DISEO DE UNA ESTRATEGIA DE

GRADUACIN DIFERENCIADA DE
LOS HOGARES BENEFICIARIOS DEL
PROGRAMA JUNTOS
OCTUBRE 2010

LORENAALCAZAR

I. Introduccin
Los Programas de Transferencias Monetarias Condicionadas (CCT por sus siglas en ingls) son
programas en los que se ofrece una cantidad de dinero en efectivo a familias pobres a cambio de
que se comprometan a invertir en factores como la salud, nutricin y educacin de sus hijos, es
decir, a cambio de que las familias se comprometan a invertir en capital humano. La
implementacin de estos programas ha sido recomendada como la alternativa ms eficiente para
combatir la desnutricin infantil, la desercin escolar y, a largo plazo, para romper con la
transmisin intergeneracional de la pobreza 1 (Fiszbein y Schady, 2008).
En la ltima dcada, este tipo de programas estn siendo adaptados por numerosos pases de la
regin. El ritmo de avance de los mismos es prodigioso, al punto de que en pases como Brasil,
Mxico y Ecuador, los CCT atienden a millones de familias y se posicionan como los programas
ms importantes. Se espera que mediante su implementacin se logre reducir la inequidad tan
presente en los pases de Amrica Latina y que las familias beneficiarias puedan escapar del crculo
vicioso de la pobreza mediante el desarrollo de las capacidades de sus hijos.
En este contexto, el gobierno peruano inici a finales del 2005 la implementacin de JUNTOS, un
Programa de Transferencia Condicionada dirigido al desarrollo del capital humano mediante la
mejora de salud, educacin y nutricin de los nios y nias de las comunidades ms pobres del pas.
JUNTOS, desde su creacin, ha apoyado a 420,491 hogares de extrema pobreza en 638 distritos
rurales de 14 departamentos de todo el pas 2 . El programa, diseado en base de otras experiencias
de CCT como OPORTUNIDADES de Mxico o Bolsa de Familia de Brasil, cuenta con un
esquema bsico que consiste en otorgar un incentivo monetario de cien soles a las madres de cada
hogar participante para su libre uso a cambio de que se cumplan con ciertas condicionalidades
relacionadas a la nutricin, salud y educacin de sus hijos.
JUNTOS, al igual que la mayora de CCTs, cuenta con retos importantes a superar tanto en su
diseo como en su implementacin. Un reto clave que se presenta para el xito de este tipo de
programas es contar con una estrategia de salida o graduacin del mismo que responda a los
objetivos planteados. Esta estrategia debe englobar una serie de criterios y reglamentos
operacionales que definan cuando las familias deben dejar de ser beneficiarias y cul ser su
tratamiento una vez terminado su tiempo de permanencia. La mayora de programas en
funcionamiento no cuenta con una estrategia de salida claramente establecida y, en algunos casos en
que existe, no es coherente con lo que se busca alcanzar. En general, a diferencia de varios otros
aspectos de los CCT el tema no ha sido estudiado y no existe un consenso respecto a la alternativa
ms adecuada: Hasta qu edad se debe invertir en el capital humano de los nios? En qu factores

Por ejemplo, Nancy Birdsall, presidenta del Centro para el Desarrollo Global, dijo lo siguiente sobre los CCTs: Creo
que estos programas son lo ms cercano que se ha tenido a una bala mgica para el desarrollo. Estos crean incentivos
para que las familias inviertan en el futuro de sus propios hijos. Cada dcada ms o menos, nosotros vemos algo que
realmente puede hacer una diferencia, y este tipo de programas es una de esas cosas (New York Times, 2004).
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debera basarse el tiempo de permanencia en el programa? Qu tipo de proteccin social debera

darse a los ex beneficiarios del mismo?
En el caso de JUNTOS, el programa plante originalmente un tiempo de permanencia de cuatro
aos consecutivos, pudiendo extenderse hasta por cuatro aos ms con pagos escalonados y
decrecientes (20% menos cada ao) siempre y cuando el beneficiario se encuentre an en una
condicin de pobreza extrema 3 . Esta estrategia cuenta con importantes limitaciones dado que el
tiempo de permanencia no se encuentra atado a condiciones del beneficiario sino a un horizonte
temporal, por lo que no toma en cuenta la vulnerabilidad de las familias a shocks que puedan
revertir el progreso alcanzado a travs de los aos dentro del programa, ni establece ningn apoyo
para la familias pobres luego de concluido el periodo de permanencia. Por esto, la estrategia de
graduacin est redefinindose en el marco del nuevo Manual de Operaciones del Programa con el
apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo.
En el contexto anterior, el objetivo del presente estudio es elaborar y sustentar una estrategia de
graduacin viable, sostenible y acorde con los objetivos del programa sobre la base de la
informacin existente, estudios de caso y la informacin cualitativa proveniente de un trabajo de
campo. Se pretende que la propuesta de graduacin sea diferenciada y que contemple caractersticas
de las familias beneficiarias al tiempo que contemple mecanismos para la migracin total o parcial
de beneficiarios a otros programas o intervenciones estatales.
Para la elaboracin del documento, primero se realiz una revisin de los estudios realizados en la
primera etapa del estudio Propuestas de salida y Caracterizacin de los Hogares JUNTOS. Las
principales actividades realizadas durante sta etapa fueron las siguientes:

Una primera recopilacin de informacin sobre estrategias de salida en otros pases.

La caracterizacin socioeconmica descriptiva cuantitativa de hogares beneficiarios de

JUNTOS sobre la base de informacin secundaria

Una propuesta de un mtodo de clasificacin de hogares en base a un anlisis factorial.

Esta ltima actividad -la propuesta de un mtodo de clasificacin de hogares en base a un anlisis
factorial- busc poder distinguir grupos de hogares segn su capacidad de generacin futura de
empleo e ingresos, para as determinar su nivel de vulnerabilidad. Esta clasificacin resulta
importante al momento de elaborar el producto final: una estrategia de graduacin diferenciada.
El presente informe, entonces, forma parte de una segunda etapa de este estudio. Dado que este
avance es una versin preliminar, se presentan los siguientes puntos:

Un anlisis conceptual de la salida o graduacin de Programas de Transferencias

Condicionadas en general y de JUNTOS en particular

La revisin y anlisis de experiencias internacionales

Trminos de Referencia: Diseo de una Estrategia de Graduacin Diferenciada de los Hogares Graduados del Programa
JUNTOS. SEGUNDA ETAPA.

La presentacin de los resultados de un trabajo de campo cualitativo realizado con el fin de

proveer informacin real sobre los beneficiarios y sus comunidades en cuatro regiones en
las que se inici la implementacin de JUNTOS (Huancavelica, Ayacucho, Apurmac y
Hunuco). En cada una de esas regiones se seleccion un distrito, buscando abarcar
diferentes niveles de ruralidad.

Debe recordarse que en el informe a presentar como producto final, se incluirn tambin los
siguientes componentes:

Una revisin y anlisis de la informacin existente y sistematizada del men de programas

sociales que operan en las regiones de anlisis.

La presentacin de una propuesta de estrategia de graduacin de JUNTOS.

II. Elementos claves del diseo de los Programas de Transferencias Monetarias

Condicionadas en general y de JUNTOS en particular
Los CCTs son definidos comnmente como programas en los que las transferencias de efectivo a
los hogares pobres se encuentran condicionadas sobre la realizacin de inversiones preespecificadas en el capital humano de sus hijos (Fiszbein y Schady, 2008). Estos son considerados
innovadores principalmente porque cuentan con mecanismos novedosos de identificacin de
beneficiarios, porque los beneficiarios reciben efectivo en lugar de vveres y porque estas
transferencias de efectivo se condicionan a acciones especficas de los beneficiarios asociadas a la
acumulacin de capital humano (Hailu y Veras Soares, 2008).
El diseo de los mismos se basa en el incremento del capital humano, lo cual se logra mediante el
establecimiento de condicionalidades enfocadas en mejorar el rendimiento de la siguiente
generacin y de esa manera romper la transmisin intergeneracional de la pobreza. Las condiciones
ms comunes de salud y nutricin incluyen frecuentemente la asistencia a controles de salud y talla,
la vacunacin de nios menores de 5 aos y controles pre-natales para las madres. Por otro lado, las
condiciones de educacin incluyen usualmente la matrcula y un porcentaje mnimo de asistencia a
la escuela (primaria y/o secundaria segn el diseo del programa). Algunos programas tambin
requieren que los beneficiarios asistan a charlas informativas o que los nios alcancen un
rendimiento mnimo en las escuelas.
El uso de transferencias de efectivo atadas a este tipo de condiciones se incluye para que el dinero
entregado otorgue incentivos al hogar para invertir en el capital humano de sus hijos, adems de
aliviar la pobreza del hogar en le corto plazo. Este incentivo extra se considera necesario ya que la
inversin en capital humano de los hogares que se realizara sin la transferencia de efectivo podra
ser menor al ptimo. Segn Fiszbein y Schady (2008), existen tres motivos principales por los que
el proceso de optimizacin de las familias puede resultar en un nivel de inversin en salud,
nutricin o educacin menor a la deseada: (i) la familia puede no tener pleno conocimiento de los
retornos de este tipo de inversin, (ii) puede existir un altruismo incompleto entre padres e hijos,
(i.e. en algunos casos los padres tienden a valorar (con mayor frecuencia que las madres) su
bienestar por sobre el de sus hijos) o (iii) puede existir algn tipo de externalidad que no se
considera dentro del proceso de optimizacin individual de los hogares. Si la sociedad valora las
externalidades positivas de la educacin o salud de los ms pobres (traducidas en un mayor
desarrollo futuro) entonces el estado debe intervenir para que estos niveles aumenten.
La razn ms comn e importante como justificacin de los CCTs es la primera. Esto es , se asume
que las familias puedan no tener en cuenta que tan beneficioso es para ellos el invertir en el futuro
de sus hijos, puede considerarse como una falta de informacin o como una miopa que
distorsiona el proceso de optimizacin. Si una familia percibe los retornos de la inversin como ms
bajos de lo que realmente son, puede que considere que el tiempo de sus hijos est mejor empleado
si es que, por ejemplo, en lugar de atender a la escuela secundaria su hijo trabaja en casa. Una
solucin para este tipo de problema sera el brindar informacin respecto a los retornos de la
educacin, salud o nutricin para que se interiorice la importancia de este tipo de prcticas y as se
incrementen los niveles de inversin. Sin embargo, debe considerarse que este proceso puede ser
tambin costoso y que no toda la informacin recibida es siempre interiorizada dados factores como
el bajo nivel educativo de los padres. Los CCTs si bien no necesariamente incrementan la

informacin de los padres sobre la inversin en capital humano, tienen un resultado inmediato en
los indicadores de salud, nutricin y educacin ya que afectan el retorno de la inversin social al
reducir el costo de oportunidad de ir a la escuela o a un control mdico.
Un punto clave para el diseo y correcto funcionamiento de estos programas es que se mantenga en
claro que los CCTs no son simplemente donaciones a los ms pobres sino un instrumento para
incrementar la inversin social. Si es que esto no se considera como esencia del CCT, surge una
tensin entre las metas de alivio de pobreza a corto plazo y la acumulacin de capital humano a
largo plazo. La tensin entre objetivos es especialmente importante al momento de definir el
mecanismo de identificacin de beneficiarios y los mecanismos de salida del programa. De este
modo, la estrategia de salida escogida y el modo en que se elijan a los potenciales beneficiarios
vara si es que el programa cuenta con un enfoque puramente de acumulacin de capital humano o
si el objetivo es alcanzar un esquema de mnimo ingreso, as como si este es mejorar la capacidad
de los adultos potenciales para generar ingresos e incentivar la graduacin del programa.
La solucin de estos temas, en especial el correspondiente a contar con una estrategia de salida del
programa que se adece a los objetivos del mismo, deben ser solucionados para que los resultados
percibidos por los programas sean perdurables en el tiempo. Las evaluaciones de impacto de
diversos CCTs muestran resultados prometedores. Existen evidencias importantes del impacto
positivo que las transferencias condicionadas tienen sobre los indicadores de salud y educacin, as
como en indicadores de nutricin (especialmente cuando estn acompaados de suplementos
alimenticios). Adems, en programas de gran escala, existe evidencia de que estos incluso han sido
exitosos en reducir la inequidad y han tenido un tenido un impacto positivo sobre los indicadores de
pobreza (Hailu y Veras Soares, 2008).
Siguiendo el modelo de otros CCTS, el gobierno peruano inici el programa JUNTOS a finales del
2005 con el fin de contribuir a la reduccin de la pobreza y romper con la transmisin
intergeneracional de la pobreza extrema. 4 Como se mencion, el programa otorga un incentivo
monetario de 100 soles a las madres de cada hogar participante para su libre uso a cambio de que se
cumplan con ciertas condicionalidades relacionadas a la nutricin, salud, educacin e identidad de
sus hijos. El objetivo del programa es, entonces, contribuir al desarrollo de capital humano a largo
plazo y el apoyo al consumo diario a corto plazo. El primero y principal objetivo, el desarrollo de
capital humano de largo plazo est dirigido al principal grupo beneficiario del programa: nios y
nias de entre 0 y 19 aos de edad. El segundo, el apoyo al consumo diario, es un objetivo que
puede alcanzar toda la familia de los beneficiarios.
Desde su creacin, JUNTOS ha apoyado a 420,491 hogares de extrema pobreza en 638 distritos
rurales de 14 departamentos de todo el pas 5 . El programa cuenta con dos componentes principales.
El primero busca garantizar la oferta de un paquete de servicios de salud, nutricin y educacin de
acuerdo al ciclo de vida de los beneficiarios, en correspondencia con los sectores respectivos del

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Portal de JUNTOS: www.juntos.gob.pe

