Bichir Tese Rev

Universidade do Estado do Rio de Janeiro
Instituto de Estudos Sociais e Polticos (IESP)

Programa de Doutorado em Cincia Poltica
Renata Mirandola Bichir
Mecanismos federais de coordenao de polticas

sociais e capacidades institucionais locais:
o caso do Programa Bolsa Famlia
Rio de Janeiro
2011

Tese apresentada como requisito parcial para obteno

do ttulo de Doutora ao Programa de PsGraduao em Sociologia e Cincia Poltica, do
Instituto de Estudos Sociais e Polticos da
Universidade do Estado do Rio de Janeiro.
rea de Concentrao: Cincia Poltica.
Orientadora: Profa. Dra. Argelina Cheibub Figueiredo

Rio de Janeiro
2011

Tese apresentada como requisito parcial para obteno
do ttulo de Doutora, ao Programa de PsGraduao em Sociologia e Cincia Poltica, do
Instituto de Estudos Sociais e Polticos da
Universidade do Estado do Rio de Janeiro.
rea de Concentrao: Cincia Poltica.
Banca Examinadora:
Profa. Dra. Argelina Cheibub Figueiredo (Orientadora) (IESP)
Prof. Dr. Renato Boschi (IESP)
Profa. Dra. Maria Regina Soares Lima (IESP)
Profa. Dra. Marta da Silva Arretche (USP)
Profa. Dra. Natlia Guimares Duarte Styro (UFMG)
Rio de Janeiro
2011
AGRADECIMENTOS
Escrever esta tese foi mais ou menos como montar um grande quebra cabeas,
com muitas peas s vezes desencontradas e aparentemente desconexas, sem ter muita
clareza, inicialmente, da figura final que seria formada. No s por conta das
dificuldades enfrentadas em qualquer tese de doutorado, mas tambm pelo tema
escolhido, multifacetado, polmico, passvel dos mais diferentes olhares e ainda em
processo de construo. Nesse processo de montagem tortuoso e, ao mesmo tempo,
estimulante muitas pessoas foram extremamente importantes. Desnecessrio dizer que
qualquer confuso remanescente de minha inteira responsabilidade.
Em primeiro lugar, gostaria de agradecer ao CNPq, instituio da qual fui
bolsista tanto no mestrado quanto no doutorado, o que me permitiu, alm da
sobrevivncia cotidiana, a participao em diversos eventos cientficos, no Brasil e no
exterior. Tambm contei com bolsa sanduche do CNPq no doutorado, o que me
permitiu passar seis meses na Universidade da Califrnia, em Berkeley, EUA, entre
janeiro e julho de 2009. L tive o privilgio de ter a orientao do Prof. Chistopher
Ansell, com quem pude conversar longamente sobre minha tese e diversos outros
assuntos, e a quem agradeo enormemente a pacincia, o incentivo, e o convite para
escrever um artigo conjunto. A tese tambm se beneficiou, direta e indiretamente, das
brilhantes aulas do Prof. Peter Evans, figura genial e extremamente gentil, alm das
aulas com o Prof. James Holston e tambm diversos seminrios e palestras que tive a
oportunidade de assistir. Ao final, a experincia completa do sanduche foi
extremamente transformadora e gratificante, tanto do ponto de vista acadmico quanto
do ponto de vista pessoal.
Gostaria de agradecer profundamente todos aqueles se dispuseram a conversar
comigo sobre os percalos da implementao do Programa Bolsa Famlia em Salvador,
So Paulo, e tambm no nvel federal. Em Salvador, agradeo aos beneficirios de
diversas comunidades com os quais pude conversar sobre a relevncia do programa em
suas vidas. Ainda em Salvador, agradeo a Sarita Antonia Gonzalez, Viviane
Mascarenhas e a Joo Paulo Alves, todos da Secretaria Municipal do Trabalho,
Assistncia Social e Direitos do Cidado (SETAD), pelas entrevistas concedidas. Em
So Paulo, agradeo a Wladimir Prado, Maria Rita Freitas, Luiz Fernando Francisquini
e Mrcia Gonalves, todos da Secretaria Municipal de Assistncia e Desenvolvimento
Social de So Paulo (SMADS), pelas entrevistas concedidas. Para esclarecer os pontos
de vista do governo federal sobre o programa, a entrevista que pude realizar com Jnia
Quiroga, diretora do Departamento de Avaliao da Secretaria de Gesto da Informao
do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (DA/SAGI/MDS), e a
conversa com Luciana Jaccoud, do Ipea e do MDS, ambas realizadas na Anpocs de
outubro de 2010, em Caxambu, foram de extrema valia.
Esta tese muito se beneficiou da orientao da Prof Argelina Figueiredo. Desde
o incio, Argelina me deu liberdade para que eu seguisse minhas escolhas, ao mesmo
tempo em que me indicou caminhos menos tortuosos e mais profcuos analiticamente.
Sua leitura atenta e seus comentrios precisos em muito contriburam para a conexo
entre as diversas peas desta tese.
Diversos outros professores do Iuperj contriburam, direta ou indiretamente, para
a confeco desse quebra-cabea. Agradeo principalmente aos professores Nelson do
Valle Silva e Renato Boschi, membros da minha banca de defesa de projeto, quando o
quebra cabea estava na sua fase mais catica. Com Nelson aprendi a importncia de
precisar minhas hipteses e a relevncia de no cair em falsas questes. Com Renato
aprendi que importante explorar todas as facetas de nosso problema de pesquisa, mas
que mais relevante ainda selecionar aquilo que faz parte do nosso processo de
aprendizagem, mas deve ficar fora da tese, e aquilo que realmente importa e deve
compor o texto. O seminrio de projeto, sob orientao do Prof. Joo Feres, e o
seminrio de tese, sob orientao do Prof. Marcelo Jasmin, tambm em muito
contriburam para precisar meu foco.
Ainda no Iuperj, gostaria de agradecer a Lia Gonzalez e a Caroline Carvalho,
cujo trabalho alegre e competente em muito contribuiu para facilitar e reduzir
minhas idas e vindas entre So Paulo e Rio de Janeiro. Tambm gostaria de agradecer a
diversos colegas do doutorado em Cincia Poltica, com os quais pude dividir questes
intelectuais, pessoais, e tambm divertidos almoos, em especial Mrcio Andr Santos,
Cristiano Rodrigues, Brbara Lamas, Iara Leite, Dawisson Lopes e Andr Coelho. A
Cristiano e a Iara agradeo tambm as acolhidas generosas em suas casas.
O ambiente do Centro de Estudos da Metrpole (CEM-CEBRAP), em So

