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Elments de pilotage des finances

publiques (cours)

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Table des matires

Table des matires .................................................................................................................................. 2
Introduction............................................................................................................................................. 3
I - Un mouvement de consolidation des finances publiques .................................................................. 4
La mise en place des lois de financement de la Scurit sociale ........................................................ 4
La cration dorganismes paritaires de coordination des finances publiques .................................... 6
Le renforcement du rle de lEtat ....................................................................................................... 7
Le Haut conseil des finances publiques ............................................................................................... 8
II - Le dveloppement de la pluriannualit budgtaire ........................................................................... 9

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Introduction
La France connait, comme la plupart des pays industrialiss, dimportants dficits publics
depuis les annes 1970, qui ont progressivement alourdi le poids de la dette publique. Se pose donc
depuis plusieurs annes la question de la soutenabilit des finances publiques, cest--dire de la
capacit des Etats honorer leurs engagements financiers. Cette question revt une importance
particulire en Europe du fait de lexistence dune monnaie unique ou les comportements
budgtaires des uns influent sur la situation conomique des autres. Ds lors, assurer la prennit de
la zone euro passe par la mise en place de rgles communes en matire de discipline budgtaire.
Ainsi, sexplique ladoption en 1997 du Pacte de stabilit et de croissance, rform dans le sens dune
plus grande orthodoxie budgtaire partir de 2011 ( six-pack , Trait sur la stabilit, la
coordination et la gouvernance (TSCG) en Europe, two-pack).
Cet encadrement communautaire a eu une influence dterminante sur les finances publiques
nationales. En effet, dans la mesure o il concerne les finances de lensemble des Administrations
publiques (Etat, collectivits locales, Scurit sociale), sest progressivement impose la ncessit
doprer un pilotage global des diffrentes branches des finances publiques. Ce mouvement de
consolidation (I) des finances publiques sest traduit par la cration des lois de financement de la
Scurit sociale et dorganismes paritaires de coordination entre les diffrents acteurs de la dpense
publique. LEtat, tant, par ailleurs, celui qui doit rendre compte du respect de ces engagements
Bruxelles, a vu son rle considrablement renforc : il apparait, ainsi, comme la cl de voute de
lensemble du systme de pilotage. Dernier point, la loi organique du 17 Dcembre 2012 relative la
programmation et la gouvernance des finances publiques a institu un Haut conseil des finances
publiques charg de veiller au respect par les lois de programmation mais galement par les lois
financires annuelles de lobjectif de dficit "structurel" de 0,5 % maximum du PIB conformment
ce que prvoit le TSCG. Lautre consquence a t le dveloppement de la pluriannualit budgtaire
(II). En effet, lobjectif de maitrise des dficits publics suppose de disposer dinstruments permettant
davoir une vision moyen terme des finances publiques. Les programmes de stabilit portant sur
trois exercices et transmis annuellement lUnion Europenne jouent ce rle au niveau
communautaire. Mais, cest au plan interne quest apparu le dispositif le plus innovant. Ainsi, la
rvision constitutionnelle du 23 Juillet 2008 modifie larticle 34 de la Constitution et cre les lois de
programmation pluriannuelles des finances publiques dont le but est de dfinir pour lensemble des
Administrations publiques (Etat, collectivits locales, Scurit sociale) les orientations pluriannuelles
en matire financire moyen terme, avec lobligation de sinscrire dans lobjectif dquilibre des
comptes publics.

