Doctrina constitucional

doctrina
constitucional

Acusacin constitucional y juicio

constitucional poltico

El presente artculo es el ltimo trabajo acadmico de Don Jorge Santistevan

de Noriega, entregado a Gaceta Jurdica con la finalidad de ser incorporado
en la nueva versin de la obra La Constitucin comentada. En este, el autor
realiza un completo y lcido anlisis de los artculos 99 y 100 de la Constitucin, disposiciones que establecen el procedimiento previsto para que el
Congreso determine y sancione la responsabilidad de los ms altos funcionarios del Estado en caso de que hubieran infringido la Constitucin o por
todo delito que hubieran cometido en el ejercicio de sus funciones.

Introduccin necesaria
En el marco de las normas relacionadas con
el Poder Legislativo, los artculos 99 y 100
de la Carta Magna establecen las atribuciones y el procedimiento parlamentario para hacer responsables a los ms altos funcionarios
del Estado por infracciones contra la Constitucin en las que se encuentren inmersos y/o
por todo delito que cometan en el ejercicio de
sus funciones. Todo ello tiene su origen en el
juicio poltico, heredero del impeachment anglosajn destinado a separar del cargo a los
funcionarios que por violar la Constitucin
atentan contra la confianza pblica depositada
en ellos. Sin embargo, segn la interpretacin
realizada por el Tribunal Constitucional como
veremos ms adelante al impeachment se le
ha incorporado el antejuicio poltico, destinado a convertirse en la antesala parlamentaria
que, previa acusacin del Congreso, habilita
a la Corte Suprema a que proceda a juzgar
la responsabilidad penal de quienes hubiesen
cometido delitos en el marco de sus funciones.

GACETA CONSTITUCIONAL N 52

La Constitucin regula distintas situaciones relacionadas con las responsabilidades polticas

y/o penales de los altos funcionarios del Estado que es necesario tener en cuenta para centrar debidamente el anlisis exegtico de los
artculos 99 y 100. Es indispensable distinguir
entre ellas las siguientes:
(i) La acusacin contra el Presidente de la
Repblica que se encuentra rigurosamente reglada en el artculo 117 que procede nicamente por el delito de traicin a
la patria y/o como consecuencia de actos
que impidan la celebracin de elecciones o
la reunin y funcionamiento de los rganos
electorales. Esta, de ser fundada, da lugar
a su destitucin de conformidad con el inciso 5 del artculo 113 de la Constitucin.
(ii) La declaracin de permanente incapacidad moral del Presidente de la Repblica
efectuada por el Congreso al amparo del
inciso 2 del mismo artculo, como resultado de la cual la Presidencia de la Repblica vaca.

309

Resumen

Jorge SANTISTEVAN DE NORIEGA

D octrina
(iii) La acusacin por infraccin a la Constitucin contra los otros altos funcionarios
nombrados en el artculo 99 de la Carta,
con excepcin del Presidente.
Esto ltimo obliga a hacer las siguientes precisiones. Tal denuncia puede sustentarse en:
(a) infracciones a la Constitucin conocidas
doctrinariamente como faltas polticas sin estar asociada a ilcitos penales, que pueden generar sanciones polticas como la suspensin,
destitucin e inhabilitacin para el ejercicio de
cargo pblico; (b) haber cometido delito en el
ejercicio de sus funciones, lo que da lugar a
un juicio penal en el que se aplican las penas
establecidas en el Cdigo; (c) haber incurrido
en infraccin a la Constitucin asociada con
ilcitos penales o viceversa, lo que puede dar
lugar a sanciones polticas y sanciones penales por la misma causa; (d) solamente para el
caso de los congresistas, magistrados del Tribunal Constitucional o Defensor del Pueblo,
haber cometido delito comn, lo que da inicio
al levantamiento del fuero para habilitar la intervencin del Poder Judicial.
Los artculos 99 y 100 se aplican solamente en
las situaciones anteriores descritas en (iii), (a),
(b) y (c), puesto que la situacin (d) da lugar al
levantamiento de la inmunidad previsto en el
artculo 93 de la Carta, cuyo procedimiento es
desarrollado por el artculo 16 del reglamento
del Congreso1. En los otros casos de acusaciones contra los altos funcionarios rige, adems
de las normas constitucionales, el artculo 89
del Reglamento del Congreso.

I. Responsabilidades especiales de
los altos funcionarios pblicos
Ambos artculos constituyen una sola unidad,
que debe ser analizada en concordancia con

2
3

el artculo 39 de la Constitucin, referido a la

funcin pblica. Este comienza por dejar claramente establecido que todos los trabajadores y funcionarios pblicos estn al servicio de
la Nacin, como el artculo 93 lo repite para
los representantes al Congreso de la Repblica. Ocurre, sin embargo, que sobre la base
de la jerarqua que seala este mismo artculo
constitucional las responsabilidades de los
funcionarios del Estado no son equivalentes.
A los de mayor jerarqua, con el Presidente de
la Repblica a la cabeza, se les exige ms y
se les trata por ello de una manera diferente
en el mbito de los artculos 99 y 100 que se
comenta.
Desde una cierta perspectiva, estos artculos pueden ser vistos como mecanismos procedimentales para hacer valer prerrogativas
como la inmunidad y el derecho al antejuicio.
Sin embargo, tambin se les debe ver como
una institucin constitucional destinada a exigir las mayores responsabilidades que les corresponde a los altos funcionarios frente a la
Nacin. Como explica Garca Chvarri2, se
puede estimar que la finalidad del modelo de
acusacin constitucional peruano ya no es solamente el permitir el procesamiento de los altos funcionarios por delitos cometidos en el
ejercicio de sus cargos antejuicio, sino tambin el sancionar o reprimir con la destitucin
y/o la inhabilitacin poltica conductas contrarias a la dignidad de su cargo juicio poltico o
impeachment y hacer efectiva, de ese modo,
su responsabilidad poltica o constitucional a
consideracin del Congreso En todo caso,
como seala Garca Belaunde3, ambos artculos conforman una muestra de que la Constitucin rompe el principio del juez natural y altera
el principio de igualdad ante la ley.

Vide STC Exp. N00006-2003-AI/TC del 01/12/2003, con relacin a la accin de inconstitucionalidad interpuesta por 65
congresistas de la Repblica contra el inciso j) del artculo 89 del Reglamento del Congreso, considerandos 5 y 6. En ellos,
el Tribunal seala que, si bien todos los funcionarios que gozan del privilegio de la inmunidad estn igualmente protegidos
por el antejuicio, no todos los que tienen la prerrogativa del antejuicio gozan de inmunidad (esta se extiende nicamente a
los miembros del Congreso y a quienes reciben su mandato por eleccin del Legislativo como el Defensor del Pueblo y los
magistrados del Tribunal Constitucional).
GARCA CHVARRI, Abraham. Acusacin constitucional, juicio poltico y antejuicio. Desarrollo terico y tratamiento jurisprudencial. Cuaderno de Trabajo 9, Departamento Acadmico de Derecho de la Pontifica Universidad Catlica del
Per, Lima, 2008, p. 21.
GARCA BELAUNDE, Domingo. Antejuicio, acusacin constitucional, juicio poltico?. En: Revista Jurdica del Per.
Ao LIV, N55, Trujillo, 2004, pp. 79-88.

310

Acusacin constitucional y juicio constitucional poltico

Respecto a la responsabilidad civil, es importante tener en cuenta lo dispuesto por artculo
238 de la Ley N27444, Ley del Procedimiento Administrativo General. En este artculo se
regula el derecho de los administrados a ser
indemnizados por las entidades de toda lesin
que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos cuando el perjuicio es consecuencia del
mal funcionamiento de la Administracin.
En este sentido, si bien es cierto que el acto
administrativo emitido por un ministro que cause un dao a un administrado deber ser indemnizado por el ministerio al que pertenece,
se admite la posibilidad de que la Administracin luego repita contra la autoridad correspondiente. Como bien seala Morn Urbina,
toda sujecin a una autoridad, ejercicio de potestad sancionadora o restriccin del ejercicio
de prestacin de servicios para quien no est
autorizado, implican limitaciones y, acaso, perjuicios a los administrados que se ubican sujetos a estas potestades pblicas4.
Esta responsabilidad patrimonial administrativa se caracteriza por exigir responsabilidad
directa, extracontractual, objetiva y de determinacin judicial5. Adicionalmente, Vignolio
Cueva seala que este rgimen es una verdadera respuesta frente a las carencias que plantea la responsabilidad civil (o aquiliana) por
daos, construido sobre la base de la culpa o
negligencia del causante, pues esta ltima resulta desequilibrada para atender las afectaciones patrimoniales causadas por las actividades propias de la Administracin Pblica6.