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Gobierno Nacional, Regional y Local mientras que el segundo se encarga de entregar

transferencias monetarias a hogares incorporados que cumplen con sus correspondencias 6 .
Segn la evaluacin rpida de impacto del programa elaborada por el Banco Mundial en Marzo del
2009, JUNTOS ha tenido un impacto positivo en varias reas. En primer lugar, se puede considerar
un impacto positivo sobre la pobreza, ingreso y consumo. Tambin existe un impacto significativo
en las reas de nutricin y salud, traducido en un aumento en el uso de servicios de salud, as como
en un mayor gasto en alimentos de mejor calidad nutritiva. El impacto en educacin es
especialmente importante en los aos de transicin hacia la escuela secundaria dado que ex ante ya
se contaba con importantes tasas de asistencia en educacin primaria. En lo correspondiente a
comportamientos no deseados asociados a programas de este tipo, se encontr que JUNTOS no
afecta considerablemente la tasa de fecundidad o la tasa laboral en adultos. Tampoco se encontraron
efectos significativos en el mal uso del dinero (compra de alcohol). A pesar de todos estos
progresos, la evaluacin final del programa no encontr an impactos en indicadores finales,
resultado consistente con lo encontrado en otros pases posiblemente por lo corto de la existencia
del programa al momento de la evaluacin y /o dado que este progreso debe ser acompaado con
mejores prcticas por el lado de la oferta.
JUNTOS, al igual que la mayora de CCTs, cuenta con retos importantes a superar tanto en diseo
como en implementacin. Su propsito final, siguiendo la lnea de otros programas de
transferencias condicionadas de efectivo, es romper el crculo vicioso de la pobreza. Como se
mencion anteriormente, este cuenta con dos efectos: el desarrollo del capital humano (a largo
plazo) y el apoyo al consumo diario (a corto plazo). Es importante que el diseo del programa
contemple ambos pero sin perder de vista que el fin ltimo del mismo es acabar con la transmisin
intergeneracional de la pobreza, mediante la inversin en el capital humano de la nueva generacin.
De lo contrario, la tensin entre objetivos puede generar complicaciones que pongan en peligro la
consistencia entre el diseo y los objetivos de JUNTOS.
Esta tensin entre objetivos de corto y largo plazo se plasm en el diseo original de una estrategia
de salida con importantes limitaciones que hubiesen presentado un peligro para la continuidad de
los progresos de la poblacin beneficiaria una vez terminado el tiempo de permanencia en el
programa. La propuesta de graduacin original consista en reglamentar un tiempo de permanencia
de cuatro aos consecutivos, pudiendo extenderse hasta por cuatro aos ms con pagos escalonados
y decrecientes (20% menos cada ao) siempre y cuando el beneficiario se encuentre en una
condicin de pobreza extrema 7 . Esta estrategia se est redefiniendo dado que el tiempo de
permanencia debe encontrarse atado a condiciones del beneficiario: este horizonte temporal debe
tomar en cuenta la vulnerabilidad de las familias a shocks que puedan revertir el progreso alcanzado
a travs de los aos dentro del programa.
Bajo esta premisa, se tiene que los criterios y consideraciones en base a las que se disee esta
estrategia deben contemplar la necesidad de que las inversiones en capital humano realizadas a lo
largo del programa sean perdurables. Se tiene entonces, como requerimiento mnimo al diseo de

Idem.
Trminos de Referencia: Diseo de una Estrategia de Graduacin Diferenciada de los Hogares Graduados del Programa
JUNTOS. SEGUNDA ETAPA.

las condiciones de salida, que el ltimo hijo debe haber culminado el ltimo ao de educacin
secundaria antes de dejar el programa ya que solo de esta manera se garantizara que los nios
accedan a un mayor nmero de aos de educacin y que estos culminen el ciclo educativo. Esto es
importante dado que la educacin es un componente bsico en el desarrollo del capital humano y la
educacin secundaria es la que cuenta con menor cobertura a nivel nacional. Al incluir a la
educacin secundaria dentro de las condicionalidades del programa se atacan directamente
fenmenos como la desercin y atraso escolar, al tiempo que se asegura que el beneficiario culmine
el tiempo de permanencia en el programa con un nivel educativo slido.
Actualmente, el nuevo manual de operaciones de JUNTOS toma en cuenta esta consideracin y
contempla que una familia objetivo que siga siendo pobre extremo pierda la condicin de
elegibilidad una vez el miembro objetivo (i) termine su ciclo de estudios secundarios, (ii) sobrepase
la edad lmite establecida por el programa (19 aos) o (iii) fallezca. Sin embargo, en el caso de
pobres no extremos, el tiempo mximo de permanencia en el programa es de ocho aos (4 aos de
permanencia y 4 aos de salida gradual) mientras que aquellos hogares calificados como no pobres
se gradan inmediatamente del programa. Este manual tambin establece que el proceso de
graduacin tiene como objetivo facilitar que los hogares pobres extremos y pobres no extremos sin
miembros objetivo, sea porque renuncian voluntariamente o porque ya cumplieron la edad lmite de
19 aos de edad, se conecten con otros Programas, si as lo desean, que estn relacionados con
temas de empleo, microempresas, educacin, capacitacin, etc.8

Nuevo Manual de Operaciones de JUNTOS.

III. La estrategia de graduacin de los CCTs y sus complicaciones

Una estrategia de graduacin es necesaria debido a que permite revertir la dependencia de las
familias y beneficiarios objetivos al programa as como asegurar que solo las familias que
mantienen criterios de elegibilidad se mantengan dentro del mismo. Una estrategia de graduacin es
adems importante dado que permite que el programa pueda beneficiar a otras familias que no
podra atender de otra manera debido a restricciones de alcance o presupuesto (Yaschine y Dvila
2008).
Un reto clave que se presenta para el xito de los CCTs es contar con una estrategia de graduacin
de los mismos que responda a los objetivos planteados. Esta estrategia debe englobar una serie de
criterios o reglamentos operacionales que definan cuando las familias deben dejar de ser
beneficiarias y cul ser su tratamiento una vez terminado su tiempo de permanencia. La mayora
de programas en funcionamiento no cuenta con una estrategia de salida claramente establecida y, en
algunos casos en los que esta existe, no es coherente con lo que se busca alcanzar.
Un gran nmero de CCTs que cuentan con una estrategia de salida explcita no respetan la
correspondencia de la misma con las metas de su programa pues consideran condiciones atadas a
niveles de ingreso o periodos de tiempo fijos para la permanencia del beneficiario. Este tipo de
polticas se encuentran en conflicto con los supuestos objetivos de desarrollo de capital humano a
largo plazo de los programas. A pesar de que en pases con altos niveles de pobreza puede resultar
difcil acompaar al beneficiario hasta que culmine el ciclo educativo, esta aparece como la nica
solucin lgica para alcanzar el objetivo final del programa (Johannsen, Tejerina y Glassman,
2009).
La estrategia de graduacin debe variar segn el enfoque de cada programa, lo que implica que ser
distinta si es que el programa cuenta con un enfoque puramente de acumulacin de capital humano
o si el objetivo es alcanzar un esquema de mnimo ingreso. As, la definicin de un enfoque es
necesaria para evitar la dualidad de objetivos que pueda generar conflictos al momento de disear
esta estrategia. As, un programa que apunte a aliviar la pobreza de corto plazo debe graduar al
beneficiario de acuerdo con este objetivo, es decir, una vez ste ya no sea pobre, supere una lnea de
pobreza o culmine un periodo determinado para evitar la dependencia mientras que un programa
enfocado en el desarrollo de capital humano entre los ms pobres debe apoyar a la familia hasta que
se culmine el ciclo de desarrollo principal de este capital, es decir, hasta un nivel de estudios
especfico. La graduacin en este ltimo caso sera automtica y coincidira con el trmino del ciclo
de desarrollo del nio.
As, queda claro que la temporalidad del programa debe responder al objetivo principal del
programa: la formacin del capital humano (atado a condicionalidades). Por tanto, se debe
promover la culminacin de la educacin primaria y secundaria de los nios y nias. Se hace
nfasis en la necesidad de mantener las condicionalidades a travs de la educacin secundaria dado
que es durante esta etapa que se presentan los niveles ms preocupantes de atraso, retiro y
desercin, especialmente en el mbito rural. El programa debe servir como incentivo para que los
jvenes logren culminar los estudios secundarios y puedan as recibir apoyo complementario al
cesar su estado de beneficiarios para emprender algn tipo de estudio superior o educacin tcnica.
Adems, dado el objetivo de alivio de la pobreza, la permanencia en el programa debe ser suficiente

como para poder dar a las familias un empuje para subir sus ingresos autnomos y, al mismo
tiempo, la permanencia no debe ser demasiado larga como para desincentivar los impulsos laborales
o de auto-ayuda de las familias. Dado que JUNTOS no es un programa de apoyo para la generacin
de recursos de las familias y no debe trabajar con familias que no incluyen beneficiarios objetivo,
actuara como puente a otros programas que se encarguen de brindar algn tipo de apoyo o
formacin para permitir a las familias graduadas la salida de la pobreza. Es importante que no se
caiga en la tentacin de asignar ms componentes al programa de los que corresponden a su marco
conceptual y que se asegure la migracin de los beneficiarios a programas que respondan
directamente a los objetivos del JUNTOS y a las caractersticas los graduados.
Otra consideracin de suma importancia al momento de disear una estrategia de salida exitosa es
considerar la necesidad de que se cuente con una estrategia diferenciada segn categoras de
beneficiarios. La propuesta actual que se incluye en el nuevo Manual de Operaciones de JUNTOS
contempla a los siguientes grupos: pobres extremos con poblacin objetivo, pobres extremos sin
poblacin objetivo, pobres no extremos con poblacin objetivo, pobres no extremos sin poblacin
objetivo y los no pobres. Al respecto, es necesario analizar si esta diferenciacin es adecuada y
suficiente para los beneficiarios del programa.
En el nuevo manual de operaciones del programa se plantea, de manera general, una estrategia de
graduacin que busca actuar de manera acorde con los objetivos del mismo. En la misma, se
establece que una vez pasados 4 aos, se realiza un primer proceso de re certificacin en el cual se
identifica si la familia debe permanecer o no en el programa:

Los hogares pobres extremos o pobres que an tengan hijos pertenecientes a la poblacin
objetivo (menores a 19 aos que an no terminen los estudios secundarios) permanecen en
el programa por cuatro aos ms.

Los hogares pobres extremos o pobres que ya no cuenten con poblacin objetivo dejan el
programa de forma gradual (siguiendo el esquema inicialmente planteado por el programa).

Los hogares que dejan de ser pobres dejan de inmediato el programa.

Una vez pasados 4 aos ms, se realiza un nuevo proceso de re certificacin en el que se grada un
nuevo grupo de beneficiarios:

Si el hogar es pobre extremo y an tiene hijos pertenecientes a la poblacin objetivo,

permanece en el programa hasta que sus hijos terminen la escuela secundaria o alcancen los
19 aos.

Si el hogar es pobre no extremo y an tiene hijos pertenecientes a la poblacin objetivo este

deja el programa de forma gradual.

Si el hogar es pobre extremo o no extremo sin poblacin objetivo, este deja el programa de
forma gradual.

Si el hogar deja de ser pobre este deja el programa de forma inmediata.

Esta estrategia cuenta con importantes mejoras en el caso de las familias pobres extremas ya que se
mantiene su permanencia en el programa hasta el momento en que la poblacin objetivo culmina el
ciclo educativo, sin embargo, se perciben los errores antes mencionados al analizar el caso de las
familias pobres no extremas dado que el horizonte temporal no guarda relacin con el objetivo de
desarrollo de largo plazo del capital humano.
Las familias que dejan el programa de forma gradual deben hacerlo cuando exista algn tipo de
indicador de la perdurabilidad de los avances realizados a lo largo de los aos de permanencia en el
programa. De esta forma, el reto se encuentra en determinar cundo es que el beneficiario se
encuentra en una situacin que le permita sostener su posicin de bienestar en el tiempo,
especialmente en lo correspondiente al nivel nutricional de sus hijos y la asistencia a las escuelas,
sin la necesidad de incentivos econmicos.
Por otro lado, surge el problema de cmo atender a las familias que ya no cuentan con poblacin
objetivo. Un debate importante sobre este punto es que tanto es responsabilidad de JUNTOS el
tratar con esta poblacin cundo su apoyo ya no se encuentra dentro de los alcances del programa.

IV. Experiencias Internacionales de estrategias de graduacin de CCTs en Amrica

Latina.
Los Programas de Transferencias Condicionadas en Amrica Latina se encuentran poco preparados
para la graduacin de sus beneficiarios ya que, en su mayora, no cuentan con estrategias de salida
orientadas a cumplir con sus objetivos finales. Nicaragua y El Salvador, por ejemplo, gradan a sus
beneficiarios tras un periodo temporal fijo mientras que Colombia, Brasil y Mxico identifican a las
familias listas para la graduacin en base a lmites de edad de su poblacin beneficiaria. Otros
programas incluso se encuentran en una posicin en la que no cuentan con una estrategia de salida
establecida ya que no han alcanzado una etapa en su desarrollo en la que tengan que enfrentarse a
posibles graduados.
Antes de presentar brevemente algunas de las experiencias ms relevantes de la regin, es
importante enfatizar que el sustento conceptual de las diversas estrategias de graduacin que
implica que las polticas utilizadas se deben centrar en graduar a los beneficiarios del programa de
la pobreza (Lindert, Linder, Hobbs y Briere, 2007). Las polticas solo centradas en la graduacin del
programa buscan eliminar factores como la dependencia e incentivar la productividad del
beneficiario mientras que aquellas centradas en la graduacin de la pobreza buscan asegurar el
desarrollo del capital humano. Una estrategia de salida eficiente y completa debe combinar ambos
tipos de poltica para as respetar el fin ltimo del programa (el desarrollo del capital humano),
mientras que se incentiva que el beneficiario busque ser productivo de manera independiente. Es
importante adems considerar los posible trade-offs (intercambios) que se pueden generar entre
ambos tipos de polticas.
Los ejemplos ms claros de polticas centradas en graduar a los beneficiarios del programa son:

Establecer periodos mximos de permanencia dentro del programa,

Establecer un nivel mximo de ingreso para que las familias permanezcan dentro del
programa y establecer reducciones paulatinas en el incentivo econmico (stas tambin
pueden establecerse en el caso anterior).

Estos mecanismos incentivan al beneficiario a ser productivo por cuenta propia ya que establecen
un periodo especfico de ayuda que permite que la familia planifique el uso de los fondos que recibe
y, busque utilizar los fondos y su tiempo de manera que pueda optimizar el flujo de beneficios. As
tambin, una reduccin paulatina de beneficios puede tener el efecto extra de concientizar a las
familias respecto a que tanto tiempo les queda dentro del programa.
Por otro lado, las polticas enfocadas en la graduacin del beneficiario de la pobreza son
principalmente aquellas relacionadas con la reduccin de la vulnerabilidad del mismo. Algunas de
las ms importantes son:

Establecer condiciones educativas que busquen potenciar el rendimiento de los alumnos

(p.ej. bonos por completar grados o por alcanzar un cierto nivel de rendimiento).

Establecer lmites de edad que contemplen el ciclo educativo completo del nio,

Apoyar a los beneficiarios mediante proyectos de asistencia social que ataquen problemas
especficos de la familia (p.ej. proyectos que traten la violencia familiar).

Potenciar el CCT de modo que acte como puente a otros programas relacionados a ampliar
las oportunidades laborales del beneficiario tanto durante el tiempo que permanece dentro
del programa como cuando culmina el ciclo educativo bsico.

