Pedro Henrique Aquino de Freitas - 6907005

O desenho federativo brasileiro e a reduo de desigualdades

1. Apresentao
No debate pblico brasileiro, existe uma defesa de que o Brasil no um pas com
clivagens tnicas ou religiosas que faam necessria a adoo de um modelo federativo, e que
o federalismo no Brasil causa ineficincia ao Estado. Entretanto, recentes estudos apontam
que o federalismo no Brasil cumpre um importante papel para a reduo das desigualdades
entre os entes federativos.
Este trabalho se prope a revisar como a literatura sobre federalismo trata o tema da
reduo das desigualdades e estudar, para o caso brasileiro, se a afirmao sobre o atual
desenho das instituies polticas correto.

2. A literatura sobre os impactos do federalismo na reduo de desigualdades

Ao analisar o debate sobre o tema, a contribuio de Arend Lijphart (1999) de que h
reas de atividade governamental em que mais provvel que se manifestem caractersticas
de generosidade e benevolncia em democracias de consenso, como se refere aos estados
federativos. Estas reas so o bem-estar social, a proteo do meio ambiente, a justia
criminal e a ajuda externa. Ou seja, o autor deduz que as democracias de consenso esto
associadas a melhores, mais generosas e benevolentes polticas governamentais.
A teoria da escolha pblica, por sua vez, foi lanada quarenta anos antes por Charles
Tiebout (1956). Trabalhando com o oferecimento de bens pblicos nas municipalidades, o
autor assume que os consumidores so livres para escolher onde viver, que no h custos de
mudana; que h disponibilidade de informao e muitas comunidades para escolher. Tiebout

afirma que os governos locais apropriados, com os padres de receita-gasto adequados, so

adotados por esses consumidores. Ou seja, os indivduos escolhero a comunidade local que
maximiza sua utilidade pessoal, em equilbrio na proviso de bens pblicos de acordo com as
preferncias dos indivduos, o que ajuda a comunidade a alcanar um tamanho e um
funcionamento ideais.
A partir deste estudo, Buchanan (1995) argumenta que uma autoridade central forte
com a capacidade e a vontade de forar o livre comrcio dentro de um territrio, junto a
diversos estados separados e competitivos, s pode ser aplicada a determinadas realidades. O
autor analisa a histria dos Estados Unidos na perspectiva de que uma reforma constitucional
significou a devoluo de autoridade do governo central para os estados separados.
Weingast (1995), preocupado com o crescimento econmico, pensa qual desenho de
Estado favorece o investimento. O que o autor chama de market-preserving federalism, com
governo central limitado e descentralizao da autoridade econmica, reduz as possibilidades
de coalizes distributivas e de burocracias rent-seeking terem sucesso em tentativas de
expropriar riqueza dos cidados. Este modelo, no qual governos tomaro decises de poltica
econmica considerando a ameaa de sada, induz a competio e o que permitiu o
desenvolvimento da Inglaterra, dos Estados Unidos e da China respectivamente nos ltimos
trs sculos, deduz o autor.
Ou seja, para Buchanan e Weingast o modelo ideal aquele no qual a autoridade sobre
as polticas deve ser descentralizada e a funo redistributiva do governo central, limitada. Os
autores no acreditam que os governos centrais possam exercer tarefas redistributivas pois
estariam sujeitos a interesses de coalizes distributivas e de burocracias. Os estados
federativos, nestes casos, no produzem redistribuio entre as jurisdies.