II. La institucin en la Constitucin histrica del Per

Con singular regularidad, la acusacin ante el
Congreso por infracciones a la Constitucin
y frente a todo delito cometido en el ejercicio de las funciones del alto funcionario (como

aparece en la Constitucin de 1993 y en su

predecesora, la de 1979) ha estado presente
en nuestras Constituciones desde 1828. Sin
embargo, en el texto vigente se ha aadido
la posibilidad de que, como resultado de una
acusacin por infraccin a la Constitucin que
resulte fundada, el Congreso pueda aplicar la
sancin poltica de inhabilitacin para el ejercicio de la funcin pblica hasta por diez aos.
Esta inhabilitacin corresponde a la tradicin
constitucional de los Estados Unidos y de Mxico pero, en nuestro medio, constituye un elemento nuevo que no deja de ser objeto de discusin, pues objetivamente constituye una
seria restriccin al ejercicio de los derechos
civiles y polticos de las personas afectadas,
que no emana de una decisin jurisdiccional
sino de una sancin eminentemente poltica.
En el mbito fundamentalmente procedimental, la Constitucin de 1993 ha forzado a juicio de Bernales Ballesteros7 su adaptacin a
la unicameralidad al sustituir el papel tradicional acusatorio de la Cmara de Diputados por
el de la actual Comisin Permanente del Congreso, y el de juzgador, correspondiente normalmente al Senado, por el Pleno del Congreso, por lo que quienes intervienen en la
primera debern inhibirse de participar en la
decisin plenaria de carcter resolutorio. Asimismo, resulta positivo que el artculo 100 de
la Constitucin de 1993 garantice el derecho
de defensa y la participacin del abogado defensor en todas las instancias8.
No obstante, la novedad de la Constitucin de
1993 ms cuestionada es la contenida en los
prrafos tercero y quinto del artculo 100. Se
trata de la obligacin que la norma impone al
Fiscal de la Nacin, ante la resolucin acusatoria de contenido penal emanada del Congreso,
de formular denuncia indefectiblemente ante
la Corte Suprema sin poder exceder ni reducir

MORN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Stima edicin, Gaceta
Jurdica, Lima, 2008, p. 696.
5 dem.
6 VIGNOLO CUEVA, Orlando. La crisis de la responsabilidad patrimonial objetiva de las Administraciones Pblicas. En:
La Ley de Procedimiento Administrativo General. Diez aos despus. Palestra, Lima, 2011, pp. 382 y 383.
7 BERNALES BALLESTEROS, Enrique. La Constitucin de 1993. Anlisis comparado. ICS-Rao, Lima, 1999, p. 463 y ss.
8 A ello se refiere expresamente el inciso k) del artculo 89 del Reglamento del Congreso.
4

GACETA CONSTITUCIONAL N 52

311

D octrina
los trminos de la acusacin
plazo se extingue de pleno dedel Congreso. En la misma
recho o si es necesario que el
El peligro de interpretar que el Congreso
forma, la norma obliga al vocal
Congreso lo decrete.
debe decretar el fin de
supremo penal a abrir instrucEl Tribunal Constitucional resla vigencia del antejuicin sin poder modificar en un
ponde a esta interrogante en
cio poltico [implica] un
pice lo que el Congreso haya
la STC Exp. N00030-2010peligro
poltico,
pues
se
determinado. Eguiguren Praeli
PHC/TC, dictada en el Pleno
prolongara
sin
fundaexplica que esta modificacin
Jurisdiccional, de fecha 11 de
mento alguno este prese debe a la situacin particurrogativa de altos funoctubre de 2010. Su razonalar en la que dos fiscales de la
cionarios ms all de
miento es consecuente con las
Nacin modificaron las impulo determinado por la
crticas a que se hace referentaciones hechas por el ConConstitucin ...
cia en prrafos anteriores resgreso de la Repblica al ex
pecto a la afectacin al princiPresidente Alan Garca luego
pio de separacin de poderes.
de su primer mandato, siendo
que la Corte Suprema resolvi la falta de mEn efecto, el Tribunal Constitucional12 sea9
rito para la continuidad de la acusacin penal .
la que se debe tener presente que el MinisEste exceso de reglamentarismo que transforterio Pblico es el rgano constitucional con
ma a la fiscala y al vocal superior instructor en
autonoma funcional, al que, entre otras cosimples Mesa de Parte es seriamente criticasas, le est facultado ejercitar la accin penal
do por Bernales Ballesteros y Rubio Correa10.
de oficio o a peticin de parte, mientras que
El Tribunal Constitucional se ha hecho eco de
al Poder Judicial le corresponde impartir justiestas crticas al considerar que estas cuestiocia mediante su funcin jurisdiccional, que en
nadas normas afectan el principio de separamateria ordinaria es exclusiva. Teniendo en
cin de poderes y se ha permitido exhortar al
cuenta que el antejuicio constituye una limiCongreso de la Repblica a realizar la reforma
tacin a las atribuciones constitucionales que
constitucional correspondiente11.
tiene el Ministerio Pblico, pues en este caso
no puede actuar de oficio, sino que debe esSe debe tener en cuenta adems, que el arperar a que el Congreso previo procedimiento
tculo 99 de la Constitucin prev un lmite
dicte una resolucin acusatoria contra el funtemporal para la vigencia del antejuicio polticionario protegido por dicho privilegio, este Trico. Luego de este periodo, los altos funcionabunal considera, a la luz de los principios de
rios que se mencionan en el referido artculo
interpretacin de unidad dela Constituciny
podrn ser directamente denunciados o somede correccin funcional que, vencido el plazo
tidos a proceso penal sin necesidad de pasar
de 5 aos establecido por el artculo 99 dela
por un procedimiento ante el Congreso. El lConstitucin13, dicha prerrogativa se extingue
mite fijado es de cinco aos luego de haber cede pleno derecho.
sado en funciones. Cabe preguntarse si dicho

9
10
11

12
13

EGUIGUREN PRAELI, Francisco. La responsabilidad del Presidente. Razones para una reforma constitucional. Fondo
Editorial de la Pontificia Universidad Catlica del Per, Lima, 2007, p. 141.
BERNALES BALLESTEROS, Enrique. Ob. cit. y RUBIO CORREA, Marcial. Estudio de la Constitucin de 1993. Tomo 4,
Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Catlica del Per, Lima, 1999, p. 121 y ss.
Vide Sentencia del Tribunal Constitucional del 1 de diciembre de 2003 recada en el Exp. N00006-2003-AI/TC, considerando 17. Al respecto es del caso mencionar que Garca Belaunde ha criticado que el Tribunal tenga competencia para hacer
de juez de la Constitucin, aunque admite que puede actuar como juez de la constitucionalidad, ya que tampoco es un
rgano constituyente. A juicio de este autor, los nicos jueces de la Constitucin son el pueblo y sus legtimos representantes, debidamente investidos para ello.
Vide Sentencia del Tribunal Constitucional dictada en el Pleno Jurisdiccional del 11/10/ 2010 recada en el Exp. N000302010-PHC/TC, considerandos 5, 6 y 7.
Cabe anotar que la Constitucin de 1979 estableca un plazo indefinido al sealar en su artculo 183 que la acusacin era por
todo delito cometido en el ejercicio de funciones, aunque los funcionarios hayan cesado en estas.

