CIUDADANOS POR MUNICIPIOS TRANSPARENTES

RECUPERANDO HISTORIA Y APRENDIZAJES

(Periodo 2002 - 2008)

Reporte final (marzo/2009)

Responsable:
Equipo :

Jos Bautista (ITESO)

Octavio Chvez (ICMA)
Ignacio Gonzlez (ACCEDDE, AC)
Ricardo Jimnez (CESEM, HJ, AC)
Jaime Netzhuatl (LOCALLIS, SC)
Jaime Villasana (ICMA)

Introduccin. ..................................................................................................................................... 3
1. El concepto transparencia, de qu estamos hablando?................................................................ 7
Un concepto nuevo? ......................................................................................................................... 7
Un concepto reciente, en construccin................................................................................................ 8
La transparencia desde la concepcin de CIMTRA: ideas para el debate. ........................................ 10
2. Contexto del origen y fundamentacin del programa CIMTRA. ................................................. 12
El contexto internacional.................................................................................................................. 12
Incremento de la participacin ciudadana. ....................................................................................... 13
La alternancia poltica. .................................................................................................................... 15
Antecedentes de CIMTRA: los primeros pasos. ................................................................................. 19
Justificacin y metodologa para evaluar la transparencia en los gobiernos locales. ........................ 21
3. Primeras evaluaciones y expansin de CIMTRA......................................................................... 27
3.1. Municipios pioneros: Zona Metropolitana de Monterrey, Nuevo Len. ...................................... 30
3.2. Municipios de Cuernavaca, Cuautla y Tepoztln, Morelos......................................................... 32
3.3. Municipio de Xalapa, Veracruz.................................................................................................. 33
3.4. Municipio de Chihuahua............................................................................................................ 34
3.5. Municipio de Zacatecas. ............................................................................................................ 36
3.6 Municipios del Estado de Mxico................................................................................................ 37
3.7 Delegaciones del Distrito Federal. ............................................................................................. 38
3.8 Municipios de Jalisco. ............................................................................................................... 40
3.9 Municipios del Estado de Baja California.................................................................................. 48
3.10 Municipios del Estado de Colima.............................................................................................. 48
3.11 Municipios de Tabasco. ........................................................................................................... 50
3.12 Municipios de Aguascalientes. .................................................................................................. 52
3.13 Municipios de Puebla. ............................................................................................................. 52
3.14 Municipios de Tlaxcala............................................................................................................. 55
3.15 Municipios de Quertaro. ......................................................................................................... 56
4. El programa CIMTRA: lo cuantitativo. ....................................................................................... 58
El CIMTRA Bsico. .......................................................................................................................... 58
CIMTRA Plus. .................................................................................................................................. 75
5 Incidencia en los gobiernos locales. ............................................................................................. 77
Contexto poltico municipal y reacciones de las autoridades frente a las evaluaciones de
transparencia. .................................................................................................................................. 77
El acercamiento con las administraciones municipales..................................................................... 79
Cambios generados en algunos gobiernos. ....................................................................................... 80
Aprendizajes para los grupos locales................................................................................................ 83
6. Transparencia y opacidad en los gobiernos locales. .................................................................... 84
Los claro - oscuros de las administraciones municipales. ................................................................. 85
Los resultados por campos e indicadores.......................................................................................... 86
7. Fortalezas, debilidades y retos del programa CIMTRA. .............................................................. 88
Las fortalezas del programa CIMTRA. ............................................................................................. 89
Debilidades de CIMTRA................................................................................................................... 90
Retos del programa CIMTRA. .......................................................................................................... 92
A manera de conclusin.................................................................................................................... 93
Bibliografa: .................................................................................................................................... 96
Anexos:............................................................................................................................................ 98

Introduccin.

Para la elaboracin del presente reporte de sistematizacin de la experiencia de los organismos que
participan en el Colectivo Ciudadanos por Municipios Transparentes (CIMTRA) comprende de
mediados de 2002 a finales de 2008, esto es seis aos. Para ello hemos tomado como base documentos
generados por los fundadores de este programa, as como los cuestionarios de sistematizacin
aplicados a los grupos de las diferentes entidades que participan o han colaborado dentro de CIMTRA
y entrevistas con miembros del consorcio de este organismo.

El propsito de este trabajo es conocer y hacer anlisis comparativo del proceso de evaluacin de
transparencia de los gobiernos locales y sus resultados, en trminos cuantitativos y cualitativos, as
como retroalimentar y difundir la experiencia. El eje de la sistematizacin se centr en dar cuenta de
lo que ha pasado en esta materia en los seis aos de experiencia de CIMTRA; identificar los factores
de xito de ste programa en trminos de apertura de las administraciones municipales y, hasta
donde, stos ejercicios pueden, potencialmente, constituirse en una herramienta que contribuya a la
rendicin de cuentas vertical (gobierno-sociedad) y ha innovar las prcticas de la administracin y
gestin municipal (coadyuvando a la efectiva rendicin de cuentas horizontal y transversal). Con ello
se busca tambin abonar al fortalecimiento de los grupos locales que participan dentro de CIMTRA.

La metodologa incluy el llenado de cuestionarios, entrevistas con activistas, concentracin y

revisin de documentos generados y de noticias. El cuestionario (anexo 1) const de 32 reactivos
sobre aspectos relativos a la formacin y funcionamiento de los grupos en cada entidad; la
metodologa empleada en la evaluacin de los municipios y sus ajustes; la incidencia en los gobiernos
locales, las necesidades de capacitacin y las tendencias y comportamientos de los indicadores
evaluados. Slo participaron los grupos de Colima, Chihuahua (Ciudad Jurez), Jalisco, Nuevo Len,
Puebla, Tlaxcala, Tabasco y DF. No fue posible contactar con los grupos de Aguascalientes, Baja
California, Estado de Mxico, Morelos, Veracruz y Zacatecas, pero se obtuvo informacin de manera
indirecta por las personas que promovieron en trabajo en esas entidades, as como informacin
periodstica y los reportes generados por CIMTRA (Quertaro no se incluy dentro de las entidades a
entrevistar, pero s se agregaron los resultados de transparencia, debido a su incorporacin reciente en
estos ejercicios).

La Repblica Mexicana1 est conformada por 31 Estados y un Distrito Federal, existen 2,4452
municipios y 16 delegaciones en el DF, todos con una gran diversidad econmica, poltica, social y
demogrfica. En las ltimas dcadas el nmero de municipios de la repblica federal mexicana se ha
mantenido relativamente estable: en 1970 haba 2,375; en 1980, 2,376; en 1990, 2386, 2,433 en 2000
y 2,445 en el ao 2007.

Como es sabido el municipio es el rgano de gobierno ms cercano a los ciudadanos y de l dependen

un conjunto de disposiciones administrativas para operar negocios, recibir servicios, obtener licencias,
etc. que son fundamentales para el desarrollo de la vida econmica y social de las personas y los
centros de poblacin. Por ello, el conocer qu informan las autoridades municipales, cmo se
comunican con la sociedad, cmo la involucran en el funcionamiento de sus programas y cmo
atienden a los ciudadanos, resulta de vital importancia. Las evaluaciones realizadas por CIMTRA en
trece entidades del pas esta orientada justamente a reportar sobre esos aspectos y hasta el momento,
podramos afirmar, es una de las metodologas ms consolidadas en esta materia a nivel municipal
por parte de organismos de la sociedad civil.

Cuando CIMTRA se constituy,

en julio de 2002,

slo dos entidades contaban con leyes de

transparencia aprobadas: Jalisco y Sinaloa. Al empezar sus operaciones (en noviembre de ese ao) se
sumaron otras tres entidades: Aguascalientes, Quertaro y Michoacn (ver tabla 1). Actualmente todos
los Estados y el DF cuentan con leyes de acceso a la informacin (LAI) y no slo eso, al menos 17
entidades han reformado sus leyes con el fin de adecuarla a sus contextos locales (ver tabla 2). Este
dato por mi mismo muestra el posicionamiento importante que ha tenido el derecho a la informacin
gubernamental en la agenda pblica, empero ello no significa que todos los gobiernos de nuestro pas
se conduzcan con transparencia y menos an, que rindan cuentas a los ciudadanos de sus decisiones y
sus actos.

Segn datos del censo de poblacin y vivienda de 2005 del INEGI, la Repblica Mexicana cuenta con 103263,388
habitantes.
2
Fuente: INAFED, 2007. No estamos incluyendo a los municipios autnomos que se rigen por el mtodo de usos y
costumbres de los Pueblos Indgenas.

Jalisco

Entidad

Fuente: Guerrero, E. y Ramrez, L., op. Cit.

Reforma constitucional

Tabasco

Hidalgo

Chiapas

Oaxaca

Chihuahua

Guerrero

Baja California

Campeche

Baja California Sur

Sonora

Tamaulipas

Tlaxcala

Puebla

Zacatecas

03/03/04
15/01/04

26/12/06

11/10/07

06/12/06

28/02/07

11/05/06

13/06/07

13/06/07

28/12/06

18/12/06

11/10/06
28/08/07

14/08/07

29/06/07

10/05/07

31/01/07

19/12/06

20/03/07

12/04/07

04/05/06

08/09/06

10/10/05

29/09/05

28/07/05

30/06/05

23/02/05

22/02/05

24/11/04

05/08/04

22/07/04

29/06/04

27/05/04

21/05/04

15/05/04

13/05/04

18/03/04

08/10/03

11/08/03

18/07/03

18/03/03

13/03/03

28/02/03

25/02/03

20/12/02

09/08/02

08/08/02

30/07/02

30/04/02

23/04/02

20/12/01

Primeras versiones

Nayarit

Veracruz

Yucatn

Quintana Roo

Mxico

Coahuila

Morelos

Guanajuato

Distrito Federal

San Luis Potos

Colima

Durango

Nuevo Len

Michoacn

Quertaro

Aguascalientes

LFTAIPG

Sinaloa

9-Ago-02

13-Mar-03
18-Mar-03

San Luis Potos

Distrito Federal

Aprobacin de primeras versiones de LET y de las ltimas reformas

Modificaciones

13/06/07

28-Dic-06

Reforma constitucional

18-Dic-06

Tabasco

11-Oct-06

Hidalgo

Chiapas

8-Sep-06

10-Oct-05

Oaxaca

29-Sep-05

Chihuahua

28-Jul-05

30-Jun-05

23-Feb-05

22-Feb-05

24-Nov-04

5-Ago-04

22-Jul-04

Guerrero

Baja California

Campeche

Baja California Sur

Sonora

Tamaulipas

Tlaxcala

Puebla

29-Jun-04

27-May-04

Zacatecas

21-May-04

Nayarit

15-May-04

13-May-04

Veracruz

Yucatn

Quintana Roo

18-Mar-04

8-Oct-03

Coahuila
Mxico

11-Ago-03

Morelos

18-Jul-03

28-Feb-03

Colima

Guanajuato

25-Feb-03

Durango

20-Dic-02

8-Ago-02

Michoacn
Nuevo Len

30-Jul-02

Quertaro

30-Abr-02

Aguascalientes

23-Abr-02

Fecha de aprobacin en el Congreso

Sinaloa

20-Dic-01

LFTAIPG

Jalisco

Tabla 1. Fecha de aprobacin de leyes de transparencia por los Congresos de los Estados.

Entidad

Fuente: Guerrero, Eduardo y Ramrez, Leticia; La transparencia en Mxico en el mbito subnacional: una evaluacin
comparada de las leyes estatales, en DEMOCRACIA, TRASPARENCIA Y CONSTITUCIN. Propuestas para un
debate necesario, Lpez-Aylln, Sergio, coord., IFAI, UNAM, Mxico, 2006.

Tabla 2. Aprobacin de primeras Leyes Estatales de Transparencia (LET) y sus reformas.

El presente reporte se compone de seis apartados: i) el primero sobre el concepto de transparencia

donde se cuestiona la novedad del trmino as como la importancia que ha cobrado ltimamente y la
concepcin que se construye desde la experiencia de CIMTRA; ii) el segundo refiere al contexto del
origen y fundamentacin del programa CIMTRA, destacndose el mbito internacional, la
participacin ciudadana en lo pblico, la alternancia poltica y las primeras leyes de transparencia en
el pas; iii) el tercero alude a los antecedentes de CIMTRA, que habla sobre la justificacin y
propuesta inicial, as como la metodologa; iv) el cuarto aborda las primeras evaluaciones y extensin
del programa CIMTRA en los estados, con los resultados que se obtienen en cada uno; v) el quinto,
refiere a la incidencia del programa CIMTRA en los gobiernos locales en materia de transparencia,
donde se retoma el contexto poltico municipal y las reacciones de las autoridades evaluadas en
transparencia; vi) el sexto apartado trata sobre la transparencia en los gobiernos locales a nivel global,
donde se presentan un anlisis cuantitativo de los resultados, as como los claro-oscuros de las
administraciones municipales; vii) finalmente, en el sptimo apartado, se abordan las fortalezas,
debilidades y retos del programa CIMTRA, puntualizando los hallazgos ms importantes producto de
la sistematizacin.

Este trabajo no habra sido posible sin la colaboracin de los grupos locales de las entidades citadas,
de manera especial se agradece la colaboracin de: Jos Zarco, de Colima; Francisco Pacheco de
Ciudad Jurez, Chih.; Jos ngel Ramn Lozano, de Nuevo Len; Jos Ojeda, Mara Tanivet Ramos
y Jorge Machuca de Puebla (que incluy tambin a Tlaxcala); Jos Manuel Arias de Tabasco,
Lourdes Valtierra del DF, as como de Ignacio Gonzlez, Lupita Medrano, Manuel Garca y Jos
Antonio Gonzlez de Jalisco, la participacin de quienes conforman el consorcio: , El Consorcio
CIMTRA actualmente est conformado por: Ricardo Jimnez del Centro de Servicios Municipales
Heriberto Jara, AC; Jaime N. Jimnez de Locallis, SC; Ignacio Gonzlez de Accin Ciudadana para la
Educacin, la democracia y el desarrollo, AC; Octavio Chvez y Jaime Villasana de International
City/County Management Association (ICMA), as como tambin de la Fundacin SOROS que ha
financiado

1. El concepto transparencia, de qu estamos hablando?

Un concepto nuevo?
Segn el diccionario de la lengua espaola, se entiende por transparente (desde la fsica) a aquello
que se deja atravesar fcilmente por la luz y permite ver distintamente los objetos a travs de la
masa (Diccionario Larousse); esto significa que la transparencia es una propiedad intrnseca o
cualidad que poseen ciertos cuerpos u objetos. Lo opuesto a transparencia es lo oscuro, lo opaco,
aquello que no se puede ver. Aplicado a lo poltico, por transparencia se entiende todo ejercicio de
gobierno -y de la clase poltica- de cara a los ciudadanos, lo que implica que las acciones, decisiones y
recursos que se utilizan por parte de los gobernantes se encuentran documentados y accesibles o
disponibles a cualquier persona de manera permanente, sencilla y expedita, sin necesidad incluso de
ser requerida.

Si bien el uso del trmino transparencia es reciente hay quienes afirman que tiene una larga historia
intelectual dentro de la filosofa poltica, desde Platn, Aristteles, Kant, Bobbio, Habermas, hasta
John Rawls, y ms an, que en el siglo XVII se convirti en una pieza clave de la corriente liberal
recogidos en los Tratados de John Locke, para quin desde el ao de 1690 planteaba el derecho que
tienen los hombres a tener la vista en lo que ocurre al interior del Estado. Para Rodrguez Zepeda,
esta afirmacin es democrtica y plenamente moderna de la transparencia 3.

Segn Rodrguez (2004), el nacimiento de este concepto no ha sido fcil, por el contrario: ha sido
sujeto a una continua estira y afloja intelectual y poltica a lo largo de siglos, pues si para Platn el
conocimiento de las verdades de la poltica debe estar reservado al selecto club de los reyes, de los
aristcratas, del gobernante que est por encima de la plebe, dos mil aos despus, para Rawls ocurre
exactamente lo contrario: los polticos y gobernantes estn obligados a razonar pblicamente sus
acciones y decisiones, deben rendir cuentas a los gobernados 4.

Desde estas posiciones, puede afirmarse que la transparencia tiene su origen en la filosofa poltica y
se puede considerar como un derecho civil y poltico. Empero, para Rodrguez la transparencia y
publicidad no slo son derechos, son tambin piezas fundamentales para la justicia, pues quien
esconde, quin oculta, quien no surte informacin de los asuntos pblicos, difcilmente ostenta o
3

Rodrguez, Zepeda, Jess; Estado y transparencia: un paseo por la filosofa poltica; IFAI, cuadernos de transparencia
no. 4, Mxico, 2004, p. 5.
4
Op. Cit. p. 6.

representa intereses legtimos5. Esta afirmacin se apoya en lo planteado por Emmanuel Kant quien
aseguraba que son injustas todas las acciones que se refieren al derecho de otros hombres cuyos
principios no soportan ser publicados6. Ubicar a la transparencia no slo al terreno de los derechos
sino tambin al campo de la justicia es poco usual por parte de los acadmicos as como de instancias
oficiales- y refleja las mltiples acepciones que se tienen sobre este trmino. Y es justamente en este
campo, de la justicia, donde se presentan las mayores dificultades para generar incentivos a favor de la
transparencia en la

administracin y gestin pblica en nuestra poca moderna, debido

fundamentalmente a la inoperancia y corrupcin del sistema de procuracin de justicia en nuestro

pas.

Un concepto reciente, en construccin.

Con frecuencia suele afirmarse que la transparencia es un concepto relativamente nuevo -de los ms
preciados en la actualidad- que surge en la dcada de los noventa. En la comunidad acadmica existe
consenso en asociarlo como una pieza clave de la democracia moderna, ligado a las nuevas corrientes
de la administracin y gestin pblica y contrario al autoritarismo. La revalorizacin del sistema
democrtico y en especial de la libertad, est generando una rebelda social en contra de la opacidad
como forma de gobierno y ejercicio del poder. Segn Cunill (2006), Amrica Latina no es ajena a este
movimiento, ya que muchas de las leyes de acceso a la informacin han tenido su origen en iniciativas
de organismos de la sociedad civil.

Cunill, plantea la hiptesis de que la revalorizacin del mercado y la globalizacin tambin han
contribuido a otorgarle una importancia notable a la transparencia. Y seala, Tal como lo reconoce
Manjarrez Riera (2003), la actividad industrial y comercial en un mundo cada vez ms globalizado
depende en buena medida de la honradez con que sean manejados los recursos pblicos 7. A este
respecto anota que la creacin de Transparencia Internacional, fue promovida por organismos
empresariales como una forma de combatir la corrupcin pblica, a partir de reconocer la conexin
de estas causas con las oportunidades de negocios lcitos8.

bidem, p. 6
Citado por Rodrguez, op. Cip. P. 6.
7
Cunill, Nuria; La transparencia en la gestin pblica Cmo construirle viabilida?, mimeo, octubre 2006.
8
Cunill, op. Cit., p. 1.
6

En efecto, los organismos internacionales suelen referirse a la transparencia como un componente

esencial en la lucha contra la corrupcin y un medio para evitar los abusos del poder y la desviacin
de recursos pblicos, de ah que surja tambin como un factor importante para combatir la pobreza y
exclusin. Cercano a estas visiones, la publicidad de los actos de gobierno es considerado como un
factor de legitimidad democrtica que permite controlar el poder, en tanto que limita las posibilidades
de uso discrecional de los recursos y del poder poltico para inhibir la autoconcesin de privilegios.
Desde esta perspectiva la transparencia tiene por finalidad impedir que los intereses privados se
apropien de lo pblico (Merino, 2005).

Tambin se habla de la transparencia como un mecanismo ligado a procesos de rendicin de cuentas y

participacin ciudadana. Desde esta visin es un factor que contribuye a un reequilibrio del poder. A
este respecto, Gomes Filho (2005, 5 y 6) sostiene que dar transparencia a una relacin de poder
significa promover su reequilibrio. Primero porque hace que el poder se transforme al someterse a la
crtica, al escrutinio pblico y, por consiguiente, al control social. Segundo, porque la transparencia
invita a las personas envueltas en el ejercicio de poder a asumir una posicin activa de
protagonistas9. En esta lnea de pensamiento, Cunill seala que la transparencia se convierte de
hecho en un factor de influencia directa en la administracin pblica por parte de los ciudadanos y en
cierta medida, es una manera de compensar las asimetras de poder en la formacin de las decisiones
pblicas y en la generacin de bienes y servicios pblicos 10.

Cunill refiere que en una situacin lmite donde se adolece de canales de participacin social pero se
cuenta con acceso a la informacin pblica (significativa) puede generarse influencia de la ciudadana
a travs de la opinin pblica y la movilizacin social. Por el contrario, en caso de existir canales de
participacin social pero ausencia de informacin relevante, esto nulifica en la prctica a la
participacin como un recurso de influencia en las decisiones, y no slo eso, Tambin la competencia
pierde su eficacia como medio de crtica y control de la ciudadana sobre la gestin pblica, si es que
las elecciones de las personas no son visibles para otros11. Sobra decir que una participacin sin
informacin es inviable en trminos de influencia y de contrapeso efectiva en las decisiones pblicas a
favor de las causas ciudadanas. Esto lo saben muy bien los regmenes de gobierno autoritarios.

Citado por Cunill, op. Cit. p. 3.

Op. Cit. p. 3
11
Ibdem p.
10

Desde la teora de las organizaciones, Merino (2005) subraya al menos tres seales de alarma con
relacin al tema de la transparencia: la primera alude a las capacidades limitadas de los individuos y
las organizaciones para procesar en la prctica toda la informacin generada por la administracin
pblica. Es el lmite de la racionalidad limitada advertida por el profesor Hebert Simon en los aos
cincuenta12. La segunda refiere a la relevancia de la informacin disponible, es decir, no basta tener
acceso a un cmulo de informacin, si sta se encuentra en desorden, sin un propsito definido y peor
an, de dudosa calidad. La tercera seal de alarma tiene que ver con la actitud asumida por el servidor
pblico en el ejercicio de sus funciones, esto es: no es lo mismo hacer el trabajo sin ninguna
conciencia sobre la importancia de las evidencias que se van generando, que hacerlo como si se
estuviera en una pecera. No es lo mismo escribir un oficio que solamente estar destinado a una
persona para un asunto especfico, que saber que su contenido puede ser revisado por muchos; no se
dice lo mismo en una reunin de trabajo que no dejar ninguna constancia, que otra con versiones
estenogrficas y minutas firmadas; no se toman las mismas decisiones cuando existe la obligacin de
documentarlas, paso a paso, que cuando se va al garete13. Es decir, la dinmica de trabajo de una
organizacin puede verse alterada significativamente si en ella se introduce la idea de la transparencia,
como de hecho est sucediendo ya en una buena parte de la administracin pblica (de los tres niveles
de gobierno) que estn dejando de documentar sus decisiones ante la posibilidad de que pueda ser
requerida, o peor an, el nmero de respuestas de inexistencia de la informacin por parte de las
instituciones gubernamentales, se ha visto incrementado notablemente en los ltimos aos, como una
forma de evadir la responsabilidad de publicar determinadas decisiones.

Lo anterior sirva para advertir que estamos frente a nuevos desafos en un tema que est lejos de ser
agotado como un recurso infalible en contra de la corrupcin y las malas decisiones gubernamentales
que atentan contra el inters pblico.

La transparencia desde la concepcin de CIMTRA: ideas para el debate.

Quienes conformamos el Colectivo CIMTRA no somos ajenos a este debate de las ideas y advertimos
que la transparencia es fundamentalmente un aspecto operativo, es decir, tiene que ver finalmente
cmo los ciudadanos obtienen informacin relevante para tomar decisiones inmediatas, vinculadas a

12
13

Heber A. Simon. Naturaleza y lmites de la razn humana; FCE, Mxico, 1989.

Merino, Mauricio; Transparencia: libros, autores e ideas, IFAI, CIDE, Mxico, 2005, p. 13.

10

su acontecer cotidiano. De ah que importa no slo los aspectos normativos, sino tambin los
procedimientos y la voluntad poltica de los gobernantes de abrirse al escrutinio pblico y a las
demandas y exigencias de los ciudadanos.

Desde una perspectiva emprica y atendiendo a la experiencia de CIMTRA, la transparencia refiere a

la capacidad para generar ambientes en la administracin pblica que permita a las personas acceder a
informacin significativa, conocer el proceso de toma de decisiones (razones, argumentos) y
participar en los espacios y programas gubernamentales para influir en ellos con el fin de propiciar la
rendicin de cuentas transversal. Esto implica reconocer al menos tres componentes fundamentales de
la transparencia: i) el acceso a la informacin pblica gubernamental, oportuna, permanente, veraz y
de manera gratuita; ii) la apertura de los espacios gubernamentales donde se toman las decisiones que
impactan el inters pblico y iii) la participacin genuina de los ciudadanos en los espacios y
programas del gobierno. Estos componentes enfrentan al menos tres grandes retos:

a) No reducir la transparencia slo al acceso a la informacin como si fuera una simple vitrina o
aparador, -como ha sucedido en la prctica en la mayora de las legislaciones y operacin de los
gobiernos-, ya que ello no nos dice nada respecto a las razones o motivos en los cuales se sustenta una
decisin, ni permite activar recursos -de rendicin de cuentas- que permitan limitar la discrecionalidad
en la toma de decisiones.

b) Evitar que la apertura de los espacios gubernamentales que impactan a lo pblico se manejen en
trminos discrecionales o capricho de la autoridad en turno, sin reglas claras y precisas, de tal forma
que los ciudadanos queden impedidos de conocer las deliberaciones, los argumentos y razones que
anteceden a una decisin.

c) Terminar con la simulacin y la clientela poltica para dar paso a una genuina participacin
ciudadana -diversa, plural e incluyente- en

los espacios (consejos, comits, etc.) y programas

gubernamentales (seguridad, educacin, salud, medio ambiente, etc.), a travs de convocatorias

pblicas e incentivos que alienten el inters de los ciudadanos por involucrarse en estos espacios. Es
decir, que estos Consejos o Comits estn debidamente reglamentados de tal forma que su integracin
sea mayoritariamente ciudadana, se garanticen recursos para su sostenimiento y que sus opiniones
tengan una influencia en las acciones y decisiones del gobierno.
11

Desde la experiencia de las evaluaciones de transparencia a los gobiernos locales por parte de
CIMTRA, constatamos avances en ciertas reas del gobierno en la dimensin de la informacin, sobre
todo en ingresos y egresos, sueldos, obra pblica, entre otros, pero poco avance (en trminos
generales) en las dimensiones de apertura de espacios de decisin pblica y participacin ciudadana.
Esta es la parte que registra mayor resistencia a la apertura por parte de las autoridades municipales,
como veremos ms adelante.

