En publicacion: A pobreza do Estado:

reconsiderando o papel do Estado na luta contra a pobreza global. Cimadamore, Alberto; Hartley,
Dean; Siquiera, Jorge. CLACSO, Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales, Buenos Aires.
Agosto 2006. ISBN: 978-987-1183-59-3
Cimadamore, Alberto; Hartley, Dean; Siquiera, Jorge. Introduo.

Disponible en la World Wide Web: http://bibliotecavirtual.clacso.org.ar/ar/libros/crop/pobreza/intro.pdf

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Hartley Dean
Alberto Cimadamore
Jorge Siqueira*

Introduo

Um quarto da populao mundial (1,3 bilho de pessoas) vive

em pobreza extrema. Cerca de 800 milhes no tm alimento suficiente e cerca de 500 milhes sofrem de desnutrio crnica. Mais de um
tero das crianas deste planeta so desnutridas. Mais de 840 milhes
de adultos so analfabetos entre esses, 538 milhes so mulheres e
1,2 bilho de pessoas convivem com a falta de gua potvel. Eis alguns
dos exemplos e dos dados relativos pobreza conforme o Programa das
Naes Unidas para o Desenvolvimento (United Nations Development
Program UNDP). Os dados so bem conhecidos pela maioria dos acadmicos e formuladores de polticas. O que parece ser menos conhecido, aceito ou assumido que, atualmente, de acordo com a mesma
fonte, o mundo dispe de recursos para erradicar a pobreza [...], e a
pobreza extrema pode ser banida da face da terra. Nas palavras do
UNDP (2004: 1-2), a pobreza no mais inevitvel e, portanto, no
deve ser tolerada. Apesar desses fatos surpreendentes e das louvveis
intenes, a pobreza est presente em todos os lugares, at nos pases
* Harthley Dean Professor Titular de Poltica Social na Faculdade de Economia e Cincia
Poltica de Londres. Alberto Cimadamore Professor Titular de Teoria das Relaes Internacionais na Faculdade de Cincias Sociais, Universidade de Buenos Aires, e pesquisador do
Conselho Nacional de Pesquisa Cientfica e Tecnolgica da Argentina. Jorge Siqueira Diretor de Pesquisas Sociais da Fundao Joaquim Nabuco, Ministrio da Educao, Brasil.

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A pobreza do estado

desenvolvidos, onde mais de 100 milhes de pessoas vivem abaixo da

linha da pobreza, mais de 5 milhes delas esto desabrigadas sem teto
e 37 milhes esto desempregadas (UNDP, 2004:1).
Como possvel que um dos mais srios problemas da humanidade em termos sociais, econmicos e ticos no seja solucionado,
embora haja recursos suficientes para faz-lo?
Para responder a essa pergunta, entendemos que se deva comear indagando sobre o Estado e seu papel na luta contra a pobreza.
esse o objetivo deste livro, tal como ocorreu no workshop que levou
sua publicao.
Alcanar to desejado objetivo a erradicao da pobreza exige
aes decisivas, para as quais os governos no esto, aparentemente,
preparados (Pinstrup-Andersen et al., 2002: 269), embora seja o Estado
que, at agora, dispe dos instrumentos bsicos e da responsabilidade
para definir as estratgias contra a pobreza no mundo contemporneo.
A misso, de cunho poltico e social, imensa s vezes, irrealizvel
porque em muitos casos como, por exemplo, o dos pases latino-americanos, o Estado obrigado a lidar no somente com um dficit enorme, acumulando nesse mbito a velha pobreza, mas tambm com a
nova pobreza, gerada pelas tentativas neoliberais, o ajuste e a reestruturao das economias nacionais (Pachano, 1994: 26-27). Todavia,
considerando a disponibilidade de recursos para solucionar o problema
da pobreza e suas conseqncias sociais, econmicas, ticas e polticas,
a realizao dessa tarefa se faz imperativa.
No mbito dos estudos sobre a pobreza, existe o consenso de que,
para reduzi-la e tornar possveis a incluso social e a igualdade, o papel do
Estado fundamental. Mas a simples existncia de nveis inaceitveis de
pobreza, desigualdade e excluso na maioria dos pases menos desenvolvidos (PMDs) demonstra que o Estado no foi apenas ineficiente na tentativa
de reduzir esses nveis, mas tambm permitiu seu crescimento. Portanto,
uma reforma substancial do Estado, que o leve a lidar com essas patologias sociais, parece ser o caminho mais lgico. Partindo de um ponto de
vista normativo, tal reforma visa criao da prosperidade sustentvel bem
como sua redistribuio equitativa. As polticas fiscais, econmicas e sociais
so instrumentos poderosos para redefinir as relaes sociais nas diversas
formas histricas do Estado. Entretanto, algumas delas so mais adequadas como parte da soluo dos problemas da pobreza. Pode-se afirmar que
certas formas especficas de Estado so propensas gerao de pobreza,
particularmente em pases do Sul, onde interesses camuflados apiam, voluntria ou involuntariamente, as polticas que produzem a pobreza (Wilson
et al., 2001:13), enquanto outras so bem mais voltadas para sua reduo.
Portanto, em termos tericos ou abstratos, o Estado tanto pode ser parte do
problema quanto da soluo. De qualquer modo, o desempenho do Estado
em qualquer dos casos, nesse campo, est sujeito a avaliaes empricas.
16