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I - Un mouvement de
consolidation des finances
publiques
A cot des finances de lEtat, se sont progressivement dveloppes les finances sociales et les
finances locales. Les premires sont apparues la Libration avec la volont dun financement,
indpendant de lEtat et de limpt, provenant des cotisations sociales lies au travail. Cette logique
perdure encore aujourdhui mme si lon constate une certaine fiscalisation des ressources des
organismes de Scurit sociale. Sagissant des finances locales, lon distingue lActe I de la
dcentralisation avec les lois de 1982-1983, et lActe II avec la rforme constitutionnelle du 28 Mars
2003. Ce mouvement sest accompagn de transferts de comptences de lEtat au profit des
collectivits locales qui ont impliqu que ces dernires disposent des ressources adquates.
Ds lors, face cet clatement des finances publiques, sest fait progressivement jour la
ncessit dun pilotage global des diffrentes branches des finances publiques. Deux lments
militaient en ce sens. Dabord, la crise conomique frappant de manire aveugle les diffrents
acteurs publics, les organismes de Scurit sociale et les collectivits locales connurent, tout comme
lEtat, une hausse de leur dette et des dficits chroniques. Ensuite, le dispositif europen
dencadrement des politiques budgtaires des Etats sintresse aux finances de lensemble du
secteur public, cest--dire celles de lEtat, des collectivits locales et des organismes de scurit
sociale. Lobjectif de maitrise des dficits publics passe donc par une apprhension globale de la
dpense publique mise en uvre par ces diffrents acteurs. Ce mouvement de consolidation des
finances publiques, qui a vu le rle de lEtat tre considrablement renforc, sest traduit par la
cration des lois de financement de la Scurit sociale et dorganismes paritaires de coordination. Il
faut, enfin, noter la cration rcente dun Haut conseil charg de superviser lensemble des finances
publiques.

La mise en place des lois de financement de la Scurit

sociale
Cest en 1996 quont t cres les lois de financement de la scurit sociale (LFSS) afin de
renforcer les pouvoirs du Parlement en la matire et dassurer un meilleur pilotage des finances
sociales. Cette rforme prsentait, cependant, des limites lies, notamment labsence dobjectifs
defficience et au caractre indicatif des montants vots. La loi organique du 2 aot 2005 relative aux
lois de financement de la Scurit sociale (LOLFSS) est donc venue complter le dispositif initial, dans
le sens dun rapprochement avec les rgles applicables au budget de ltat. Plusieurs voies sont, ainsi,
explores.

Au plan procdural, il sagit dabord de renforcer les pouvoirs du Parlement. Concrtement, aprs
son examen en Conseil des ministres, le PLFSS de lanne N est dpos lAssemble nationale au
plus tard le 15 octobre de lanne N-1. Il est ensuite examin par le Snat. Le Parlement dispose de
50 jours pour le vote dfinitif avec un ventuel passage en commission mixte paritaire. Surtout,
depuis 2005, les finances sociales sont apprhendes de manire pluriannuelle, ce qui est de nature
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accroitre linformation du Parlement. En effet, ce dernier se prononce sur des prvisions quatre
ans ainsi que sur les dpenses, les recettes et le solde, du rgime gnral, des rgimes obligatoires de
base de Scurit sociale et des fonds concourant leur financement. Lintroduction de la dimension
pluriannuelle et la prsentation des soldes des diffrentes branches dans les documents du PLFSS
amliorent ainsi linformation du Parlement et renforce la porte de son vote. Dans le mme esprit,
la dcomposition de lobjectif national de dpenses de lassurance maladie (ONDAM) en sousobjectifs (soins de ville, tablissements de sant tarifs lactivit, autres dpenses relatives aux
tablissements de sant, tablissements et services pour personnes ges, tablissements et services
pour personnes handicapes et autres modes de prise en charge) permet au Parlement de mieux
identifier la rpartition des dpenses couvertes par lONDAM.

Ensuite, la LOLFSS consolide la dmarche de performance, linstar de ce qui a t mis en place

pour le budget de ltat avec la LOLF dans les projets et les rapports annuels de performances (PAP et
RAP), en instaurant des programmes de qualit et defficience. Cette dmarche se dcline dabord
travers les conventions dobjectifs et de gestion (COG) conclues, pour quatre ans, entre l'tat et les
caisses nationales des principaux rgimes de Scurit sociale, puis dclines en contrats pluriannuels
de gestion (CPG) entre la caisse nationale et les caisses locales. La dmarche de performance se
dcline ensuite travers les six programmes de qualit et defficience (PQE) relatifs aux dpenses et
aux recettes de chaque branche de la Scurit sociale : ces programmes comportent un diagnostic de
situation, des objectifs retracs au moyen dindicateurs prcis, une prsentation des moyens mis en
uvre pour raliser ces objectifs et lexpos des rsultats atteints lors des deux derniers exercices.