2. Contexto del origen y fundamentacin del programa CIMTRA.

Algunos analistas coinciden en sealar que la introduccin del tema de la transparencia en la agenda
pblica de Mxico tuvo lugar gracias a la convergencia de tres factores: i) un contexto internacional
que coloca el derecho a la informacin y la transparencia -en la agenda internacional reciente- como
factores clave para el combate a la corrupcin y la promocin del desarrollo; ii) el incremento de la
participacin ciudadana en el espacio pblico, vinculado a la lucha por la democracia, a travs de
diversas expresiones de asociacionismo voluntario autnomas del poder, que se manifiestan a partir de
la dcada de los 80, y iii) la alternancia poltica a nivel federal alcanzada en el ao 2000, que abre
expectativas y oportunidades de cambio en el pas.

El contexto internacional.
Hace apenas unos cuantos aos atrs, a principios de la dcada de los noventa, el trmino de
corrupcin no figuraba dentro de los temas de atencin de la agenda internacional, entre otras cosas,
porque se le conceba como un problema de moral interna de los pases. Federico Reyes Heroles
(2006) refiere que incluso cuando el Banco Mundial, u otros organismos internacionales, se
encontraban evidencias fehacientes de corrupcin preferan referirse a sta como el factor C,
evadiendo el tema. Aunado a esto, las figuras presidenciales (al igual que altos funcionarios pblicos)
de Amrica Latina eran intocables, independientemente de sus conductas y excesos en el ejercicio del
poder.

En opinin de Edmundo Vargas (2004), el inters de la comunidad internacional por encarar el

problema de la corrupcin comienza a manifestarse -y a presentar un giro importante- a partir de
finales de los 90, debido a diversas razones: por un lado las complicaciones en las relaciones
12

internacionales debido al refugio de funcionarios corruptos en otros pases evadiendo as accin de la

justicia local y, por otro, debido a que para los organismos internacionales el soborno practicado por
funcionarios pblicos extranjeros no constitua en s un delito 14. As, la corrupcin comenz a ser
tratado como tal en la Organizacin de Estados Americanos (OAE) en la dcada de los 90, a travs de
dos importantes instrumentos: la Convencin Interamericana contra la Corrupcin, de 1996, y la
Convencin de las Naciones Unidas contra la Corrupcin adoptada por la Asamblea General de la
ONU el 31 de octubre de 2003. En ambos instrumentos se establecen medidas preventivas en contra
de los actos de corrupcin y se instruye a fomentar la participacin de la sociedad civil. Sin embargo,
es la Convencin de la ONU donde se establece puntualmente en los objetivos de la misma el
fomento de la informacin pblica para aumentar la transparencia en la administracin pblica15
como una medida central.

Aunado a lo anterior, en la Conferencia Internacional del Hbitat II de la ONU efectuada en Estambul,

en 1996, se establecen 10 criterios de mejores prcticas en gobiernos locales, siendo una de estas
las referida a la responsabilidad y transparencia. Esta Conferencia ofrece el marco referencial directa a
los organismos civiles para llevar a cabo acciones de monitoreo y vigilancia de stos temas en este
nivel de gobierno.

En este contexto, en el mundo surgen varios pases con legislaciones de acceso a la informacin
(LAI). A principios de los aos 80 slo diez pases contaban con leyes de este tipo, actualmente se
reportan 67, de las cuales casi dos terceras partes fueron aprobadas en los ltimos nueve aos
(Ackerman y Sandoval, 2005). Este dato por si mismo nos refleja la importancia que ha cobrado el
tema en la agenda internacional.

Incremento de la participacin ciudadana.

Para varios analistas, la transicin poltica en Mxico que hizo posible la alternancia es resultado de
un largo proceso de participacin de los ciudadanos en acciones de vigilancia y monitoreo electoral,
as como a un incremento de las mltiples formas de asociacionismo cvico en diversos temas de la

14

Vargas, Edmundo, La lucha contra la corrupcin en la agenda regional e internacional en Revista Nueva Sociedad,
nm. 194, nov-dic 2004, p. 134. El autor alude tambin a un estudio del Departamento de Comercio estadounidense , de
abril de1994 a mayo de 1995, sobre la perdida de 100 contratos de firmas norteamericanas por un monto cercano a los
45.000 millones de dlares debido a la falta de penalizacin del soborno transnacional.
15
Citado por Vargas, Edmundo, op. cit. p. 140

13

agenda pblica nacional, que se registra a finales de la dcada de los 80 y principios de los 90
(Reygadas, 1998; Olvera, 1999; Isunza y Hevia, 2006)

Lo anterior, vinculado a un debilitamiento y crisis de los esquemas de control vertical del sistema
poltico mexicano, que se manifiestan en la irrupcin en el escenario pblico de nuevos actores
sociales (las llamadas ONGs, tambin denominadas organizaciones de la sociedad civil, o organismos
pblicos autnomos, etc.), as como en la divisin del partido hegemnico (PRI) en los aos 80, crean
las condiciones para impulsar reformas democrticas que abren nuevas vas de participacin
ciudadana en la esfera pblica.

Para algunos analistas la crisis de legitimidad del sistema poltico mexicano tuvo sus cimientos en el
movimiento estudiantil de 1968 que demandaba el reconocimiento de derechos civiles y polticos.
Ante la respuesta represiva del Estado y la imposibilidad de su democratizacin se inicia un largo
proceso de construccin de identidades colectivas por fuera del rgimen autoritario centrado en un
trabajo de organizacin independiente promovido por la izquierda social, por lo que queda del
movimiento estudiantil y por un sector de la iglesia catlica. Durante la dcada de los 70 y 80 se inicia
un largo proceso de asociacionismo autnomo en el pas que intentan reagruparse en torno diversos
temas que afectan la vida social del pas; as surgen agrupaciones de lo ms diverso, que abarcan
desde el mbito empresarial, hasta el campesino, obrero, urbano popular e indgena. Destacan tambin
las agrupaciones feministas, que reivindican los derechos de las mujeres, grupos ecologistas, de
vivienda, derechos humanos, entre otros.

A mediados de la dcada de los ochenta hacen su aparicin las coordinadoras sectoriales: la

Coordinadora Nacional Plan de Ayala (CNPA), agrupa a organizaciones campesinas; la Coordinadora
Sindical Nacional (COSINA), incorpora a sindicatos; la Coordinadora Nacional del Movimiento
Urbano Popular (CONAMUP), aglutina a grupos de colonos, y la Coordinadora Nacional de
Trabajadores de la Educacin (CNTE). Un rasgo comn de todas ellas es su independencia del
gobierno y la demanda por democracia y mejores condiciones de vida. El sismo de 1985, vino a
reactivar al movimiento urbano popular, sobre todo en la Cd. de Mxico, donde posteriormente se
encontrara con el movimiento estudiantil de la UNAM que re-surge en defensa de la universidad
pblica gratuita.

14

Durante los noventa irrumpe en la escena poltica nacional el movimiento indgena armado a travs
del EZLN, en torno al cual se conforman y reactivan numerosos sectores de la poblacin no slo
indgenas y campesinos, sino tambin agrupaciones defensores de los derechos humanos, de gnero,
ecologistas, educacin popular,

entre otros. A mediados de sta dcada se genera un amplio

movimiento de observacin y vigilancia ciudadana de los procesos electorales, que dificulta la

operacin de los fraudes vinculados al entonces partido en el gobierno (PRI).

La suma de los cambios polticos expresados en la reforma electoral de 1996, que da lugar a la
ciudadanizacin del rgano garante, as como el aumento y pluralizacin de los actores sociales y los
temas que promueven la multiplicacin de interfaces16 societales, como formas institucionalizadas de
una nueva relacin entre la sociedad y el estado, en diferentes mbitos y campos de la poltica
pblica (Isunza y Hebia, 2006, p. 22), van conformando las condiciones para la alternancia y
pluralidad poltica como parte de un nuevo rostro poltico en surgimiento.

La propia Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental

(LFTAIPG) fue producto de una iniciativa de ciudadanos autodenominado Grupo Oaxaca,
conformado por acadmicos, periodistas y representantes de organizaciones civiles, as como del
colectivo Juan Ciudadano, que se unieron en torno a la necesidad de promover una ley de acceso a
la informacin pblica que consolidara la incipiente democracia y mejorara el ejercicio de la funcin
pblica y la calidad de vida de las personas.

La alternancia poltica.
Los municipios fueron los primeros niveles de gobierno que lograron la alternancia poltica en el pas,
le seguieron los Estados, Congresos locales, el Congreso de la Unin y finalmente el gobierno federal.
En los tiempos modernos, fue en el ao de 1958 el municipio de Mrida, Yucatn donde se registr la
primera alternancia a nivel municipal reconocido oficialmente (durante la campaa electoral, a nivel
federal de Gustavo Lpez Mateos). Treinta y un aos despus, Baja California, en 1989 (durante el
periodo de Carlos Salinas de Gortari) sera la primera entidad gobernada por el PAN. Ms
recientemente, en tan slo diez aos, de 1989 a 1999, la oposicin al PRI logr un total de once

16

El concepto de interfaz se entiende como un espacio de intercambio y conflicto en el que ciertos actores se
interrelacionan no casual sino intencionadamente. Un tipo especial de interfaz es el espacio donde acotres societales y
estatales se encuentran Isunza, Ernesto y Hevia, Felipe Relaciones sociedad civil-estado en Mxico. Un ensayo de
interpretacin, CIESAS y U. Veracruzana, 2006, p. 24.

15

gubernaturas a lo largo del pas; en el noroeste los Estados de Baja California y Baja California Sur; el
Distrito Federal, Tlaxcala y Quertaro en el Centro; Guanajuato y Aguascalientes en el Bajo; Jalisco
y Nayarit en Occidente; Zacatecas en el Centro norte y Nuevo Len en el noreste17.

Tomando en cuenta la poblacin que vive en los municipios del pas y relacionndolo con los partidos
gobernantes, se observa un cambio fundamental en las preferencias electorales de los ciudadanos en
donde el 54.09% de la poblacin total es gobernada por partidos los PAN, PRD, PVEM, PT,
Convergencia, entre otros y el 45.01% restante, es gobernada por el PRI.

En 1974 el sistema electoral mexicano pasa de ser mayoritario hacia sistemas mixtos. En este ao el
PRI abarcaba al 97.8% de todos los diputados locales en el pas. Era, sin lugar a dudar, un partido
hegemnico. A mediados de 1999, el PRI tena el 48.64% de los diputados locales, lo que significa
que en 25 aos perdi 48.16 puntos porcentuales de su peso en el sistema representativo en su
conjunto. Durante las dcadas de los ochenta y noventa, la creciente pluralidad poltica de los
congresos locales mexicanos llev a que el PRI, que contaba hacia 1987 con la mayora calificada
(dos tercios de los escaos, o ms) de todos los congresos locales, contara hacia mayo de 1999 con
mayora calificada en solamente dos congresos locales (Nayarit y Puebla). Hacia 2003, ningn partido
cuenta con mayora calificada de dos tercios en congreso local alguno del pas (Lujambio, 2004;
175).

En 1997, el PRI deja de obtener la mayora absoluta en el Congreso de la Unin. A partir de los aos
noventa, Mxico empez a tener gobiernos divididos. La pluralidad poltica expresa el nuevo rostro
poltico del pas que se expresa y mantiene hoy da.

Despus de 71 aos de gobiernos provenientes del PRI en el Ejecutivo Federal, la llegada de un

partido diferente (PAN) alent fuertes expectativas de cambio en las prcticas polticas tanto por el
nuevo gobierno como por la sociedad. El discurso del nuevo presidente, Vicente Fox, a favor de la
participacin ciudadana, la transparencia y rendicin de cuentas abri oportunidades para la
presentacin de iniciativas en estos temas.
17

Ver Lujambio, Alfonso; Los congresos locales: la precaria institucionalidad. Comentarios al Compendio Estadstico de
El Poder Legislativo estatal en Mxico. Anlisis y diagnstico; en El Poder Legislativo Estatal en Mxico. Anlisis y
diagnstico, Balkin, Robert, coord.; The State University of New York, ITAM, CIDE, U. Anahuac del Sur,..; Mxico,
2004.

16

No obstante que en 1977, durante el gobierno de Jos Lpez Portillo, se incorpor en el artculo sexto
de la Constitucin Mexicana la frase: El Derecho a la Informacin ser garantizado por el Estado,
adems de reconocerse por nuestro pas el derecho a la informacin como parte de los ordenamientos
internacionales en materia de derechos humanos desde 1980 18, no fue sino hasta el 11 de junio de
2002 veinticinco aos despus- que el presidente Fox firm el decreto de promulgacin de la Ley
Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental (LFTAIPG). Previo a
este decreto, en 2001 se presentaron tres iniciativas de ley sobre transparencia: la del diputado por el
PRD, Luis Miguel Barbosa Huerta (11/jul/2001), la del presidente Vicente Fox (30/nov/2001), y la del
Grupo Oaxaca (6/dic/2001) 19. Finalmente, la fraccin del PRD, as como los otros partidos, con
excepcin del PAN, decidieron hacer suya la iniciativa presentada por el Grupo Oaxaca (GO), con lo
cual al final quedaron dos iniciativas.

En opinin de Ramrez (2008; 68 y 69) ambos proyectos de ley coincidan en lo bsico: que los
ciudadanos accedieran a informacin en posesin del gobierno. Sin embargo, haba discrepancias
cruciales en torno a los siguientes temas: informacin reservada; el rgano garante del derecho a la
informacin; los plazos para acceder a informacin; negativa o afirmativa ficta?; los sujetos
obligados; la derogacin de leyes que limiten el nuevo derecho y las sanciones. Veamos brevemente
los planteamientos y crticas de algunos de estos puntos.

- Informacin reservada. La propuesta oficial planteaba otorgar al ejecutivo facultades

discrecionales para reservar la informacin que deba mantenerse al margen del conocimiento pblico.
Aunado a ello, se propuso que el procedimiento de clasificacin de la informacin reservada fuera una
atribucin y responsabilidad del titular de la Unidad Administrativa, esto es, del director de cada
dependencia pblica. Tambin se estableca un tiempo mximo de reserva de 20 aos. Esto desat
fuertes crticas de expertos y periodistas ya que favoreca el ejercicio discrecional del poder sobre un
derecho que en la prctica podra quedar anulado. Finalmente este aspecto fue excluido de la ley.
- rgano garante. La diferencia ms polmica entre el Grupo Oaxaca (GO) y el gobierno, que
incluy tambin a los legisladores de las diferentes fracciones -en especial los del PAN-, consisti en
quines habran de encabezar la instancia responsable de la apertura informativa de las instancias del
18

Me refiero a la Convencin Americana sobre Derechos Humanos de 1969 y el Pacto Internacional de los Derechos
Civiles y Polticos de 1966, ratificados por Mxico en 1980.
19
Ver, Navarro, Fidela, op. Cit.

17

Estado (Ramrez, 2008; 74).

La iniciativa del ejecutivo federal propona la creacin de una

Comisin de Garantas de la Informacin, dependiente del presidente y conformada por tres

comisionados designados por ste. En casos de controversia, se estableca que una coordinacin
intersecretarial subordinada a la SECODAM, desahogara los recursos y estableciera las sanciones. As
el gobierno se converta en juez y parte. La iniciativa del GO, en cambio, contemplaba la creacin de
un organismo pblico independiente u rgano constitucional autnomo, con patrimonio propio, con
consejeros nombrados por el Congreso de la Unin, esto es, crear un Instituto Nacional de Acceso a la
Informacin Pblica. Al final hubo una mezcla de ambas propuestas dando lugar al IFAI, que entre
sus principales limitaciones tiene justamente que adolece de autonoma constitucional.
- Negativa o afirmativa ficta. En la propuesta del gobierno sealaba que vencido el plazo de diez
das, si no haba respuesta de las dependencias, se entendera que la solicitud estaba resuelta en
trminos negativos, esto es, no se entregara la informacin (negativa ficta). Ante lo cual, el ciudadano
podra interponer un recurso de inconformidad para buscar obtenerla. En opinin del GO esto alentaba
la negligencia y discrecionalidad, por lo que su propuesta era justo lo opuesto: aplicar la afirmativa
ficta, es decir, en caso de no respuesta en el plazo establecido, las dependencias quedaran obligadas a
entregar la informacin, como finalmente qued en la ley federal.
- Sujetos obligados. La iniciativa oficial slo contemplaba como sujetos obligados al poder ejecutivo
federal, dejando fuera los otros poderes: legislativo y judicial. La del GO inclua no slo a los tres
poderes, sino tambin a los partidos polticos. Finalmente, en la LFTAIPG se incluyen slo a los tres
poderes, a los rganos constitucionales autnomos, los tribunales administrativos federales y cualquier
otro rgano federal. En un estudio comparativo de 24 leyes estatales de acceso a la informacin (que
incluye tambin la federal) sobre el nmero de sujetos obligados, entre otros indicadores, se obtiene
que la LFTAIPG se encuentra en el ltimo lugar (Guerrero, 2006).
- Derogacin de leyes que limiten el nuevo derecho. En la versin gubernamental se asentaba que
la nueva ley de transparencia no deroga las disposiciones que, en materia de acceso a la informacin,
estn establecidas en otras leyes, lo que sin duda podra inhibir el libre acceso a informacin pblica.
La iniciativa del GO planteaba lo opuesto, como finalmente qued asentado en el Artculo 9
transitorio del Reglamento de la LFTAIPG: Las disposiciones administrativas que otorguen a las
dependencias y entidades atribuciones en materia de transparencia y acceso a la informacin pblica
gubernamental, se derogan en lo que se opongan a lo dispuesto por la Ley y el presente Reglamento.
- Sanciones. En la iniciativa del ejecutivo federal no se establecan sanciones en caso de que los
funcionarios incumplieran la ley. En cambio, en la propuesta ciudadana se propusieron sanciones
18

econmicas y la destitucin del cargo. Finalmente, la ley aprobada remite a otros ordenamientos
legales (Ley de Fiscalizacin Superior de la Federacin y Ley Federal de Responsabilidades
Administrativas de los Servidores Pblicos). En opinin de Hernndez (2003) el IFAI es un
organismo hbrido y literalmente sin dientes para operar.

No obstante las limitaciones citadas, lo relevante es la voluntad poltica de los diversos actores
polticos para alcanzar consensos y que los diferentes partidos con representacin en el Congreso
hicieron suya la propuesta de los ciudadanos, con lo cual se inaugur, por la va de los hechos, la
primera iniciativa de ley elaborada desde la esfera de la sociedad civil en el mbito federal, situacin
indita en el pas (Ramrez, 2008). Para varios analistas, la alternancia en el gobierno federal, la
pluralidad poltica del congreso y la independencia de los medios de comunicacin respecto del
gobierno, la conformacin de un grupo de ciudadanos diverso centrados en el derecho a la
informacin, entre otros factores, crearon las condiciones para que durante el gobierno de Fox se
aprobara una ley de esta naturaleza.

|Junto al inters del gobierno federal por crear una ley de transparencia, en el 2001 se dan a conocer
diversos estudios sobre el fenmeno de la corrupcin en Mxico, que advierten de la grave situacin
que esto representa para el desarrollo del pas y la gobernabilidad democrtica, dentro de los cuales
destaca el de Transparencia Internacional; Transparencia Mexicana y el de Instituto Tecnolgico de
Estudios Superiores de Monterrey. No obstante, estos estudios tienen la particularidad de ubicarse en
el plano nacional y estatal, dejando fuera el mbito municipal.

Antecedentes de CIMTRA: los primeros pasos.

Con estos antecedentes y en este contexto, en Mxico a mediados de 2001 se renen representantes de
organizaciones civiles con trabajo en gobiernos locales interesados en esta temtica, entre los que
destacan: El Centro de Servicios Municipales Heriberto Jara (CESEM), AC; Alianza Cvica, AC;
Vertebra; Locallis, AC y la Asociacin Internacional de Administracin de Ciudades y Condados
(IGMA), con la idea de conjuntar esfuerzos en el diseo de una herramienta que identificara desde
una perspectiva ciudadana de transparencia, las acciones que las autoridades municipales realizan en
materia de rendicin de cuentas a la poblacin, de revisin y difusin procesos administrativos, de
19

atencin ciudadana y difusin de las buenas prcticas en finanzas pblicas. En las primeras reuniones
participaron tambin funcionarios de la Secretara de la Funcin Pblica del Gobierno Federal (SFP),
con quienes se trabajara en la publicacin de algunos documentos, a travs de ICMA-Mxico20.
La propuesta original consista en crear un Sistema de Evaluacin para la Transparencia Municipal
(SETRAMUN)21 y dentro del marco de justificacin de ste se aluda a tres factores: i) los efectos
perversos de la corrupcin en la sociedad y la administracin pblica; ii) la necesidad de transparentar
la funcin pblica para generar confianza en las relaciones gobierno-sociedad y iii) las experiencias de
apertura de gobiernos locales en varios estados en materia de transparencia, que daban pauta en
generar polticas pblicas en torno a este tema 22. De esta manera se propuso identificar, desde un
enfoque de transparencia, las acciones y actividades de las autoridades municipales en materia de
ciudadanizacin de los espacios de participacin, revisin y difusin procesos administrativos
susceptibles de corrupcin, atencin ciudadana y difusin de las buenas prcticas municipales, con el
objetivo de evaluarlos y calificarlos para alcanzar una mejor confianza ciudadana en el gobierno23.

El problema que se identific fue que haba mucho inters por el tema de la contralora social, pero se
careca de instrumentos concretos y contundentes para ejercerlos en el mbito municipal. De ah que
se propuso como alternativa de solucin el Proveer a la sociedad de un instrumento que le permita
realizar una auditora social en forma ordenada, e impulsar la cultura general de contralora social 24.
Dentro de los pilares que inspiran la creacin de CIMTRA se sealan:
1. Los diez criterios de mejores prcticas en gobiernos locales, derivados de la Conferencia
Habitat II de la ONU, celebrado en Estambul en 1996, dentro de los cuales destacan la
promocin de la responsabilidad y la transparencia.
2. La importancia estratgica del municipio como instancia de gobierno ms cercana a la gente y
su influencia en su vida cotidiana.

20

Dentro de los documentos publicados destacan: Municipios transparentes: 14 acciones bsicas para la transparenmcia,
ICMA SFP- SG- USAID, Proyecto Atlatl; Mxico, 2003 y Las contraloras gubernamentales y los caminos para una
funcin efectiva, ICMA SFP- USAID, Mxico, 2003.
21
Este fue el primer nombre que se propuso al programa.
22
Se citaban los casos de los municipios de: Monterrey, Nuevo Len; Apizaco, Tlaxcala; San Juan Teotihuacn y Texcoco
del Edo. de Mxico; Gmez Palacio, Durango; La Corregidora, Quertaro; Mexicali, Baja California y Mrida, Yucatn,
entre otros.
23
Ver documento 1, Desarrollo del marco conceptual y metodologa de calificacin del SETRAMUN, IGMA, s/f, p. 5.
24
Op. Cit. p. 7.

20

3. La ausencia de modelos de medicin a nivel local centrados en la transparencia (haba sobre

corrupcin y a escala federal).
4. La necesidad de disminuir las enormes brechas en material de transparencia en el pas.

Justificacin y metodologa para evaluar la transparencia en los gobiernos locales.

Para los fundadores de CIMTRA, era importante consensar algunos conceptos bsicos y los objetivos
del programa. As, por transparencia en el ejercicio de gobierno se entendi como el resultado de las
acciones de difusin de la informacin, clara y especfica, del involucramiento de la sociedad
mediante la apertura de espacios de comunicacin y de la facilitacin de medios que satisfacen las
necesidades ciudadanas, para alcanzar el desarrollo de una sociedad que pretende ser justa, integral y
moderna; y como objetivo general, el Conocer el nivel de especificacin de cierta informacin que
se ofrece a la sociedad, las acciones que se realizan para involucrar a los ciudadanos en las decisiones
gubernamentales mediante la apertura de espacios de comunicacin y finalmente las acciones que
facilitan la atencin de las necesidades ciudadanas, con el propsito de construir un gobierno que sea
transparente25.

Como objetivos especficos (formulados como pretensiones) se establecieron los siguientes:

Medir la transparencia, la apertura gubernamental y el nivel de co-participacin de la sociedad en
el ejercicio de gobierno municipal.
Homologar y establecer niveles mnimos de transparencia en el mbito de los Municipios del pas
en 16 Indicadores.
Ser una plataforma de partida para alcanzar la transparencia que la sociedad demanda.
Ser un sistema flexible, que mejore con nuevos indicadores conforme avanza su implementacin
Ser un sistema pblico y abierto, donde cualquier persona, organismo o institucin interesado en
el desarrollo municipal, pueda ser generador de informacin26.

A diferencia de otras concepciones y del discurso oficial, para los fundadores de CIMTRA la
transparencia no se reduce simplemente al acceso a informacin pblica (esto es, colocar informacin
en una pgina de Internet), sino que abarca tambin el involucramiento de los ciudadanos en las
25
26

Ibidem, p. 9.
Ibidem, p. 10.

21

decisiones pblicas, lo que sin duda plantea una concepcin ms radical del trmino. Si la funcin
principal de las autoridades y servidores pblicos es tomar decisiones sobre bienes y recursos pblicos
para generar bienestar social, no se justifica la opacidad en la formulacin de stas.

Desde el diseo de los indicadores y la metodologa de evaluacin de la transparencia, se tom como

punto de partida no solo el inters del ciudadano, sino tambin el del municipio. As, se plante dar
respuesta a la siguiente pregunta: qu gana el municipio hacia dentro y hacia afuera con la aplicacin
del modelo generado por CIMTRA? Identificndose los siguientes beneficios:

a.

Hacia el interior:

se ubican reas vulnerables susceptibles de corrupcin; involucra a los

habitantes en la planeacin y colaboracin conjunta con las autoridades y establece parmetros para
medir la apertura del gobierno municipal con relacin a indicadores claves.
b.

Hacia el exterior: se obtiene reconocimiento ante la sociedad; facilita el acceso a recursos

financieros (nacionales e internacionales); mejora la toma de decisiones; propicia buenas relaciones

con los diversos actores polticos; genera un buen ambiente poltico a favor del municipio e
incrementa el capital poltico (y social) 27
Tambin se determinaron los campos (o reas) estratgicos de la administracin municipal que deben
abrirse al escrutinio ciudadano, con base en los siguientes criterios: a) el gobierno debe informar,
rendir cuentas, comunicar acciones y difundir decisiones; b) el gobierno debe establecer mecanismos
de comunicacin con los ciudadanos, a travs de consejos, comits, juntas vecinales, cabildo, y c) el
gobierno debe atender a la sociedad en sus quejas, denuncias, solicitudes28, etc.

Tomando en cuenta estos criterios se definieron los siguientes campos:

a. Informacin a la ciudadana, qu informa el gobierno?, calidad de contenidos, forma y

especificacin de la informacin que se brinda a la sociedad.
b. Espacios de comunicacin gobierno-sociedad, cmo pueden los ciudadanos comunicarse y
participar con el gobierno?, representatividad en la constitucin, calidad de la reglamentacin,
forma y funcionamiento de los espacios de comunicacin generados desde el gobierno, etc.
27
28

bidem, p. 14
bidem, p. 16.