312

Acusacin constitucional y juicio constitucional poltico

Contina aclarando que [U]na interpretacin
en contrario, esto es, sostener que pese haber
transcurrido el plazo en mencin se requiere
necesariamente que el Parlamento decrete la
extincin del beneficio del antejuicio poltico,
supondra a juicio de este Tribunal extender injustificadamente el plazo de vigencia del antejuicio ms all del plazo establecido por el
Constituyente, lo que conllevara a extender la
limitacin a las atribuciones del Ministerio Pblico, lo cual, dado el caso, s resultara a todas luces inconstitucional.
Coincidimos plenamente con el razonamiento
del Tribunal Constitucional en este caso. La vigencia de esta prerrogativa no debe determinarse en virtud a un pronunciamiento del Congreso que se manifieste en tal sentido, ello
carece de fundamento. La vigencia deber determinarse mediante la constatacin de si han
transcurrido o no ms de cinco aos luego de
que el funcionario ha cesado en sus funciones. El peligro de interpretar que el Congreso
debe decretar el fin de la vigencia del antejuicio poltico no solo se restringe a lo sealado por el Tribunal Constitucional en el sentido
de extender la limitacin a las atribuciones del
Ministerio Pblico, lo cual ciertamente es inconstitucional. Existira tambin un peligro poltico pues se prolongara sin fundamento alguno este prerrogativa de altos funcionarios ms
all de lo determinado por la Constitucin, lo
que podra prestarse a manipulaciones polticas que devengan en impunidad.

Iii. La infraccin constitucional y el

antejuicio, constituyen una misma institucin o se desdoblan en
dos formas jurdicas autnomas?
Para la doctrina nacional, el juicio poltico seguido al alto funcionario por violacin a la
Constitucin y el antejuicio que a este se le somete en caso de delito han constituido siempre una misma unidad y una misma institucin.
As lo han analizado Bernales Ballesteros y
Rubio Correa. No obstante, autores ms modernos, que han abordado el tema con rigurosa especialidad, como Cairo Roldn14 y Garca
Chvarri15, han defendido doctrinariamente la
distincin propuesta por Chirinos Soto16: hacer un deslinde conceptual entre una acusacin por infraccin a la Constitucin, que es
el impeachment o juicio poltico propiamente
dicho, de consecuencias puramente polticas
definidas en el mbito del Congreso17; y el antejuicio que no es otra cosa que la antesala
de un proceso jurisdiccional que involucra la
imputacin y prueba de responsabilidades penales que, si bien son inicialmente valoradas
por el Congreso, tiene como propsito habilitar la posterior intervencin del ms alto nivel
del Poder Judicial para que la Corte Suprema
se avoque a la causa y aplique sanciones puramente penales.
El juicio poltico constituye una evaluacin
de la responsabilidad del alto funcionario
en sede exclusivamente parlamentaria con
un pronunciamiento final de carcter poltico

14 CAIRO ROLDN, Ornar. Justicia constitucional y proceso de amparo. Palestra, Lima, 2004, pp.135-149.
15 GARCA CHVARRI, M. Abraham. Juicio poltico, antejuicio, acusacin constitucional en el sistema de gobierno peruano. En: <www.bahaidream.com> (publicado originalmente en la Revista Jurdica de Cajamarca).
16 Citado por PANIAGUA CORAZAO, Valentn. Acusacin constitucional, antejuicio o juicio poltico? En: La Constitucin de 1993. Anlisis y comentarios. 11, Comisin Andina de Juristas, Lima 1995, p. 137. Vid. CHIRINOS SOTO, Enrique. Constitucin de 1993. Lectura y comentario. Peidul, Lima, 1995, p. 161.
17 A ttulo ilustrativo tngase en cuenta que en toda la historia de los Estados Unidos se ha acusado utilizando el procedimiento
del impeachment a 16 funcionarios federales: 2 presidentes (Andrew Jhonson en 1868 y William J. Clinton 1999), 1 secretario de Estado, 1 senador y 1 juez asociado a la Corte Suprema, 1 juez asociado de la Corte de Comercio y 10 jueces federales de distrito. La Constitucin norteamericana no prev el impeachment para los miembros del Congreso. (Vid: www.infoplease.com/ipa/A0194049.hthn). Mientras tanto en el Per, el Proyecto observacin parlamentaria de la Asociacin Civil
Transparencia reportaba que entre agosto de 2001 y mayo de 2003 se haban presentado 237 acusaciones, que involucran a
muchas ms personas, contra: 2 ex presidentes de la Repblica, 67 vocales de la Corte Suprema, 7 consejeros del Consejo
Nacional de la Magistratura, 7 miembros del Tribunal Constitucional, 1 ex Fiscal de la Nacin, 6 ex vocales supremos, 2 ex
fiscales supremos, 1 miembro del Jurado Nacional de Elecciones, 4 magistrados de la Corte Suprema, 8 ministros, 59 ex ministros, 36 congresistas, 24 ex congresistas; aparte de 27 solicitudes de levantamiento de la inmunidad parlamentaria todas
contra congresistas en ejercicio del cargo.

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D octrina
destinado a separar del cargo al infractor de la
Constitucin; el objetivo buscado es proteger
al Estado de los malos funcionarios y preservar la confianza pblica depositada en ellos,
por lo que cumple una funcin poltico punitiva
sobre la base de la razn poltica. El antejuicio es solamente el paso previo parlamentario
para autorizar a la Corte Suprema, como mxima autoridad jurisdiccional, a que se avoque a
juzgar la responsabilidad penal del alto funcionario perpetrador de ilcitos penales y no necesariamente polticos, en ejercicio de la funcin punitivo-jurisdiccional, sobre la base de la
razn jurdica que es privativa del Poder Judicial18. Como seala Montoya Chvez, es una
forma de levantamiento de inmunidad pero
solo cuando el delito se cometa en el ejercicio
de su cargo por un acto relacionado con l19.
Esta misma distincin, por cierto, es la que
ha consagrado el Tribunal Constitucional en
la STC Exp. N0006-2003-AI/TC del 5 de diciembre de 2003 en relacin con la demanda
de inconstitucionalidad planteada por 65 congresistas contra el inciso j del artculo 89 del
Reglamento del Congreso. En esa oportunidad, si bien el Tribunal declar infundada en
parte la demanda de inconstitucionalidad, exhort al Congreso a modificar su texto y orden que se interpretara su contenido de conformidad con los considerandos 12 y 15 de dicha
sentencia, destinados en lo fundamental a promover la razonabilidad en la aplicacin de las
instituciones que se analizan.
Lo importante es sealar que, a juicio del Tribunal Constitucional, la Constitucin de 1993
ha recogido dos procedimientos de acusacin constitucional de distinta naturaleza y, por
ende, de distintos alcances: el antejuicio poltico y el juicio poltico. Garca Belaunde no ha
ahorrado crticas a esta sentencia del Tribunal
Constitucional, pues en su criterio lo que existe en la Constitucin vigente es solamente el

juicio poltico, heredero del impeachment aunque no se haya seguido el modelo histrico20.
Sin embargo, el Tribunal Constitucional ha definido las cosas en los trminos que sumariamente abordamos a continuacin.

IV. Antejuicio por delitos cometidos por los altos funcionarios

en el ejercicio de sus funciones
El Mximo Intrprete de la Constitucin ha dejado establecido que:

El procedimiento de acusacin constitucional contra los funcionarios enumerados

en el artculo 99 de la Constitucin, por los
supuestos delitos cometidos en el ejercicio
de sus funciones (antejuicio), se encuentra
regulado en el artculo 89 del Reglamento
del Congreso. Queda ello meridianamente
claro, cuando dicho artculo, ab initio, establece que (...) mediante el procedimiento de acusacin constitucional se realiza el
antejuicio poltico, al que tienen derecho
los altos funcionarios del Estado comprendidos en el artculo 99 de la Constitucin
Poltica (resaltado en el original).

Aadiendo el Tribunal:

En sntesis, el antejuicio es una prerrogativa funcional de la que gozan determinados funcionarios, con el propsito de que
no puedan ser procesados ante la judicatura penal por los delitos cometidos en el
ejercicio de sus funciones, sin que medie
un procedimiento con las debidas garantas procesales ante el Congreso de la Repblica y la consecuente acusacin del
propio Legislativo.

