mantener su subsistencia sin recurrir
al mercado. Los regmenes del tipo conservador, asociados a los casos de Alemania, Austria,
Francia e Italia, son herederos de una tradicin corporativista-estatista. El Estado juega un
papel preponderante como proveedor de bienestar, al tiempo que los derechos estn
ligados a la clase y al estatus. En este tipo de regmenes, la iglesia suele ejercer una clara
influencia a fin de preservar la familia tradicional. Por ltimo, los regmenes
socialdemcratas, estn orientados por los principios de universalismo, desmercatilizacin
e igualdad y los beneficios del sistema abarcan tambin a las clases medias. Los costos de
formar una familia son socializados, el acceso al sistema presenta pocas limitaciones y los
niveles de beneficios son comparativamente altos. Los casos ms emblemticos de este tipo
de rgimen son los pases escandinavos, particularmente Suecia y Noruega.
Principales Enfoques Tericos
La mayor parte de la literatura sobre el surgimiento y la transformacin de los Estados de
Bienestar se centran en el anlisis de los modelos europeos. Dentro de la misma, se pueden
distinguir, al menos, tres enfoques explicativos relevantes: la lgica del industrialismo, la

teora de los recursos de poder y el enfoque estado-cntrico. El argumento central de la

perspectiva industrialista es que el nivel de desarrollo econmico es la causa fundamental
del desarrollo del Estado de Bienestar (Wilensky, 1975: 24). A medida que las sociedades se
modernizan, los grupos de la sociedad agraria precedente fueron negativamente afectados
por el proceso de industrializacin. El resultado en diversas naciones, de acuerdo a este
enfoque, fue similar: se crearon instituciones de proteccin social para mitigar las
consecuencias de la industrializacin. Esta teora es particularmente til para explicar las
diferencias existentes entre las instituciones dedicadas a la proteccin social de los pases
ms industrializados y los emergentes, aunque no permite distinguir con la misma precisin
deferencias entre sistemas con similares niveles de desarrollo (Pierson, 1996: 147). La
teora de la modernizacin tambin reconoce la relevancia del crecimiento econmico y la
industrializacin, pero al hacerlo enfatiza el impacto de la democracia de masas sobre el
desarrollo de las polticas de bienestar. En ese sentido, la democracia de masas permiti
que aquellos actores afectados por el proceso de industrializacin presionaran por nuevas
polticas de bienestar.
Por su parte, el enfoque centrado en los recursos de poder constituye una perspectiva
crucial para el estudio de los Estados de Bienestar, sobre todo, europeos. El argumento
central de esta perspectiva es que la fortaleza y las capacidades organizacionales de los
sindicatos as como la existencia de partidos polticos socialdemcratas son fundamentales
para explicar el desarrollo de los Estados de Bienestar (Huber y Stephens 2001: 15). La
democracia es vista como un prerrequisito porque su existencia permite la organizacin de
las clases trabajadoras, quienes tendrn la posibilidad de presionar por nuevos y mejores
beneficios. Una serie de factores adicionales resultan tambin claves para que los Estados
de Bienestar florezcan: los partidos de derechas deben ser dbiles; las clases trabajadoras
deben ser capaces de construir coaliciones inter-clase (Esping-Andersen, 1990) y los
partidos polticos de izquierdas deben poseer representacin parlamentaria (Huber y
Stephens 2001).
Por ltimo, el modelo estado-cntrico, desarrollado bajo el alero del nuevo
institucionalismo, se mueve en torno a tres premisas bsicas. Primero, tan relevante como

analizar la evolucin del capitalismo es estudiar los cambios en las estructuras y actividades
estatales. Segundo, los partidos polticos no son meros transmisores de los intereses
sociales sino que constituyen actores en su propio derecho. As, para evaluar el proceso de
creacin y cambio del Estado de Bienestar en necesario ir ms all de enfoques centrados
en la sociedad para incluir un anlisis de las instituciones y los mecanismos a travs de los
cuales los actores moldean las polticas pblicas para perseguir sus propios intereses
(Skocpol 1994: 278-9). Por ltimo, este enfoque privilegia la incorporacin del anlisis
histrico-comparado de unos pocos casos bien seleccionados y el estudio de
configuraciones para comprender la evolucin de la poltica social (Skocpol y Amenta 1986:
152).
Estados de Bienestar en Retirada
Hacia mediados de los aos noventa, cuando los Estados de Bienestar ms consolidados
comenzaron a mostrar seales de agotamiento y debieron enfrentar crecientes presiones
reformistas, parte importante de la literatura se volc al estudio de los procesos de reforma
de los Estados de Bienestar. En este contexto, el trabajo de Paul Pierson (1994) constituy
una contribucin fundamental. Fue probablemente el primer autor en tratar a los procesos
de retirada (retrenchment) de los Estados de Bienestar como fenmenos causalmente
separados de su creacin, lo que lo llev a argumentar que las variables relevantes para el
surgimiento y expansin del Estado de Bienestar no son necesariamente las mismas que
explican su posterior retirada (1994). Pierson define la retirada (retrenchment) del Estado
de Bienestar como aquellos cambios polticos que o bien reducen el gasto, reestructurando
a los programas de bienestar para que se acerquen a un modelo residual, o bien alteran el
entorno poltico de manera tal de expandir la posibilidad de que la retirada ocurra en el
futuro (Pierson 1994: 17; traduccin de la autora).
De acuerdo a Pierson (1994), si bien diversos factores institucionales son relevantes para
explicar cules son las variables que determinan si las estrategias de retirada prevalecern
o no, el policy feedback aparece como el fundamental. El llamado policy feedback se refiere
al hecho de que las opciones en materia de polticas sociales que se adoptaron en el pasado

tienen un impacto sobre el proceso poltico presente o futuro. Aunque en algunas ocasiones
el policy feedback genera oportunidades para la reforma, por lo comn produce bloqueos
que dificultan este proceso. En otras palabras, las decisiones polticas del pasado generan
recursos e incentivos que ayudan a estructurar el desarrollo de grupos de inters
relevantesAs, siempre que la provisin social pblica genere redes de compromisos
extensas, los partidarios de la retirada encontrarn que las polticas sociales son difciles
de revertir (Pierson 1994: 47, traduccin de la autora). En este contexto, los reformadores
tienden a utilizar tres tipos de estrategias para llevar adelante sus proyectos. Algunos
gobernantes utilizarn estrategias de divisin, para fragmentar a quienes se resisten a la
retirada del Estado de Bienestar, promoviendo cambios que afecten solamente a una
parte de la oposicin. Otros, en cambio, apelarn a estrategias de compensacin,
ofreciendo nuevos beneficios a quienes se vean perjudicados por las nuevas estrategias de
retirada. Finalmente, la estrategia ms comnmente utilizada es la de la ofuscacin, es
decir, la manipulacin de informacin, concerniente a cambios en materia de poltica social,
para disminuir el conocimiento pblico sobre sus acciones o las consecuencias negativas
que stas pudiesen tener (Pierson, 1994).
ROSSANA CASTIGLIONI
ESTADO REGULADOR
El concepto de Estado Regulador es cada vez ms utilizado para designar una serie de
transformaciones contemporneas en los objetivos y en los instrumentos de la accin
pblica. Los Estados productores o empresarios del pasado habran sido sustituidos por
unos Estados que privilegian formas de intervencin indirectas, al estar ms preocupados
de elaborar reglas y hacerlas cumplir que de gravar y gastar (Jordana et Levi-Faur, 2004).
Sin embargo, las recomposiciones actuales del Estado no se pueden reducir a una renuncia
a sus instrumentos de intervencin tradicionales (produccin de bienes y servicios,
redistribucin fiscal y seguridad social, imposicin de una lgica no mercantil en ciertos
sectores de inters pblico). Si el concepto de Estado Regulador permite apuntar a
fenmenos y cuestiones relevantes, no designa unos procesos homogneos o

convergentes, y la realidad a la cual se refiere se inscribe dentro de trayectorias histricas

distintas.
Despus de haber soslayado ciertas caractersticas ideal-tpicas del Estado regulador y
descrito sus origines y su difusin global, veremos que no implica necesariamente un
retroceso del Estado sobre una forma mnima o neoliberal.
El Estado regulador: rasgos ideal-tpicos
Tradicionalmente, el trmino de regulacin oscila entre un sentido amplio y la acepcin
ms especfica hoy en da privilegiada. Una tradicin sociolgica que se remonta a Emile
Durkheim y en la cual se inscribe, entre otros, la Escuela francesa de la regulacin, la define
como una actividad de aspiracin homeosttica que busca asegurar el equilibrio de un
sistema social, arbitrando los conflictos entre los varios grupos, funciones o sectores que le
componen.
En contraste, el sentido que prevalece actualmente se origina en una nueva divisin del
trabajo entre el Estado y el sector privado, aparecida con las reformas de mercado aplicadas
en los aos ochenta. Para retomar la distincin de Osborne y Gaebler (1992), si bien
antiguamente el Estado remaba (rowing) al producir los bienes y servicios para los
usuarios-, en la nueva reparticin de los roles se limitara a llevar el timn (steering).
Llevar el timn implica una actividad transversal que incluye funciones ejecutivas
(concesin y fiscalizacin de actividades econmicas y derechos sociales), legislativas
(diseo de normas, reglas y procedimientos que tienen fuerza legal) y cuasi-judiciales
(interpretacin de contratos, aplicacin de sanciones, estudios de recursos contra
decisiones ejecutivas). Este nuevo papel se manifiesta de forma privilegiada en tres
evoluciones con respecto al manejo de las polticas pblicas. Es importante tomar en cuenta
que todas estas evoluciones no van necesariamente de la mano sino que juntas constituyen
un ideal-tipo que permite un mejor entendimiento del fenmeno.
En primer lugar, se multiplican los procedimientos de delegacin (desplazamiento de la
frontera entre lo administrativo y lo poltico). En efecto, si por un lado el Estado como tal

mantiene su legitimidad para elaborar normas, por el otro el diseo y el control efectivos
de las mismas son cada vez ms confiadas a agencias autnomas, de forma de garantizar la
imparcialidad de la accin administrativa y preservarla de toda interferencia poltica
(Thatcher, 2005). En este sentido, la creacin de agencias autnomas representa una
transformacin de mayor alcance que pretende establecer un Estado despolitizado
(Chevallier, 2004).
En segundo lugar, bajo la influencia concomitante de las teoras derivadas de la Nueva
Gestin Pblica (New Public Management-NPM), se intenta separar sistemticamente las
funciones de concepcin de las tareas de implementacin. En el mismo proceso, se
formalizan las responsabilidades y objetivos de las organizaciones que implementan las
polticas pblicas (contractualizacin).
En tercer lugar, el Estado Regulador implica la proliferacin de nuevos instrumentos de
seguimiento y control, sean voluntarios o mandatorios. Las licitaciones, el benchmarking, el
diseo y la revisin de precios tope en los servicios pblicos (Price-cap regulation y revisin
de forma RPI menos X), las eco-etiquetas o las penalidades financieras automticas son
algunos de los nuevos instrumentos de accin privilegiados por el Estado.
En suma, el Estado Regulador se caracteriza como un gobierno a distancia que privilegia
la elaboracin de reglas sobre la produccin y las transferencias directas.
Origen y difusin global
La conceptualizacin moderna de la regulacin se origina en la era progresista Norteamericana (a finales de siglo XIX) con la identificacin progresiva de actividades de inters
pblico que justifiquen, segn los casos, limitar la libre competencia, fiscalizar los
monopolios naturales o mitigar el poder de mercado de ciertos grupos econmicos,
mediante la creacin de comisiones administrativas independientes. Morn (2003, 41-42)
data el nacimiento de un Estado regulador victoriano con la creacin en 1887 de la
InterState Commerce Comisin (ICC) que recibi el mandato de regular los ferrocarriles.
Esas comisiones independientes se multiplicaron en los Estados Unidos a lo largo de los

aos 30 como respuesta a la grand depresin, antes de que se mantuvieran y se

fortalecieran hasta hoy en da.
La regulacin como concepto ha sido retomada y formalizada en Gran Bretaa en los aos
1980, con la idea de que, en varios sectores con parmetros especficos (monopolios
naturales, fuertes externalidades, inters pblico, costos hundidos elevados) los mercados
son deseables pero no juegan espontneamente. Deben entonces ser construidos y
preservados por las autoridades pblicas, de preferencia mediante una agencia
independiente con especialistas capaces de enfrentar un entorno de gran complejidad
tcnica.
Despus de las innovaciones britnicas, los preceptos regulatorios se han difundido en la
Unin Europea (Majone, 1994; Gilardi, 2005), en Amrica Latina (Manzetti, 2000; Jordana y
Levi-Faur, 2005), as como en los pas en desarrollo en general (Cook et al., 2004). Esta
difusin global ha sido primero interpretada como un complemento a la agenda neoliberal
de privatizacin (Crouch et Streeck, 1997). Tambin ha sido conectada a la existencia de
comunidades epistmicas sectoriales transnacionales, con expertos observndose e
imitndose cuidadosamente.
Amrica Latina ha sido la regin con mayor implementacin entre los pases en desarrollo,
como lo manifiesta, entre otros, la creacin de agencias autnomas. Mientras que slo
existan 43 autoridades de regulacin antes de 1979 (principalmente en el sector
financiero), el nmero total se ha multiplicado por tres en 2002 para alcanzar 138, lo que
representa 60% del total posible (Jordana y Levi-Faur, 2005). Los sectores afectados
incluyen a la esfera financiera (bancos centrales, servicios financieros, comisin de bolsa y
valores), la competencia (autoridades de competencias), los servicios colectivos
(electricidad, gas, telecomunicaciones, transporte, agua, correo) as como ciertos servicios
sociales (salud, seguridad alimentaria, medio ambiente).
El anlisis del funcionamiento de estas agencias se ha quedado por mucho tiempo
focalizado sobre sus niveles de independencia en relacin a sus principales, sea este el
poder ejecutivo o el Parlamento. En Amrica Latina, las investigaciones llevadas por las

instituciones internacionales (especialmente el Banco Mundial) se han enfocado en los

atributos formales de esas agencias (Stern and Cubbin, 2005), descuidando la cuestin de
su funcionamiento efectivo as como la cuestin de su accountability frente a las
autoridades polticas y, ms all de esta estrecha problemtica de agente-principal, frente
a los ciudadanos-usuarios.
Estas cuestiones ahora estn ganando importancia en las investigaciones, y algunos autores
se preguntan si esta agencificacin implica una transformacin de las democracias
representativas directas en democracias representativas indirectas, en las cuales los
ciudadanos elegan a representantes que fiscalizan pritos que formulan polticas de
manera autnoma desde sus bastiones regulatorios (Van Waarden, 2007).
Regulacin, neoliberalismo y el retroceso del Estado.
Las afinidades electivas que unen la regulacin y las privatizaciones no deben llevar a la
conclusin que la regulacin se inscribe necesariamente dentro de un proceso de retroceso
del Estado. Por el contrario, existe hoy un cuasi-consenso en la comunidad acadmica para
interpretar la emergencia de rasgos propios al Estado regulador, no como un retroceso del
Estado en s, sino como una transformacin de sus formas de intervencin. Este consenso
se origina en la observacin de que, en los pases de la OCDE como en los pases latinoamericanos, las estrategias neo-mercantilistas de fomento a la competitividad internacional
han ido perpetundose (Weiss, 1998), mientras que la presin y la redistribucin fiscales se
han estabilizado sin retroceder (Swank and Steinmo, 2002, Castles, 2004).
Ms especficamente, la comparacin de ambos fenmenos demuestra que, mientras que
la privatizacin fue ms popular que la creacin de agencias de regulacin a lo largo de los
aos 1980, desde los aos 1990 la situacin se ha invertido con el establecimiento de
agencias de regulacin en sectores sin privatizacin (salud, seguridad alimentaria, medio
ambiente).
Adems, los primeros anlisis del caso pionero britnico (Hood y al., 1999) han mostrado
que, mientras que el gobierno consegua reducir sus empleados directos por un cuarto, los

efectivos de las entidades reguladoras subieron por un 90 por ciento entre 1976 y 1996.
Crticas afloraron sobre este proceso de burocratizacin de la regulacin. Ms
generalmente, ciertos autores han observado que la regulacin implica un movimiento
contradictorio para el Estado: por un lado, relaja su control directo sobre recursos
financieros y de poder. Por el otro, intensifica su control sobre los organismos de
implementacin, sean ellos pblicos o privados, lo que comporta un proceso de
recentralizacin (Bezes, 2005; Hassenteuffel, 2007).