22

c. Atencin ciudadana, cmo se atiende al ciudadano?, calidad de los servicios que se brindan a
la sociedad, calidad en la atencin de las demandas y necesidades ciudadanas y medios para su
atencin.
Definidos los campos y sus objetivos, se pas a determinar los indicadores. A este respecto,
Gabriel Tun y Oscar Castro, del CESEM, sealan que un buen indicador es aquel que registra y
da cuenta de hechos observables y que representa realmente los conceptos y variables que el
observador tiene en su marco de referencia29. Fue as como se definieron 16 indicadores y 31
elementos, formulados en preguntas y contenidos que dan forma a un cuestionario bsico para
evaluar la transparencia en los gobiernos locales (ver anexo 1). Los indicadores para cada campo
son los siguientes:
CAMPOS DE LA TRANSPARENCIA
Informacin a la ciudadana Comunicacin Gob-Soc.
1. Proveedores
2. Ingresos
3. Participaciones
y
aportaciones
4. Egresos
(comunicacin
y
viticos)
5. Deudas
6. Morosidad (predial y
otros)
7. Sueldos y asesoras
8. Obras
9. Reglamentos
10. Compras y licitaciones
11. Otros.

1. Consejos ciudadanos
- convocatoria
- mayora ciudadana
- reglamentos
- sesiones
2. Cabildo
- sesiones (abiertas)
- comisiones
3.
Reglamento
participacin ciudadana

Atencin ciudadana
1. Informacin de servicios:
- Licencias
de
construccin
- Pago
multas
de
trnsito.
- Registro de bienes en
catastro.
- Alcoholes.
- Permiso operacin de
negocios
de 2. Medios de atencin

Para recabar informacin sobre el fenmeno de la corrupcin con fines de estudio, generalmente los
investigadores utilizan dos tipos de instrumentos: a) documentos escritos, como informes de prensa,
registros, informes, reportes, etc. y b) el uso de datos proporcionados por encuestas. Ambos
instrumentos presentan ventajas y desventajas. Para el caso del programa CIMTRA se determin
utilizar los siguientes medios para evaluar la transparencia: a) la entrevista mediante un cuestionario a

29

bidem, p. 17-

23

los actores sociales relevantes del municipio. Alcalde, Regidores y Funcionarios Municipales30, y b)
documentos escritos: como las leyes orgnicas municipales, encuestas realizadas por la prensa,
escritos sobre procesos y procedimientos municipales, entre otros.

Previo a la implementacin del programa, se realizaron pruebas pilotos en algunos alcaldes (Texcoco,
Cuquo, Tepic, Pachuca y Tuxtla Gutirrez) con el fin de determinar la validez y pertinencia del
instrumento. Tambin se procedi a la elaboracin de manuales para la aplicacin y calificacin del
cuestionario, con preguntas y una gua metodolgica con ejemplos reales tomadas de algunos
municipios.
La cronologa que se sigui y que da cuenta del trabajo desarrollado por los organismos promotores
para el diseo e implementacin del SETRAMUN se presenta en la siguiente grfica.
LOGOTIPO ONG
Y/U ORGANISMO

TOMO I

VI. CRONOLOGIA DEL DISEO DEL SETRAMUN

-Diseo:
SETRAMUN
-Incorporacin:
ICMA
-Presentacin:
AMMAC-Acapulco

Agosto

Septiembre

Octubre

-Prueba piloto ICMA:

Texcoco
El Centro
Cuquo
Tepic
Pachuca y
Tuxtla Gtz
-Presentacin:
1. COLEF
2. Dip. PRD
3. Grupo de Alcaldes y
regidores electos de;
Oaxaca, Michoacn
Tamaulipas y Sinaloa

Noviembre

Diciembre

-Elaboracin:
1. Manual para la
Aplicacin del
Cuestionario
2. Manual para la
Calificacin del
Cuestionario
-Revisin:
Edicin del Manual 17
Acciones para la
Transparencia
Municipal
-Producto derivado
Declogo de la
Transparencia.
Aplicado en Oaxtepec

-Elaboracin:
Manual 17
Acciones para la
Transparencia
Municipal
-Incorporacin:
SETRAMUN a
Agenda XXI

Enero

Febrero

2001

-Reunin :
CEDEMUN,
Agenda XXI

-Presentacin:
1. AMMAC-Aguascalientes
2. Grupo de Alcaldes y
Regidores electos de
Chiapas
3. Alcaldes de Corregidora,
Qro. y Apizaco, Tlax.
4. Funcionarios de
Guanajuato, Gto.
-Reunin:
Despacho de consultora

Marzo

Abril

-Presentacin:
Medios de
comunicacin
-Implementacin:
Municipios

Etapa
Actual

Mayo

2002

-Prueba piloto SECODAM:

Hermosillo
Empalme
Guaymas
Agua Prieta.
-Presentacin:
Congreso Federal
FLACSO
CESEM
CCE
Grupo de Alcaldes y
Regidores electos de
Tlaxcala

1a. Reunin:
SECODAM
ICMA
FLACSO
CFN
CCE
CEDEMUN
CIDE
CONGRESO
CESEM
Alianza Ciudadana
VERTEBRA

2a. Reunin:
SECODAM
ICMA
CCE
VERTEBRA
Alianza Cvica

36

Fuente: ICMA
Es importante destacar que el instrumento y metodologa de CIMTRA, a diferencia de otros
mecanismos, requiere de evidencia fsica para validar la respuesta de cada una de las preguntas del
30

En un principio se consider pertinente aplicar el cuestionario tambin a otros actores relevantes: medios de
comunicacin, empresarios, representantes de organizaciones civiles, etc., sin embargo, la experiencia (y los escasos
recursos) dieron como resultado que las entrevistas se concentraran en los servidores pblicos municipales.

24

cuestionario, por lo que no es suficiente la informacin verbal proporcionada por los entrevistados. La
ponderacin para calificar el nivel de transparencia de un municipio va de cero (opacidad total) a cien
(transparencia total). Para ello a cada una de las preguntas se le asign un valor diferente, con base en
la relacin que guarda cada indicador con el fenmeno de la corrupcin. De esta manera se
establecieron los siguientes criterios:

i. Impacto: se refiere al efecto que tiene o puede tener el indicador para enfrentar y abatir el nivel de
corrupcin existente, adems de la voluntad poltica que requiere para llevarlo al cabo. A los
elementos que tienen estas caractersticas se les asign un valor de 5 puntos.

ii. Inhibe corrupcin: es el indicador que limita al funcionario pblico a realizar malos manejos y
malas prcticas por la exigencia a la transparencia en sus actividades. Estos tienen un valor de 3
puntos.

iii. Prcticas comunes: alude a aquellas acciones que son realizadas frecuentemente por la mayora de
los municipios, y que se ven reflejados en una buena calificacin en el indicador o pregunta. A estos
se les asigna un valor de 2 puntos.

En la tabla 1, se presentan la ponderacin general de cada indicador por pregunta, contenidos en los
campos y por criterios y valores utilizados en el programa CIMTRA hasta este momento:

25

Tabla 1. Ponderaciones generales del Programa CIMTRA.

PONDERACIONES GENERALES CIMTRA

Campo

No.
Indicador
1
2

Informacin a la Ciudadana

3
4

5
6
7
8
9

Espacios de Comunicacin
Gobierno-Sociedad

10

Atencin
Ciudadana

11

12

13
14
15

1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31

Pregunta
Proveedores
Ingresos Propios
Ingresos Particip.
Egresos Comunicacin
Egresos Represent.
Deuda Bancos
Deuda Proveedores
Deuda Otros
Morosidad Predial
Morosidad Otros
Sueldos (C y F)
Gastos en asesoras
Obras a realizar
Obras realizadas
Reglamentos
Procesos Compras, etc.
Lista de Integrantes
Listado Operaciones
Convocatoria Pblica Con.
Mayora Ciudadanos
Reglamentos Consejos
Continuidad en la Admn.
Sesiones Consejos Reg.
Sesiones Abiertas
Cabildo Abierto
Comisiones Cabildo
Comisiones Pblicas
Acuerdos de Cabildo
Participacin Vecinal
Informacin Servicios
Medios de Atencin

Ponderacin
por pregunta

TOTAL

5
2
2
3
3
2
2
2
2
2
5
5
2
2
2
5
5
3
3
5
5
3
3
5
5
2
5
2
3
3
2
100

Ponderacin
por campo

54

41

5
100

CRITERIOS Y VALORES
Prcticas
Inhibe
Impacto
Comunes Corrupcin
5
2
2
3
3
2
2
2
2
2
5
5
2
2
2
5
5
3
3
5
5
3
3
5
5
2
5
2
3
3
2
24

26

50

20
100

Fuente: Manual de calificacin del programa CIMTRA, 2004.

Con estas precisiones, se establecieron los pasos para proceder a las evaluaciones de transparencia a
los municipios, definindose los siguientes:

I. Establecer contacto con cualquiera de los organismos fundadores, para proporcionar

informacin (sobre polticas, principios, metodologa, etc.) e instrumentos.
II. Tomar el curso de capacitacin para conocimiento de la metodologa y la aplicacin de
instrumentos.
III. Revisar y analizar los manuales del programa (aplicacin del cuestionario y calificacin de
resultados).
IV. Recopilar la informacin que solicita el cuestionario, anexar los soportes de cada pregunta.
V. Calificar el cuestionario, con base en el manual.
26

VI. Contactar con el organismo fundador para revisin de los resultados.

VII. Presentar resultados a las autoridades, para su conocimiento y verificacin.
VIII. Difusin de resultados por todos los medios posibles: conferencia de prensa, Internet, folletos,
espectaculares, etc.

Despus de mltiples reuniones y deliberaciones sobre este programa, el 17 de julio de 2002 se da a

conocer a la opinin pblica nacional a travs de una rueda de prensa en la Ciudad de Mxico, el
Programa Ciudadanos por Municipios Transparentes (CIMTRA). Tambin se llevaran a cabo
reuniones con instituciones vinculadas con el movimiento municipal para dar a conocer la propuesta y
contenidos del mismo. Adems de las organizaciones civiles, cercanas al mbito municipal, el sector
empresarial ha sido un actor clave en la implementacin de este programa en una buena parte de las
entidades del pas.

La experiencia desarrollada en cada uno de las entidades donde se ha implementado el programa

CIMTRA es muy diversa en cuanto a los actores involucrados y la forma en que se organizan para
recabar la informacin y difundir los resultados. Como veremos ms adelante, en cada uno de los
Estados se han seguido los lineamientos establecidos por el programa y en algunos se han introducido
nuevos elementos que enriquecen los alcances de esta accin ciudadana. A continuacin
presentaremos cada uno de los casos que se han presentado cronolgicamente en el pas.

3. Primeras evaluaciones y expansin de CIMTRA.

El programa CIMTRA desde sus orgenes se ha implementado conforme se involucran los organismos
civiles de manera voluntaria en cada uno de los Estados, quienes aportan y/o gestionan los recursos
necesarios para ello. Es decir, la participacin en cada uno de las entidades federativas no obedece a
un plan predeterminado, sino a la colaboracin y relaciones de los grupos que conforman el
Consorcio. A la fecha este programa se ha operado en 15 entidades de la Repblica Mexicana
(incluyendo al Distrito Federal)31, siendo stos los siguientes (se presentan por orden cronolgico de
operacin del programa):
31

Si bien el programa CIMTRA se ha aplicado en 15 entidades del pas, en seis slo se evalu en una ocasin y en los
restantes se ha evaluado ms de una vez y se mantiene activo en ocho entidades: Baja California, Colima, Chihuahua,
Jalisco, Nuevo Len, Puebla, Tabasco y Tlaxcala.

27

Estado
1. Nuevo Len

2. Chihuahua
3. Morelos
4. Veracruz
5. Zacatecas
6. Distrito Federal

7. Jalisco

Municipios evaluados

Fecha inicio

1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.

San Nicols de los Garza

San Pedro Garza Garca
Monterrey
Escobedo
Santa Catarina
Apodaca
Guadalupe
Garca
Jurez
Allende
Linares
Montemorelos

sep/2002
oct/2002

nov/2002

1.
2.
3.
1.
2.
3.
1.
1.
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
14.
15.
16.
17.
18.
19.
20.
21.
22.
23.
24.
25.
26.
27.
28.
29.
30.
31.
32.
33.

Cihuahua
Ciudad Jurez
Delicias
Cuernavaca
Cuatla
Tepostln
Xalapa
Guadalupe
Tlalpan
Magdalena Contreras
Iztapalapa
Cuajimalpa
Miguel Hidalgo
Milpa Alta
Tlhuac
Azcapotzalco
Benito Jurez
Cuauhtmoc
Iztacalco
Venustiano Carranza
lvaro Obregn
Coyoacn
Gustavo A. Madero
Xochimilco
Amacueca
Guadalajara
Sayula
Zapopan
Tlaquepaque
Tonal
El Salto
Cocula
Tlajomulco
San Gabriel
Tuxpan
Tuxcacuesco
Tapalpa
Tolimn
Zapotitln de Vadillo
Atemajac de Brizuela
Puerto Vallarta

nov/2002
ene/2004

abr/2003

abr/2003
abr/2003
Mar/2003
Abr/2003
Nov/2004
Dic/2004

Ene/2005

Feb/2005

Nov/2005
Nov/2003

Jun/2004

Sep/2004

Oct/2004
Nov/2004

28

34.
35.
36.
37.
38.
39.
40.
41.
42.
43.
44.
45.
46.

8. Estado de Mxico
9. Baja California

10. Colima

11. Tabasco

12. Aguascalientes
13. Puebla

14. Coahuila
15. Tlaxcala

Zapotln el Grande
Zapotiltic
Tamazula de Gordiano
Tecalitln
Caadas de Obregn
Cuquo
Ixtlahuacn del Ro
Santa Mara del Oro
Mazamitla
Mexticacn
Tepatitln
Valle de Jurez
Zacoalco de Torres

Jun/2005

Agt/2005
Nov/2005

1. Tlalnepantla de Baz
2. Metepec
1. Ensenada
2. Mexicali
3. Rosario
4. Tecate
5. Tijuana
1. Armeria
2. Colima
3. Comala
4. Coquimatln
5. Cuauhtmoc
6. Ixtlahuacn
7. Manzanillo.
8. Minatitln
9. Tecomn
10. Villa de lvarez
1. Balancn
2. Comalcalco
3. Huimanguillo
4. Jonuta
5. Tacotala
1. Aguascalientes
1. Amozoc
2. Atlixco
3. Puebla
4. San Andrs Cholula
5. San Pedro Cholula
6. Tehuacn
7. Izcar de Matamoros
8. San Martn
9. Texmelucan
10. San Gregorio Atzompa
11. Cuautlancingo
12. Coronango
13. Juan C. Bonilla
14. Ocoyucan
15. Ajalpan
16. Xoxtla
1. Ramos Arizpe
1. Apizaco
2. Huamantla

Nov/2003
Nov/2004
May/2004

Jul/2005

Nov/2006

29

Abr/2007
dic/2007

Jun/2008

Jun/2007
Feb/2008

3. Tlaxcala

Fuente: Elaboracin con base en Ranking de CIMTRA.

3.1. Municipios pioneros: Zona Metropolitana de Monterrey, Nuevo Len.
El Estado de Nuevo Len tiene una poblacin de 4199,292 habitantes32, se conforma por 51
municipios; en este estado se ha registrado alternancia poltica (PRI-PAN) en los procesos electorales.
La Zona Metropolitana de Monterrey, es la segunda metrpoli ms importante del pas en desarrollo
econmico y la tercera en poblacin, est conformada por doce municipios que concentran el 63.48%
de la poblacin del Estado, su capital se encuentra en la ciudad de Monterrey con 1133,814
habitantes (INEGI, 2005). En agosto de 2002 se llevaron a cabo actividades de capacitacin para
evaluar a los municipios de esa metrpoli, con la metodologa de CIMTRA. La asociacin Vertebra33,
conformada principalmente por empresarios, fue la responsable de promover la participacin en este
programa y la responsable de realizar la investigacin correspondiente, durante los meses de octubre a
noviembre del ao citado.
El 8 de noviembre de 2002, Vertebra dio a conocer los resultados, a travs de un boletn de prensa.
Ver tabla 2.

Tabla 2. Resultados de transparencia - Municipios de la ZM de Monterrey, NL.

Primera vuelta
Municipio

Poblacin
(INEGI, 2005)

1. San Nicols de los Garza

2. San Pedro Garza Garca
3. Linares
4. Montemorelos
5. Monterrey
6. General Escobedo
7. Santa Catarina
8. Apodaca
9. Guadalupe

523,533
122,009
71,061
53,854
1'133,814
299,364
259,896
418,784
691,931

32

Fecha de
aplicacin
Oct-2002.
Oct-2002.
Nov-2002.
Nov-2002.
Oct-2002.
Oct-2002.
Oct-2002.
Oct-2002.
Oct-2002.

Calificacin Lugar
68.5
60.7
48.2
46.0
43.4
34.6
33.9
29.6
24.6

1
2
3
4
5
6
7
8
9

INEGI, Censo de Poblacin y Vivienda, 2005.

Vertebra, se conform en 1998, durante la coyuntura electoral federal. Fue impulsada principalmente por instituciones
empresariales interesados en la vida poltica nacional. Se autoconcibe como una organizacin social, de alcance nacional,
que tiene como principio ser un espacio para el encuentro y unidad entre diversos sectores para impulsar la Reforma del
Estado, la transicin pacfica a la democracia, la consolidacin del Estado de Derecho con transparencia, rendicin de
cuentas y justicia.
33

30

10. Allende
11. Garca
12. Jurez
Total

29,568
51,658
144,380
2666,038

Nov-2002.
Oct-2002.
Oct-2002.
Promedio

23.9
19.1
4.8
36.44

10
11
12

Fuente: Ranking CIMTRA, 2002.

Los resultados hablan por si solos, de los doce municipios evaluados nicamente dos aprobaron con
bajas calificaciones, San Nicols de los Garza y San Pedro Garza Garca, y el resto reprob. La
calificacin ms alta es de apenas 68.6/100 y el ms bajo de 4.8/100, siendo el promedio de
36.44/100, esto es, casi la mitad de la calificacin aprobatoria ms baja (60). San Nicols de los
Garza result ser el municipio con ms alta puntuacin en transparencia, en la primera vuelta, y Jurez
el ms opaco con apenas 4.8 de cien. Ms adelante veremos que estas posiciones cambian en las
siguientes evaluaciones.

En junio de 2004 vuelven a ser evaluados pero slo nueve municipios; un dato interesante es que
todos incrementan su calificacin significativamente, de los nueve, seis obtienen calificaciones por
arriba de los sesenta puntos y slo tres se mantienen con nmeros inferiores a esa cifra (reprobados).
El promedio de calificacin se incrementa de 36.44 a 68.73 puntos (un incremento del 94.3%). En esta
ocasin el municipio de Apodaca se convierte en el municipio con ms alta calificacin y Jurez se
mantiene en el ltimo lugar.

31

Tabla 3, Resultados de transparencia Municipios ZM Monterrey, NL de 2002 a 2007.

1. vuelta
Municipio

Poblacin

2. vuelta

3. vuelta

4. vuelta

Fecha

Calif

Fecha

Calif.

Fecha

Calif.

Fecha

Calif.

Lugar

X/02.
X/02.
X/02.
X/02.
X/02.
X/02.
X/02.
XI/02.
XI/02.
X/02.
XI/02.
X/02.
Promd

60.7
43.4
68.5
24.6
29.6
33.9
34.6
48.2
46.0
19.1
23.9
4.8
36.44

VI/04
VI/04
VI/04
VI/04
X/06
VI/04
VI/04

90
66.48
86.98
76.48
97.98
53.98
67.23

IX/06
IX/06
IX/06
X/06
XI/07
X/06
X/06

98.5
70.93
83.48
78.18
94
60.73
76.23

XI/07
X/07
XI/07
XI/07

98.5
98.5
97
96

XI/07
XI/07

71.75
47.2

VI/04

40.13

VI/06
Promd.

39.32
68.73

X/06
Promd

7.82
71.23

1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12

Promd

84.82

(INEGI2005)

1. San Pedro Garza Garca

2. Monterrey
3. San Nicols de los Garza
4. Guadalupe
5. Apodaca
6. Santa Catarina
7. General Escobedo
8. Linares
9. Montemorelos
10. Garca
11. Allende
12. Jurez
Total

122,009
1'133,814
523,533
691,931
418,784
259,896
299,364
71,061
53,854
51,658
29,568
144,380
2666,038

3.2. Municipios de Cuernavaca, Cuautla y Tepoztln, Morelos.

El Estado de Morelos cuenta con 1555, 296 habitantes34, est integrado por 33 municipios, la capital se
encuentra en el municipio de Cuernavaca con 369,102 habitantes (INGEI, 2005). En el Estado se ha
registrado la alternancia poltica (PRI - PAN) a nivel del Estado, as como en los municipios (PRIPAN-PRD-PVEM). En diciembre de 2003 el gobierno del Estado, presidido por el PAN, estaba
dividido: el PAN contaba con 9 diputados, el PRI y PRD con 8, cada uno, el PVEM 3 y la CDPPN 235

En esta entidad el trabajo se realiz a travs de la asociacin Vertebra-Morelos, junto con la

Asociacin Nacional Cvica Femenina y la Coordinadora Ciudadana. En abril de 2003, se evaluaron
los municipios de: Cuautla, Cuernavaca y Tepoztln, que en conjunto concentran al 35% de la
poblacin del Estado, con puntuaciones de: 37.8, 41.9

y 32.1 (sobre 100, ver tabla 3)

respectivamente, esto es, ninguno obtuvo calificacin aprobatoria. Despus de esta evaluacin, la
asociacin que encabez estos ejercicios se desintegr por lo que a la fecha los municipios de esta
entidad no se han vuelto a evaluar.

34
35

INEGI, Datos de Poblacin y Vivienda, 2005.

Ver Lujambio, op. Cit. p. 194.

32

Tabla 3, Municipios del Estado de Morelos.

Municipios

Poblacin

Fecha

de Calificacin

(INEGI, 2005)

evaluacin

Cuautla

160,285

Abr/2003

37.8

Cuernavaca

349,102

Abr/2003

41.9

Tepoztln

36,145

Abr/2003

32.1

Total

545,532

Fuente: Ranking CIMTRA 2002.

3.3. Municipio de Xalapa, Veracruz.

Despus del Distrito Federal y el Estado de Mxico, Veracruz es el tercer estado ms poblado del pas,
con 6908,975 habitantes, que representan el 7.1% de la poblacin nacional, est integrado por 212
municipios (INAFEC 2003). Xalapa es capital de ese estado, concentra una parte importante de la
actividad educativa y cultural de esa entidad, es segundo municipio en importancia en trminos
demogrficos con 413,136 habitantes (el Puerto de Veracruz tiene 512,310). A la fecha no se ha
registrado alternancia poltica a nivel del Estado, el PRI mantiene el poder y la mayora de las
diputaciones y municipios. En el 2003 ese partido contaba con mayora absoluta (66%) en el
Congreso local.

En abril de 2003, el Centro de Servicios Municipales Heriberto Jara de Xalapa, Ver., se encarg de
evaluar por primera -y nica- vez el municipio Xalapa, Veracruz, cuya calificacin fue de 21.8/100,
muy por debajo de los estndares mnimos de transparencia (60) del programa CIMTRA.

Los municipios del Estado de Morelos, como el de Veracruz, se han evaluado slo una vez, en el
primer cado debido a que los grupos intentaron fusionarse para hacer este trabajo se desintegraron. En
el caso de Xalapa, se desconocen las razones, ya que la asociacin que realiz este ejercicio mantiene
el trabajo en esta regin.

33

3.4. Municipio de Chihuahua.

El Estado de Chihuahua tiene una poblacin de 3241,444 habitantes (INEGI, 2005) est conformado
por 67 municipios; a nivel del estado, y los municipios, se ha registrado alternancia poltica (PRI
PAN). En este estado slo se han evaluado a tres municipios: Ciudad Jurez, Chihuahua y Delicias,
municipios donde se concentra el 64.74% de la poblacin del Estado; empero Chihuahua se ha
evaluado en ms ocasiones que los otros (ver tabla 4). A diferencia de la ZM de Monterrey, en
Chihuahua se conform un colectivo de organismos civiles, autodenominado Comit Estatal de
Participacin Ciudadana (CEPAC) conformado por: la Asociacin Nacional Cvica Femenina
(ANCIFEM), CELIDERH, Coordinadora Ciudadana, Coparmex Chihuahua, ExaTec, USEM, Red
Ciudadana y Canagraf. Las razones que dan origen a este Comit, son:

Fomentar la apertura y el buen gobierno de las autoridades municipales.

Incrementar la participacin ciudadana y el acceso a la informacin pblica municipal.

Apoyar al ayuntamiento mediante la formulacin de propuestas, y .

Mejorar los canales de informacin del municipio 36.

Los integrantes del CEPAC sesionan una vez al mes, los temas que trabajan son: participacin
ciudadana y buen gobierno (donde incluyen transparencia). En la primera evaluacin del municipio
de Chihuahua, difundida en nov/ 2002, obtuvo una calificacin reprobatoria de 37.7/100 (ver tabla 4).

En el comunicado de prensa del citado Comit (16/nov/2002), resalta que el municipio evaluado
dispone de una pgina de Internet lo que facilit el trabajo de CIMTRA. Tambin se destacaron las
fortalezas y oportunidades de este municipio en la materia y exhortan a las autoridades a poner a
disposicin de los ciudadanos la informacin fundamental sin necesidad de que sta sea requerida.

Chihuahua fue el primer municipio en ser evaluado -con la metodologa de CIMTRA- por segunda
ocasin en septiembre de 2003, colocndose en el primer lugar de los 20 municipios en ese ao, con
una calificacin de 85.53/100 (ver rankin CIMTRA en la tabla 5). En el boletn de prensa dado a
conocer por el CEPAC, el 23 de sept./ 2003, se registran los avances (presentados como fortalezas) de
este municipio: a) el cumplimiento al cien por ciento del campo de informacin ciudadana, referida a
36

Boletn de prensa del Comit de Participacin Ciudadana de Chihuahua, 16 de nov./2002, p. 2.