En lnea con lo establecido por el propio Tribunal se concluye que, ante los casos de acusacin por ilcitos penales, el antejuicio se reduce a la habilitacin que decide el Congreso de

18 As lo expresa el considerando 18 de la STC del 5 de diciembre de 2003 y la resolucin aclaratoria del 9 de diciembre del
mismo ao, recadas en el Exp. N0006-2003-AI/TC, Lima, caso 65 congresistas de la Repblica
19 MONTOYA CHVEZ, Vctorhugo. La infraccin constitucional. Palestra, Lima, 2005, p. 215.
20 GARCA BELAUNDE, Domingo. Ob. cit.: Pretender decir que uno es el antejuicio y otro el juicio poltico es un ingenioso
juego de palabras que no se compadece con la naturaleza de la institucin ni con su desarrollo histrico. El impeachment se
tradujo siempre as, no obstante existen varios modelos de juicio poltico. No existe ninguna razn valedera para distinguir
donde la doctrina, ni la legislacin, ni la historia han distinguido.

314

Acusacin constitucional y juicio constitucional poltico

permitir que la Corte Suprema juzgue y aplique la sancin penal que le corresponde conforme con la tipificacin de delitos establecida
para todos los ciudadanos en el Cdigo Penal. Responde, en consecuencia, a la existencia de una prerrogativa que, de ser retirada por el Congreso, habilita la intervencin del
juez penal. Las funciones que al efecto cumple el Congreso se asimilan a las del Ministerio Pblico que acusa y a las del juez instructor
quien investiga en el modelo inquisitivo que
mantenemos en el Per y que est cambiando
con la progresiva aplicacin del Cdigo Procesal Penal. Pero all termina la intervencin
congresal pues, en materia de delitos, la funcin de juzgador es exclusiva y excluyente del
Poder Judicial que, en el caso del artculo 100
de la Constitucin, acta por excepcin a nivel
de la Corte Suprema.
Al respecto, el Tribunal Constitucional aclara
que si bien es cierto constituye un requisito
indispensable para ser pasible de la sancin
de inhabilitacin, prevista en el artculo 100 de
la Constitucin, el ser uno de los funcionarios
previsto en el artculo 99 de la Constitucin,
ello no implica, necesariamente, que el funcionario acusado deba encontrarse en ejercicio
de sus funciones, sino que los delitos de funcin hayan tenido lugar con ocasin de haber
ocupado el cargo pblico21.
El Congreso, mediante Ley N27399, ha precisado el procedimiento a seguir en las investigaciones preliminares y medidas limitativas de derechos a que d lugar el procedimiento posterior
al antejuicio por la presunta comisin de delitos,
excluyendo a los congresistas del alcance de tales medidas limitativas y sealando facultades
especiales para el Fiscal de la Nacin.

V. Juicio poltico por infraccin

constitucional
La infraccin constitucional considerada
como figura independiente de la comisin
de delitos de funcin por parte de los altos

funcionarios del Estado sujetos al control del

Parlamento sigue siendo una institucin polmica en el Per, a pesar de los deslindes hechos por el Tribunal Constitucional. Recogida
en los artculos 99 y 100 de la Carta Magna
de 1993 como mecanismo de control poltico
del Congreso frente a los actos realizados por
funcionarios del ms alto rango en violacin
de la Constitucin, da lugar a un proceso sancionatorio, de carcter puramente poltico, que
puede concretarse en la suspensin del funcionario pblico infractor, su destitucin o su
inhabilitacin hasta por diez aos para el ejercicio de la funcin pblica.
Como consecuencia de la aplicacin por dems arbitraria de la infraccin constitucional
para justificar la destitucin de tres destacados magistrados del Tribunal Constitucional
por simple mayora, por parte del Congreso fujimorista en 1997, la Comisin y la Corte Interamericana de Derechos Humanos22 se pronunciaron advirtiendo sobre algunos aspectos
contrarios a la Convencin Americana sobre
Derechos Humanos y exigiendo el respeto de
los derechos consagrados a favor de los destituidos. Esto ltimo solamente se cumpli en
el marco de la transicin que el Per experiment entre setiembre de 2000 y el 28 de julio
de 2001, periodo en el que se consolid la recuperacin de la democracia en nuestro pas.
Se manifest a travs de la restitucin en sus
cargos de los tres magistrados constitucionales, ocurrida tres aos despus del despojo,
en noviembre de 2001, por decisin del Congreso de la Repblica, en respuesta a pronunciamientos de la Comisin Interamericana de
Derechos Humanos y a la opinin mayoritaria
de las instancias democrticas nacionales.

Vi. Naturaleza jurdica del juicio

poltico
Se admite que la infraccin constitucional es
una figura autnoma, de carcter fundamentalmente poltico, que forma parte de los mecanismos de control poltico que le corresponde

21 STC Exp. N03760-2004-AA/TC, considerando 10.

22 Vide la sentencia del 03/01/2001 de la Corte lnteramericana de Derechos Humanos: Caso del Tribunal Constitucional (Aguirre
Roca, Rey Terry y Revoredo Marsano vs. Per).

GACETA CONSTITUCIONAL N 52

315

D octrina
ejercer al Congreso frente a los dems poderes del Estado. Es, en consecuencia, independiente de los ilcitos penales que puedan cometer los funcionarios a los que se refiere el
artculo 99 de la Carta u otros que en el futuro
sean incluidos en la lista. Atae fundamentalmente a faltas polticas o contravenciones que
no constituyen delitos y, en consecuencia, dan
lugar a sanciones polticas antes que propiamente punitivas pues, como se dijo, pretenden
separar del cargo al funcionario que irrespeta
la Constitucin y las leyes, alejarlo obligadamente de la vida pblica y preservar al Estado
y la confianza en que se funda su legitimidad
de sus instituciones.
Debido a ello, podemos afirmar que tratndose de un antejuicio promovido debido a la
imputacin de una infraccin a la Constitucin,
es posible que incluso de aprobarse la acusacin el acusado no sea ulteriormente sometido al Poder Judicial para su enjuiciamiento penal, si es que no se le atribuye delito alguno o
la infraccin constitucional no est penalmente tipificada23. Por el contrario, la denuncia por
los delitos de funcin que los altos funcionarios puedan cometer se encuentra ligada a los
bienes jurdicamente protegidos por el Cdigo
Penal24.
Esta es precisamente la posicin que tom el
Tribunal Constitucional en la sentencia citada
cuando reconoce, zanjando discusiones doctrinarias previas, que:

19. [E]l juicio poltico [es] aquel que permite iniciar un procedimiento a los funcionarios enumerados en su artculo 99, en razn de las faltas polticas cometidas en el
ejercicio de sus funciones, con la finalidad
de retirar el poder de quien hace mal uso
de l e impedir que () pueda ser reinvestido de poder en el futuro. (BROUSSARD,
Paulo. O impeachment. Saraiva. 2 ed.,

1992, p. 77). Al respecto, Bidart Campos

refiere que se lo denomina juicio poltico
(...) porque no es un juicio penal; en l no
se persigue castigar sino separar del cargo; no juzgar un hecho como delictuoso,
sino una situacin de gobierno como inconveniente para el Estado (BIDART CAMPOS, Germn. Manual de Derecho Constitucional argentino. Ediar, 1986, p. 612).

20. Esa es la manera como se debe interpretar la previsin constitucional segn la

cual est permitido acusar a los referidos
funcionarios pblicos por infraccin de la
Constitucin. Y es que toda falta poltica
en que incurran los funcionarios que componen la estructura orgnica prevista en la
Carta Poltica, compromete peligrosamente el adecuado desenvolvimiento del aparato estatal. En estos casos, la razn del
despojo del cargo no tiene origen en la comisin de un delito, sino en la comisin de
faltas que aminoran, en grado sumo, la
confianza depositada en el funcionario, la
que debe ir indefectiblemente ligada al cargo que ostenta.