Este tipo de polticas buscan que el beneficiario cuente con ms herramientas de modo que, cuando
deje el programa, este sea capaz de valerse por s mismo, de modo que la transferencia ya no sea
necesaria.
De este modo, debe quedar claro que el utilizar polticas centradas nicamente en graduar al
beneficiario del programa puede resultar sumamente perjudicial para alcanzar los objetivos del
mismo ya que el momento establecido puede no guardar relacin con que tan vulnerable es el
beneficiario y concluir el esfuerzo de lograr el objetivo de formacin de capital humano. Esta falta
de consistencia, existente en algunos programas de la regin, se hace especialmente evidente una
vez que estos alcanzan un nivel de madurez en el que tienen que enfrentarse al cumplimiento de
ciertas condiciones preestablecidas para la graduacin de un nmero importante de beneficiarios. Es
en estos momentos en que los programas que cuentan con lmites temporales de alrededor de cuatro
aos para la graduacin de beneficiarios - como los que se encuentran en Per, Nicaragua y El
Salvador- tienden a redefinir sus normas de salida de modo que incluyan polticas orientadas a la
graduacin de la pobreza.
A continuacin, se exponen las experiencias de tres de los programas ms importantes de la regin:
Bolsa de Familia de Brasil, OPORTUNIDADES de Mxico y Chile Solidario de Chile. Para
realizar esta seleccin se tomaron en cuenta criterios como el nivel de madurez del programa, el
impacto positivo que el programa ha tenido sobre sus beneficiarios y el desarrollo de su estrategia
de graduacin.
Bolsa de Familia, por ejemplo, es el CCT con mayor nmero de beneficiarios a nivel mundial
mientras que OPORTUNIDADES es uno de los programas ms estudiados por aquellos que
desarrollan programas de transferencias condicionadas. La eleccin de Chile Solidario, por otro
lado, se bas en que este es tal vez el nico programa de la regin que cuenta con una estrategia
claramente establecida que a la vez guarda consistencia con sus objetivos. Sin embargo, a pesar de
las buenas experiencias con las que este programa cuenta, su estrategia no es aplicable a un CCT
como JUNTOS dado que la estructura del programa es bastante distinta. An as, se presentan
puntos bsicos haciendo nfasis en el rol del programa como puente, debido a su potencial
relevancia para el proceso de reestructuracin de la estrategia de salida de JUNTOS.
Luego, al finalizar la seccin, se comentan brevemente las experiencias de otros programas de la
regin y se presenta un cuadro resumen con las principales estrategias de graduacin de CCTs en
Amrica Latina.

BRASIL - Bolsa de Familia 9

Bolsa de Familia es el Programa de Transferencias Condicionadas ms grande a nivel mundial.
Actualmente alcanza a 11.1 millones de familias en todo Brasil y provee dos tipos de beneficios:
una transferencia bsica (completamente incondicional) que se brinda a las familias en pobreza
extrema y una transferencia que vara segn el nmero de hijos menores a 17 aos de cada familia.
Esta ltima transferencia se encuentra atada a condiciones que buscan el desarrollo de los nios
tales como la asistencia a la escuela, la vacunacin infantil y la asistencia de las madres a controles
prenatales.
Bolsa de Familia sigue la lgica del resto de CCTs de la regin al mantener como objetivo el
desarrollo del capital humano, sin embargo, el programa tambin se enfoca en proveer a las familias
de un ingreso mnimo, por lo que existe cierta controversia respecto a si este es un CCT
convencional o si es que se trata de un primer paso hacia un esquema de ingreso bsico universal.
Esta primera distincin respecto al resto de programas de la regin es determinante al momento de
analizar su estrategia de graduacin.
En un inicio, el programa se dise con el fin de poder apoyar al beneficiario hasta el punto de que
este se encuentre en las condiciones de emanciparse de la transferencia, es decir, hasta el
momento en que ya no se encuentre en una situacin en que la necesite. A pesar de que este enfoque
no se ha dejado del todo de lado, parece haber perdido importancia dado que algunos sectores
consideran que el tiempo necesario para que los beneficiarios se independicen es bastante largo, por
lo que la propuesta incluye acompaar al beneficiario a travs del ciclo educativo bsico, ms no
espera a que se cumpla la graduacin estricta de la pobreza. Actualmente, el programa propone una
estrategia de graduacin que consiste en la recertificacin de hogares cada dos aos (segn el nivel
de pobreza del hogar) hasta el momento en que los nios alcancen los 17 aos (dependiendo de la
asistencia a la escuela), sin embargo, esta estrategia an puede ser mejorada de manera significativa
mediante la incorporacin de polticas que apoyen a que la graduacin se d en un momento en que
el beneficiario sea menos vulnerable.
Bolsa de Familia apunta a la graduacin del programa a travs de la independencia del beneficiario,
lo que implica enfocarse en polticas de graduacin de la pobreza. Segn un documento de
discusin publicado por el Banco Mundial en el 2007, existen reformas tanto dentro como fuera del
programa que pueden realizarse para impulsar de manera ms eficiente este objetivo. A nivel
interno, la principal recomendacin -la ampliacin del lmite de edad para que contemple la
educacin secundaria dentro de los requerimientos del programa- ya fue implementada en Marzo
del 2008, sin embargo, an quedan dos recomendaciones a considerar: implementar una
disminucin paulatina de los beneficios otorgados y la redefinicin de transferencias educativas de
modo que contemplen el mayor costo de oportunidad al que se enfrenta un estudiante conforme
avanza en el proceso educativo.

La informacin en base a la que se elabor este apartado se puede encontrar en: Lindert, Linder, Hobbs y Briere, 2007.
The Nuts and Bolts of Brazils Bolsa Famlia Program: Implementing Conditional Cash Transfers in a Decentralized
Context. World Bank; Britto, Tatiana y Federal Senate, 2008. Brazils Bolsa Famlia: Understanding Its Origins and
Challenges. IPC.

El segundo grupo de recomendaciones enfocadas a las reformas que pueden realizarse fuera del
programa contemplan la funcin de Bolsa de Familia como identificador de beneficiarios para
programas de asistencia social y como puente para programas enfocados a la ampliacin de
oportunidades laborales. El primer punto busca utilizar al programa para ubicar a aquellas familias
que presentan vulnerabilidades especficas que no permitan su correcto desarrollo como la violencia
familiar o la presencia de alguna limitacin fsica de forma que, con la ayuda tanto del apoyo social
como de la transferencia, el beneficiario cuente con ms capacidades al momento de dejar el
programa. El segundo punto presenta una idea similar ya que se enfoca en que las personas que ya
han terminado los estudios secundarios (y, por tanto, dejan de ser beneficiarios de la transferencia
condicionada del programa) puedan permanecer en un programa que vele por el incremento de sus
posibilidades de trabajo. Ntese que este grupo de recomendaciones limitan el papel de Bolsa de
Familia al de programa intermediario en la bsqueda de la graduacin de la pobreza y no buscan
ampliar su campo de intervencin directa.
Cabe resaltar que el Ministerio de Desarrollo Social de Brasil ya cuenta con experiencias
importantes en el campo de asistencia social y que ha demostrado ser capaz de unir a los
beneficiarios de Bolsa de Familia con programas enfocados a la ampliacin de posibilidades de
trabajo. En el ao 2007, a pesar de que la mayor cantidad de familias que atendan a los centros de
asistencia social lo hacan por autoseleccin, ya se encontraba en planeamiento el priorizar a los
beneficiarios del programa de forma que se puede identificar de la mejor manera posible a aquellas
familias que requeran este tipo de asistencia. As, se identifica a un beneficiario especialmente
vulnerable de Bolsa de Familia si se dan algunas de estas dos situaciones: (i) si las familias
beneficiarias comienzan a incumplir con las condicionalidades o (ii) si el diagnstico inicial de las
familias las cataloga como extremadamente vulnerables. De este modo, la asistencia social
actuara como una forma de respaldar el progreso del beneficiario y as permitirle graduarse cuando
se encuentre listo para hacerlo.
Actualmente, el paso de beneficiarios de Bolsa de Familia a programas que buscan incrementar las
opciones laborales los mismos es un tema priorizado. En lo que se refiere a experiencias, el
programa ha forjado alianzas con numerosos programas enfocados en la generacin de ingresos de
manera que estos prioricen la insercin de sus beneficiarios. La eleccin de que beneficiario debera
acceder a cada servicio se realiza a travs del registro Cadastro nico, el que cuenta con
informacin multidimensional de los beneficiarios. El Cadastro nico, a modo de ejemplo, ha
servido para priorizar beneficiarios en el caso de programas de asistencia a agricultores, programas
de entrenamiento de jvenes en actividades productivas, etc.
Finalmente, cabe mencionar que, a pesar de la evolucin de la estrategia de salida del programa y
los avances que se han ido realizando en busca de hacer a los beneficiarios ms independientes y
menos vulnerables, cabe preguntarse si la experiencia de Bolsa de Familia es replicable en el caso
de JUNTOS por cuanto Bolsa Familia tiene muchas caractersticas de programa de ingreso mnimo
al cul le corresponde una estrategia de salida totalmente distinta. Como se mencion
anteriormente, la delimitacin del objetivo del programa es necesaria al momento de establecer la
estrategia de graduacin aplicable.

MXICO - OPORTUNIDADES 10
OPORTUNIDADES es uno de los Programas de Transferencias Condicionadas ms estudiado a
nivel mundial. Las experiencias del mismo, tanto en diseo como en implementacin, han sido de
gran ayuda para numerosas instituciones en el proceso de aprendizaje continuo que se requiere para
el diseo de otros CCTs. Actualmente, el programa cuenta con 5 millones de beneficiarios en reas
rurales y urbanas de todo Mxico.
El programa naci con el nombre de PROGRESA en 1997 con el fin de acabar con la transmisin
intergeneracional de la pobreza a travs del incremento del capital humano entre los ms pobres.
Para esto, el programa utiliza a modo de incentivo la provisin condicionada de transferencias de
beneficios. Estos beneficios incluyen: una transferencia de efectivo para el consumo de alimentos;
suplementos nutricionales para los nios pequeos, mujeres embarazadas y mujeres en etapa de
lactancia; acceso a servicios de salud primarios; becas para la educacin desde tercer ao hasta el
fin de la secundaria; incentivos econmicos adicionales para la culminacin de la educacin
secundaria y para la transicin entre educacin secundaria y educacin superior; y transferencias de
efectivo para beneficiarios de edad. El acceso a estos beneficios se encuentra atado a un nivel de
asistencia de los nios a la escuela as como a la asistencia a controles y charlas de salud.
Como en todos los CCTs de la regin, la estrategia de graduacin a utilizar se plante como un
problema desde los inicios del programa. En un primer momento, la estrategia planteada fue
graduar beneficiarios nicamente cuando estos dejen de poder ser calificados como elegibles.
Esto se decidira en base al estado socioeconmico de la familia en una reevaluacin efectuada cada
tres aos. Luego, se aument una condicin para as presentar un segundo esquema diferenciado.
De este modo, las familias cuyos ingresos excedieran el ingreso mximo para admisin ms el
monto correspondiente a una transferencia mensual para alimentos seran transferidas a un segundo
esquema, el que consiste en el beneficio original menos la transferencia en efectivo para alimentos y
la beca para la educacin primaria (se asume que el beneficiario ahora puede cubrir estos gastos).
Las familias trasladadas a este ltimo esquema permaneceran dentro del mismo por tres aos tras
los cuales abandonaran el programa.
Esta estrategia diferenciada fue diseada como una poltica enfocada en la graduacin de
beneficiarios ya que tuvo como principal fin reducir la dependencia del programa. La estrategia de
salida, entonces, se centra en que slo aquellas familias que cuenten con un ingreso que las califique
como elegibles permanezcan dentro del programa, lo que permite que, una vez las familias con un
ingreso mayor al establecido se graden, OPORTUNIDADES pueda incorporar a nuevos
beneficiarios que antes no poda apoyar debido a su restriccin presupuestaria. Sin embargo, a pesar
de los beneficios de este tipo de estrategia, se debe recordar que utilizar estrategias enfocadas en la

10

La informacin en base a la que se elabor este apartado se puede encontrar en: Yaschine, Iliana y Laura Dvila, 2008.
Why, When and How should beneficiaries leave a CCT porgramme? IPC. Fiszbein y Schady, 2008. Conditional Cash
Transfers: Reducing Present and Future Poverty. World Bank.

graduacin del programa y no de la pobreza puede ocasionar que muchos de los graduados
mantengan un nivel de vulnerabilidad que no les permita mantener los objetivos del programa.
En el ao 2003, las primeras familias fueron trasladadas al segundo esquema lo que permiti que se
realizaran diversos estudios para as identificar ajustes que pudiesen hacerse a la estrategia de
graduacin de OPORTUNIDADES. En base a esto, se encontr que tras los primeros tres aos eran
muy pocas las familias que superaban la barrera de ingresos establecida, por lo que el impacto del
programa sobre los ingresos no es corto plazo y requiere de un periodo ms prolongado para tener
un efecto significativo. Tras seis aos dentro del programa, el 20% de las familias pasaban al
segundo esquema, sin embargo, algunas de estas encontraban difcil mantener sus inversiones en
capital humano (educacin primaria y alimentos), en especial aquellas que contaban con miembros
de alta edad o con algn tipo de discapacidad. Finalmente, se encontr que slo el 4% de las
familias que haban cruzado el umbral propuesto fueron capaces de mantener este nivel de ingresos.
Estos resultados expusieron varias de las fallas de la estrategia utilizada, por esta razn, a travs del
periodo 2006-2008, OPORTUNIDADES ajust su estrategia de graduacin para contemplar
algunos de estos puntos. La nueva estrategia contempla un nuevo periodo de evaluacin de seis
aos (antes este periodo era de tres aos) tras el cual, en caso la familia cruce la lnea de ingresos
establecida, la familia permanece por seis aos ms en el programa, tras los que deja de ser
beneficiaria. En el caso la familia no logre cruzar la lnea de ingresos tras la primera evaluacin,
esta permanece en el esquema regular del programa hasta una segunda evaluacin realizada a los
ocho o nueve aos de haber ingresado al programa. Si es que la familia cruza la lnea de ingresos
establecida, esta es transmitida de manera inmediata al segundo esquema por tres aos, tras los
cuales deja de ser beneficiaria. Otros cambios realizados fueron establecer un nico periodo de
evaluacin sin diferenciar entre beneficiarios en rea rural o urbana, limitar la estrategia de salida a
aquellos beneficiarios que no fueran de edad avanzada y, finalmente, permitir que las familias que
haban dejado el programa puedan retornar a l si su calidad de vida se ve afectada.
De este modo, el principal reto del criterio de graduacin finalmente establecido es determinar si los
beneficiarios trasladados al nuevo esquema son capaces de mantener el incremento en el ingreso
registrado a travs del tiempo, as como si son capaces de mantener las prcticas enfocadas en
potenciar el capital humano sin el incentivo econmico. Una de las discusiones principales respecto
al tema se centra en si las familias deben salir del programa basndose en indicadores de pobreza
cuando el objetivo del programa es el desarrollo de capital humano. As, quienes defienden la
graduacin en base a indicadores de capital humano se centran en que un aumento de ingresos no
asegura que se mantengan las inversiones en educacin, salud y nutricin que apuntan a acabar con
la transmisin intergeneracional de la pobreza y que una estrategia de graduacin como la utilizada
actualmente est an enfocada en un objetivo de eliminacin de la pobreza de corto plazo.