Paulo, tambm foi importantssimo para o desenvolvimento desta tese. Agradeo
especialmente a Marta Arretche, sempre disposta a ouvir minhas inquietaes, dando
dicas utilssimas de leitura e me ajudando a mapear o terreno das polticas sociais. Seus
comentrios a verses preliminares de certos captulos, apresentadas sob a forma de
artigos para discusso nos seminrios internos do CEM, em muito contriburam para
aprimorar o meu trabalho. Outro agradecimento muito especial vai para Eduardo
Marques, meu eterno orientador, que acompanha meu trabalho desde a iniciao
cientfica. Mais do que por seus inmeros comentrios valiosos, sugestes de leituras e
escutas pacientes nos momentos de maior dificuldade ao longo da tese, gostaria de
agradecer por sua amizade ao longo de todos esses anos.
Ainda no CEM, gostaria de agradecer a duas amigas muito especiais e colegas
de trabalho na pesquisa Redes e Pobreza, Graziela Castello e Encarnacin Moya. Vrios
outros colegas do CEM contriburam para dar humor e leveza ao processo de trabalho:
Jlio Costa, Patrick Silva, Lara Mesquita, Edgard Fusaro, Fernando Guarnieri, Natlia
Salgado, Daniel Waldvogel Silva, Donizete Cazzolato, Fernando Gonalves. Ao Edgard
agradeo ainda o auxlio no processamento dos dados quantitativos desta tese, e ao
Donizete por ter utilizado suas redes para abrir para mim as portas da Secretaria
Municipal de Assistncia Social de So Paulo.
Tambm me beneficiei da apresentao de verses parciais e preliminares dos
captulos em diversos seminrios e congressos. Agradeo particularmente aos preciosos
comentrios de Sandra Gomes e Carlos Vasconcellos, debatedores do meu artigo no 7
Encontro da ABCP realizado em Recife em agosto de 2010. Na ltima Anpocs em
Caxambu, em outubro de 2010, tive o privilgio de contar com os comentrios e
sugestes precisos de Jnia Quiroga e Telma Menicucci, s quais agradeo. Gostaria de
agradecer ainda a Celina Souza pelo convite e pelas discusses do seminrio A agenda
atual na Cincia Poltica, realizado em setembro de 2010 na UFBA.
J no momento da reviso final da tese uma reviravolta na minha trajetria
profissional acabou contribuindo para precisar certos argumentos desenvolvidos no
texto. O convite para trabalhar no Departamento de Avaliao da SAGI/MDS trouxe um
novo olhar para o mesmo problema de pesquisa, um pouco mais prximo dos meandros
da gesto federal dos programas de transferncia de renda e da assistncia social. Pelo