34

ingresos, egresos, proveedores, sueldos, viticos, obras realizadas, morosidad predial, licitaciones,
entre otras; b) dispone de un sistema inteligente para mostrar los avances de las obras con fotografas
del proyecto, mapa de localizacin, costo e impacto; c) a travs de Internet, los ciudadanos pueden
consultar una serie de datos (morosidad predial, reglamentos municipales y de los consejos
consultivos, acuerdos de cabildo, etc.) como realizar diversos trmites (licencias de uso de suelo y
construccin, compras y licitaciones, etc.). En cuanto a las reas de oportunidad (puntos de mejora) se
destacan: a) incorporar a un mayor nmero de ciudadanos en los consejos consultivos y que las
convocatorias a la conformacin de stos sean pblicas y abiertas; b) elaborar reglamentos de
participacin ciudadana, consejos consultivos y transparencia.
El municipio de Chihuahua ha sido evaluado en seis ocasiones, a diferencia de Ciudad Jurez, que se
ha hecho en tres y Delicias en dos. Esto se debe a que los grupos que se involucran en esta actividad
son diferentes y realizan un trabajo de manera independiente. En efecto, en Ciudad Jurez quin ha
efectuado las evaluaciones es la agrupacin Ciudadanos por una Mejor Administracin, AC
(CIMAD), integrada actualmente por 110 personas, empez su trabajo evaluando el perfil de los
funcionarios municipales de acuerdo al puesto de trabajo en el ao 2002 37; operan a travs de un
Consejo y Comits por rea (comunicacin, finanzas, etc.). Su propsito es impulsar mecanismos que
mejoren la efectividad del gobierno municipal para que sus habitantes incrementen su calidad de
vida. Su trabajo se ha centrado por el momento en Ciudad Jurez.

En el mes de enero de 2004 se evalu por primera vez los municipios de Ciudad Jurez y Delicias
(Coparmex Chihuahua con apoyo del Consejo de Participacin), el primero result con calificacin
de 43.82 y el segundo con 64.18 puntos (sobre 100). Llama la atencin que Delicias obtuvo una
calificacin ms alta (y aprobatoria) que Jurez, por ser un municipio con menos recursos
econmicos, y que en las subsecuentes evaluaciones haya alcanzado una nota ms alta. A partir de la
segunda evaluacin los tres municipios evaluados muestran una tendencia a incrementar la
calificacin en transparencia (ver tabla 4).

37

En el 2002 evaluaron el perfil profesional siete cargos municipales: la secretara, servicios pblicos, obra pblica,
oficiala mayor, tesorera, desarrollo social y seguridad pblica. La evaluacin se centra en medir: preparacin acadmica,
experiencia, conocimiento de la problemtica, liderazgo, habilidades administrativas y capacidad de comunicacin. Los
resultados fueron: los tres primeros aprobados; la oficiala y tesorera, medianamente aprobados y los dos ltimos
reprobados; es decir, se no se cumple con el perfil que el puesto demanda.

35

Tabla 4 Resultados de transparencia de municipios del Estado de Chihuahua

1 vuelta
Municipios

Poblacin

2 vuelta

3 vuelta

4 vuelta

5 vuelta

6 vuelta

Fecha

Calif

Fecha

Calif

Fecha

Calif

Fecha

Calif

Fecha

Calif

Fecha

Calif.

09/04

97

09/05

97

09/06

97

09/07

97

05/05

85.93

(INEGI, 2005)

Chihuahua

758,791

XI/02

84.73

08/02

93.25

Delicias

121,211

I/04

64.18

09/04

89.18

Ciudad

1218,817

I/04

43.82

10/04

74.5

Jurez
Total

2098,819

Prom.

Prom.

Prom

64.24

85.64

91.46

Como veremos ms adelante, a partir de este caso y de otros ms, se observa una tendencia favorable
a la transparencia en las evaluaciones subsecuentes. A manera de hiptesis, esto se debe a varios
factores: a) un inters manifiesto de las autoridades de incrementar la transparencia en sus respectivos
municipios, que se traduce en asignar recursos y tomar decisiones concretas a este respecto; b) el
cuestionario CIMTRA se convierte en un instrumento que permite ubicar las reas de oportunidades
para transparentar la gestin municipal; y c) se genera un ambiente de competencia entre los
municipios por destacar en el tema de la transparencia (sobre todo en las coyunturas electorales), y d)
se da un contexto nacional favorable a legislar en materia de transparencia y derecho a la informacin,
lo que ayuda a colocar el tema en la agenda pblica local, estatal y nacional.

3.5. Municipio de Zacatecas.

El Estado de Zacatecas cuenta con una poblacin de 1353.61, est integrado por 58 municipios. Esta
entidad ha registrado alternancia poltica (PRI-PRD). En 2003, el gobierno se encontraba dividido, el
PRD contaba con 13 diputados, el PRI con 10, PAN con 4, PT 2 y CDPPN 1. En las dos ltimas
elecciones para gobernador

El municipio de Guadalupe tiene una poblacin de 129,387 habitantes (INEGI 2005) en marzo de
2003, fue evaluado por parte de la Asociacin para el Desarrollo Econmico Local de Zacatecas
(ADELZAC), organismo que tiene como objetivo contribuir al desarrollo econmico del Estado a
travs de la asesora a gobiernos locales y la promocin de vnculos con instituciones pblicas y
privadas nacionales e internacionales orientados a proyectos de desarrollo. ADELZAC se constituy
en abril de 2001 por parte de actores sociales y gubernamentales, est constituida como asociacin
civil y se autoconcibe como una instancia de apoyo y servicios a grupos sociales, dependencias
36

estatales, gobiernos municipales y otros actores que tengan como fin participar en procesos de
desarrollo econmico local38. En su primera y nica evaluacin el municipio de Guadalupe obtuvo la
calificacin de 30.5 puntos, de los 100 requerido, esto es, result reprobado. Se desconocen las
razones por las cuales ADELZAC dej de dar continuidad a las evaluaciones de transparencia en este
estado.

3.6 Municipios del Estado de Mxico.

El Estado de Mxico es el ms poblado del pas, cuenta con 14007,495 habitantes (INEGI 2005) y
uno de los ms importantes en actividad econmica, est integrado por 125 municipios. A la fecha no
ha registrado alternancia poltica a nivel del Estado, cosa muy diferente a nivel municipal donde se
observa una competencia fuerte sobre todo en los municipios conurbados con el Distrito Federal.

En esta entidad slo se han evaluado dos municipios: Tlalnepantla de Baz que tiene 683,808
habitantes y Metepec 206,005. Las evaluaciones de transparencia se llevaron a cabo en forma
diferenciada, en el primer caso se realiz en noviembre de 2003 y en el segundo en nov. De 2004.
Como se observa en la tabla 5, el municipio de Tlalnepantla de Baz slo se evalu en una ocasin y
obtuvo una calificacin reprobatoria, 21.46 puntos. En el caso de Metepec, se ha evaluado en tres
ocasiones, en la primera con un resultado adverso, 42.25, y en las subsecuentes con resultados
satisfactorios: de 69.48 en la segunda y de 83.73 en la tercera vuelta.

Tabla 5. Municipios del Estado de Mxico.

Municipios

Poblacin

Calif.

(INEGI, 2005)

Fecha
1 vuelta

Tlalnepantla de Baz

683,808

21.46

Nov/2003

Metepec

206,005

42.25

Nov/2004

Total

889,813

38

Calif.

Ver qu es la ADELZAC? en: www.adelzac.org.mx

37

Fecha

Calif.

2 vuelta

69.48

Jul/2005

Fecha
3 vuelta

83.73

May/2005

3.7 Delegaciones del Distrito Federal.

El DF es la metrpoli ms poblada del pas y ms importante en trminos econmicos y polticos (en
virtud de ser el asiento territorial de los tres poderes a nivel federal: ejecutivo, legislativo y judicial).
Cuenta con 8605,239 habitantes y tiene una densidad de 5,714 hab/km2. A diferencia de los estados,
est conformada por 16 Delegaciones Polticas que duran en el cargo lo mismo que una
administracin municipal: tres aos. Desde que se otorg el derecho a los ciudadanos para elegir a su
gobernante (ao de 1994), ha sido gobernada por el PRD por tres periodos consecutivos. En 2003 el
gobierno se encontraba dividido, de un total de 66 diputaciones (40 de mayora relativa y 26 de
representacin proporcional) el PRD contaba con 19 diputados, el PRI con 16, el PAN 15, PVEM 8,
CDPPN 2, PDS 2 e individuales 2. En las elecciones del 2006, del total de delegaciones, catorce estn
gobernadas por el PRD (87.75%) y dos por el PAN (12.5%).
A diferencia de los Estados anteriores, en el DF participan en las evaluaciones de transparencia
ciudadanos en lo individual producto de un diplomado organizado por el Centro de Comunicacin
Social (CENCOS) dirigido a contralores ciudadanos donde uno de los temas fue impartido por el
Centro de Servicios Municipales Heriberto Jara, AC (CESEM) y el organismo International
City/Country Management Association (ICMA). Producto de este diplomado el 10 de noviembre de
2004 se constituy Ciudadanos por la Transparencia (CITRA), conformada inicialmente por 20
personas, se define as misma como un grupo civil y plural, sin fines de lucro, interesados en
promover la cultura de transparencia, acceso a la informacin y rendicin de cuentas de las
autoridades gubernamentales hacia la ciudadana. Tiene como objetivos: ejercer el derecho de acceso
a la informacin para promover gobiernos eficientes y honestos; impulsar mecanismos de
participacin ciudadana en la toma de decisiones y ampliar los canales de comunicacin gobiernosociedad39.

Las primeras delegaciones evaluadas con la metodologa de CIMTRA fueron Tlalpan y Magdalena
Contreras, en marzo y abril de 2003, respectivamente. En el primer caso obtuvo 65.06 de calificacin
y en el segundo 39.00. El total de las delegaciones se han evaluados en dos ocasiones (a finales de
2004 y principios de 2005 la primera vez y finales de 2005 y principios de 2006 la segunda). A
diferencia de los municipios, en las delegaciones se observan datos nuevos interesantes:

39

Ver: Presentacin en PowerPoint de Ciudadanos por la Transparencia (CITRA), 10 de nov. de 2004

38

 En la primera evaluacin, de las 16 delegaciones slo una result con calificacin aprobatoria:
Tlalpan (el 6.25% del total). El promedio de calificacin del total de delegaciones es muy bajo,
apenas 32.09 puntos de 100.

En la segunda evaluacin aprueban 6 delegaciones (el 37.5% del total). Si bien el promedio se

incrementa de 32.09 a 53.06, ste sigue siendo bajo, es decir, reprobatorio.

Si bien la tendencia observada a partir de las segundas evaluaciones la calificacin en

transparencia mejora (ejemplo: Magdalena Contreras pasa de 39 a 61.88), en el caso de la Tlalpan

sucede lo contrario: baja de 65.06 a 23.86. Una posible explicacin es que hubo cambio de
administracin y las nuevas autoridades no le prestaron la atencin debida a este tema (no
actualizaron informacin).

A partir de la tercera evaluacin (slo dos delegaciones), Tlalpan sube de calificacin y se coloca

en el liderato del total y Magdalena Contreras desciende la calificacin de 61.88 a 57.05, esto es
reprobado.

Tabla 5, Resultados de transparencia de las delegaciones del DF

1 vuelta

Delegacin

Poblacin

2 vuelta

3 vuelta

Calif

Fecha

Calif.

Fecha

Calif.

Fecha

Lugar

65.06
55.63
22.95
18.75
51.08
41.99
17.16
26.42
39.0
11.08
30.11
18.75
10.80
34.09
26.70
43.41

03/03
11/04
01/05
12/04
01/05
12/04
01/05
12/04
04/03
01/05
02/05
02/05
12/04
01/05
02/05
12/04

23.86
80.11
71.59
68.75
66.48
65.85
59.09
58.75
61.88
52.27
45.68
42.84
42.27
40.34
35.45
33.75

12/04
11/05
11/05
12/05
11/05
11/05
12/05
11/05
12/04
11/05
12/05
11/05
11/05
12/05
12/05
12/05

84.09

11/05

57.05

12/05

1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16

(INEGI-05)

Tlalpan
Iztapalapa
Iztacalco
Milpa Alta
Azcapotzalco
Miguel Hidalgo
Venustiano Carranza
Cuajimalpa
Magdalena Contreras
Benito Jurez
lvaro Obregn
Coyoacn
Xochimilco
Cuauhtmoc
Gustavo A. Madero
Tlhuac
Total
Promedio

607,545
1820,888
395,025
115,895
425,298
353,534
447,459
173,625
228,927
355,017
706,567
628,063
404,458
521,348
1193,161
344,106
8720,916

32.09

53.06

A partir de la segunda evaluacin el grupo CITRA se reestructura, algunos miembros abandonan este
trabajo y los que quedan deciden un nuevo nombre a su agrupacin: Accin Ciudadana por la
Transparencia (ACTRA). En la rueda de prensa donde dan a conocer los resultados de la segunda
39

evaluacin, en sus conclusiones, ACTRA, hace el sealamiento de que existe un

esfuerzo

diferenciado en las delegaciones respecto a la promocin delegacional responsable de hacer posible el

acceso a la informacin. Las actitudes y comportamientos de los funcionarios se mostraron diversas e
incluso, encontradas, lo que demuestra una endeble cultura por ofrecer informacin a los
ciudadanos40.

3.8 Municipios de Jalisco.

El estado de Jalisco tiene una poblacin de 6322,002 habitantes est conformado por 125 municipios.
Su Zona Metropolitana es la segunda en importancia en el pas en trminos de poblacin; est
conformada por los municipios de: Guadalajara, El Salto, Tlaquepaque, Tonal, Zapopan y
Tlajomulco. Tanto a nivel del Estado como de los municipios de esta regin se ha registrado la
alternancia poltica, lo que refleja un incremento en la competencia poltica, principalmente entre el
PRI y el PAN. En 1995 por primera vez el PAN gan las elecciones a nivel del Estado y desde esa
fecha la ha mantenido por tres periodos consecutivos. En el caso de los municipios de la ZMG, ha
sucedido algo similar con Guadalajara, es decir, desde 1995, el PAN ha retenido la presidencia
municipal por cinco periodos seguidos, no as el resto de los municipios de esta zona que han
registrado mayor movilidad poltica, entre PRI y PAN, de manera constante en cada periodo electoral.
En la eleccin de 2006 el PAN triunf en todos los municipios de esta regin, con excepcin de El
Salto, que gan el PRI (antes en manos del PAN).

Por iniciativa de acadmicos del Instituto Tecnolgico y de Estudios Superiores de Occidente

(ITESO), el 11/octubre/2003, se llev a cabo un taller de capacitacin sobre el programa CIMTRA,
como proyecto piloto, con grupos vinculados a Poder Ciudadano Jalisco 41 en el municipio de
Amacueca, Jalisco, al que asistieron 15 personas de ese municipio y de Sayula. Asimismo, en el
ITESO se abri un proyecto de servicio social para evaluar la transparencia municipal con
participacin de estudiantes, empezando por el municipio de Guadalajara. Las evaluaciones se

40

Ver boletn de prensa de ACTRA (9/mar/2006).

Poder Ciudadano Jalisco es un colectivo de organizaciones civiles y sociales que se constituy en el ao 2000, durante la
coyuntura electoral federal y estatal. Su base social est conformada por las Comunidades Eclesiales de Base vinculadas a
la iglesia catlica de la Dicesis de Ciudad Guzmn, con presencia en ms de 22 municipios de las regiones sur y sureste
del Estado.
41

40

llevaron a cabo durante los meses de octubre, noviembre y diciembre de 2003 con los siguientes
resultados: Guadalajara 68.28 (de cien); Amacueca 28.32 y Sayula 7.66.

El 28 de abril de 2004 en la ciudad de Guadalajara, se convoca a rueda de prensa para dar a conocer
los resultados del proyecto piloto y anunciar la conformacin del Colectivo CIMTRA-Jalisco,
integrada por: Poder Ciudadano Jalisco, Consejo Tcnico de ONGs de Jalisco, AC; Comisin
Diocesana de Pastoral Social; COPARMEX-Jalisco y el ITESO42.

Con financiamiento de INDESOL ($ 198,354 pesos) y la aportacin de ACCEDDE

y los

involucrados en los ejercicios de evaluacin ($ 22,500 pesos) se desarrollaron cuatro talleres de

capacitacin, se imprimieron manuales y cuestionarios en un dossier, durante los meses de junio y
agosto de 2004, en la que participaron 40 personas de los municipios de la regin Sur y Sierra de
Amula, en su mayora integrantes de Poder Ciudadano Jalisco. Durante junio y octubre de ese ao se
aplicaron los cuestionarios a 17 municipios de las regiones Sur, Sierra de Amula, Zona y Centro (el
proyecto de INDESOL slo cubri la evaluacin de 9 municipios). Durante noviembre y principios de
diciembre se presentaron los resultados preliminares a los alcaldes y regidores y el 16 de diciembre de
2004, en rueda de prensa, se difundieron los resultados finales (ver tabla 5).

A diferencia de las evaluaciones de CIMTRA efectuada en los otros Estados, en Jalisco se incluyeron
preguntas relacionadas con el conocimiento y cumplimiento de la ley de transparencia y acceso a la
informacin pblica del Estado. Los resultados fueron reveladores, de los nueve municipios slo uno Guadalajara- cumpla los aspectos fundamentales de la ley, seguido por Zapopan y Tlaquepaque (ver
tabla 4).

Tabla 4. Conocimiento y aplicacin de la LTAIPGEJ

42

Ver nota en el Peridico Mural, 29/abr/2004.

41

Municipios

Conocen ley

Reglamento

Comit

Responsable de

aprobado

Instalado

solicitudes

1.Guadalajara

SI

SI

SI

SI

2. Zapopan

SI

SI

NO

SI

3. Tlaquepaque

SI

SI

NO

SI

4. Tonal

SI

SI

NO

NO

5. Amacueca

SI

NO

NO

NO

6.Cocula

SI

NO

NO

NO

7. El Salto

SI

NO

NO

NO

8. Sayula

SI

NO

NO

NO

9. Tlajomulco

SI

NO

NO

NO

atender

Fuente: CIMTRA-Jalisco, 25/oct/2004.

Lo anterior evidenci una de las principales debilidades de la primera ley de transparencia de Jalisco:
la ausencia de un rgano garante y de estmulos para que los sujetos obligados acaten la norma. Segn
datos del Congreso del Estado, de los 124 municipios que existan en el 2004, slo seis haban
elaborado sus respectivos reglamentos: Ayutla, Guadalajara, Puerto Vallarta, Tonal, Zapotln el
Grande y Zapopan43. Aunado a ello, bastaba que un servidor pblico asegurara que la informacin
solicitada era de tipo reservada, para obstaculizar y en la mayora de los casos impedir su entrega. Lo
anterior sirvi de base para fundamentar la necesidad de reformar la primera ley de transparencia de
Jalisco44.

En cuanto a los resultados obtenidos, de los diecisiete municipios slo dos aprobaron: Guadalajara,
con 89.68 puntos (de cien) y Zapopan, con 79.20 puntos; el resto se ubic con calificaciones inferiores
a 60 puntos; asimismo, por primera vez en las evaluaciones de CIMTRA se registraron municipios
con cero de calificacin: Tolimn, Tuxcacuesco y Zapotitln de Vadillo, de las regiones Sur y Sierra
de Amula. Los resultados de cada uno de los municipios se muestran en la tabla 5.
43

Ver declaracin del Diputado Jos Antonio Muoz Serrano, Peridico Pblico, 10/agt/2004.
Ver ponencia presentada por Bautista Jos en Foro de Consulta sobre la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin
Pblica del Estado de Jalisco, convocada por la LVII Legislatura del Congreso de Jalisco, 29 de septiembre de 2004,
mimeo.
44

42

Tabla 5. Resultados de transparencia de municipios de Jalisco/ dic. 2004

Municipio

Poblacin

Fecha

1. Guadalajara
2. Zapopan
3. Tlaquepaque
4. Puerto Vallarta
5. Amacueca
6. Cocula
7. Tuxpan
8. Sayula
9. Tlajomulco
10. El Salto
11. Tonal
12. San Gabriel
13. Tapalpa
14. Atemajac de Bruzuela
15. Tolimn
16. Tuxcacuesco
17. Zapotitln de Vadillo
Total

1646,319
1001,021
474,178
184,728
5,494
26,460
33,162
30,995
123,619
83,453
337,149
13,736
15,480
5,958
7,277
4,024
6,533
4001,586

Dic/03
Jun/04

Nov/04
Oct/03
Jun/04
Sep/04
Nov/03
Jun/04

Sep/04

Oct/04
Sep/04

Calif.
1 vuelta
65.3
79.20
51.28
39
28.57
27.16
25.25
7.66
17.72
12.31
10.66
4.5
4.5
4
0
0
0

Fecha
Jun/04

Calif.
2 vuelta
89.68

Jun/04

34.82

Jun/04

18.37

Del 2004 al 2006, CIMTRA-Jalisco ha realizado cinco evaluaciones a gobiernos locales45, la ltima
fue elaborada de marzo a diciembre de 2006 a 30 municipios. A continuacin se expone la relacin
con ayuntamientos evaluados, su poblacin y nombres de los alcaldes correspondientes al ltimo
reporte de CIMTRA-Jalisco (tabla 6).

Tabla 6. Relacin de municipios, autoridades y poblacin.

Municipio

Presidente Municipal

poblacin

1. Amacueca

Jess Gonzlez

5,065

2. Atemajac de Brizuela

Esther Len Dvila

6,236

3. Caadas de Obregn

Rosendo Garca Martnez

3,978

4. Cuquo

Adrin C. Gonzlez Fernndez

16,236

5. Cocula

Antonio Vzquez

25,119

6. El Salto

Bertha A. Romero lvarez

111,436

7. Guadalajara

Ernesto Espinoza Guarro*

1600,940

45

No se incluye la del proyecto piloto efectuada en noviembre de 2003, fecha en que an no se conformaba el Colectivo
CIMTRA-Jalisco.

43

8. Ixtlahuacn del Ro

Javier Snchez Daz

18,157

9. Mazamitla

Miguel Meja Contreras

11,671

10 Mexticacn

Jess Yez Gonzlez

6,084

11. Puerto Vallarta

Gustavo Gonzlez Villaseor

220,368

12. San Gabriel

Javier Ramos Flores

13,378

13. Santa Mara del Oro

Odocio Sandoval Garca

2,653

14. Sayula

Samuel Rivas Pea

34,755

15.Tamazula de Gordiano

lvaro Garca Chvez

35,987

16. Tapalpa

Jos A. Delgado Rodrguez

16,057

17. Tepatitln de M

Susana Jaime Mercado

126,625

18. Tecalitln

Alberto B. Chvez Poot

16,042

19. Tlajomulco de Zuiga

Andrs Zermeo Garca

220,630

20. Tlaquepaque

Miguel Castro Reynoso

563,006

21. Tolimn

Lenides Gmez Ceballos

8,756

22. Tonal

Palemn Garca Real

408,729

23. Tuxcacuesco

Jaime Almaraz Garibay

3,770

24. Tuxpan

Gerardo Medina Chvez

32,462

25. Valle de Jurez

Eduardo Rodrguez Corona

5,218

26. Zacoalco de Torres

Jos Gutirrez Anguiano

25,529

27. Zapopan

Ismael Orozco Loreto*

1155,790

28. Zapotiltic

Ral Snchez S.

27,290

29. Zapotitln de Vadillo

Rogelio Nava Magaa

6,345

30. Zapotln el Grande

Humberto lvarez Glez.

96,050

* Presidentes municipales sustitutos.

La poblacin de estos treinta municipios equivalen a: 4824,362 personas, lo que representa el 71.45%
del total de habitantes de Jalisco, que asciende a la cantidad de 6752,113 (Censo de Poblacin y
Vivienda, INEGI, 2005). En cuanto al nmero de municipios, stos representan el 24% del total de
municipios en el Estado (125 ayuntamientos).

Para asegurar que las personas tengan acceso a la informacin la nueva LTAIPGEJ prev en el punto
sexto de transitorios dos aspectos bsicos: la elaboracin de un reglamento as como la integracin de
unidades de transparencia e informacin (UTI), previos a la entrada en vigor de la ley. Asimismo,
contempla la conformacin de comits de clasificacin de informacin pblica (Art. 84) y slo en el
caso de los municipios con menos de quince regidores, las atribuciones de dicho comit debern ser
44

ejercidas por el secretario del ayuntamiento (Art. 87, fraccin II). En el caso de CIMTRA-Jalisco,
adems de las ya sealadas, incluy los siguientes aspectos: el conocimiento de la nueva ley por parte
de los servidores pblicos, la disposicin de Internet y de un rgano de difusin: la gaceta municipal.
Los resultados sobre estos aspectos se muestran en la tabla 7.

Tabla 7. Conocimiento y cumplimiento del marco normativo.

Municipios
1.

Amacueca

Conocen ley Disponen de

Reglamento
SI
NO

2.

Atemajac

NO

NO

NO

NO

NO

NO

3.

Caadas.

SI

NO

NO

NO

SI

NO

4.

Cuquo

SI

NO

NO

NO

NO

SI

5.

Cocula

SI

NO

NO

NO

NO

NO

6.

El Salto

SI

NO

SI

NO

SI

SI

7.

Guadalajara SI

SI

SI

NO

SI

SI

8.

Ixtlahuacn SI
del R.
Mazamitla SI

NO

NO

NO

NO

SI

NO

NO

NO

SI

SI

10. Mexticacn SI

NO

NO

NO

NO

NO

11. Pto. Vallarta SI

NO

SI

SI

NO

SI

12. San Gabriel SI

NO

NO

NO

NO

NO

13. Sta. Ma. Oro NO

NO

NO

NO

NO

SI

14. Sayula

SI

NO

NO

NO

SI

NO

15. Tamazula

SI

SI

SI

SI

SI

SI

16. Tapalpa

NO

NO

NO

NO

NO

NO

17. Tepatitln

SI

SI

SI

SI

SI

SI

18. Tecalitln

SI

SI

SI

SI

SI

SI

19. Tlaquepaque SI

SI

SI

SI

SI

SI

20. Tlajomulco SI

SI

SI

SI

SI

SI

21. Tolimn

SI

NO

NO

NO

NO

NO

22. Tonal

SI

SI

SI

NO

SI

SI

23. Tuxcacuesco SI

NO

SI

NO

SI

SI

24. Tuxpn

NO

NO

NO

NO

NO

9.

