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Introduo
O oramento pblico compreende a elaborao e execuo de trs leis o Plano
Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e o Oramento Anual
(LOA) que, em conjunto, materializam o planejamento e a execuo das polticas
pblicas federais.
O oramento pblico tem uma enorme importncia para a sociedade. Pois atravs dele
podemos ter conhecimento do oramento e das finanas pblicas, pois nele est
registrada a arrecadao dos tributos e como eles so despendidos. Portanto ele contm,
em seu significado, um passo decisivo para a cidadania. No sentido de mostrar um
pouco como funciona, o trabalho a seguir abordar as trs Leis Oramentrias, Mas
Antes abordaremos rapidamente alguns aspectos da questo tributria.

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Questo Tributria
A cobrana dos tributos uma luta histrica e explosiva no mundo e no Brasil.
Ao longo dos sculos, tem sido causa ou pretexto para inmeras revolues e
transformaes sociais.
Em 15 de junho de 1215, o rei Joo da Inglaterra, denominado Joo Sem Terra,
foi obrigado a assinar a Magna Carta. L estava definido: No lanaremos taxas ou
tributos sem o consentimento do conselho geral do reino, a no ser para o resgate da
nossa pessoa, para armar cavaleiro nosso filho mais velho ou para celebrar, uma nica
vez, o casamento da nossa filha mais velha e, esses tributos no excedero limites
razoveis; in 100 Discursos Histricos; Figueiredo, Carlos; Editora Leitura, 2002,
p.116 e 117. Portanto, h cerca de 800 anos, a Inglaterra j se preocupava com regras
que norteavam o lanamento de tributos.
A data nacional da independncia norte-americana, 4 de julho de 1776, faz
lembrar que uma das razes que desencadeou a guerra de libertao foi a cobrana de
impostos como o Sugar Act (1764), que taxava produtos que no viessem das Antilhas
Britnicas; do Stamp Act (1765), que exigia selagem at de dados e baralhos (ato
posteriormente revogado); e o Tea Act - Lei do Ch (1773) que concedia o monoplio
deste comrcio Companhia das ndias Orientais. Esse ltimo fato causou grande
revolta. Os colonos norte-americanos vestiram-se de ndios e jogaram ao mar o ch dos
navios da Companhia das ndias que estavam ancorados no porto de Boston.
No Brasil, a questo da cobrana de impostos marcou profundamente algumas
rebelies ao longo de nossa histria. A primeira delas foi a Inconfidncia Mineira, umas
das tentativas de libertar o pas de Portugal, que resultou no enforcamento do heri
Tiradentes e no desterro das lideranas envolvidas no movimento. O motivo principal
dessa revolta foi a derrama, isto , a cobrana de impostos atrasados feita pelos
colonizadores portugueses aos moradores das Minas Gerais.
Entre as dcadas de 1830 e 1840 o Brasil foi palco do mais longo conflito
armado em seu territrio e na Amrica do Sul - a Guerra dos Farrapos, na ento
provncia do Rio Grande do Sul. Uma das questes centrais desse conflito foi a taxao
do charque (carne-seca) rio-grandense pelo governo imperial, enquanto os produtos que
vinham do Uruguai e da Argentina estavam isentos desse imposto. A elite gacha,
profundamente prejudicada em seus interesses porque perdia competitividade no
mercado interno de consumo da carne, foi guerra contra o imprio.

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Poderamos descrever aqui inmeros outros exemplos de fatos histricos que
demonstram as lutas travadas em torno da questo tributria e que originaram profundas
mudanas na relao entre o Estado e a sociedade civil.
Organizao do Estado Brasileiro
A organizao poltico-administrativa do Estado Brasileiro ocorre atravs dos
poderes Executivo, Legislativo e Judicirio.
O poder Executivo representado pelo Presidente da Repblica; por 27
Governadores dos Estados e do Distrito Federal e pelos Prefeitos dos 5.563 municpios
brasileiros.
A populao representada pelo poder Legislativo Federal que integrado por
513 deputados federais e por 81 senadores, representantes dos Estados e do Distrito
Federal. H ainda centenas de deputados e dezenas de milhares de vereadores que
representam a populao e legislam em seus respectivos estados e cidades.
O Poder Judicirio decide as disputas relativas s leis e estabelece penas para os
infratores e composto por instncias federal e estadual.
O aparato do Estado no Brasil composto por milhes de funcionrios
pblicos, professores, mdicos, policiais, fiscais ligados ao Poder Executivo, ao Poder
Legislativo e ao Poder Judicirio. Na rea federal (Executivo, Legislativo, Judicirio) h
cerca de um milho de servidores. No Senado Federal, para atender 81 senadores, h
cerca de 10 mil servidores. Nos estados so cerca de 3,7 milhes e, nos municpios de
todo o Brasil, existem aproximadamente 5,4 milhes de funcionrios. No total, h mais
de 10 milhes de pessoas trabalhando para o Estado; in Por que participar da poltica?
Arruda Sampaio, Plnio Editora Sarandi.
O tamanho do Estado e de suas atribuies tem sido objeto de debates intensos,
especialmente nos meios econmicos e polticos.
Em nosso entender, o Estado deve assegurar o exerccio dos direitos sociais e
individuais, a liberdade, a segurana, o bem-estar, o desenvolvimento, a igualdade e a
justia como valores supremos de uma sociedade fraterna. E, o seu tamanhodeve ser
aquele que atenda a esses objetivos de forma justa e equilibrada.