Por outro lado, existem autores que defendem que os estados federativos podem criar
instituies polticas que reduzam de forma eficiente as desigualdades entre as jurisdies. Na
literatura, Obinger, Leifbried e Castles (2005) elaboraram que h diferentes tipos de
federalismo, para dizer que h aquele em que os governos regionais possuem grande
autoridade sobre as polticas pblicas, como nos modelos de Buchanan e Weingast, mas h
uma variedade de federaes nas quais os governos centrais tm ampla autoridade para
legislar sobre as polticas dos governos territoriais.
Gerring, Thacker e Moreno (2005) contribuem com a ideia de que a boa governana
alcanada em democracias nas quais as instituies polticas conseguem trabalhar dois
objetivos: autoridade centralizada e incluso ampla. Ou seja, haver boa governana quando a
autoridade do soberano for preservada ao mesmo tempo em que sero sistematizadas e
representadas as ideias, identidades e interesses existentes na sociedade. Os indicadores
utilizados pelos autores so qualidade de burocracia, receita tributria, taxa de investimento,
abertura do comrcio, PIB per capita, mortalidade infantil, expectativa de vida e
analfabetismo apontam que as instituies que conseguem incluir atores e interesses em uma
pirmide em que o fluxo de poder chega ao local de deciso no centro, so aquelas que esto
associadas a um largo alcance de indicadores polticos, econmicos e humanos.
Estas interpretaes fazem parte de um conjunto de autores que argumentam que com
centralizao da autoridade poltica possvel criar instituies em estados federativos que
reduzam as desigualdades entre as jurisdies (Arretche, 2010). Com a autorizao ao
governo central para regular os nveis inferiores, centralizando a formulao de polticas a
serem executadas pelas unidades constituintes e com um sistema de transferncias entre as
jurisdies, reduz-se as desigualdades. Nota-se que os governos subnacionais perdem poder e
autoridade decisria.

Um trabalho de Linz e Stepan (2000) analisa igualdade e desigualdade entre as

democracias industriais avanadas. Os autores consideram que as diferenas na igualdade
podem ser detectadas entre democracias em estados unitrios e federativos; dentro do
universo das democracias federais industriais mais antigas; e na democracia norte-americana,
o modelo clssico. O estudo tem o objetivo de identificar os mecanismos polticos que
produzem e legitimam os padres de desigualdade.
Os autores lembram que, no estudo de desigualdade, o analista deve estar ciente de
que os sistemas federativos envolvem necessariamente um grau de diferena e desigualdade
no encontrado em um estado unitrio, porque h matrias exclusivamente dentro da
competncia de unidades locais, fora do escopo do governo nacional. Os estados
multinacionais, por sua vez, so assimtricos e tm arranjos constitucionais para garantir
diferentes capacidades e direitos para alguns. Em algum grau, estes aspectos autorizam
desigualdades constitucionais no encontradas em estados unitrios.
Na sequncia, Linz e Stepan discutem a afirmao de que o federalismo traz o governo
para perto do povo, questionando que h diferentes tamanhos de estados e que em boa parte
das federaes, parcela significativa das decises e da possibilidade de participao fica
restrita ao nvel dos membros constituintes, dos estados ou provncias, e no ao nvel
municipal. Na verificao da participao nas eleies, percebe-se que em diversos estados
federativos o nvel de absteno nas urnas muito grande, chegando a mais de 40%, o que
contradiz a ideia de que as federaes trazem o governo para perto do povo, afinal, parcela
significativa dos eleitores no participa nas urnas, em casos como o dos Estados Unidos e o da
Sua, devido a procedimentos mais complexos de registro dos eleitores.
Os autores discutem cinco indicadores de desigualdade que afetam uma rea de grande
importncia da vida dos cidados, que so influenciados por fatores polticos e que possuem
dados comparativos compilados por lderes acadmicos ou organizaes internacionais. O

ndice de Gini o primeiro deles e, no ndice de Gini, estados federativos possuem um