Dean, Cimadamore e Siqueira

O Estado um conceito fundamental nas cincias sociais. Sendo

uma estrutura social e poderosa, detm a capacidade de controlar as
relaes sociais e os seus resultados. Vista como um fenmeno social, a
pobreza pode ser concebida como o resultado da interao de agentes
que respondem aos estmulos dessas estruturas que atuam em vrios
nveis de anlise, incluindo o estatal, o mercado e o contexto internacional (Cimadamore, 2003: 238).
Observado como estrutura social, o conceito pode levar a uma
compreenso ampla de como as relaes de poder influenciam as relaes de produo e, conseqentemente, de que modo a pobreza pode
ser definida como o resultado desse conjunto complexo de interaes.
Esta forma de pensar, embora teoricamente til, criticada por aqueles
que no admitem a existncia de um Estado ou at de um Estado
moderno ou Estado-nao. Apesar de se oporem generalidade do
conceito, alguns crticos defendem firmemente a idia de formas de
Estado: um conceito amplo que pode incluir uma srie de estruturas
sociais especficas, tais como o Estado pluralista, o Estado predatrio, o Estado do bem-estar ou o Estado vigilante (Caporaso, 1996:
31; Cox, 1986: 213-214). Admitindo essa abordagem, podemos imaginar o Estado como a conseqncia das estruturas sociais peculiares,
sustentadas por um grupo de interesses que jazem num contexto mutvel de relaes de poder relativas. Assim, podemos conceber a pobreza como uma caracterstica das estruturas historicamente peculiares,
incluindo, particularmente, o Estado. Portanto, o Estado pode ser considerado uma parte fundamental do problema, mas tambm tornar-se
parte da soluo, dependendo da dinmica de mudana nas relaes de
poder entre coalizes sociais e interesses opostos.
Nesse contexto, nosso livro deve, tambm, apresentar um certo
paradoxo. Enquanto o papel do Estado parece, por um lado, ter se tornado cada vez mais fraco e pobre, por outro, o prprio Estado parece
estar cada vez mais envolvido em processos que agravam a pobreza e a
desigualdade social em vez de diminu-las.
O livro o resultado do workshop internacional sobre O Papel
do Estado na Luta contra a Pobreza, organizado pelo Conselho LatinoAmericano de Cincias Sociais (CLACSO), pelo Programa de Pesquisa
Comparativa sobre a Pobreza, do Conselho Internacional de Cincia Social (CROP) e pela Fundao Joaquim Nabuco (Fundaj), realizado no Recife, Pernambuco, Brasil, em maro de 2003. Ao solicitar os trabalhos a
serem apresentados, os organizadores do evento puseram em circulao
um documento bsico intitulado Antiglobalizao e Antiestatismo: desafios emergentes ao papel do Estado na reduo da pobreza. A essn Projetado inicialmente por Hartley Dean e Einar Braathen. Os organizadores agradecem
a Einar Braathen a permisso para utilizar o texto.

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A pobreza do estado

cia desse documento continua a ser to relevante quanto ao ser escrito

pela primeira vez, e est reproduzida como parte inicial deste captulo
introdutrio. Em resposta, muitos trabalhos foram enviados. Inclumos
neste livro uma seleo cuidadosamente revisada e editada daqueles que
foram aceitos, apresentados e discutidos durante o evento. Na segunda
seo, fazemos um esboo de sua estrutura e contedo. Finalmente, na
seo conclusiva, identificamos, discutimos e resumimos alguns temas
e questes levantadas durante o workshop original e que esto presentes
nas diversas contribuies a este livro.

Antecedente: antiglobalizao e antiestatismo

Numa poca em que a conscincia universal acerca da pobreza parece estar se ampliando e a causa de sua erradicao vem estimulando a agenda
poltica global embora, sobretudo, em nvel retrico , h duas correntes
que tendem a marginalizar ou a questionar o papel do Estado na reduo
da pobreza. A primeira a do antiestatismo, inerente s agendas neoliberal, gerencialista e comunitria, cada uma das quais est, a seu modo,
influenciando abordagens de reduo da pobreza (por exemplo Deacon,
1997, 2000). A segunda corrente parte de um conjunto de idias radicais e
crticas relativas ao movimento antiglobalizao: uma complexa aliana
entre diferentes faces que desafiam a ascendncia global do capitalismo, da democracia liberal, da cultura ocidental e das teorias liberais do
bem-estar (Amin, 1997; Burbach et al., 1997). Embora o termo antiglobalizao seja contestado e problemtico, a sua prpria ambigidade
gera algumas polmicas-chave. O movimento, que causa preocupaes
polticas, culturais e econmicas, tem atrado no apenas os que temem
que a globalizao econmica esteja implicada no enfraquecimento dos
benefcios do Estado do bem-estar, mas tambm aqueles que reconhecem
que, em certo sentido, o fenmeno aumentou o poder dos Estados-nao
do mundo desenvolvido, ao mesmo tempo em que, com freqncia, estimulou a explorao e a prtica da corrupo entre as elites estatais no
mundo em desenvolvimento. No mesmo sentido, a antiglobalizao e o
antiestatismo, embora ideologicamente opostos, so cticos, seno hostis,
quanto ao papel do Estado na reduo da pobreza.
necessrio focalizar essas tendncias antiglobalizao e antiestatismo em trs nveis distintos de anlise o supranacional, o
nacional e o subnacional , gerando seis subtemas inter-relacionados
que, juntos, oferecem um extenso campo de debate.

O nvel global ou internacional

O antiestatismo est implcito na abordagem das principais entidades
internacionais dedicadas aos programas de reduo da pobreza. Por
exemplo, o UNDP argumenta que os direitos econmicos, sociais e
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Dean, Cimadamore e Siqueira

culturais deveriam, doravante, receber tanta ateno quanto os direitos civis e polticos (UNDP, 2000). No entanto, supe-se que o cumprimento dos direitos exige mecanismos semelhantes aos que governam
o comrcio global. As exigncias do Pnud expressam-se atravs da linguagem despolitizada e auto-explicativa da formulao de polticas, e
os processos, atravs dos quais a conquista dos direitos humanos pode
ser alcanada, exigem tcnicas orientadas pela negociao, tais como
a auto-avaliao, o referenciameto, a mudana cultural, oriundas dos
repertrios da nova doutrina gerencialista (Dean, 2002). Por sua vez,
o Banco Mundial, apesar de sua conhecida preferncia por uma abordagem segura no que tange reduo da pobreza, em que o papel
direto do Estado seja mnimo, em publicaes mais recentes (Narayan
et al., 2000; Banco Mundial, 2000), tem adotado ostensivamente uma
posio baseada nos princpios da boa prtica em poltica social. No
entanto, a boa prtica, segundo o Banco Mundial e o Fundo Monetrio Internacional, quase certamente inclui uma abordagem pluralista
que d preferncia s organizaes no governamentais e ideologia
comunitria (Braathen, 2000). Toda a agenda desdobra-se no marco
das contnuas tentativas, por parte da Organizao Mundial do Comrcio, de liberalizar a proviso de servios pblicos essenciais. A
emergente ortodoxia global parece combinar o liberalismo econmico
tecnocrtico com um novo trao do conservadorismo social que continua hostil s formas universais do Estado do bem-estar (Jordan, 1998;
Dean, 1999).
A antiglobalizao ala a voz atravs de um movimento que
inclui as espetaculares demonstraes pblicas em protesto contra a
Cpula Mundial de Seattle, em 1999 e, desde ento, por meio de uma
srie de subseqentes demonstraes anticapitalistas, da campanha do
Jubileu 2000 pela reduo da dvida do Terceiro Mundo e pelas atitudes de organizaes como a Associao para a Taxao de Transaes
Financeiras de Ajuda aos Cidados (Attac) e o Frum Social Mundial.
O movimento conferiu nova expresso quela que tem sido uma longa
tradio relativamente intelectual crtica, e alguns de seus pensadores
seminais tm expressado desconfiana quanto ao rtulo antiglobalizao. Susan George (2001: 1), por exemplo, argumenta que esse combate ocorre, na verdade, entre os que querem uma globalizao inclusiva, baseada na cooperao e na solidariedade, e os que propugnam
que todas as decises sejam comandadas pelo mercado. A globalizao
continua a ser um fenmeno profundamente contestado, e importante distinguir os seguintes pontos de vista em relao a ela, quais sejam:
os de ndole econmica, que consideram a globalizao em termos da
ascendncia do capitalismo corporativista; os de carter poltico, que
a vem em termos da reconfigurao do governo global; e os de contedo cultural, que a consideram um processo de interpenetrao ace19