De todas formas, la emergencia del Estado regulador no se refiere a un proceso convergente

entre los pases. Aparece ms bien como una evolucin diferenciada en la cual nuevas
instituciones, tecnologas y prcticas regulatorias se incrustan en las estructuras
administrativas heredadas del pasado. Ciertos autores hasta sostienen que la difusin de
preceptos regulatorios aumenta, y no disminuye, la diversidad de las estructuras estatales,
hacindolas variar diferentemente segn los pases y los sectores (Lodge, 2002).
La interpretacin de la transicin hacia un Estado regulador en Amrica Latina refuerza la
hiptesis segn la cual el sentido de la regulacin depende de la trayectoria histrica de los
Estados en la cual se inscribe. En pases donde la creacin de un Estado racional-legal ha
quedado histricamente inacabada, la creacin de un Estado regulador no necesariamente
significa un desmantelamiento de burocracias weberianas que a menudo nunca existieron.
Por el contrario, el desarrollo del Estado regulador se presenta ms bien como un complejo
proceso de hibridacin, por el cual el aislamiento administrativo de especialistas
contratados puede contribuir a afianzar la capacidad administrativa de las burocracias
latino-americanas (Bezes, 2007).
En conclusin, el concepto del Estado regulador se refiere a una redefinicin compleja de
las actividades del Estado, que involucra une nueva divisin del trabajo entre los polticos,
la administracin pblica, la sociedad y el sector privado, as como nuevos instrumentos de
fiscalizacin e incitacin por parte de los expertos. Es probable que esta recomposicin
corresponda a una evolucin ms global de las sociedades que se van transformando en

sociedades de auditora (Power, 1999). Pero la direccin de esta evolucin no est dada:
en vez del retroceso del Estado, la regulacin representa ms bien un nuevo espacio de
conflictos cuyos resultados dependern de los grupos que buscan apropirsela.
PIERRE-LOUIS MAYAUX - ANTOINE MAILLET

ESTADO
El concepto de Estado ser abordado desde el punto de vista de la Teora del Estado. Se
distingue un significado sociolgico o poltico, un sentido jurdico y un tercero deontolgico,
que acenta los fines o valores que debe realizar.
En El concepto de Estado permite describir una forma de ordenamiento poltico, que se
desarroll en Europa desde el siglo XIII, hasta la actualidad. (Bobbio 1983:563)
Perspectiva histrica
Desde una perspectiva histrica, es en los Dilogos de Platn, donde se establece la
estructura del Estado ideal. Fue sin embargo Maquiavelo quien introdujo por primera vez
el vocablo Estado en su obra El Prncipe (1515) y en el captulo I se refiere a las tiranas,
principados y reinados en que se encontraba dividida Europa, reafirmando el poder en
manos del monarca y excluyendo a la moral que no tiene cabida en la poltica ni en el arte
de gobernar (Maquiavelo 2009:21)
Para Cicern (siglo I a. c.) el Estado se concibe como una relacin de poder de la clase
dominante, es el instrumento social que acta para regular las condiciones sociales de la
produccin a travs de los aparatos jurdicos, ideolgicos y represivos. As el Estado adopta
distintas formas polticas que son expresiones concretas de las relaciones de poder de las
clases: el estado de los ciudadanos (Garca 2010)

Aristteles en su obra La Poltica, concibi la misma como el resultado de desarrollar el

aspecto moral de la personalidad humana, identific la sociedad y el Estado, debido a la
escasa dimensin demogrfica y territorial de la ciudadEstado griega.
El ingls Thomas Hobbes en el S. XVII concibi el Estado como resultado de un pacto o
contrato, en virtud del cual el hombre, calificado de egosta y antisocial por naturaleza y
que tiende a satisfacer sus propios intereses an en perjuicio de sus semejantes, cede parte
de su libertad a una entidad superior capaz de evitar que la confrontacin entre los
diferentes intereses individuales provoque un conflicto social. El Estado es concebido como
un poder omnmodo que dicta el derecho y la moral y se impone a la voluntad de los
miembros del colectivo.
Por su parte el pensador francs, Charles Louis de Secondat, Barn de Montesquieu,
observador del sistema poltico de varios pases europeos del S. XVIII, afirma que el Estado
es una organizacin social que no proviene de la firma de ningn pacto o contrato, ms bien
de la existencia de ciertos principios fundamentales e inviolables, previstos en la
Constitucin. Luego, la sociedad cre el Estado, para obtener y garantizar la libertad de los
ciudadanos.
Concepto Sociolgico o Poltico
El Estado es concebido como una forma de organizacin social dotado de una existencia
objetiva, histrica y natural (Bobbio 2010). Los elementos, que son los medios de expresin
del Estado son el poder, el pueblo y el territorio. Desde esta perspectiva varios son los
autores de contribuciones insoslayables.
El socilogo alemn Max Weber, define al Estado como empresa poltica de carcter
institucional cuya direccin administrativa reivindica en la aplicacin de las leyes, el
monopolio de la violencia fsica legtimacomo. Se trata de un orden jurdico administrativo
el cual orienta el obrar realizado en funcin del grupo por el cuerpo administrativo y cuyo
valor se reclama no slo para los miembros de la comunidad, sino para todo obrar que se
realice en el territorio dominado.

El jurista francs Carr de Malberg lo caracteriza por el poder de imperio por lo que el
Estado aparece como una comunidad de hombres fijada sobre un territorio propio y que
posee una organizacin, en sus relaciones con los miembros, una potestad superior de
accin de mando y de coaccin.
El jurista y politlogo alemn Hermann Heller define el poder como una estructura de
dominio duraderamente renovada a travs de un obrar comn actualizado
representativamente, que ordena en ltima instancia los actos sociales dentro de un
determinado territorio. (Heller, 1968:152)
Concepto Jurdico
Desde esta perspectiva, que pone nfasis en el sistema normativo, se destacan las
contribuciones de algunos autores.
Para el jurista y filsofo del derecho Hans Kelsen, el Estado es un orden social, es decir, un
conjunto de normas que regulan la conducta mutua de individuos. Se caracteriza por un
orden coercitivo, relativamente centralizado, y constituido por rganos especiales para la
formacin y aplicacin de las normas. Estado y Derecho se identifican, son la misma cosa
examinada desde puntos de vistas diferentes.
La construccin terica del Estado debe tambin mucho a la contriubucin del jurista
alemn Georg Jellinek. El Estado, seala, es una corporacin formada por un pueblo,
dotada de un poder de mando originario y asentada en un determinado territorio.
(Jellinek, 1970:295). Es una corporacin, es sujeto de derecho, expresa las relaciones
jurdicas de la unidad de asociacin.
El filsofo del derecho, el italiano Giorgio Del Vecchio, define al Estado como la unidad de
un sistema jurdico que tiene en s mismo el propio centro autnomo, y que est, en
consecuencia, provisto de la suprema cualidad de persona en sentido jurdico (Del Vecchio,
1956:95).

Concepto Deontolgico
El jurista y poltico espaol Luis Snchez Agesta, afirma que el Estado es una comunidad
organizada en un territorio definido, mediante un orden jurdico servido por un cuerpo de
funcionarios definido y garantizado por un poder jurdico, autnomo y centralizado que
tiende a realizar el bien comn, en el mbito de esa comunidad (Snchez, 1979:137)
Para el francs Andr Hauriou, el Estado es una agrupacin humana fijada en un territorio
determinado y en la que existe un orden social, poltico y jurdico orientado hacia el bien
comn, establecido y mantenido por una autoridad dotada de poderes de coercin
(Hauriou, 1971:114).
Julio Tobar Donoso, el jurista y diplomtico ecuatoriano, define el Estado como una
sociedad poltica autnoma formada en forma permanente en territorio propio, unificada
por vnculos histricos y dirigida por una estructura jurdica de gobierno que decide en
ltima instancia y cuyo fin es la realizacin del bien comn temporal de las personas, grupos
sociales y entidades polticas subordinadas que constituyen su trama orgnica (Silva, et al.
1990)

Con la transformacin del Estado de Derecho en Estado Social, las teoras jurdicas del
Estado, de carcter formalistas, que se han mencionado sucintamente, han sido dejadas de
lado por las sociolgicas, que tienen por objeto el Estado como forma compleja de
organizacin social, siendo el derecho slo uno de los elementos constitutivos, actualmente
(Bobbio, 2000)
MARIELA RUBANO
GOBERNANZA/GOBERNABILIDAD
El sentido del concepto de gobernanza est estrechamente relacionado con los cambios
acontecidos en los ltimos treinta aos en la escena mundial. En efecto, la globalizacin, los
avances tecnolgicos, el auge de organismos no gubernamentales y el creciente papel

poltico de la sociedad civil han provocado una crisis del modelo tradicional del Estado. De
un lado, el Estado pierde su papel rector con respecto al desarrollo de la sociedad y a la
regularizacin de la vida pblica; de otro lado, tiene que interactuar con nuevos actores
pblicos y privados, nacionales e internacionales. Este nuevo contexto oblig a repensar la
relacin entre Estado, mercado y sociedad para encontrar un nuevo equilibrio entre las
demandas de la poblacin y la capacidad de respuesta de los gobiernos. La gobernanza o/y
gobernabilidad aparecieron as como una herramienta de renovacin del espacio poltico y
de los fundamentos democrticos de la sociedad que permitira por un lado, vigorizar el
papel de la ciudadana y por el otro, mejorar el desempeo de las instituciones del Estado.
En espaol existen dos palabras para referirse a este nuevo escenario poltico:
gobernabilidad y gobernanza. En Amrica Latina estos dos trminos se usan muy a menudo
indistintamente cuando se refieren a realidades distintas. Por lo tanto, es importante
diferenciar con atencin estos dos conceptos que aunque son complementarios, no tienen
el mismo significado. Se propone aqu presentar el origen del concepto y su uso a partir de
las definiciones existentes. Se complementa luego con los puntos esenciales del debate
terico y analtico.
Origen de los conceptos
La raz etimolgica de la gobernanza viene de la palabra latn gubernare que significa
pilotear (manejar) una nave pero tambin el manejo de los asuntos pblicos. En el idioma
francs, la palabra gouvernance resurge en 1937 con los estudios norteamericanos sobre
corporate governance. Este ltimo trmino hace referencia sobre todo a la eficiencia y
rentabilidad de una empresa. En 1937, en su artculo The Nature of Firm Ronald Coase
explica el crecimiento de las grandes empresas por su superioridad en el mercado. En los
aos 70, el economista Oliver Williamson retoma esta teora e integra el concepto de
gobernanza. Se observa entonces, a pesar de su origen etimolgico, una primera
vulgarizacin del concepto de gobernanza en su aplicacin a la esfera privada.
Su re-transferencia a la esfera pblica aparece en 1973 en el contexto de la guerra fra con
la denominacin en espaol de gobernabilidad. En efecto, es la recin nacida organizacin

mundial Trilateral, en la que participaban las principales empresas y gobiernos

occidentales -Estados Unidos, Japn y la entonces Comunidad Econmica Europea-, la que
vincula por primera vez el concepto de gobernabilidad para supuestamente modernizar el
Estado democrtico.
En la dcada de los aos ochenta el Consenso de Washington vendr a someter los pases
a unos criterios de buena gobernanza que miden su consolidacin democrtica y cuyo
cumplimiento es indispensable para solicitar crditos de ajuste estructural a las
instituciones de Bretn Woods, o para solicitar la ayuda de la Unin Europea.
Son entonces las instituciones internacionales y luego las agencias de cooperacin las que
introducen el trmino de gobernanza y gobernabilidad en Amrica latina. Sin embargo,
los trminos toman connotaciones diferentes segn sea utilizado por uno u otro actor.
Dos palabras y un uso indistinto
Segn el diccionario de la Real Academia Espaola ambos conceptos tienen una definicin
distinta. Gobernabilidad es la cualidad de gobernable y Gobernanza es el arte o manera
de gobernar que se propone como objetivo el logro de un desarrollo econmico, social e
institucional duradero, promoviendo un sano equilibrio entre el Estado, la sociedad civil y
el mercado de la economa.
En las ciencias sociales, Jan Kooiman (2003), define la gobernabilidad como la capacidad
de un sistema sociopoltico para gobernarse a s mismo en el contexto de otros sistemas
ms amplios de los que forma parte. Se trata por lo tanto de una capacidad o habilidad.
Esta definicin insiste otra vez en criterios y condiciones para gobernar, y en este sentido
viene a complementar la definicin de la Real Academia. En cuanto a la gobernanza,
siempre segn las ciencias sociales, el concepto se refiere, ya no a una capacidad, sino a un
proceso o a un conjunto de interacciones, y considera lo que de ellas resulta. As lo confirma
por ejemplo la definicin a la que lleg un grupo de investigacin latinoamericano (IDRC,
2004): la gobernanza se refiere a los procesos de accin colectiva que organizan la

