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PLENO JURISDICCIONAL
EXP. N 047-2004-AI/TC
SENTENCIA
DEL PLENO JURISDICCIONAL DEL
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Asunto:
Magistrados presentes:
GARCA TOMA
GONZALES OJEDA
ALVA ORLANDINI
BARDELLI LARTIRIGOYEN
VERGARA GOTELLI
LANDA ARROYO
I.
II.
III.
IV.
SUMARIO
Asunto
Datos generales
Normas sujetas a control de constitucionalidad
Antecedentes
a. Demanda
b. Contestacin de la demanda
V.
Materias constitucionalmente relevantes
VI. Fundamentos
1. Delimitacin del petitorio
2. Consideraciones previas sobre el sistema de fuentes diseado por la
Constitucin
2.1. La Constitucin como fuente de derecho y el sistema de fuentes del
derecho peruano
2.1.1. La Constitucin y las fuentes del derecho
2.1.1.1. La Constitucin como norma jurdica
2.1.1.2. La Constitucin como fuente de derecho
2.1.1.3. La Constitucin como fuente de fuentes
2.1.2. La Constitucin como fuente de derecho: modo de produccin
jurdica
2.1.3. Las fuentes de derecho reguladas por la Constitucin: modos de
produccin jurdica
2.1.3.1. Fuentes normativas o formas normativas
2.1.3.1.1. Fuentes normativas o formas normativas con rango
de ley
2.1.3.1.1.1. Las leyes
2.1.3.1.1.2. Resoluciones legislativas
2.1.3.1.1.3. Tratados
2.1.3.1.1.4. Reglamento del Congreso
2.1.3.1.1.5. Decretos legislativos
2.1.3.1.1.6. Decretos de urgencia
2.1.3.1.1.7. Las Ordenanzas regionales
2.1.3.1.1.8. Las Ordenanzas municipales
2.1.3.1.2. Fuentes normativas con rango distinto a la ley
2.1.3.2. La jurisprudencia
2.1.3.3. La ostumbre
2.1.3.4. Los principios generales del derecho
2.1.3.5. El contrato (autonoma de la voluntad)
2.1.3.6. La doctrina
2.2. Principios de ordenacin del sistema de fuentes
2.2.1. La normatividad sistmica y la coherencia normativa
2.2.1.1. Principios que resuelven las antinomias
2.2.1.1.2. Clasificacin de las antinomias
2.2.1.1.3. Las consecuencias contradictorias
2.2.1.1.4. Principios aplicables para la resolucin de antinomias
2.2.1.2. El principio de jerarqua
2.2.1.3. El principio de competencia
EXP. N 0047-2004-AI/TC
LIMA
GOBIERNO REGIONAL
DE SAN MARTN
Proceso de inconstitucionalidad.
Demandante:
III.
NORMAS SUJETAS A CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD
Se ha impugnado la inconstitucionalidad de la Ley N. 27971, Ley que faculta el
nombramiento de los profesores aprobados en el Concurso Pblico autorizado por
la Ley N. 27491. Las disposiciones que la integran son:
"Artculo 1.- Objeto
Autorzase al Ministerio de Educacin la continuacin del proceso de
nombramiento de los profesores con ttulo pedaggico, en las plazas vacantes
presupuestadas y de acuerdo a un riguroso orden de mritos, entre los que
obtuvieron calificacin aprobatoria en el concurso pblico autorizado por la Ley N.
27491.
Artculo 2.- De las plazas vacantes
El nombramiento a que hace referencia el artculo precedente se efectuar en las
plazas docentes establecidas como orgnicas por la Ley N. 27491, que no llegaron a
ser cubiertas en el concurso pblico respectivo, as como en las plazas vacantes no
reportadas y en las generadas por reasignacin, cese, promocin y separacin
definitiva del servicio, identificadas a la fecha de vigencia de la presente Ley.
Artculo 3.- De la validez del cambio de jurisdiccin
Los profesores que se encuentren comprendidos en el artculo 1 de la presente Ley,
podrn ser nombrados en las plazas de los centros y programas educativos de su
misma o diferente jurisdiccin a la del rgano intermedio en que originalmente
postularon.
Artculo 4.- De las especialidades
Los profesores cuyo ttulo pedaggico comprenda dos especialidades, o posean dos
ttulos pedaggicos, podrn ser nombrados en cualquiera de las especialidades o
ttulos acreditados.
Artculo 5.- Del cambio de modalidad
Si la especialidad del ttulo pedaggico lo permite, el profesor podr ser nombrado
en una modalidad educativa diferente a la que postul en el concurso pblico
referido en el artculo 1 de la presente Ley.
Artculo 6.- De los Institutos y Escuelas Superiores y de la Educacin
Tcnica
Sin perjuicio de lo establecido en los artculos precedentes, en el caso de los
Institutos y Escuelas Superiores, as como en las especialidades de las reas tcnicas
de Educacin Secundaria y de la Modalidad de Educacin Ocupacional, podrn ser
nombrados los profesionales de las especialidades correspondientes, con ttulo
universitario que acrediten tener como mnimo cinco aos de servicio en la
especialidad requerida.
existe en nuestro ordenamiento jurdico; asimismo, aduce que la Ley N. 27491 fue
derogada por la ley impugnada, de modo que no tiene efectos retroactivos. Refiere
que la controversia presentada no es de naturaleza constitucional, sino que se
resuelve aplicando los criterios para resolver antinomias entre normas de la misma
jerarqua, esto es, ley posterior deroga la anterior y ley especial deroga ley general.