A pobreza do estado

lerada entre estilos de vida e os valores humanos (Held et al., 1999). A

antiglobalizao no necessariamente uma rejeio modernidade
ou ao internacionalismo, mas antes, uma reao que pode apresentar
caractersticas as mais diversas, a depender da prioridade exigida pelas dimenses polticas e culturais da globalizao. Ela pode implicar
idias de cidadania global e governo humanitrio (Falk, 1994, 1995) ou
de cidadania cosmopolita e autonomia democrtica (Held, 1995). O que
as anlises da antiglobalizao tm em comum a oposio hegemonia das foras do mercado livre, o que, contudo, deixa aberta uma
gama de questes relacionadas base da nossa cidadania e ao papel
se que existe das entidades internacionais.

O nvel nacional
O antiestatismo torna-se mais evidente no discurso poltico baseado na
idia de que a globalizao cria presses insuportveis, que demandam
uma nova ortodoxia econmica ps-keynesiana e uma transio do
bem-estar protecionista passivo para o ativo, possibilitando formas
de bem-estar. Essa ortodoxia repousa, de fato, numa suposio amplamente desacreditada. A soberania dos Estados-nao foi reconstituda,
e no reduzida (Hirst e Thompson, 1996). Particularmente, o poder do
Estado nos pases capitalistas desenvolvidos tanto em relao ao controle dos seus prprios sujeitos quanto no que se refere aos Estados
das naes em desenvolvimento provavelmente maior do que jamais foi (Mann, 1997). Apesar disso, o pensamento neoliberal ou Novo
Direito deixou de lado o Estado-nao em favor da proviso privada
do bem-estar, enquanto o pensamento comunitrio ou Terceira Via
como veremos mais adiante tem procurado promover iniciativas de
bem-estar subnacionais, descentralizadas, de base comunitria ou de
micronvel, baseadas em noes de parceria e participao nitidamente gerencialistas, em vez de coletivas. Faltam evidncias de que essas
estratgias participativas, da sociedade civil e de parceria pblicoprivada melhorem realmente o desempenho antipobreza em nvel nacional. Ao mesmo tempo, tambm tem sido dada considervel nfase ao
nvel nacional atravs da promoo de formas de democracia eleitoral
que tm falhado na concesso de poder comunidades oprimidas ou
em conceder voz direta aos menos privilegiados. Na falta da clara evidncia de que as democracias liberais contam com governos melhores
para os pobres do que as no-democracias, o UNDP (2000) continua
a promover democracias eleitorais multipartidrias como bases para
assegurar a legitimidade da governana nacional. A democracia , sem
dvida, essencial para a erradicao da pobreza, mas h muitos tipos
de participao democrtica e de administraes estatais esvaziadas,
efetivadas atravs de um processo democrtico puramente procedi20

Dean, Cimadamore e Siqueira

mental talvez menos inclusivo, menos autoritrio e com menor impacto sobre a reduo da pobreza do que governos mais receptivos a esses
movimentos sociais, bem como sindicatos e redes de base que utilizam
formas mais diretas e imediatas de participao democrtica (Braathen
e Palmero, 2001).
A idia da antiglobalizao envolve os tericos que desafiam a
suposio de que os regimes predominantemente pautados pelo bemestar social, que caracterizam as diversas manifestaes do capitalismo Ocidental (Esping-Andersen, 1990, 1996, 1999) podem, necessariamente, prover os modelos de interpretao ou informao do desenvolvimento social no mundo em desenvolvimento. Wood (2004), por
exemplo, argumenta que as tipologias estabelecidas pelos regimes de
bem-estar repousam sobre duas suposies chave um estado legitimado e um mercado de trabalho abrangente que simplesmente no se
aplicam, digamos, frica Subsaariana e ao continente subasitico. H
partes do mundo no Ocidental tais como a sia Oriental e a Amrica Latina onde o Estado e o mercado emergiram de modo a permitir,
analiticamente, aspirar a tipologias de regimes de bem-estar, embora
tambm de maneira a ter de abrigar condies histricas e culturais
bastante diferentes. Porm, h outros em que faz-se necessrio assinalar a atividade econmica continua encravada nas relaes sociais;
o processo de formalizao ou grande transformao (Polanyi, 1944)
que caracterizou o desenvolvimento econmico no ocorreu em sentido funcional; e as redes e os movimentos sociais de base comunitria
informal na prtica continuam a ser fatores prioritrios determinantes
para o bem-estar humano, superando instituies tais como o Estado
ou o mercado. Sob essas condies, a construo do bem-estar deve
alicerar-se nos direitos de incorporao adversa, ou seja, nos cdigos
de eqidade negociada segundo as regras de senhores da guerra, poderosos, chefes da mfia, burocratas oficiais corruptos e/ou funcionrios
de instncias filantrpicas.