interaccin entre los actores, la dinmica de los procesos y las reglas de juego con las cuales
una sociedad toma sus decisiones, y determina su conducta.
Se puede ver entonces que el enfoque de la gobernabilidad consiste en evaluar las
estructuras y el funcionamiento de las instituciones, con el propsito de que una sociedad
se gobierne de manera cada vez ms eficiente. En cambio, el enfoque de la gobernanza se
refiere a un conjunto de procesos, regulaciones e interacciones, con la finalidad de que
hagan posible una interaccin y un equilibrio entre los actores que conforman una sociedad.
Observamos luego, un uso diverso de estas dos palabras y a veces indistinto. En efecto,
distintos actores como el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo hablan por
ejemplo de gobernabilidad democrtica lo que dara a la palabra gobernabilidad, un
sentido ms amplio. Por su lado, El Banco Mundial habla de buena gobernanza
restringiendo la gobernanza a una herramienta de evaluacin de las capacidades tcnicas
de un gobierno y de su poder de produccin econmico. La nocin de gobernanza fue
utilizada por primera vez por el Banco Mundial en 1989, en un informe relativo a la zona de
frica subsahariana (Landell-Mills, Agarwala Ramgopal, Please Stanley, 1989) donde el
fracaso del desarrollo est atribuido a la mala gobernanza de los Estados Africanos. De
este informe surgi entonces la nocin de buena gobernanza entendida como un servicio
pblico eficiente, un sistema jurdico fiable y una administracin responsable frente a sus
usuarios. La concepcin de gobernanza del Banco Mundial se limita entonces al anlisis de
un funcionamiento institucional y de sus resultados. Finalmente, las organizaciones de la
sociedad civil se refieren ms a la palabra gobernabilidad que a la palabra gobernanza pero
dando un sentido ms amplio a este trmino. Se trata, en efecto, de una visin de la
gobernabilidad netamente condicionada por una coordinacin Estado- Sociedad civil.
Notamos entonces una cierta ambigedad en el manejo de la gobernanza y gobernabilidad.
Por un lado, parecera no existir un uso estandarizado, ni una definicin comn de estos
conceptos. Parece que uno se puede sustituir al otro o que uno se puede integrar en el
otro. Por otro lado, la gobernanza y/o gobernabilidad abarcan una cantidad de
presupuestos y connotaciones ideolgicas diferentes segn el tipo de actor que la pone en

marcha. En efecto, si el concepto se usa casi siempre para referirse o a la accin o al modo
de gobernar, o a la relacin entre gobernados y gobernantes, la gobernanza/gobernabilidad
lleva a un debate sobre el funcionamiento institucional, poltico y social de un pas. Ello hace
de la gobernanza un concepto polismico.
Un Concepto polismico
En primer lugar, tenemos una voluntad de modernizar las prcticas de gobierno voluntad
dictada en general por los principios de la cooperacin internacional. Esto significa entonces
una aplicacin institucional o legal de la gobernanza bajo criterios predeterminados
como la eficiencia, la transparencia, el respeto de los derechos. Se aborda la gobernanza
con un enfoque normativo, es decir que remite ya no a lo que es (descripcin) sino a lo que
debera ser (prescripcin).
En segundo lugar, tenemos una visin crtica de esta gobernanza no siempre susceptible
de ser aplicada en la complejidad de los contextos y que obliga a tomar en cuenta distintas
formas de Estados, de instituciones y de relacin entre gobernantes y gobernados. N.
Meisel y J. Ould Aoudia insisten por ejemplo, en que el enfoque institucional de la
gobernanza olvida la realidad cultural, social y econmica de los pases. Fernn Gonzlez y
Silvia Otero (2010), invitan a reconocer que las recetas que promueven mejorar la
gobernanza no aplican necesariamente en un pas donde la poltica no est plenamente
estatizada, donde existe una presencia diferenciada del estado y donde distintos actores
reclaman ser reguladores de la vida social. Por lo tanto, se entiende y se usa el concepto
con un su sentido analtico. No se describe un estado de hechos deseados sino que la
gobernanza hace referencia a procesos, funciones y a los diferentes grados de estos en
contextos especficos. Por su parte, el Instituto de Investigacin y Debate sobre la
Gobernanza (IRG) reflexiona sobre la manera con la cual se puede hablar de gobernanza
de la manera ms abierta posible.
Finalmente, la diversidad de las comprensiones de la nocin de gobernanza pone en tela de
juicio, la capacidad del modelo poltico occidental, su lenguaje y sus conceptos, para
aprehender la realidad de las dinmicas y de las estructuras sociopolticas presentes en las

otras regiones del mundo. Este concepto conlleva ms crticas que aceptacin, lo que en s
es interesante porque suscita el debate y evita la imposicin de un slo modelo.
CLAIRE LAUNAY-GAMA

GRUPOS DE PRESION
Una de las caractersticas del desarrollo democrtico est dada por el protagonismo poltico
de nuevos actores sociales. La accin colectiva es un mecanismo de integracin y
participacin en las democracias modernas expresada de forma diversa, especializada y
organizada en grupos en funcin de la defensa de determinados intereses, objetivos o
problemas. Dicha accin permite observar un complejo proceso de comunicacin y
mediacin entre el mbito social y poltico a partir de la accin de tres tipos de actores: los
partidos polticos, los movimientos sociales y los grupos de presin o de inters. Sobre estos
ltimos se centrar el anlisis.
Aproximacin conceptual
La definicin de los grupos de presin contiene una cierta ambigedad conceptual puesto
que se suele usar de forma indistinta grupo de presin, grupo de inters, asociacin de
inters y lobbies. Estas denominaciones responden a la diversidad de formas en la que los
intereses sociales y econmicos se expresan de forma colectiva e inciden en los procesos
de toma de decisiones polticas en las sociedades contemporneas. Su desarrollo terico se
encuentra a partir de la obra de D. Truman (The Governmental Process, 1951) donde se
analizan los factores que intervienen en las decisiones pblicas, destacndose la influencia
de diferentes grupos sociales.
Dentro de las distintas organizaciones que desarrollan la accin colectiva organizada
destacan los grupos de presin. Conceptualmente se entiende por grupo de presin a los
grupos organizados que pretenden influir en los centros de toma de decisiones pblicas.
Se puede sostener que un grupo de inters se convierte en grupo de presin cuando se

expresan pblicamente sus reivindicaciones especficas las cuales tienen como objetivo
influir en el Gobierno, el Congreso, los partidos polticos, la administracin pblica o la
opinin pblica. Su accin persigue obtener poder, recursos e influencia sobre el conjunto
de las polticas estatales o sobre mbitos sectoriales de la empresa pblica. Por tanto se
definen en funcin de la capacidad de influir en el proceso poltico a partir de propuestas
que expresan intereses asociados a un sector determinado de la comunidad (econmico,
cultural, religioso). La denominacin de grupo de presin obedece a que no persiguen
alcanzar el poder institucional sino influir y o presionar sobre l. Su efectividad reside en
conseguir una accin colectiva en defensa de sus intereses lo que implica el mantenimiento
de estructuras organizativas con capacidad de mantener cohesionados a sus integrantes en
funcin de sus intereses u objetivos.
Al menos cinco caractersticas contribuyen a la definicin de los grupos de presin: suelen
presentar una estructura permanente y slida; su lnea de accin es coordinada y
organizada; la participacin de sus integrantes es voluntaria estando vinculados a partir de
intereses y objetivos (identidad segn fines); se concentran en un rea especfica de
carcter sectorial; y sus integrantes no suelen ocupar cargos de gobierno aunque se
politizan en la medida en que su accin se despliega para influir en las decisiones polticas.
La estrategia utilizada y su comportamiento condicionan en gran medida la percepcin
sobre estos grupos. Dichas organizaciones disponen de un variado abanico de estrategias
(soborno, persuasin, contactos amistosos, amenaza, coaccin y violencia) las cuales
aplican segn su posicin social, grado de organizacin e importancia de sus destinatarios.
Por tanto, los objetivos, recursos organizativos, materiales y humanos, y su mbito de
accin condicionan su comportamiento. El trmino lobby se vincula estrechamente a los
grupos de presin al actuar como intermediarios entre estos grupos y los parlamentarios o
actores vinculados con la toma de decisiones pblicas a travs del diseo de estrategias y
campaas para influir a favor de intereses de determinados grupos.
La diversidad de los grupos de presin, sus manifestaciones pblicas y su accin
intermitente (a veces opaca) dificultan su clasificacin. Entre las distintas tipologas se

puede adoptar la realizada por Von Beyme (1986) en la que distingue los grupos de inters
econmico especializado frente a los de inters pblico, siendo los primeros guiados por
intereses particulares frente a los que persiguen intereses colectivos. A partir de esta
distincin considera cinco grupos de presin: las organizaciones de empresarios e
inversores (business associations); sindicatos; grupos profesionales y corporativos de clase
media (professional associations); grupos de promocin y asociaciones cvicas de iniciativa
privada (promotional groups, public interest groups); y, asociaciones polticas.
Tres perspectivas tericas
El anlisis de los grupos de presin vara en funcin de la perspectiva terica adoptada. Los
lineamientos tericos ms destacados en el estudio de estos grupos han sido el enfoque
pluralista y el corporativista. El primero, se ha centrado ms en la observacin de la
sociedad norteamericana; mientras que el corporativismo ha sido un enfoque referido a la
realidad europea. El tercer aporte a tener en cuenta es el que proviene de la corriente
denominada de eleccin pblica. Estas teoras comparten un mismo ncleo de inters
referido a la representacin de intereses y su intermediacin en los procesos de toma de
decisiones pblicas, estando particularmente referidos a las organizaciones de carcter
econmico. Las divergencias en estas propuestas se sitan en la caracterizacin de las
organizaciones y de los grupos

en cuanto a

su conformacin y cohesin, a su

comportamiento e influencia en las sociedades contemporneas.

El pluralismo poltico considera la existencia de una amplia diversidad de grupos
organizados en torno a objetivos concretos y cada vez ms especializados segn mbitos de
accin sectorial o reas temticas, los cuales tienen capacidad de influir o presionar sobre
el mbito poltico con la finalidad de alcanzar sus metas. La dispersin del poder est
relacionada con la diversidad de los grupos de la sociedad lo que fortalece el pluralismo
poltico y exige la distribucin de recursos a partir de la competencia entre grupos
generndose una tendencia hacia el equilibrio en la representacin de intereses. La
diversidad y la competencia entre los grupos afectan las decisiones pblicas al estar
condicionadas por los procesos de negociacin entre diferentes grupos en funcin de la

representacin de distintos intereses (Dahl y Governs, 1961). La capacidad de incidencia en

el proceso poltico de los intereses del grupo vara segn los recursos disponibles y las
estrategias adoptadas, por lo cual cada grupo dispone de capacidades diferenciadas para
satisfacer sus intereses.
El desarrollo del pluralismo ha ido profundizando en la composicin y desigualdad de
recursos de los grupos organizados, introduciendo variables como el tamao de la
organizacin, su capacidad de movilizacin y la definicin de objetivos, lo que ha permitido
analizar los diferentes niveles de influencia poltica de los grupos de presin.

Es

precisamente la distribucin desigual de los recursos el elemento que se asocia a los niveles
de influencia poltica, por tanto se admite que la mayor capacidad de influencia poltica
est en funcin de los recursos disponibles del grupo. El neopluralismo (Lindblom, 1977) se
ha centrado particularmente en la caracterizacin de los grupos de presin en funcin de la
distribucin de los recursos estableciendo que la desigualdad del mercado se traslada a la
esfera pblica generando diferencias en el posicionamiento de interlocucin entre grupos
organizados de inters y esfera poltica. Desde esta perspectiva se admite positivamente el
papel y la influencia de grupos organizados en el proceso poltico, valorando la efectividad
de la intervencin segn la intensidad de los modos de presin.
Perspectiva corporativista
La perspectiva corporativista a partir de la dcada de los setenta (Schmitter y Lehmbruch,
1974) se convierte en un nuevo paradigma alternativo al pluralismo. Su propuesta se centra
en la articulacin de los intereses sociales y econmicos con la esfera poltica en las
sociedades industriales avanzadas a partir de identificar tres fenmenos que afectaban la
expresin de los intereses organizados: el primero, reconoca la existencia de grandes
organizaciones o grupos que desarrollaban formas no competitivas de representacin;
segundo, se percibe la proliferacin de organizaciones con incidencia en la formacin de
polticas pblicas; y tercero, el predominio de los grupos econmicos en cuanto a su
capacidad de influencia en la toma de decisiones pblicas. Estos tres fenmenos
evidenciaban el protagonismo de los grupos organizados que junto con los partidos

polticos se convertan en los principales articuladores del sistema poltico. El desarrollo

social y poltico muestra la tendencia hacia una mayor integracin entre el Estado y los
grupos organizados, donde el Estado encarna la representacin de diferentes intereses y
donde los grupos, particularmente los econmicos, tienen un mayor acceso real a las
decisiones polticas. Las asociaciones econmicas adquieren mayor relevancia como grupo
de presin puesto que se muestran como organizaciones ms centralizadas y con tendencia
al monopolio de la representacin de intereses, situacin que estara influyendo en la
gestacin de un nuevo orden poltico caracterizado por un mayor protagonismo de las
nuevas formas de organizacin social.
Perspectiva de la eleccin pblica
El aporte ms destacado, desde la perspectiva de la eleccin pblica, (M. Olson, La lgica
de la accin colectiva, 1992) dice relacin con la dinmica interna de los grupos organizados,
los procesos de movilizacin y la organizacin social, en relacin con la Administracin
Pblica. El eje del anlisis se centra en la motivacin de la participacin de los individuos y
en la articulacin entre intereses particulares e intereses colectivos. Si bien las asociaciones
de intereses generan procesos de accin colectiva en funcin de la consecucin de bienes
pblicos, los individuos se integran en los grupos en la medida en que los beneficios de la
participacin superan a los costos manteniendo su adscripcin segn el reparto de
incentivos o beneficios que se perciben individualmente. Los objetivos del grupo, sus
actividades y estrategias se disponen con el fin de maximizar los beneficios del grupo y la
satisfaccin individual, para lo cual se establecen vnculos con la administracin pblica y
las instituciones de gobierno.
Las perspectivas tericas consideradas evidencian desde distintos ejes analticos la
importancia de los procesos de intermediacin de intereses en las democracias modernas,
mostrando la relevancia de los grupos de presin en relacin a la formulacin e
implementacin de las polticas pblicas, a los procesos de descentralizacin poltica y a las
transformaciones del sector pblico, vinculndose su anlisis al establecimiento de redes
donde interaccionan actores pblicos y privados tanto desde mbitos sectoriales como