SI

U. Transparencia Comit
de Internet
Clasificacin
NO
NO
NO

Gaceta
Municipal
SI

45

25. V. Jurez

NO

NO

NO

NO

NO

NO

26. Zacoalco

SI

NO

NO

NO

NO

NO

27. Zapopan

SI

SI

SI

SI

SI

SI

28. Zapotiltic

SI

NO

NO

NO

SI

SI

SI

NO

NO

NO

NO

SI

SI

SI

SI

29. Zapotitln V SI

30. Zapotln
SI
SI
Gde
Fuente: CIMTRA-Jalisco, 25/oct/2004.

Del total de los 30 municipios evaluados, 26 afirmaron conocer la nueva ley de transparencia
(86.66%) en tanto que 4 manifestaron desconocerla (13.33%); 10 disponen de reglamentos de la
nueva ley (33.33%) y 20 an no (66.66%); 12 cuentan con Unidades de Transparencia y Acceso a la
Informacin (40%), en tanto que 18 adolecen de stas (60%); 8 han instalado sus Comits de
Clasificacin (26.66%) y 22 an no (73.33%); 15 tienen sistemas de Internet (50%) y el resto no.
Finalmente, 18 cuentan con gacetas municipales (60%) en tanto que 12 no disponen de este medio
(40%).
Lo anterior, nos muestra las limitaciones que enfrentan algunos municipios (sobre todo que tienen
menos recursos) para dar cumplimiento a cuestiones bsicas de la ley; pero tambin nos muestra las
oportunidades que tienen estas entidades de potenciar el derecho a la informacin de las personas
haciendo uso adecuado de los recursos disponibles (gacetas municipales e Internet).
Finalmente, lo ms destacado de estos ejercicios del ao 2006- es que slo cinco municipios, de los
treinta evaluados, resultaron con calificaciones aprobatorias siendo stos: Guadalajara (96.98),
Zapopan (88.98), Tlaquepaque (66.73), Tonal (61.82) y Tamazula de Gordiano (61.23), ver tabla 8.
No obstante el incremento constante en los promedios de calificaciones de transparencia: de 17.83 en
la primera evaluacin a 24.39 en la segunda, 34.29 en la tercera, 43.13 en la cuarta, lo cual sin dunda
es un signo positivo, se advierte la precariedad y lo mucho que falta por avanzar en este tema dentro
de la administracin pblica del estado, en especial aunque no exclusivamente- la del mbito
municipal.

46

Tabla 9. Ranking de calificaciones de los municipios de Jalisco.

Lugar Municipios

Calificaciones por vuelta

1 Vuelta
2 vuelta

3 vuelta

Calif.

Fecha

Calif.

Calif.

Fecha

Fecha

4 vuelta

5 vuelta

Calif.

Calif.

Fecha

Guadalajara

65.28

Dic-03 89.68

Jun-04 92.23

May-05 95.25

Oct-05 96.98

Zapopan

79.2

Jun-04 83.5

Jun-05 85

Oct-05

88.98

Dic-06

Tlaquepaque

51.28

Jun-04 71

Jul-05

73.75

Oct-05

66.73

Mar-06

Tonal

10.66

Jun-04 23.52

Jul-05

60.82

Nov-05

61.82

Dic-06

de 18.48

Agt-05 41.73

Jul-05

61.23

Dic-06

de 17.96

Jun-04 32.7

Nov-05 58.68

Nov-06

el 23.98

Jun-05 32.48

Nov-05 46.73

May-06

Tamazula
Gordiano
Tlajomulco
Zuiga
Zapotln
Grande
El Salto

12.31

Jun-04 38.23

Agt-05 44.73

Nov-06

Tecalitln

37.75

Nov-05 40.73

Nov-06

10

Amacueca

28.32

Oct-03 34.82

Jun-04 32.5

Jul-05

28

Oct-05 36.5

11

Tuxpan

25.25

Sep-04 32.32

Jul-05

Nov-05

36.5

Dic-06

12

Sayula

7.66

Nov-03 18.37

Jun-04 26.12

Jul-05

46.75

Dic-06 33.25

13

Tepatitln

30.98

May-06

14

Puerto Vallarta

40.25

Nov-04 29.57

Nov-05 29.23

Mar-06

15

Nov-05 22.75

Nov-06

16

Zacoalco
Torres
Cuquo

Nov-05 20.5

Abr-06

17

Ixtlahuacn Ro

Nov-05 19

Abr-06

18

Sta. Mara Oro

8.5

Nov-05 16.75

Abr-06

19

Zapotiltic

5.5

Jun-05 8.66

Abr-06 10.5

20

Mazamitla

Nov-05 10

Dic-06

21

Tuxcacuesco

Sep-04 13.25

Nov-05 9.5

Abr-06

22

San Gabriel

4.5

Sep-04 3

Sep-05 8

Nov-05

7.25

May-06

23

Cocula

27.16

Jun-04 7

Jun-05 6

Dic-06

24

Mexticacn

Nov-05 6

Abr-06

25

Tolimn

Sep-04 0

Nov-05 5.5

Nov-06

26

Zapotitln
Vadillo
Caadas
Obregn

de 0

Sep-04 2

Nov-05 5.5

Nov-06

de 3

Nov-05 3.5

Abr-06

6
7

27

de 8

29.72

47

May-06

Fecha
Dic-06

Sep-06

Mar-06

28

Valle de Jurez

15

Nov-05 3.25

Dic-06

29

Atemajac de B.

Oct-04 1.5

Agt-05 0

Nov-05

May-06

30

Tapalpa

4.5

Sep-04 1.5

May-05 0

Nov-05

Jun-06

Fuente: CIMTRA-Jalisco, dic. 2006.

3.9 Municipios del Estado de Baja California.

El Estado de Baja California tiene una poblacin de 2649.762 habitantes (INEGI 2005), est
conformado por 5 municipios: Tijuana, Ensenada, Mexicali, Rosario y Tecate. Esta entidad fue la
primera que registr alternancia poltica a nivel del Estado (PAN), situacin que ha ocurrido tambin
a nivel municipal. Es de los pocos estados, junto con Colima, donde se han evaluado a la totalidad de
los municipios que conforman esta entidad, debido al nmero y a la dimensin territorial (70.113
Km2). Slo se han evaluado en dos ocasiones durante el mismo ao (2004). Como se puede apreciar
en la tabla 10, en la primera evaluacin (may/2004) ningn municipio logr aprobar: Ensenada obtuvo
la puntuacin ms alta con 57.23 puntos y el ms bajo Tecate con 32.25. En la segunda vuelta, todos
los municipios incrementaron su puntuacin, pero slo Tijuana y Ensenada aprobaron, con 75.48 y
72.48, respectivamente y Tecate, no slo se mantuvo en el ltimo sitio, sino que retrocedi 3.5 puntos.
Tabla 10. Resultados de transparencia de los municipios del Estado de Baja California.
Municipios

Poblacin

Calif.

Fecha

(INEGI,

2005)

vuelta

Calif.

Fecha
2 vuelta

Tijuana

1,289,982

54.23

may/04

75.48

nov/04

Ensenada

397,024

57.23

72.48

Mexicali

808,466

45.73

51.48

Rosario

67,835

27.25

43

Tecate

86,455

32.25

28.75

Total

2649.762

Prom. 43.33

Prom. 54.23

3.10 Municipios del Estado de Colima.

Colima es el segundo estado ms pequeo del pas en trminos de poblacin (despus de Baja
California Sur), con 567,996 habitantes (INEGI, 2005), en territorio es el tercer ms pequeo (5.455
miles de KM2), est conformado por apenas diez municipios. A nivel del Estado no se ha registrado
48

alternancia poltica (el PRI se sostiene como partido hegemnico), lo que si ha ocurrido a nivel
municipal. En esta entidad, un grupo de veinte ciudadanos ligados a la iniciativa privada,
constituyeron la asociacin Colimenses por una Mejor Administracin (COLIMAP), en diciembre de
2004, con el fin de proporcionar a la sociedad elementos de evaluacin de eficiencia y transparencia
en los diversos niveles de gobierno, que permitan detectar reas de oportunidad de mejorar y
promuevan una cultura de contralora ciudadana.

Al igual que en Baja California, en Colima se ha evaluado a la totalidad de los municipios, debido
tambin a la poca cantidad de stos y a su extensin territorial. COLIMAP ha realizado cuatro
evaluaciones a los diez municipios del estado, las dos primeras en julio y diciembre de 2005, cuyos
resultados se entregaron a cada uno de los presidentes municipales y se hicieron pblicos el 9 de
marzo de 2006 en el marco del primer Foro Ciudadano de Transparencia en el Estado, ante la
presencia de los medios de comunicacin y funcionarios de la Comisin Estatal para el Acceso a la
Informacin Pblica y representantes de CITMRA.

La tercera evaluacin y cuarta evaluacin

reefectuaron durante el 2007 (mar. y nov.) los resultados fueron los siguientes: en la primera
evaluacin (jul/2005) ningn municipio aprob, la calificacin ms alta fue la de Comala, con apenas
37.82 (de cien) y la ms baja, Cuauhtmoc con 4.32, el promedio del total de los municipios se ubic
en 19.4, casi en la opacidad total. En la segunda vuelta, si bien se observa un leve incremento en el
promedio (que pasa de 19.4 a 36.0), slo un municipio logr calificacin aprobatoria, Colima con
64.68, el resto no alcanz los 60 puntos mnimos y Cuauhtmoc se mantuvo en el ltimo lugar con
11.82. En la tercera evaluacin (mar/2007) no hubo cambios significativos, las calificaciones
prcticamente quedaron igual, lo mismo que el promedio. En el ltimo ejercicio (nov/2007) , se
registran pocos cambios : el promedio de calificacin se incrementa apenas 1.84 puntos con relacin a
la tercera evaluacin; el dato ms significativo es que ningn municipio aprueba en transparencia y
Colima retrocede 11.75 puntos, con relacin a su tercera evaluacin (ver tabla 11) .

49

Tabla 11. Resultados de transparencia del Estado de Colima.

Comparativo de las Evaluaciones CIMTRA en Colima

Municipios

Poblacin

Calificacin
1 vuelta
Jul/2005

Calificacin
2 vuelta
Dic/ 2005

Calificacin
3 vuelta
Mar/2007

Calificacin
4 vuelta
Nov/2007

1. Colima
2. Manzanillo
3. Tecomn
4. Armera
5. Coquimatln
6. Villa de lvarez
7. Comala
8. Cuauhtmoc
9. Minatitln
10. Ixtlahuacn
Total:

132,273
137,842
98,150
24,939
17,363
100,121
19,495
25,576
7,478
4,759
567,996

26.32
15.02
17.72
19.82
9.32
17.02
37.82
4.32
23.82
23.57
Prom.: 19.4

64.68
24.43
52.17
27.73
33.07
52.52
36.16
11.82
36.98
21.32
Prom.: 36.0

62.23
41.43
39.33
37.23
31.07
53.38
32.32
11.75
37.50
22.00
Prom.: 36.8

50.48
43.18
42.48
41.82
40.68
39.48
35.98
35.02
30.16
27.16
Prom.: 38.64

Lugar

1
2
3
4
5
6
7
8
9
10

Las conclusiones de la asociacin COLIMAD sobre la ltima evaluacin de transparencia a los

fueron:
-

Los municipios de Colima, en general, ponen a disposicin del ciudadano poca informacin
pblica.

Los espacios de participacin gobierno-ciudadanos son casi nulos (no estn reglamentados y se
manejan a la discrecionalidad de la autoridad en turno).

El avance de la ltima evaluacin en comparacin con la penltima es mnima (de 1.84 puntos)

De los diez municipios del Estado ninguno aprob; y Colima (capital del Estado) que haba
superado los 60 puntos mnimos (para aprobar) en la ltima evaluacin retrocedi ms de once
puntos.

3.11 Municipios de Tabasco.

El estado de Tabasco se localiza al Sureste del pas, cuenta con 1989,969 habitantes, (INEGI,
2005) distribuidos en 24,578 km2, su capital es la ciudad de Villahermosa. Est conformado por 17
municipios. En esta entidad a la fecha no se ha registrado alternancia poltica a nivel del Estado gobierna el PRI-, en cambio a nivel municipal se refleja pluralidad poltica. De los 17 municipios, 11
son gobernados por el PRD y 6 gobernados por el PRI.

50

La evaluacin de transparencia a los municipios de este estado correspondi a la Asociacin

Ecolgica Santo Toms, AC., la cual inici operaciones en junio de 2005 con la finalidad de
contribuir al avance democrtico en Tabasco; el inters por participar en ejercicios de transparencia a
nivel local y en concreto a travs de CIMTRA- estuvo motivado por demostrar la urgencia de
contar con mayores elementos que mostraran la necesidad de contar con una ley de transparencia y
acceso a la informacin pblica en el Estado. La asociacin la conforman cuatro personas, las
actividades que realizan las deciden en conjunto para lo cual buscan financiamiento externo. Para
llevar a cabo la evaluacin de transparencia contaron con el apoyo financiero de el Instituto Nacional
de Desarrollo Social (INDESOL), organismo del Gobierno Federal que financia diversos programas
sociales en el pas.

El ejercicio de evaluacin se efecto de agosto a octubre de 2006, abarc a cinco municipios:

Balancan, Comalcalco, Huimanguillo, Jonuta y Tacotalpa, de stos, tres son gobernados por el PRD
(Balancn, Huimanguillo y Jonuta) y dos por el PRI (Comalcalco y Tacotalpa). A diferencia de las
evaluaciones anteriores en esta entidad, la asociacin citada, solicitaron informacin va oficio a los
cinco presidentes municipales (sobre sueldos, proveedores, obra pblica, reglamentos, etc. con base en
los indicadores del cuestionario CIMTRA-Bsico) a travs de 30 oficios de peticiones, seis por cada
municipio. Ante la ausencia de una ley de acceso a la informacin en Tabasco 46, la Asociacin
Ecolgica Santo Toms fundament su peticin en la ley reglamentaria de la fraccin IV del artculo
sptico de la Constitucin Pblica del Estado, misma que alude al derecho de peticin de los
ciudadanos a los organismos pblicos, entre ellos el de informacin. Sin embargo, este derecho no
obliga a los funcionarios a entregar la informacin requerida, sino simplemente a dar una respuesta.
Los resultados fueron las esperadas: ninguna autoridad contest en forma aceptable los requerimientos
de informacin solicitados y slo uno respondi formalmente el presidente municipal de Tacotalpa.

Por lo anterior, los resultados de transparencia no sorprendieron a los evaluadores, los cinco
municipios obtuvieron calificaciones reprobatorias, muy lejanas a los 60 puntos mnimos. Como se
muestra en la tabla 12, ningn municipio alcanz siquiera diez puntos de los cien requeridos y el

46

Tabasco fue la ltima entidad del pas en legislar sobre esta materia; el congreso aprob la Ley de Transparencia y
Acceso a la Informacin Pblica del Estado de Tabasco el 28 de diciembre de 2006, misma entrara en vigor en septiembre
de 2008, por mandato de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin (ya que el Congreso de Tabasco intent posponer, para
el ao 2009 -un ao ms- la entrada en vigor de dicha ley con el argumento de las inundaciones que sufrieron en 2008).

51

promedio de calificacin fue de 5.72, lo que significa una opacidad casi absoluta en los municipios
evaluados.

Tabla 12. Resultados de transparencia en municipios de Tabasco.

Municipio

Presidente Municipal

Poblacin

Resultados por campos

Calif.

(INEGI-2005)

Inf.

Com. G-S

Atn.

(0 / 100)

1. Balancan

Patricio Mogel Prez

53,462

2. Comalcalco

Gregorio Prez Arias

173,773

2.8

7.8

3. Huimanguillo

Walter Herrera Rmez.

163,462

1.3

9.3

4. Jonuta

Nicols Vzquez Arcos

28,403

5. Tacotalpa

Vctor Narvez Osorio

42,833

3.5

5.5

Total

461,933

Prom.: 5.72

3.12 Municipios de Aguascalientes.

El estado de Aguascalientes se ubica dentro de los Estados ms pequeos, cuenta con 1065,416
de habitantes, est conformado por 11 municipios. En esta entidad slo se ha evaluado a un
municipio: Aguascalientes, que es a su vez la capital del Estado y concentra al mayor nmero de
habitantes 723,043, lo que representa el 67.86% de la poblacin. Tanto en el Estado como el
municipio aludido, se ha registrado alternancia poltica de PRI a PAN y viceversa. Este municipio
slo se evalo en una ocasin, en abril de 2007 y obtuvo una calificacin aprobatoria de 66.8 puntos.

3.13 Municipios de Puebla.

El Estado de Puebla cuenta con una poblacin de 5383,133, figura entre los ms importantes del pas
en cuanto a poblacin y actividad econmica, est conformado por 217 municipios. Al igual que
Colima y Veracruz, en esta entidad no se ha dado la alternancia poltica, situacin diferente a nivel
municipal.

Las evaluaciones de transparencia se han realizado por un conjunto de organismos civiles y

empresariales integrados por: Mxico Abierto, la Fundacin para el Desarrollo Municipal Sustentable
52

(FUNDEMUS), la Cmara Nacional de la Industria de la Transformacin (CANACIENTRA) y la

Universidad Iberoamericana de Puebla. Este grupo se conform en el marco del Foro: Transparencia
y gobierno local: su construccin orgnica, avances y retos, convocada por el Ayuntamiento de
Puebla, la Comisin Municipal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica y la Universidad
Iberoamericana Puebla los das 17 y 28 de julio de 2007, en el que participaron integrantes del
CESEM Heriberto Jara, AC y del ITESO, entre otros organismos.

Las evaluaciones se efectuaron durante los meses de diciembre de 2007 y enero de 2008, empezando
por los municipios de la Zona Metropolitana de Puebla: Amozoc, Atlixco, Puebla, San Andrs
Cholula, San Pedro Cholula, Tehuacn, Izcur de Matamoros, San Martn Texmelucan y Acatln, y
posteriormente, en junio de 2008, este ejercicio incluy tambin a: San Gregorio Atzompa,
Cuautlancingo, Coronango, Juan C. Bonilla, Ocoyucan, Ajalpan y Xoxtla . En total se han evaluado
a 16 municipios de los 217, en stos se encuentra el 47.57 % de la poblacin de la entidad y en ellos
se concentra la mayor actividad econmica, poltica y social. Al igual que en Jalisco, en Puebla
incluyeron dentro de la evaluacin el conocimiento y aplicacin de la ley de transparencia y acceso a
la informacin de la entidad.
municipios

47

Los resultados de este apartado fueron los siguientes: de los 16

cinco manifestaron desconocerla; slo tres dispone de reglamento de dicha ley, pero de

stos slo uno lo tiene en vigor; ocho cuentan con Unidades de Transparencia (responsables de
atender las solicitudes de informacin); ningn municipio dispone de comits de clasificacin de la
informacin (los que determinan si sta es pblica, privada o reservada); once tienen Internet y nueve
Gacetas Municipales.

47

Se hace la observacin de que reunimos en esta tabla los resultados de las dos evaluaciones efectuadas en dic. de 2007 y
jun. de 2008, en virtud de que no se registraron diferencias entre la primera y segunda evaluacin, por lo que preferimos
concentrar en un solo cuadro para ofrecer una panormica ms completa sobre este punto.

53

Tabla 13. Conocimiento y cumplimiento de la ley de transparencia en Puebla.

Municipios

1. Amozoc

Conocen ley Disponen de

Reglamento
NO
NO

U. Transparencia Comit
de Internet
Clasificacin
NO
NO
NO

Gaceta
Municipal
NO

2. Atlixco

SI

NO

SI

NO

SI

SI

3. Puebla

SI

SI

SI

NO

SI

SI

NO

NO

NO

SI

SI

NO

NO

NO

SI

SI

SI

SI

NO

SI

SI

(NO EN VIGOR)

4.
San
Andrs SI
Cholula
5.
San
Pedro SI
Cholula
6. Tehuacn
SI

(NO EN VIGOR)

7.
Izcar
de SI
Matamoros
8.
San
Martn SI
Texmelucan
9. Acatln
SI

NO

NO

NO

SI

SI

NO

NO

NO

SI

SI

NO

SI

NO

SI

NO

10. San Gregorio NO

Atzompa
11. Xoxtla
NO

NO

NO

NO

NO

NO

NO

NO

NO

NO

NO

12. Cuautlancingo SI

NO

SI

NO

NO

SI

13. Ajalpan

NO

NO

NO

NO

NO

NO

14. Coronango

SI

SI

SI

NO

SI

SI

15. Ocoyucan

NO

SI

SI

NO

NO

SI

NO

SI

NO

16. Juan C. Bonilla SI

Fuente: Universidad Iberoamericana de Puebla/ feb- 2008.

Los resultados de transparencia de los 16 municipios hablan por s solos (ver tabla 12): en las dos
evaluaciones realizadas slo uno obtuvo calificacin aprobatoria, Puebla, los dems salieron
reprobados y no solo eso, diez del total evaluados, tienen cero de calificacin. El promedio de
calificacin es de 10.86 (de cien) y en la segunda vuelta sube a 15.27, muy por debajo de la
transparencia. Esto habla de la nula importancia que tiene para varios gobiernos locales de esta
entidad, el derecho a la informacin y la transparencia.

54

Tabla 14. Resultados de transparencia de los municipios de Puebla.

Calif.

1 vuelta

Calif.

2 vuelta

Lugar

Municipios

Poblacin

1. Puebla

1485,941 69.20

Dic/07

82.75

Jun/08

2. Tehuacn

260923

37.88

Dic/07

23.48

3. San Martn Texmelucan

130316

7.98

Dic/07

4. Xoxtla

10543

6.5

Jun/08

5. San Pedro Cholula

113436

4.32

Dic/07

6. Atlixco

122149

19.98

Dic/07

3.48

7. Amozoc

78452

Dic/07

8. San Andrs Cholula

80118

12.98

Dic/07

9. Izcar de Matamoros

69413

14.98

Dic/07

10. San Gregorio Atzompa

6981

Jun/08

11. Cuautlancingo

55400

12. Coronango

32000

13. Juan C. Bonilla

15000

14. Ocoyucan

22000

15. Ajalpan

45740

16. Acatln

32521

Total

2560,933

Fecha

Fecha

Prom.

Prom.

10.86

15.27

3.14 Municipios de Tlaxcala.

Tlaxcala es de las entidades ms pequeas del pas, cuenta con una poblacin de 1068,2107
habitantes (INGEI 2005), est conformado por 60 municipios; de cuales en 23 de ellos se eligen a las
autoridades locales a travs de usos y costumbres. A nivel local como estatal, se ha registrado
alternancia poltica. A nivel estatal, la competencia se da entre PRI y PRD, principalmente.

Dado la vecindad de esta entidad con Puebla, los organismos que participan en sta ltima evaluaron
tambin los municipios de: Apizaco, Huamantla y Tlaxcala, a principios de 2008. Apizaco cuenta con
55

una poblacin de 73, 097 habitantes; Huamantla con 77, 073 y Tlaxcala, 83, 748 (juntos representan el
21.89% del total de la poblacin del Estado). De acuerdo a los resultados de la evaluacin de
transparencia, estos municipios no cuentan con reglamento de la ley de transparencia, ni disponen de
unidades para la atencin de solicitudes ni de comits para la clasificacin de la informacin. En
cuanto a su calificacin, Apizaco obtuvo 19.48; Huamantla, 6.23 y Tlaxcala 4.82, esto sobre 100.
Llama la atencin que Tlaxcala, siendo la ciudad capital, obtiene cero puntos en el campo de
informacin ciudadana y la calificacin ms baja los municipios evaluados en esta entidad.

3.15 Municipios de Quertaro.

El Estado de Quertaro se localiza en la regin centro del Mxico, tiene una poblacin de: 1404,306
habitantes (INEGI, 2005), est conformado por 18 municipios. Tanto a nivel estatal como municipal
en esta entidad se tenido alternancia poltica, a nivel estatal la disputa se da entre el PRI y el PAN, en
tanto que a nivel local se registra una mayor competencia entre otros partidos: PRI, PAN y PRD,
principalmente. En esta entidad se evaluaron por primera ocasin seis municipios: Quertaro (capital
del Estado), Tequisquiapan, Corregidora, Huimilpan, Amealco y Ezequiel Montes. En este ejercicio
participaron integrantes de la asociacin Locallis SC y acadmicos de la Facultad de Ciencias
Polticas y Sociales de la Universidad Autnoma de Quertaro.
Locallis, una sociedad civil que promueve procesos de desarrollo local, junto con acadmicos de la
Universidad Autnoma de Quertaro aplicaron la herramienta de medicin de transparencia
Ciudadanos por Municipios Transparentes (CIMTRA) en seis municipios de Quertaro durante los
meses de abril y mayo de 2008. Los resultados se presentan a continuacin:

56

Tabla 15. Resultados de transparencia de municipios de Quertaro.

Municipios

Poblacin

Calif.

(INEGI,

Fecha
1 vuelta

2005)
1. Quertaro

734,139

65.0

Abr_may/08

2. Tequisquiapan

54,929

47.5

3. Corregidora

104,218

47.0

4. Huimilpan

32,728

40.0

5. Amealco de Bonfil

56,457

35.5

6. Ezequiel Montes

79,743

20.0

Total

1,062,214

Prom. 42.5

De los seis municipios evaluados slo Quretaro (la capital) obtuvo una calificacin aprobatoria de 65
sobre 100. En el boletn de prensa que dio a conocer Locallis se expone que existe poca informacin
pblica accesible al ciudadano en temas de proveedores, gastos de comunicacin social, gastos en
viticos y viajes de autoridades y funcionarios, as como en las adquisiciones y obras realizadas. Se
seala adems que ningn municipio queretano desglosa sus gastos de representacin por viaje y por
funcionario o autoridad, como s lo hacen otros municipios (Monterrey, Chihuahua y Guadalajara, por
ejemplo).

57

4. El programa CIMTRA: lo cuantitativo.

El CIMTRA Bsico.
Se denomina CIMTRA- Bsico (anexo 2) al primer cuestionario que se elabor con la idea de
establecer un piso mnimo de aspectos a cubrir por todos los municipios de Mxico en materia de
transparencia, independientemente de su tamao y recursos. Como ya se anot, el cuestionario se
compone de 31 reactivos que miden: la informacin accesible a los ciudadanos; la comunicacin
gobierno-sociedad y la atencin a los ciudadanos.

Con el tiempo y trabajo desarrollado, se consider disear una herramienta ms exigente que la
anterior a la que se le denomin: CIMTRA-Plus (anexo 3). A diferencia de la anterior, este
cuestionario se aplicaba slo a los municipios que sobrepasaban la calificacin de 90 puntos sobre
cien; consta de 19 reactivos, conserva los mismos campos (informacin a la ciudadana, comunicacin
gobierno-sociedad y atencin a la ciudadana) pero incorpora nuevos indicadores que se supone son
ms difciles de cumplir para la mayora de los municipios mexicanos.

A continuacin se presentan los datos cuantitativos de los municipios evaluados con la herramienta
CIMTRA-Bsico.

En seis aos de trabajo, -de nov./2002 a nov./ 2008- el programa CIMTRA a evaluado a 98
municipios de 14 entidades del pas, adems de las 16 delegaciones del Distrito Federal. Del 2005 al
2008 el nmero de municipios evaluados pas de 38 a 98, lo que represent un incremento de 148%.
Del total de municipios evaluados por los organismos que participan en CIMTRA, casi el 50% se
han evaluado al menos en tres ocasiones o ms, lo que significa cierta constancia de los grupos que se
involucran. En la tabla 16 se presenta el concentrado de las evaluaciones realizadas hasta el 2007 (por
razones de espacio, los municipios evaluados en el 2008 se presentan aparte).