CHILE Chile Solidario 11

El programa Chile Solidario fue creado en el ao 2002 como parte de una estrategia gubernamental
orientada a superar la pobreza extrema mediante el desarrollo de capital humano. Su modo de
accin es bastante distinto al del resto de programas analizados, ya que, a pesar de brindar tambin
transferencias condicionadas de efectivo, estas no buscan acompaar al beneficiario a lo largo de su
desarrollo, sino actan como un incentivo para que el beneficiario logre ser transferido a programas
que puedan atender sus necesidades de manera ms especfica. As, Chile Solidario acta mediante
la articulacin de diversos programas y servicios sociales de la red pblica de forma que pueda
asegurar que los mismos sean utilizados preferentemente por sus beneficiarios, quienes constituyen
la poblacin ms vulnerable del pas. El programa cuenta con tres componentes principales: (i) un
componente de apoyo familiar y transferencias condicionadas (Programa Puente), (ii) un
componente de subsidios monetarios y (iii) un componente que se encarga de asegurar el acceso
preferente de los beneficiarios a otros programas de atencin social.
El Programa Puente, componente de Chile Solidario orientado a la atencin de familias
extremadamente pobres o vulnerables, es uno ejemplos ms populares de programas enfocados en
actuar como puentes entre sus beneficiarios y aquellos programas o servicios que pueden atender
de manera ms efectiva los requerimientos de los mismos. Este componente tiene como objetivo
primordial la superacin de la exclusin de los ms pobres a travs de la promocin de la asistencia
y proteccin social.
Para lograr sus objetivos, el programa cuenta con una serie de elementos que contribuyen con su
efectividad. Los cinco principales son los siguientes:

Un mecanismo adecuado de identificacin de beneficiarios que requieran la asistencia de

algunos de los programas de la red pblica. Esto se logra a travs de la Ficha de Proteccin
Social (Ficha CAS) la que cuenta con informacin multidimensional del beneficiario.

Transferencias de efectivo por un periodo limitado de dos aos. Este Bono de Proteccin
Familiar, que comienza en una suma aproximada de US$15 y decrece gradualmente a lo
largo del periodo de accin intensiva del programa (24 meses), acta como incentivo a la
asistencia al resto de componentes del programa.

Atencin psicosocial brindada por especialistas durante una serie de reuniones. Estas son
de suma importancia para el xito de la iniciativa ya que a lo largo de las mimas se busca
construir, de manera conjunta con el beneficiario, una estrategia de desarrollo para la
familia basada en: salud, trabajo, educacin, dinmica familiar, identificacin o
documentacin, vivienda e ingreso.

Vnculos entre el beneficiario y otros programas que puedan atender de manera ms

especfica sus necesidades. El programa conecta a los beneficiarios, en base a la

11

La informacin en base a la que se elabor este apartado se puede encontrar en: Lindert, Linder, Hobbs y Briere, 2007.
The Nuts and Bolts of Brazils Bolsa Famlia Program: Implementing Conditional Cash Transfers in a Decentralized
Context. World Bank. Johannsen, Tejerina y Glassman, 2009. Conditional Cash Transfers in Latin America: Problems
and Opportunities. Request for proposal: Improving the efficiency of Conditional Cash Transfer Programs, 2009. IDB.

informacin recolectada durante las reuniones de atencin psicosocial, con otros programas
tanto de asistencia social, impulso laboral o de transferencias que sean adecuados para que
el desarrollo de estas personas sea sostenible y eficiente.

Mecanismos de control y de monitoreo de resultados que permiten el continuo

mejoramiento del programa.

De este modo, la efectividad de Chile Solidario radica en la coordinacin de estos elementos, por lo
que durante un periodo de dos aos, este se dedica a atender de manera intensiva a sus beneficiarios
de forma que pueda diagnosticar sus principales problemas y as pueda ayudarlos de la manera ms
adecuada. El incentivo econmico, de esta forma, es utilizado para condicionar la asistencia al
programa y a sus componentes, por lo que es efectivo que cuente con un periodo de duracin fijo.
El mecanismo de graduacin del programa, en trminos generales, no es estrictamente comparable
con el utilizable por programas que sigan el esquema de JUNTOS ya que Chile Solidario contempla
un periodo de intervencin de dos aos seguido por una etapa de salida de tres aos consistentes
con su objetivo de servir como puente a otros programas.
As, las experiencias de Chile Solidario deben ser tomadas en cuenta dada su efectividad como
programa puente y las potencialidades que el contar con un componente de este tipo podra tener
sobre el desarrollo del capital humano una vez los beneficiarios se graden del programa JUNTOS.

Otras experiencias 12
Los programas de transferencias condicionadas en Amrica Latina se encuentran, en su mayora, en
un proceso de continuo rediseo, pues an se enfrentan con numerosos obstculos por superar. A
diferencia del caso Chileno, los programas de la regin cuentan con una estructura bastante similar
a la de JUNTOS y se encuentran tambin con estrategias de salida que requieren ser reestructuradas.
As, por ejemplo, programas como los que se encuentran en El Salvador o Per cuentan con una
estrategia de graduacin establecida en un lmite temporal fijo que no responde a los objetivos del
programa, razn por la cual se enfrentan con la necesidad de replantearla. Colombia, por otro lado,
cuenta con un periodo inicial de cuatro aos el cual se prolonga si es que el beneficiario se mantiene
elegible, es decir, siempre y cuando este se encuentre dentro de los rangos de edad establecidos
(menor a los 18 aos). Esta estrategia funciona de manera bastante similar a la utilizada en Brasil.
Un ltimo caso que resulta interesante mencionar es el de Jamaica, el que, a pesar de contar con un
rango de beneficiarios ms amplio que JUNTOS ya que tambin contempla a personas de edad
avanzada, con discapacidades, mujeres lactantes y adultos pobres, cuenta con una estrategia de
graduacin de nios aplicable en el caso peruano. El programa, de este modo, grada a las familias
de las transferencias enfocadas a los nios una vez estos terminan la educacin secundaria, lo que
toma en cuenta el ciclo de desarrollo educativo del capital humano.
Cuadro 1: Estrategias de Graduacin de Programas de Transferencias Condicionadas
Brasil

Mxico

Recertificacin cada 2 aos (segn el nivel de pobreza) hasta

que el beneficiario alcanza los 17 aos.
Reevaluacin de la condicin socioeconmica de la familia
cada 6 aos. Salida paulatina del programa si los ingresos de la
familia exceden a un monto dado.

Chile

Salida del programa tras un periodo fijo (2 aos). Fase de

salida de 3 aos.

Colombia

Permanencia hasta que el beneficiario alcance los 18 aos.

Evaluacin a los 4 aos.

Nicaragua Periodo fijo (3 aos). Acceso a servicios de salud y educacin

por 2 aos ms.
El Salvador Periodo fijo (3 aos).
Jamaica

Salida del programa una vez que el nio culmine la educacin

secundaria.

12

La informacin en base a la que se elabor este apartado se puede encontrar en:

Johannsen, Tejerina y Glassman, 2009. Conditional Cash Transfers in Latin America: Problems and Opportunities.
Request for proposal: Improving the efficiency of Conditional Cash Transfer Programs, 2009. IDB.
Vsquez, Enrique. Subsidios para los ms pobres: Sern beneficiados los nios en pobreza extrema?, 2005.

V.

Principales resultados del Trabajo de Campo Cualitativo de hogares beneficiarios de

JUNTOS y sus localidades 13
En la presente seccin se presentan los principales resultados del trabajo de campo cualitativo
realizado sobre una serie de hogares que han sido beneficiarios de JUNTOS desde el ao 2005 y sus
respectivas localidades. Este estudio busc recolectar informacin para as tener en cuenta las
percepciones, necesidades y expectativas de los actuales beneficiarios a fin de evitar tensiones
sociales a partir de la implementacin de la estrategia de graduacin, es decir, busc contribuir al
diseo de una estrategia que se adece a las zonas de intervencin.
En este contexto, el trabajo cualitativo de campo tuvo los siguientes objetivos principales:
Recoger informacin acerca de las percepciones de las madres beneficiarias del programa
acerca de: lo recibido del programa (para los nios y nios y el hogar en general), sus
necesidades, sus posibilidades de continuar en el programa y de su salida o migracin hacia
otros programas.
Recoger informacin acerca de las aspiraciones y limitaciones de los hogares, de sus
aspiraciones ocupaciones y de posibilidades de auto-sostenimiento y de mejora de bienestar.
Recoger informacin a nivel de las comunidades visitadas sobre existencia y ausencia de
programas sociales, tanto productivos como otros (alimentarios, de proteccin social, etc.) y
tanto gubernamentales como de otras instituciones.
Para lograr estos objetivos, el trabajo de campo implic realizar dos tipos principales de entrevista:
Entrevistas semi-estructuradas a una muestra no representativa de hogares beneficiarios de
JUNTOS desde el 2005 en relacin a sus capacidades y preferencias ocupacionales, como
tambin sus percepciones de bienestar y desarrollo futuro.
Entrevistas semi-estructuradas a los principales actores de las comunidades (presidentes
comunales) y autoridades locales (alcaldes, regidores, gobernadores, etc.) en cuanto a
programas locales existentes, potenciales econmicos y laborales en la regin.
En cada comunidad y distrito, se realizaron 12 entrevistas a mujeres beneficiarias y 3 entrevistas a
autoridades locales coordinadas con cada promotor JUNTOS de la zona. Estas entrevistas se
hicieron en las cuatro regiones en las que se inici la implementacin de JUNTOS: Huancavelica,
Ayacucho, Apurmac y Hunuco. En cada una de estas regiones se seleccion, en coordinacin con
JUNTOS, slo un distrito utilizando como criterios el nivel de ruralidad y/o lejana.

13

Esta seccin se basa en:

Alczar y Cavero, 2010. Resultados del Trabajo de Campo Cualitativo de hogares beneficiarios de JUNTOS
y sus localidades para contribuir al diseo de una estrategia de graduacin del programa JUNTOS.

Los distritos elegidos fueron los siguientes (data 2007):

Cuadro 2: Distritos elegidos
Distrito elegido

Regin

Poblacin
total

Densidad
poblacional
(Hab/km2)

ndice de
ruralidad

Tasa de
pobreza
extrema

Tasa de
desnutricin
infantil

Cayna

Hunuco

3,704

22.3

54%

50%

59%

Vilcas Huamn

Ayacucho

8,300

38.3

65%

46%

49%

Anta

Huancavelica

8,253

90.3

94%

64%

61%

Tumay Huaraca

Apurmac

2,144

4.8

66%

54%

64%

Luego, dadas las restricciones de tiempo y el carcter cualitativo del estudio, se seleccion slo una
comunidad de cada distrito siguiendo los mismos criterios empleados para la eleccin del distrito,
de este modo, del distrito ms urbano se seleccion la comunidad ms urbana, y en el distrito ms
rural y lejano se seleccion la comunidad ms rural y remota. As, los distritos elegidos se ordenan
segn accesibilidad y ruralidad de la siguiente manera:
Cayna - Ambo - Hunuco: el distrito ms cercano y accesible de la ciudad capital de la
regin.
Vilcas Huamn - Vilcas Huamn - Ayacucho: el distrito ms accesible y ms urbano,
teniendo en cuenta que este distrito es capital de provincia.
Anta- Acombamba- Huancavelica: relativamente accesible teniendo en cuenta que existe un
flujo mayor que entra por el distrito de Paucar y que viene desde Huancayo, pero
marcadamente rural (por porcentaje de poblacin rural).
Tumay Huaraca- Andahuaylas- Apurimac: distrito muy pequeo cuyo acceso es de mayor
dificultad y es marcadamente rural.
A continuacin, se presentan los principales resultados de este trabajo segn los principales temas
desarrollados en las entrevistas realizadas resaltando los puntos que cuentan con mayor relevancia
al momento de disear una estrategia de salida que se adece a las percepciones, necesidades y
expectativas de las zonas de intervencin.
a) Principales caractersticas de los distritos analizados y sus familias
Los distritos analizados cuentan con distintos referentes de altitud (desde 3, 300 a 3, 600), sin
embargo, las condiciones ecolgicas son muy similares en todas las regiones: poca de lluvia y
sequa, cada de heladas y terrenos agrcolas principalmente en pendientes.
As, las principales distinciones entre los mismos se refieren al tipo y extensin de la tierra. De este
modo, mientras que en Vilcas Huamn (Ayacucho), Anta (Huancavelica) y Cayna (Hunuco) los
pobladores cuentan con tierras agrcolas cercanas y con pastos de altura de poca calidad, en Tumay
Huaraca (el distrito ms rural, en Apurmac) hay un uso ms extensivo de la ganadera por tener
mayores tierras de pastizales (tambin de baja calidad) a pesar de que sus chacras se ubican a 2
horas de sus casas.

En cuanto a la composicin de las familias, resalta el que, en todos los casos, ninguna de las madres
culmin los estudios secundarios mientras que slo unos pocos padres haban culminado estos
estudios. El nmero de hijos es relativamente alto para muchas familias en los cuatro distritos, por
lo que cuentan con una alta carga familiar que cubrir. Adems, en Tumay Huaraca, se puede notar
un problema extra ya que muchas de las madres son solteras. En casi todos los casos, las madres
poseen dos o ms hijos beneficiarios de JUNTOS.
b) Acceso a servicios de salud y educacin
En tres de los cuatro distritos analizados, se cuenta con postas y escuelas cercanas al hogar, por lo
que la lejana no resulta un problema importante al momento de cumplir con las condicionalidades.
En Tumay Huaraca, en cambio, se presentan casos en que los nios se encuentran atrasados en la
escuela ya que tuvieron que esperar algunos aos antes de ingresar dado que no podan realizar el
trayecto solos (el tiempo necesario para el viaje era de aproximadamente una hora); no obstante, el
apoyo de JUNTOS se muestra importante para que estas familias aseguren llevar a sus hijos lo antes
posible a las escuelas y postas.
Gracias a las condicionalidades establecidas, las familias se organizan de forma que sus hijos
puedan acceder a la educacin a la edad adecuada, por lo que se organizan de forma que miembros
mayores de las familias acompaen a los ms pequeos o coordinan el desplazamiento con otros
vecinos. En todos los casos, los pobladores asisten a la posta para sus respectivos controles.
c) Actividades econmicas en la zona
La agricultura se utiliza, en todos los casos, principalmente para el autoconsumo. As, en Tumay
Huaraca (Apurmac) los principales ingresos econmicos se deben a la venta de ovejas, cuyes y
vacas, as como al trabajo de los hombres como jornaleros en chacras fuera del distrito. La situacin
es bastante similar en Vilcas Huamn (Ayacucho) y Cayna (Hunuco), con la nica diferencia de
que en estos ltimos distritos se presentan algunos negocios menores (tiendas, principalmente). En
Anta (Huancavelica), en cambio, la principal diferencia se encuentra en que algunas familias captan
un ingreso no tan nfimo de las actividades agrcolas (mayor a 100 soles al ao).
En la mayora de casos (excepto en Cayna) se seal un importante ingreso anual mediante la venta
y reventa de animales mayores, mientras que an existe un uso mnimo de negocios por crianza de
animales menores; esta limitacin se asocia en todos los casos a la falta de agua, lo cual imposibilita
tener pastos mejorados para alimentar a sus cuyes.
As, dados los bajos ingresos monetarios con los que cuentan las familias, el apoyo de JUNTOS en
los cuatro distritos es relevante ya que les permite pagar los gastos necesarios para la educacin y
alimentacin de sus hijos; teniendo en cuenta el alto nmero de hijos que en promedio poseen.
En cuanto a las potencialidades econmicas percibidas por las familias, la mayora indica que, de
contar con capital extra, las inversiones se realizaran principalmente en la compra de animales
(mayores o menores) o en crear un negocio (ya sea de engorde de animales mayores o de reventa),
sin embargo, tambin indican que estas actividades se ven limitadas por la falta de agua y pastos.
Pocas familias entrevistadas invertiran en actividades agrcolas dados los precios poco favorables y
los riesgos asociados.