convite para trabalhar na SAGI, agradeo a Jnia Quiroga.
Montar esse quebra cabea at o final teria sido uma tarefa ainda mais rdua sem
amigos queridos ao meu lado: Rosi, Rogrio, Isa, Enc, Bianca, Cabral, Joo, Ren,
Giovanni, muito obrigada por todos os almoos, jantares, papos cabea, bobagens,
sorrisos e abraos trocados ao longo dos ltimos anos.
Agradeo ainda aos meus pais, Alusio e Cristina, e ao meu irmo Marcelo, que
direta e indiretamente contriburam para eu chegar at aqui. Agradeo a minha av
Raquel, que generosamente me acolheu em sua casa para que eu pudesse escrever os
captulos finais dessa tese, ouvindo o barulhinho do mar.
Agradeo ao Lo, companheiro de longa data, por todo seu amor.
Minha vassoura a caneta da minha filha

Frase de uma beneficiria do Programa Bolsa Famlia
RESUMO
Este trabalho analisa o Programa Bolsa Famlia (PBF), tratando de sua evoluo
ao longo do governo Lula, tanto no que diz respeito ao seu escopo quanto a seu desenho
institucional e as alteraes que foi sofrendo em seus objetivos. Tendo em vista a
natureza federativa do Estado brasileiro, o objetivo do trabalho mostrar os desafios
enfrentados pelo poder central para garantir a implementao homognea de um
programa nacional de transferncia condicionada de renda a ser gerido pelos
municpios. Para tanto, so analisados, de um lado, os recursos institucionais e as
estratgias de que dispunha o governo federal para alcanar os seus objetivos para o
PBF, e de outro, os resultados e a dinmica da gesto municipal do programa em dois
grandes centros urbanos, So Paulo e Salvador. So analisadas informaes relativas ao
desempenho nacional do programa e tambm referentes implementao municipal do
PBF nos casos escolhidos, por meio de dados de surveys realizados com a populao de
baixa renda e de entrevistas semi-estruturadas com gestores municipais do programa
nessas duas cidades.
A tese identifica os mecanismos que asseguram o crescente poder de
coordenao do governo federal no sentido de fazer com que suas principais diretrizes
para o programa sejam de fato implementadas no plano municipal. Mostra tambm que
o processo de implementao do PBF afetado no s por seu desenho institucional,
definido no plano federal, mas tambm pelas diferentes capacidades institucionais
disponveis no plano local recursos humanos, capacidade de gesto e articulao entre
diversos servios e polticas, infra-estrutura disponvel, entre outros aspectos e pelos
diferentes interesses polticos na maior ou menor coordenao dos programas locais de
transferncia com o programa nacional. Finalmente, o trabalho examina ainda os limites
e possibilidades para a articulao do PBF com uma poltica mais ampla de assistncia
social.
Palavras-chave: Programa Bolsa Famlia; federalismo; mecanismos de coordenao;