territoriales. De esta forma se ha profundizado en el conocimiento de los vnculos entre

grupos de presin o de inters, partidos polticos, administracin e instituciones polticas.
ANTONIA SANTOS
INSTITUCION
El uso del trmino institucin se ha generalizado en las ciencias sociales en los ltimos aos.
Sin embargo, an hoy, no hay unanimidad en la definicin de este concepto y las disputas
entre las diferentes variantes del nuevo institucionalismo han conducido a interpretaciones
divergentes sobre el trmino. De ah la necesidad de avanzar en su comprensin pues no es
posible llevar a cabo un anlisis terico o emprico sin considerar cmo las instituciones
impactan en el proceso y los resultados polticos.
Los diferentes aportes del nuevo institucionalismo, en cualquiera de sus variantes, estn
preocupados fundamentalmente de argumentar que el marco institucional es un
contrapeso importante frente a la dinmica de cambio que implicara la libre actuacin de
individuos racionales. Sin embargo, cada uno de los diferentes aportes tiene implcito
presupuestos diferentes acerca de la capacidad de reflexin e intencionalidad del actor y,
por lo tanto, de la influencia de las instituciones en el resultado poltico. En este sentido se
pueden encontrar perspectivas que parten de presupuestos racionalistas, como el enfoque
de la eleccin racional, que enfatizan el rol del agente, hasta versiones ms culturalistas,
que abarcan los enfoques sociolgicos o histricos, donde prevalece el condicionante de la
estructura que se despliega sin que los agentes (individuales o colectivos) puedan
controlarla.
La principal interrogante que surge es hasta qu punto las instituciones influyen,
condicionan, estructuran o determinan las estrategias de los actores y los resultados del
juego poltico. Esta pregunta, que se puede plantear para cualquier situacin poltica,
obtiene respuestas diferentes en cada una de las variantes del institucionalismo. Por tanto,
comprender que dentro del institucionalismo existen diferencias epistemolgicas y
ontolgicas, las cuales, a su vez, influyen en el proceso o metodologa de la investigacin

poltica es un primer paso para generar un debate en profundidad sobre el concepto de

institucin y ayudar a buscar una integracin productiva de enfoques.
El enfoque racionalista
Los principales autores de la corriente racionalista del institucionalismo se centran en el
agente y conciben a las instituciones como restricciones o como producto de las actuaciones
necesarias para satisfacer sus intereses. Por lo tanto, las instituciones son el resultado del
juego consciente de los actores y son endgenas, producto de las preferencias de stos. Los
agentes tienen ciertos intereses y preferencias que les permite crear ciertas reglas o
cambiarlas en caso de conflictos intereses. De ah que se defina a las instituciones como
las reglas formales de un recurrente juego poltico o social. Las reglas se asumen como
formales justamente para distinguirlas de las normas o costumbres (Tsebelis, 1990: 94).
En este enfoque se encuentran diferentes variantes y se puede diferenciar entre el
institucionalismo de la accin racional y de la racionalidad limitada. El primer grupo incluye
a trabajos como el anterior mencionado de Tsebelis (1990). En el segundo grupo se incluye
a North (1990), que parte de la racionalidad limitada. A pesar de la variedad de autores e
interpretaciones afines a este enfoque, el punto de partida de la perspectiva racionalista es
el individualismo metodolgico. Se concibe a las instituciones como productos de la accin
humana y, por lo tanto, los resultados polticos remiten al comportamiento de los actores.
La funcin de la institucin es regular, estabilizar y reducir la incertidumbre, que, adems,
es introducida en lgico provecho propio por aquellos agentes que tienen poder.
Las instituciones formales e informales no son creadas necesaria o usualmente para ser
eficientes en la sociedad; son creadas y moldeadas para servir a los intereses de los ms
poderosos de ella. En otras palabras, ello implica que los ms poderosos imponen las reglas
en una esfera institucional y lo hacen para favorecer sus intereses. En este sentido, es
importante remitirse a Knight (1992) para quien las pautas de conducta no son neutrales,
sino que implican un alto grado de intencionalidad de los actores que buscan cristalizar los
efectos distribucionales de determinadas relaciones de poder.

El institucionalismo culturalista
Desde un enfoque culturalista, las instituciones existen independientemente del
comportamiento de los individuos que las habitan y, estos a su vez, son moldeados en su
racionalidad por las instituciones, para la formacin de sus intereses y preferencias (March
y Olsen, 1989:15-17). Las mismas no slo determinan estrategias y fines de la accin, sino
que modelan las preferencias de los actores, las cuales no son estables ni exgenas, ya que
se desarrollan mediante la combinacin de educacin y experiencia, y se conforman en el
desarrollo mismo de las instituciones. Por su parte, las reglas de juego y la distribucin de
poder tienen lugar al interior de los entramados institucionales.
En este sentido, se define a las instituciones como un conjunto de reglas y rutinas
interconectadas que definen y defienden valores, normas, intereses, identidades y
creencias (March y Olsen, 1989, p. 17-21 ). Ello explica que lo relevante en este enfoque
no es analizar el comportamiento racional de los actores, con sus preferencias (exgenas)
dentro de determinadas estructuras, sino explicar el surgimiento y desarrollo de las
instituciones y cmo ellas influyen en las preferencias de los actores e impactan en el
desarrollo histrico. La unidad de anlisis desde la perspectiva histrico-institucionalista no
son los individuos y sus preferencias, sino las organizaciones y las instituciones (March y
Olsen, 1989: 9-11); algunos autores ponen nfasis en el Estado (Skocpol y Evans, 1985),
otros en la relacin entre Estado y sociedad (Hall, 1986), y otros en los elementos
constitutivos de las instituciones, normas, reglas, ideas, rutinas y valores (Hall, 1986; March
y Olsen, 1989).
Desde esta perspectiva se otorga una relativa autonoma a las instituciones polticas en la
sociedad, determinando, ordenando o modificando las motivaciones individuales. Las
reglas, las normas y los smbolos limitan el libre juego de la voluntad individual y del clculo
racional, y gobiernan el comportamiento poltico. Las decisiones polticas tienen una
finalidad, direccin y pertinencia, as como un patrn histrico de desarrollo que condiciona
su accionar futuro. Por esta razn, la mayora de los estudios le otorgan un papel central al
legado histrico institucional (path dependence) sobre las decisiones polticas.

Las instituciones son marcos de referencia culturales a partir de los cuales los individuos
construyen preferencias e interpretan la realidad. Sin embargo, March y Olsen (1989)
aceptan cierto nivel de racionalidad. Los individuos tienen que tomar decisiones y, aunque
estn muy lejos de intentar optimizar, realizan ciertos clculos que son similares a los de la
racionalidad limitada. Este es el punto clave que los distingue del institucionalismo
sociolgico. Los individuos obedecen a normas institucionales, entre otras razones, para
reducir incertidumbres y simplificar la toma de decisiones. Por el contrario, el
institucionalismo sociolgico rechaza la posibilidad de que existan actores con racionalidad
limitada, y, por lo tanto, no acepta la existencia de individuos u organizaciones que
deliberadamente manipulen con algn xito las reglas y prcticas institucionales; por el
contrario, se distinguen por su nfasis en la importancia de los procesos cognoscitivos de
los individuos (Scott, 1995).
Desde el institucionalismo sociolgico, las instituciones no son slo las reglas formales,
procedimientos y normas; son convenciones sociales, smbolos, ritos, costumbres,
significados, a partir de los cuales los actores interpretan el mundo que los rodea, que
terminan por ser aceptados sin cuestionarlos. As, las instituciones son resultado de un
proceso de construccin de la realidad, es decir, son un fenmeno cultural y constituyen
el marco de referencia a partir del cual los individuos se explican el mundo que los rodea,
convirtindose en una parte objetiva de la realidad (DiMaggio y Powell, 1991).
Hacia una visin convergente
Este breve anlisis de las corrientes institucionalistas muestra que cada una de ellas ha
encontrado una solucin diferente al dilema entre agente y estructura. Si bien la
perspectiva racionalista reconoce la influencia de la estructura en los resultados polticos,
ella es producto del agente, mientras que en la perspectiva culturalista la estructura existe
independientemente de los individuos que la habitan.
Se puede decir que todas las ciencias sociales se enfrentan al dilema de cimentar su
explicacin, o bien, en los actos autnomos de los individuos, o bien, en el contexto o
estructuras sociales y polticas de las que los actores son meros portadores. Por lo tanto,

cada vez que se intenta buscar una explicacin poltica, econmica o social, surgen ideas
relacionadas con el actor y la estructura y con la manera en que se explica esa relacin. Este
falso dilema ya planteado en la sociologa por Giddens cobra relevancia cada vez que se
realiza la pregunta de si los resultados polticos son consecuencia de las acciones
intencionadas de los actores directamente implicados, o bien, de la estructura relacional en
que estn insertos. En este trabajo se argumenta que en la ciencia poltica han surgido
trabajos relevantes que tratan de integrar de forma relacional al actor y a la estructura a la
hora de comprender los resultados polticos.
La propuesta de Scharf (1997), desde el institucionalismo centrado en los actores, parte de
una visin integrada considerando que los procesos y los resultados polticos no responden
solamente a ciertas normas culturales, ni tampoco solamente a intereses defendidos por
actores invariables y exgenos al sistema poltico.
Las instituciones se consideran como el conjunto de reglas de juego, sea formales o
informales, que estructuran los cursos de accin de los sujetos, pero que permiten un
margen de libertad dentro del cual los actores pueden escoger. Las instituciones son, sin
duda, la principal fuente de informacin de los actores y el principal factor que influye sobre
sus decisiones, en el sentido de que reducen los incentivos para seguir ciertas estrategias
de accin y aumentan los incentivos para realizar otras. Sin embargo, las instituciones no
influyen en las decisiones de una manera determinista, puesto que siempre existen distintas
posibilidades de accin que dejan un amplio margen para que los actores elijan entre
diferentes opciones tcticas y estratgicas (Scharpf, 1997:39-42). Pero al mismo tiempo,
las instituciones tienden a permanecer ms all de las circunstancias que motivaron su
surgimiento (path dependence), dado que son difciles de reformar o abolir. De este modo,
las inercias institucionales pueden dar lugar a que se produzcan contextos institucionales
ineficientes, no adaptados a las necesidades de los actores en un momento histrico
determinado (Scharpf, 1997: 41).
El resultado poltico se habra de explicar como consecuencia de las intenciones y acciones
de los actores inmediatamente implicados y segn la lgica o estructura institucional del

conjunto de relaciones en las que participan. En este sentido, las configuraciones

institucionales particulares les dan estructura a actores intencionados y definen un abanico
de potenciales estrategias y oportunidades, aunque los actores pueden potencialmente (al
menos, en parte) transformar esas estructuras mediante sus acciones. Por su parte, el
impacto sobre las estructuras puede ser deliberado como no intencionado. De ah que las
estructuras impongan una seleccin estratgica, ofreciendo recursos y oportunidades al
poderoso y condicionando, a la vez, al que no tiene poder y al subordinado. Por lo tanto, el
problema de la estructura y la actuacin es el del poder poltico, el de quin tiene el bastn
de mando.
CRISTINA ZURBRIGGEN
LEGITIMIDAD
En trminos amplios, el concepto de legitimidad alude a la nocin de justicia o de
razonabilidad. Pero desde la perspectiva especfica del estudio de la poltica, el concepto de
legitimidad se contextualizar como un atributo del Estado. En un primer acercamiento, se
puede definir a la legitimidad como el atributo del Estado que consiste en la existencia de
un alto grado de consenso en una parte relevante de la poblacin que asegure la
obediencia, sin que sea necesario, salvo en casos marginales, recurrir a la fuerza.
Al respecto, todo poder trata de ganarse el consenso para que se le reconozca como
legtimo, transformando la obediencia en adhesin. La creencia en la legitimidad es el
elemento integrante de las relaciones de poder que se desarrollan en el mbito del Estado.
Desde una perspectiva sociolgica, el proceso de legitimacin no slo tiene como eje central
al Estado como un todo, sino ms bien considera diversos aspectos de referencia como por
ejemplo, la comunidad poltica, el rgimen, el gobierno, incluso cuando el Estado no es
independiente al Estado hegemnico que est subordinado. Por lo tanto, la legitimidad con
la que cuente un Estado va a depender de una serie de elementos en distintos niveles que,
de manera coadyuvante, contribuirn a determinarla.