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Quem Sustenta o Estado Brasileiro?
O sistema tributrio brasileiro tem como base a Constituio Federal, que trata
da matria entre os artigos 145 e 162. Nesses artigos esto definidos os tributos e
disposies sobre processos de criao e transferncia de recursos por parte da Unio,
Estados e Municpios.
Os cidados brasileiros, por meio da tributao, viabilizam todos os
investimentos feitos no pas e pagam os salrios dos polticos e dos milhes de
funcionrios que trabalham para o Estado. A parcela da populao que mais paga
tributos a de baixa renda. Trata-se de uma injustia tributria que precisa ser mais
conhecida pela populao e amplamente divulgada.
Estudos desenvolvidos pelo Instituto de Pesquisas Econmicas Aplicadas
(IPEA) comprovam claramente tal situao. Segundo estes estudos, em 2008 pessoas
cuja renda familiar alcanava at dois salrios mnimos comprometiam 53,9% de seus
ganhos com o pagamento de tributos. Enquanto que outras, cuja renda era superior a 30
salrios mnimos comprometiam 29,0%. Outro dado de destaque mostra que um
trabalhador que ganhava at dois salrios mnimos precisava trabalhar 197 dias para
pagar os tributos enquanto um que ganhava mais de 30 salrios mnimos trabalhava, 106
dias.
Essa situao ocorre porque cerca de 50% da carga tributria indireta, isto ,
incide sobre o consumo, atingindo indiscriminadamente toda a populao,
independentemente da renda e da riqueza. A cobrana da maioria dos tributos vem
embutida no preo final das mercadorias caso do ICMS, IPI e COFINS. Por exemplo,
um cidado que ganhe mil reais por ms e coloque cem reais de gasolina no tanque do
carro est pagando cinqenta e trs reais de impostos. Enquanto um outro que ganhe 30
mil reais e abastece o tanque pelo mesmo valor tambm paga os mesmos cinqenta e
trs reais.
Nos pases capitalistas desenvolvidos a maior parte da carga tributria direta e
recai sobre a renda, a riqueza, a propriedade e a herana. Esses critrios so mais justos
do que os existentes no Brasil porque tributa diretamente quem ganha mais e tem
melhor condio de pagamento.
Por exemplo, na Inglaterra, o imposto sobre a herana cobrado h mais de 300
anos. Quando da morte da princesa Diana, em 1997, os jornais noticiaram que o fisco
ingls cobrou de sua herana o imposto de US$ 15 milhes, metade dos US$ 30 milhes