58

En la Tabla 16. Rankin CIMTRA de 2002 a 2008.

PROGRAMA CIMTRA: EVALUACION DE MUNICIPIOS EN TRANSPARENCIA
LUGAR

CALIFICACIONES POR VUELTA

MUNICIPIO
1. San
Garza

EDO.

1a.

2a.

3a.

4a.

5a.

Calif.

Fecha

Calif.

Fecha

Calif.

Fecha

Calif.

Fecha

Calif.

6a.
Fecha

Calif.

Fecha

Pedro
1

N.L.

60.43

Sep-02

90

Jun-04

98.5

Sep-06

98.5

Nov-07

2. Monterrey

N.L.

43.36

Oct-02

66.48

Jun-04

70.93

Sep-06

98.5

Oct-07

3. Chihuahua

Chih.

36.13

Nov-02

84.73

Ago-03

93.25

Sep-04

97

Sep-05

97.00

Sep-06

4. Guadalajara
5. San Nicols
G.

Jal.

65.28

Dic-03

89.68

Jun-04

92.23

May-05

95.23

Dic-05

97.00

Dic-06

N.L.

68.21

Sep-02

86.98

Jul-04

83.48

Oct-06

97

Oct-07

6. Guadalupe

N.L.

24.13

Oct-02

76.48

Jun-04

78.18

Oct-06

96

Nov-07

7. Apodaca

N.L.

29.39

Oct-02

87.98

Oct-06

94

Nov-07

8. Delicias

Chih.

64.18

Ene-04

89.18

Sep-04

9. Zapopan

Jal.
E.
Mex.

79.2

Jun-04

83.5

Jun-05

85

Dic-05

42.25

Nov-04

69.48

Jul-05

83.73

Dic-05

Ags

66.8

Abr-07

80.75

Nov-07

11

10. Metepec
11.
Aguascalientes
12. Tijuana

2
97.00

Sep-07

3
4

7
8
89

Dic-06

10

B.C.

54.23

May-04

75.48

Nov-04

12

13. Ensenada
14.
Santa
Catarina

B.C.

57.23

May-04

72.48

Nov-04

13

N.L.

32.63

Oct-02

53.98

Jul-04

60.73

Oct-06

15. Puebla

Pue.

64.68

Jul-07

69.2

Ene-08

82.72

Jun-08

16. Tlaquepaque

Jal.

51.28

Jun-04

71

Jul-05

73.75

Dic-05

66.73

Mar-06

17. Quertaro

Qro

65

May-08

18. Tonal

Jal.

10.66

Jun-04

23.52

Jul-05

60.82

Dic-05

61.82

Dic-06

19. Tamazula

Jal.

18.48

Jun-05

41.73

Dic-05

61.23

Dic-06

20. Tlajomulco
21.
Ciudad
Jurez

Jal.

17.72

Jun-04

32.7

Dic-05

58.68

Nov-06

Chih.

43.82

Ene-04

74.5

Oct-04

85.93

May-05

88.9

Dic-05

22. Mexicali

B.C.

45.73

May-04

51.48

Nov-04

23. Colima

Col.

26.32

Jul-05

64.68

Dic-05

62.23

Mar-07

50.48

Nov-07

24.
Tequisquiapan

Qro

47.5

May-08

25. Escobedo

N.L.

34.55

Oct-02

67.23

Jun-04

76.23

Oct-06

47.2

Nov-07

26. Corregidora

Qro

47

May-08

26

27. Linares
28. Zapotln el
Gde.
29
Montemorelos

N.L.

46.98

Nov-02

27

Jal.

23.98

Jun-05

N.L.

45.96

Nov-02

30. El Salto

Jal.

12.31

31. Manzanillo

Col.

32. Rosarito

B.C.

33. Huimilpan

71.75

14

Nov-07

15
16
17
18
19
20
48.23

Dic-06

57.98

Sep-07

21
22
23
24
25

28

32.48

Dic-05

46.73

May-06

Jun-04

38.23

Ago-05

44.32

Nov-06

15.02

Jul-05

24.43

Dic-05

41.43

Mar-07

27.25

May-04

43

Nov-04

Qro

43

May-08

34. Tecomn

Col.

17.72

Jul-05

52.17

Dic-05

39.33

Mar-07

42.48

Nov-07

34

35. Armera

Col.

19.82

Jul-05

27.73

Dic-05

37.23

Mar-07

41.82

Nov-07

35

36. Cuernavaca

Mor.

41.65

Abr-03

37. Tecalitln

Jal.

37.75

Dic-05

40.73

Nov-06

38. Coquimatln

Col.

9.32

Jul-05

33.07

Dic-05

39. Garca

N.L.

19.06

Oct-02

40.13

Jun-04

40.
Villa
lvarez

29
30
43.18

Nov-07

31
32
33

36
37
31.07

Mar-07

40.68

Nov-07

38
39

de
Col.

17.02

Jul-05

52.52

Dic-05

53.38

Mar-07

41. Tehuacn

Pue.

42.63

Jul-07

37.88

Ene-08

23.48

Jun-08

42. Cuautla

Mor.

37.54

Abr-03

39.48

Nov-07

40
41
42

59

43

43. Tuxpan

Jal.

25.25

Sep-04

32.32

Jul-05

43.32

Dic-05

36.5

Dic-06

44. Amacueca

Jal.

28.32

Nov-03

34.82

Jun-04

32.5

Jul-05

28

Dic-05

45. Comala

Col.

37.82

Jul-05

36.16

Dic-05

32.32

Mar-07

35.98

Nov-07

46. Amealco

Qro

35.5

47. Cuauhtmoc

Col.

4.32

Jul-05

11.82

Dic-05

11.75

Mar-07

35.02

Nov-07

48. Sayula

Jal.

7.66

Nov-03

18.07

Jun-04

26.12

Jul-05

46.75

Dic-05

49. Tepatitlan

Jal.

30.98

May-06

49

50. Tepoztln

Mor.

30.88

Abr-03

50

51. Guadalupe

Zac.

30.48

Mar-03

51

52. Minatitln
53.
Puerto
Vallarta

Col.

23.82

Jul-05

36.98

Dic-05

37.5

Mar-07

Jal.

40.25

Nov-04

29.57

Nov-05

29.23

Mar-06

54. Tecate

B.C.

32.25

May-04

28.75

Nov-04

55. Ixtlahuacn

Col.

23.57

Jul-05

21.32

Dic-05

56. Allende
57. Zacoalco de
T.

N.L.

23.63

Nov-02

Jal.

Dic-05

58. Xalapa
59. Tlalnepantla
de B.

Ver.
E.
Mex.

21.82

Abr-03

21.46

Nov-03

60. Cuquo
61.
Ezequiel
Montes

Jal.

Dic-05

Qro

20

May-08

62. Apizaco

Tlax.

19.48

63. Atlixco
64. Ixtlahuacn
Ro
65. Sta. Ma. Del
Oro

Pue.

36.50

Sep-06

44
45
46

30.16

Nov-07

47
33.25

Mar-06

48

52
53
54

Mar-07

27.16

Nov-07

55
56

22.75

57

Nov-06

58
59
60

20.5

Abr-06

Ene-08

10.48

Jun-08

15.73

Jul-07

19.98

Ene-08

Jal.

Dic-05

19

Abr-06

64

Jal.

8.5

Dic-05

16.75

Abr-06

65

66. Izcar
67. San Andrs
Cholula

Pue.

14.98

Ene-08

Ene-08

Pue.

11.48

Jul-07

12.98

Ene-08

Jun-08

67

68. Zapoltitic

Jal.

5.5

Jun-05

8.66

Dic-05

10.5

May-06

68

69. Mazamitla

Jal.

Dic-05

10

Dic-06

70. Tuxcacuesco

Jal.

Sep-04

13.25

Nov-05

9.5

Abr-06

71. Huimanguillo
72. San Martn
Texmelucan

Tab

9.3

Nov-06

Pue.

7.98

Ene-08

Ene-08

73. Jurez

N.L.

4.83

Oct-02

39.32

Jun-04

74. Comalcalco

Tab.

7.82

Nov-06

75. San Gabriel

Jal.

4.5

Sep-04

Sep-05

Dic-05

76. Cocula

Jal.

27.16

Jun-04

Jun-05

Dic-06

77. Mexticacan

Jal.

Dic-05

Abr-06

77

78. Humantla

Tlax.

6.23

Ene-08

6.23

Jun-08

78

79. Tacotalpa

Tab.

5.5

Nov-06

80. Tlaxcala
81. Zapotitlan de
V.

Tlax.

4.82

Ene-08

4.82

Jun-08

Jal.

Sep-04

Nov-05

5.5

Nov-06

81

82. Tolimn
83. San Pedro
Cholula

Jal.

Sep-04

Nov-05

5.5

Nov-06

82

Pue.

4.32

Jul-07

4.32

Ene-08

Jun-08

83

84. Balancn

Tab.

Nov-06

85. Xoltla
86. Caadas de
O.
87. Valle de
Jurez

Pue

Jun-08

Jal.

Dic-05

3.5

Abr-06

86

Jal.

1.5

Dic-05

3.25

Dic-06

87

88. Jonuta

Tab.

Nov-06

89. Tapalpa

Jal.

4.5

Sep-04

90. Acatln

Pue.

Ene-98

91. Amozoc

Pue.

Jul-07

61
62
3.48

63

Jun-08

66

69
70
71
72
7.82

73

Oct-06

74
7.25

May-06

75
76

79
80

84
85

88
1.5

May-05

Dic-05

Ene-08

Jun-08

Jun-06

89
90
91

60

92. Atemajac de
Brizuela
93. San Gregorio
Atzompa
94.
Cuautlancingo
95. Coronango
96.
Juan
C.
Bonilla
97. Ocoyucan

1.5

Ago-05

Dic-05

92

Jal.

Oct-04

May-06

Pue.

Jun-08

93

Pueb.

Jun-08

94

Pub.

Jun-08

95

Pue.

Jun-08

96

Pue.

Jun-08

97

Pue

Jun-08

98

98. Ajalpan

PROMEDIO

25.74

38.92

46.34

54.02

62.40

77.49

En la tabla 17 se registran el nmero de veces que se han evaluado los municipios, destacndose que
poco menos de una cuarta parte (el 24.48%), slo se han evaluado en una vez; esto se debe a que el
grupo y/o las personas de la localidad que realizaba estos trabajos se desintegraron (caso de: Morelos,
Aguascalientes, Zacatecas, etc.) o a que van iniciando con este trabajo (Tabasco y Quertaro, por
ejemplo).

Tabla 17, nmero de evaluaciones a municipios.

No.
De
No. De aplicaciones
municipios
24
Con una aplicacin
27
Con dos aplicaciones
19
Con tres aplicaciones
23
Con cuatro aplicaciones
3
Con cinco aplicaciones
2
Con seis aplicaciones

Porcentaje
24.48 %
27.55 %
19.38 %
23.46 %
3.06 %
2.04 %

Sin duda la aprobacin de leyes de acceso a la informacin en las 32 entidades del pas ha contribuido
a despertar el inters de los ciudadanos y gobiernos por el tema 48, lo que ha favorecido el incremento
de la participacin en programas como el de CIMTRA en los estados, sin embargo, esto no significa
que los gobiernos (del estado y municipales) sean ms transparentes en su actuacin. En trminos de
participacin persistente en las evaluaciones de transparencia, destacan los organismos ciudadanos del
estado de Chihuahua que han evaluado hasta en seis ocasiones a los municipios de Chihuahua y
Ciudad Jurez, alcanzando el primero, el tercer lugar del Ranking nacional de CIMTRA (ver tabla
18).

48

En algunas entidades organismos ciudadanos presentaron propuestas de contenido a las leyes de acceso a la informacin
tales son los casos de: Veracruz y Tabasco, con pobres resultados en cuanto a la apertura de los diputados para
considerarlas.

61

Tabla 18
EDO.

Chihuahua

TOTAL
MUNICIPIOS
POR ESTADO

MUNICIPIO
EVALUADO

No.
DE CALIFICACIN LUGAR
APLICACIONES PROMEDIO

67

Chihuahua
Ciudad Jurez
Delicias

6
6
2

84.19
66.56
76.78

3
21
8

De igual manera los organismos del estado de Jalisco han evaluado a tres municipios en cinco
ocasiones, de los que sobresale Guadalajara con el cuarto lugar, con un promedio de calificacin de
87.88 puntos, de cien. Muy lejos de esa posicin, se encuentran los municipios de Amacueca y
Sayula, ambos de la regin Sur del Estado, con una calificacin promedio de 32.02 y 26.43, ocupando
los lugares 44 y 48 respectivamente, del Ranking nacional.

Tabla 19
EDO.

TOTAL
MUNICIPIOS
POR ESTADO

MUNICIPIO
EVALUADO

No.
DE CALIFICACIN LUGAR
APLICACIONES PROMEDIO

Jalisco

125

Guadalajara
Amacueca
Sayula

5
5
5

87.88
32.02
26.43

4
44
48

Los organismos ciudadanos de Nuevo Len, Colima y (nuevamente) Jalisco han dado continuidad en
aplicaciones del instrumento. Al respecto destaca el estado de Nuevo Len por tener a cuatro de los
seis municipios evaluados entre los primeros lugares en el ranking de calificaciones (Tabla 20). Como
veremos ms adelante (tablas 18, 19 y 20) Colima y Jalisco tambin han mantenido constancia en los
ejercicios de evaluacin, pero ms lejanos de los primeros lugares (con excepcin de Zapopan que
logr colocarse en el noveno lugar).

62

Tabla 20
EDO.

Nuevo Len

TOTAL
MUNICIPIOS
POR ESTADO

51

MUNICIPIO
EVALUADO

No.
DE
CALIFICACIN
APLICACIONES
PROMEDIO
LUGAR

San Pedro Garza G.

86.86

Monterrey

69

San Nicols G.

83.92

Guadalupe

68.70

Santa Catarina

54.77

14

Escobedo

56.30

25

Tabla 21
EDO.

Jalisco

TOTAL
MUNICIPIOS
POR ESTADO

125

MUNICIPIO EVALUADO

No.
DE
CALIFICACIN
APLICACIONES
PROMEDIO
LUGAR

Zapopan

84.18

Tlaquepaque

65.69

16

Tonala

39.20

18

Tuxpan

34.35

43

San Gabriel

5.69

74

Tapalpa

1.50

85

Atemajac de Brizuela

1.38

88

Tabla 22
EDO.

Colima

TOTAL
MUNICIPIOS
POR ESTADO

10

MUNICIPIO EVALUADO

No.
DE
CALIFICACIN
APLICACIONES
PROMEDIO
LUGAR

Colima

50.9275

23

Manzanillo

31.015

31

Tecomn

37.925

34

Armera

31.65

35

Coquimatln

28.535

38

Villa de Alvarez

40.6

40

Comala

35.57

45

Cuauhtmoc

15.7275

47

Minatitln

32.115

52

Ixtlahuacan

23.5125

55

63

El resto de las entidades y municipios evaluados en transparencia a travs del programa CIMTRA slo
se han realizado tres aplicaciones, algunos de stos comenzaron a evaluarse desde el 2002, como es el
caso de algunos municipios de Nuevo Len.

En otra lectura, encontramos que el estado que ha logrado una mayor cobertura de municipios es
Jalisco (con 30 municipios), seguido por Nuevo len (con 12) y Puebla (con 9) en tanto que Colima y
Baja California ha logrado cobertura a todos los municipios (Colima con 10 y Baja California con 5)

En la tabla 23 puede observarse la cantidad de municipios donde se han realizado aplicaciones, su

calificacin, nmero de municipios y el referente de municipios por cada estado. Sobre la cual hay
varios aspectos dignos de revisarse y reflexionarse, en relacin a las determinantes del contexto estatal
y local que permitieron llevar a cabo la instrumentacin del CIMTRA.

64

Tabla 23. Calificacin promedio de transparencia por entidades y lugar dentro del Ranking.

COMPORTAMIENTO DE APLICACIONES DEL CIMTRA

POR ESTADO Y MUNICIPIOS

ESTADO

TOTAL
MUNICIPIOS MUNICIPIO
POR
EVALUADO
ESTADO

Aguascalientes

No.
DE CALIFICACIN
LUGAR
APLICACIONES PROMEDIO

Aguascalientes
11

Baja California

Chihuahua

Colima

67

10

Estado de Mxico

125

Jalisco

125

73.78

11

Tijuana

64.86

12

Ensenada

64.86

13

Mexicali

48.61

22

Rosarito

35.13

32

Tecate
Chihuahua

2
6

30.50

54

84.19

Delicias

76.68

Ciudad Jurez
Colima

66.56

21

50.93

23

Manzanillo

31.02

31

Tecomn

37.93

34

Armera

31.65

35

Coquimatln
Villa de Alvarez

28.54

38

40.60

40

Comala

35.57

45

Cuauhtmoc

15.73

47

Minatitln

32.12

52

Ixtlahuacan

23.51

55

Metepec

65.15

10

Tlalnepantla de Baz

21.46

59

Guadalajara

87.88

Zapopan

84.18

Tlaquepaque

65.69

16

Tonala

39.21

18

Tamazula

40.48

19

Tlajomulco

36.37

20

Zapotln el Grande

34.40

28

65

COMPORTAMIENTO DE APLICACIONES DEL CIMTRA

POR ESTADO Y MUNICIPIOS

ESTADO

Morelos
Nuevo Len

TOTAL
MUNICIPIOS MUNICIPIO
POR
EVALUADO
ESTADO

No.
DE CALIFICACIN
LUGAR
APLICACIONES PROMEDIO

El Salto

31.62

30

Tecalitln

39.24

37

Tuxpan

34.35

43

Amacueca

32.03

44

Sayula

26.37

48

Tepatitln

30.98

49

Puerto Vallarta

33.02

53

Zacoalco de Torres

15.38

57

Cuquo

13.25

60

Ixtlahuacan Ro

11.00

63

Sta. Ma. Del Oro

12.63

64

Zapoltitic

8.22

67

Mazamitla

8.50

68

Tuxcacuesco

7.58

69

San Gabriel

5.69

74

Cocula

13.39

75

Mexticacan

4.50

76

Zapotitlan de V.

2.50

78

Tolimn

1.83

79

Caadas de Obregn

3.25

82

Valle de Jurez

2.38

83

Tapalpa

1.50

85

Atemajac de Brizuela 4

1.38

88

Cuernavaca

41.65

36

33

Cuautla

37.54

42

30.88

50

51

Tepoztln
San Pedro Garza G.

86.86

Monterrey

69.82

San Nicols G.

83.92

Guadalupe

68.70

Apodaca

70.46

66

COMPORTAMIENTO DE APLICACIONES DEL CIMTRA

POR ESTADO Y MUNICIPIOS

ESTADO

Puebla

Quertaro

Tabasco

TOTAL
MUNICIPIOS MUNICIPIO
POR
EVALUADO
ESTADO
Santa Catarina

217

18

17

No.
DE CALIFICACIN
LUGAR
APLICACIONES PROMEDIO
4

54.77

14

Escobedo

56.30

25

Linares

46.98

27

Montemorelos
Garca

45.96

29

29.60

39

Allende
Jurez

23.63

56

17.32

72

Puebla

66.94

15

Tehuacn

40.26

41

Atlixco

17.86

62

Izcar

14.98

65

San Andrs Cholula 2

San
Martn
Texmelucan
1

12.23

66

7.98

71

San Pedro Cholula

4.32

80

Acatln

0.00

86

Amozoc

0.00

87

Quertaro
Tequisquiapan

65.00

17

47.50

24

Corregidora

47.00

26

Huimilpan

43.00

33

Amealco

35.50

46

Ezequiel Montes

20.00

61

Huimanguillo

9.30

70

Comalcalco

7.82

73

Tacotalpa

5.50

77

Jonuta

2.00

84

Balancn

4.00

81

Veracruz

212

Xalapa

21.82

58

Zacatecas

57

Guadalupe

30.48

51

67

Independientemente de las calificaciones por los municipios, sobresale el trabajo de la agrupacin

Colimenses por una Mejor Administracin Pblica (COLIMAP), que ha logrado evaluar en cuatro
ocasiones los diez municipios de esa entidad (ver grfica 1). Asimismo el caso de Baja California,
han logrado realizar tres aplicaciones en los cinco municipios del estado, en dos ocasiones en un
mismo ao (Grfica 2). En ambos casos puede suponerse que adems de las condiciones legales49, la
organizacin ciudadana, la apertura de los gobiernos locales y la situacin geogrfica del territorio
son factores que contribuyeron para lograr una cobertura del 100% de los municipios. En contraste
los estados donde, tanto por la cantidad de municipios como las distancias pueden ser, entre otros,
aspectos que limitan una mayor cobertura. Por ejemplo, Veracruz que ha realizado slo una aplicacin
en uno de los 212 municipios, Zacatecas con un municipio de los 57 o Aguascalientes con un
municipio de 11 (grficas 3 y 4).

Grfica 1. Evaluaciones aplicadas a municipios del Estado de Colima.

49

El Congreso de Colima aprob la Ley de Transparencia el 28 de febrero de 2003, en tanto que Baja California lo hizo el
30 de junio de 2005.

68

Grfica 2. Evaluaciones aplicadas al Estado de Baja California.

Grfica 3. Evaluaciones aplicadas a municipios de Aguascalientes, Veracruz y Zacatecas.

69

Grfica 4. Evaluaciones aplicadas a municipios de Nuevo Len.

La cobertura lograda y el reconocimiento alcanzado por el CIMTRA (a nivel de organismos

ciudadanos que miden la transparencia y de los propios gobiernos municipales) como un instrumento
que intenta ser objetivo en tanto que se basa en indicadores que registran la existencia o inexistencia
de informacin disponible al ciudadano- para evaluar el nivel de transparencia en los gobiernos
locales es un dato valioso en s mismo porque permite a los ciudadanos y a las autoridades disponer de
una herramienta til y accesible para esos propsitos. Sin embargo, las herramientas y metodologas
deben ser revisadas y actualizadas a la luz del contexto de cada entidad y sus gobiernos: ya que no
siempre los marcos normativos favorecen una mayor transparencia, algunos incluso pueden favorecer
la opacidad, sobre todo cuando el rgano garante es capturado por intereses de los sujetos obligados,
tal es caso de algunas entidades en donde los gobernantes y partidos polticos deciden o imponen- a
los titulares de dichos rganos (la mayora de los titulares del rgano garante los decide el Congreso a
travs de procedimiento poco transparentes).

Tambin destaca el hecho de que en ambientes pre-electorales, los presidentes municipales con
aspiraciones polticas, intentarn utilizar los resultados de las evaluaciones con tintes polticos para
70

posicionarse en la esfera pblica; tal fue el caso de Jalisco, en donde tanto el PRI como el PAN sus
candidatos a la gubernatura- empezaron a competir en este campo desde que eran alcaldes por
Zapopan y Guadalajara respectivamente.

En los siguientes grficos puede observarse la obtencin de calificaciones por vuelta de aplicacin del
instrumento CIMTRA, los estados y municipios que lograron la mayor calificacin de donde habra
que ubicar un anlisis ms all de los datos numricos, sumando criterios como las condiciones del
contexto local y nacional en el momento de la evaluacin; los recursos de que disponen para
implementar polticas de transparencia; la manera en que los grupos locales se acercan a

las

autoridades y la reaccin de stas sobre la publicacin de calificaciones (Grficas 11 a16 ).

Grfica 5. Evolucin de calificaciones en municipios de Chihuahua.

El municipio de Chihuahua ha mostrado una tendencia ascendente y estabilizacin en su calificacin

cercana al cien, esto es, la mxima calificacin en transparencia. Se ubica en el tercer lugar del
ranking CIMTRA a nivel los municipios evaluados. Ciudad Jurez, Chih., se ubica en el doceavo
lugar: durante las primeras evaluaciones mostr una tendencia ascendente al principio y luego registr
una cada, lo que tal vez se explique porque hubo cambio en la administracin municipal y
descuidaron este aspecto. Es de subrayar que los intervalos de aplicacin en este municipio han sido
irregulares, de 7 hasta 12 meses en tanto que en Chihuahua, las aplicaciones han sido un poco ms
71

regulares con espacios de doce meses en las ltimas tres aplicaciones (grfica 5 y 6), esto se puede
explicar por el hecho de que estos municipios son evaluados por agrupaciones diferentes (a pesar de
ser la misma entidad), los ritmos de participacin y organizacin varan entre ellos y al hecho de que
esta participacin es voluntaria, esto es, sin recursos y sin una planeacin fija de actividades.

Grfica 6. Evolucin de calificacin en transparencia de Ciudad Jurez, Chih.

En el ltimo ao de actividades del programa CITRA, de septiembre de 1997 a octubre de 2008, se

evaluaron un total de 45 municipios de siete entidades del pas algunos por segunda ocasin-. En el
ranking de CIMTRA se observa que de stos, diez lograron calificaciones aprobatorias (superiores a
60 puntos), lo que representa el 22% de ese total; los 35 municipios restantes (78%) obtuvieron
puntuaciones por debajo de 60 puntos, de los cuales 16 (35%) obtuvieron una calificacin inferior a
los diez puntos (de 100 posibles), y ms an, de stos diecisis, diez (22%) registraron una
calificacin de cero, es decir, opacidad total (ver tabla 24); todos stos del municipio de Puebla, con la
particularidad de que la gran mayora se evaluaron por primera ocasin (lo que no justifica, de
ninguna manera, la ausencia de transparencia).
72

Tabla 24. Rankin CIMTRA, periodo sep/2007-oct/2008

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RESULTADOS

Sept. 2007 - Oct. 2008 (ltimo ao):

45 Municipios evaluados, algunos en dos ocasiones*
RANKING CIMTRA BASICO: MUNICIPIOS- APROBADOS
MUNICIPIO
Chihuahua
San Pedro Garza G.
Monterrey
San Nicols G.
Guadalupe
Apodaca
Puebla
Aguascalientes
Santa Catarina
Quertaro

EDO.
Chih.
N.L.
N.L.
N.L.
N.L.
N.L.
Pue.
Ags
N.L.
Qro

ULTIMO
RESULTADO
99,50
98,5
98,5
97
96
94
82,75
80,75
71,75
65

ULTIMA
EVALUACIN
oct-08
nov-07
oct-07
oct-07
nov-07
nov-07
jun-08
nov-07
nov-07
may-08

LUGAR
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10

* Slo se presenta el resultado de la ltima evaluacin para aquellos municipios que fueron evaluados en dos
ocasiones. El total de evaluaciones realizadas en este periodo fue de 56, es decir, 11 municipios fueron
evaluados dos veces.

VI Foro CIMTRA. Guadalajara. Noviembre 2008

www.cimtra.org.mx

RANKING CIMTRA BASICO: RESTO DE MUNICIPIOS

EDO.

ULTIMO
RESULTADO

ULTIMA
EVALUACIN

LUGAR

Ciudad Jurez
Colima

Chih.