21. De esta manera, en el

el funcionario es acusado,
de ser el caso, sancionado
Congreso, por faltas nica y
polticas.

juicio poltico
procesado y,
por el propio
estrictamente

De lo anterior se desprende, en todo caso,

que la naturaleza jurdica autnoma de la infraccin constitucional frente a la comisin de
delitos no debe entenderse como totalmente
desligada de la concurrencia de dicha falta poltica con delitos debidamente calificados por
el Cdigo Penal. Ante tal sumatoria de inconductas (polticas y delictivas) corresponder
que el Poder Judicial se avoque primeramente a conocer la materia punitivo-jurisdiccional
en el lenguaje de la sentencia del Tribunal

23 EGUIGUREN PRAELI. Francisco. Estudios constitucionales. Ara, Lima, 2002, p. 453.

24 La propia sentencia del Tribunal cita como fuente a los tratadistas Broussard, brasilero, y Bidal Campos, argentino, este ltimo con larga trayectoria acadmica en Latinoamrica y el Per. En nuestro pas, Eguiguren Praeli, citado ms adelante, ha
sido quien ms ha enfatizado la autonoma de la figura de la infraccin constitucional como distinta a la comisin de delitos
de funcin.

316

Acusacin constitucional y juicio constitucional poltico

Constitucional para que, con posterioridad, el
Congreso se aplique a cumplir la funcin poltico-punitiva que de manera residual pueda corresponderle a este ltimo25.

VII. Alcances de la infraccin a

la Constitucin y su apego al
principio de legalidad
La mayor polmica en torno a la institucin de
la infraccin constitucional ha recado en los
alcances que ella tiene en relacin con las
conductas que en concreto pueden dar lugar a
tal acusacin. Desde posiciones discrepantes
han participado activamente Paniagua Corazao26 haciendo enrgica advertencia al carcter abierto e indefinido de la institucin como
fundamento de su posible aplicacin abusiva; y, en el otro extremo, Eguiguren Praeli27,
admitiendo que en realidad todos y cada uno
de los artculos constitucionales podran constituir el catlogo de posibles contravenciones
susceptibles de acusacin por infraccin a la
Constitucin28.
En este contexto, la falta de tipicidad de las
conductas susceptibles de ser reputadas
como infraccin a la Constitucin fue clamorosa en el caso de la abusiva destitucin de los
tres magistrados del Tribunal Constitucional a

que se ha hecho referencia y que dio lugar a

la sentencia de la Corte lnteramericana del 31
de enero de 2001. En los considerandos de
la sentencia internacional queda clara la situacin que se present en aquella oportunidad en que los magistrados fueron inicialmente acusados de usurpacin de las funciones
que correspondan al pleno de dicho Colegiado Constitucional (lo que constituira ms bien
un delito y no una infraccin)29. Finalmente, no
fue demostrado ante la Corte cules fueron las
conductas violatorias a la Norma Fundamental
en las que pudieron haber incurrido los magistrados, pues la naturaleza arbitraria de la medida qued evidenciada, entre otros, por la falta de tipicidad que hasta hoy subsiste.
Sin embargo, a pesar de la importancia del
tema, la sentencia del Tribunal Constitucional
del 1 de diciembre de 2003 no ha abordado ni
resuelto el problema de la adecuacin de esta
institucin polmica al principio de legalidad,
de conformidad con lo prescrito por el literal d)
del numeral 24) del artculo 2 de la Constitucin, al que debe quedar sometido toda actividad sancionadora del Estado, incluyendo la
parlamentaria30. Tampoco se ha procedido en
el Per a distinguir entre la acusacin por infraccin a la Constitucin de autoridades cuyo

25 Vide los considerandos 14, 15, 16 y, especialmente, el segundo prrafo del considerando 25 de la sentencia del Tribunal
Constitucional de diciembre de 2003 y la precisin que hace de que en caso de sentencia condenatoria por delito impuesta
por el Poder Judicial basta una decisin del pleno del Congreso adoptada por mayora simple y no, como se ver ms adelante, una mayora calificada de los 2/3 del nmero legal de miembros del Congreso de la Repblica.
26 PANIAGUA CORAZAO, Valentn. El sistema poltico en la Constitucin de 1993. En: Dereito. Revista Jurdica de la
Universidad de Santiago de Compostela. Volumen IV, N2, 1995, p. 18, y Acusacin inconstitucional. En: Gaceta Jurdica. Legislacin, doctrina, jurisprudencia y actualidad jurdica. Tomo 45, Gaceta Jurdica, Lima, agosto de 1997, p. 53-A
y ss., en particular las pp. 69-A a 72-A.
27 EGUIGUREN PREALI, Francisco. La infraccin constitucional como lmite a la inviolabilidad por votos u opiniones de
los parlamentarios. En: Estudios constitucionales. Ara, Lima, 2002, p. 454.
28 BERNALES BALLESTEROS, Enrique. (Ob. cit., pp. 465-467) se pronuncia favorablemente a la tipificacin de conductas
previas a la aplicacin de sanciones por infraccin a la Constitucin en congruencia con el principio de legalidad consagrado en el artculo 2, inciso 24-d de la Constitucin: Nadie ser procesado ni condenado por acto u omisin que al tiempo de
cometerse no est previamente calificado en la ley, de manera expresa e inequvoca, como infraccin punible; ni sancionado
con pena no prevista en la ley.
29 Resultan especialmente ilustrativos los peritajes realizados por los doctores Jorge Avendao Valdez y Mario Pasco Cosmpolis que se insertan bajo el acpite Prueba Pericial de la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de
31 de enero de 2001, en los que este tema queda especialmente destacado. En el mismo sentido abona la opinin tcnica
aportada a la Comisin Interamericana de Derechos Humanos por el doctor Enrique Bernales Ballesteros a que se hace referencia en el considerando 50 de la misma sentencia internacional.
30 Vide REY CANTOR, Ernesto. Principio de legalidad y derechos humanos. Anlisis desde la perspectiva del Derecho
Constitucional Procesal. En: VEGA CORZO, Juan y CORSO SOSA, Edgar. Instrumentos de tutela y justicia constitucional. Memoria del VII Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional. Universidad Nacional Autnoma de Mxico.
Instituto de Investigaciones Jurdicas. Mxico D. F., 2002, pp. 529-582.

GACETA CONSTITUCIONAL N 52

317

D octrina
mandato emana de eleccin
razonabilidad, racionalidad y
proporcionalidad. Abre adepopular (el Presidente de la
La mayor polmica
ms este autor la posibilidad
en torno a la institucin
Repblica o los representantes
de la infraccin constide que se admita a ttulo de
al Congreso), del voto mayoritucional ha recado en
declaracin o advertencia pretario del Congreso (los magislos alcances que ella tievia una amonestacin pblica
trados del Tribunal Constitucione en relacin con las
emitida por una instancia comnal o el Defensor del Pueblo) o
conductas
que
en
conpetente del Congreso antes de
se asienta en ratificacin parlacreto pueden dar lugar
la aplicacin de alguna de las
mentaria (el Contralor General
a tal acusacin.
sanciones previstas en el arde la Repblica), de aquellos
tculo 100 de la Constitucin.
cuyo nombramiento proviene
de rganos especializados (como los vocales
Constituye, sin embargo, una tarea inmediata
de la Corte Suprema o los fiscales supremos)
del Congreso el abocarse a elaborar las noro emana de expresiones corporativas de la somas del caso para garantizar el apego de la
ciedad civil (como los integrantes del Conseinstitucin de la infraccin constitucional y su
jo Nacional de la Magistratura), sin que en ninaplicacin concreta al principio constitucional
guno de los casos se precise la tipificacin de
de legalidad33.
conductas que dan lugar a la infraccin ni los
Asimismo, el Tribunal Constitucional ha opimrgenes de diferenciacin entre los actos innado sobre los alcances de la institucin en
fractorios o aquellos que pueden caber dentro
relacin con las personas a las que considede criterios de interpretacin u opinin31.
ra susceptibles de ser acusadas por ello34. Ha
32
contribuido el Colegiado Constitucional con
A este respecto, Landa viene ensayando
mencionar la necesidad de que a la lista de aluna primera propuesta de los supuestos que
tos funcionarios contenida en el artculo 99 de
pueden dar lugar a dicha violacin (infraccin
la Carta (que incluye al Presidente de la Releve, intermedia y grave) del marco principispblica, los representantes al Congreso, mita bajo el cual la aplicacin de sanciones ponistros de Estado, magistrados del Tribunal
lticas pueda responder a los principios de