La legitimidad no considera solamente a las fuerzas que dan sostn al gobierno, sino que
tambin concede un lugar a las fuerzas que se declaran opositoras a l, en cuanto, por
cierto, no muestren el nimo de modificar el rgimen. De esta forma, la aceptacin de las
reglas del juego, es decir las normas sobre las que opera el rgimen, no slo deben ser
aceptadas y acatadas por quienes gobiernan, tambin deben ser aceptadas por quienes
tienen la expectativa para transformarse en gobierno.
Por ltimo, existe tambin el aspecto de valor de la legitimidad dado que sta se presenta
como una necesidad, cualquiera que sea la forma del Estado. Lo anterior plantea una
dificultad que est dada por la forma en que se determina el consenso en un Estado que da
sustento a la legitimidad. Para ser ms precisos, lo destacable es que el consenso puede ser
libre o forzado en diversos niveles (ms o menos libre o forzado sea el consenso). Por lo
tanto, el atributo de la legitimidad de un Estado no slo puede basarse en conformidad al
mero hecho que se acepte el sistema. As, si se entiende la definicin de legtimo respecto
de un Estado del que se acepta los valores y las estructuras fundamentales, esta
formulacin termina incluyendo una definicin amplia de consenso. Entonces para superar
esta ambigedad o inexactitud respecto de lo que se comprende por legitimidad, se debe
recurrir a las caractersticas que contiene el concepto de legitimidad, al igual que otros
trminos del lenguaje politolgico como democracia o libertad.
Esta caracterstica se refiere a que el concepto designa al mismo momento una situacin y
un valor de la convivencia social. La situacin que designa ese concepto consiste en la
aceptacin del Estado por una parte relevante de la poblacin y el valor indica el consenso
libremente manifestado por una comunidad poltica de individuos conscientes y
autnomos. Por ende, el sentido del concepto de legitimidad no es esttico, sino dinmico.
La manifestacin de la libertad contiene implcito la promesa de una sociedad justa en
donde el consenso, que constituye la base, puede manifestarse libremente sin interferencia
del poder y de la manipulacin por parte de terceros. Ahora bien, se puede esgrimir que no
todos los consensos son iguales y que habra ms legitimidad en aquellos Estados donde
pudiera expresarse ms libremente el consenso y donde fuera menor la intervencin del
poder y de la manipulacin. Por tanto, cuanto ms forzado sea el consenso y ms tenga un

carcter de impuesto, tanto ms ser aparente la naturaleza de dicho consenso y, por ende,
menos legtimo dicho Estado.
Dicho todo lo anterior, la legitimidad de un Estado sera una situacin que se asume como
una aspiracin y que, por consiguiente, un Estado es ms o menos legtimo en la medida en
que realice el valor de un consenso manifestado libremente por parte de una comunidad
de hombres conscientes y autnomos (Bobbio; Matteucci, 1982)
El enfoque de Max Weber
Max Weber aporta con el concepto clsico de legitimidad a partir del cual ha existido una
serie de contribuciones formuladas por otros autores. A partir de su obra, el concepto de
legitimidad pasa a formar parte de los conceptos fundamentales de la ciencia poltica,
entendida como una de las bases esenciales del poder. Es ms, los tipos de poder pueden
distinguirse segn su pretensin de legitimidad, esto es la fuente de legitimidad. En otros
trminos, la legitimidad se comprende como la "creencia" en la bondad del poder por parte
de los ciudadanos, y como la "pretensin" por parte de los dominadores de obtener
obediencia en virtud de la supuesta razn que les asiste para mandar y, por tanto, encontrar
respuesta a sus mandatos. (Reyes, 2009.)
Partamos por sealar que Weber asocia la legitimidad en el contexto de la dominacin.
Seala que ninguna dominacin se contenta voluntariamente con tener o sustentarse con
motivos puramente materiales, afectivos o racionales para su persistencia sino que, ms
bien, toda dominacin procura despertar y fomentar la creencia en su legitimidad.
En este punto, Weber seala que segn sea la clase de legitimidad pretendida, sta
presenta caractersticas diferentes tanto en el tipo de obediencia, como en el contexto
destinado a garantizarla como en los efectos o resultados que logra.
Weber distingue tres tipos de legitimidad o de dominacin legtima puras. La primera de
carcter racional, se funda en la creencia de la legitimidad de las ordenaciones o
autoridades estatuidas y de los derechos de mando que poseen para ejercer la autoridad.
Esta denominacin es la que se conoce como autoridad legal. La segunda de carcter

tradicional se basa en la creencia cotidiana en la santidad de las tradiciones que rigieron

desde tiempos remotos y en la legitimidad de los sealados o elegidos por esa tradicin
para ejercer la autoridad. Esta denominacin es la que se conoce como autoridad
tradicional. La tercera, de carcter carismtico, se funda en la entrega extra cotidiana a la
santidad, herosmo o ejemplaridad de una persona y a las ordenaciones o autoridades por
ella creada o revelada. Esta denominacin es la que se conoce como autoridad carismtica.
En resumen, de acuerdo a la tipologa de Weber, en el caso de la autoridad legal se obedece
a las ordenaciones impersonales y objetivas legalmente estatuidas y a las personas por ellas
designadas o establecidas en el marco legal dispuesto. En el caso de la autoridad tradicional
se obedece a la persona llamada por la tradicin y vinculado por ella, segn lo que
establecido consuetudinario. En cuanto a la autoridad carismtica, se obedece a la persona
o caudillo carismticamente calificado por razones de confianza personal en la revelacin,
heroicidad o ejemplaridad, dentro del crculo que determina la fe en su carisma. (Weber,
2002).
Enfoque de Leonardo Morlino
Por su parte, Leonardo Morlino (1996) establece la necesidad de clarificar las diferencias
que existen entre la idea de legitimidad, consenso y apoyo. Para este autor, la legitimidad
consiste en un conjunto de actitudes positivas hacia el sistema poltico considerado como
merecedor de apoyo. Esta definicin pone el acento en la relacin legitimidad-apoyo. As,
la legitimidad est lejos de considerar la aceptacin pasiva del rgimen puesto que
normalmente la sta se debe ms a la coercin que a actitudes positivas.
A su vez, la legitimidad comprende el consenso, pero significa un fenmeno ms amplio y
complejo que no se agota por completo en ste. La legitimidad explica ms cosas y, por lo
tanto, se puede definir tambin como una condicin de persistencia y no slo de consenso.
En pocas palabras, segn esta visin, la legitimidad constituye el trmino intermedio entre
consenso y persistencia estable, donde la legitimidad se acerca ms a ste ltimo.

Dicho lo anterior, Morlino avanza hacia una distincin entre legitimidad especfica y
legitimidad difusa. La legitimidad especfica es un conjunto de actitudes de adhesin al
rgimen y a las autoridades debido a la satisfaccin de determinadas demandas por medio
de determinados actos del gobierno. A su vez, la legitimidad difusa es definida como una
adhesin genrica al rgimen poltico, provocada por factores ms generales que la
satisfaccin de demandas particulares por actos puntuales del gobierno.
Para comprender la formacin y el mantenimiento de la legitimidad especfica hay que
acudir al nivel de satisfaccin relativa de las necesidades materiales y simblicas de los
miembros de la comunidad poltica. Por cierto, se trata de necesidades sociales, es decir,
compartidas por muchos actores. Ahora bien, el nivel de satisfaccin relativa surge de la
relacin (que puede ser negativa o bien positiva) entre el nivel de necesidades satisfechas
y el nivel de las necesidades existentes entre los miembros de una comunidad poltica.
En cuanto a la legitimidad difusa, es decir el apoyo genrico al sistema poltico, segn el
Morlino (1996), posee dos fuentes: primero, el sentido de confianza en las instituciones y
las autoridades; segundo, la existencia de una larga tradicin de las instituciones.
En suma, segn el autor, esta visin aporta a la comprensin de los niveles de legitimidad
existentes en un sistema poltico. Es decir, cuando se requiere comprender el nacimiento o
la crisis de confianza en las instituciones; o el surgimiento o declinacin de una ideologa; o
cuando un conflicto socioeconmico se convierte en un conflicto poltico relevante en los
que se expresan demandas o necesidades diversas, etc. Todos estos factores son decisivos
para la comprensin de la legitimidad. En otros trminos, la legitimidad cumple una funcin
de nexo entre la comunidad poltica y el rgimen.
Enfoque de Seymour M. Lipset
El politlogo nortemaericano Seymour Martn Lipset (2001) sostiene que la estabilidad de
cualquier democracia depende no slo del desarrollo econmico sino tambin de la eficacia
y la legitimidad. La legitimidad se refiere as la capacidad del sistema para engendrar y
mantener la creencia de que las instituciones polticas existentes son las ms apropiadas

para la sociedad. En este contexto, se plantea el cuestionamiento de hasta qu punto los

sistemas polticos democrticos contemporneos son legtimos; la respuesta es, depende,
en gran parte, de las formas en que se resolvieron los acontecimientos clave que dividieron
histricamente a la sociedad. Para Lipset (1977), la legitimidad tiene un carcter valorativo
(en cambio la eficacia se refiere ms bien a aspectos instrumentales). De esta forma, los
grupos consideran un sistema poltico como legtimo o ilegtimo segn la manera en que
sus valores concuerden con los propios. Por ello, la legitimidad, por s misma, puede ser
asociada con muchas formas de organizacin poltica, inclusive aquellas de tipo opresivas o
autoritarias.
Respecto de la idea de crisis de legitimidad, se plantea que constituye un fenmeno ms
bien reciente, a partir del surgimiento de grupos preparados y que tienen discrepancias
entre s y que tienen condiciones para ello. Estos grupos se ordenan en torno a valores
distintos, superando las visiones nicas predominantes al interior de la sociedad. Para Lipset
(2001), una crisis de legitimidad es una crisis de cambio social. Por lo tanto, para superar la
crisis, debe buscarse en las propias races sociales el carcter del cambio en la sociedad
moderna. Segn esta mirada, las crisis de legitimidad se producen en momentos de
transicin hacia una nueva estructura social, donde, por una parte, todos los grupos
importantes no se aseguran el acceso al sistema poltico al principio del perodo de
transicin o, por otra, el estatus de las instituciones conservadoras est amenazado durante
el perodo de cambio estructural.
LUIS RUZ
MOVIMIENTOS SOCIALES
A partir del intenso debate suscitado en los ochenta al interior de las ciencias sociales particularmente en sociologa - respecto a la naturaleza y origen de los Movimientos
Sociales (MS), el anlisis contemporneo ha identificado el conflicto central de nuestra
sociedad que llevara al (la) sujeto a organizarse contra el triunfo del mercado y los poderes
comunitarios autoritarios (Touraine, 2000). De cualquier forma, los MS presentan ante

todo, un carcter heterogneo y contextualizado permitiendo as distinguir distintas

categoras de iniciativas relacionadas con la defensa de diversos intereses.
Para los efectos de esta definicin, realizaremos una breve revisin de los diferentes
terrenos de accin que comportan los MS en los pases centrales y luego en Amrica Latina.
El siguiente apartado se centra en la distincin de los llamados Nuevos Movimientos
Sociales (NMS), para terminar enfocando la discusin en los MS contemporneos en
Amrica Latina.
Movimientos sociales, prcticas y terrenos de accin.
Tradicionalmente se ha comprendido a los MS como una accin colectiva que reacciona
ante un conflicto provocado por la existencia de tensiones estructurales (carencias,
insatisfaccin de necesidades bsicas) y de demandas no escuchadas por un sistema
dominante. Un movimiento busca y practica una identidad colectiva; esto supone la
existencia de un proyecto de vida distinto al que se vive en un determinado tiempo y
espacio. Se pasa del descontento a la accin a travs de construcciones de sentido de
grupo que legitimaran las acciones y prcticas del movimiento. El proceso de elaboracin
del marco de accin consta de una objetivacin de marcos colectivos y tambin
individuales o grupales que reapropian aquellos colectivos. Lo que podra considerarse
propulsor de una decisin de movilizacin, dice relacin con una percepcin de injustica
que se transforma en un sentimiento individual y colectivo.
La base social de los MS en los pases centrales es ms identificable que aqulla de pases
latinoamericanos. As, en los pases centrales es posible identificar movimientos de tipo
ecolgicos, feministas, pacifistas, antirracistas, de consumidores y de autoayuda; la
categorizacin en Amrica Latina es ms heterognea (de Sousa, 2001). De partida, los
movimientos en nuestro continente suelen designarse como movimientos populares con
el fin de establecer diferencias respecto a la base social que los conforma, que en el caso de
los pases centrales sera la nueva clase media

Segn Boaventura de Sousa (2001), una de las caractersticas ms claras de los MS en

Amrica Latina es que estos no son puro producto de la multidimensionalidad de las
relaciones sociales, por un lado, y de los sentidos que se le otorgan a la accin colectiva, por
otro. Esto hace que los MS se nutran de muchas energas que pueden incluir desde formas
orgnicas de accin social dirigidas a lograr el control del sistema poltico y cultural, hasta
modos participacin cotidiana de autoreproduccin societaria. Es en este grado de
impureza de los MS de Amrica Latina lo que le otorga su novedad.
Los Nuevos Movimientos Sociales NMS.
El debate sobre el surgimiento de estos NMS se agudiza a partir de 1989 al plantearse el
inicio de otra forma global de movilizacin social (Escobar y lvarez, 1992). Estos NMS se
caracterizan por estar conectados con temas y problemticas tan amplias como las que
dicen relacin con democracia, ciudadana, cultura, ecologa o emancipacin. Al mismo
tiempo, estos movimientos se caracterizan por abarcar espacios que superan los lmites
territoriales tradicionales de nacin- estado, aunque mantienen la capacidad de sostener
una fuerte base y apoyo local y regional (Slater, 1997). Lo novedoso de los NMS reside en
que constituyen tanto una crtica de la regulacin social capitalista, como una crtica de la
emancipacin social socialista (de Sousa, 2001). Estos movimientos identifican formas de
opresin que van ms all de las relaciones de produccin, como por ejemplo las guerras,
la contaminacin, el machismo, el racismo, etc., es decir, promueven un paradigma social
ms centrado en la calidad de vida, la cultura, el buen vivir (Esteva, 2009) y menos
centrado en la riqueza y en el bienestar material.
Uno de los ms encendidos debates sobre los NMS dice relacin con el impacto de stos en
la relacin subjetividad-ciudadana (de Sousa, 2001). Para algunos, los NMS representan la
afirmacin de la subjetividad frente a la ciudadana. La emancipacin por la que luchan no
sera poltica sino ante todo personal, social y cultural. La crtica a esta concepcin proviene
de sectores que precisamente cuestionan la novedad de los NMS puesto que estos son
en realidad, viejos movimientos (puntualizan, por ejemplo,

la similitud de los

movimientos ecolgicos, feministas y pacifistas del siglo XIX con los de los aos cincuenta y