assistncia social; polticas sociais; So Paulo; Salvador
ABSTRACT
This thesis analyzes the Bolsa Famlia Program (PBF), dealing with its evolution
over the Lula government, both in terms of its scope and its institutional design and also
considering the changes in its main goals. Given the federal nature of the Brazilian state,
the main goal is to show the challenges the central government face to ensure the proper
implementation of a national program of conditional cash transfer to be managed by the
municipalities. For this purpose, are reviewed, on the one hand, the strategies and
institutional resources available to the federal government to achieve its goals for the
PBF, and on the other hand, the results and the dynamics of the municipal
implementation of the program in two major urban centers, So Paulo and Salvador.
The study is based on information on the performance of the national program and also
considers the municipal implementation of the PBF in the selected cases, using data
from surveys carried out with low income people and also semi-structured interviews
with municipal managers of the program in these two cities.
The thesis identifies the main mechanisms developed to ensure the growing
power of the federal government in order to make its main guidelines for the program
are actually implemented at the municipal level. It also shows that the implementation
of the PBF is affected not only by its institutional design, set at the federal level, but
also by the different institutional capabilities available at the local level human
resources, management capacity and coordination among various services and policies,
infrastructure, among others and by the various local political interests in greater or
lesser coordination with the national program. Finally, the thesis also examines the
limits and possibilities for the articulation of the PBF with a broader social assistance
policy.
Keywords: Bolsa Famlia Program; federalism; coordination mechanisms; social

assistance policy; social policy; So Paulo; Salvador
LISTA DE GRFICOS
Grfico 1. Valores repassados pelo MDS aos Estados. .............................................. 114
Grfico 2. Percentual de municpios com co-financiamento estadual para funo
assistncia social, por Unidade da Federao. 2009 ................................................... 151
Grfico 3. Percentual de municpios com co-financiamento federal para funo
assistncia social, por Unidade da Federao. 2009 ................................................... 152
LISTA DE FIGURAS
Figura 1. Modelo de CHAID para o acesso a programas de transferncia de renda.
Municpio de So Paulo, 2004................................................................................... 186
Municpio de Salvador, 2006. ................................................................................... 190
LISTA DE TABELAS
Tabela 1. ndice de Gesto Descentralizada Municipal (IGD-M). Salvador e So Paulo,
julho de 2010. ........................................................................................................... 124
Tabela 2. ndice de Gesto Descentralizada dos Estados (IGD-E). ............................ 126
Tabela 3. Recebimento de dinheiro de programa do governo, segundo faixas de renda
familiar per capita. Municpio de So Paulo, 2004. ................................................... 171
Tabela 4. Recebimento de dinheiro de programa do governo, segundo tipo de regio.
Municpio de So Paulo, 2004................................................................................... 172
Tabela 5. Recebimento de dinheiro de programa do governo, segundo sexo do
responsvel pelo domiclio. Municpio de So Paulo, 2004. ...................................... 172
Tabela 6. Recebimento de dinheiro de programa do governo, segundo presena de
crianas de 7 a 14 anos. Municpio de So Paulo, 2004. ............................................ 173
Tabela 7. Recebimento de dinheiro de programa do governo, segundo cor do
responsvel pelo domiclio. Municpio de So Paulo, 2004. ...................................... 173
Tabela 8. Recebimento de dinheiro de programa do governo, segundo participao
quinzenal em associao religiosa. Municpio de So Paulo, 2004. ........................... 173