31 Si bien es cierto que el impeachment no se encuentra rigurosamente reglamentado, hay en el constitucionalismo latinoamericano la oportunidad de estudiar el proceso constitucional de prdida de la investidura que en Colombia se aplica a los congresistas. Si bien este proceso tiene la peculiaridad de que est en manos del Consejo de Estado y no del Parlamento como
ocurre con nuestra institucin de la infraccin a la Constitucin, se sustenta dicha prdida en estipulaciones precisas contenidas en los artculos 119 y 183 de la Constitucin colombiana que incluyen hechos o conductas tales como inhabilidades,
incompatibilidades, conflicto de inters, inasistencia a sesiones especiales en las que se voten reformas a la Constitucin,
demora o reticencia a asumir el cargo en los plazos establecidos, indebido destino a dineros pblicos, trfico de influencias
e inducir al aporte de dinero para los partidos o movimientos polticos. Vide SIERRA PORTO, Antonio. El proceso constitucional de Prdida de la investidura de los congresistas en Colombia. En: Mora-Donatto, Cecilia (coordinadora).
Relaciones entre los Gobiernos y el Congreso. Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Instituto de Investigaciones Jurdicas. Mxico D. F., 2002, pp. 559-580. En todo caso, la discusin que se ha planteado en el Per al momento de redactar
el presente artculo en torno a la posible acusacin por infraccin constitucional a vocales de la Sala Penal Transitoria de la
Certe Suprema de la Repblica por el sentido de su voto ms all de la opinin que se tenga sobre la interpretacin de la
retroactividad penal en relacin al reconocimiento de beneficios penitenciarios exige que se preestablezca supuestos tpicos de infraccin que eviten confusiones con decisiones en materia opinable como las que toman los magistrados constitucionales, jueces, fiscales, Defensor del Pueblo u otros.
32 LANDA, Csar. Antejuicio poltico. En: Dilogo con la Jurisprudencia. Tomo 54, Gaceta Jurdica, Lima, enero, 2004.
33 Vide el Informe en mayora de la Subcomisin Investigadora de la Acusacin Constitucional N226/2003 contra el ex ministro de Estado en la cartera de Economa, doctor Pedro Pablo Kuczynski Godard, por infraccin constitucional y comisin
de delitos de funcin, suscrito por los seores congresistas Adolfo Latorre Lpez y Manuel Merino Lama, cuyas conclusiones fueron aprobadas por la Comisin Permanente del Congreso de la Repblica en sesin del 10/09/2003, sin debate, por
16 votos a favor y 2 en contra, sin que se hubiese admitido la reconsideracin solicitada. En dicho Informe se concluye que
el ministro acusado no ha cometido ni infraccin a la Constitucin ni delito de usurpacin de funciones por el hecho de haber suscrito el decreto supremo que aprueba un Texto nico Ordenado conteniendo un error de tipo. Dicho Informe absolutorio al que el autor de la presente exgesis tuvo acceso por haber sido el abogado defensor del ministro acusado contiene
un anlisis sumamente completo de las figuras diferenciadas de infraccin a la Constitucin y delito de usurpacin de funciones, y de la naturaleza de la responsabilidad aplicable a cada una de las instituciones.
34 Vide el considerando 27 de la sentencia del TC del 01/12/2003 a este respecto.

318

Acusacin constitucional y juicio constitucional poltico

Constitucional, vocales de la Corte Suprema,
fiscales supremos, miembros del Consejo Nacional de la Magistratura, Defensor del Pueblo y Contralor General de la Repblica) debe
aadirse va reforma constitucional a los
integrantes del Jurado Nacional de Elecciones, el jefe de la Oficina Nacional de Procesos
Electorales y el jefe del Registro Nacional de
Identificacin y Estado Civil.
Cabe recordar que se trata de un listado que
incluye algunos de los nuevos rganos constitucionalmente autnomos que fueron creados
con la Constitucin de 1993. Sin embargo, a
diferencia de lo dispuesto en la Carta de 1979,
el listado es taxativo y no se admite la posibilidad de extenderlo a otros funcionarios por la
va legal35.
Sobre los sujetos sometidos a la acusacin
constitucional, estamos de acuerdo con la posicin del Tribunal Constitucional, puesto que
como bien seala Garca Chvarri, la inclusin de algunas autoridades y otras no en la
lista que contiene el artculo 99 de la Constitucin resulta ser, a falta de un fundamento
que la respalde, arbitraria. La necesidad que
seala el Tribunal Constitucional de incorporar en esta lista a las autoridades de otros organismos constitucionalmente autnomos es
vlida pues si el Estado Constitucional tiene
que ver con la interdiccin de la arbitrariedad,
la prerrogativa del antejuicio debera comprender o nicamente a los ms altos funcionarios

del Gobierno, el Congreso y la judicatura, o

ampliarse a todas las ms importantes autoridades de los organismos constitucionalmente
autnomos en el plano de la Administracin
central36.

vIii. Procedimiento aplicable y respeto al debido proceso

Se desprende de la sentencia sobre
inconstitucionalidad emitida por el Tribunal
Constitucional el 1 de diciembre de 2003 y del
fructfero dilogo jurisprudencial que se produce con la Corte Interamericana de Derechos
Humanos, a propsito de la sentencia sobre el
caso de los magistrados del Tribunal Constitucional (del 31 de enero de 2001), que la reglamentacin que adopte el Congreso a efectos
de aplicar las sanciones previstas en el primer prrafo del artculo 100 de la Constitucin
debe respetar rigurosamente las garantas del
debido proceso contenidas en la Constitucin
y en los instrumentos internacionales de derechos humanos37. El hecho de que se trate de
un juicio propiamente poltico38, que d lugar
a sanciones de esta naturaleza, no lo exime
del cumplimiento de tales garantas por razones de carcter tanto objetivo cuanto subjetivo. Efectivamente, la legitimidad que un rgimen respetuoso del Estado Democrtico de
Derecho exige a las instituciones del Estado
incluido el Parlamento que acten en apoyo
a tales principios39, como por igual lo reclaman

35
36
37
38

EGUIGUREN PRAELI, Francisco. Ob. cit., p. 142.

GARCA CHVARRI, Abraham. Ob. cit., p. 20.
Vide los considerandos 24 y 25 de la sentencia del TC de 01/01/2003.
La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha dejado claramente establecido en su jurisprudencia que si bien el artculo 8
de la Convencin Americana se titula Garantas judiciales, su aplicacin no se limita a las garantas judiciales en sentido
estricto sino al conjunto de requisitos que debe observarse en las instancias procesales a efectos de que las personas estn
en capacidad de defenderse ante cualquier acto del Estado que pueda afectados, lo que a nuestro criterio incluye el caso
del procedimiento parlamentario motivado por acusacin de infraccin a la Constitucin en el marco de los artculos 99 y
100 de la Constitucin. En este orden de ideas, es relevante lo que ha dicho la Corte Interamericana en esta materia no solamente en la sentencia internacional tantas veces citada en este comentario, sino en la proferida el 2 de febrero de 2001 en
el caso Baena Ricardo y otros contra el Estado de Panam. Vide, asimismo, la definicin de debido proceso de Rey Cantor
en: REY CANTOR, Ernesto. Ob. cit., p. 532.
39 El Captulo X de la Sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos del 31/01/2001 est ntegramente dedicado a analizar la violacin al artculo 8 (garantas judiciales) de la Convencin Americana de Derechos Humanos, as como
el Captulo XI lo est a la violacin del artculo 25 del mismo instrumento internacional (proteccin judicial), consignando
los argumentos en esta materia de la Comisin y las consideraciones que sobre ellos retiene la Corte en el prrafo 110 de la
sentencia en que se concluye que el Estado viol los artculos 8 y 25 de la Convencin Americana en perjuicio de los seores Manuel Aguirre Roca, Guillermo Rey Terry y Delia Revoredo Marsano, por lo que puede concluirse que no ha cumplido
con su deber general de respetar los derechos y libertades reconocidos en aquella y de garantizar su libre y pleno ejercicio,
como lo dispone el artculo 1.1 de la Convencin.