Enfin, il sagit de mieux articuler les projets de loi de finances et les PLFSS. La cration des PQE,
proches des PAP et RAP, participe de cette dmarche. Par ailleurs, le rapport du Gouvernement
relatif aux orientations des finances sociales peut faire lobjet dun dbat conjoint au Parlement avec
le rapport sur lvolution de lconomie nationale et sur les orientations des finances publiques.
Ensuite, llaboration du PLFSS se fait en troite collaboration entre la direction du Budget afin
dinfluer sur les choix effectus en matire de finances sociales dans le sens dune matrise des
dpenses publiques et dune performance accrue des politiques sociales. De plus, la mise en place
dune perspective pluriannuelle des PLFSS rapproche les finances sociales de celles de ltat.

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La cration dorganismes paritaires de coordination des

finances publiques
Le mouvement de consolidation des finances publiques sest traduit, en France, par la
cration de deux organismes paritaires censs jouer un rle de coordination dans la lutte contre les
dficits publics. Ainsi, en 2006, ont t crs une Confrence et un Conseil des finances publiques
afin d'organiser le dialogue entre les acteurs publics et promouvoir un pilotage renforc des finances
publiques. Elles rpondent une dmarche novatrice d'un pilotage renforc, dcloisonn et
ambitieux des finances publiques. La Confrence et le Conseil regroupent : le Gouvernement, le
Conseil conomique et social, le Parlement, les associations d'lus locaux, les partenaires sociaux, les
reprsentants des organismes de protection sociale obligatoire et l'Administration. Le Conseil est une
instance vocation oprationnelle qui constitue statutairement l'organe de prparation de la
Confrence nationale. Il se runit plusieurs fois par an alors que la Confrence est annuelle. Chaque
anne, avant la Confrence, le Conseil doit prsenter au Premier ministre un rapport qui est rendu
public. Dans la mme ide, a t cre la Confrence nationale des excutifs qui runit les ministres
concerns par les affaires locales et des reprsentants des trois associations d'lus locaux. C'est un
lieu de concertation qui permet de faire participer les lus locaux l'laboration des normes qui les
concernent.
La cration de tels organismes se justifie quand lon sait les multiples flux financiers existant
entre les trois branches des finances publiques : titre dexemple, de nombreuses ressources des
collectivits locales proviennent de transferts dimpts dEtat au profit de ces dernires. Le systme
financier public tant complexe, la cration de ces instances est un pas de plus vers une rgulation
globale des finances publiques. C'est aussi le signe de la prise de conscience de la gravit de la
situation franaise. Ce quil faut, alors, noter est que ce mouvement de consolidation des finances
publiques se traduit par un renforcement du rle de lEtat.

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Le renforcement du rle de lEtat

LEtat apparait comme la cl de voute de lensemble du dispositif mis en place pour assainir
la situation des finances publiques. En effet, partir du moment o cest lEtat qui est tenu de rendre
compte Bruxelles de la soutenabilit des finances publiques, celui-ci a souhait renforcer son
contrle sur les finances publiques non tatiques. Cela sest traduit, dabord, par la cration, en 1996,
des lois de financement de la scurit sociale. Sagissant des collectivits locales, les exigences
communautaires ont confort les rapports existant en France entre ces dernires et lEtat. En effet, la
question de l'autonomie fiscale des collectivits territoriales a toujours t en France apprhende
sous langle du degr de libert accorde ces dernires, la question du pouvoir fiscal des
collectivits tant perue comme un moyen pour l'Etat de contrler le processus dcentralisateur.
Dornavant, la question des finances locales doit prendre en compte les exigences de la construction
europenne. Influer sur le degr d'autonomie financire des collectivits locales peut donc tre un
moyen pour l'Etat de maitriser l'ensemble des finances publiques. Malgr la rforme de 2003,
rforme prvoyant un niveau minimum de ressources propres, il semble que l'on soriente vers un
amoindrissement de l'autonomie fiscale des collectivits locales. En tmoigne la disparition
progressive des impts locaux du fait des allgements successifs dcids par l'Etat.