sesenta). Segn estas crticas, el punto de partida para el anlisis de los NMS debera estar
en los modos de movilizacin de recursos organizativos y no la ideologa. En este sentido
tambin, se afirma que la distancia de los NMS con el Estado es ms aparente que real, pues
las reivindicaciones globales-locales siempre acaban por traducirse en una exigencia hecha
al Estado y en los trminos en que el Estado se encuentre ante la contingencia poltica de
tener que darle respuesta. En sntesis, estos NMS no se caracterizaran por un rechazo
explcito de la poltica sino, al contrario, en la ampliacin de la poltica hasta ms all del
marco liberal de la distincin entre Estado y sociedad civil.
Conflictos y Movimientos Sociales en Amrica Latina.
Los MS en Amrica Latina han desafiado las fronteras de lo poltico, es decir, de asuntos del
poder estatal, partidos polticos e instituciones, revelando lo poltico escondido en las
acciones y prcticas sociales. Es notorio el creciente nivel de conflictividad social en nuestro
continente, identificable a partir de la implementacin de polticas econmicas neoliberales
de distinto alcance y profundidad. Los debates se concentran en los movimientos sociales y
populares que han dibujado el paisaje sociopoltico del continente la ltima dcada. Las
nuevas formas de abordar los MS en Amrica Latina se basan en las distintas experiencias:
hay polarizacin en el caso de Venezuela, Uruguay y Paraguay; movimientos de origen ms
rural, como el Movimiento de los Trabajadores Sin Tierra en Brasil y el del Chapare
boliviano; de la Confederacin de Nacionalidades Indgenas del Ecuador, o el Zapatismo en
Mxico (CLACSO, 2003).
Los Nuevos Movimientos Sociales en Amrica Latina tambin incluyen movimientos de
protesta regionales relacionados con un proceso de militarizacin de algunas zonas del
continente. Algunos autores han bautizado este proceso como neoLiberalismo de guerra
(Colombia, Guatemala, y el trpico de Cochabamba en Bolivia). En este caso, al parecer, se
reforzara la capacidad punitiva del Estado llevando a la criminalizacin de la pobreza y
aumento de fuerzas represivas paraestatales. Un ejemplo claro de la amplitud, intensidad
y riqueza del proceso de movilizaciones es la experiencia de Argentina que lideraron

movimientos de trabajadores desocupados, las asambleas populares, las empresas

recuperadas y los trabajadores del sector pblico sus expresiones ms destacadas.
Podemos afirmar que el incremento del conflicto social en el territorio latinoamericano
desde mediados de la dcada del noventa tiene una base objetiva, donde se hacen
presentes por primera vez sectores sociales cuya existencia slo apareca en las
categorizaciones censales. A partir del 11 de septiembre del 2001 se han reestructurado los
(des)equilibrios a nivel global agudizando de esta manera las tensiones y profundizando las
desigualdades, lo que a su vez hace ms diversos los conflictos sociales. Las luchas de los
MS contemporneos est centrada en temas como los derechos humanos, la cultura, la
economa solidaria y la defensa de los recursos naturales (CLACSO; lvarez, 2003). Este
terreno de lucha actual se plantea como estrategia y origen de nuevas resistencias que
surgen a partir de la implementacin de modelos neoliberales en prcticamente todo el
orbe. Estos MS se fundamentan en la transformacin, no en la adaptacin a un cierto
sistema, y muestran maneras de resistir a travs del rescate de la identidad y recuperacin
de la cultura, del fortalecimiento de la lucha por los derechos humanos individuales y
colectivos y de la generacin de nuevas formas democrticas de participacin en los asuntos
pblicos. Los movimientos aglutinan causas y actores mltiples, pero concretos, y
envuelven conflictos ms complejos que abarcan escalas que van desde lo local a lo global.
SANDRA FERNNDEZ
PARTICIPACION POLITICA
A pesar de que se trata de un trmino compuesto cuya funcin es acotar el abordaje de un
fenmeno controversial, lo cierto es que las distintas lneas de investigacin han
encontrado dificultades importantes en su tarea de hacer interactuar, parsimoniosamente,
dos expresiones difusas como participacin y poltica. En efecto, cualquier repaso
sucinto a las investigaciones sobre participacin poltica demuestra construcciones
conceptuales tanto minimalistas como maximalistas de un mismo fenmeno. De esta
forma, mientras en un momento dado la participacin poltica se puede circunscribir a lo

meramente electoral, en otro, puede ampliarse sin problema a la participacin activa en las
distintas esferas de decisin que presionan al sistema poltico.
Cmo entonces consensuar una definicin comn del concepto?
Como enunciacin se puede sostener la idea de un tipo particular de participacin asociada
a la relacin que se establece entre un individuo o grupo de individuos con su sistema
poltico. Sin embargo, una nocin como sta no delimita ni las esferas de accin de lo
poltico, ni las maneras o formas en que los individuos participan. Es bsico para quien se
adscriba a la participacin poltica como concepto, determinar qu tan limitados o qu tan
amplios son los componentes que interaccionan ah. Por ejemplo, si la esfera poltica est
demarcada en las actividades de eleccin o seleccin de representantes y la participacin
del individuo se sostiene en la emisin de su voto, podemos hablar de un tipo de
participacin poltica que es la electoral. De la misma manera, una esfera poltica limitada
a la eleccin pero con sistemas de participacin no institucionalizados como repartir
propaganda electoral o ser parte de un grupo de apoyo a los candidatos, puede entenderse
como una forma de activismo poltico vinculado a la campaa. Por el contrario, si tomamos
la esfera poltica en un aspecto ms amplio como es la toma de decisiones, tambin
podemos observar una participacin poltica institucionalizada (i.e., contempla mecanismos
formales de participacin) como es el caso de los referndums, plebiscitos o iniciativas
populares de ley (mecanismos de democracia directa) o de un activismo amplio no
institucionalizado a travs de grupos de presin, marchas, manifestaciones que pueden
involucrar a distintos sectores presentes en la comunidad poltica.
El cuadro siguiente sintetiza la interaccin de las dimensiones antes propuestas con el fin
de hacer ms comprensible las explicaciones tericas que se expondrn a continuacin.
Ntese que el cuadro est diseado en la observacin de los sistemas polticos tanto locales
como nacionales.

Dimensiones de la participacin poltica

POLITICA
Amplia

(Institucional)
(No Institucional)

Acotado
Amplia

PARTICIPACION

Acotado

(Eleccin)

(Toma de

decisiones)

Participacin electoral

Participacin en MDDs

(ej: eleccin Presidencial)

(ej: Plebiscitos, Referndums)

Activismo

de

Campaa

electoral
(ej: Repartir propaganda de
campaa)

Activismo

que

presiona

al

sistema poltico
(ej: marchas, grupos de presin)

Fuente: Elaboracin Propia

Obviamente esta categorizacin deja de lado muchos otros elementos y sub
clasificaciones de la participacin poltica, sin embargo recoge en forma sinttica la mayor
parte de las discusiones tericas que se cien sobre ella. Si realizamos el anlisis a partir del
cruce acotado acotado, encontramos una serie de estudios que utilizan herramientas
cuantitativas, que operacionalizan el concepto mediante frmulas de indicadores simples
que permitan ganar en extensin comparativa. Los trabajos cross nacionales sobre
democracia, por ejemplo, suelen utilizar indicadores minimalistas de participacin electoral
para medir la democratizacin de los pases (Vanhanen, 2000). Del mismo modo, los
estudios que utilizan indicadores acotados pueden observar tendencias de participacin
poltica y variables causales del fenmeno (Gosnell, 1927). Si tenemos presente los estudios
que analizan datos de participacin en series de tiempo, podemos comprobar algunas tesis
sobre la influencia de ciertos cambios institucionales, polticos y socioeconmicos, que han
hecho variar los indicadores de participacin electoral de uno o varios pases a lo largo del
tiempo.

El cruce acotado amplio apunta a la participacin institucionalizada en las esferas de la

toma de decisin. Los estudios sobre mecanismos de democracia directa (MDD), por
ejemplo, dan cuenta que instancias como los referndums, plebiscitos o iniciativas
populares de ley, tienen importancia directa en el encauzamiento de demandas sociales,
sin mermar la democracia representativa. La centralidad de este tipo de estructuras
nuevamente se vincula a los estudios de democracia y cmo sta da lugar a la participacin
de los ciudadanos en las decisiones relevantes para el pas. Una de las clasificaciones ms
importantes de los MDDs (Altman 2010; 2005) es aquella que involucra estructuras donde
las iniciativas pueden provenir desde las poblacin mediante recoleccin de firmas para
llevar a cabo referndums revocatorios o las iniciativas populares de ley (bottom-up); o
desde los gobiernos como es el caso de los plebiscitos (top-down).
En el cruce amplio acotado, se encuentra un tipo de participacin no institucionalizada
dentro de un espectro limitado de la poltica que es la campaa electoral. Si bien este tipo
de participacin es catalizada primordialmente desde los partidos polticos, stos se sirven
de iniciativas inorgnicas de otros grupos presentes en la sociedad para buscar apoyo y
colaboracin. Esto nos otorga un amplio espectro de activismo de campaa que va desde
la bsqueda de financiamiento -apoyada, por ejemplo, en grupos econmicos que intentan
lograr algn objetivo con el aporte- hasta el repartir propaganda electoral en espacios
pblicos que ha sido bsicamente asumida por los grupos etreos ms jvenes (Espinoza y
Madrid, 2010).
Finalmente, el cruce amplio amplio da cuenta de un activismo de tipo no institucional,
como una manifestacin o concentracin en espacios pblicos (Tarrow 2009; Casquete
2006). Es no institucional toda vez que no es uno de los mecanismos que el Estado
contemple para la participacin poltica. Por otro lado, muchas veces es no convencional,
porque corresponde a una forma de hacer poltica que entra en conflicto con valores y
prcticas habituales del sistema poltico. Dentro de este espectro tenemos todas las nuevas
formas que los individuos y grupos de individuos utilizan para presionar al sistema poltico,
generalmente mediante una movilizacin en torno a objetivos concretos, de corto o
mediano plazo.

Con todo, cualquier definicin o anlisis de la participacin poltica debiera tomar en cuenta
los niveles y dimensiones en que se encuentra. Los cruces sealados anteriormente tienden
a ser los ms comunes dentro de las ciencias sociales, aunque an no existen explicitaciones
claras sobre el concepto. Por cierto es tarea de la politologa avanzar en cada una de estas
dimensiones del fenmeno.
ROBERTO MARDONES - SERGIO TORO
PODER
El concepto de poder es relacional y no autorreferente, es decir, siempre existe en relacin
con alguien o algo. Podemos as hablar del poder frente a la naturaleza, frente al destino,
frente a los dems; nunca del poder en s. Con mucha mayor razn cuando hablamos del
poder en la poltica, lugar este ltimo donde dirimimos nuestros ideales e intereses juntos
y en contra de los dems. Por el mismo motivo, el sentido poltico del poder adquiere
relevancia cuando ese poder no lo poseemos (o cuando lo hemos perdido). De este modo,
el poder se revela en toda su intensidad frente a la ausencia de poder, ausencia que nos
impulsa a apoderarnos del poder que no tenemos para ejercer nuestro podero, hecho que
si se transforma en ejercicio constante puede hacer imposible la gobernabilidad de las
naciones. Fue precisamente el peligro de la ingobernabilidad el que llev en el pasado a la
formulacin de las llamadas teoras contractuales, particularmente a las de Hobbes
(Leviathan) y Rousseau (Contrato Social), destinadas a sustentar la tesis de la delegacin del
poder -de origen popular o no- en una monarqua absoluta.
Ahora bien, habiendo sido abolidas las monarquas europeas, el poder delegado a una
instancia estatal no fue disuelto, sino fragmentado. Como consecuencia de esa
fragmentacin surgi la necesidad de su reparticin entre valga la paradoja- diversas
instancias de poder, razn que a su vez hizo posible que la poltica moderna fuera concebida
como una prctica orientada en el marco de la lucha por el poder. La lucha por el poder
trajo a su vez consigo la necesidad de su reglamentacin y fue as como surgieron las
instituciones y constituciones republicanas que todos conocemos. De acuerdo a tal

reglamentacin, la repblica no es una institucin de poder sino el campo en donde tiene

lugar la lucha por el poder que es, a su vez, el motivo que da sentido a la poltica.
Lucha por el poder poltico: aproximaciones y debates.
El objetivo de la poltica es el poder dice el conocido dictamen de Max Weber (18641920). Y el poder reside en el Estado, agregara el gran socilogo. Por lo tanto, segn
Weber, la lucha por el poder poltico es la lucha por acceder al Estado, lo que obliga a
quienes buscan obtenerlo a asociarse con partidarios, formando partidos. Debido a esas
razones, el poder poltico es un poder re-partido entre partidos que se forman para
acceder al poder. En la particin y re-particin del poder entre y en los partidos reside el
secreto de la democracia moderna.
Desaparecida o disminuida en sus dimensiones la lucha por el poder, la actividad poltica es
convertida en simple prctica administrativa y burocrtica, constatacin de Weber
radicalizada por Carl Schmitt (1888-1985), quien confiri a la poltica un sentido existencial
que surge del antagonismo entre fuerzas diferentes alineadas en una relacin de amigoenemigo.
Schmitt coincide con Weber en que el objetivo del poder reside en el Estado, pero agrega
que para que el poder sea realizado plenamente, un enemigo debe intentar derrotar al otro
imponiendo as su soberana, y si es necesario, sobre la constitucin y las leyes. De este
modo el soberano es quien est en condiciones de dictar el estado de excepcin (Schmitt,
1999), es decir, quien est en condiciones de terminar el juego poltico, aunque no siempre
lo haga.
Sin embargo, Carl Schmitt no llev a cabo la diferencia entre una relacin de simple
dominacin y la soberana poltica, tarea que apelando a otra terminologa emprendi
Antonio Gramsci (1891-1937) al introducir en el espacio de la lucha por el poder el concepto
de hegemona, desplazando as el lugar de la lucha poltica desde el Estado hacia la
sociedad civil (concepto hegeliano). La hegemona, segn Gramsci (1970), debe ser
conquistada, antes que nada, en el plano de las ideas. De ah la importancia que Gramsci

confiere a los por l llamados intelectuales orgnicos. En ese contexto, Gramsci realiza la
distincin entre una clase dirigente y una clase dominante. Cuando la clase dominante
ya no est en condiciones de dirigir el Estado al haber perdido o no alcanzado su hegemona
sobre la sociedad, el lugar de la dominacin debe ser ocupado por la clase hegemnica, o
dirigente, es decir, para Gramsci la hegemona es un pre-requisito de la dominacin estatal.
Siguiendo una lnea que slo por momentos pareciera tener cierta afinidad con la
gramsciana, Hannah Arendt (1906-1975) constat que la teora poltica moderna no haba
especificado con claridad la diferencia entre el poder poltico y el poder que deviene de
medios no polticos, como por ejemplo, de la violencia. Esa no-diferencia se encuentra
incluso en una palabra alemana, Gewalt, que quiere decir poder y violencia al mismo
tiempo, a diferencia de otra palabra alemana, Macht, que al venir del verbo machen (hacer)
significa slo poder (poder hacer) y luego es la ms apta para el uso poltico.
Pero Hannah Arendt no se limit a establecer la diferencia entre violencia y poder sino,
adems, otorg a ella un carcter antagnico. En efecto, segn Arendt (2005), quien tiene
poder no requiere de la violencia. A la inversa, el uso de la violencia revela ausencia de
poder. La razn es que el poder se expresa en la poltica de un modo numrico (y no slo
hegemnico como en Gramsci). El poder, de acuerdo a Arendt, reside en las mayoras ypodramos agregar- las mayoras son siempre hegemnicas. Hannah Arendt entiende as el
concepto de poder no slo en un sentido poltico-republicano sino, antes que nada, en un
sentido poltico-democrtico.
En un espacio democrtico el poder no es disuelto pero tampoco reside exclusivamente en
el Estado como instrumento de dominacin de clase, premisa gramsciana- marxista que
fue rebatida de modo implcito por Hannah Arendt.
Michael Foucault (1978) fue tambin ms all de Gramsci postulando la tesis de que el
poder se encuentra atomizado en instituciones como las crceles, las escuelas, la familia, e
incluso al interior de nosotros mismos. Pero Foucault no siempre especific si l se refera
al poder poltico o al poder en su sentido ms amplio. No obstante, el hecho de que el poder
poltico no slo es estatal ni slo clasista, ha llevado a determinados autores, entre quienes