Con relacin a la vulneracin de la autonoma regional alegada, sostiene que el
Estado peruano es uno unitario y descentralizado, en el que se ha previsto de
manera enunciativa las competencias de los gobiernos locales y regionales; y que la
autonoma con la que estos gobiernos cuentan, como lo ha subrayado el Tribunal
Constitucional, no es sinnimo de autarqua. Asimismo, refiere que el propsito de
la ley cuestionada es que sea el gobierno nacional el encargado de nombrar a los
profesores de los colegios nacionales en sus respectivas plazas; que es competencia
del Congreso establecer, dentro del mbito de la Constitucin, las dems
competencias delegables a los gobiernos regionales; y que la competencia en materia
educativa que se ha asignado a favor del gobierno nacional, es un mandato que debe
ser acatado por los gobiernos regionales.
Finalmente, con relacin al artculo 26 de la Ley de Bases de Descentralizacin, que
segn los demandantes no habra contemplado como competencia exclusiva del
gobierno nacional el nombramiento del personal de los gobiernos regionales,
expresa que las competencias all previstas no son taxativas, pues pueden serle
asignadas en virtud de una ley.
V.
MATERIAS CONSTITUCIONALMENTE RELEVANTES
1. Delimitacin del petitorio.
2. Con carcter previo al anlisis del presente caso desarrollar una serie de
determinarse:
a) Si la ley impugnada vulnera el principio de no retroactividad de las normas
contemplado en el artculo 103 de la Constitucin de 1993. Para ello, a su
vez, ha de precisarse:
a.1. Cul es el parmetro de control y el principio con el cual se efecta
el control de constitucionalidad cuando se alega una infraccin
directa de la Constitucin?
b) Si la Ley N. 27971, al disponer la continuacin de un proceso iniciado al
amparo de la Ley N. 27491, incurre en una aplicacin retroactiva. Para ello
se dilucidar:
b.1. Si el no cumplimiento de la Ley N. 27491 la puede derogar.
b.2. Si la Ley N. 27971 derog tcitamente a la Ley N. 27491.
b.3. Si la Ley N. 27491 fue derogada por vencimiento del plazo en ella
contemplado.
4. Si la expedicin de la Ley N. 27971 viola la autonoma de los gobiernos
VI.
FUNDAMENTOS
1. Delimitacin del petitorio
1. La demanda tiene por objeto que se declare la inconstitucionalidad de la Ley N.
27971 (en adelante, "Ley impugnada", ley cuestionada o simplemente "la
Ley"), expedida por el Congreso de la Repblica. Las disposiciones de la Ley
impugnada son:
1[1]
Cf. artculo 75 del Cdigo Procesal Constitucional: "Los procesos de accin popular y de inconstitucionalidad tienen por objeto la
defensa de la Constitucin frente a infracciones contra su jerarqua normativa. Esta infraccin puede ser, directa o indirecta, de
carcter total o parcial, y por tanto por la forma y por el fondo".
10
Con pertinencia debe precisarse que: (...) se habla de fuentes del Derecho desde el punto de vista jurdico-positivo para aludir a los
modos de creacin del Derecho (...) lo que aqu interesa es la identificacin de los modos de produccin del Derecho objetivo (...),
BETEGON, Jernimo, GASCN Marina, DE PRAMO, Juan Ramn, PRIETO, Luis. Lecciones de Teora del Derecho. Madrid:
McGraw-Hill, 1997, p. 205.
3[3] LVAREZ CONDE, Enrique. Curso de Derecho Constitucional, Volumen I, El Estado Constitucional, el sistema de fuentes, derechos y
libertades. Madrid: Tecnos, 3 Ed., 1999, p. 138.
4[4] Ibid.
5[5] BETEGON, Jernimo, GASCON Marina, DE PARAMO, Juan Ramn, PRIETO, Luis. Ob. Cit., p. 285.
2[2]
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13
14[14] BETEGN, Jernimo, GASCN Marina, DE PRAMO, Juan Ramn, PRIETO, Luis. Ob. Cit., p. 285.
15[15] Caso Alberto Borea Odra y ms de 5000 ciudadanos, Exp. N. 0014-2003-AI/TC, fundamento 2, prrafo 4
16[16] BETEGN, Jernimo, GASCN Marina, DE PRAMO, Juan Ramn, PRIETO, Luis. Ob. Cit. p. 285.
17[17] BALAGUER CALLEJN, Francisco. Ob. Cit., p. 28
18[18] BETEGN, Jernimo, GASCN Marina, DE PRAMO, Juan Ramn, PRIETO, Ob. Cit. p. 285
14
15
futuro della Costituzione, Einaudi, Torino 1996, Pg. 234235). Esta ltima (la Constitucin), por consiguiente, es su
creacin, a la par que la norma jurdica fundamental, por
ser la depositaria objetiva de las intenciones del Poder
Constituyente, sea para dotar de organizacin al Estado,
sea para reconocer derechos de la persona.20[20]
Ms recientemente, en el caso de la reforma constitucional del rgimen
pensionario, se dej establecido que:
El Poder Constituyente originario, por ser previo y sin
control jurdico, tiene la capacidad de realizar
transmutaciones al texto constitucional, ya que este rgano
representativo es el encargado de crear la Constitucin.