desempenho um pouco pior que os estados unitrios da OCDE. Os indicadores de sade, taxa
de pobreza de crianas e idosos tambm mostram mais igualdade em estados unitrios. Na
anlise do princpio um homem, um voto e da desproporo no cumprimento do princpio
devido composio do parlamento, inclusive devido existncia de uma cmara alta nas
federaes, novamente os estados unitrios apresentam rankings mais igualitrios.
No que diz respeito desigualdade dentro de Estados federativos, Linz e Stepan
analisam que Estados Unidos, Sua e Austrlia so as federaes clssicas, nas quais os entes
federativos possuem autonomia substancial, representao igual na cmara alta e capacidades
constitucionais simtricas. No o caso de Canad, Blgica, Espanha e ndia, que possuem
constituies que garantem federaes assimtricas, com diferentes capacidades alocadas para
diferentes membros. Utilizando os indicadores selecionados para comparar estados
federativos e unitrios para comparar as federaes clssicas e as no clssicas, os autores
identificam que para os cinco indicadores as federaes clssicas produziram maior
desigualdade que as federaes no clssicas. A desigualdade muito mais severa nos
sistemas federativos clssicos que nos demais, tanto que se forem eliminadas as federaes
clssicas, a desigualdade entre federaes e Estados unitrios quase desaparece.
A federao mais clssica, os Estados Unidos, o maior exemplo de desigualdade
entre os pases da OCDE pesquisados. Linz e Stepan procuram, ento, entender de que forma
essa situao causada por mecanismos polticos da federao norte-americana.
Primeiramente, discutem que a Constituio norte-americana apresenta compromissos com a
liberdade individual, mas nenhum compromisso com a reduo de desigualdade, em contraste
drstico com a Constituio alem, que prev uniformidade das condies de vida no
territrio federal para todos os cidados. Nos estados norte-americanos, no h qualquer

obrigao constitucional por parte do governo federal ou dos estados para ajudar a criar
igualdade de condies de vida para os cidados norte-americanos.
O federalismo norte-americano se preocupa mais com a igualdade de direitos dos
estados do que na igualdade de condies de vida dos cidados. A primeira legislao para
aumentar a assistncia a crianas pobres, do governo Roosevelt (Aid to Families with
Dependent Children), sofreu vetos dos estados para garantir que estes pudessem implementar
o programa com suas prprias estruturas, caso contrrio haveria uma intromisso nos direitos
dos estados. O programa resultou em desigualdade produzida politicamente.
Percebe-se que a estrutura legislativa federal nos Estados Unidos permitia um arsenal
de pontos de veto para os adversrios de qualquer proposta de bem-estar que viesse desenhada
ou implementada pelo governo federal e que afetasse os direitos dos estados. Estes programas
de bem-estar, portanto, esto vulnerveis a competies entre os estados e jurisdies locais
relutantes a aumentar os benefcios, visto que so os governos estaduais os responsveis por
muitos dos programas de bem-estar.
Outro autor que estuda autonomia de governos regionais e divergncia de polticas
Scott Greer (2005). Para analisar uma poltica que consiga se efetivar, o autor considera a
conjuno do problema, do poltico, da poltica e do poder, elementos que possuem fatores
territoriais que variam conforme as comunidades polticas territoriais, sistemas partidrios
territoriais e governos territoriais com autonomia financeira, autonomia poltica e regulao
legal. Estas condies determinaro a direo de cada poltica e a extenso com que ela
poder divergir dos vizinhos, de acordo com normas de implementao diferentes.
Greer entende que a divergncia entre as polticas garantida mesmo em regies
similares, com competio partidria similar e comunidades polticas similares, porque os
mecanismos de agenda-setting e tomada de deciso variam no tempo e na forma. Para o autor,
sempre ocorreu divergncia territorial dentro dos Estados de bem-estar, mas agora que a

tomada de decises se volta para o nvel local de mudanas especficas em elegibilidade,

distribuio, alocao e entrega dos servios, a propenso de divergncia das polticas leva a
uma divergncia territorial dentro dos pases. As polticas distintas e os debates de polticas
causam trajetrias diferentes e independentes.
Wildavsky (1985) argumenta que o federalismo norte-americano est em declnio,
visto que sua estrutura permanece, mas seu suporte social enfraquece. Tal situao seria
causada por dois fatores: o declnio dos partidos polticos e o crescimento de uma cultura
poltica sectria dedicada igualdade de resultados. O autor comenta que a existncia de
estados livres para discordar um com o outro e com o governo central causa uma
diferenciao, mas para atender a uma mudana de valores que busca igualdade de condies,
a cultura poltica do federalismo insuficiente, porque no possvel um sistema federal com
uma tendncia de igualdade de resultados.
Wildavsky considera que o sistema federativo depende da vitalidade do sistema
partidrio e que a perda das bases sociais dos partidos nos Estados Unidos fez perder o
princpio federal de partidos nacionais baseados em unidades territoriais independentes. Alm
disso, o autor argumenta que os americanos no constituem uma nica cultura, que h
variadas formas de vida nos EUA e que a cultura individualista que escolhe manter igualdade
de oportunidades para alcanar distino agora est sendo afetada por tendncias coletivistas
que escolhem uma igualdade de resultados no lugar da distino, o que incompatvel com o
federalismo.
Keith Banting (2006) estuda o federalismo e a cidadania social para analisar se
possvel as duas caractersticas existirem, visto que a premissa de cidadania social a
igualdade de tratamento dos cidados, a ser atingida atravs de benefcios sociais comuns e
servios pblicos disponveis a todos os cidados enquanto a premissa do federalismo
diversidade regional em polticas pblicas, refletindo as preferncias das comunidades