d) Programas sociales y apoyo estatal

En la actualidad, en casi todos los distritos, el apoyo del Estado mediante programas sociales se
reduce a lo alimentario. Este apoyo se realiza principalmente mediante los programas Vaso de
Leche, Comedor Popular y Almuerzos Escolares. Otras iniciativas a resaltar son las realizadas
por el MINSA para promover la asistencia a controles de salud mediante los incentivos Canasta
Familiar y Papillas.
En los distritos de Vilcas Huamn y Anta tambin se encontr la presencia de AGRORURAL
(antes PRONAMACHS), sin embargo, su apoyo es an mnimo (baja de personal) y se limita al
tema forestal. En Anta, por otro lado, resalt tambin el importante apoyo recibido de Critas.
Al preguntar a las autoridades de los distritos cuales son los aspectos en los que consideran que el
apoyo estatal es ms urgente, la mayora seala que hacen falta proyectos que cuiden y extiendan el
agua para hacer regar chacras y poder incrementar la productividad. En su opinin, sin proyectos
grandes, las mejoras van a ser mnimas y slo sern accesibles para pocas familias.
e) El apoyo de JUNTOS
La mayora de las familias entrevistadas tienen un tiempo considerable en JUNTOS durante el cual
han recibido 200 soles cada dos meses. De este monto, ms de la mitad es destinado (en meses sin
gastos extraordinarios) a la compra de alimentos, sin embargo, los gastos en alimentacin para
lograr una mejor nutricin (compra de carne, verdura, frutas, menestras) son an gastos menores.
As, los alimentos no duran para todo el mes y se brindan en pequeas cantidades. Estos problemas
son an mayores cuando la familia cuenta con 3 hijos o ms y no tiene ningn ingreso constante.
El segundo gasto importante al que se destina el dinero recibido de JUNTOS es el realizado en
torno a tiles escolares, uniformes y zapatos. As, existe un fuerte gasto anual por nio que se ha
mostrado en todos los distritos en torno a este rubro, por lo que cubrir estos gastos anuales requiere
un ahorro previo que, de no recibir el apoyo de JUNTOS, slo se podra lograr mediante el trabajo
como jornalero y/o vendiendo animales mayores.
JUNTOS brinda a las familias un ingreso constante que les permite cubrir gastos de forma
complementaria. Este dinero ha sido de gran ayuda para la adquisicin de alimentos que permitan
que los nios alcancen un mejor estado nutricional (gasto que no exista antes del programa) y para
cubrir los crecientes gastos escolares. Cabe resaltar que, dados estos gastos, las familias cuentan con
pocas posibilidades de ahorrar en cuestiones productivas el dinero brindado por JUNTOS. Este
dinero no es el suficiente como para hacer un negocio de engorde o reventa, sin embargo, puede
manejarse de forma que permita comprar animales menores (que se usarn ms para el consumo) o
cras de animales mayores (esperando que les genere un ingreso despus de 1 ao de crianza).
Otro punto a resaltar es la arbitrariedad con la que las promotoras locales definan en qu se gastaba
y en qu no el dinero brindado por JUNTOS. Adems de las condiciones regulares, las madres han
sido obligadas (bajo la amenaza de ser suspendidas tres meses del beneficio econmico brindado
por el programa) a realizar actividades tan diversas como tejer mantas para vender, participar en
campeonatos de deporte, limpiar la casa, construir cocinas mejoradas o cuartos en sus hogares, etc.

No obstante, pocas madres se quejaron respecto a este punto ya que consideran que las
condicionalidades impuestas son para el propio bien de sus familias.
f) Percepcin de JUNTOS
El principal punto a resaltar en cuanto a la percepcin que tienen las madres entrevistadas respecto a
JUNTOS es que estas tienen claro que los beneficiarios del programa son sus hijos y no la familia
en conjunto. Esto es importante dado que, al momento de indagar respecto a por cunto tiempo ms
esperaban recibir la transferencia, las respuestas se encontraban atadas a una etapa del desarrollo de
sus hijos:
Que contine JUNTOS para sus hijos hasta que terminen siquiera su universidad,
porque cuando entre a Universidad necesitar ms dinero (Raymunda Cceres
Vargas- Tumay Huaraca)
Hasta que termine su universidad [mi hijo]porque con eso ya puede trabajar
(Vilma Rodrguez- Vilcas Huamn)
Me gustara que JUNTOS me apoye 20 aos ms, hasta que mi hijito menor
termine de estudiar universidad (Fibiana de la Cruz- Anta).
Yo quisiera que JUNTOS me apoye hasta que mis hijos terminen sus estudios
Con el estudio, los profesionales ganan ya fijo su sueldo, en cambio en la
agricultura es difcil joven, a veces cae el hielo o la rancha, ah fracasas (Juana
Bravo- Cayna).
Hasta que tengan 17 o 18 aos queremos que nos apoyen, ya tiene fuerza para que
puedan trabajar cuando es mayor de edad ya tiene razones, ya puede ir a ciudad
a trabajar, y ganar unos centavitos (Flix, esposo de Delia Villanueva- Cayna).
As, existe gran inters por parte de los beneficiarios en general porque JUNTOS siga apoyando a
sus hijos por una mayor cantidad de aos a fin de que estos tengan ms posibilidades de culminar la
educacin secundaria y de cursar estudios superiores.
Todos los padres y madres muestran optimismo en que harn terminar sus hijos la escuela y que si
es que no la terminan ser slo porque as lo querra su hijo, ya que ellos haran todo lo que sea para
hacer terminar su secundaria. Dado que cada familia posee 2 o ms hijos y poca tierra para repartir
entre ellos, JUNTOS es de gran importancia para que la nueva generacin pueda salir de la pobreza:
esto implica poder estudiar en Universidad e Instituto, luego conseguir un trabajo remunerado que
no le limite a vivir como un campesino que posee poqusima tierra de la cual subsistir.
JUNTOS an tiene que asegurar que su inversin no se estanque en los estudios secundarios, sino
que tambin posibilite el ingreso de los hijos de campesinos a los estudios superiores tan anhelados.
En los 4 distritos estudiados (especialmente en Cayna) surgi la alternativa de que los hijos mayores
estudien y trabajen al mismo tiempo, lo que posibilitara que estos efectivamente terminen sus
estudios.

De este modo, el Trabajo de Campo Cualitativo demostr que las familias son conscientes de que
los beneficiarios del programa son los nios, por lo que no esperan que el apoyo econmico los
acompae una vez sus hijos dejen de ser parte de la poblacin objetivo. Las familias desearan que
el programa les brinde algn apoyo para que sus hijos continen con su educacin y puedan as
escapar de la pobreza. As, la funcin de JUNTOS como puente entre beneficiarios y programas
productivos sera considerablemente til para cumplir estos objetivos.
Para efectos de poltica, debe quedar claro que la transferencia econmico que se les brinda no es la
suficiente como para sostener inversiones en capital productivo, por lo que solo significa un alivio
econmico de corto plazo. Los fondos recibidos son utilizados casi en su totalidad en alimentos
nutritivos y tiles escolares.

VI.

Programas Sociales dentro de la regin de Anlisis:

De acuerdo a las ideas expuestas a lo largo del documento, la estrategia de graduacin de

JUNTOS debe establecer como pauta general que el CCT acompae al beneficiario hasta
que ste culmine la educacin secundaria dado que, en este momento, completa el ciclo
educativo bsico. Sin embargo, es claro que esta preparacin no asegura la insercin
productiva del beneficiario dentro del mundo laboral, condicin necesaria para romper la
transmisin intergeneracional de la pobreza, si no que se puede requerir de apoyo adicional
para continuar la educacin o capacitacin del beneficiario. Adems, la graduacin total del
programa al alcanzar este nivel educativo no tiene en cuenta la situacin de la familia del
beneficiario, la que, de continuar en situacin de pobreza, requiere tambin algn tipo de
apoyo de parte del estado una vez cesen las transferencias.
A pesar de lo anterior, es tambin importante tener en cuenta que no se debe asignar a
JUNTOS componentes que no correspondan a los determinados en su marco de
operaciones y en sus objetivos y diseo. Por ello, los requerimientos, tanto de capacitacin
y acceso a educacin tcnica o superior para los beneficiarios, como los de apoyo e impulso
a sus familias, deben ser cubiertos por programas sociales especializados en estos temas en
la medida de lo posible. As, el rol de JUNTOS debe centrarse en servir como puente tanto
(i) entre los beneficiarios que se gradan del CCT y los programas que puedan brindarles la
ayuda necesaria para determinar su insercin dentro del mercado laboral como (ii) entre las
familias de los graduados y aquellos programas enfocados en su desarrollo.
En este contexto, esta seccin tiene la finalidad de identificar los programas sociales que
actan en las zonas en las que se inici JUNTOS para as formar una gua de aquellos
posibles programas a los que los beneficiarios puedan migrar una vez culmine su periodo
de permanencia, adems de identificar los vacos y requerimientos de programas
adicionales a los existentes.
Se analiza la presencia de programas que puedan servir de apoyo a las familias en la tarea
de disminuir su vulnerabilidad, mejorar su acceso a oportunidades laborales y desarrollar
sus capacidades. De esta forma, los programas aqu mencionados son tiles en la medida en
que: (i) puede apoyar la tarea de continuar el proceso de desarrollo del capital humano de
los graduados de JUNTOS, (ii) pueden preparar a las familias (incluyendo al beneficiario)
para el momento en que dejen de recibir el apoyo del programa y (iii) pueden apoyar a la
familia del beneficiario una vez ste se grade del programa.
Para efectos de este informe, la zona de anlisis est compuesta por cuatro regiones en las
que se inici la implementacin de JUNTOS: Huancavelica, Ayacucho, Apurmac y
Hunuco. Dentro de estos departamentos, se eligi, en coordinacin con JUNTOS, un
distrito en particular en el que se centra el anlisis siguiendo los criterios establecidos en el
trabajo de campo. De esta forma, el anlisis parte de la identificacin de la accin de
programas dentro de los distritos de Tumay Huaraca en Apurmac, Vilcas Huamn en
Ayacucho, Anta en Huancavelica y Cayna en Hunuco. En base a la informacin
encontrada en el Sistema de Informacin de Asuntos Sociales (SIAS) y otros portales
gubernamentales, se identificaron los programas sociales que actan en estos distritos, as

como aquellos programas que actan en la provincia y departamento al que cada distrito
pertenece. Adicionalmente, se identificaron algunos otros programas que, a pesar de no
encontrarse dentro de esta zona, se considera pueden ser relevantes para cumplir con los
objetivos de apoyo a los graduados de JUNTOS.
Para hacer ms claro el anlisis, los programas identificados se clasifican segn el eje de
poltica social al que pertenecen 14 . Dado que los ejes no son perfectamente separables en
todos los programas, estos pueden estar vinculados a uno o ms ejes a la vez. As, tomando
como referencia la clasificacin de programas sociales de reduccin de la pobreza utilizada
en el Plan Nacional de Superacin de la Pobreza, se cuenta con cinco tipos de programa:
1. Protectores: tienen como objetivo reducir la vulnerabilidad de la poblacin en
extrema pobreza en atencin a su ciclo de vida.
2. Habilitadores: tienen como objetivo desarrollar capacidades y habilidades de las
personas o grupos en capacidad de aprovechar oportunidades.
3. Promotores: su objetivo es mejorar el acceso a oportunidades econmicas de las
personas en edad laboral.
4. Protectores y Habilitadores: buscan reducir la vulnerabilidad de la poblacin al
tiempo que desarrollan sus capacidades y habilidades.
5. Habilitadores y Promotores: buscan mejorar tanto las capacidades de la poblacin
como el acceso de la misma a oportunidades econmicas.
A continuacin, se presentan los programas identificados divididos segn la clasificacin
propuesta. As, se presenta un cuadro por cada uno de los tipos de programa donde, para
cada programa, se expone brevemente: objetivos, caractersticas de la poblacin
beneficiaria y el nmero de beneficiarios.
En el cuadro 2, se muestran los programas clasificados como Protectores. Estos programas
se especializan en disminuir la vulnerabilidad de los beneficiarios. De esta forma, WawaWasi, el Sistema Integral de Salud y el programa Mi Pueblo, son programas que tienen
como beneficiario a personas con altos niveles de pobreza y sirven, de alguna manera,
como proteccin social. Estos programas resultaran de especial ayuda para apoyar a las
familias en situacin de pobreza una vez sus hijos dejen de ser beneficiarios.

14

Los tres ejes de la poltica social identificados son:

Eje 1- Desarrollo de capacidades humanas y respeto de los derechos fundamentales.

Eje 2- Promocin de oportunidades y capacidades econmica.
Eje 3: Establecimiento de una red de proteccin social.

Cuadro 3:
Programas Protectores
WAWA-WASI
(MIMDES)

SIS
(MINSA)

MI PUEBLO
(VIVIENDA)

Objetivo
Generar condiciones favorables para el
desarrollo integral de nias y nios. El
programa articula 4 componentes: salud,
nutricin, aprendizaje infantil temprano y
habitabilidad segura.
Resolver la problemtica del limitado acceso
a los servicios de salud por la existencia de
barreras econmicas, culturales y
geogrficas.
Busca constituir unidades geogrficas
econmicas y sociales a fin de impulsar su
desarrollo sostenido a travs de proyectos
como: mejoramiento de calles,
acondicionamiento de espacios pblicos,
mejoramiento de viviendas, etc.; con la ayuda
de la comunidad y municipalidad.

Poblacin Objetivo

N de benefiados

Al 2009, existan 51,614 nios

Nios y nias entre los 6 meses y 4 aos de
benefciarios del programa Wawa Wasi a
edad en situacin de riesgo y en condiciones
travs de 6,614 mdulos distribuidos en
de pobreza o extrema pobreza
todo el Per.
Pobladores que no cuentan con un seguro
de salud, priorizando poblacionales que se
encuentran en situacin de pobreza y
pobreza extrema.

A Julio del 2010: 13,400,000 afiliados.

Centros poblados rurales con un rango de

poblacin entre 500 a 3,000 habitantes.
Busca coincidencias en el mbito de
intervencin de la estrategia CRECER en
centros poblados que forman parte del
primer quintil de pobreza.

Entre los aos 2006 y 2008 se plante

realizar 659 proyectos (144,75 millones
de inversin).