Ello es as porque aparece como una entidad nica,
extraordinaria e ilimitada formalmente.21[21]
13. De otro lado, siendo el poder constituyente el plenipotenciario del pueblo, no
puede establecerse con anterioridad un nico modo de produccin. Sin
embargo, el Tribunal Constitucional, conforme a la doctrina constitucional
comparada, ha reconocido que existen algunas caractersticas del poder
constituyente que pueden tambin ser consideradas como las reglas bsicas
para la formulacin de una Constitucin:
El Poder Constituyente responde, entre otras, a tres
caractersticas: es nico, extraordinario e ilimitado. nico
como consecuencia de que ningn otro poder o forma de
organizacin, puede, en estricto, ejercer la funcin que
aqul desempea. Se trata, por consiguiente, de un poder
omnmodo, que no admite ningn poder paralelo en el
ejercicio de sus atribuciones. Es, a su vez, extraordinario,
en tanto que la responsabilidad por l ejercida, no es
permanente sino excepcional; como tal, slo puede
presentarse en momentos o circunstancias histricas muy
especficas (como las de creacin o transformacin de la
Constitucin).
Es,
finalmente,
ilimitado,
en
tanto
asume
plenipotenciariamente todas las facultades, sin que puedan
reconocerse restricciones en su ejercicio, salvo las
directamente vinculadas con las que se derivan de las
valoraciones sociales dominantes.22[22]
Como puede colegirse, el modo de produccin de una Constitucin obedece a
las pautas o reglas que el propio poder constituyente se fije segn las
circunstancias, lo que no sucede con la reforma de la Constitucin, puesto que,
en el caso del Per, los artculos 32., inciso 1., y 206. de la Constitucin
Caso Colegio de Abogados del Cusco, Exp. N. 0014-2002-AI/TC, fundamento 58
Caso reforma constitucional del rgimen pensionario, Exps. N. 0050-2004-AI, 0051-2004-AI, 0004-2005-AI, 0007-2005-AI, 00092005-AI/TC, fundamento 17.
22[22] Caso Colegio de Abogados del Cusco, Exp. N. 0014-2002-AI/TC, fundamento 60.
20[20]
21[21]
16
establecen las reglas bsicas para ello. Otorgando tal facultad al Congreso de la
Repblica y al pueblo directamente a travs del referndum. Dichas
disposiciones disponen:
Artculo 32..- Pueden ser sometidas a referndum:
(...)
La reforma total o parcial de la Constitucin.
Artculo 206..- Toda reforma constitucional debe ser
aprobada por el Congreso con mayora absoluta del
nmero legal de sus miembros, y ratificada mediante
referndum. Puede omitirse el referndum cuando el
acuerdo del Congreso se obtiene en dos legislaturas
ordinarias sucesivas con una votacin favorable, en cada
caso, superior a los dos tercios del nmero legal de
congresistas.
La ley de reforma constitucional no puede ser observada
por el Presidente de la Repblica.
La iniciativa de reforma constitucional corresponde al
Presidente de la Repblica, con aprobacin del Consejo de
Ministros; a los congresistas; y a un nmero de ciudadanos
equivalente al cero punto tres por ciento (0.3.%) de la
poblacin electoral, con firmas comprobadas por la
autoridad electoral.
Sobre el artculo 206. de la Constitucin el Tribunal Constitucional ha tenido
oportunidad de sealar que:
El Poder Constituyente se ha autolimitado en la actual
Constitucin artculo 206 a travs del poder de revisin
constitucional, lo que hace posible la existencia de una
reforma constitucional, siempre y cuando se siga lo formal
y materialmente establecido.
(...)
La existencia de un poder constituyente derivado implica
la competencia del Congreso para reformar preceptos no
esenciales de la Constitucin, conforme a lo previsto en su
mismo texto. Por ello, se caracteriza por ser limitado
jurdicamente y posterior.23[23]
Asimismo, sobre el poder de reforma constitucional y su necesidad ha
establecido que:
Si el resultado de la tarea constituyente, prima facie, resulta
aceptable en trminos sociales, como tpico producto de
un esfuerzo en el tiempo, la evolucin que, por el
Caso reforma constitucional del rgimen pensionario, Exps. N.os 0050-2004-AI, 0051-2004-AI, 0004-2005-AI, 0007-2005-AI, 00092005-AI/TC, fundamento 18.
23[23]
17
18
Del mismo modo, con relacin a los lmites materiales del poder de reforma
constitucional debemos considerar que pueden ser expresos o implcitos. A
Ambos se les considera principios supremos del ordenamiento constitucional y
son intangibles para el poder reformador de la Constitucin28[28]. Sobre los
lmites materiales expresos el Tribunal Constitucional ha sealado que el artculo
32 de la Constitucin reconoce como lmite expreso el impedimento de reducir
o restringir los derechos fundamentales29[29]. Y, en cuanto a los lmites
materiales implcitos este colegiado ha subrayado como los ms importantes a la
dignidad del hombre, la soberana del pueblo, el Estado democrtico de
derecho, la forma republicana de gobierno y en general, el rgimen poltico y la
forma del Estado30[30].
2.1.3. Las fuentes de derecho reguladas por la Constitucin: modos de
produccin jurdica
15. El sistema de fuentes regulado por la Constitucin consagra diversos tipos
normativos. Principalmente, las normas con rango de ley y aquellas de rango
reglamentario. Entre las primeras, nuestro sistema jurdico consagra una serie
de tipos normativos que, si bien tienen el mismo rango jurdico, difieren en su
denominacin y en su modo de produccin. Al respecto, este Tribunal ha
sealado que:
(...) el inciso 4. del artculo 200. de la Constitucin establece
las normas que, en el sistema de fuentes normativas diseado
por ella, tienen rango de ley: leyes, decretos legislativos, decretos
de urgencia, tratados, reglamentos del Congreso, normas
regionales de carcter general y ordenanzas.31[31]
A continuacin desarrollaremos brevemente cada uno de los
tipos normativos y lo que sobre ellos ha establecido el Tribunal
Constitucional.