O nvel subnacional ou local

O antiestatismo, tal como apresentado acima, axiomtico em relao
ao novo gerencialismo pblico em que atualmente se baseiam as iniciativas locais das agncias internacionais de ajuda (Kettl, 1999). Isso
tem obedecido, em parte, s noes comunitrias de capital social e
ao renovado interesse normativo com relao ao papel da sociedade
civil e das redes sociais como uma esfera conceitualmente distinta do
Estado ou do mercado em que a auto-suficincia pode ser favorecida
e o bem-estar garantido sem que se recorra aos sistemas formais (Putnam, 1993, 2000; Etzioni, 1993; Woolcock, 1998). Tambm sustentase, em parte, pelas posturas neoliberais em relao eficcia inerente
21

A pobreza do estado

motivao empreendedora e aos mtodos no campo dos negcios.

Um exemplo seria a iniciativa dos Fundos Sociais do Banco Mundial,
que vm deliberadamente ignorando as agncias governamentais e alocando pequenos volumes de recursos em comunidades locais (Tendler,
2000; Braathen et al., 2001).
A antiglobalizao constitui um elemento implcito em certas
estratgias de resistncia localizadas em todo o mundo em desenvolvimento. No nvel mais simples, observam-se as estratgias de resistncia camponesa, que recorrem a pequenos atos de sabotagem, furtos e
fraudes como meios de subverter o Estado ineficiente e as instituies
de mercado (Scott, 1985, 1990). Num nvel mais sofisticado ou criativo,
esto as atividades econmicas informais e sistemticas que possibilitaram a produo, a distribuio e o intercmbio dos produtos e servios
necessrios, em contraposio s limitaes das reas grupais na frica do Sul do apartheid e as restries do planejamento centralizado na
antiga Unio Sovitica (Jordan, 1998: 164-165). No nvel poltico, existem
exemplos de estratgias participativas mais radicais do que gerencialistas adotadas por certas administraes locais no Brasil e na ndia ,
que desafiam explicitamente as burocracias governamentais anquilosadas, corruptas e antipobreza de mbito nacional. Num patamar mais
intelectual, observam-se diversos tipos de crtica verde-anarquista e socialista, as burocracias nacionais dirigistas e, por exemplo, demandas
relacionadas a um processo de globalizaco contra-hegemnico, como
o defendido por Boaventura de Sousa Santos (2001). O autor argumenta
que deveramos reinterpretar as linguagens nativas da emancipao
no sentido de fornecer a base para uma forma definitiva, cosmopolita
e progressista de multiculturalismo, praticado em nvel local por uma
ampla gama de povos indgenas, grupos ou entidades, bem como por
movimentos da periferia de sistemas nacionais e supranacionais estabelecidos. O exemplo de um deles, o movimento Zapatista, no Mxico, de
ndole subnacional, que, desde 1994, vem combinando diversos elementos de uma estratgia de antiglobalizao (Kagarlitsky, 2000).

A estrutura do livro
Os textos que contriburam para a composio deste livro abordam os
tpicos destacados acima, em diferentes nveis de anlise, utilizando
mtodos e perspectivas tericas distintos. Os captulos que o compem
esto distribudos em trs sees: a primeira est relacionada a problemas em nvel global ou a debates tericos sobre o papel do Estado-nao no contexto global prevalecente. A segunda seo trata mais especificamente das questes de polticas sociais em nvel nacional. A terceira
diz respeito a problemas de nvel local e s complicaes causadas pela
recente adoo de iniciativas de desenvolvimento social. No entanto,
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Dean, Cimadamore e Siqueira

h, inevitavelmente, uma carga considervel de justaposio entre as

seces, pois as consideraes tericas no podem estar desvinculadas
das questes polticas, e a poltica jamais deve ficar isolada dos seus
efeitos no mbito da realidade cotidiana local.

Dimenses tericas e globais

Os captulos Um e Dois, produzidos por Hartley Dean e Anete Brito
Leal Ivo, respectivamente, ilustram, de vrias maneiras, at que ponto
a ameaa global ao poder e s responsabilidades do estado-nao est
refletida em um desafio bastante especfico pelo estabelecimento dos
direitos sociais do cidado. No captulo Um afirma-se, em linhas gerais,
que a globalizao imps a soberania de uma interpretao liberal-individualista dos direitos humanos em detrimento de formas mais solidrias de interpretao. uma interpretao que serve a uma agenda de
desenvolvimento gerencialmente inspirada, pois marginaliza o entendimento local ou nacional sobre as necessidades humanas. O captulo explora interpretaes alternativas dos direitos, inspiradas em uma poltica de capacidades no sentido apresentado por Amartya Sen e uma
poltica de interpretao das necessidades no sentido apresentado por
Nancy Fraser , e adotadas sob os auspcios de um Estado tico uma
possibilidade aventada por Antonio Gramsci. A discusso, no captulo
Dois, embora dirigida mais especificamente Amrica Latina, detecta um paradoxo de origem global: como a necessidade de combater
a pobreza uma questo de consenso global, existe uma contradio
subjacente. As estratgias predominantes, que ou priorizam o mercado
ou a sociedade civil, baseadas em solues para a pobreza, impem
uma mudana que desconsidera a proteo social, fundamentada nos
direitos e responsabilidades correlativas e coletivas. semelhana do
captulo Um, afirma-se que devemos procurar uma proposta alternativa
que delegue responsabilidade ao Estado.
No captulo Trs, Paulo Henrique Martins analisa os problemas
sob uma perspectiva do ps-desenvolvimento e, em particular, a partir
do ponto de vista adotado pelo Movimento Antiutilitarista nas Cincias
Sociais (MAUSS). Essa uma atitude que pode ser identificada com o
movimento antiglobalizao. A perspectiva ps-desenvolvimento diz respeito ao processo de desenvolvimento humano, considerado, atualmente,
pelas instituies internacionais, como uma mera extenso do colonialismo, e qualquer estratgia antipobreza que conceda um papel ao Estado
capitalista , fatalmente, banida. O problema que as formas hbridas
existentes de polticas internacionais, que envolvem instituies internacionais, corporaes transnacionais (CTNs), organizaes no governamentais (ONGs) e estados-nao , nem regularo o poder do capital
global nem o maior poder militar do mundo, os Estados Unidos da Am23

A pobreza do estado

rica do Norte. Contudo, reconhece-se que algum poder dever ser, necessariamente, conferido ao Estado, apesar de que isso, viabilizado atravs
de novas formas sociais e o desafio identificado, no , de forma alguma,
diferente daquele que foi destacado nos captulos precedentes.