se cuentan Chantal Mouffe y Ernesto Laclau, a referirse a las llamadas articulaciones

hegemnicas que ocurren como un desplazamiento permanente de actores en el campo
indeterminado de lo social y que por su heterogeneidad slo pueden expresarse en el
poder a travs de significantes imprecisos y de un modo ms bien simblico.
Siguiendo una lnea arendtiana y no gramsciana autores como Jacques Ranciere (1996)
- de modo implcito- y Claude Lefort (1924-2010) de modo explcito- han buscado otorgar
a la lucha poltica por el poder un sentido deliberativo, subrayando el primero que la lucha
por el poder requiere que un contendiente al menos entienda las reglas del juego como un
mal entendido (o desacuerdo), el que para que se transforme en un bien-entendido (o
acuerdo) precisa de una lucha que tiene lugar mediante la presentacin sintxica de los
argumentos. La lucha poltica deviene as en lucha sintxica. Claude Lefort (2004), a su vez,
siguiendo la crtica de Hannah Arendt a las concepciones polticas totalitarias, postula que
el poder poltico, para que siga sindolo, requiere de su no ocupacin definitiva.
Segn Claude Lefort, la cada de la monarqua, sobre todo en Francia, dej un lugar vaco
pues, al haber sido la monarqua la representacin virtual del poder divino, el espacio
heredado por la modernidad republicana es un poder vaco (aunque no es un vaco de
poder) esto es, un smbolo de un poder sobre el poder que para que exista no debe ser
ocupado por nada ni por nadie. Si el poder poltico es vaciado de su vaco, comienza la
lucha por la libertad. De este modo Lefort refuerza el postulado de Arendt: el sentido
(ltimo) de la poltica es la libertad.
De acuerdo al postulado de Hannah Arendt, podemos hablar entonces de un poder poltico
que oprime y de otro que nos libera. La eleccin entre el uno y el otro es personal y en las
condiciones actuales esa eleccin se expresa a travs del sufragio universal.
FERNANDO MIRES

POLITICA
Existen distintas respuestas a la pregunta qu es la poltica? La poltica puede ser
entendida como la ciencia del Estado, lo que busca responder a la pregunta quin obtiene
qu, cundo y cmo? (Lasswell 1936). Tambin, puede entenderse como participacin en
la vida e instituciones pblicas y, como la asignacin autoritaria y autorizada de valores
(Easton, 1953). As, la poltica es un concepto debatido, y con buena razn, pues cada
definicin capta algn aspecto de la poltica e ignora otros. Cada una es un foco que ilumina
algn punto mientras que esconde otros.
La poltica como el estudio del Estado ignora el poder privado, el de los grupos de intereses,
corporaciones, y estructuras privadas de gobernanza. Dicho enfoque, a menudo asociado
con Liberalismo porque marca una lnea clara entre el gobierno y la sociedad limitando la
poltica y los derechos al primero, es vulnerable a la irona de Anatole France: la ley, en su
igualdad majestuosa, prohbetanto a los ricos como a los pobres dormir bajo los
puentes, pedir limosnas en las calles, y robar pan. Por lo mismo, cuando la desigualdad es
tremenda, la visin liberal democrtica de la poltica es difcil mantener. De manera similar,
la participacin en la vida pblica aparece menos importante cuando los escenarios de
participacin son lejanos y de acceso difcil (Ej. participacin en la Unin Europea y otras
organizaciones internacionales no es factible). Quin obtiene qu, cundo y cmo es una
pregunta enormemente importante sobre el uso de poder pero la misma pregunta se puede
aplicar, de la misma manera, a la economa donde el mercado influye fuertemente en la
distribucin.
En pocas palabras, la poltica no es una sola cosa y no se puede reducir a una simple esencia.
Definiendo la poltica, el mejor punto de partida es el reconocimiento de pluralidad en las
respuestas, aunque s es apropiado y deseable contar con argumentos sobre lo que
constituye la poltica. Ahora bien, para dar un cierto orden a la discusin, considerar tres
enfoques: la poltica como Estado y sus instituciones; como la vida pblica; y, como la
asignacin autoritaria y autorizada de valores (Caporaso; Levine, 1992).
La Poltica como el estudio del Estado y sus instituciones

Es el enfoque ms tradicional, estrechamente relacionado al estudio de las instituciones

gubernamentales y la ley. Como consecuencia, se nombra dicho enfoque como
gubernamental-legal o legal-institucional.

Para tener fuerza, las instituciones

legislativa, ejecutiva, y judicial deben contar con el respaldo de la Ley, aunque no siempre
se ajusten completamente a toda su letra. Adems, se requieren identificar claramente y
delinear precisamente las competencias de cada una. Tanto el analista como los polticos,
deben comprender la competencia legal que tiene el poder legislativo o el sistema judicial
para transformar la legislacin. Y adems, deben preguntarse si el poder ejecutivo puede
gobernar sin una revisin peridica por parte del poder legislativo o del sistema judicial,
entre otros.
En la mayora de los pases, son constituciones escritas las que definen el poder respectivo
de cada institucin. Tres consideraciones son necesarias. La primera es que no todos los
pases tienen constituciones escritas (dos excepciones son Israel y Reino Unido). Segunda,
no es posible responder en un solo documento a todas las contingencias polticas. Como
consecuencia, se entiende que cada constitucin es un contrato incompleto, y que tanto el
sistema judicial como otros actores polticos buscan completar los detalles. Tercera,
ninguna constitucin escrita es suficiente para prevenir que un grupo determinado de
actores polticos, con suficiente poder, vaya en contra el espritu o la letra de la
Constitucin. Una provisin constitucional que prohbe los golpes del Estado no es
suficiente para prevenir un golpe. El diseo explcito de instituciones gubernamentales
tampoco tiene la capacidad requerida para cambiar la constelacin de fuerzas econmicas,
sociales y culturales en un contexto especfico, como se puede observar en Iraq donde ha
sido difcil establecer instituciones democrticas a pesar del apoyo del pas ms poderoso
del mundo.
A pesar de las limitaciones, el estudio del Estado y sus instituciones es necesario pero no
suficiente para comprender la poltica. Es necesario porque la mayora de la poltica tiene
lugar dentro de sus instituciones, y ellas influyen en la manera de hacer la poltica a pesar
que los patrones polticos no son exactamente lo que las instituciones dicen que deben
ser. Claramente, sera imposible estudiar la poltica en la mayora de los pases sin

considerar el Congreso, la Presidencia, y la Corte Suprema. Por el otro lado, los grupos de
presin, el lobby, y los medios de comunicacin tambin son importantes a pesar que no
forman parte de la maquinaria gubernamental. Adems, se debe considerar la socializacin
poltica (cmo la sociedad forma las actitudes polticas) y la educacin en el sistema poltico
(como por ejemplo, si las escuelas son independientes, si reflejan los intereses de los
partidos polticos, si el currculo fomenta estereotipos nacionalistas). El poder privado
siempre ha sido importante en democracias liberales y una mirada exclusiva a las
instituciones gubernamentales ignorara el ejercicio de poder privado de los bancos, las
corporaciones y sindicatos.
La Poltica como la vida pblica
Un segundo enfoque se focaliza en la vida en los espacios pblicos. Dicho enfoque atrae
especialmente a los liberales polticos y econmicos. Primero, para estudiar la vida pblica,
se requiere una separacin entre lo pblico y lo privado, como se ha conceptualizado por el
Liberalismo. Una manera de separar lo pblico y lo privado es identificar, de manera
fundamental, lo que determina que algo es privado o pblico. Se puede entender que lo
privado refiere a asuntos cercanos a la comprensin que cada uno tiene sobre s mismo, sus
pensamientos y acciones personales, que no ocurren en la presencia de otros y
seguramente no tendran un impacto sobre otros. De manera similar, hay decisiones
personales que son consideradas privadas, ejemplo, vestimenta, corte de pelo, novela
favorita, etc. Por supuesto, la frontera es fluida y puede cambiar con cambios en el
contexto. Un ejemplo, es la controversia que ocurri en Francia donde la decisin de utilizar
un pauelo (el velo) gatilla una guerra cultural.

Por el otro lado, y en contraste con la

decisin privada, las distintas formas de participacin poltica, como el voto, el lobby, y la
protesta, son decisiones pblicas.
No obstante, es difcil mantener una distincin clara entre lo privado y lo pblico. De hecho,
la poltica impacta en mucho de lo que yo considero privado (tomar caf, manejar, ensear).
La produccin y venta de caf es regulada, especialmente si es un caf de comercio justo.

De manera parecida, la carretera es financiada con fondos pblicos y mi auto es regulado

por normas ambientales y de seguridad.
Quizs los economistas ofrecen la distincin ms clara entre lo privado y lo pblico. Su
punto de partida es imaginar un mundo donde un mercado casi perfecto existe. Segn
ellos, no deberamos preguntar cmo lleg el mercado ni cmo la propiedad privada puede
existir sin un Estado.

En nuestro mercado casi perfecto, compramos, vendemos, e

intercambiamos. Todo, o casi todo, estar a la venta (capital, labor, recursos, bienes y
servicios). No existe ni coercin, ni fraude, ni manipulacin de informacin. De hecho,
ningn tipo de poder existira. Todo intercambio, por definicin, sera voluntario. A travs
del intercambio y comercio, se mejorara la posicin de todos y solamente terminara
cuando ya no hay posibilidad de mejorar a uno sin perjudicar a otro (punto ptimo de
Pareto). Adems, ningn intercambio, no afectara a agentes no participantes (no hay
externalidades). En dicho mundo, donde todos los costos y beneficios se internalizan (sin
spillover), la poltica no es necesaria.
Aunque el ejemplo es increble, sirve para destacar que las races de lo pblico se
encuentran en las maneras en las cuales nuestras acciones afectan a otros en la sociedad.
Nuestras acciones son pblicas cuando afectan sistemticamente a otros. Para los
economistas, se llaman externalidades. Cuando las externalidades son grandes, como
cuando una papelera bota sus desechos en un riachuelo cercano, acciones privadas tienen
significado pblico. Las externalidades nos ofrecen una entrada para pensar sobre la
poltica.
La Poltica como accin autoritaria y autorizada de valores
El tercer enfoque, que define poltica como la asignacin autorizada y autoritaria
(authoritative) de valores (Easton, 1953), se aleja de la maquinaria gubernamental y de lo
pblico. Segn el tercer enfoque, el ncleo de la poltica se centra en cmo las sociedades
deciden sobre la autoridad, sobre lo que es legal, controlado y factible. Hay muchas
decisiones hechas por actores, incluyendo actores gubernamentales, que no son
autorizadas, y como consecuencia no tienen legitimidad ni puede reclamar superioridad en

relacin a otras, posiblemente conflictivas decisiones.

Cuando la decisin de una

corporacin privada y un cuerpo autorizado entran en conflicto, son las decisiones

autorizadas las que ganan. Generalmente, es el sistema judicial el que decide lo que
significa ser autorizado, pero en algunos sistemas polticos (como Reino Unido) es el
Parlamento quien tiene la ltima palabra en relacin a la autoridad.
David Easton (1953) nos indica que otras concepciones de la poltica, a pesar de ser tiles,
nos confunden. Las ideas de inters pblico y privado pueden, bajo las condiciones
correctas, entregar materia prima para la poltica pero no responden a la pregunta por qu
el cuidado sanitario, la provisin de alimento, y el control de desecho industrial son tareas
gubernamentales en algunos pases pero no en otros? Seguramente, la diferencia no tiene
que ver con el significado de lo pblico en las distintas sociedades. Y el estudio de las
instituciones gubernamentales, aunque til, ignora las acciones poderosas y a menudo
autorizadas de los actores no gubernamentales.
Como se puede ver en nuestra breve discusin, la poltica tiene mltiples significados y no
se puede reducirlos a una sola esencia. Es mejor reconocer la pluralidad de enfoques y no
ofrecer una sola definicin que deja aspectos importantes de la poltica al fondo, pues hasta
definir la poltica, es un acto poltico.
JAMES CAPORASO

POLITICA PUBLICA
Una poltica pblica surge con la perspectiva de abordar un problema pblico. Es decir, una
poltica pblica es una intervencin del Estado en una cierta situacin que se piensa que
afecta el bienestar de grupos sociales, cuestin que es expresada y decidida en el mbito
poltico. Ello implica que en la sociedad hay problemas que afectan a grupos sociales sobre
los cuales no habr al menos por un cierto tiempo intervencin del Estado.