57,98

sep-07

11

Col.

50,48

nov-07

12

Tequisquiapan

Qro.

47.50

may-08

13

General Escobedo

N.L.

47.20

nov-07

14

Corregidora

Qro.

47.00

may-08

15

Manzanillo

Col.

43.18

nov-07

16

Tecomn

Col.

42.48

nov-07

17

Armera

Col.

41.82

nov-07

18

Coquimatln

Col.

40.68

nov-07

19

Huimilpan

Qro.

40.00

may-08

20

Villa de lvarez

Col.

39.48

nov-07

21

Comala

Col.

35.98

nov-07

22

Amealco

Qro.

35.50

may-08

23

Cuauhtmoc

Col.

35.02

nov-07

24

Minatitln

Col.

30.16

nov-07

25

Ixtlahuacn

Col.

27.16

nov-07

26

Tehuacan

Pue.

23.48

jun-08

27

Ezequiel Montes

Qro.

20.00

may-08

28

Apizaco

Tlax.

10.48

jun-08

29

MUNICIPIO

VI Foro CIMTRA. Guadalajara. Noviembre 2008

73

www.cimtra.org.mx

RANKING CIMTRA BASICO: RESTO DE MUNICIPIOS

EDO.

ULTIMO
RESULTADO

ULTIMA
EVALUACIN

LUGAR

San Martn Texmelucan

Pue.

9.00

jun-08

30

Xoxtla

Pue.

6.50

jun-08

31

Huamantla

Tlax.

6.23

jun-08

32

Tlaxcala

Tlax.

4.82

jun-08

33

San Pedro Cholula

Pue.

4.00

jun-08

34

Atlixco

Pue.

3.48

jun-08

35

Acatln

Pue.

0.00

ene-08

36

Ajalpan

Pue.

0.00

jun-08

37

Amozoc

Pue.

0.00

jun-08

38

Atzompa

Pue.

0.00

jun-08

39

Cuautlancingo

Pue.

0.00

jun-08

40

Izcar

Pue.

0.00

jun-08

41

Juan C. Bonilla

Pue.

0.00

jun-08

42

Ocoyucan

Pue.

0.00

jun-08

43

oronango

Pue.

0.00

jun-08

44

San Andres Cholula

Pue.

0.00

jun-08

45

MUNICIPIO

Promedio 45 municipios

36.30
7

VI Foro CIMTRA. Guadalajara. Noviembre 2008

En resumen: en seis aos de trabajo los grupos que participan dentro del programa CIMTRA han
evaluado un total de 98 municipios del pas en 14 estados de la Repblica Mexicana, adems de las 16
delegaciones del Distrito Federal.

COBERTURA A 2008
Aplicado en municipios de:
1. Chihuahua
2. Nuevo Len
3. Zacatecas
4. Morelos
5. Veracruz
6. Estado de Mxico
7. Jalisco
8. Baja California
9. Tabasco
10. Colima
11. Puebla
12. Tlaxcala
13. Aguascalientes (1 vez)
14. Quertaro (1vez)
15. Delegaciones D.F.

V Foro CIMTRA www.cimtra.org.mx

74

Del total de municipios evaluados, la calificacin promedio en la primera aplicacin fue de 23.4
puntos, en la segunda aplicacin se increment al 36.5 puntos y en la tercera a 42.8 puntos. El nmero
de municipios que mejoraron la calificacin en la segunda aplicacin fueron 54 de 69 evaluados, lo
que representa un 78%. El municipio con ms alta calificacin (y con mayor nmero de aplicaciones)
es Chihuahua, con 99.5 puntos de cien. En la tabla 25 se presenta un resumen con datos significativos
en torno a los promedios de calificacin por aplicaciones realizadas.

Tabla 25. Total de municipios y delegaciones evaluados y calificacin promedio.

Concepto

Datos

Nmero de municipios evaluados

98

Cobertura por estados

14

Calificacin promedio 1 aplicacin

23.4 puntos

Calificacin promedio 2 aplicacin

36.5 pts. (+56%)

Calificacin promedio 3 aplicacin

42.8 pts. (+17%)

Nmero de municipios que mejoraron su calificacin 54 de 69 (78%)

en la segunda aplicacin.
Municipio con calificacin ms alta

Chihuahua (99.5 pts.)

en 7 aplicaciones.

Nmero de Delegaciones del DF evaluadas

16

Promedio de calificacin en delegaciones del DF

53.06 pts.

(en la segunda vuelta)

Delegacin con calificacin ms alta

Tlalpan (84.09 pts.)

en 3 aplicaciones

Fuente: CIMTRA, VI Foro Nacional.

CIMTRA Plus.
Ante el avance de algunos municipios en materia de transparencia, sobre todo los municipios de los
Estados de Chihuahua y Nuevo Len (y Jalisco), se dise e instrument un nuevo cuestionario
denominado CIMTRA-Plus, que pretenda ser ms exigente que el CIMTRA Bsico, para ser
aplicado a municipios que alcanzaban la calificacin superior a 90 puntos. Se pens en una
herramienta con menos preguntas (un total de 19) que incluyera por supuestos aspectos no
considerados en el bsico, como por ejemplo: informacin sobre los registros de bienes muebles e
75

inmuebles del municipio, arrendamiento de inmuebles, auditorias, programas sociales, reglamentos

para la contratacin de personal, etc.

El CIMTRA Plus, slo se aplic a dos municipios (durante 2006 y 2008): Chihuahua, Chih. y
Monterrey, Nuevo Len, con resultados satisfactorios: ambos lograron los 100 puntos requeridos, esto
es: transparencia total (ver tabla 26).

Tabla 26. Resultados de CIMTRA-Plus en municipios de Monterrey y Chihuahua (sep. 2006 a 2008)
Concepto

Dato

Municipios evaluados

Cobertura por Estados

Calificacin Monterrey, N.L. (primera aplicacin)

100 pts.

Calificacin Chihuahua, Chih. (primera aplicacin)

100 pts.

Calificacin Chihuahua, Chih. (segunda aplicacin)

98 pts.

Fuente: CIMTRA, VI foro nacional.

Es poltica de CIMTRA buscar el acercamiento con las autoridades municipales para informar de los
resultados as como de los puntos de mejora y ofrecer propuestas que ayuden a incrementar los niveles
de transparencia. En algunas ocasiones esto ha dado pie para hacer cambios a los procedimientos
administrativos, establecer lineamientos y elaborar reglamentos, es decir, para incidir en procesos
administrativos y de gestin municipal. En el siguiente captulo se abordan algunos que se estiman
significativos.

76

5 Incidencia en los gobiernos locales.

Contexto poltico municipal y reacciones de las autoridades frente a las evaluaciones de

transparencia.
De acuerdo al artculo 115 constitucional el municipio mexicano est constituido como la base de la
divisin territorial y organizacin poltica y administrativa de los Estados. Cada municipio es
gobernado por un Ayuntamiento de eleccin popular directa que se conforma por un presidente
municipal y un nmero de regidores y sndicos variable, de acuerdo a la ley, por un plazo de tres aos
y no pueden ser reelectos para un periodo inmediato. Los municipios cuentan con personalidad
jurdica y estn facultados para expedir reglamentos y disposiciones administrativas de carcter
general, as como para proveer de servicios pblicos de su competencia y asegurar la participacin
ciudadana y vecinal, bajo los principios de igualdad, publicidad y legalidad 50.

El diseo institucional de los gobiernos municipales, segn el artculo 115 constitucional,

establece

que stos dependen de las leyes que los Congresos que cada entidad aprueban ex profeso, quines
adems aprueban las leyes de ingresos, fiscalizan el ejercicio presupuestal autorizado y estn
facultados para suspender o desaparecer el Ayuntamiento y suspender o revocar el mandato de alguno
de sus miembros por causas graves previstas en la ley una vez desahogadas las pruebas y alegatos-.
Las legislaturas de los Estados tambin estn facultados para aprobar los bandos de polica y
gobierno, los reglamentos y disposiciones administrativas de observancia general, en los casos que lo
ameriten.
Los Ayuntamientos disponen de autonoma para el manejo de su hacienda; estn facultados para
celebrar convenios con el Estado para hacerse cargo de funciones relacionadas con la administracin
de ciertas contribuciones y en el mbito de su competencia pueden proponer a las legislaturas estatales
las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras as como los valores
unitarios de suelo y construcciones sobre propiedad inmobiliaria. Los municipios tienen a su cargo
las siguientes funciones y servicios: agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposicin de
aguas residuales, alumbrado pblico; limpia, recoleccin, traslado, tratamiento y disposicin final de
residuos; mercados y centrales de abasto, panteones; rastro; calles, parques y jardines; seguridad
pblica preventiva y transito; adems de lo que dispongan las legislaturas de cada entidad.
50

Ver Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, artculo 115.

77

De acuerdo con Bazdresch Miguel (2007) el diseo del municipio en Mxico presenta algunas
limitaciones:

a. En primer trmino se encuentra el lmite de su definicin: como territorio, sin mencionar finalidad
y tipo de relaciones con otros rdenes de gobierno. Esta situacin no explicita la pertenencia legal de
los municipios a la federacin y se conciben como un mero recurso para los gobiernos estatales. Ello
impide atender y aprovechar la gran diversidad territorial, econmica, social, cultura que los define.
b. Otra limitante alude a la figura gubernativa del Ayuntamiento. Si bien retoma la forma de gobierno
colegiado, ste se detiene ah y deja de lado otros instrumentos jurdicos para operarlo La
votacin por planillas cerradas presentadas por los partidos polticos no garantiza un gobierno
representativo. Ni siquiera los regidores de minora o de oposicin ha resuelto la efectiva
representacin de las muy diversas comunidades que conviven en el territorio de un municipio. 51. El
marco electoral impide por ejemplo, las candidaturas independientes, fuera de los partidos polticos,
situacin que obliga a las agrupaciones locales con representatividad y trayectoria en la regin- a
buscar forzosamente la alianza con un partido poltico para ocupar cargos de eleccin popular, an
cuando stos no tengan presencia a nivel local.
c. Otra limitante tiene que ver con la fuerte dependencia frente a los gobiernos estatales. No obstante
las facultades que se le otorgan al municipio por ley, los congresos locales son los que aprueban la
ley de ingresos, fiscalizan y auditan las cuentas pblicas y pueden destituir o suspender el mandato
de alguno de sus miembro, mediante procedimientos poco claros. Si bien, son necesarios los
contrapesos de poder, en el caso que nos ocupa la historia -y la prctica cotidiana- nos documenta un
excesivo control y abusos de parte de los gobiernos de los estados sobre las autoridades municipales;
no slo en los casos de gobiernos de diferente signo poltico, sino an en los del mismo partido pero
diferente corriente poltica.
d. Finalmente, est el asunto de la participacin social y ciudadana como uno de los lmites ms
severos. Sencillamente es un asunto ausente (en la mayora de las legislaciones). Slo precisa que
el ayuntamiento debe reglamentar para que ...aseguren la participacin ciudadana y vecinal. Nada
que obligue a los gobiernos municipales a fundamentar y compartir sus decisiones con base en

51

BAZDRESCH, Miguel, El municipio; mimeo, 2007, p. 4 (no publicado).

78

propuestas, compromisos y puntos de vista de ciudadanos organizados para tomar parte en el

gobierno. El diseo presupone ciudadanos sin madurez poltica. 52

Lo anterior, da lugar la ms amplia discrecionalidad en la conformacin y manejo de los espacios de

participacin ciudadana por parte de las autoridades locales que en los hechos y con frecuenciaterminan por excluir la opinin e intereses de la ciudadana.

En resumen, el diseo institucional del municipio necesita re-definirse no slo en trminos de una
mayor autonoma econmica, sino fundamentalmente poltica para promover una participacin real
de los ciudadanos, desde una perspectiva sectorial y territorial, que garantice la pluralidad, la
inclusin y deliberacin de los temas que les conciernen, con mayor transparencia y rendicin de
cuentas. El rediseo del municipio debe formar parte de una reforma democrtica del Estado que
sigue pendiente en la agenda pblica, tanto por el gobierno como por la sociedad.

El acercamiento con las administraciones municipales.

La interaccin de los grupos locales que participan en CIMTRA con los servidores pblicos
municipales para evaluar la transparencia, se ha dado fundamentalmente a travs de dos vas: a) la
formal, a travs de un oficio o de una llamada telefnica para solicitar audiencia, y b) la informal,
esto es, la presencia directa con los funcionarios sin previa cita.

La va formal ha sido la ms utilizada en la mayora de los casos, no slo por recomendarse dentro de
la metodologa de aplicacin, sino tambin para asegurar la atencin de las autoridades. Sin
embargo, en algunas ocasiones tambin se ha recurrido a las entrevistas sin previa cita, sobre todo en
aquellos casos en donde por primera vez se solicitaba audiencia y se tardaban en otorgarla o
simplemente no la daban (por ejemplo el municipio El Salto en Jalisco, gestin 2004-2006).

La relacin con los servidores municipales se da en dos momentos: al ser entrevistado para obtener la
informacin con base en el cuestionario CIMTRA-Bsico y al momento en que se presentan los
resultados a las autoridades. La experiencia de trabajo ha llevado a recomendar al interior de
CIMTRA que las entrevistas se realicen con los responsables directos de las reas evaluadas:

52

bidem, p. 6.

79

tesorera, obras pblicas, sndico, comunicacin social, secretara, etc. ms que al presidente
municipal, ya que stos al sentirse evaluados (y en cierta medida expuesto) adoptan una actitud
defensiva y tienden a justificar el porqu no tienen la informacin a la vista de los ciudadanos,
situacin que no se evala en el cuestionario de CIMTRA.

En cuanto a la presentacin de resultados cada grupo local de CIMTRA organiza la informacin de

manera particular, sin apegarse a un formato nico. En trminos generales, se dan a conocer los
indicadores aprobados, los medianamente aprobados (cuando existe informacin parcial) y los no
aprobados por cada uno de los campos: a) informacin ciudadana;

b) comunicacin gobierno-

sociedad y c) atencin ciudadana y la calificacin final (de 0 al 100). Por supuesto que a las
autoridades municipales no les gusta reprobar en temas que ocupan relevancia a nivel de la opinin
pblica (mxime su tienen inters por mantenerse activos en la poltica); por consiguiente cuando la
nota es baja (no aprobatoria) hay molestia en algunos casos, rechazo en otros, pero tambin aceptacin
y acciones de mejora en la materia.

Cambios generados en algunos gobiernos.

Un dato importante que se registra en las evaluaciones de CIMTRA es la tendencia a incrementar la
calificacin en transparencia a partir de las segundas y terceras aplicaciones. Esto es as, no slo a
nivel de los municipios de cada entidad, sino tambin en el promedio general de municipios evaluados
a nivel nacional. A manera ejemplo, en la tabla 27, se observan las tendencias de incremento de
calificacin a partir de las segundas y terceras evaluaciones.

Tabla 27. Tendencias de transparencia en los municipios evaluados por CIMTRA de entidad.
Entidad

Nmero

de Calif. promedio

Calif. Promedio

Calif. Promedio

Municipios*

1. vuelta

2. Vuelta.

3. Vuelta

Nuevo Len

12

36.44

68.73

71.23

Chihuahua

64.24

85.64

91.46

Jalisco

30

17.83

24.39

34.29

Colima

10

19.4

36.0

36.8

DF

16

32.09

53.06
80

Tabla 28. Tendencias de transparencia en municipios evaluados a nivel nacional por CIMTRA.

Nm.

de Calif. promedio

Nm.

de Calif. Promedio

Nm.

De Calif. Promedio

municipios * 1. vuelta

municipios

2. Vuelta.

municipios

3. Vuelta

98

76

38.92

46

46.34

25.74

* Nota: El nmero de municipios evaluados no es constante en las subsecuentes revisiones, por lo general tiende a
modificarse dependiendo de los recursos de los grupos locales. En cuanto a las evaluaciones a escala nacional, el nmero
de municipios revisados ao con ao tambin vara considerablemente debido a la incorporacin paulatina de grupos
ciudadanos en cada entidad y la falta de continuidad en algunos casos. En el caso del DF slo se evalu en dos ocasiones
con el CIMTRA Bsico.

A qu obedece esta tendencia observada de incremento en la transparencia de los gobiernos locales a

partir de las evaluaciones subsecuentes? Sin duda debe sealarse que el nmero de municipios
evaluados en la primera vuelta y las subsecuentes tiene a variar mucho a nivel nacional, por lo que
hace que el promedio tienda a incrementarse. Pero tambin es cierto, que a nivel local es observable
un conjunto de decisiones que toman las autoridades locales que ayudan a incrementar la calificacin
y esto se debe a diversos factores que se han podido constatar en campo, entre los cuales destacan:

a) La voluntad poltica de las autoridades evaluadas que se traduce en un conjunto de decisiones en

cuanto a: i) asignar recursos humanos y materiales (equipo) para la atencin de este tema; ii) la
designacin de un responsable de coordinar el manejo de informacin municipal; iii) la
capacitacin de personal en esta materia.
b) La presin que ejercen la opinin pblica, a travs de los medios de comunicacin y grupos
ciudadanos hacia las autoridades, cuando se hacen pblicos los resultados, mxime cuando algn
alcalde tienen inters por continuar escalando dentro de la vida poltica.
c) La relevancia que el tema de la transparencia ha venido adquiriendo a escala nacional (e
internacional), que ha sido incluida en la agenda pblica por parte de los grupos polticos y la
sociedad civil a nivel estatal y local.

A partir de esta constatacin en la variacin de las calificaciones, conviene indagar sobre los cambios
que se han generado en los gobiernos locales en torno a la transparencia, qu reacciones ha
provocado en los presidentes municipales las evaluaciones en transparencia?, en qu reas de la
administracin pblica se ha influido por parte de los grupos locales de CIMTRA?, qu otras
81

instancias del estado se han visto afectadas? Con base en las entrevistas efectuadas con los grupos que
participan en CIMTRA, en trminos generales, las respuestas podran agruparse en torno a los
siguientes aspectos:

a) Sobre los cambios en los gobiernos locales en materia de transparencia, lo ms sobresaliente es:
-

Se ha tomado como base para subir la informacin en las pginas web el cuestionario de
CIMTRA-Bsico.

Rediseo de pginas web y disponibilidad de mayor informacin en estos sitios. En los

municipios que no disponen de la tecnologa informativa estn utilizando las gacetas
municipales y los peridicos murales.

Se han nombrado responsables de coordinar la informacin en materia de transparencia, sobre

todo en los casos en que no contaban con Unidades de Transparencia e Informacin .

Han capacitado a personal en materia de transparencia.

Creacin de reglamentos en materia de transparencia y acceso a la informacin.

Reformas y/o ajustes a los reglamentos y/o procedimientos en la integracin de consejos

ciudadanos municipales, comits de compras, comisiones de hacienda, sesiones de cabildo, etc.

b) En cuanto a las reacciones de los presidentes municipales frente a las evaluaciones: estas han sido
diversas, dependiendo del resultado favorable o desfavorable a la administracin en turno, que
van desde: no aceptacin y manifestaciones de sorpresa y descalificacin del trabajo realizado
por CIMTRA, hasta poco conocimiento de los regidores y alcalde sobre el tema e inters por
conocer cmo mejorar en este rubro. En algunas ocasiones han solicitado apoyo a los grupos de
CIMTRA para establecer polticas de mejora en este campo.

c) reas de la administracin municipal influidas: principalmente las reas ms relacionadas con el

manejo de informacin pblica y mejora regulativa, como son las Unidades de Transparencia e
Informacin.

d) Otras reas. En los casos de Jalisco, Veracruz, Puebla, Tabasco y Quertaro se ha buscado influir
en el poder legislativo al momento de elaborar y/o reformar leyes de transparencia y acceso a la
informacin de diversas maneras: presentando iniciativas de ley, participando en foros
organizado por los congresos locales, organizando foros de debate. Tambin se han realizado
82

acciones de defensa a los marcos normativos en los casos en que se ha intentado retrocesos en
las leyes vigentes (caso Jalisco). Los resultados no siempre han sido satisfactorios en materia de
transparencia: los congresos locales responden ms a los intereses polticos del gobernante en
turno y sus partidos que a los ciudadanos.

Cabe hacer notar que esa tendencia de mejora en las calificaciones en transparencia a partir de las
segundas, terceras y cuartas vueltas no es una regla constante; hay casos incluso de retroceso o
estancamiento, dependiendo no slo del poco o nulo inters de la autoridad en turno sobre el tema,
sino tambin de factores coyunturales: cambios de administracin municipal, procesos electorales, etc.
o tambin a factores que tienen que ver con la desorganizacin administrativa, falta de recursos
especializados y desinters de ciertas reas a transparentarse (sobre todo la financiera, compras y los
espacios donde se toman decisiones).

No obstante que los resultados no siempre son favorables, el trabajo realizado a nivel local ha dejado
aprendizajes importantes, no slo para los municipios, sino tambin para los grupos de la sociedad
civil involucrados en el tema. En este sentido, un saldo importante es que los grupos (y sus
integrantes) empiezan a ser reconocidos por su liderazgo en el tema a nivel del local.

Aprendizajes para los grupos locales.

Los aprendizajes de los grupos que se involucran en las evaluaciones de transparencia a travs de
CIMTRA han sido muchos. Por razones de espacio se destacan los que se estiman ms relevantes:

a) La presencia en espacios pblicos: uno de los aprendizajes ms significativos es que los grupos
locales que participan en CIMTRA han desarrollado habilidades de presencia pblica a travs de los
medios de comunicacin, no slo en la presentacin de los resultados de las evaluaciones, sino
tambin en la discusin de estos temas, junto con otros actores, en diversos espacios: acadmicos,
gubernamentales y sociales. Tambin han capacitado a otras organizaciones civiles y ciudadanos en el
ejercicio de su derecho a la informacin.

b) Funcionamiento de la administracin municipal: otro aprendizaje no menos importante es que a

travs de la aplicacin del cuestionario CIMTRA-Bsico, las agrupaciones civiles estn conociendo
83

las principales reas de la administracin municipal, sus limitaciones y fortalezas en materia de

transparencia y acceso a la informacin. En diversos estados, integrantes de CIMTRA han sido
convocados a participar en consejos ciudadanos municipales de transparencia.

c) Registro y publicacin de experiencias: a nivel local y de la coordinacin general se estn

generando documentos publicables de la experiencia generada, as como de los resultados del trabajo.
As por ejemplo en Ciudad Jurez, Chihuahua, el movimiento ciudadano de esa localidad public el
folleto: Por un mejor gobierno, editado por Internacional City/County Management Association
(ICMA). Asimismo, la agrupacin Asociacin Ecolgica Santo Toms, public dos folletos titulados:
Transparencia y acceso a la informacin pblica en los tres poderes del Estado de Tabasco y Hay
transparencia en tu municipio?, ambos financiados por el Instituto Nacional de Desarrollo Social
(INDESOL). En Jalisco, se han publicado los resultados de transparencia, titulados: Transparencia y
Rendicin de Cuentas en los Municipios del Sur de Jalisco, Participacin Ciudadana en la
transparencia de los municipios del Estado de Jalisco, tambin financiados por INDESOL.

A nivel de la coordinacin nacional, CIMTRA ha colaborado en diversas publicaciones donde se ha

vertido su experiencia: Manual de acceso a la informacin, transparencia y rendicin de cuentas para
el fortalecimiento de las organizaciones civiles53, editado por INDESOL, ITESO, IFAI, IFE y la
Secretara de la Funcin Pblica. Tambin se colabor en la publicacin: El derecho de acceso a la
informacin en Mxico: un diagnstico de la sociedad, editado por el IFAI.

6. Transparencia y opacidad en los gobiernos locales.

Los resultados de transparencia ofrecen una fotografa del estado en que se encuentra la
administracin pblica municipal, al momento de ser evaluados, en los campos de: informacin,
comunicacin gobierno-sociedad y atencin ciudadana. Si bien los tres campos son importantes para
el ciudadano, en el cuestionario de CIMTRA hay un desequilibrio intencionado- en trminos del
nmero de indicadores a evaluar en cada uno de stos y por consiguiente en el peso que tienen stos
en la transparencia de un municipio. El campo de Informacin Ciudadana tiene un valor de 54 puntos,
seguido por Comunicacin Gobierno-Sociedad, con 41 puntos y Atencin Ciudadana con 5 (ver tabla
53

En el caso de este manual se edit en dos ocasiones (en la primera con dos mil ejemplares y en la segunda diez mil) y ha
tenido una amplia difusin a nivel nacional en medios impresos y electrnicos.

84

1, pag. 25). Cules son las reas ms transparentes y opacas de los municipios en Mxico, de acuerdo
a las mediciones de CIMTRA?, qu tendencias se observan en cada uno de los campos evaluados? A
continuacin se ofrece un panorama general de lo observado en seis aos de trabajo.

Los claro - oscuros de las administraciones municipales.

Qu es lo que ms informan las administraciones evaluadas por parte de CIMTRA?, qu es lo que
ms ocultan a los ciudadanos?, qu reas de la administracin son ms transparentes y ms opacas?,
cules son los campos con mayor transparencia y cuales los ms opacos? Esta informacin se
obtiene de los registros (en Excel) que cada grupo hace al evaluar un municipio y del concentrado de
datos que realiza el equipo coordinador (consorcio) para proporcionar el ranking global en
transparencia.

A continuacin hacemos una presentacin de los temas que ms se informa por parte de las
administraciones municipales, a nivel global, de acuerdo con las evaluaciones aplicadas por CIMTRA,
considerando slo las primeras vueltas o aplicaciones por ser las ms representativas en cuanto al
nmero de municipios evaluados54.

Campo Informacin a la Ciudadana.

% Municipios /Informacin disponible

% Municipios/ Informacin no disponible

municipios

(lo transparente)

(lo opaco)

98

- 64% / Ingresos propios

- 72% / Ingresos por participaciones
- 52% / Sueldos (Cabildo y funcionarios)
- 76% / Obras a realizar (tipo, unidad de
medida, localizacin, monto).
- 80% / Obras ltimos 2 aos.
- 72% / Reglamentos (impresos).

- 80% / No informa nombre del proveedor,

ventas ni productos.
- 96% / Gastos de representacin por
individuo.
- 72% / Gastos de comunicacin social.
- 72% / Deuda a bancos.
- 84% / Deuda a proveedores.
- 76% / Deuda a otros.
- 72% / Morosidad predial (en dinero).
- 84% / Morosidad a otros (en dinero).
- 48% / Sueldos.
- 64% / Compras, licitaciones y servicios.
- 92% / Ctes. De compras y licitaciones sin
integrantes de sociedad civil.
- 72% / Listado de compras, licitaciones

Nm. de

Nm.

vuelta
1

de

54

El nmero de municipios evaluados una vez es de 98, por segunda ocasin baja a 76 y por tercera desciende a 46.
Nota: slo se consider del 50 porciento en adelante. En informacin no disponible se tomaron en cuenta los porcentajes
ms altos de opacidad.