2.1.3.1. Fuentes normativas o formas normativas
2.1.3.1.1. Fuentes normativas o formas normativas con rango de ley
2.1.3.1.1.1. Las leyes
16. Pueden definirse como las prescripciones normativas generales y escritas
emanadas del Congreso de la Repblica, conforme a un procedimiento
prefijado por la Constitucin.
Respecto a la ley como fuente de derecho este Colegiado ha precisado que:
19
20
35[35]
Caso Ley Marco del Empleo Pblico, Exp. N. 0008-2005-PI/TC, fundamento 10.
21
Las otras materias sujetas a reserva de ley orgnica a que se refieren los artculos
31, 66 y 200. de la Constitucin son: el derecho de ser elegido y de elegir
libremente a sus representantes, las condiciones de utilizacin y otorgamiento a
particulares de los recursos naturales y el ejercicio de las garantas
constitucionales, respectivamente.
Finalmente, debe precisarse sobre la ley de desarrollo de la Constitucin,
expedida por el Congreso de la Repblica, y as denominada por la Octava
Disposicin Final y Transitoria de la Constitucin, que no constituye una
categora especial de la forma normativa ley, sino que comprende tanto a la ley
36[36]
37[37]
Caso Ley de la Polica Nacional del Per, Exp. N. 0022-2004-AI/TC, fundamento 20.
Ibd., fundamento 23.
23
38[38]
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26
FREIXES SANJUN, Teresa. En: La integracin de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas y del Tribunal
Europeo de Derechos Humanos en las Sentencias del Tribunal Constitucional. Materiales de enseanza del Programa de Doctorado y Mster en
Justicia Constitucional, Tutela Judicial y Derechos Fundamentales, ESADE, Facultad de Derecho, Universidad Ramn Llull, Curso
2001, Barcelona, Espaa.
39[39]
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28
29
30
31
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2.1.3.2. La jurisprudencia
32. La Constitucin configura dos rganos jurisdiccionales, que si bien tienen
competencias y mbitos propios de actuacin por mandato de la propia norma
suprema, cumplen un rol decisivo en un Estado democrtico, que consiste
bsicamente en solucionar por la va pacfica los conflictos jurdicos que se
susciten entre los particulares y entre stos y el Estado. En efecto, en nuestra
Caso Mateo Eugenio Quispe en representacin del 1% de los ciudadanos del distrito de Ancn, Exp. N. 0003-2004-AI/TC,
fundamento 7.
49[49]
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poca es pacfico sostener que un sistema jurdico que no cuente con las
garantas jurisdiccionales necesarias para restablecer su vigencia cuando haya
sido vulnerado, sencillamente carece de eficacia.
En ese contexto, cabe sealar que dicha tarea est encomendada
fundamentalmente al Poder Judicial, al Tribunal Constitucional y, con sus
particularidades, al Jurado Nacional de Elecciones en materia electoral. As, el
artculo 138 de la Constitucin dispone:
La potestad de administrar justicia emana del pueblo y se
ejerce por el Poder Judicial a travs de sus rganos
jerrquicos con arreglo a la Constitucin y a las leyes.
Al respecto, este Colegiado ha afirmado que:
Est fuera de duda que el Poder Judicial es el rgano
estatal que tiene como principales funciones resolver los
conflictos, ser el primer garante de los derechos
fundamentales (...) canalizando las demandas sociales de
justicia y evitando que stas se ejerzan fuera del marco
legal vigente.50[50]
33. Similar funcin, regida fundamentalmente por los principios de supremaca de la
Constitucin y defensa de los derechos constitucionales, le compete al Tribunal
Constitucional. En ese sentido, el artculo 201. de la Constitucin establece que:
El Tribunal Constitucional es el rgano de control de la
Constitucin. Es autnomo e independiente.
En efecto, el Tribunal Constitucional es el rgano de control de la
Constitucin, no es uno ms y esa es su principal funcin. Es autnomo e
independiente y slo est limitado por la Constitucin, de la cual es su custodio
y garante, porque as lo decidi el Poder Constituyente que le encomend tal
tarea. Por tanto, si bien como rgano constitucional no es superior a los
Poderes del Estado ni a otros rganos constitucionales, tampoco est
subordinado a ninguno de ellos, pues es autnomo e independiente, y sus
relaciones se dan en un marco de equivalencia e igualdad, de lealtad a la
Constitucin, de firme defensa de la democracia y de equilibrio. En efecto, en
nuestra poca el equilibrio no es solo entre poderes del Estado, puesto que las
Constituciones modernas han creado rganos constitucionales autnomos que
antes no existan. Tal principio tambin debe regir las relaciones entre los
poderes del Estado y los rganos constitucionales y de estos ltimos entre s.
Sin embargo, con igual nfasis debe tenerse presente que en el mbito de las
competencias y funciones que el Poder Constituyente le encomend s ocupa un
lugar privilegiado. En efecto, as como el Congreso de la Repblica cuando
50[50]
Caso Poder Judicial contra Poder Ejecutivo, Exp. N. 0004-2004-CC/TC, fundamento 32.
35
36
37
38
BETEGN, Jernimo, GASCN Marina, DE PRAMO, Juan Ramn, PRIETO, Luis. Lecciones de Teora del Derecho, Ob. Cit., p.
307.
55[55]
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normativa de los cuales se extraen reglas jurdicas y que han de deducirse de las
reglas constitucionales62[62]. Freixes y Remotti sealan que los principios
constitucionales tienen las siguientes caractersticas estructurales:
- Son normas inferidas de una interpretacin operativa
sobre las reglas constitucionales.
- Constituyen proyecciones normativas a partir de
elementos reglados.
- Contienen grmenes de reglas indeterminadas, pero
predictibles.