GACETA CONSTITUCIONAL N 52

319

D octrina
las reglas del debido proceso, como derecho
subjetivo de los funcionarios susceptibles de
acusacin y sancin, en el marco de los artculos 99 y 100 de la Constitucin, en aplicacin
como lo ha hecho reiteradamente el Tribunal
Constitucional de la clusula abierta para el
reconocimiento de los derechos fundamentales que contiene el artculo 3 de nuestra Carta.

iX. Votacin mnima requerida para

aplicar sanciones polticas
Otra de las anomalas que se han presentado
en relacin con la institucin de la acusacin
constitucional y las sanciones polticas en ella
concebidas ha sido la votacin requerida para
la aplicacin de estas. En numerosas ocasiones la votacin por mayora simple ha dado lugar a la destitucin, u otras sanciones, como
ocurri en el tan citado caso de la injustificada destitucin de los magistrados del Tribunal
Constitucional. Al respecto, se advierte en la
sentencia del 1 de diciembre de 2003 que, a
juicio del colegiado constitucional, la omisin
de la votacin necesaria para la aplicacin de
sanciones puede desencadenar aplicaciones
irrazonables40 de estas, por lo que el Tribunal
Constitucional opta por exhortar al Congreso a
estipular expresamente en su Reglamento la
mayora requerida.
Como criterio general el Tribunal establece que, en aplicacin del principio de congruencia, la sancin de destitucin, o de inhabilitacin hasta por 10 aos, debe requerir
el voto conforme de los 2/3 del nmero legal
de miembros del Congreso, como la Carta lo
exige para el caso de los miembros del Consejo Nacional de la Magistratura y del Defensor del Pueblo. Argumentando que el juicio
poltico por infraccin a la Constitucin es un

procedimiento seguido en su totalidad ante el

Congreso de la Repblica para sancionar por
razones estrictamente polticas, corresponde
segn el Colegiado Constitucional en aras a
la imparcialidad de la que debe estar premunida la aprobacin de cualquier sancin que
esta sea producto del voto favorable de, por
lo menos, los 2/3 del nmero de congresistas,
sin participacin de la Comisin Permanente. Llega a tal punto la conviccin del Tribunal
Constitucional en materia de esta votacin calificada, que no duda en la sentencia que se
comenta en hacerla aplicable al caso de vacancia presidencial, por incapacidad moral o
fsica, previsto en el inciso 2 del artculo 113
de la Constitucin.

X. Carcter objetivo o subjetivo

de la responsabilidad poltica
involucrada
Se discute en doctrina y en los estrados parlamentarios si la infraccin constitucional tiene carcter objetivo y, en consecuencia, si a
quien la comete se le juzga por los resultados41; o si, por el contrario, como ante cualquier procedimiento sancionatorio, se le juzga
al funcionario por sus intenciones42. Esto ltimo exigira el anlisis del dolo o culpa para la
comisin de la infraccin, con la complicacin
de que como ocurre tpicamente en los actos
de gobierno la responsabilidad del alto funcionario acusado es compartida con sus subordinados, quienes no se encuentran sujetos
a la misma responsabilidad poltica43.
Aun cuando viene ganando terreno el consenso a favor de considerar pacfico el tema
de la autonoma de la figura de la falta poltica (infraccin a la Constitucin) con respecto
al delito de funcin al que puede dar lugar un

40 Considerando 23 de la sentencia del TC del 01/12/2003.

41 Evidentemente el Derecho Penal rechaza la responsabilidad objetiva. El Cdigo Penal peruano en su artculo VII prescribe:
La pena requiere de la responsabilidad penal del autor. Queda proscrita toda forma de responsabilidad objetiva. El problema se presenta en tomo a la determinacin de si tal principio general, admitido sin discusiones en el Derecho Penal, es aplicable a todo proceso sancionatorio, y ms concretamente a uno de carcter poltico en el mbito parlamentario.
42 Ortecho Villena distingue entre el delito como acto antijurdico que resulta de ser cometido a ttulo de dolo o culpa, en tanto
que las infracciones son a su juicio transgresiones o quebrantamientos de la ley, de un pacto o de un convenio. Vide ORTECHO VILLENA, Vctor. Jurisdiccin y procesos constitucionales. Rodhas, Lima, 2000, p. 262.
43 Vide GARCA MORILLO, Joaqun. Responsabilidad poltica y responsabilidad penal. En: Revista Espaola de Derecho
Constitucional. N52, Centro de Estudios Polticos y Jurdicos, Madrid, 1998, p. 88.

320

Acusacin constitucional y juicio constitucional poltico

juicio poltico en cuya lnea se ubica el Tribunal Constitucional en su sentencia de 1 de diciembre de 2003 no ha quedado dilucidado
an el asunto del carcter objetivo o subjetivo
de la responsabilidad por infraccin a la Constitucin44. Las normas que al efecto se dicten
y la aplicacin e interpretacin de la institucin
por parte del Congreso y las instancias jurisdiccionales tienen en ello una importante tarea
por desarrollar.

XI. Revisin judicial de las sanciones polticas aplicadas por el

Congreso
Parte de la polmica en torno a la institucin de
la infraccin a la Constitucin radica en el viejo debate sobre la justiciabilidad de los actos
polticos que sigue siendo discutido en la doctrina constitucional. Si la institucin corresponde tpicamente a los mecanismos de control
poltico en manos del Parlamento, un sector
de la doctrina45 se pronuncia por la interdiccin de la revisin judicial de tales decisiones
como ha sido establecido por la Corte Suprema de los Estados Unidos46. Sin embargo, por

tratarse en definitiva de la aplicacin de sanciones de envergadura tan importante como la

inhabilitacin para el ejercicio de funcin pblica hasta por diez aos, resulta difcil admitir
que el derecho a la tutela jurisdiccional efectiva se vea cercenado ante decisiones arbitrarias o desproporcionadas que puedan tomar
los congresistas47.
El propio caso de la destitucin arbitraria de
los destacados magistrados del Tribunal Constitucional en 1997 ilustra el derecho siempre
accesible a nuestro juicio a los recursos de
proteccin internacional de los derechos humanos, a que se contrae el artculo 205 de la
Constitucin48. Ello permite encontrar amparo y remedio frente a violaciones flagrantes
al debido proceso, o medidas abusivas y desproporcionadas, aun cuando emanen de decisiones de carcter discrecional sobre materias fundamentalmente polticas como las que
son inherentes a los casos de infraccin a la
Constitucin49.
Finalmente, a nuestro juicio, todo proceso
sancionatorio debe estar sujeto a revisin por