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Le Haut conseil des finances publiques

La loi organique du 17 Dcembre 2012 relative la programmation et la gouvernance des
finances publiques a institu un Haut conseil des finances publiques (HCFP) charg de veiller au
respect par les lois de programmation mais galement par les lois financires annuelles de lobjectif
de dficit "structurel" de 0,5 % maximum du PIB conformment ce que prvoit le Trait sur la
stabilit, coordination et la gouvernance de lUE.
Organisme indpendant, le HCFP est charg de rendre un avis sur les prvisions
macroconomiques associes aux principaux textes financiers (projets de loi de programmation des
finances publiques, projets de loi de finances annuelles (mais aussi rectificatives et de rglement),
projets de lois de financement de la Scurit sociale, programme de stabilit europen) et sur la
conformit des projets de lois financires annuelles la trajectoire de solde structurel dtermine
dans la loi de programmation, relever les carts importants en excution par rapport cette
trajectoire des finances publiques et sexprimer publiquement, le cas chant, sur la ncessit de
dclencher un mcanisme de correction, c'est--dire de prvoir la mise en uvre de mesures de
redressement pour revenir la trajectoire de solde structurel initialement prvue. Plac auprs de la
Cour des comptes et prsid par son Premier prsident, il est compos dexperts dans les domaines
de lconomie et des finances publiques.

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II - Le dveloppement de la
pluriannualit budgtaire
Progressivement sest fait jour lide que le retour lquilibre budgtaire supposait davoir
une vision moyen terme des finances publiques. Cet objectif sest traduit par le dveloppement de
la pluriannualit budgtaire. Cet aspect des finances publiques modernes sobserve travers les
programmes de stabilit transmis annuellement lUnion europenne, mais aussi au travers de
dispositifs proprement internes. Le premier dispositif national concerne ce quil est convenu
dappeler les autorisations dengagement : ces dernires permettent des engagements pluriannuels
de dpenses, cest--dire des dpenses ne donnant pas lieu un paiement intgral au cours de
lanne de paiement. Ce systme existait sous lemprise de lordonnance de 1959 sous lappellation
dautorisations de programme : celles-ci concernaient uniquement les dpenses dinvestissement et
avaient une validit indfinie, sauf en cas dannulation expresse. La LOLF est venue rationnaliser ce
systme. Dornavant, on parle dautorisations dengagement, et ces dernires concernent aussi bien
les dpenses de fonctionnement, l'exception des dpenses de personnel, que les dpenses
d'investissement. Concrtement, lon distingue les autorisations dengagement qui permettent
dengager des dpenses sur plusieurs annes et les crdits de paiements qui, eux, ont une validit
annuelle. Lon peut aussi noter ladoption de la loi dorientation quinquennale du 24 janvier 1994
relative la maitrise des finances publiques, mais cette dernire ne prvoyait que des objectifs
globaux en matire de dpenses et de recettes.