regionais e das culturas. Pases com instituies federativas e que desejam amadurecer
Estados de bem-estar social precisam trabalhar com essas lgicas a princpio contraditrias.
O autor analisa a estrutura dos programas sociais em estados de bem-estar federativos,
o balano entre os governos provinciais e federal na determinao dos direitos dos cidados
para os benefcios sociais centrais, busca um resultado histrico e conclui que a lgica da
cidadania social tem dominado em Estados de bem-estar federativos. Os princpios do Estado
de bem-estar social tm avanado sobre as premissas do federalismo nos maiores programas
sociais, seguridade e sade. A lgica de expanso do Estado de bem-estar no sculo XX e a
lgica de cidadania social deram nova forma s instituies federativas.
Banting reflete que esta agenda de pesquisa ainda deve ser seguida, mas que a ideia de
um Estado de bem-estar federativo no uma contradio em termos, pois sugere que, apesar
de tomadas de deciso centralizadas em temas sociais que afetam cidados enfraquecerem as
premissas iniciais do federalismo, direitos sociais comuns no negam o federalismo como um
instrumento para proteger a democracia. Governos multinveis continuam a criar espao para
pluralismo ideolgico e poltico, visto que diferentes partidos ainda governam em vrias
regies da maioria das federaes. A cidadania social constrange as teorias econmicas que
celebram o federalismo, mas a descentralizao na implementao dos servios ainda garante
inovao regional nos sistemas federativos.
De forma similar, o autor lembra que a relao entre cidadania social e diversidade
um meio de acomodar as minorias nacionais e culturas distintas territorialmente. As minorias
so capazes de resistir s tendncias homogeneizantes do Estado de bem-estar. Para a
acomodao da diversidade em sociedades plurais, reas de polticas como educao,
linguagem e comunicao so mais centrais do que seguridade e sade, que so questes
vistas como normas universais mais do que suscetveis s preferncias polticas locais. Por
fim, Banting sugere que em alguns casos a cidadania social facilita a autonomia regional, pois

garantias centrais de seguridade social no nvel individual podem dar suporte a agendas
coletivas por melhores auto-governos regionais.

3. O caso brasileiro
Para entender as interpretaes tradicionais sobre o modelo federativo brasileiro, cabe
recuperar o argumento de Alfred Stepan (1999). O autor prope um continuum de federalismo
democrtico que pode variar da restrio ampliao do poder do demos, de acordo com o
poder que as minorias tm de bloquear iniciativas de interesse das maiorias. Para Stepan, o
sistema federativo protege o indivduo contra um poder central excessivamente forte ou
contra a tirania da maioria ao limitar os poderes do governo central. Desta forma, cria
sistemas partidrios fragmentados ou no mnimo regionalizados. Isto porque (1) alguns temas
esto alm do governo central, (2) o bicameralismo favorece o status quo e limita os poderes
do governo central, (3) difcil mudar as regras do jogo em uma federao, sendo necessrias
supermaiorias, e (4) os tribunais desempenham papel importante em federaes. Stepan
entende que as instituies federativas so relevantes para as polticas pblicas em todos os
pontos do continuum demos-constraining.
Stepan entende que o esquema brasileiro caso extremo de demos constraining, ou
seja, o Brasil uma federao que tem a caracterstica de restringir o poder do conjunto dos
cidados da sociedade poltica. Chega a essa concluso a partir da anlise de quatro variveis:
primeiramente, pelo grau de super-representao da Cmara Territorial, o autor entende que
h uma super-representao das reas menos populosas que permite que um grupo de
senadores que representa 9% do eleitorado possa obstruir votaes; segundo, Stepan mostra
que o Senado brasileiro tem muito poder, legislando exclusivamente sobre 12 reas; terceiro,
o autor analisa o grau em que a Constituio confere poder de elaborar polticas s unidades
da federao e percebe que os Estados so muito fortes; por ltimo o autor afirma que o