anual em alguma associao no religiosa. Municpio de So Paulo, 2004. ............... 174
Tabela 10. Recebimento de dinheiro de programa do governo, segundo preferncia
partidria. Municpio de So Paulo, 2004. ................................................................. 174
Tabela 11. Recebimento de dinheiro de programa do governo, segundo faixas de renda
familiar per capita. Municpio de Salvador, 2006. ..................................................... 176
Tabela 12. Recebimento de dinheiro de programa do governo, segundo setor subnormal.
Municpio de Salvador, 2006. ................................................................................... 177
responsvel. Municpio de Salvador, 2006. ............................................................... 177
crianas de 7 a 14 anos. Municpio de Salvador, 2006. .............................................. 178
partidria. Municpio de Salvador, 2006. ................................................................... 178
quinzenal em associao religiosa. Municpio de Salvador, 2006. ............................. 179
Tabela 17. Variveis finais no modelo de regresso logstica. Municpio de So Paulo,
2004.......................................................................................................................... 194
Tabela 18. Variveis finais no modelo de regresso logstica. Municpio de Salvador,
2004.......................................................................................................................... 196
Tabela 19. Distribuio dos setores censitrios e da populao segundo os
agrupamentos do IPVS. Municpio de So Paulo, 2004. ............................................ 219
ABREVIATURAS E SIGLAS
BDC Banco de Dados do Cidado
BPC Benefcio de Prestao Continuada
Cadnico Cadastro nico para Programas Sociais do Governo Federal
CEF Caixa Econmica Federal
CGB Coordenadoria de Gesto de Benefcios (PMSP)
CIAS Central de Informao e Atendimento Social
CRAS Centro de Referncia da Assistncia Social
CREAS Centros de Referncia Especializada de Assistncia Social
IDH ndice de Desenvolvimento Humano
IGD ndice de Gesto Descentralizada
IPVS ndice Paulista de Vulnerabilidade Social
Loas Lei Orgnica da Assistncia Social
MDS Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome
NIS Nmero de Identificao Social
OPS Observatrio de Polticas Sociais (PMSP)
PBF Programa Bolsa Famlia
PETI Programa de Erradicao do Trabalho Infantil
PLANSEQ Plano Nacional de Qualificao Setorial
PRODAM Empresa de Tecnologia da Informao e Comunicao do Municpio de
So Paulo
PRODESP Companhia de Processamento de Dados do Estado de So Paulo
RMS Regio Metropolitana de Salvador
RMSP Regio Metropolitana de So Paulo
SAGI Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao (MDS)
SEADE Fundao Sistema Estadual de Anlise de Dados
SEADS Secretaria Estadual de Desenvolvimento Social

SEDES Secretaria Municipal de Desenvolvimento Social e Combate Pobreza
(Salvador)
SENARC Secretaria Nacional de Renda de Cidadania (MDS)
SETAD Secretaria Municipal do Trabalho, Assistncia Social e Direitos do Cidado
(Salvador)
SNAS Secretaria Nacional de Assistncia Social (MDS)
SUAS Sistema nico da Assistncia Social
SUS Sistema nico de Sade
SUMRIO
INTRODUO .......................................................................................................... 17
CAPTULO 1. IMPLEMENTAO DE POLTICAS SOCIAIS EM CONTEXTOS
FEDERATIVOS: A RELEVNCIA DA COORDENAO FEDERAL E O PAPEL
DAS CAPACIDADES INSTITUCIONAIS LOCAIS ................................................. 33
1.1. Conseqncias do arranjo federativo brasileiro para as polticas sociais ............ 34
1.2. Implementao de polticas sociais ................................................................... 49
1.3. Capacidades institucionais locais ...................................................................... 57
CAPTULO 2. NOVAS FORMAS DE COMBATE POBREZA NO BRASIL: OS
PROGRAMAS DE TRANSFERNCIA DE RENDA................................................. 62
2.1. Trajetria das polticas sociais no Brasil ........................................................... 64
2.2. A evoluo dos programas de transferncia de renda ........................................ 75
2.3. As polmicas em torno do Programa Bolsa Famlia .......................................... 90
CAPTULO 3. OS MECANISMOS DE COORDENAO FEDERAL DO
PROGRAMA BOLSA FAMLIA. ............................................................................ 102
3.1. O Cadastro nico de Programas Sociais ......................................................... 103
3.2. O ndice de Gesto Descentralizada ................................................................ 115
CAPTULO 4. A TRAJETRIA DA ASSISTNCIA SOCIAL E DOS PROGRAMAS
DE TRANSFERNCIA DE RENDA EM SO PAULO E SALVADOR:
CONSTRUINDO CAPACIDADES INSTITUCIONAIS .......................................... 128
4.1. Assistncia social e programas de transferncia de renda em Salvador ............ 129
4.2. Assistncia social e programas de transferncia de renda em So Paulo .......... 132
4.3. Capacidades institucionais locais na rea da assistncia social ........................ 138
4.3.1. rgo Gestor da Assistncia ..................................................................... 140
4.3.2. Recursos Humanos ................................................................................... 143
4.3.3. Legislao e Instrumentos ........................................................................ 146
4.3.4. Conselhos Municipais .............................................................................. 148
4.3.5. Recursos Oramentrios ........................................................................... 149
4.3.6. Convnios e Parcerias .............................................................................. 153
4.3.7. Servios e Modalidades ............................................................................ 155