44 Vide ABA CATOIRA, Ana. La limitacin de los derechos fundamentales por razn del sujeto. Tecnos, Madrid, 2001, p. 162
y ss.
45 ESPINOSA-SALDAA BARRERA, Eloy. Algunos alcances sobre la posibilidad de revisin judicial de aquellos actos
calificados como polticos y de discrecionalidad poltica. En: Revista Jurdica del Per. Normas Legales, Lima, eneromarzo de 1998.
46 Efectivamente en el caso del juez Ritter, quien en 1936 fue destituido por el Congreso a consecuencia de un impeachment,
recurri a una Corte de Apelaciones para que revise algunos aspectos de tal decisin. La Corte concluy que careca de autoridad constitucional para hacerlo y la Corte Suprema declin revisar dicha decisin, con lo que qued consentida. La mayora de constitucionalistas norteamericanos, a partir de ese momento, admiten que el Congreso debe tener la ltima palabra
en asuntos de impeachment y destitucin. Vide BERKOVITCH, Boris S. y SCHWARZ, Thomas J. (Committee on federal
legislation, Association of the Bar of the city of New York). The law of presidential impeachment. En: <www.abcny.org/
presimp.htm>.
47 Rubio Correa admite que la persona afectada por una sancin de esta naturaleza puede reclamar tutela jurisdiccional para
que los tribunales digan el Derecho con respecto al asunto decidido por el Congreso. Concretamente concibe que se pueda recurrir a la va del amparo para pedir la restitucin de los derechos conculcados. Ob. cit., p. 127. En el caso concreto de
afectacin al debido proceso, Cairo se pronuncia por la nulidad de tal juicio poltico y por la competencia del Poder Judicial
para declararla. Ob. cit., pp. 148 y 150. Bernales Ballesteros, por el contrario, ha opinado que la Constitucin asigna al Congreso competencia para administrar justicia concretamente en los artculos 99 y 100. Esta decisin del Congreso, dice este
autor, no est sometida a conocimiento de otros rganos jurisdiccionales y corresponder al Congreso y solo al Congreso, mediante una ley interpretativa constitucional, precisar los alcances de los artculos 99 y 100 de la Constitucin.
Vide El Comercio, pgina editorial, edicin del lunes 07/02/2005.
48 El artculo 205 de la Constitucin establece que: Agotada la jurisdiccin interna, quien se considera lesionado en los derechos que la Constitucin reconoce puede recurrir a los tribunales u organismos internacionales constituidos segn tratados
o convenios de los que el Per sea parte.
49 La amplitud de consideraciones que hoy se presentan en cuanto a la revisin de distinto tipo de decisiones, a travs de los
procesos constitucionales que se encuentran denominados como garantas constitucionales en el artculo 200 de la Carta,
puede verse en SAENZ DVALOS, Luis R. Los procesos constitucionales como mecanismos de proteccin frente a resoluciones judiciales arbitrarias. En: Susana Castaeda Otsu (coordinadora) Derecho Procesal Constitucional. Jurista Editores, Lima, 2003, pp. 133-157.

GACETA CONSTITUCIONAL N 52

321

D octrina
parte de las autoridades jurisdiccionales en la
medida en que ignore el principio de legalidad,
irrespete el debido proceso o se aleje en su
aplicacin de los principios de razonabilidad y
proporcionalidad.

XII. Razonabilidad y proporcionalidad

El mensaje ineludible de la sentencia del Tribunal Constitucional del 1 de diciembre de
2003 tiene relacin con la necesidad de adecuar los procedimientos de aplicacin de sanciones por infraccin a la Constitucin a los
principios de razonabilidad y proporcionalidad
que inspiran el orden constitucional. De aqu
que sea imprescindible establecer las conductas tpicas que den lugar a la comisin de infraccin a la Constitucin para lograr congruencia con los principios de razonabilidad y
proporcionalidad que son inherentes al marco
constitucional50.
Ello supone, de una parte, actividad normativa a nivel de modificaciones al Reglamento
del Congreso en el mbito marcado por el Supremo Intrprete de la Constitucin, lo que se
ha producido a travs de la Resolucin Legislativa del Congreso N008-2007-CR que modifica el texto del inciso i) del artculo 89 del
Reglamento del Congreso estableciendo, entre otros, que el acuerdo aprobatorio de una
acusacin constitucional por la presunta comisin de delitos en el ejercicio de sus funciones,
as como el respectivo acuerdo aprobatorio de
suspensin, requieren la votacin favorable de
la mitad ms uno de los miembros del Congreso, sin la participacin de los miembros de

la Comisin Permanente. De la misma forma,

la Resolucin Legislativa N030-2003-CR establece que se requiere la mayora calificada
de los dos tercios del nmero legal de miembros del Congreso, sin participacin de la Comisin Permanente, para aplicar la sancin de
suspensin, inhabilitacin o destitucin por infraccin constitucional. Adicionalmente a ello,
cabe mencionar que la Resolucin Legislativa
del Congreso N008-2007-CR dispone tambin que luego de sustentado el informe y la
acusacin constitucional, el Pleno del Congreso debe votar, pronuncindose en el sentido
de si hay o no lugar a la formacin de causa. Si la hubiera, en la misma sesin, el Pleno del Congreso deber votar si se suspende
o no al Congresista acusado51. En caso contrario, el expediente se archiva. En su momento, se requieren tambin precisiones al propio
texto constitucional para tratar de manera ms
puntual y congruente con el Estado Democrtico de Derecho esta institucin que ha venido siendo objeto de discrepancia en nuestro
medio.

XIII. Efectos de una sentencia interpretativa

y
exhortativa
en el marco de un proceso de
inconstitucionalidad
Tanto en la sentencia propiamente dicha,
cuanto en la resolucin aclaratoria del 9 de diciembre de 2003, el Tribunal Constitucional reconoce la naturaleza objetiva del proceso de
inconstitucionalidad destinado exclusivamente
a determinar la admisibilidad o rechazo de las
normas con rango de ley del sistema jurdico

50 Vide LANDA, Csar. Ob. cit., nota 12.

51 Al respecto, el Tribunal Constitucional ha sealado, en la sentencia dictada en el Pleno Jurisdiccional del 18/05/2010, recada en el Exp. N05181-2009-PA/TC, considerando 5, que la suspensin del ejercicio de las funciones a quien se le ha
levantado la inmunidad parlamentaria o la prerrogativa funcional no significa de ningn modo una sancin por el acto tipificado, como podra suceder cuando se trate de juicio poltico el que podra conllevar la destitucin o inhabilitacin para la
funcin pblica. En tal sentido, la suspensin no tiene otro propsito que impedirle al congresista el ejercicio de esta funcin mientras dure el proceso en sede ordinaria por ser una medida que busca evitar que un funcionario utilice el poder poltico que vino ejerciendo, de modo que excluya cualquier tipo de influencia en el eventual proceso penal que se le vaya a
instaurar. En la misma lnea se pronuncia Abraham Garca Chvarri, quien seala que bajo el esquema del antejuicio, la
suspensin del funcionario en el desempeo de su cargo es natural consecuencia de acordar la habilitacin de la competencia penal para juzgarlo. Por ello, la suspensin de ningn modo deber entenderse aqu como un tipo de sancin. GARCA
CHVARRI, Abraham. Ob. cit., p. 15.

322

Acusacin constitucional y juicio constitucional poltico

regido por la Constitucin. Sobre esta base,
se ve obligado a declarar52 que en este contexto de inconstitucionalidad, las decisiones
del Tribunal no estn destinadas a evaluar la
constitucionalidad de actos concretos que en
aplicacin de normas espurias puedan haber
ocasionado desmedro en el pasado a los derechos de las personas.
En la misma direccin, la resolucin aclaratoria advierte que no puede derivarse ningn
efecto retroactivo de la sentencia emitida el 1
de diciembre de 2003, no solamente porque
as lo dispone la Constitucin y la Ley Orgnica del Tribunal Constitucional, sino porque
en rigor no se ha declarado como resultado de
ella ninguna norma inconstitucional. Se ve precisado el Colegiado Constitucional a sealar
que se ha producido un cambio en la interpretacin de la Constitucin en relacin con los

artculos 99 y 100 de la Carta por lo que ha

procedido a dictar una sentencia con un doble carcter: interpretativo y exhortativo fundamentalmente en cuanto recurre al principio de
congruencia para ponderar el mnimo de votos
de los 2/3 del nmero legal de los miembros
del Congreso para aplicar vlidamente sanciones como se ha sealado anteriormente
previstas en el artculo 100 de la Norma Fundamental. Ello supone que la sentencia no se
pronuncia ni prejuzga sobre casos o actos del
pasado en los que se aplicaron tales sanciones a la luz de una interpretacin constitucional diferente. Sin perjuicio de ello, no puede
dejar de reconocerse que, como resultado de
la sentencia comentada y su aclaracin posterior, se abre un espacio de cuestionamiento y
reinterpretacin inesquivable en relacin a la
siempre polmica institucin de la acusacin
constitucional.

52 Vide el considerando 26 de la sentencia del TC del 01/12/2003, as como los considerandos 4 y 5 de la resolucin aclaratoria de 09/12/2003.

GACETA CONSTITUCIONAL N 52

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