sistema partidrio no consegue atenuar estas caractersticas, pois os partidos so fracos e

comprometem o desenvolvimento de polticas nacionais. A concluso que o poder muito
descentralizado na federao brasileira.
Esta interpretao faz entender que as elites regionais tm poder de veto para barrar
polticas do governo federal que reduzam as desigualdades no Brasil, assim como para barrar
a aprovao de reformas. Este desenho federativo no Brasil, de um Senado forte com minorias
regionais

super-representadas,

partidos

fragmentados

por

parlamentares

leais

aos

governadores estaduais, compromete, para o autor, a eficincia da democracia brasileira.

O argumento central de Marta Arretche (2009) que, a partir de 1995, houve farta
legislao que reduziu receitas de Estados e regulamentou a atuao deles na arrecadao de
tributos exclusivos, no gasto dos prprios recursos e na implementao de polticas pblicas;
esta legislao somente foi possvel porque foi criado a partir de 1988 um modelo de Estado
federativo que combina ampla autoridade jurisdicional Unio com limitadas oportunidades
institucionais de veto aos governos subnacionais (Arretche, 2009). No foram estabelecidas
regras

que exigiriam

supermaiorias

para

alterar

o que j estava

determinado

constitucionalmente e as regras regentes favorecem as elites centrais, em mais uma evidncia

de que a Constituio estabeleceu regras que centralizaram recursos, que foram ampliadas a
partir de 1995, sem inaugurar um novo modelo de Estado federativo, mas intensificando a
coordenao federal sobre a legislao.
As evidncias empricas levantadas pela autora so 59 iniciativas legislativas
selecionadas, as quais tramitaram do governo Collor ao governo Lula I no Congresso. As
observaes so, primeiramente, de que as mudanas institucionais ocorridas a partir de 1995
so parcialmente explicadas pela mudana na agenda da presidncia, no havendo evidncias
de fracasso parlamentar dos presidentes anteriores a Fernando Henrique. A autora analisa as
mudanas no comportamento das bancadas e chega a uma concluso bastante divergente

daquela apresentada por Alfred Stepan: o comportamento das bancadas no apresentou

alterao significativa de 1988 a 2006. Os governadores podem ter alterado sua relao com o
presidente, mas no h evidncias robustas de que os governadores tenham poder de comando
sobre os votos dos parlamentares maior que os lderes partidrios. As matrias que foram
votao na Cmara obtiveram apoio da maioria das bancadas estaduais, apesar do contedo de
imposio de perdas.
A desproporcionalidade na distribuio de cadeiras no Senado brasileiro, por sua vez,
um mecanismo que impede que uma minoria de estados mais populosos tiranize a maioria
de estados menos populosos. Ou seja, apesar de ir contra o princpio de 1 homem = 1 voto,
um princpio de justia federativa que impede o veto da minoria, mas tambm impede que a
maioria seja tirana com a minoria (Arretche, 2013).
Quanto autoridade jurisdicional da unio, a Constituio Federal contm dispositivos
originais que deram ampla autoridade Unio para legislar sobre a execuo de polticas para
os governos subnacionais. A legislao dos anos 90 apenas deu continuidade a estas
disposies, sem que houvesse instituies polticas previstas constitucionalmente que
impusessem protees especiais s iniciativas de reviso da distribuio original de
competncias de 1988. Houve aprovao de 53 emendas constitucionais, taxa muito superior
a de outros pases, e havia regras que facilitavam a aprovao dessas emendas, de apenas 3/5
de maioria parlamentar em duas sesses de cada casa legislativa, no sendo necessrias,
portanto, supermaiorias. Alm disso, muitas matrias foram apresentadas como projetos de lei
complementar, podendo ser aprovadas por 51% dos parlamentares em um turno de votao
nas duas casas. Estas regras permitem, portanto, amplas oportunidades de iniciativa e
aprovao parlamentar s matrias iniciadas pelo governo central, ao mesmo tempo em que as
elites subnacionais tm suas oportunidades de veto bastante limitadas.