4.3.8. Unidades da assistncia social .................................................................. 159
4.3.9. Cadastro nico e Transferncia de Renda ................................................ 160
4.4. Sntese ............................................................................................................ 161
CAPTULO 5. PERFIL DOS BENEFICIRIOS DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA
EM SO PAULO E SALVADOR ............................................................................ 164
5.1. Os surveys ...................................................................................................... 165
5.2. Anlises bivariadas do perfil dos beneficirios ................................................ 169
5.2.1. So Paulo ................................................................................................. 169
5.2.2. Salvador ................................................................................................... 175
5.3. Modelos de acesso transferncia de renda .................................................... 179
5.3.1 Modelo de CHAID .................................................................................... 185
5.3.2. Modelos de Regresso Logstica............................................................... 193
5.4. Sntese ............................................................................................................ 197
CAPTULO 6 DESAFIOS RECENTES NA IMPLEMENTAO DO PROGRAMA
BOLSA FAMLIA NO NVEL LOCAL ................................................................... 199
6.1. A implementao do Programa Bolsa Famlia em Salvador ............................ 202
6.2. A implementao dos programas de transferncia de renda em So Paulo ....... 216
6.3. Comparando as estratgias desenvolvidas em Salvador e So Paulo................ 231
CONSIDERAES FINAIS .................................................................................... 236
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ....................................................................... 247
ANEXO I SURVEY DE ACESSO DA POPULAO MAIS POBRE DE SO
PAULO A SERVIOS PBLICOS. CEM-CEBRAP/IBOPE, 2004 ......................... 259
ANEXO II SURVEY SALVADOR: PROJETO RADAR DAS CONDIES DE
VIDA E DAS POLTICAS SOCIAIS - FASE II ....................................................... 265
17
INTRODUO
Neste trabalho analiso o crescente poder de coordenao do governo federal no

sentido de fazer com que suas principais diretrizes para o Programa Bolsa Famlia
(PBF) sejam de fato implementadas no plano municipal, nvel responsvel pela
implementao deste programa nacional de transferncia condicionada de renda.
Partindo da considerao da natureza federativa do Estado brasileiro, que impe
constrangimentos e oportunidades particulares para o desenvolvimento de polticas
sociais no nvel local, o trabalho analisa, no caso especfico do PBF, os mecanismos de
coordenao que foram desenvolvidos pelo governo federal ao longo do governo Lula
(2003-2010), sem, contudo, assumir que estes garantem uma implementao
homognea da poltica no plano municipal. Isso porque o processo de implementao
do PBF afetado no s por seu desenho institucional, definido no plano federal, mas
tambm pelas diferentes capacidades institucionais disponveis no plano local
recursos humanos, capacidade de gesto e articulao entre diversos servios e polticas,
infra-estrutura disponvel, entre outros aspectos , e tambm pelos diferentes interesses
polticos na maior ou menor coordenao dos programas locais de transferncia com o
programa nacional. Alm da discusso mais geral sobre os mecanismos de coordenao
federal e sobre as capacidades institucionais locais, foram escolhidos dois grandes
centros urbanos para uma anlise mais aprofundada das dinmicas recentes envolvidas
na implementao do PBF no plano municipal: So Paulo e Salvador.
Para contextualizar a discusso que ser desenvolvida, importante considerar a
evoluo dos programas de transferncia de renda na agenda de polticas sociais do
governo federal. No Brasil, as polticas sociais passaram de um padro de proteo
social vinculado ao mundo do trabalho, restrito a categorias especficas de trabalhadores
configurando um sistema corporativo de proteo, nos termos de Gosta EspingAndersen (1991)1, e caracterizado como cidadania regulada por Wanderley
Guilherme dos Santos (1979) , a um padro de polticas sociais de carter regressivo
1
Ao abordar os regimes de welfare states como combinaes qualitativamente diferentes entre Estado,
mercado e famlia, o autor caracteriza o modelo corporativista estatal como aquele no qual a famlia
desempenha um papel central como fonte de solidariedade, dado o carter marginal do mercado e do
Estado. A proviso de servios preserva diferenas de status e os direitos legados segundo categorias
especficas no interior da sociedade, com baixo impacto redistributivo (Esping-Andersen, 1991, p.108).
18
no perodo autoritrio (Draibe, 1993; Almeida, 1995; Pochmann, 2007), at sua