- Sus elementos estructurales son permanentes.
- Entre los principios no existe relacin jerrquica a
nivel estructural.63[63]
Los mismos
instituciones
informadora
que:
-
FREIXES SAN JUAN, Teresa y REMOTTI CARBONELL, Jos Carlos. Los valores y principios en la interpretacin
constitucional, en: Revista Espaola de Derecho Constitucional, Ao 12. N. 35. Mayo-Agosto 1992. pp. 102 y 103.
63[63] Ob. Cit. p. 103.
64[64] Ob. Cit, p. 104.
65[65] BETEGN, Jernimo, GASCN Marina, DE PRAMO, Juan Ramn, PRIETO, Luis. Ob. Cit., p. 344.
62[62]
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43
44
71[71]
BETEGN, Jernimo, GASCN Marina, DE PRAMO, Juan Ramn, PRIETO, Luis. Ob. Cit., p. 227.
45
BETEGN, Jernimo, GASCN Marina, DE PRAMO, Juan Ramn, PRIETO, Luis., Ob. Cit., p. 228.
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Esta regla seala que la norma tiene vigencia permanente hasta que otro
precepto de su mismo o mayor nivel la modifique o derogue, salvo que el
propio texto hubiere establecido un plazo fijo de validez.
Excepcionalmente, puede presentarse el caso que una norma quede sin valor
legal alguno, como consecuencia de una sentencia que declara su
inconstitucionalidad.
Este principio se sustenta en lo dispuesto por el artculo 103 de la Constitucin
y en el artculo 1 del Ttulo Preliminar del Cdigo Civil, que sealan que: La
ley solo se deroga por otra ley.
b) Principio de posterioridad
Esta regla dispone que una norma anterior en el tiempo queda derogada por la
expedicin de otra con fecha posterior. Ello presume que cuando dos normas
del mismo nivel tienen mandatos contradictorios o alternativos, primar la de
ulterior vigencia en el tiempo. Dicho concepto se sustenta en el artculo 103 de
la Constitucin y en el artculo 1 del Ttulo Preliminar del Cdigo Civil.
c) Principio de especificidad
Esta regla dispone que un precepto de contenido especial prima sobre el de
mero criterio general. Ello implica que cuando dos normas de similar jerarqua
establecen disposiciones contradictorias o alternativas, pero una es aplicable a
un aspecto ms general de situacin y la otra a un aspecto restringido, prima
esta en su campo especfico.
En suma, se aplica la regla de lex posteriori generalis non derogat priori especialis (la ley
posterior general no deroga a la anterior especial).
Este criterio surge de conformidad con lo dispuesto en el inciso 8) del artculo
139 de la Constitucin y en el artculo 8 del Ttulo Preliminar del Cdigo Civil,
que dan fuerza de ley a los principios generales del derecho en los casos de
lagunas normativas.
d) Principio de favorabilidad
Es una regla solo aplicable a materias de carcter penal, y supone aplicar la
norma que ms favorezca al reo. Este criterio surge de lo dispuesto en el
artculo 103 de la Constitucin.
e) Principio de envo
Esta regla es aplicable en los casos de ausencia de regulacin de un hecho, por
parte de una norma que debi contemplarlo. Ante ello, se permite o faculta
accionar a otro precepto que s lo prev. Debe advertirse que este principio solo
se cumple cuando una norma se remite expresamente a otra, para cubrir su falta
de regulacin. Es el caso de las normas del Ttulo Preliminar del Cdigo Civil.
49
f) Principio de subsidiariedad
Esta es una regla por la cual un hecho se encuentra transitoria o
provisionalmente regulado por una norma, hasta que se dicte o entre en
vigencia otra que tendr un plazo de vida indeterminado.
g) Principio de complementariedad
Esta regla es aplicable cuando un hecho se encuentra regido parcialmente por
una norma que requiere completarse con otra, para cubrir o llenar la regulacin
de manera integral. Es el caso de la relacin existente entre una ley y su
reglamento.
h) Principio de suplementariedad
Esta regla es aplicable cuando un hecho se encuentra regulado por una norma
base, que otra posteriormente ampla y consolida. En puridad, el segundo
precepto abarcar al primero sin suprimirlo. Tal el caso de lo establecido en el
artculo 25 de la Constitucin que seala que la jornada ordinaria de trabajo
fijada en ocho horas diarias o de cuarenta y ocho horas semanales, puede ser
reducida por convenio colectivo o por ley.
i) Principio de ultractividad expresa
Esta regla es aplicable cuando el legislador determina de manera expresa que
recobra vigencia una norma que anteriormente hubiere quedado sin efecto.
En este sentido, la parte in fine del artculo 1 del Ttulo Preliminar del Cdigo
Civil la ha recogido con suma claridad.
j) Principio de competencia excluyente
Esta regla es aplicable cuando un rgano con facultades legislativas regula un
mbito material de validez, el cual, por mandato expreso de la Constitucin o
una ley orgnica, comprende nica y exclusivamente a dicho ente legisferante.
Dicho principio se aplica de conformidad con lo dispuesto en el inciso 8) del
artculo 139 de la Constitucin y en el artculo 8 del Ttulo Preliminar del
Cdigo Civil.
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Ibd., fundamento 5.
BETEGN, Jernimo, GASCN Marina, DE PRAMO, Juan Ramn, PRIETO, Luis. Ob. Cit., p. 230.
79[79] Ob. Cit., p. 231.
80[80] Ibd.
77[77]
78[78]
52
Caso Colegio de Abogados del Cusco y otros, Exps. N.os 0004-2004-AI/TC, 0011-2004-AI/TC, 0012-2004-AI/TC, 0013-2004AI/TC, N. 0014-2004-AI/TC, 0015-2004-AI/TC, N. 0016-2004-AI/TC y 0027-2004-AI/TC (acumulados), fundamento 2.