Dimenses polticas e nacionais

O livro prossegue com uma srie de estudos especficos por pas. Os
captulos Quatro e Cinco, produzidos por Virgilio lvarez e Nelson
Arteaga, tratam, respectivamente, das experincias vividas por dois
pases latino-americanos: Guatemala e Mxico. O captulo Quatro
mapeia a histria da Guatemala e explica de que forma a contnua
explorao dos povos indgenas, os insuportveis efeitos da ditadura
militar e as desarticulaes resultantes da luta armada conduziram o
pas a um quadro crnico de pobreza e de desigualdade social. Acordos de paz recentes incluram a adoo de uma Estratgia de Reduo
da Pobreza que ainda precisa ser total e efetivamente implementada.
Enquanto, um quadro bsico dessa estratgia refere-se extenso e
desenvolvimento da educao, o captulo analisa a ambigidade de
uma estratgia construda sob a teoria do capital humano. Enquanto
a educao pode e deve propiciar os meios de promover ideais democrticos e uma nova base para a coeso social e o desenvolvimento, a
tentativa adotada est mais estreitamente voltada para a reproduo
da cultura dominante e a produo de capacidades bsicas requeridas
para alcanar objetivos estritamente econmicos. Concluses similares so apresentadas no captulo Cinco, que aponta para as diversas
formas atravs das quais os discursos sobre a pobreza foram aplicados para justificar as polticas que falharam totalmente na sua tentativa de enfrentar a pobreza e a desigualdade no Mxico. O captulo
demonstra que os termos excluso, underclass e marginalizao
foram criados como formas diferentes de isentar o Estado da sua responsabilidade em relao ao problema da pobreza; e culpar os pobres
por sua condio. Polticas recentes, mais uma vez orientadas por premissas da teoria do capital humano, do nfase criao de oportunidades para o pobre, mas sem considerar as limitaes estruturais
que contribuem para perpetuar a pobreza. Os captulos Seis e Sete,
compostos, respectivamente, por Graziano da Silva, Belik e Tagaji, e
por Arajo e Alves de Lima, referem-se a experincias no Brasil. O captulo Seis descreve as bases para a implementao do muito louvado
Programa Fome Zero, do Brasil, criando uma discusso sobre a distribuio de renda. Defende o modelo especfico adotado pelo programa
que baseado na distribuio de cartes de alimentao entre as
famlias pobres com os argumentos de que administrativamente
flexvel e eficiente; que beneficia no apenas o receptor mais prximo,
24

Dean, Cimadamore e Siqueira

mas tambm uma pequena escala de agricultores que esto, tambm,

vulnerveis pobreza; que o programa no estigmatizante e est
subordinado ao controle democrtico local.
O captulo Sete detm-se na formao do mercado de trabalho e
programas de treinamento recentemente introduzidos no pas. A discusso se insere no contexto de um registro histrico das causas estruturais
da pobreza e desigualdade no Brasil. Argumenta, ainda, que os novos
programas no podem por si s gerar crescimento econmico; tendem a
beneficiar grandes empreendimentos em detrimento das empresas locais
e seu potencial de contribuio sustentabilidade social atravs da participao da sociedade civil no foi plenamente concretizado. A tentativa
prejudicada pelas limitaes econmicas e fiscais s quais o pas est
sujeito; e existe a probabilidade, no menos importante, de considerar as
grandes rdeas do governo na luta contra a pobreza.
O captulo Oito diz respeito ao tipo mais singular de luta contra
a pobreza, ocorrido em Cuba. Aps a revoluo socialista, o pas tentou estabelecer a igualdade social atravs do planejamento e controle
centralizado do Estado. Sob o regime socialista, a desigualdade foi
drasticamente reduzida. Depois da crise durante os anos 1980 e as reformas que se seguiram, as desigualdades sociais aumentaram, tanto
em termos de polarizao das rendas familiares, quanto no que diz
respeito s crescentes desigualdades espaciais entre diferentes regies
ou territrios. Entretanto, essas desigualdades so ainda menores do
que em outros pases em desenvolvimento e, especialmente, do que na
Amrica Latina, como um todo, que a regio mais desigual no mundo. A autora argumenta que a satisfao universal de necessidades por
parte do Estado no implica homogeneidade social, mas preciso reconhecer e ser susceptvel diversidade social; que o desenvolvimento
social e econmico requer que os territrios, em certa medida, sejam
dotados de autonomia local; e que necessrio encontrar meios de
gerar mais empregos sustentveis. Reporta-se, tambm, a uma pesquisa recente que analisou criticamente a poltica social e o modelo
de mudana socioeconmica cubanos adotados durante a transio
socialista. As concluses crticas extradas desse estudo so, segundo
a autora, essenciais para qualquer tentativa de auto-reforma. No captulo, afirma-se que a poltica social ideal e a estratgia de reduo da
pobreza que ainda sobrevivem como parte das reformas econmicas
ajustam-se ao que pode ser chamado de um modelo de igualdade ou
modelo tico.
Finalmente, no captulo Nove, Hulia Dagdeviren nos leva da
Amrica Latina para o Sul da sia e relata os efeitos da privatizao
de empresas estatais em Bangladesh. As lies a serem aprendidas so
importantes para todos os pases em desenvolvimento. A autora afirma
que a privatizao no implica, necessariamente, a reduo da pobreza,
25

A pobreza do estado

principalmente se o processo conduzir ao estreitamento do mercado de

trabalho e gerao de renda mnima e eficincia. A hiptese de benefcios pblicos latentes nas empresas estatais na luta contra a pobreza
no foi necessariamente refutada.