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deixados para seus filhos. Naquele pas, a taxao apoiada at mesmo pelos
conservadores. Segundo matria da revista Veja, publicada em setembro de 2007, o
primeiro-ministro ingls Winston Churchil, que conduziu a Inglaterra na luta contra os
nazistas, costumava dizer que o imposto sobre a herana era infalvel para evitar a
proliferao de ricos indolentes.
No Brasil, este imposto definido pelo artigo 155 da Constituio Federal, no
qual consta que a responsabilidade pelo estabelecimento dos percentuais cobrados dos
estados. No Estado de So Paulo, por exemplo, a alquota de 4%.
O Processo Oramentrio Brasileiro
O processo oramentrio brasileiro que envolve os governos federal, estaduais,
municipais e do Distrito Federal tem como base a Constituio Federal, as Constituies
dos Estados, as Leis Orgnicas dos Municpios, a Lei Federal 4.320/64 e a Lei
Complementar 101 de 04/05/2000, a chamada Lei Responsabilidade Fiscal LRF.
Na Constituio Federal de 1988, o processo oramentrio est inserido dos
artigos 165 a 169, do Captulo II, Seo II Dos Oramentos. As Constituies
Estaduais bem como as Leis Orgnicas dos Municpios abordam a questo
oramentria. Especificamente, a Constituio do Estado de So Paulo aborda o
processo oramentrio nos artigos 174 a 176.
A Lei 4.320/64 fundamental para o processo oramentrio. Seu artigo 1 estatui
normas gerais de direito financeiro para elaborao e controle dos oramentos e
balanos da Unio, dos Estados, dos Municpios e do Distrito Federal.
Por sua vez, a Lei Complementar 101 de 04/05/2000 LRF a chamada Lei de
Responsabilidade Fiscal, no seu Art. 1 define Esta Lei Complementar estabelece
normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal, com
amparo no Captulo II do Ttulo VI da Constituio Federal.. O seu pargrafo 1
prope A responsabilidade na gesto fiscal pressupe a ao planejada e transparente,
em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilbrio das contas
pblicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a
obedincia a limites e condies no que tange a renncia de receita, gerao de despesas
com pessoal, da seguridade social e outras, dvidas consolidada e mobiliria, operaes
de crdito, inclusive por antecipao de receita, concesso de garantia e inscrio em
Restos a Pagar..

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As Leis Que Compem O Processo Oramentrio
O processo oramentrio no Brasil tem como base jurdica as leis que acabamos
de ver. a mesma base jurdica e os mesmos princpios em todo o pas, seja nos
municpios, estados ou ao nvel federal. Esse processo composto das seguintes leis;
Lei do Plano Plurianual PPA; Lei de Diretrizes Oramentrias LDO; Lei do
Oramento Anual LOA.
Plano Diretor
O oramento pblico no um amontoado de nmeros que todo ano se repete
com correes de 5% ou 10% para cada dotao. O planejamento pblico essencial
para que haja uma boa administrao e deve orientar as receitas e as despesas
oramentrias. Na definio das despesas estaro determinadas as prioridades, ou seja,
a cara do governo diante da realidade que vive a populao.
No caso de um municpio, o planejamento est definido no Plano Diretor e
obviamente precisa estar baseado num diagnstico da realidade local, que deve ser
conhecida com profundidade pelo Poder Executivo. Esse conhecimento em grande parte
est retratado nos indicadores dessa realidade.
Antes de analisarmos as trs leis que compem o processo oramentrio,
necessrio destacar que o Plano Diretor deve ser a base de informaes para o
desenvolvimento desse processo. Esse Plano foi institudo pela Lei N. 10.257 de
10/07/2001 Estatuto das Cidades.
O artigo 40, pargrafo nico, estabelece a referncia que liga o Plano Diretor s
leis do processo oramentrio onde est definido que O plano diretor, aprovado por lei
municipal, o instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e expanso urbana. O
pargrafo 1 estabelece que o plano diretor parte integrante do processo de
planejamento municipal, devendo o plano plurianual, as diretrizes oramentrias e o
oramento anual incorporar as diretrizes e as prioridades nele contidas.
O plano diretor obrigatrio para cidades com mais de vinte mil habitantes e
para todas aquelas que integram as regies metropolitanas e aglomeraes urbanas.