expanso no sentido da universalizao aps a redemocratizao, com as reformas das
polticas sociais.
No mbito das reformas de polticas sociais ocorridas em meados da dcada de
1990 surgem os primeiros programas de transferncia condicionada de renda. Inspirados
no projeto de imposto de renda negativo do senador Eduardo Suplicy (Suplicy 2002;
Silva; Yasbek; Di Giovanni, 2007), esses programas surgiram como polticas de
combate pobreza primeiro no plano local, em meados dos anos de 1990, como aes
de garantia de renda mnima ou do tipo bolsa escola, destacando-se as experincias
pioneiras de Campinas, Distrito Federal, Ribeiro Preto e Santos. Houve um rpido
processo de difuso do programa do nvel municipal para os Estados e depois para o
nvel federal em 2001, quando surge o primeiro programa nacional de transferncia,
eram sete estados e mais de 200 municpios com intervenes do tipo bolsa escola
(Villatoro, 2010).
No governo Fernando Henrique Cardoso, percebe-se a relevncia desses
programas locais, que vo ganhando visibilidade cada vez maior no debate pblico.
Logo aps a iniciativa de co-financiamento federal dos programas locais, por meio do
Programa Nacional de Garantia de Renda Mnima (PGRM), surge o primeiro programa
federal de transferncia de renda associado educao, o Programa Bolsa Escola, em
2001. No caso do Bolsa Escola, o foco recaa nos indivduos, seu escopo era reduzido
em dezembro de 2002, o programa beneficiava 5,1 milhes de famlias (IPEA, 2007)
e havia diversos problemas de coordenao entre as vrias iniciativas de transferncia
de renda. Outros programas de transferncia, como o Bolsa Alimentao e o Auxlio
Gs, estavam dispersos em diversos ministrios, sendo que a rea da assistncia social
no tinha destaque na coordenao dessas aes de transferncia. Fazendo um balano
das iniciativas na rea social no governo FHC, o ento assessor da Casa Civil para essa
rea, Srgio Tiezzi, reconhece que a prioridade foi dada a outras reas de poltica social
que no a assistncia: era preciso concentrar todo esforo e ateno nos servios
sociais bsicos de vocao universal: educao, sade e previdncia social (Tiezzi,
2004, p.50).
O governo Lula, por sua vez, elevou os programas de transferncia de renda a
um novo patamar, articulando os diversos programas federais existentes em um nico
19
programa guarda-chuva, o PBF, em 2003. Este programa foi rapidamente ganhando