Dimenses prticas e locais

Enfim, o livro inclui alguns estudos em nvel local. Os captulos Dez
e Onze, produzidos por Rowan Ireland e John McNeish, respectivamente, referem-se contribuio que o planejamento participativo e
os processos democrticos locais deram luta contra a pobreza em
dois pases: Brasil e Bolvia. O captulo Onze est fundamentado em
um estudo longitudinal sobre uma Comisso da Terra, numa favela,
em So Paulo e apresenta os resultados como uma lio potencial e
objetiva da nova teoria do desenvolvimento. De certo modo, a Comisso
assumiu uma poltica reivindicatria em sua luta para conseguir uma
sociedade civil ativa e, atravs dos seus sucessos e fracassos, destacou a
necessidade de uma sinergia entre os movimentos sociais, ONGs e o Estado. Entretanto, o otimismo cauteloso desse captulo Dez levado em
questo no captulo Onze, referente implementao local de polticas
em prol da pobreza em um dos pases mais pobres da Amrica Latina,
a Bolvia. As polticas da Bolvia em prol da pobreza baseiam-se em leis
que pretendem promover a participao popular e uma administrao
descentralizada. O estudo sugere que essas iniciativas resultaram em
decepo e suspeita em nvel local e que a populao local pode ser
destituda de poder em vez de receb-lo, atravs de cooptao, dentro
dos novos processos de governana, os quais, num passe de mgica,
transferem a responsabilidade que o Estado tem em relao pobreza
para os prprios pobres.
Finalmente, no captulo Doze, elaborado por Einar Brathen,
deixamos novamente a Amrica Latina e, desta vez, vamos frica. O
captulo baseia-se em um relatrio de pesquisa sobre os efeitos locais
das polticas de descentralizao e a administrao, em nvel local,
dos Fundos Sociais do Banco Mundial, na Tanznia e no Zmbia.
Embora os resultados na Tanznia e no Zmbia sejam diferentes, o
debate, nesse captulo, ajusta-se ao do captulo Onze, no qual constata-se que esse tipo de governana pr-pobreza pode ser uma faca
de dois gumes. Pode funcionar, como no caso da Tanznia, guisa de
uma tentativa neotecnocrtica gerencialista, que efetivamente marginaliza o Estado de tal maneira que pode reforar, potencialmente,
as relaes de poder neopatrimoniais e clientelistas em nvel local.
Entretanto, a experincia zambiana sugere, de forma tranqilizadora, que at para o tecnocrata mais radical possvel fazer a diferena
em nvel local.
26

Dean, Cimadamore e Siqueira

Temtica e questes
Muito, mas no tudo, do contexto voltado para uma discusso substantiva e uma narrativa ilustrada propiciadas por este livro vem, pelo
menos em parte, da Amrica Latina. Com isso em mente, retornaremos, nesta parte final do captulo, a analisar o significado especial, bem
como a importncia geral do contexto latino-americano. A partir da,
inverteremos o padro at agora adotado. Em vez de partirmos das consideraes globais para as nacionais e locais, procederemos ao contrrio. Primeiramente procuraremos trazer tona as lies que pensamos
devem ser aprendidas no que diz respeito s experincias locais com
os mecanismos de planejamento participativo como uma forma de governana; segundo, em relao ao impacto da hegemnica teoria do
capital humano sobre as polticas sociais que esto sendo largamente
adotadas, em nvel nacional; terceiro, no que diz respeito possibilidade de reconceituar o papel do Estado na luta contra a pobreza.

O contexto latino-americano
A histria econmica e social da Amrica Latina teve seus altos e baixos
ao longo do sculo passado. Em 1900, 70 milhes de pessoas habitavam
essa parte do mundo. Em 2000, esse nmero multiplicou-se sete vezes,
chegando em torno de 500 milhes. Trs quartos da populao viviam no
campo em 1900, mas atualmente, dois teros vivem nas cidades. No incio
do sculo XX, trs quartos da populao eram analfabetos, porm, agora,
7 entre 8 adultos lem e escrevem. A expectativa mdia de vida aumentou de 40 para 70 anos. Conforme foi esclarecido por Thorp (1998), ao
longo de quatro geraes, a vida mudou dramaticamente para as pessoas
comuns. Apesar dessas conquistas, a distribuio de renda piorou: provavelmente era a pior no mundo por volta dos anos 1960, e deteriorou mais
ainda durante o ajuste econmico na dcada de 1980 (Thorp, 1998: 1-3).
No alvorecer do sculo XXI, a Amrica Latina assiste a mais de
43% de seus cidados vivendo na pobreza, e quase 19% em condies
de extrema pobreza. Esses nmeros alarmantes permaneceram, em
2002, quase imutveis nos ltimos cinco anos e acompanharam um
perodo de estagnao econmica (CEPAL, 2003: 2-3).
A Amrica Latina atingiu esses ndices dramticos de pobreza e
desigualdade apesar das declaraes de intenes e de mudanas polticas. A poltica social recebeu um lugar destacado na agenda poltica de
diversos pases da regio. Entre 1990 e 2000, nove pases reformaram seu
sistema de sade; quatorze realizaram mudanas substantivas em seu sistema educacional, e onze reestruturaram seus sistemas de aposentadoria
e penses. Ao mesmo tempo, muitos pases adotaram programas de desenvolvimento social para reduzir, tanto a pobreza crnica quanto a especfica (causada pelas crises econmicas e desastres naturais); e a poltica
27