Para Marta Arretche, portanto, os formuladores da Constituio de 1988 adotaram

princpios centralizadores e mantiveram na esfera da Unio decises que diziam respeito ao
modo como os governos territoriais executariam suas prprias polticas. Houve centralizao
federativa em 1995 devido existncia de regras que favorecem as elites polticas centrais e
limitam as oportunidades de veto das elites subnacionais, sem que seja necessrio mobilizar
coalizes supermajoritrias. A autora, portanto, testa o modelo de Alfred Stepan e demonstra
que o Brasil est mais prximo do extremo demos-enabling do continuum, pois no h no
arranjo federativo brasileiro o poder de veto das minorias regionais vontade da maioria.
Stepan faz parte de uma tradio de autores, como Bolvar Lamounier, Shah, Abrcio,
que no incio dos anos 1990, criticava a adoo do federalismo no Brasil. Entre os motivos
apresentados por estes autores, estava que o pas no marcado por clivagens tnicas ou
religiosas que faam necessria uma democracia consociativa. O desenho federativo
comprometeria a eficincia do Estado, visto que a cooperao entre as jurisdies e a Unio
no ocorreria e os estados subnacionais teriam excessivo poder.
Em outro trabalho, Marta Arretche (2010) defende que, se forem includas na anlise
as desigualdades territoriais, bem como as relaes entre a Unio e os governos subnacionais,
haver mais elementos para uma interpretao sobre a importncia da frmula federativa no
Brasil. Para a autora, o pas tem uma clivagem entre jurisdies pobres e ricas, e garantir o
equilbrio da representao destas jurisdies uma preocupao histrica no desenho das
instituies polticas brasileiras. Alm disso, a autora avana na constatao de que no pas h
uma centralizao da autoridade sobre as polticas acompanhada de uma descentralizao na
execuo destas polticas, e examina como isto afeta a reduo das desigualdades.
O argumento da autora leva em considerao que a ideia de forte regulao federal
tem origem na formao do Estado brasileiro, na perspectiva de que a Unio deve ter
instrumentos para regular os governos subnacionais devido a uma desconfiana que existe

historicamente em relao s elites locais. O processo de construo do Estado-nao desde o

fim da Repblica Velha concentrou autoridade decisria, regulao e gasto no governo
central, pois havia a crena de que havia riscos para o conjunto da nao com a incapacidade
dos governos provinciais em assumir autoridade sobre as mais diversas polticas. Combater a
corrupo e o clientelismo das oligarquias regionais atrasadas era o discurso para justificar a
superviso federal das polticas implementadas pelos governos locais durante o os anos do
desenvolvimentismo no Brasil (Arretche, 2010). Ao longo dos anos, houve crescimento
econmico alto, mas acompanhado de distribuio desigual espacialmente da riqueza,
concentrada nas jurisdies do sul e do sudeste.
No perodo recente, como abordado anteriormente neste trabalho, as polticas de
reduo das desigualdades desde a Constituio de 1988 expandiram a regulamentao e a
superviso do centro sobre os governos subnacionais nas polticas. Ou seja, a tradio
brasileira de que, mesmo que se defenda a descentralizao na execuo das polticas e que
haja polticas para reduzir as desigualdades, a preferncia de que o governo federal regule a
implementao, para comprometer governadores e prefeitos com os gastos nas polticas de
sade, na disciplina fiscal.
A autora escolhe analisar as polticas de proviso de servios pblicos executadas
pelos governos locais, no caso brasileiro, os municpios, que executam os servios de sade,
educao, infraestrutura urbana, habitao, saneamento e coleta de lixo (Arretche, 2010). A
anlise da autora permite verificar que h uma regulao federal forte sobre as decises de
arrecadao tributria, na alocao de gasto e execuo das polticas federais.
Verifica-se que o dinheiro dos municpios vem de receitas prprias com propriedade
urbana, servios e transferncia de propriedade, de transferncias constitucionais federais do
Fundo de Participao dos Municpios (23,5% do IR e do IPI), de transferncias
constitucionais estaduais com 25% do ICMS e 50% do IPVA e de transferncias vinculadas