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Plano Plurianual PPA
A ligao do Plano Diretor com o PPA se faz porque os objetivos definidos
naquele Plano, vo ser concretizados, atravs de investimentos inscritos no PPA.
Amparado no pargrafo 1 do Artigo 165 e no inciso XI pargrafo 1 do
Artigo 167 da Constituio Federal, o PPA a lei que define as prioridades do Governo
pelo perodo de quatro (4) anos. Esta lei entra em vigor a partir do 2 ano de uma gesto
que se inicia e abrange o 1 ano da gesto seguinte. Podemos afirmar que o PPA um
plano de mdio prazo que principia no segundo ano de um mandato e termina no
primeiro ano do seguinte, visando a continuidade das obras e investimentos. O
Executivo tem que enviar o projeto de lei do PPA para anlise e aprovao do Poder
Legislativo at 30 de setembro do seu 1 ano de mandato.
O PPA tem uma vasta abrangncia de contedos. Segundo o pargrafo 1 do
artigo 165 da CF - a lei que instituir o PPA estabelecer de forma regionalizada, as
diretrizes, objetivos e metas da administrao pblica para as despesas de capital e
outras delas decorrentes e tambm para as relativas aos programas de durao
continuada. Por sua vez, o pargrafo 1 do artigo 167 da CF define que nenhum
investimento cuja execuo ultrapasse um exerccio financeiro isto , que dure mais de
um ano, poder ser iniciado sem prvia incluso no plano PPA, ou sem lei que autorize a
incluso sob pena de crime de responsabilidade.
importante destacar que no Plano Plurianual devem estar incorporadas, todas
as despesas de capital e as dela decorrentes bem como as despesas de carter
continuada, para atender o que foi definido no Plano Diretor.
Classificam-se como despesas de capital aquelas que contribuem diretamente
para a formao ou aquisio de um bem de capital. So aquelas feitas com construes
de prdios, pontes, estradas e outras desse teor e tambm as referentes compra de
material permanente como computadores, carteiras, aparelhos de raios-X e outras. As
outras despesas decorrentes so as derivadas das despesas de capital. Por exemplo, ao se
terminar a construo de um hospital e comprar seus equipamentos (despesas de capital)
sero necessrios contratar centenas de mdicos, enfermeiras, atendentes para colocar
aquele equipamento em funcionamento, bem como comprar remdios, alimentos e
outros bens de consumo, essas so as chamadas despesas decorrentes.

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As despesas relativas aos programas de durao continuada so as relativas aos
programas j existentes no municpio, isto , manuteno da rede de ensino, sade e
outras, com pagamento de pessoal compra de material de consumo (gasolina,
alimentao, papel), contratao de servio de terceiros (contratao de empresas de
coleta de lixo, tapa buraco, manuteno de praas).

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Lei de Diretrizes Oramentrias LDO
A LDO o elo entre o Plano Plurianual PPA e a Lei Oramentria Anual
LOA, que o instrumento que viabiliza a execuo dos programas governamentais.
Uma das principais funes da LDO compreende selecionar dentre os programas
e metas includos no PPA, aqueles que tero prioridade na execuo do oramento,
conforme determina o pargrafo 2 do artigo 165 da Constituio Federal.
Compreender tambm as despesas de capital para o exerccio financeiro subseqente.
Orientar a elaborao da lei oramentria anual e estabelecer a poltica de aplicao
das agncias financeiras oficiais de fomento.
A CF tambm determina que a LDO deva dispor sobre alteraes na legislao
tributria e deve tambm estabelecer a poltica de aplicao das agncias financeiras de
fomento.
Outra funo importante que a LDO deve conter autorizao especfica para a
concesso de qualquer vantagem em relao a aumento de remunerao e outras
referentes ao funcionalismo pblico. Tambm constaro dessa lei os limites para
elaborao das propostas oramentrias dos Poderes Legislativo, Judicirio e do
Ministrio Pblico quando for o caso.
O Executivo tem que enviar o projeto de lei da LDO para anlise do legislativo
at 15 de abril de cada ano. A votao deve ocorrer at 30 de junho e, caso isso no
ocorra, o Legislativo no poder entrar em recesso.
Outro aspecto importante ainda a ser destacado em relao LDO, que a Lei
de Responsabilidade Fiscal determina no seu Art. 4 1 - Integrar o projeto de lei de
diretrizes oramentrias Anexo de Metas Fiscais, em que ser estabelecido, metas
anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados
nominal e primrio e montante da dvida pblica, para o exerccio a que se referirem e
para os dois seguintes..
necessrio destacar tambm que a LDO deve conter segundo o pargrafo 3,
do art. 4 da LRF, o anexo de Riscos Fiscais. Neste anexo sero avaliados os passivos
contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas pblicas, informando as
providncias a serem tomadas, caso se concretize.