A pobreza do estado

de habitao recebeu mais ateno do que no passado recente (Grindle,

2001). Mais uma vez possvel constatar claramente a ineficcia da ao
do Estado ao lidar com um dos mais importantes itens se no o mais na
agenda poltica apresentada de quase todos os pases do continente.
Os governos que foram relativamente mais proativos na poltica
social no apresentaram os tipos de resultado tangveis, esperados, em
termos de reduo da pobreza. E, em muitos casos, a ao governamental contraproducente devido a razes inerentes poltica e/ou estratgia. Isso ocorre quando o Estado gasta mais em servios que beneficiam
aqueles que desfrutam de melhores condies econmicas e sociais ao
invs de investir nos servios mais essenciais aos pobres. Um exemplo
disso o gasto per capita em educao bsica, que muito menor do que
o que se emprega na educao secundria ou superior. Algo similar ocorre com os investimentos pblicos em sade, habitao, etc. (Ibid).
A experincia recente da Amrica Latina mostra que a reestruturao econmica no contexto das reformas de cunho neoliberal tem
sido ineficiente e ineficaz em sua tentativa de lidar, seja com a velha
pobreza seja com a nova pobreza criadas pelo prprio processo de
reforma. Portanto, possvel afirmar que ainda existe a necessidade
de uma reforma substancial do Estado. Logicamente, tal reforma seria
bem-sucedida independentemente das polticas formais e deveria tratar da reorganizao dessas medidas sociais e institucionais que so
garantidas pelo Estado ou atravs de processos democrticos que promovam o crescimento econmico e a distribuio da riqueza, possveis
e sustentveis. Em outras palavras, necessrio reformar as estruturas
geradoras da pobreza e, ao mesmo tempo, adotar medidas substanciais
de poltica econmica utilizando instrumentos econmicos, sociais e
fiscais para distribuir a riqueza em um contexto de desenvolvimento
sustentvel. Existe um consenso crescente entre vrios pases latinoamericanos de que alguma providncia deve ser tomada no que se refere aos problemas identificados nestas linhas. A poltica social continua
sendo uma prioridade gritante na maioria desses pases, embora existam certas inconsistncias nas polticas atuais, tanto econmicas quanto fiscais. Entretanto, os fatos inaceitveis e as estatsticas da pobreza e
extrema pobreza, mencionados no incio desta introduo, representam
uma realidade brutal a qual lana uma sombra sobre os discursos e as
boas intenes declaradas, em nveis nacional e internacional, tal como
nas Metas de Desenvolvimento do Milnio, fixadas pelo UNDP (2003).

Planejamento participativo como forma de governana

Muitos captulos especificamente os captulos Dez, Onze e Doze discutiram sobre o desenvolvimento da participao local em processos de
desenvolvimento social, ou a ele se referiram. A questo que deve ser
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Dean, Cimadamore e Siqueira

esclarecida a ambigidade latente de tais iniciativas. De um lado, do

a impresso de que possvel recuperar o Estado democraticamente
(Wainwright, 2003). Por outro, representam um mecanismo que o marginaliza, bem como seus processos polticos favorveis sociedade civil.
Existe algo na essncia de uma mudana de Gestalt em torno dessa ambigidade. Observada sob uma perspectiva de planejamento participativo,
delega poderes populao local na luta contra a pobreza, qual est
submetida; possibilita-lhe o controle dos recursos e instituies estatais;
d voz ao sem-voz; por outro lado, parece um artifcio para ludibri-los:
for-los a cuidarem de si mesmos; impingir-lhes responsabilidade, mas
sem poderes especficos e sem os recursos adequados.
No melhor dos casos, iniciativas, tais como o processo de planejamento participativo na formulao de oramento que vem se desenvolvendo desde 1989, em Porto Alegre, Brasil (Bairlie, 2003), tem
sido bem-sucedido em reconciliar diversos tipos de autoridade poltica,
de maneira que a administrao municipal no conte apenas com a
base eleitoral do seu mandato, mas atravs de um processo contnuo
de participao popular fundamentado em assemblias populares e um
conselho oramentrio aberto. Enquanto esses processos so necessariamente apoiados pelos mais falazes ou combativos representantes da
comunidade local e no mantidos, forosamente, nas atas secretas
(Scott, 1990) dos mais empobrecidos, constituem, todavia, a maior tentativa conjunta de dar incio democratizao do Estado social. Aps
a vitria do Partido dos Trabalhadores (PT) na eleio presidencial, em
2002, a esperana de que essa tentativa seja construda e mesmo elevada ao nvel federal, mas, enquanto o governo de Luis Incio Lula da
Silva permanece limitado pelas condies impostas pelo FMI, antes, em
Porto Alegre, persiste o perigo de, conforme Wainwright (2003: 61), a
prpria administrao popular poder tornar-se cmplice involuntria
no ato de impor s comunidades locais a responsabilidade de consertar
a desordem social do mercado desregulado. Os servios primordiais
podem ser oferecidos, no segundo o fundamento de que constituem
um direito universal, e sim no sentido de que a populao local possa
enfrentar eventuais sacrifcios e administr-los.
Portanto, em outro contexto, as iniciativas de um planejamento
participativo podem ser concebidas como uma forma de ao construtora da capacidade comunitria que so totalmente ligadas s polticas
neoliberais e s novas tcnicas gerencialistas de governana que abriram caminhos no mbito das iniciativas de renovao urbana nos pases desenvolvidos (Geddes e Benington, 2001), tanto quanto no mundo
em desenvolvimento. No captulo Onze afirma-se que esse procedimento envolve um passe de mgica dos governos que promovem o planejamento participativo, embora possa ser entendido, em termos de uma
lgica imanente (Foucault, 1979: cap. 2) das relaes de poder impl29

A pobreza do estado

citas. A globalizao no priva, necessariamente, o Estado do seu poder

administrativo (Hirst e Thompson, 1996), mas propicia uma situao
mutvel da qual emergem formas altamente sofisticadas de tecnologias
disciplinares na qual as comunidades e indivduos podem unir-se, ou
tentar administrar a si mesmos e manter-se a apenas um brao de distncia da interveno do Estado (Roger, 2000).

A hegemonia da teoria do capital humano e suas

conseqncias polticas

Isso nos redireciona, irremediavelmente, a conceitos problemticos, tais

como capital social e capital humano, os quais, atualmente, tornaramse comuns no pensamento dominante sobre o desenvolvimento social. Enquanto o primeiro est vinculado s idias acerca do planejamento participativo e ao ressurgimento da sociedade civil, como uma alternativa do
Estado, o ltimo reconhece o potencial produtivo do indivduo e os ideais
de autodesenvolvimento e poder pessoal (Becker, 1993). Embora esses conceitos sejam claramente aplicados numa anlise sociolgica crtica (Bourdieu, 1997), como uma metfora do discurso poltico, o termo capital humano concebe o indivduo como um ator econmico mais do que social, e
como uma pessoa competitiva, mais do que um ser social cooperativo.
A teoria do capital humano foi uma das foras condutoras das
tentativas de expandir a oferta educacional (Hall e Midgley, 2004) em
todo o mundo em desenvolvimento. Isso tambm representa um propsito essencialmente poltico, voltado para a economia e o mercado
de trabalho, no qual a nova ortodoxia ps-keynesiana rejeita o uso do
poder do Estado para manipular a demanda agregada, mas favorece
a interveno do lado-da-demanda. Estimulando o capital humano
dos indivduos, possvel promover o crescimento das capacidades e a
participao da fora de trabalho, incrementar a produtividade, atrair
investimentos internos e, geralmente, intensificar o crescimento econmico. A tendncia global afastar-se do Estado Nacional Keynesiano
do Bem-estar, e voltar-se para um Estado Ps-Nacional Schumpeteriano do Bem Trabalhar (Jessop, 2002) ou para uma forma de novo
paternalismo (Standing, 2002), cuja prioridade maximizar a participao da fora de trabalho e estimular as habilidades, o comportamento e atitudes apropriados a uma economia global na era da informao.
Essa tendncia ilustrada de vrias maneiras ao longo do livro, particularmente nos captulos Quatro, Cinco e Sete.
Em termos polticos essa uma tendncia freqentemente definida como uma filosofia da Terceira Via, um complexo hbrido de poltica econmica neoliberal e poltica social comunitria conservadora que
parece ter sido originada pelos Novos Democratas no governo de Clinton, nos Estados Unidos, e aplicada pelo Novo Trabalhismo, com Tony
30