Los programas habilitadores (Cuadro 3) se centran en desarrollar capacidades en la

poblacin. Dentro de este grupo se encuentran principalmente aquellos programas
relacionados a la capacitacin, educacin y la promocin de actividades que impulsen el
componente productivo de la persona. As, el PRONAMA desarrollar la alfabetizacin
mientras que el Proyecto Piloto de Promocin de Ahorro de Juntos busca incentivar el
ahorro de modo que las familias puedan contar con el capital necesario para realizar
actividades de emprendimiento. Finalmente, se considera interesante tener en cuenta las
acciones de PROJOVEN ya que este programa resulta un modelo interesante de programa
al que los graduados de juntos puedan migrar ya que cuenta con componentes relacionados
a la educacin e insercin laboral.
Cuadro 4:
Programas Habilitadores
Objetivo

PRONAMA
(MINEDU)

PROJOVEN
(MTPE) 1/

PROMOCIN
DEL AHORRO
(JUNTOS- PCM)
1/

Poblacin Objetivo
N de benefiados
Personas de 15 aos o ms que sean
A septiembre del 2009: 821,000 personas
Desarrollar acciones enfocadas en erradicar
analfabetas, incluyendo a los que arriben a
alfabetizadas y 258,254 personas en
el analfabetismo en el Per.
esa edad en el perodo de referencia.
proceso de alfabetizacin.
Facilitar el acceso de jvenes al mercado
Jovenes, tanto hombres como mujeres, de 2009: 11,525 jvenes distribuidos en 14
laboral formal a travs de capacitacin
bajos recursos econmicos que se
regiones del pas. 73,477 jvenes desde el
tcnica y experiencia laboral articuladas con
encuentren entre los 16 y 24 aos.
inicio del programa (hace 14 aos).
servicios de informacin sobre la oferta
formativa y oportunidades laborales.
Incentivar el ahorro y promover el acceso a
El 20 de agosto del 2010 se inagur la
los diversos servicios financieros en las
segunda etapa del proyecto piloto. Esta
familias JUNTOS para que estas puedan
realizar emprendimientos. Como incentivo al Familias JUNTOS a travs de las mujeres nueva etapa comprende a ms de 24 mil
ahorro, se sortean canastas entre las
titulares del programa.
titulares del Programa Juntos que poseen
beneficiarias que cumplen con sus
su libreta de ahorros del Banco de la
corresponsabilidades y cuentan con saldos
Nacin.
positivos en sus cuentas de ahorro.

1/ No se cuenta con informacin que confirme la presencia de estos programas (a diciembre del 2009) dentro de la zona
de anlisis.

Los programas promotores (cuadro 4) se caracterizan por mejorar el acceso de la poblacin

a oportunidades de desarrollo. Estos se relacionan principalmente con la provisin de
infraestructura y oportunidades de acceso a mercados, importantes al momento de impulsar
los negocios locales.

Cuadro 5:
Programas Promotores

PROVIAS
(MTC)

FITEL
(MTC)

COFOPRI
(VIVIENDA)

Objetivo
Promover, apoyar y orientar el incremento de
la dotacin y la mejora de la transitabilidad de
la infraestructura de transporte
departamental y rural. Las inversiones
buscan promover que la infraestructura vial
fomente la integracin, el desarrollo y la
descentralizacin.

Poblacin Objetivo

N de benefiados

Las poblaciones beneficiadas por el mayor

acceso. Las vas brindan mayor acceso a
los servicios pblicos, ms oportunidades
econmicas y la integracin a los mercados
de bienes, trabajo y crdito.

En todo el 2009, PROVIAS

Descentralizado gast un total de 312
millones de soles (84% de su
presupuesto).

Pobladores beneficiados por el acceso a las

telecomunicaciones. Las inversiones se
realizan en poblados rurales considerados
de preferente inters social.
Pobladores beneficiados por el proceso de
Ejecutar el proceso de formalizacin de la
formalizacin. El programa da prioridad a
propiedad predial a nivel nacional. Promover
las zonas de extrema pobreza y aquellas
y mejorar los impactos de la titulacin. P.ej:
que signifiquen la complementacin con
asociacin de pobladores para que accedan
otros programas y/o proyectos del Gobierno
colectivamente al crdito.
Nacional.
Financiar la provisin de servicios de
telecomunicaciones con el fin de alcanzar
Acceso Universal.

La poblacin beneficiaria directa e

indirecta al 2009: 5,846,133 personas,
6,056 Centros Poblados.

A julio de 2010: ms de 735 mil ttulos,

especialmente en zona urbana.

Los programas Protectores y Habilitadores son aquellos que, a pesar de contar con una
parte importante que capacita a la poblacin en trabajos especficos, tambin es til en la
medida que reduce la vulnerabilidad de sus beneficiarios. De este modo, programas como
Agua para Todos (PAPT), Construyendo Per y el PRONAA brindan proteccin y
capacitacin al contar con un importante componente educativo y servir tambin como
proteccin social.
Cuadro 6:
Programas Protectores y Habilitadores
Objetivo

CONSTRUYEND
O PER (MTPE)

AGUA PARA
TODOS
(VIVIENDA)

PRONASAR
(PAPTVIVIENDA)

PRONAA
(MIMDES)

Poblacin Objetivo

N de benefiados

Entre los aos 2006 y 2010 (12,000

Generar empleos temporales y el desarrollo Pobladores desempleada con carga familiar
proyectos): 705,017 participantes, 328,595
de capacidades para la poblacin
de las reas urbanas y rurales en situacin
empelos temporales, 4,393 empleados
desempleada.
de pobreza y pobreza extrema.
insertados, 250, 000 capacitaciones.
Entidad responsable de coordinar acciones
de los proyectos y programas del sector
saneamiento. Integra acciones
administrativas en el marco del PARSSA,
PRONASAR, INVERSAN, FONAVI, etc.
Revertir la situacin de localidades rurales
que no tienen acceso a agua potable ni a una
adecuada eliminacin sanitaria de excretas y
aguas residuales.
Ejecuta acciones de asistencia, apoyo y
seguridad alimentaria cuya finalidad es
contribuir a elevar el nivel nutricional de la
poblacin en pobreza crtica asi como
coadyuvar a la seguridad alimentaria en el
pas.

Pobladores de la zona en la que se realizan

A marzo del 2009, el 50.76% de los
los proyectos. Estos se determinan en base
hogares fuera de Lima (cubiertos por el
a requerimientos y se priorizan segn los
PAPT) contaban con acceso a servicios
poblados con mayores carencias (en base al
pblicos de saneamiento.
Mapa de Pobreza del MEF).
Pobladores de la zona donde se realizan las A agosto del 2010: 272,406 pobladores.
inversiones de agua potable y alcantarillado 492 proyectos de agua y saneamiento en
zonas rurales. 283 obras concluidas.
(sigue la lgica de Agua para Todos).
Personas en pobreza extrema y los grupos
vulnerables cuyo estado nutricional y
alimentario constituyen un riesgo para el
desarrollo humano sostenible.

En el 2008, el PIN cont con 3,921,121

beneficiarios y el PCA con 350,427
beneficiarios. El PRONAA atendi en
total a 9,685,105 beneficiarios (contando
acciones de apoyo alimentario y
programa emergencias).

El ltimo tipo de programa analizado es el correspondiente a los programas que son

Promotores y Habilitadores a la vez. Estos programas atacan la pobreza tanto mediante la
provisin de mejores oportunidades como el desarrollo de capacidades. El FONCODES se
encuentra dentro de este grupo dado que cuenta con proyectos enfocados en impulsar las
capacidades laborales (ej: Mi Chacra Productiva) al mismo tiempo que buscan brindar la

opcin de acceso a nuevos mercados. Este es tambin el caso de AGORURAL, que impulsa
nuevas capacidades a travs de programas como Marenass y nuevas oportunidades a travs
de programas como PRONAMACHS.
Un caso interesante que se agreg al anlisis en este punto es el del programa APROLAP
II. Este programa, cofinanciado por la Unin Europea y el MINEDU, busca reorientar la
formacin tcnica hacia los requerimientos del mercado a la vez que provee una serie de
becas en instituciones con este nuevo enfoque. De esta forma, el programa busca lanzar al
mercado a profesionales capaces que respondan a las necesidades de los empleadores.
Cuadro 7:
Programas Promotores y Habilitadores
Objetivo
Gestionar de manera articulada recursos
pblicos y privados para que estos fomenten
el mayor acceso a servicios sociales bsicos,
FONCODES
servicios de infraestructura social y
(MIMDES)
productiva, la generacin de oportunidades
econmicas y el desarrollo de capacidades
productivas.
Implementar 10 tecnologas validadas a fin
de potenciar las capacidades productivas de
MI CHACRA
PRODUCTIVA
las familias rurales para contribuir a superar
(FONCODESla inseguridad alimentara, incrementar sus
MIMDES) 1/
ingresos y promover su inclusin progresiva
al mercado.
Reorientar la formacin tcnico profesional
hacia la demanda del mercado, las
necesidades socioeconmicas y las
APROLAB II
potencialidades de desarrollo del pas
(MINEDU & UE)
mediante ajustes curriculares, fortalecimiento
1/
de capacidad , obras de infraestructura y
equipamiento y la ejecucin de un programa
de becas.

AGRORURAL
(MINAG)

Articulas las acciones relacionadas con la

promocin del desarrollo agrario rural.
Promociona actividades como el mejor
manejo de RRNN, la conservacin de suelos
y el acceso a mercados; a partir de
asistencia tcnica, capacitacin y gestin de
informacin.

Poblacin Objetivo
Las poblaciones pobres del pas. Se busca
una distribucin equitativa de los recursos a
nivel nacional. Se atienden preferentemente
las localidades rurales de los distritos
calificados en los quintiles I y II (los de
mayor pobreza) del Mapa de Pobreza de
FONCODES.

N de benefiados
Presupuesto 2010: 300 millones de
Nuevos Soles para cumplir con los
objetivos de lucha contra la pobreza.
Presupuesto 2009: 100 millones.

La inversin total para los 77

Familias rurales en extrema pobreza,
proyectos aprobados por FONCODES
preferentemente a las familias beneficiarias
que ser financiado con S/. 10 millones y
del programa JUNTOS.
contar con 6592 beneficiarios.

Instituciones educativas de gestin pblica.

Las becas estn destinadas a jvenes que
no estudien ni trabajen.

Aquellas personas que se encuentran dentro

del mbito de accin de los programas que
lo conforman. Los programas
PRONAMACHCS, MARENASS,
PROSAAMER, PROABONOS, Proyecto
Sierra Norte, Proyecto Sierra Sur, Corredor
Puno-Cusco y Proyecto Aliados actan en
zonas rurales y primordialmente pobres.

50 instituciones educativas: 20 institutos

superiores tecnolgicos, 30 centros de
educacin tcnico productiva. Cantidad
de docentes: 1,000. N de estudiantes:
20,000. N de becas a otorgar: 5,000.

A marzo de 2008, abarcaba 1000 distritos

del mbito Rural del Per con ms de,
1,900 profesionales, tcnicos y
extensionistas, y 200 sedes y subsedes
existentes ubicadas en 20 departamentos
del Per.

1/ No se cuenta con informacin que confirme la presencia de estos programas (a diciembre del 2009) dentro de la zona
de anlisis.

Ubicacin de los programas analizados dentro de la zona de influencia

Queda claro que todos estos programas pueden ser de utilidad a los beneficiarios de
JUNTOS tanto a modo de acompaamiento durante el periodo en que reciben la
transferencia como durante el momento en que dejan el programa y se encuentran sin este
apoyo. Dado que uno de los objetivos de esta seccin es contar, a manera de ejemplo, con
informacin respecto a los programas dentro de una zona especfica, se presenta a
continuacin un cuadro para cada uno de los distritos que la conforman. Cada cuadro tienen
como fin proveer informacin respecto a si los programas antes descritos operan tanto en el
distrito como dentro de la provincia o departamento al que el distrito pertenece. Tal como
se indic previamente, no se cuenta con informacin respecto a si cuatro de los diecisiete
programas mencionados a lo largo de la seccin se encuentran o no dentro del rea de
influencia, razn por la cual se presenta un cuadro adicional con la informacin respecto a
la ubicacin de los mismos.
En el cuadro 7, se observa que slo seis de los catorce programas identificados operan en el
distrito de Tumay Huaraca. Los seis programas que operan en el distrito son de tipo
habilitador o protector, lo que guarda relacin con la necesidad de proteccin social en la
zona dados los altos ndices de pobreza. Los programas que se encuentran en este distrito se
encuentran tambin en ms de la mitad de los distritos de Andahuaylas, por lo que pueden
considerarse populares en la zona (a excepcin de PROVIAS que se encuentra en slo
nueve de los diecinueve distritos de Andahuaylas). Los 14 programas analizados se
encuentran en al menos una provincia de Apurmac, sin embargo, Mi Pueblo, Pronasar y
Agua para Todos actan en dos o menos provincias.
Cuadro 8:
Presencia de Programas Sociales en Tumay Huaraca- Apurmac

1 CONSTRUYENDO PER
2 PRONAMA
3 SIS
4 JUNTOS
5 AGUA PARA TODOS
6 COFOPRI
7 PRONAA
8 FITEL
9 MI PUEBLO
10 PRONASAR
11 AGRORURAL
12 WAWA-WASI
13 FONCODES
14 PROVIAS
N total de distritos en Andahuaylas
N total de provincias en Apurmac
NMERO DE PROGRAMAS EN LA ZONA

Nmero de distritos dentro

Nmero de Provincias
El programa opera en el
de la provincia de
dentro del departamento de
distrito de Tumay
Andahuaylas donde opera Apurmac donde opera el
Huaraca 1/
el programa 2/
programa 3/
2
6
si
18
6
si
18
7
si
15
7
1
2
9
5
si
19
7
si
19
7
3
1
0
1
1
5
4
4
6
7
si
9
6
19
7
6
13
14

1/ El resaltado indica que el distrito no cuenta con el programa.

2/ El resaltado indica que el programa opera en menos de la mitad de los distritos de la provincia.
3/ El resaltado indica que el programa opera en menos de la mitad de las provincias del departamento.

En Vilcas Huamn se encuentran operando nueve de los catorce programas analizados. A

diferencia de Tumay Huaraca, en este distrito tambin actan programas con componentes
habilitadores, como es el caso de Construye Per y AGRORURAL. La provincia de Vilcas
Huamn cuenta con todos los programas analizados a excepcin de Agua para Todos, sin
embargo, otros programas como Wawa-Wasi, AGRORURAL, Mi Pueblo y PRONASAR
se encuentran en dos o menos distritos de la provincia (AGRORURAL a nivel de provincia,
por ejemplo, slo se encuentra en el distrito de Vilcas Huamn). A nivel Ayacucho, resalta
que el departamento cuente con la presencia de todos los programas, aunque algunos se
encuentren en menos de la mitad de las provincias (Agua para Todos, Mi Pueblo y WawaWasi).
Cuadro 9:
Presencia de Programas Sociales en Vilcas Huamn- Ayacucho
Nmero de distritos dentro
Nmero de Provincias
El programa opera en el
de la provincia de Vilcas dentro del departamento de
distrito de Vilcas Huamn Huamn
donde opera el Ayacucho donde opera el
1/
programa 2/
programa 3/
1 CONSTRUYENDO PER
si
6
11
2 PRONAMA
si
8
11
3 SIS
si
8
11
4 JUNTOS
si
8
11
5 AGUA PARA TODOS
0
5
6 COFOPRI
si
8
11
7 PRONAA
si
8
11
8 FITEL
si
8
11
9 MI PUEBLO
1
6
10 PRONASAR
2
9
11 AGRORURAL
si
1
11
12 WAWA-WASI
1
5
13 FONCODES
5
11
14 PROVIAS
si
6
11
N total de distritos en Vilcas Huamn
8
N total de provincias en Ayacucho
11
NMERO DE PROGRAMAS EN LA ZONA
9
13
14

1/ El resaltado indica que el distrito no cuenta con el programa.