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Lei Oramentria Anual LOA
A elaborao da LOA ter como base as prioridades e diretrizes estabelecidas na
LDO.
A LOA registra a origem de todas as receitas, isto , os tributos que so pagos
pela populao. Registra tambm, todas as despesas dos rgos pblicos, os gastos com
pessoal, os investimentos feitos e as dvidas contradas. Nenhuma despesa pblica pode
ser executada sem estar consignada no Oramento. Na LOA est a concretizao dos
Programas definidos no PPA e nas prioridades da LDO.
A Constituio Federal faz referncias em relao LOA nos artigos 165 e 67.
No Art. 165, pargrafo 5 est definido, entre outros, que a lei oramentria anual
compreender: o oramento fiscal referente aos Poderes da Unio; seus fundos; rgos e
entidades da administrao direta e indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas
pelo Poder Pblico; o oramento de investimento das empresas em que a Unio, direta
ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; o oramento da
seguridade social, abrangendo todas as entidades e rgos a ela vinculados, da
administrao direta ou indireta; bem como os fundos e fundaes institudos e
mantidos pelo Poder Pblico.
No artigo 167, est determinado que nenhum programa ou projeto seja iniciado
se no estiver constando na LOA.
As referncias sobre a LOA na Lei de Responsabilidade esto contidas no artigo
5 onde se define que o projeto de lei oramentria anual, deve ser elaborado de forma
compatvel com o plano plurianual, com a lei de diretrizes oramentrias, e com as
normas desta Lei Complementar:
O projeto da LOA deve ser enviado pelo poder Executivo at o dia 30 de
setembro de cada ano e aprovada pelo Legislativo at o fim do ms de dezembro.

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Transparncia
A transparncia do oramento e das demais contas pblicas fundamental para
todos os contribuintes saberem de onde esto vindo os recursos que o governo utiliza e
onde esto sendo investidos. H toda uma legislao sobre essa questo que precisa ser
conhecida e amplamente divulgada. E isto contribui para fortalecer a cidadania.
Os artigos 48 e 49 da LRF definem de forma clara os instrumentos de
transparncia da gesto fiscal bem como o incentivo participao popular.
O artigo 48 aponta quais so instrumentos de transparncia da gesto fiscal, aos
quais ser dada ampla divulgao, inclusive nos meios eletrnicos de acesso pblico: os
planos; oramentos e leis de diretrizes oramentrias; as prestaes de contas e o
respectivo parecer prvio; o Relatrio Resumido da Execuo Oramentria e o
Relatrio de Gesto Fiscal; bem como as verses simplificadas desses documentos.
O pargrafo nico deste artigo estabelece que a transparncia seja assegurada
tambm mediante incentivo participao popular e realizao de audincias pblicas,
durante os processos de elaborao e de discusso dos planos e da lei de diretrizes
oramentrias e oramentos.
O artigo 49 por sua vez define que as contas apresentadas pelo Chefe do Poder
Executivo ficaro disponveis, durante todo o exerccio, no respectivo Poder Legislativo
e no rgo tcnico responsvel pela sua elaborao, para consulta e apreciao pelos
cidados e instituies da sociedade.
Por sua vez, a Lei Complementar n. 131, de 27 de maio de 2009 acrescenta a
liberao ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade em tempo real, ou
seja, disponvel no momento em que esto ocorrendo, de informaes pormenorizadas
sobre a execuo oramentria e financeira, em meios eletrnicos de acesso pblico.
Quanto despesa, todos os atos praticados pelas unidades gestoras no decorrer
da execuo da despesa, no momento de sua realizao, com a disponibilidade mnima
dos dados referentes: ao nmero do correspondente processo; ao bem fornecido ou ao
servio prestado; pessoa fsica ou jurdica beneficiria do pagamento e, quando for o
caso, ao procedimento licitatrio realizado.
Quanto receita, a lei estabelece o lanamento e o recebimento de toda a receita
das unidades gestoras, inclusive referente a recursos extraordinrios.

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Outro fator importante que merece destaque o fato de que qualquer cidado,
partido poltico, associao ou sindicato parte legtima para denunciar ao respectivo
Tribunal de Contas e ao rgo competente do Ministrio Pblico o descumprimento das
prescries estabelecidas nesta Lei Complementar. necessrio frisar que todos os
municpios com mais de 50 mil habitantes, a partir de 27 de maio de 2011 so obrigados
implantar o que est definido na Lei Complementar 131, comentada acima.
No caso do municpio de So Paulo a Lei n. 3.940 de 21/01/2005 define que a
execuo oramentria deve estar publicada no site da prefeitura. As 31 subprefeituras
da cidade, a Cmara Municipal e o Tribunal de Contas tambm devem apresentar seus
respectivos oramentos de forma bem visvel, no saguo de entrada dos prdios onde
esto localizadas essas instituies.
Como observamos h todo um conjunto de leis, exigindo a transparncia das
contas pblicas. Os Poderes Executivos e Legislativos so obrigados a disponibilizar
todas as informaes sobre o processo oramentrio e seu contedo para qualquer
cidado do nosso pas. Portanto os cidados brasileiros no devem ficar constrangidos
ao solicitar qualquer esclarecimento para os representantes desses poderes.