81[81]
53
82[82]
FERNNDEZ SEGADO, Francisco. El sistema constitucional espaol. Madrid: Dykinson, 1992, p. 96.
54
61.La pirmide jurdica nacional debe ser establecida en base a dos criterios
rectores, a saber:
a) Las categoras
Son la expresin de un gnero normativo que ostenta una cualificacin de su
contenido y una condicin preferente determinada por la Constitucin o por
sus normas reglamentarias.
Ellas provienen de una especie normativa; es decir, aluden a un conjunto de
normas de contenido y valor semejante o anlogo (leyes, decretos, resoluciones,
etc.).
b) Los grados
Son los que exponen una jerarqua existente entre las normas pertenecientes
a una misma categora. Tal el caso de las resoluciones (en cuyo orden
decreciente aparecen las resoluciones supremas, las resoluciones
ministeriales, las resoluciones viceministeriales, etc.)
En nuestro ordenamiento existen las siguientes categora normativas y su
subsecuentes grados:
Primera categora
Las normas constitucionales y las normas con rango constitucional
1er. grado : La Constitucin.
2do. grado : Leyes de reforma constitucional.
3er. grado : Tratados de derechos humanos.
Al respecto, cabe sealar que el artculo 206 de la Constitucin es la norma que
implcitamente establece la ubicacin categorial de las denominadas leyes
constitucionales. De all su colocacin gradativamente inferior en relacin a la
Constitucin en s misma.
Segunda Categora
Las leyes y las normas con rango o de ley.
All aparecen las leyes, los tratados, los decretos legislativos, los decretos de
urgencia, el Reglamento del Congreso, las resoluciones legislativas, las
ordenanzas regionales las ordenanzas municipales y las sentencias expedidas por
el Tribunal Constitucional que declaran la inconstitucionalidad de una ley o
norma con rango de ley.
En atencin a los criterios expuestos en el caso Marcelino Tineo Silva y ms de
cinco mil ciudadanos [Expediente N 0010-2002-AI/TC] los decretos leyes se
encuentran adscritos a dicha categora [cf. los prrafos 10 y ss. de dicha
sentencia]
55
Tercera categora
Los decretos y las dems normas de contenido reglamentario.
Cuarta categora
Las resoluciones.
1er. grado:
Las resoluciones ministeriales, las resoluciones de los rganos autnomos no
descentralizados (Banco Central de Reserva, Superintendencia de Banca y
Seguros, Defensora del Pueblo, etc.).
2do. y dems grados descendentes:
Las resoluciones dictadas con sujecin al respeto del rango jerrquico
intrainstitucional.
Quinta categora
Los fallos jurisdiccionales y las normas convencionales.
Debe sealarse finalmente que, conforme se estableci en el caso Sesenta y
Cuatro Congresistas de la Repblica contra la Ley N. 26285, Exp. N. 0052003-AI/TC, en esta materia resulta aplicable el principio de jerarqua funcional
en el rgano legislativo.
Esta regla seala que. a falta de una asignacin especfica de competencia, prima
la norma producida por el funcionario u rgano legislativo funcional de rango
superior. Su aplicacin se efecta preferentemente hacia el interior de un
organismo.
Este principio se deduce lgicamente de la estructura de jerarqua funcional
operante en cada organismo pblico. As, en el gobierno central se debern
tener en cuenta las normas generales previstas en los artculos 37 y ss. del
Decreto Legislativo N. 560 Ley del Poder Ejecutivo; y, de manera particular,
lo dispuesto por las leyes orgnicas.
2.2.1.3. El principio de competencia
62. Dicho principio implica la relacin existente entre normas de diferentes
ordenamientos (internacional, nacional, regional, local).
El principio de competencia afecta directamente el acto de produccin de la
norma, siendo este lo que lo diferencia del principio de jerarqua, el cual
concierne directamente a la validez de la norma.
En ese orden de ideas, las normas de competencia son aquellas que de modos
diversos establecen el mbito de materia sobre el que puede ejercerse una
56
BETEGN, Jernimo, GASCN Marina, DE PRAMO, Juan Ramn, PRIETO, Luis. Lecciones de Teora del Derecho, Ob. Cit., p.
234.
84[84] REQUENA LPEZ, Toms. El principio de jerarqua normativa, Ob. Cit., p. 339.
85[85] Caso Municipalidad Provincial de Urubamba, Exp. N. 0013-2003-AI/TC, fundamento 5.
83[83]
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jurdico, pues, al vencer el plazo que ella dispona para su ejecucin, cay en
desuso.
Segn el Gobierno Regional de San Martn:
Plazo y vigencia de la Ley N. 27491
Del plazo para su cumplimiento.- Por el art. 5 de la citada
ley, se otorga un plazo de 60 das naturales contados a
partir de la vigencia de la ley, para darle pleno
cumplimiento a sus disposiciones.
Pero transcurrieron los 60 das, y vencido el plazo, no se
implement, no se cumpli con la ley por lo que esta ley
27491, cay en desuso 94[94].
75. La cuestin relativa a si la desuetudo (o desuso) de una ley pueda culminar con su
derogacin es una hiptesis de ineficacia de las normas jurdicas que en nuestro
ordenamiento no tiene asidero.
En efecto, el artculo 103 de la Constitucin, recordado en el fundamento N. 9
de esta sentencia, establece enfticamente que:
La ley slo se deroga por otra ley. Tambin queda sin
efecto por sentencia que declara su inconstitucionalidad.