2/ El resaltado indica que el programa opera en menos de la mitad de los distritos de la provincia.
3/ El resaltado indica que el programa opera en menos de la mitad de las provincias del departamento.

En el distrito de Anta operan siete de los catorce programas analizados, todos ellos de tipo
promotor o protector. Casi todos los programas con un nivel bajo de presencia a nivel
provincial (que cuentan con el programa en menos de la mitad de distritos de la provincia)
no operan en la provincia de Anta, a excepcin de FONCODES. La presencia de los
programas a nivel departamental aparenta ser bastante alta a excepcin del caso de Agua
para Todos, lo que parece ser una constante en los departamentos analizados.

Cuadro 10:
Presencia de Programas Sociales en Anta- Huancavelica

1 CONSTRUYENDO PER
2 PRONAMA
3 SIS
4 JUNTOS
5 AGUA PARA TODOS
6 COFOPRI
7 PRONAA
8 FITEL
9 MI PUEBLO
10 PRONASAR
11 AGRORURAL
12 WAWA-WASI
13 FONCODES
14 PROVIAS
N total de distritos en Acobamba
N total de provincias en Huancavelica
NMERO DE PROGRAMAS EN LA ZONA

Nmero de distritos dentro

Nmero de Provincias
de la provincia de
dentro del departamento de
El programa opera en el
Acobamba donde opera el
Huancavelica donde
distrito de Anta 1/
programa 2/
opera el programa 3/
2
7
si
8
7
si
8
7
si
8
7
0
1
si
8
7
si
8
7
si
8
7
1
4
1
5
1
5
4
5
si
3
7
5
7
8
7
7
13
14

1/ El resaltado indica que el distrito no cuenta con el programa.

2/ El resaltado indica que el programa opera en menos de la mitad de los distritos de la provincia.
3/ El resaltado indica que el programa opera en menos de la mitad de las provincias del departamento.

Finalmente, en la provincia de Cayna operan seis de los catorce programas (al igual que en
Tumay Huaraca), siendo todos programas con poca presencia a nivel a nivel provincial. La
provincia de Ambo es la provincia que cuenta con la intervencin de menos programas de
entre las analizadas, situacin que se presenta tambin al comparar el nivel de presencia de
programas en Hunuco comparada con la presencia de estos programas en los otros
departamentos. PRONASAR y AGRORURAL, por ejemplo, se encuentran en menos de
dos provincias de Hunuco.

Cuadro 11:
Presencia de Programas Sociales en Cayna- Hunuco
El programa opera en el
distrito de Cayna 1/
1 CONSTRUYENDO PER
2 PRONAMA
3 SIS
4 JUNTOS
5 AGUA PARA TODOS
6 COFOPRI
7 PRONAA
8 FITEL
9 MI PUEBLO
10 PRONASAR
11 AGRORURAL
12 WAWA-WASI
13 FONCODES
14 PROVIAS
N total de distritos en Cayna
N total de provincias en Hunuco
NMERO DE PROGRAMAS EN LA ZONA

si
si
si
si
si
si

Nmero de Provincias
Nmero de distritos dentro
dentro del departamento de
de la provincia de Ambo
Hunuco donde opera el
donde opera el programa 2/
programa 3/
2
10
2
10
8
11
7
11
0
3
4
11
8
11
8
11
0
3
0
1
1
2
3
4
3
7
5
11
8
11
11
14

Como puede notarse, la accin de programas sociales en las zonas analizadas parece ser
bastante pareja, siendo ms intensa en el caso de los programas de tipo Promotor y
Protector, probablemente por las condiciones de extrema pobreza en los distritos
analizados. Para culminar, el cuadro 11 presenta informacin respecto a la ubicacin de los
otros cuatro programas mencionados en la seccin:
Cuadro 12:
Localizacin de otros programas identificados
PROJOVEN
APROLAB II
MI CHACRA
PRODUCTIVA

PROMOCIN
DEL AHORRO
JUNTOS

Al 2009: Arequipa, Ayacucho, Cajamarca, Chiclayo, Cusco, Huancayo, Hunuco, Ica, Iquitos, Lima
Callao, Piura, Puno, Tarapoto y Trujillo. Ampliacin 2010: Huaraz, Chimbote, Cerro de Pasco, Madre de
Dios, Tumbes, Moquegua, Tacna y Lima Regiones.
A 2009: Piura, Cajamarca, La Libertad, Lima, Ica, Ayacucho y Puno.
Proximamente (data 2010): Apurimac (Abancay): Pichirhua, San Pedro de Cachora y Lambrama.
Ayacucho (Huamanga): Vinchos. Cusco (Quispicanchis, Paruro): Ocongate, Huanoquite. Huancavelica
(Acobamba y corredor Tayacaja-Huancavelica): Anta, Colcabamba, Tintay Puncu, Yauli-Acoria. Junn
(Huancayo): Sto Domingo de Acobamba, Pariahuanca.
Desde octubre de 2009: Coporaque (Cusco) y San Jernimo (Apurimac). Desde 2010: Pichirgua
(Apurimac), Huanta, Sivia y Luricocha (Ayacucho), Cajabamba y Condebamba (Cajamarca), Ccorca,
Quehue, Rondocn, Acomayo, en el Cusco. Proximamente: Curgos, Huamachuco, Usquil, Agallpampa,
Julcn, Santiago de Chuco y Cachicadn, en La Libertad y Caminaca, Cupi, Llalli, San Juan de Salinas y
Paucarcolla, en Puno.

Al final de esta seccin puede entonces notarse que en las zonas analizadas se encuentran
principalmente programas Protectores y Promotores. Esto puede explicarse debido a que
estas poblaciones se caracterizan por contar con ingresos sumamente bajos por lo que
requieren, en la mayora de los casos, de algn tipo de proteccin social y de acceso a
infraestructura bsica.

Resalta que los principales programas identificados como potenciales receptores de

beneficiarios JUNTOS Projoven, APROLAB II- no cuenten con la cobertura suficiente
para abastecerse de los ex beneficiarios JUNTOS y que su zona de accin sea
primordialmente el rea urbana, por lo que es claro que existe una carencia de programas
habilitadores enfocados a jvenes en las zonas de accin del programa.
Por otro lado, la accin de programas con enfoque de capacitacin para las familias de los
graduados tambin es limitada, por lo que no se puede depender desde los inicios del
proceso de graduacin nicamente de los programas a los que JUNTOS pueda conectar a
sus ex beneficiarios. Para contrarrestar estas carencias en la red de programas sociales, se
recomienda que el cese de transacciones sea paulatino.

VII. Propuesta de Lineamientos para la Estrategia de Graduacin del Programa JUNTOS

El momento y la forma en que los beneficiarios deben graduarse de un CCT dependen de

muchos factores y varia de acuerdo a la estructura de cada programa por lo que no existe un
consenso en la literatura respecto a cmo debera determinarse. Sin embargo, a pesar de las
variaciones que se observan, las pautas generales indican que es muy importante que la
estrategia se disee de forma tal que guarde relacin con los objetivos del programa. As,
en el caso de JUNTOS, queda claro que lo primordial es establecer las pautas de salida del
programa de modo tal que se proteja y mantenga el logro de los resultados de desarrollo del
capital humano de los beneficiarios.
Un segundo grupo de consideraciones a tener en mente son las relacionadas a la situacin
de las familias de los beneficiarios una vez estas cesen de recibir las transferencias. A pesar
de que los beneficiarios del programa son los nios cuyo capital se busca desarrollar a
travs de las condiciones, todas las familias se benefician de los 100 soles mensuales, por lo
que el dejar de recibir el apoyo econmico puede resultar bastante duro para ellas. De esta
forma, una estrategia completa debe contemplar: (i) en qu momento el beneficiario (y, en
consecuencia, su familia) debe abandonar el programa, (ii) qu tipo de apoyo debe recibir
una vez abandone el mismo y (iii) en qu manera debe el estado acompaar a las familias
una vez estas dejen de recibir las transferencias.
De esta manera, la presente seccin tiene como objetivo presentar una estrategia de
graduacin de JUNTOS que considere sus objetivos, asegure la sostenibilidad de sus
resultados y que, en los casos en que se requiera, conecte tanto a los ex beneficiarios como
a sus familias con otros programas que apoyen a la continuidad de su desarrollo. Esta
estrategia se plantea en base a los resultados de la primera etapa del anlisis (estudio
previo), la revisin de literatura realizada, la revisin de experiencias internacionales, la
revisin de proyectos sociales existentes y la informacin recolectada a travs del trabajo
de campo cualitativo. A lo largo de la revisin y anlisis de todo lo anterior, se presentaron
una serie de ideas que deben ser consideradas al momento de realizar esta propuesta.
Algunas de las principales son:
El programa debe acompaar al beneficiario hasta que ste culmine la educacin
secundaria dado que es en ese momento cuando se completa el ciclo educativo
bsico. Al respecto, es importante que el programa consolide la inclusin reciente
de la matrcula y asistencia a al educacin secundaria como condicionalidad y
coordinar con el sector educacin para avanzar hacia el objetivo de asegurar la
oferta de servicios de educativos de secundaria, adems de primaria, en trminos de
cobertura y calidad.
Dado que la poblacin objetivo est compuesta por nios pobres y pobres extremos,
una vez que la familia del beneficiario deja de ser pobre, el beneficiario debe
tambin graduarse del programa ya que deja de formar parte de la poblacin
objetivo.

 De acuerdo a lo aprendido de las experiencias internacionales, en particular en el

caso de la estrategia de graduacin implementada por el programa
OPORTUNIDADES de Mxico, an cuando las familias superan la lnea de
pobreza, es muy probable que stas pueda regresar a ser pobre pasado un tiempo
dada la volatilidad de sus ingresos. Por esto, es importante que se mantenga algn
tipo de monitoreo de las condiciones de estas familias de tal forma de buscar su
reinsercin en caso sea necesario.
En base a la revisin de las experiencias internacionales, tal como el caso del
programa OPORTUNIDADES, se concluye tambin que a travs de programas
como los CCTs , en el corto plazo no se generan aumentos en ingresos lo
suficientemente altos como para que las familias dejen de ser consideradas pobres,
por lo que es conveniente que la recertificacin (proceso costoso y complejo) de los
beneficiarios se realice luego de largos periodos (6 aos en el caso de
OPORTUNIDADES).
Una leccin a resaltar del programa Bolsa de Familia se refiere a la importancia
de combinar estrategias de graduacin del programa con estrategias de graduacin
de la pobreza. De esta forma, un beneficiario, as como su familia, que deje el
programa al cumplir una edad determinada (19 segn la propuesta del programa
JUNTOS) debe haber recibido el apoyo de otros programas complementarios a lo
largo de su desarrollo de modo que alcance esta edad con el menor nivel de
vulnerabilidad posible.
Una vez que los beneficiarios se gradan de JUNTOS, se debe potenciar su
graduacin de la pobreza y su fortalecimiento de capital humano, mediante su
insercin dentro de programas que busquen impulsar las oportunidades laborales de
los graduados. Esta necesidad de continuidad en el apoyo tras culminar la educacin
secundaria se sustenta no slo en literatura, sino tambin en lo recogido a travs del
trabajo de campo cualitativo. En este se observ el deseo de las madres de que sus
hijos puedan recibir apoyo para sus estudios superiores ya que identifican que esta
es la nica manera en que estos podrn realizar actividades productivas que le
permitan escapar de su condicin.
La insercin de las familias de los beneficiarios dentro de otros programas sociales,
tanto durante el periodo en que las familias cuentan con poblacin objetivo de
JUNTOS, como durante el periodo en que estas dejan de recibir la transferencia, es
de suma utilidad para asegurar que se mantengan o potencien los progresos
obtenidos gracias a JUNTOS. El que una familia se inserte en un programa de tipo
habilitador, protector o promotor apoyar algn tipo de carencia especfica, por lo

que es importante que esta seleccin se realice segn las caractersticas de cada
familia beneficiaria.
Sobre la base de estas pautas generales y la informacin de diversas fuentes expuesta a lo
largo del documento, se presenta a continuacin la Propuesta de Estrategia de Graduacin
realizada.
Lineamientos para una Estrategia de Graduacin del Programa JUNTOS
Dentro de la propuesta de graduacin presentada a continuacin se diferencian dos partes
principales. La primera se enfoca en cundo es que los beneficiarios deben ser graduados
del programa. La segunda, por otro lado, desarrolla que tipo de tratamiento deben recibir
los beneficiarios una vez se gradan del programa y qu tipo de acompaamiento deben
recibir sus familias. Sobre esta ltima parte, se hace especial nfasis en cules de estas
actividades recaen dentro del marco de accin de JUNTOS y cules deberan ser realizadas
por otras entidades gubernamentales.
Cundo los beneficiarios y sus familias deben graduarse del programa?
Se proponen dos canales complementarios, a travs de los cuales una familia debe
graduarse de JUNTOS (esto es los beneficiarios pueden graduarse a travs de cualquiera
que los dos):
1) Graduacin del programa por superacin de la pobreza:
Las familias pertenecientes al programa pasarn obligatoriamente por un proceso de
recertificacin de su calidad de beneficiarios y de su condicin de pobreza cada seis (6)
aos. Si como resultado de la recertificacin se encuentra que las familias siguen siendo
pobres o muy pobres, se mantendr dentro del programa. De lo contrario, si estas dejan se
ser catalogadas como pobres, dejan ser parte de la poblacin objetivo del programa, por lo
que debern dejar JUNTOS.
Sin embargo, es importante establecer que todos los beneficiarios que se graden del
programa por esta modalidad tienen la opcin de ser reintegrados a JUNTOS si es que se
comprueba que han retornado a la condicin de pobres o pobres extremos y an cuentan
con algn miembro que forma parte de la poblacin objetivo. Para esto, se plantea que el
programa debe tener la obligatoriedad de monitorear el desarrollo de sus graduados. En
particular se recomienda que JUNTOS, directamente o a travs de la instancia del gobierno
encargada del sistema de focalizacin de hogares, revise la situacin de los beneficiarios
graduados por esta modalidad que an cuentan con poblacin objetivo (hijos o hijas en
edad de cumplir con las condicionalidades) a los dos (2) aos despus de haber salido del
programa y nuevamente dos aos despus, a los cuatro (4) aos despus de haber salido del
programa. Luego de este periodo, y pasados dos aos adicionales, se debe establecer que se
pueden dar nuevas reevaluaciones pero en este caso deben ser a demanda, a pedido de la
familia y no como responsabilidad de JUNTOS. En cualquiera de estos casos, de