Surtout, alors quauparavant, la programmation des finances publiques ntait tablie chaque
anne quau travers du programme de stabilit transmis la Commission europenne dans le cadre
des engagements europens et du rapport conomique, social et financier annex au projet de loi de
finances, elle est, dornavant, discute puis vote par la reprsentation nationale. En effet, la
rvision constitutionnelle du 23 Juillet 2008 modifie larticle 34 de la Constitution qui prvoit
dsormais : Des lois de programmation dfinissent les objectifs de laction de lEtat. Les
orientations pluriannuelles des finances publiques sont dfinies par des lois de programmation. Elles
sinscrivent dans lobjectif dquilibre des comptes des administrations publiques . Cette rforme
vient, ainsi, consacrer la pluriannualit budgtaire, avec pour objectif d'assurer une meilleure
gouvernance des finances publiques, tant en ce qui concerne la maitrise des dpenses publiques, que
la prvisibilit des recettes. Concrtement, sont cres les lois de programmation pluriannuelles des
finances publiques qui sont des lois ordinaires dont le but est de dfinir pour lensemble des
administrations publiques les orientations pluriannuelles des finances publiques moyen terme,
avec lobligation de sinscrire dans lobjectif dquilibre des comptes publics. Ces lois dclinent, alors,
des objectifs pour chacun des acteurs de la dpense publique : en effet, la stratgie des finances
publiques est une stratgie toutes administrations publiques confondues qui porte non seulement
sur le champ de ltat, couvert par la loi de finances, et de la Scurit sociale, couvert par la loi de
financement de la scurit sociale, mais aussi sur les collectivits territoriales, lassurance-chmage
et les rgimes complmentaires de retraite. Ces lois ont pour objectif de renforcer la visibilit des
gestionnaires publics et dassurer le respect de la norme de dpenses, afin de maitriser les dficits
publics. La loi de programmation dfinit, ainsi, de nouvelles rgles permettant de sassurer que la
trajectoire des comptes publics sera respecte.
Ces lois prvoient un plafond global de dpense de lEtat et des plafonds de dpenses pour
chaque mission, en autorisations dengagement et en crdits de paiement, et ce, sur trois annes.
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Ces plafonds sont impratifs les deux premires annes, et ajustables la troisime dans le cadre du
plafond global de dpense et de lconomie gnrale de la programmation. Concrtement, la
premire annuit, les plafonds de dpenses tablis au niveau des missions et la rpartition des
crdits par programmes sont ceux inscrits en loi de finances initiale de lanne considre et
prsentent ainsi un caractre dfinitif. Sagissant de la deuxime annuit, les plafonds de dpenses
des missions sont considrs comme non rvisables. Ils peuvent toutefois tre rviss dans certains
cas exceptionnels. La rpartition des crdits entre les programmes dune mission, prvue lors de
llaboration du budget triennal, peut en revanche tre rvise dans le respect du plafond de la
mission. Pour la dernire annuit, en revanche, les crdits par mission peuvent faire lobjet
dajustements complmentaires, dans le respect du plafond global de dpense et de lconomie
gnrale de la programmation. Cette troisime anne rvise de la programmation constitue ds
lors le point de dpart du nouveau budget pluriannuel portant sur les trois annes suivantes.
Enfin, il faut noter que la loi organique du 17 Dcembre 2012 relative la programmation et
la gouvernance des finances publiques modifie les procdures budgtaires conformment aux
principes du TSCG du 2 mars 2012. Cest, ainsi, que cette loi organique confie aux lois de
programmation pluriannuelles des finances publiques le soin de mettre en uvre la "rgle d'or" fixe
par le TSCG. Les lois de programmation devront donc dsormais fixer un objectif de dficit
"structurel", cest--dire corrig des variations de la conjoncture, qui ne pourra pas dpasser 0,5 %
du PIB, conformment ce que prvoit le TSCG. Une trajectoire pluriannuelle sera dfinie pour
lensemble de la priode couverte, dune dure minimale de trois annes civiles. A cette fin, sera
dsormais prsent dans les projets de lois de finances initiales, rectificatives et de rglement, ainsi
que dans les lois de financement rectificatives de la scurit sociale, un article liminaire prsentant
les soldes structurels et effectifs de lensemble des administrations publiques permettant de vrifier
le respect de cette trajectoire.

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