76. En nuestro ordenamiento jurdico, pues, no es admisible la derogacin de una
ley ya sea por su desuso95[95] o, incluso, por la existencia de prcticas o
costumbres contra legem.
En la exclusin de la desuetudo como criterio para determinar la vigencia o
derogacin de las leyes subyace la afirmacin de un principio nsito al Estado
Constitucional de Derecho: el principio de seguridad jurdica, que es
complemento esencial para el ejercicio de los derechos fundamentales, para el
desarrollo de la vida en sociedad y una garanta consustancial de la conformacin
de una sociedad libre y democrtica.
77. Con la proscripcin de la desuetudo, en efecto, la Constitucin procura evitar que
las relaciones del ciudadano con el Estado y los particulares se quebrante por
una situacin de incertidumbre sobre la vigencia de las normas al amparo de las
cuales se realizan determinados actos. Se busca proteger al individuo de una de
las posibles manifestaciones en que puede tomar cuerpo la arbitrariedad, siempre
latente en un sistema normativo en el que no se sepa cul es el rgano
competente para determinar si una norma cay en desuso, cundo sta se habra
producido, o qu cantidad de sus destinatarios, que no cumplieron sus
mandatos, son suficientes o necesarios para que sta se declare. El conocimiento
de las normas jurdicas, as, no slo garantiza que el ciudadano tome consciencia
no slo de lo que est permitido o prohibido, sino tambin del tiempo en que tal
permisin o prohibicin est vigente.
Gobierno Regional de San Martn, Demanda, folio 3.
El desuso es un criterio por el cual se pretende dejar sin efecto una norma, o se pretende sustentar que la norma ya no est vigente,
so pretexto de que los ciudadanos, o las autoridades competentes, ya no la cumplen o la aplican.
94[94]
95[95]
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78. Para la vigencia del Estado Constitucional de Derecho no es suficiente que los
derechos esenciales de la persona se encuentren reconocidos solemnemente en
la Constitucin. Debe garantizarse tambin que su ejercicio se realice en un
marco de seguridad jurdica, pues sin ste no hay posibilidad de un ejercicio
pleno de aquellos.
79. No siendo, entonces, constitucionalmente admisible la tesis de la derogacin por
desuetudo de la Ley N. 27491, el argumento segn el cual la Ley cuestionada
tendra efectos retroactivos porque habra dispuesto la ejecucin de la Ley N.
27491 cuando sta ya no estaba vigente, carecera de sustento. Tanto ms si
ahora se entiende que, encontrndose vigente la Ley N. 27491, el artculo 1 de
la Ley 27971 se limit simplemente a autorizar
(...) al Ministerio de Educacin la continuacin del proceso
de nombramiento de los profesores con ttulo pedaggico,
en las plazas vacantes presupuestadas y de acuerdo a un
riguroso orden de mritos, entre los que obtuvieron
calificacin aprobatoria en el concurso pblico autorizado
por la Ley N. 27491(...) (subrayado nuestro);
precisando su artculo 2 que:
El nombramiento a que hace referencia el artculo
precedente se efectuar en las plazas docentes establecidas
como orgnicas por la Ley N. 27491, que no llegaron a ser
cubiertas en el concurso pblico respectivo, as como en las
plazas vacantes no reportadas y en las generadas por
reasignacin, cese, promocin y separacin definitiva del
servicio, identificadas a la fecha de vigencia de la
presente Ley. (negritas del Tribunal Constitucional).
2.3.3. Vigencia de la ley y derogacin tcita
80. No obstante, en la contestacin de la demanda, el Congreso de la Repblica ha
sostenido que en realidad la Ley N. 27971 habra derogado (tcitamente) a la
Ley N. 27491, pues a su juicio, aquella habra regulado ntegramente la anterior.
En sus trminos,
(...) la Ley N. 27491 no estuvo derogada por desuso sino
fue derogada por laLey N. 27971 que es materia de la
presente Accin de Inconstitucionalidad.
Las formas de derogacin contempladas en nuestro
ordenamiento pueden ser: la derogacin expresa y la
tcita. Esta ltima se produce cuando existe
incompatibilidad entre la nueva ley y la anterior; o cuando
la materia de sta (la norma anterior) es ntegramente
regulada por aquella (la nueva norma).
Por consiguiente, en este caso no se produce por ningn
motivo la aprobacin de una ley con efectos retroactivos,
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99[99]
100[100]
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92. Aunque es lcito imaginar que el plazo comprenda tambin la realizacin del
concurso pblico, sin embargo, este Tribunal no considera que este mismo plazo
se extienda para el proceso de nombramiento de los ganadores del concurso
pblico de mritos. En efecto, la obligacin de nombrar a los ganadores del
concurso pblico de mritos tiene como fundamento el resultado de dicho
concurso pblico, y no el plazo para su ejecucin.
Precisamente, el objeto de la Ley N. 27971, expresado en su artculo 1, es
autorizar al Ministerio de Educacin para que contine el proceso de
nombramiento "entre los que obtuvieron calificacin aprobatoria en el concurso
pblico autorizado por la Ley N. 27491".
93. En ese sentido, el Tribunal Constitucional considera que la Ley N. 27971 no
vulnera el artculo 103 de la Constitucin, por lo que este primer extremo de la
pretensin debe desestimarse.
4. Control de constitucionalidad de la Ley N. 27971 por violacin de la
autonoma de los gobiernos regionales
4.1. Alegatos del Gobierno Regional de San Martn
94. El demandante sostiene que con la expedicin de "la Ley", el Congreso
transgredi el ordinal a) del artculo 47 de la LOGR, donde se regula las
"Funciones en materia de educacin, cultura, ciencia, tecnologa, deporte y
recreacin" de los gobiernos regionales. Segn dicho precepto legal,
corresponde a los gobiernos regionales:
a. Formular, aprobar, ejecutar, evaluar y administrar las
polticas regionales de educacin, cultura, ciencia,
tecnologa, deporte y recreacin de la regin.