Dean, Cimadamore e Siqueira

Blair, na Gr-Bretanha, e ter influenciado o desenvolvimento de um novo

meio e de uma coalizo purprea atravs da Europa (Bonoli e Powell,
2002; Lewis e Surender, 2004). Elementos principais da filosofia da Terceira Via podem ser encontrados em rgos das Naes Unidas (especialmente no UNDP, 2003) e, certamente, houve administraes nos pases
em desenvolvimento que se identificaram claramente com essa filosofia,
incluindo a gesto de Cardoso (1994-2002), no Brasil (Wainwright, 2003:
43). No captulo Cinco, afirma-se que as recentes administraes no Mxico tenderam a tratar as questes da pobreza e da desigualdade sob a rubrica de termos como excluso social, e isso tambm reflete elementos
da ortodoxia conceitual da Terceira Via. Giddens (1998:102-3), por exemplo, afirma que as novas polticas da [Terceira Via] definem igualdade
como incluso e desigualdade como excluso. Entretanto, o tipo mais
criterioso de incluso incluso no mercado de trabalho, e a misso do
governo no marco dessa filosofia promover oportunidades de incluso
no mercado de trabalho. Embora possamos aceitar os elementos dessa
estratgia (CLACSO/CROP e CEDLA, 2004), existem riscos subjacentes
se ela for a nica, e significa que os pobres so, portanto, responsveis
pela prpria excluso. Alm disso, as polticas de combate pobreza so
formuladas na linguagem da excluso social, no da desigualdade; e das
oportunidades, no dos direitos. A nfase que dada educao , ento,
altamente instrumental e no emancipatria, no sentido em que Freire
(1972), teria pregado. A importncia que conferida ao capital humano
muito mais limitada do que a que Sen (1999), por exemplo, atribuiria
s capacidades humanas.

Reconceituando o Estado
possvel reconceituar o Estado? De nossa parte, tendemos a aderir
abordagem terica crtica da teoria no que diz respeito s formas histricas do Estado, mencionadas no incio deste captulo introdutrio.
Vrios captulos neste livro servem para lembrar que a teoria convencional do regime do bem-estar no nos ajuda, necessariamente, a entender os processos que esto ocorrendo nos pases em desenvolvimento. Enquanto muitos pases latino-americanos lograram alguns bons
resultados ao substituir o regime conservador pelo regime liberal do
bem-estar (Barrientos, 2004), no captulo Quatro, por exemplo, afirma
se que em outros, como a Guatemala, onde a luta armada, em passado recente, resultou, no que se poderia definir como um regime de
insegurana (Bevan, 2004). Contudo, no momento, nossa tarefa no
necessariamente a de recorrer a anlises taxonmicas do passado, e sim
debater sobre o que seria possvel para o futuro.
Apesar de Richard Titmuss no gostar da expresso Estado do
bem-estar, defendeu o conceito segundo o qual o termo tem sido apli31

A pobreza do estado

cado, face necessidade do capitalismo de mercado manter a relao

da ddiva (1970). Trazendo tona a antropologia social de Mauss e
outros, Titmuss afirmou que os seres humanos precisam habilitar-se
para comprometer-se com outros arranjos sociais distintos das formas
bilaterais de intercmbio que caracterizam as relaes de mercado. A
solidariedade social e o bem-estar humano dependem de nossa capacidade de praticar a ddiva unilateralmente e em sociedades capitalistas
complexas o Estado do bem-estar nos proporciona um mecanismo coletivo que permite ajudar no apenas um crculo limitado de famlia,
amigos e vizinhos, mas tambm cidados annimos. Nesse contexto,
o Estado do bem-estar no , de maneira alguma, desfavorvel s demandas antiutilitaristas da viso do ps-desenvolvimento discutida no
captulo Trs. O mundo mudou desde que o Estado do bem-estar que
Titmuss descreveu foi criado, mas os ideais social-democrticos que
construram essa viso de um Estado do bem-estar no esto necessariamente exauridos, mesmo se formos agora confrontados com um
conjunto diferente de realidades prticas (Pierson, 2001).
Tais realidades so desanimadoras, mas Peter Thowsend, por
exemplo, levantou a hiptese de um Estado do bem-estar internacional
envolvendo instituies governamentais globais. Em primeira instncia,
ele clama por uma interpretao cientfica mais rigorosa dos problemas
da pobreza e a mobilizao de novas coalizes e alianas envolvendo diversos pases, agncias e movimentos que poderiam trabalhar na busca
de normas para a taxao internacional, regulao de corporaes transnacionais, e agncias internacionais, reforma da representao junto s
Naes Unidas, e novas garantias para os direitos humanos, incluindo
os padres de renda mnima! (Towsend, 2002:19). Entre os que procuram substituir, em vez de melhorar, o capitalismo, existem alguns, como
Alex Callinicos (2003) que, em seu Manifesto Anticapitalista, apresenta
um programa de transio que pode incorporar algo como renda bsica
universal, taxao progressiva, reduo da jornada de trabalho e a defesa
dos servios pblicos. Este livro no apresenta respostas definitivas; mas
contm nossa esperana de contribuir para abrir um leque de possibilidades de debate e servir como elemento consensual de que o Estado quaisquer que sejam suas limitaes passadas e atuais deve, afinal de contas,
desempenhar um papel fundamental na luta contra a pobreza.

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