universais como o SUS e o Fundeb. A parte mais relevante das receitas fica fora da barganha
poltica, das transferncias negociadas. Como as receitas prprias dos municpios so muito
desiguais ao analisar o ndice de gini, as transferncias federais tm impacto redistributivo. A
regulao federal sobre os municpios indica que 40% da receita municipal deve ser destinada
para sade e educao, e que estas polticas reguladas tm alta prioridade na alocao do
gasto municipal e maior equidade na distribuio horizontal dos recursos.
Ou seja, a regulao federal est associada a menores ndices de desigualdade, por
meio da vinculao das receitas municipais, das transferncias federais e das transferncias
condicionadas universais. Estes mecanismos institucionais promovem a reduo das
desigualdades, na medida em que a regulao federal tenta uniformizar as receitas e as
despesas municipais. Ao mesmo tempo, a autonomia dos governos locais causa variao nos
gastos em favor da desigualdade territorial, mesmo para as polticas reguladas, o que causa
uma diferena entre as jurisdies dentro de uma zona delimitada. H a possibilidade de
discordncia dentro de certo limite.
A regulao federal constrange os prefeitos a realizar gastos de acordo com a
legislao federal, o que afeta inclusive a quantidade de dinheiro que os prefeitos tero para
gastar em polticas no reguladas. A regulao protege as polticas de sade e educao, pois
o que a coalizo poltica no Congresso nacional aprovou naquela arena decisria, o que no
necessariamente seria a prioridade das coalizes legislativas nas arenas subnacionais.
O mais importante para o objetivo deste trabalho, estas transferncias agem para a
reduo das desigualdades territoriais. Arretche (2010) afirma que h uma regulao das
polticas em nvel federal, de forma a reduzir autonomia dos governos subnacionais, pois h a
crena de que estes governos no destinariam suas receitas a polticas sociais que visem a
reduo de desigualdades caso pudessem gastar livremente.

4. Consideraes Finais
O estudo sobre as teorias que tratam do impacto do federalismo na reduo de
desigualdades mostra ao menos duas tendncias opostas. A teoria predominante at os anos
1990, segundo a qual os governos centrais estariam sujeitos a coalizes distributivas que
impedem polticas de reduo da desigualdade entre as jurisdies, que devem ter autonomia
local. Entretanto, autores como Obinger, Leifbried e Castles trouxeram novas contribuies
no ltimo perodo, no sentido de que possvel que estados federativos tenham instituies
polticas que promovam reduo de desigualdades. Atravs da centralizao da autoridade na
deciso das polticas ao governo central e um sistema de transferncias entre as jurisdies,
possvel reduzir as desigualdades interjurisdicionais.
No caso brasileiro, h autores como Alfred Stepan que entendem que o desenho
federativo que surge aps a Constituio Federal de 1988 no Brasil muito descentralizado e
que, por causa disso, as elites regionais vetam a vontade das maiorias e impedem mecanismos
de reduo de desigualdades. Marta Arretche, por outro lado, contesta esta afirmao e
demonstra que as instituies polticas brasileiras possuem um desenho que centraliza a
autoridade poltica na Unio, com diversas iniciativas legislativas de regulao federal sobre
polticas a serem implementadas pelos governos locais. Isto garante que polticas de sade e
educao, reguladas constitucionalmente, sejam implementadas e operem na reduo de
desigualdades entre as jurisdies. Os governantes locais so constrangidos pela regulao
federal sobre arrecadao e gastos das polticas a implement-las, dentro de uma margem de
autonomia. Esta crena de que preciso uma autoridade central forte para garantir que as
polticas redistributivas ocorram e sejam destinadas do modo adequado existe na construo
do Estado brasileiro desde a Repblica Velha.

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