95. Alega, asimismo, que "la Ley" impide que el Gobierno Regional de la Regin
San Martn cumpla con el mandato constitucional del artculo 191, al otorgar
facultades administrativas al Ministerio de Educacin que son de competencia
exclusiva del Gobierno Regional. Agrega que hacia el 29 de abril de 2003, fecha
en la que se expidi la ley impugnada, ya el Ministerio de Educacin no tena la
competencia para nombrar al personal en las regiones, puesto que el artculo 26
de la LBD, para entonces ya vigente, no la haba previsto como una
competencia exclusiva del gobierno nacional.
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74
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110[110]
De Otto, Ignacio. Derecho constitucional. Sistema de fuentes. Barcelona: Ariel, 1987. pp. 90-91.
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4.3.2.5.
Infraccin indirecta
constitucionalidad
de
la
Constitucin
bloque
de
128. Por ello, en una hiptesis de infraccin indirecta, el parmetro de control, esto
es, la norma de referencia a partir de la cual el Tribunal evaluar la validez de la
ley cuestionada, est integrado por la Constitucin, pero tambin por todas las
leyes a las que esta confiri la capacidad de limitar a otras normas de su mismo
rango.
129. Como se precis en la STC N. 0041-2004-AI/TC, con cita de la STC N.
0007-2002-AI/TC, efectivamente,
(...) en determinadas ocasiones, ese parmetro puede
comprender a otras fuentes distintas de la Constitucin y,
en concreto, a determinadas fuentes con rango de ley,
siempre que esa condicin sea reclamada directamente por
una disposicin constitucional (...). En tales casos, estas
fuentes asumen la condicin de normas sobre la
produccin jurdica, en un doble sentido; por un lado,
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111[111]
112[112]
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134. De acuerdo con las funciones generales conferidas a cada uno de los rganos
constitucionales, las competencias de dichos rganos pueden ser: a)
Competencias exclusivas, es decir, aquellas materias asignadas en exclusividad a
favor de organismos constitucionales, las cuales sern positivas si son
susceptibles de ser delegadas, o negativas si son privativas del rgano
respectivo, es decir, no slo exclusivas sino tambin excluyentes; b)
Competencias compartidas o concurrentes, aquellas materias divididas en
determinadas reas de atencin, repartindose responsabilidades entre dos o
ms niveles de gobierno, actividad coherente con los principios de
cooperacin y de tutela y control de los organismos constitucionales
autnomos; y c) Competencias delegadas, aquellas que un nivel de gobierno delega
a otro de distinto nivel, de mutuo acuerdo y conforme al procedimiento
establecido en la ley, quedando el primero obligado a abstenerse de tomar
decisiones sobre la materia o funcin delegada.
82
145. En ese sentido, se ha previsto, dentro del elenco de sus funciones, adems de
las previstas en el artculo 47 de la Ley Orgnica de los Gobiernos Regionales,
84
147. En suma, una revisin del marco legal en materia de reparto competencial entre
gobierno nacional y gobiernos regionales en materia de nombramiento de
profesores de colegios estatales, demuestra que la gestin de los servicios
educativos, entre los cuales se encuentra la provisin de profesores para la
prestacin del servicio pblico de educacin, es una competencia compartida
que debe realizarse en forma coordinada entre el gobierno nacional y los
gobiernos regionales.
148. En ese sentido, si al gobierno nacional, mediante el Ministerio de Educacin, le
corresponde fijar las polticas sectoriales en materia de personal (incluido el
personal docente), as como implementar la carrera pblica magisterial, a los
gobiernos regionales les corresponde conducir, mediante su Unidad de Gestin
Educativa Local y a travs de su Direccin Regional de Educacin,
coordinadamente, el proceso de evaluacin y de ingreso del personal docente,
atendiendo los requerimientos de cada institucin educativa.
149. De esta forma, entonces, el nombramiento de profesores en los colegios
estatales est sujeto a un procedimiento, por llamarlo as, "a cascadas", en el que
cada uno de sus gestores desde el Ministerio de Educacin, pasando por el
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que sean estos los que procedan a emitir las resoluciones de nombramiento
correspondiente (art. 26 del Reglamento).
154. En suma, si bien en la actualidad la Ley N. 27971 ha agotado todos sus
efectos, conforme lo seala el Cuarto Considerando del Decreto Supremo N.
011-2004-ED113[113], el Tribunal Constitucional concluye en que la realizacin
del proceso de nombramiento de docentes de colegios estatales previsto por el
artculo 1 de la Ley N. 27971 se efectu conforme al marco competencial
previsto por el artculo 192, inciso 7) de la Constitucin Poltica del Estado, as
como de acuerdo con las normas legales que desarrollan el elenco de
competencias compartidas sobre el mismo tema entre el gobierno nacional y los
gobiernos regionales, motivo por el cual debe tambin desestimarse la
pretensin en ese extremo.
Considerando N. 4 del Decreto Supremo N. 011-2004-ED: "Que habindose cumplido con las etapas de nombramiento
dispuestas en el Decreto Supremo N. 010-2003-ED y con las correspondientes adjudicaciones de las plazas es necesario dar por
concluido el proceso de nombramiento dispuesto por la Ley N. 27971". El Decreto Supremo N. 020-2003-ED, a su vez, reglament
la Ley N. 27971.
113[113]
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