85

Campo: Comunicacin gobierno - sociedad

Nm. de

Nm.

vuelta
1

de

% Municipios /Informacin disponible*

% Municipios/ Informacin no disponible

municipios

(lo transparente)

(lo opaco)

98

- 72% / Cabildo: sesiones pblicas ordinarias.

- 64% / Cabildo: Sesiones pblicas
extraorinarias.
- 84% / Comisin de Hacienda ( a cargo de un
regidor de oposicin).
- 64% / Reglamento de participacin
ciudadana

- 60% / Consejos ciudadanos sin

convocatoria pblica.
- 68% / Consejos ciudadanos sin continuidad
- 56% / Agenda de las sesiones de Cabildo.
- 92% / Com. Hda. Sesiones no pblicas.

Campo: Atencin a la Ciudadana.

Nm. de
vuelta
1

Nm.
de
municipios
98

% Municipios /Informacin disponible*

(lo transparente)
- Del 72 al 96% informa sobre trmites
diversos (licencias de construccin, negocios,
catastro, etc.).
- 88% / Sistema de atencin telefnica.
- 72% / Ventanilla de informacin
- 60% / Atencin por Internet

% Municipios/ Informacin no disponible

(lo opaco)
- 40% / Sin servicio va Internet,

Los resultados por campos e indicadores.

En trminos generales, los municipios evaluados por CIMTRA presentan mejor puntuacin en el
campo de Atencin a la Ciudadana, seguido por Informacin a la Ciudadana y finalmente
Comunicacin Gobierno-Sociedad. Esto significa que, de los 98 municipios evaluados en la primera
vuelta, entre el 72 y 96% de los gobiernos informa a los ciudadanos (a travs de medios impresos y
electrnicos) sobre trmites diversos: licencias de construccin, apertura de negocios, catastro, multas
de trnsito, etc.); el 88% de los municipios dispone de un sistema de atencin ciudadana va
telefnica, 72% dispone de ventanillas de informacin y 60% de sistemas de atencin va Internet.
Esto es as, porque en este campo se registra el menor nmero de indicadores a evaluar, adems por
que las preguntas se relacionan ms con las prcticas comunes de los municipios (an antes de legislar
sobre acceso a la informacin).

El campo de Informacin a la Ciudadana, presenta datos interesantes: los niveles ms altos de

transparencia se ubican en el rubro de obras realizadas en los dos ltimos aos, donde el 80% de los
municipios informa sobre estos rubros y en obras a realizar, 76% de los municipios; sin embargo, la
gran mayora (poco ms del 70%) no especifica: tipo de la obra (escuela, clnica, bodega, etc.), ni
unidades de medida (dimensiones o superficie en metros cuadrados), ni localizacin, ni monto de la
86

inversin. Lo que significa que la informacin es deficiente y se utiliza ms para la promocin poltica
(imagen pblica) del gobernante en turno. En el rubro de ingresos, el 64% de los municipios reporta
sobre ingresos propios y el 72% de ingresos por aportaciones y participaciones (recursos estatales y
federales); el 52% informa sobre sueldos del cabildo y funcionarios de primer nivel y el 72% da a
conocer sus reglamentos aprobados.

En contraste, los rubros ms opacos, del campo Informacin a la Ciudadana, se ubican en: gastos de
representacin, esto es, viticos (para viajes, transporte, alimentacin, etc.), donde el 96% de los
municipios no desglosa la informacin por individuo (lo hace en trminos generales); le sigue en
importancia los Comits de compras y licitaciones en donde el 92% se integran sin representacin de
la sociedad civil (en su mayora son servidores pblicos); el 84% de los gobiernos locales no informa
sobre deuda a proveedores, ni sobre la morosidad (falta de pago) en diversos rubros (multas, licencias,
etc.); el 80% no informa sobre datos de los proveedores (monto de ventas ni productos o servicios); el
76% no reporta de la deuda a otros; el 72% no informa sobre gastos en comunicacin social, deuda a
bancos, morosidad predial ni sobre el listado de compras y licitaciones realizadas; el 48% de los
municipios no informa sobre sueldos del cabildo y funcionarios de primer nivel.

En el campo de Comunicacin Gobierno-Sociedad, est referido a la participacin de los ciudadanos

en los espacios institucionalizados para involucrarlos en acciones de deliberacin, monitoreo y
vigilancia de programas (principalmente), esto es: los consejos ciudadanos municipales 55;

las

comisiones de hacienda y compras, as como las sesiones del cabildo. Lo que se evala es que los
consejos se integren y operen con procedimientos claros, reglamentados y transparentes; que su
conformacin se lleve a cabo a travs de una convocatoria pblica, que sus sesiones sean peridicas y
pblicas, etc. Con respecto a las comisiones de Hacienda y Compras se evala que estn conformadas
por regidores de un partido diferente al gobernante y que hagan pblicas sus sesiones y acuerdos, etc.
Sobre los cabildos, se verifica que sus sesiones ordinarias y extraordinarias sean pblicas, que se
difunda su agenda, previo a stas, as como los acuerdos, entre otros aspectos. Los aspectos ms
transparentes referidos a este campo fueron los siguientes: el 84% de los municipios report que sus
comisiones de hacienda estn a cargo de un regidor de oposicin; el 72% que sus sesiones ordinarias

55

Los consejos ciudadanos que se evalan son cinco: planeacin, seguridad pblica, desarrollo urbano, medio ambiente y
agua potable. Si los municipios tienen un nmero menor de consejos se calcula sobre lo que exista.

87

del cabildo son pblicas, el 64% dispone de reglamentos de participacin ciudadana; el 50% de las
comisiones de compras est a cargo de un regidor de oposicin.

En contraste, la mayor opacidad en el campo de Comunicacin Gobierno-Sociedad, se registra en los

siguientes aspectos: el 96% de los municipios no hace pblica sus agendas de las sesiones de cabildo;
el 68% de los consejos no tienen clusulas (en sus reglamentos) que aseguren su continuidad; el 60%
de los municipios no integra sus consejos ciudadanos mediante convocatoria pblica (lo que significa
que se hace por invitacin directa, de manera discrecional); slo un 48% de stos consejos estn
conformados por ms del 51% de miembros de la sociedad civil (lo que significa que la mayora est
integrado por servidores pblicos); el 44% de stos consejos no dispone de un reglamentos para su
funcionamiento; el 56% de los consejos no sesionan regularmente y stas no son pblicas; el 56% de
los municipios no hace pblica su agenda de las sesiones del Cabildo.

De lo anterior se desprende que los Consejos Ciudadanos municipales tienen una fragilidad
institucional, ya que aspectos fundamentales en cuanto a su integracin y funcionamiento, no estn
debidamente reglamentados, por lo que operan mediante criterios discrecionales del gobernante en
turno. A esta situacin hay que agregar que en un 36% de los municipios no dispone de reglamentos
que norme la participacin de los ciudadanos en sus municipios ( a travs de las juntas o comits
vecinales, ni otras formas de intervencin ciudadana en la vida pblica).

Si existiera una continuidad del trabajo en los municipios evaluados, se podran obtener las tendencias
por campo e indicador, as como las constantes en cuanto a la transparencia y opacidad. Este es un
trabajo que queda pendiente por realizar debido a que las diferencias en el nmero de municipios
evaluados por vuelta son considerables (y a que falta mayor rigurosidad en la aplicacin de la
metodologa en algunos casos).

7. Fortalezas, debilidades y retos del programa CIMTRA.

La concepcin sobre el tema y la metodologa para evaluar la transparencia a gobiernos locales por
parte de CIMTRA ofrece ventajas en comparacin con otros instrumentos de medicin, que a
continuacin se destacan: a) se parte de una concepcin emprica de la transparencia que privilegia
mas la accin prctica ms que la norma y b) la metodologa est centrada en las evidencias de
88

disponibilidad de informacin accesible a los ciudadanos (no en la percepcin de ciudadanos o

autoridades). Esta forma de medir y evaluar la transparencia a nivel municipal ofrece ciertas ventajas
y desventajas que a lo largo de la prctica de CIMTRA se comparten con el lector, para su reflexin y
debate.

Las fortalezas del programa CIMTRA.

Desde la experiencia de las personas que participan en el consorcio y algunos grupos locales, las
fortalezas del programa CIMTRA se ubican principalmente en los siguientes aspectos:

ii. Es una herramienta fcilmente apropiable, transferible. Quienes participamos en el programa

hemos comprobado que el instrumento de evaluacin (el cuestionario), junto con sus manuales (de
aplicacin y calificacin) ofrece amplias posibilidades a los ciudadanos (con educacin bsica)
para su incorporacin en este programa con una capacitacin mnima. De hecho CIMTRA se ha
extendido a 15 entidades de Mxico, prcticamente sin recursos que promuevan su difusin con el
apoyo de entusiastas voluntarios que no reciben pago por el trabajo realizado (ms adelante
hablaremos sobre las desventajas de esto), utilizando el Internet y los contactos entre agrupaciones
con intereses afines.

iii. Es una herramienta confiable. Cuando la metodologa se aplica rigurosamente se obtienen

resultados confiables, dado que se apoya en evidencias que se muestran a las propias autoridades
evaluadas para su verificacin. (En ocasiones esto no evita que el descontento de las autoridades
por los magros resultados).

iv. El costo de operacin relativamente bajo. La inversin de recursos es mnima dado que implica:
imprimir (fotocopiar) los cuestionarios; disponer de tiempo para capacitarse, aplicar el
cuestionario, recopilar y analizar la informacin (el tiempo varia dependiendo de la cantidad de
informacin disponible a revisar, su accesibilidad y la distancia entre el grupo evaluador y la
localidad); presentar y difundir la informacin; recursos econmicos para los traslados (viticos
para gastos de alimentacin, transporte). Esto contribuye tambin a que sea un proyecto fcilmente
transferible y apropiable. No obstante, la procuracin de recursos pblicos y privados es central
para la consolidacin y ampliacin de este programa.
89

v. Ofrece resultados tangibles en corto plazo. Cuando la metodologa lleva a cabo puntualmente y se
dispone de los recursos humanos, materiales y financieros, los resultados se obtienen a muy corto
plazo, en promedio un par de meses, desde el momento en que se proporciona la capacitacin a un
grupo local y se difunde la calificacin obtenida. Este tiempo puede variar dependiendo de las
distancias y condiciones geogrficas de los municipios, el nivel de escolaridad de los grupos
locales involucrados, la organizacin y disponibilidad de informacin de los gobiernos y de los
recursos econmicos para apoyar los traslados, reproduccin de materiales y difusin de
resultados.

vi. Incide en la transparencia de los gobiernos locales. El dato ms contundente de esto es que hay
registros de una tendencia a incrementar los niveles de transparencia (disponibilidad de
informacin pblica sin ser requerida) por parte de los municipios en las evaluaciones
subsecuentes.

vii. Involucra a sociedad civil y gobiernos locales. Finalmente otra de las fortalezas de CIMTRA es
que involucra tanto a organismos de la sociedad civil como a las autoridades locales en acciones
de corresponsabilidad en materia de transparencia y eventualmente en acciones de rendicin de
cuentas. Esto posibilita el que los ciudadanos conozcan ms el funcionamiento de los gobiernos y
el comportamiento de sus autoridades y que stos se sientan vigilados y expuestos por la sociedad.

Debilidades de CIMTRA.
i.
Depende del trabajo voluntario. CIMTRA es un movimiento que se sostiene por el apoyo
de sus miembros de manera voluntaria. Esto si bien puede considerarse como una fortaleza
(dado que limita la manipulacin de actores externos), tambin es una debilidad en la
medida en que no se garantiza la presentacin de resultados en periodos determinados, ni la
continuidad del trabajo.
ii.

No hay garanta de continuidad del trabajo. El reto de CIMTRA no es evaluar una vez,
sino mantener el trabajo de manera constante, peridica, de tal forma que los gobiernos
locales sean evaluados mnimo una vez al ao. Sin recursos estables como est el
programa- no es posible asegurar la continuidad, con lo que se pierde no slo el

90

seguimiento de los municipios, sino tambin la experiencia generada. Esto ya ha sucedido

en los Estados de Morelos, Aguascalientes y Zacatecas.

iii.

Requiere capacitacin bsica. Como toda accin colectiva intencionada, el programa

CIMTRA exige una capacitacin bsica. En trminos generales la capacitacin contempla
aspectos tericos y prcticos y se lleva a cabo en dos partes: a) la primera abarca una
introduccin sobre qu se entiende por transparencia y su importancia a nivel municipal,
as como la presentacin de los campos e indicadores que incluye el cuestionario y las
reas de la administracin pblica evaluadas y b) la segunda, abarca un caso prctico o
bien se hace el ejercicio de aplicacin a un municipio para su calificacin; presentacin de
resultados y difusin a medios de comunicacin. Esta capacitacin requiere un mnimo de
5 horas y un mximo de ocho, dependiendo del grado de escolaridad y conocimiento sobre
el tema de los participantes.

iv.

Verificacin de la informacin y de documentos. Uno de los cuestionamientos ms

recurrentes que se le hacen a CIMTRA por parte de periodistas, organismos ciudadanos y
acadmicos- es referente a la validez de la informacin y documentos de respaldo. La
respuesta es que no disponemos de recursos para hacer esta verificacin (y estaramos
incursionando en la rendicin de cuentas). Si bien esto es cierto, este trabajo podra verse
complementado con el apoyo de otro tipo de organismos especializados en esta materia (la
contralora social), este tipo de vnculos por el momento no se han explorado, pero la
sistematizacin nos permite vislumbrar posibles alternativas a este punto.

v.

Resguardo de la informacin. Si bien cada grupo local es responsable de resguardar la

informacin de respaldo de los cuestionarios, no todos cuentan con un responsable de
archivar y resguardar estos documentos, por lo que se han introducido lineamientos - a
partir del CIMTRA Municipal- para atender este punto56.

vi.

Coordinacin local nacional. La coordinacin y acompaamiento entre el Consorcio

CIMTRA y los grupos locales es otro punto que requiere atencin. La mayor parte de los
grupos se comunica a travs de Internet y, en menor medida, va telefnica. A nivel del

56

Ver lineamientos para la organizacin de archivos del programa CIMTRA, 6 de junio de 2008.

91

consorcio, desde hace ms de un ao se tienen conferencias virtuales a travs de Skype

donde se da seguimiento a diversos temas. La pgina web de CIMTRA y el blog
recientemente instalado, pretenden abonar a una mayor comunicacin entre los grupos que
participan dentro del programa y otro tipo de organismos afines. Los foros nacionales se
han reorientado a partir del cuarto foro- a generar espacios para el intercambio de
experiencias de los grupos locales y la atencin de problemticas comunes. En el V Foro
nacional, efectuado a finales de 2007 en Quertaro, se propuso establecer un calendario
comn para la realizacin de las evaluaciones de transparencia.

Retos del programa CIMTRA.

Los retos que enfrenta un programa como CIMTRA son muchos y de diferente alcance: a) a nivel
interno se trabaja en la consolidacin de los grupos locales que constantemente demandan
atencin a sus necesidades de capacitacin y acompaamiento. Preparar ms y mejor a los grupos
que se involucran en las evaluaciones de transparencia de los gobiernos locales es una tarea
constante. En el trabajo de sistematizacin los grupos que participan en CIMTRA expresaron
requerir apoyos en los siguientes aspectos:

Capacitacin y materiales didcticos.

Verificacin y/o validacin de resultados.

Difusin de resultados.

Gestin de recursos.

Sistematizacin y difusin de experiencias.

Paralelo a los puntos mencionados, los grupos tambin demandan respaldo poltico en la defensa
tanto del programa, como aspectos coyunturales relacionados con la transparencia, el derecho a la
informacin y rendicin de cuentas (por ejemplo: defensa de marcos normativos, rganos garantes
de informacin y promotores del derecho a la informacin, etc.). Este respaldo se traduce en
comunicados a diversos actores polticos, acadmicos, medios de comunicacin pblica,
organizaciones civiles; as como en la organizacin de foros de discusin, recoleccin de firmas,
la participacin en consultas y debates pblicos, entre otros.

92

Adems de lo anterior, CIMTRA requiere operar con un sistema de comunicacin gil y accesible
a los grupos involucrados en este programa con el fin de favorecer una mayor coordinacin del
trabajo y apoyar adecuadamente los procesos organizativos locales. Esta necesidad se est
atendiendo a travs de la pgina Web y del Blog CIMTRA que empieza a ser utilizado por los
grupos de los diferentes estados.

Un reto ms amplio de este programa es abonar a la construccin de ciudadana activa a nivel

local, esto es, contribuir a la formacin de sujetos que en lo individual -y en lo colectivo- no slo
conozcan sus derechos civiles, polticos y sociales, sino que tengan las destrezas y habilidades para
ejercerlos y defenderlos en el mbito pblico, empezando por el derecho a la informacin desde
una perspectiva que consolide y ample nuestra incipiente democracia poltica en Mxico.

CIMTRA no puede ir slo a una batalla que es de todos, necesita definir y operar una alianza con
actores estratgicos pro-democrticos que hagan contrapeso a los actores polticos que aoran el
pasado autoritario y trabajan a favor de la opacidad. En esta alianza son importantes los
periodistas, los acadmicos, las organizaciones civiles, los empresarios, los organismos de gnero,
los jvenes, los nios, etc.

A partir de 2008, CIMTRA empez a operar una nueva herramienta denominado: CIMTRAMunicipal (es una combinacin del CIMTRA Bsico y el Plus, as como la incorporacin de
nuevos indicadores). El CIMTRA Municipal se aplic ya en municipios de Chihuahua y Jalisco;
falta hacerlo en el resto de las entidades adheridas al programa. La implementacin de este
programa requiere de capacitacin y asesora puntual a los grupos locales, as como la utilizacin
de material de apoyo didctico que facilite los procesos formativos.

A manera de conclusin
En seis aos de trabajo CIMTRA ha logrado abrir brecha en un campo todava rido y complejo:
la transparencia en los gobiernos locales. En esta labor no siempre se ha contado con el con el
reconocimiento y respaldo de las autoridades evaluadas, sino que en ocasiones se ha enfrentado a
un abierto rechazo de stas, sobre todo cuando los resultados le son adversos y esto se advierte
como una amenaza para sus aspiraciones polticas.
93

CIMTRA tambin ha contribuido, de manera modesta, a colocar el tema de la transparencia en la

agenda poltica -sobre todo- a nivel local y se ha convertido en algunas entidades en un actor
propositivo y crtico en esta materia. As lo destacan diversos acontecimientos registrados en:
Tabasco, Jalisco, Puebla y Quertaro, (por citar los ms recientes) donde se han llevado a cabo
debates pblicos en torno a modificaciones a los marcos normativos del derecho a la informacin
que tienen la intencin de disminuir los derechos de los ciudadanos en este campo. En esta
defensa, CIMTRA ha establecido alianzas con otros actores y ha contado con el respaldo de los
medios de comunicacin.

Si bien, los gobiernos locales, en trminos generales, han respondido con cierta sensibilidad frente
al tema de la transparencia y algunos han tomado decisiones e implementado acciones para
mejorar su calificacin, esto no quita que deba bajarse la guardia, pues se CIMTRA ha constatado
que as como hay tendencias a incrementar la calificacin en transparencia, tambin hay retrocesos
en esta materia.

Las reas ms opacas de la administracin pblica municipal con base en los ejercicios de
CIMTRA en 98 municipios de 14 entidades federativas de Mxico- en el campo de informacin a
la ciudadana son: los gastos de representacin por individuo; las compras y licitaciones; la deuda
a proveedores, la morosidad a otros y el predial, los proveedores, comunicacin social, deuda a
bancos, entre otros. En el campo de comunicacin gobierno-sociedad, destacan por su opacidad:
las cesiones cerradas de las comisiones de hacienda y compras; la integracin de consejos
ciudadanos sin convocatoria pblica y sin una reglamentacin que norme su funcionamiento; la
no publicidad de las agendas de las cesiones del cabildo, entre otros. En contraste, las reas ms
transparentes se ubican en el campo de atencin a la ciudadana referida a: informacin sobre
trmites y costos de diversos servicios, as como a mecanismos de atencin ciudadana (ventanilla,
lnea telefnica e Internet). En el campo de informacin a la ciudadana destacan: las obras (de los
ltimos dos aos y por realizar), los reglamentos municipales, los ingresos por participaciones y
propios, as como los sueldos.

De acuerdo a los registros de CIMTRA de 2002 a 2007 se evaluaron 79 municipios, de los cuales
20 (25% de un total de 79 municipios) obtuvieron calificaciones superiores a 60 puntos, esto es,
94

aprobados. La mayora de stos haban sido evaluados en ms de una ocasin. De 2007 a 2008 se
evaluaron 45 municipios, algunos en dos ocasiones, de stos, slo aprobaron 10 (el 22% de un
total de 45 municipios). Los municipios con mayor puntuacin resultaron: Chihuahua (Chih.) con
99.5 puntos (de cien), San Pedro Garza y Monterrey con 98.5 puntos, respectivamente, San
Nicols Garza 97; Guadalupe 96, Apodaca 94 (todos de NL), Puebla (Pue) 82, Aguascalientes
(Ags) 80, Santa Catarina (NL) 71 y Quertaro (Qro) 65 puntos. Los municipios con ms baja
calificacin, de cero sobre cien (es decir, opacidad total) fueron: Acatln, Ajalpan, Amozoc,
Atzompa, Cuautlancingo, Izcar, Juan C. Bonilla, Ocoyucan, Oronango y San Andrs Cholula,
todos del estado de Puebla.

el promedio global de los 98 municipios evaluados por primera vez fue de 25.74 sobre cien; en la
segunda vuelta, aplicada a 76 municipios se increment a 38.92 y en la tercera pas a 46.34
puntos, de 46 municipios evaluados; esto es, el promedio es una calificacin reprobatoria (el
mnimo requerido para aprobar es de 60 puntos), muy distante de la calificacin mxima de 100.

Lo anterior pone en evidencia lo mucho que falta por avanzar en este tema a nivel municipal en
Mxico, pero tambin las enormes variaciones en esta materia que existe entre los municipios
ubicados al norte del pas, en comparacin con los municipios del Centro y Sur del pas. Tambin
refleja las limitaciones (y temores) de la clase poltica frente a este tema en donde el discurso a
favor de la transparencia no corresponde con la realidad que viven los ciudadanos en su
cotidianidad.

Dentro del corporativo CIMTRA se tiene la conviccin de que el tema de la transparencia en la

administracin pblica no debe dejarse slo en manos del gobierno, ni de la clase poltica, sino que
debe involucrarse la sociedad civil, a travs de sus mltiples expresiones organizativas:
asociaciones civiles, agrupaciones vecinales, asociaciones de profesionistas, universidades,
escuelas,

cooperativas, sindicatos, etc. para avanzar hacia la promocin de prcticas

gubernamentales a favor del derecho a la informacin y la rendicin de cuentas. Slo as se evitar

que este tema sea una moda ms de acadmicos y polticos para adornar sus discursos.

95

Bibliografa:
- Ackerman, John y Sandoval, Irma; Leyes de acceso a la informacin en el mundo, IFAI, Mxico,
2005.
- Ackerman, John, coord., Ms all del acceso a la informacin. Transparencia, rendicin de cuentas
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2006.
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- Isunza, Ernesto y Hevia, Felipe Relaciones sociedad civil-estado en Mxico. Un ensayo de
interpretacin, CIESAS y U. Veracruzana, 2006.
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Revista Nueva Sociedad, nm. 194, nov-dic 2004.
Folletos:
96

Hay transparencia en tu municipio? Transparencia y acceso a la informacin en los

municipios de Tabasco. INDESOL, CIMTRA, Asociacin Ecolgica Santo Toms, AC.,
nov/2006.

Transparencia y acceso a la informacin en los tres poderes del Estado de Tabasco;

Asociacin Ecolgica Santo Toms, INDESOL, nov/ 2006.

Transaprencia y Rendicin de Cuentas en los Municipios del Sur de Jalisco, ACCEDDE,

AC; Poder Ciudadano Jalisco, INDESOL, dic/2004.

Participacin ciudadana en la transparencia de los municipios del Estado de Jalisco;

ACCEDDE, AC; Poder Ciudadano Jalisco, INDESOL; Consejo Tcnico de ONGs, AC;
ITESO, Coparmex-Jalisco; dic/ 2006.

Municipios transparentes: 14 acciones bsicas para la transparenmcia, ICMA SFP- SGUSAID, Proyecto Atlatl; Mxico, 2003.

Las contraloras gubernamentales y los caminos para una funcin efectiva, ICMA SFPUSAID, Mxico, 2003

97

Anexos:

Datos generales de los Estados.

Entidad Federativa

Aguascalientes
Baja California
Baja California Sur
Campeche
Chiapas
Chihuahua
Coahuila
Colima
Distrito Federal*
Durango
Estado de Mxico
Guanajuato
Guerrero
Hidalgo
Jalisco
Michoacn
Morelos
Nayarit
Nuevo Len
Oaxaca
Puebla
Quertaro
Quintana Roo
San Luis Potos
Sinaloa
Sonora
Tabasco
Tamaulipas
Tlaxcala
Veracruz
Yucatn
Zacatecas

Territorio
(miles de Km2)
5.589
70.113
73.677
51.833
73.887
247.087
151.571
5.455
1.499
119.648
21.461
30.589
63.794
20.987
80.137
59.864
4.941
27.621
64.555
95.364
33.919
11.769
50.35
62.848
58.092
184.934
24.6679.829
3.914
72.815
39.34
75.04

Poblacin
(miles
habitantes)
944.285
2487.367
424.041
690.689
3920.892
3052.907
2298.07
542.627
8605.239
1448.661
13096.686
4663.032
3079.649
2235.591
6322.002
3985.667
1555.296
920.185
3834.141
3438.765
5076.686
1404.306
874.963
2299.36
2536.844
2216.969
1891.829
2753.222
962.646
6908.975
1658.21
1353.61

de

Densidad
de Poblacin
(hab/km2)
169
35
6
13
53
12
15
99
5714
12
610
152
48
107
79
67
315
33
59
36
150
119
17
37
44
12
77
34
246
95
42
18

Nmero
de
Municipios
11
5
5
11
118
67
38
10
16
39
125
46
79
84
125
113
33
20
51
570
217
18
8
58
18
72
17
43
60
210
106
57

Fuentes de poblacin: INEGI-XII Censo de Poblacin y Vivienda 2000.

Fuente de municipios: htt:// mapserver.inegi.gob.mx/municipios/reporte_nal.cfm;2003.
Fuente de superficie territorial: Anuario Estadstico de los Estados Unidos Mexicanos, INEGI, 1992.
* En el caso del DF en lugar de municipios cuenta con Delegaciones Polticas.

98

Nmero
de
Municipios
(INAFED)2005
11
5

67
10
16
125
46

125
33
51
217

17

212
58