comprobarse que la familia ha retornado a una situacin de pobreza y tiene hijos o hijas en
el rango de edad requerido para ser beneficiario, se puede reingresar al programa.
2) Graduacin por lmite de edad o por culminacin de la educacin secundaria:
Los beneficiarios cuyas familias se mantengan en situacin de pobreza se graduarn de
JUNTOS una vez alcancen los 19 aos de edad o termine la educacin secundaria,
dependiendo de cul de las dos condiciones se cumpla primero.
Para identificar estos casos, se plantea que JUNTOS incluya en sus sistemas de informacin
y monitoreo mecanismos de alerta. Una vez identificado un beneficiario que ha cumplido
los 19 aos de edad o concluido la educacin secundaria, el programa debe realizar una
evaluacin a su familia con el fin de clasificarlo y determinar su forma de graduacin, de
acuerdo a las opciones que se plantean a continuacin.
Si en esta evaluacin se constata que las familias que se encuentren an en situacin
de pobreza en el ao en que se cumpla alguna de dichas condiciones (cumplir 19
aos o concluir la educacin secundaria) dejarn el programa de forma GRADUAL
siguiendo el esquema planteado en el Manual de Operaciones del programa. La
familia podr continuar recibiendo beneficios monetarios de JUNTOS hasta por
cuatro aos ms con pagos escalonados y decrecientes (20% menos cada ao)
siempre y cuando se constate durante el proceso de recertificacin que la familia del
beneficiario se encuentre an en una condicin de pobreza.
Este mecanismo gradual de graduacin o salida del programa por un periodo se
propone debido a que sabe que la plataforma de programas sociales que existe en la
actualidad es an muy dbil e incompleta y por lo tanto no es suficiente para cubrir
las necesidades de las familias pobres del pas.
Las familias que en esta evaluacin ya no sean pobres dejarn el programa de forma
inmediata (sin opcin a reingreso dado que ya no cuentan con poblacin objetivo).
El rol de puente de JUNTOS
Un elemento fundamental de la estrategia de graduacin de JUNTOS, es que el programa
debe buscar conectar a los beneficiarios que se graden del programa mientras se
encuentran en una situacin de pobreza o pobreza extrema con otros programas sociales
enfocados en la insercin del beneficiario dentro del mercado laboral.
El programa debe tambin buscar conectar a las familias de los ex beneficiarios que se
encuentren en situacin de pobreza o pobreza extrema con programas sociales adecuados a
sus caractersticas y necesidades, en base a una caracterizacin de las familias basada en su
posesin de capital productivo y nivel educativo.

El tipo de acompaamiento que deban recibir los ex beneficiarios del programa y sus
familias depender de cul haya sido el criterio mediante el que abandonaron JUNTOS.
De este modo, si es que el ex beneficiario ya no recibe la transferencia debido a que ya no
se encuentra en situacin de pobreza, se asume entonces que este beneficiario ya no
requiere del apoyo del programa, por lo que labor de JUNTOS culmina en este punto.
En contraparte, si es que el beneficiario se grada del programa como resultado de haber
culminado la educacin secundaria o por haber cumplido los 19 aos, tanto el ex
beneficiario como su familia an se encuentran en situacin de pobreza y, por tanto, an
cuentan con un nivel considerable de vulnerabilidad. Adems, es claro que la preparacin
recibida por el beneficiario hasta el punto en que culmina la educacin secundaria no
asegura su insercin productiva dentro del mundo laboral, condicin necesaria para romper
la transmisin intergeneracional de la pobreza.
De esta forma, la reduccin de la vulnerabilidad del beneficiario a travs de su mejor
preparacin para la insercin en el mercado laboral as como el continuar de alguna manera
el apoyo a las familias son factores clave para que no se pierda lo alcanzado por el
programa. Sin embargo, estos objetivos no tienen que ser alcanzados mediante la
asignacin de ms componentes a al diseo y funcionamiento del programa JUNTOS.
Para ello, el CCT debe limitar su rol, en la medida de lo posible, a servir como puente tanto
(i)
entre los beneficiarios que se gradan del CCT y los programas que puedan
brindarles la ayuda necesaria para apoyar su insercin dentro del mercado
laboral como
(ii)
entre las familias de los graduados y aquellos programas enfocados en su
proteccin social y/o desarrollo.
Con respecto al rol de puente de JUNTOS, es importante mencionar que este rol debe ser
clave en trminos de la identificacin y acompaamiento a las familias pero se requiere del
funcionamiento con personal y equipamiento adecuado de las ventanillas sociales (de
acuerdo al modelo y propuesta preparada por CRECER con el apoyo del MEF) con la
participacin de los gobiernos locales y gobiernos regionales. Sin ello, no ser posible la
implementacin de esta propuesta.
En una seccin previa del documento, se revisaron los principales programas sociales que
actan en la zona de accin de JUNTOS seleccionado para este estudio (regiones donde se
inici el programa) clasificndolos segn el eje de poltica al que pertenecen 15 . Dado que
los ejes no son perfectamente separables en todos los programas, estos pueden estar
vinculados a uno o ms ejes a la vez. As se definieron cinco tipos de programa:

15

La clasificacin se tom del Plan Nacional de Superacin de la Pobreza. Los tres ejes de la poltica social identificados
son: Eje 1- Desarrollo de capacidades humanas y respeto de los derechos fundamentales. Eje 2- Promocin de
oportunidades y capacidades econmica. Eje 3: Establecimiento de una red de proteccin social.

6. Protectores: tienen como objetivo reducir la vulnerabilidad de la poblacin en

extrema pobreza en atencin a su ciclo de vida.
7. Habilitadores: tienen como objetivo desarrollar capacidades y habilidades de las
personas o grupos con condiciones para aprovecharlas.
8. Promotores: su objetivo es mejorar el acceso a oportunidades econmicas de las
personas en edad laboral.
9. Protectores y Habilitadores: buscan reducir la vulnerabilidad de la poblacin al
tiempo que desarrollan sus capacidades y habilidades.
10. Habilitadores y Promotores: buscan mejorar tanto las capacidades de la poblacin
como el acceso de la misma a oportunidades econmicas.
Esta clasificacin es importante dado que ser utilizada al momento de establecer que
programas se requieren para la insercin tanto de ex beneficiarios JUNTOS como de sus
familias.
1) Programas Sociales que puedan contribuir con la continuidad de la formacin e
insercin dentro del mercado laboral de los ex beneficiarios JUNTOS:
Todos aquellos programas sociales que cuentan con un componente habilitador y que tienen
como parte de su poblacin objetivo a jvenes en situacin de pobreza o pobreza extrema
pueden atender las necesidades de los ex beneficiarios JUNTOS. Sin embargo, segn lo
discutido en la seccin anterior, queda claro que la presencia de estos programas en la zona
es baja y que no son los suficientes para poder absorber a este gran grupo de graduados.
Entre los programas con un componente habilitador que se consideran relevantes como
potencial receptor de graduados de JUNTOS se encuentran PROJOVEN del Ministerio del
Trabajo y Promocin del Empleo (MTPE) y el programa APROLAB II del Ministerio de
Educacin (MINEDU). Un punto a rescatar de ambos programas es su enfoque en
reorientar la formacin tcnica-profesional hacia la demanda del mercado, lo que brinda
oportunidades ms claras a sus beneficiarios.
Cabe resaltar que el medio por el que ambos programas buscan alcanzar este objetivo es
distinto en algunos aspectos clave. Mientras que PROJOVEN se centra en la capacitacin
tcnica y laboral, APROLAB II se enfoca ms en la reorientacin de la oferta, apoyando a
centros beneficiarios de modo que ofrezcan carreras con un mayor grado de efectividad en
la insercin de sus alumnos en el mercado laboral. Adems, APROLAB II cuenta tambin
con un programa de 5,000 becas para jvenes de bajos recursos de entre 14 y 29 aos que
no estudian ni trabajan, enfocadas en suplir carencias en el mercado laboral.
A pesar de sus ventajas, ambos programas cuentan an con una cobertura bastante baja y
centrada principalmente en zonas urbanas. De este modo, se encuentra un vaco
significativo en cuanto a programas habilitadores para jvenes en la zona de estudio, razn
por la cual se propone que JUNTOS evale la creacin de un Proyecto Piloto enfocado en
proveer becas a sus graduados, siguiendo, en trminos generales, el modelo del programa
de becas de APROLAB II.

De este modo, lo que se propone es que el programa vele por la insercin en el mercado
laboral de sus graduados mediante un sistema de becas que facilite el acceso de los mismos
a la educacin tcnica o superior. El enfoque de la formacin ofrecida debe estar orientado
a la demanda del mercado segn la zona donde el beneficiario se encuentre. Este programa
debera tambin considerar, en la medida de lo posible, las potencialidades del beneficiario.
2) Programas Sociales que puedan contribuir con el desarrollo de las familias de los
ex beneficiarios JUNTOS:
Las familias pertenecientes a JUNTOS no son homogneas por lo que la ayuda que el
estado pueda brindarles no debera ser uniforme. As, por ejemplo, las familias que no
cuenten con capital productivo necesitarn con mayor urgencia acceder a fuentes de
financiamiento que aquellas familias que cuentan con ms activos. Estas familias, por otro
lado, puede que necesiten con ms urgencia algn tipo de capacitacin, dado que no saben
cmo manejar su capital de forma ptima. Tambin es claro que el nivel de pobreza vara
entre familias, por lo que algunos hogares requerirn de ms ayuda que otros.
Para poder tomar en cuenta las principales implicancias de estas diferencias, en la primera
etapa del estudio se clasific a los hogares JUNTOS mediante un anlisis factorial. Esta
clasificacin busc poder distinguir grupos de hogares segn su capacidad de generacin
futura de empleo e ingresos, para as determinar su nivel de vulnerabilidad.
La tipologa se realiz en base a dos componentes: (i) la educacin de los adultos del hogar
(aos de escolaridad del jefe de hogar y conyugue) y (ii) el capital productivo con el que
cuenta la familia (ocupacin de los miembros del hogar/ acceso a la tierra, tenencia de
animales mayores, etc.).
Esta clasificacin es importante dado que permite identificar las principales necesidades de
cada tipo de familia, lo que permite que estas necesidades sean cubiertas por el programa o
programas ms adecuados. Los hogares, de esta forma, se clasifican en:
1.
2.
3.
4.

Hogares con baja capacidad y bajo capital productivo

Hogares con baja capacidad y alto capital productivo
Hogares con alta capacidad y bajo capital productivo
Hogares con alta capacidad y alto capital productivo

De este modo, se considera que aquellos hogares que cuentan con baja capacidad pero
con alto capital productivo necesitaran de programas con un componente habilitador que
les permitan desarrollar las capacidades necesarias para poder optimizar su produccin y,
por tanto, sus ingresos. As, por ejemplo, el PRONAMA puede apoyar a aquellos
pobladores que an enfrenten la barrera del analfabetismo, el Piloto de Ahorro de JUNTOS
puede concientizar a esta poblacin respecto a los beneficios del ahorro para el mayor
desarrollo de sus negocios mientras que los proyectos Mi Chacra Productiva y
AGRORURAL pueden ser especialmente tiles al momento de desarrollar capacidades que
ayuden al mejor aprovechamiento de las tierras. Programas que busquen complementar sus

oportunidades de acceso a mercados como los promotores tambin son tiles en la

medida que permiten que estos aumentos de produccin puedan alcanzar nuevos mercados.
Por otro lado, las familias que cuentan con alta capacidad pero con bajo capital
productivo requieren de manera ms urgente el apoyo de programas de tipo promotor
que busquen expandir las oportunidades econmicas de las personas en edad laboral o de
programas de tipo habilitador enfocados en desarrollar actividades que no requieran de
alto capital productivo. Algunos programas particularmente tiles para el desarrollo de
estos pobladores son, por ejemplo, FITEL, PROVIAS y COFOPRI, los que tienen la
capacidad de conectar a estos hogares capacitados con mejores oportunidades de trabajo.
Los programas de promocin de ahorro como el Piloto de Ahorro de JUNTOS propician la
acumulacin de capital, mientras que, al igual que en el caso anterior, los programas Mi
Chacra Productiva y AGRORURAL pueden tambin capacitar a las familias respecto a
actividades especficas a la vez que proveen facilidades para el acceso tanto a crdito como
a capital.
Un caso ms difcil de resolver es el de aquellos hogares que cuentan con baja capacidad
y bajo capital productivo los que requeriran de un sistema de proteccin social. Los
programas ms efectivos para reducir la vulnerabilidad de estos pobladores seran entonces
aquellos que cuenten con un componente protector. Programas como PRONAA, SIS y
Agua para Todos se centran en cubrir algunas necesidades bsicas de los beneficiarios,
mientras que otros como Construyendo Per buscan brindar a estos pobladores un
empleo. Sin embargo, es claro que se encuentra un vaco en este campo y que muchas
familias altamente vulnerables requerirn de mayor apoyo, en particular familias con jefes
de hogar (o miembros nicos) discapacitados, ancianos o madres solteras. Para ellas es
imperativo que el gobierno desarrollo programas de proteccin social.
Por ltimo, aquellos hogares que cuentan con alta capacidad y alto capital productivo
deberan tener la opcin de elegir entre aquellos programas que se acomoden ms a sus
preferencias. As, por ejemplo, un programa con componente habilitador enfocado en la
insercin del beneficiario al mercado laboral podra ser especialmente til para las familias
dentro de esta categora.
Como se pudo constatar en las secciones anteriores, es claro que se encuentran vacos en
todos los casos que JUNTOS no podr resolver, por lo que se propone que JUNTOS trabaje
coordinadamente con las instancias de gobiernos correspondientes (como SIAS, CRECER
y los Ministerios responsables) para realizar un diagnstico de necesidades e impulse la
creacin de nuevos programas y la ampliacin y fortalecimiento de los existentes
identificados con relevantes. Se espera adems que las familias graduadas, fortalecidas y
empoderadas luego de su participacin en JUNTOS, cumplan un rol ms activo desde la
sociedad civil de demanda por programas y apoyo del gobierno para atender sus
requerimientos.

VIII.

Bibliografa

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Nuevo Manual de Operaciones: JUNTOS.
Portal de JUNTOS: www.juntos.gob.pe.
Portal del PRONAMA: alfa.minedu.gob.pe/
Portal de PROJOVEN: www.projoven.gob.pe/
Portal de PROVAS Descentralizado: www.proviasdes.gob.pe/
Portal de COFOPRI: www.cofopri.gob.pe/
Portal de Wawa-wasi: www.mimdes.gob.pe/wawawasi/
Portal del SIS: www.sis.gob.pe/
Portal del Ministerio de Vivienda: www.vivienda.gob.pe/
Portal de FONCODES: www.foncodes.gob.pe/
Portal de APROLAB II: www.aprolab2.edu.pe/
Portal de AGORURAL: www.agrorural.gob.pe/
Portal de Construyendo Per: www.construyendoperu.gob.pe/
Portal del PRONAA: www.pronaa.gob.pe/