As, un problema escala a la categora de problema pblico cuando grupos con influencia y
poder dentro y fuera del Estado les dan la categora de tal a situaciones que afectan
negativamente a segmentos de la poblacin. A su vez, es necesario tener presente que los
problemas pblicos son interdependientes; que su identificacin es una cuestin subjetiva,
que se relaciona con los intereses y motivaciones de los actores de poder; y, que
evolucionan en el tiempo.
El origen de un problema pblico puede estar, a su vez, en la expresin de necesidad que
surge desde la base social, en lo que desde el Estado se identifica como tal o en las carencias
que quedan al descubierto por la accin de otra poltica pblica. Asimismo, los criterios que
pueden utilizarse para identificar una carencia son variados e incluyen la accin de actores
sociales con influencia y poder que, desde sus marcos normativos, caracterizan a una
situacin como una necesidad social, la accin del sistema de representacin que transfiere
demandas de la base social a las autoridades del Estado, la propia accin de los ciudadanos
que mediante sus actos expresa o no expresa demandas, y la brecha que surge que se
establece como la carencia que hay que superar de comparar como se presenta un
fenmeno en diversos contextos.
Origen y desarrollo
Desde sus ms tempranos inicios, en la dcada de 1920, el anlisis de polticas pblicas ha
ido perfilando aproximaciones o modos de abordar el anlisis que tienden a identificarse
con tradiciones disciplinarias y/o profesionales. Los anlisis sobre lo que hoy llamamos
polticas pblicas surgieron como una crtica que apuntaba a que los estudios que servan
de base a las intervenciones del Estado eran de carcter formal y legalista, por lo que era
necesario abordar el mundo real tal cual es. As se desarroll, por un lado, una corriente
analtica que se orient hacia el anlisis de sistemas macro, el empirismo estadstico como
metodologa y la optimizacin de valores como criterio de decisin. Esta corriente busc
precisin cuantitativa, trat de orientarse hacia una teora emprica sistemtica y uso el
anlisis racional de las polticas pblicas.

Por otro lado, paralelamente se fue desarrollando una corriente que se caracterizaba por
reconocer que en la sociedad hay diversidad de intereses lo que genera una tendencia a
la confrontacin, pero, tambin, posibilidades de convergencia , por usar el anlisis
contextual y de casos como metodologa, y por preferir la racionalidad social entendida
como integracin de intereses como criterio de decisin. Para esta corriente los valores
en el proceso de elaboracin de polticas pblicas es una cuestin central, por lo que buscar
evaluaciones cientficas y valorativamente neutras de las polticas pblicas es un intento
desorientado por evadir cuestiones ms fundamentales de los valores societales. De este
modo, las decisiones en poltica pblica seran ms bien incrementales pequeos cambios
a la vez y responderan a factores crticos de la coyuntura.
Este breve recorrido acerca del desarrollo del anlisis de polticas pblicas nos identifica las
aproximaciones conceptuales que se han ido perfilando y que se muestran a continuacin.
Aproximacin Formal Institucional
Esta aproximacin a la nocin de poltica pblica se centra en aspectos institucionales. As,
por poltica pblica se entender que ella es una decisin de una autoridad legtima,
adoptada en su rea de competencia, conforme a los procedimientos establecidos,
vinculante para los ciudadanos bajo el imperio de esa autoridad y que se expresa en la forma
de leyes, decretos, actos administrativos y similares (Aguilar 1994).
El criterio bsico sobre el cual se funda esta aproximacin es que los actores que participan
en el proceso de poltica pblica desempean sus roles dentro de un contexto institucional,
en el cual hay un conjunto de reglas que establece los pasos y formalidades que deben
seguirse para el establecimiento de una poltica pblica, que confieren atribuciones y
responsabilidades a quienes estn llamados a decidir sobre las polticas pblicas y que
prescribe las formas concretas definidas previamente en la institucionalidad que deben
adoptar las polticas pblicas.
Aunque esta aproximacin resalta los aspectos formales e institucionales de una poltica
pblica, no da luces de los problemas abordados, ni tampoco los intereses en controversia.

Aproximacin Tcnico Racional

En la aproximacin racional el anlisis se orienta a identificar aquella alternativa que
maximice el bienestar social. As, el anlisis de las polticas pblicas se orienta al estudio,
usando la racionalidad econmica, de las decisiones que se dan fuera del mercado (Mueller,
1989). Dado que la pretensin del enfoque es universalista, buscando explicar la conducta
humana desde la racionalidad econmica cuestin no asociada a las definiciones de
ningn sistema poltico en particular , este enfoque no requerira de adaptaciones
dependiendo de la realidad a analizar.
La teora de la eleccin pblica (Public Choice) y la teora de juegos seran las expresiones
conceptuales ms propias de esta aproximacin. La teora de la eleccin pblica (Public
Choice) ve a las polticas pblicas como decisiones colectivas de individuos egostas y desde
la teora de juegos las polticas pblicas son vistas como una decisin racional en situaciones
competitivas. Asimismo, desde la teora de juegos tambin se ve a las polticas pblicas
como inversiones que los polticos hacen, esperando una retribucin en votos, con la
finalidad de alcanzar o mantenerse en cargos de poder; de manera anloga a las inversiones
que realizan los empresarios para obtener rentabilidad poltica (ver, por ejemplo,
Przeworski 2004: 200 204).
Birkland (2005) crticamente argumenta que el anlisis de poltica pblica es enseado en
muchos libros de textos fuertemente ligado a la literatura sobre teora econmica y
modelos racionales de toma de decisiones, pero que el estudio de las polticas pblicas,
como proceso, va mucho ms all de lo que se denomina estudio racional de las polticas
pblicas. As, los estudiosos del proceso de polticas pblicas ven los anlisis de polticas
pblicas racionales, cientficos y cuantitativos como evidencia que los participantes en el
proceso usan para promover sus polticas y alternativas preferidas.
Aproximacin Poltica
Para esta aproximacin la poltica real, en tanto lucha por el poder en funcin de intereses
y ventajas, se expresa y realiza en el proceso de elaboracin de polticas. De esta manera,

el estudio de las polticas pblicas muestra como surgen las demandas por intervenciones
de la autoridad, a partir de los intereses de diversos grupos, y como estos suman o restan
sus intereses, extienden o restringen sus alianzas, endurecen o flexibilizan sus posiciones,
se enfrentan sin tregua o negocian sus ventajas (Aguilar 1994).
La aproximacin poltica muestra como el surgimiento, diseo, construccin e
implementacin de las polticas pblicas deja ver un intenso proceso poltico de
confrontacin de intereses. Dado que las polticas pblicas satisfacen unos intereses y no
satisfacen otros, ello genera incentivos para que los actores se movilicen por alterar los
resultados de la poltica pblica en su favor. As, los actores que toman parte en el proceso
buscarn satisfacer sus intereses, si no lo logran buscarn mantener lo que tienen o si
advierten que sufrirn perjuicios producto de la poltica pblica , alternativamente,
buscarn minimizar la prdida.
El resultado final arrojar ganadores y perdedores del proceso que llev al establecimiento
de la poltica pblica. Ganadores sern aquellos cuyos intereses fueron satisfechos en
todo o en parte por la poltica pblica, en tanto que perdedores sern aquellos que fueron
perjudicados por la poltica pblica. Esta ltima situacin llevar a que quienes se sienten
perjudicados busquen compensaciones, las que se otorgarn dependiendo de la extensin
del perjuicio y los perjudicados, pero, fundamentalmente, de la capacidad de movilizacin
e influencia que tengan o alcancen.
Esta aproximacin ve a las polticas pblicas como parte del proceso poltico, el que, a su
vez, tendra las siguientes etapas. En la primera etapa se da la lucha poltica por alcanzar los
cargos de poder. La segunda etapa corresponde al proceso propio de la poltica pblica, en
el que se identifican los problemas que sern abordados, se desarrolla el proceso tcnico y
poltico de construccin de la poltica pblica y quienes triunfaron en la lucha poltica por el
poder tomarn las decisiones que ordenan la implementacin de la poltica seleccionada.
La tercera etapa, de la gestin pblica, corresponde a la implementacin de las
intervenciones de poltica pblica decididas por los actores de poder.

El Debate de Poltica Pblica

El debate de poltica pblica puede ser entendido como un proceso de confrontacin de
argumentos mediante el cual una cierta situacin llega a ser catalogada o no como
problema pblico y, luego, lleva a identificar cual sera un modo efectivo y polticamente
aceptable de abordar la situacin que ha sido identificada como problema pblico. En este
proceso, los argumentos que se confrontan expresan los intereses en pugna. En la
construccin de sus argumentos los actores acuden a las siguientes racionalidades o bases.
Argumentaciones basadas en el estado del conocimiento
Una de las fuentes a la que con creciente recurrencia se acude para establecer si una
situacin representa carencias objetivas y que modos efectivos de abordarla estn
disponibles es el conocimiento que se ha acumulado sobre un determinado fenmeno.
Basado en el conocimiento disponible anlisis de poltica pblica caracterizarn la situacin,
identificarn a los afectados y proyectarn la probable evolucin de la situacin si es que
nada se hace por enfrentarla y con alternativas intervenciones de poltica pblica. Por
ejemplo, basado en el conocimiento disponible diversos actores que promueven
intervenciones orientadas a reducir las emanaciones de anhdrido carbnico han mostrado
como esas emanaciones han ido aumentando la temperatura del planeta y como la seguirn
aumentando en el futuro, como ello afecta al ecosistema, a la salud humana y a la
disponibilidad de las fuentes de agua y otros elementos esenciales la vida en el planeta.
Tambin basado en el conocimiento disponible diversos informes han identificado reas de
intervencin que permitiran reducir el ritmo de incremento y, en lo posible, detener la
tendencia alcista o reducir el nivel de las emanaciones contaminantes. Entre ellas se ubican
la fabricacin de motores de combustin ms eficientes, polticas de proteccin del
medioambiente e incentivos al uso de fuentes energticas menos contaminantes. As,
desde un punto de vista del debate de poltica pblica, en este ejemplo, es posible ver que
la argumentacin basada en el conocimiento cientfico disponible ha llevado a identificar al
calentamiento global como un problema pblico y los mbitos que deberan ser
abordados por las intervenciones de polticas pblicas.

Argumentaciones basadas en consideraciones tico morales

Con frecuencia se acude a consideraciones tico morales para mostrar que una
determinada situacin es un problema pblico que requiere ser enfrentado a travs de
intervenciones de poltica pblica. En este caso, los actores que participan en el debate
construirn sus argumentos desde sus propios marcos normativos, lo que lleva a que el
debate pueda alcanzar altos grados de pasin cuando los marcos normativos desde los
cuales se argumenta son contradictorios. Por ejemplo, las argumentaciones que muestran
a la pobreza y la desigualdad como un problema pblico se basan en el principio moral de
la justicia social, el que prescribe que dada la igual dignidad de todos los seres humanos
no es moralmente aceptable que haya personas que no logren satisfacer sus necesidades
ms esenciales y que la existencia de desigualdades extremas contrara la idea de igual
dignidad del gnero humano. Consecuentemente, las propuestas de poltica pblica
orientadas a abordar situaciones de pobreza normalmente se fundan en consideraciones
de justicia social.
Argumentaciones basadas en racionalidades tcnico econmicas
El principio bsico de esta racionalidad es la bsqueda de la eficiencia. As, aquellas
situaciones que afecten la eficiencia sern vistas como problemas. La economa del
bienestar identifica a las fallas del mercado como situaciones que impiden que se d una
competencia perfecta en el mercado y, por tanto, eficiencia en el funcionamiento del
sistema econmico. De este modo, intervenciones de poltica pblica debern abordar la
existencia de monopolios, las externalidades, las asimetras de informacin y la subptima
provisin de bienes pblicos. El criterio para escoger la alternativa de poltica pblica a
adoptar frente a un determinado problema ser el de la eficiencia: aquella que otorgue los
mayores beneficios descontados sus costos. El instrumental tcnico normalmente utilizado
para identificar la alternativa ms eficiente ser aquel provisto por el anlisis costo
beneficio y/o anlisis costo efectividad.

Argumentacin basada en consideraciones polticas

Hace referencia a la distribucin del poder en una determinada comunidad y los efectos
que pueden generar las intervenciones de poltica pblica en el balance de poder actual.
Las polticas de reforma institucional que modifican las atribuciones de los poderes del
Estado o las propuestas de reformas de los sistemas electorales estn fuertemente basadas
en consideraciones polticas. Asimismo, una propuesta de poltica pblica que promueva el
otorgamiento de beneficios, como incremento en los subsidios monetarios y similares, por
ejemplo, a personas de bajos ingresos puede aparte de las argumentaciones basadas en
la justicia social tambin incluir motivaciones polticas, expresada en una expectativa de
quienes promueven la iniciativa de recibir apoyo electoral por parte de quienes reciben
los beneficios de la poltica.
Cmo se resuelve el debate? o Qu argumentacin prevalece?
Las respuestas a estas preguntas estn dadas por el modo como evoluciona el debate. En el
debate los actores utilizan estas lneas argumentales para reforzar sus posiciones en la
defensa de los interese que ellos promueven. El debate es dinmico y en l los argumentos
evolucionan: se mezclan, se agrupan, unos refuerzan a otros, se refuerzan recprocamente,
se derriban o se anulan. La evolucin del debate tambin impactar a los actores que toman
parte en el proceso, en el sentido que conforme evolucione el debate sus posiciones y
roles que desempean en el proceso podrn verse reforzados o debilitados.
El debate se clausurar con la decisin sobre la poltica pblica en discusin. Esta, atendida
la evolucin del debate, recoger las argumentaciones an en pie que ms se aproximen a
los intereses de los llamados a decidir.

Recapitulando en torno a las aproximaciones revisadas, los siguientes surgen como

elementos convergentes de la nocin de poltica pblica. Primero, una poltica pblica es
expresada a travs de una decisin o conjunto de decisiones sobre un mismo tema, de una
autoridad competente. Segundo, esa decisin o conjunto de decisiones siguen un cierto

proceso formal. Es decir, hay un cierto procedimiento institucional que lleva a que ciertas
iniciativas se transformen o no en una poltica pblica. Tercero, la caracterizacin del
problema y la discusin sobre los aspectos sustantivos de la poltica pblica hace necesario
el aporte del conocimiento y anlisis tcnico racionales. Cuarto, tras la definicin de una
poltica pblica hay un proceso poltico en que diversos actores explicitan sus intereses y
pugnan porque los contenidos concretos de la poltica pblica incorporen y satisfagan esos
intereses.
As, es posible ensayar una definicin de poltica pblica como una intervencin del Estado,
expresada en una decisin o conjunto de decisiones de una autoridad pblica, que
considera el estado del conocimiento y un anlisis tcnico racional para un tema
determinado y una finalidad especfica, que sigue un procedimiento formal, todo lo cual se
da en el contexto de un intenso proceso poltico de confrontacin y articulacin de
intereses.
Finalmente, el reconocimiento al rol que juega el debate en el proceso de poltica pblica
lleva a comprender que los actores participan en l con las argumentaciones que mejor
expresan los intereses que ellos promueven, que el debate es evolutivo, que se clausurar
con la decisin de poltica pblica y que esta recoger aquel o aquellos argumentos an
vigentes que ms se aproximen a los intereses que promueven los actores protagnicos del
proceso y/o los llamados a decidir.
MAURICIO OLAVARRA