credibilidade na opinio pblica e mesmo entre especialistas e acabou ofuscando o
programa-vitrine do primeiro governo Lula, o Fome Zero. Em sua fase inicial, os
objetivos do PBF estavam centrados na garantia de boa cobertura e focalizao,
evitando acusaes de utilizao poltica em um contexto de legitimao do programa
na opinio pblica e entre os especialistas.
De maneira geral, esses objetivos foram cumpridos. Muitas anlises passaram a
apontar a contribuio dos programas de transferncia de renda, em especial do PBF,
para a queda recente da pobreza e da desigualdade (Arbix, 2007; Medeiros, Brito e
Soares, 2007; Neri, 2007; Soares et al, 2006; Rocha, 2010), bem como para o aumento
nos nveis de consumo das famlias mais pobres (BRASIL, 2007a; Cedeplar, 2007) e
mesmo para ressaltar a relevncia da mulher no contexto das decises familiares
(BRASIL, 2007a; Cedeplar, 2007). As anlises destacam ainda a boa focalizao do
programa, que efetivamente atinge as famlias mais pobres, apesar de ainda haver
espao para expanso do programa, j que nem todo pblico-alvo atingido (Hall,
2008; Soares, Ribas e Osrio, 2007; Figueiredo et al., 20052).
De experincias pioneiras e pontuais, os programas de transferncia de renda
tornaram-se o carro-chefe da rede de proteo social brasileira (Silva; Yasbek; Di
Giovanni, 2007), sendo que o PBF cada vez mais se consolida como um programa de
Estado, e no de governo, como evidenciado nas ltimas eleies presidenciais, uma
vez que candidatos com diferentes posies polticas deixaram claro seu apoio ao
programa. Alm disso, importante destacar a crescente normatizao do programa:
alm da Lei N 10.836, de 9 de janeiro de 2004, que criou o PBF, h diversas outras
leis, decretos, medidas provisrias, portarias, instrues normativas e instrues
operacionais relacionadas ao programa3. Esse ritmo intenso de normatizao federal
contribui para a crescente institucionalizao do programa, apesar de tambm colocar
desafios do ponto de vista das capacidades institucionais municipais para absorver essas
normatizaes, que muitas vezes implicam ajustes nos grandes objetivos do PBF. O
2
Este trabalho mostra que mesmo em grandes cidades como So Paulo e Salvador, que no eram a
prioridade do governo no incio da expanso do PBF, era boa a focalizao do programa, a despeito da
cobertura ainda ser baixa (Figueiredo et al, 2005).
3
Entre 2001 e 2011, foram publicados 11 decretos, 4 leis, 2 medidas provisrias, 38 portarias, 1 instruo
normativa e 50 instrues operacionais referentes ao PBF, incluindo regulamentaes do prprio
programa e seus programas correlatos, definio de formas de repasse de recursos para Estados e
municpios, formas de cadastramento e acompanhamento dos beneficirios, entre muitos outros objetos.
20
PBF hoje o maior programa de transferncia de renda condicionada do mundo,

beneficiando, em 2010, 12,6 milhes de famlias. O escopo da poltica foi ampliado, e
seu foco passou dos indivduos no caso do Bolsa Escola para uma preocupao mais
ampla com as composies familiares e suas estratgias de sobrevivncia no caso do
PBF. Dessa forma, o programa estaria levando em conta aspectos enfatizados pelas
anlises mais recentes a respeito da pobreza, que ressaltam o papel no s dos ativos
individuais mobilizados pelos mais pobres, mas tambm dos recursos familiares
(Moser, 1998; Filgueira, 1998).
No bojo desse processo de capitalizao poltica do PBF, associado e
(re)alimentado pela evoluo institucional do programa, os objetivos do governo federal
para o programa foram ampliados. Atualmente, o governo federal pretende utilizar o
PBF como eixo articulador da poltica de assistncia social. Isso significa, em primeiro
lugar integrar os benefcios monetrios da assistncia, destacadamente o PBF e o
Benefcio de Prestao Continuada (BPC)4 no mbito dos demais servios da assistncia
social, ou seja, os servios de proteo bsica destinados para as famlias em maior
situao de vulnerabilidade e de proteo especial, voltados para famlias que tiveram
seus direitos violados. Esse objetivo mais recente implica a considerao de que o
combate pobreza e a desigualdade implica no somente a dimenso da transferncia
de renda:
Integrar benefcios e servios tem sido apontado, nos ltimos anos, como um dos grandes
desafios para consolidao da Assistncia Social. A relevncia deste objetivo vem sendo
destacada com frequncia. Com esta, ressalta-se a necessidade de reconhecimento do limite das
garantias mnimas de renda como promotoras de bem-estar e desenvolvimento humano e social
e, ao mesmo tempo, da afirmao da oferta de servios como patamar incontornvel do
enfrentamento da desigualdade e da promoo de oportunidades. (Jaccoud, Hadjab e
Chaibub, 2009, p.229).
Nesse sentido, o PBF visto atualmente como um importante instrumento para

estimular a implementao efetiva do Sistema nico de Assistncia Social (SUAS),
ou seja, para de fato ajudar a consolidar a assistncia social como uma poltica pblica
inserida em um novo modelo de proteo social. O prprio desenho do PBF, que prev
a articulao do objetivo mais imediato de combate pobreza por meio das
transferncias monetrias com a dimenso mais estrutural de gerao de capital humano
4
O BPC um benefcio monetrio no valor de um salrio mnimo concedido a idosos e portadores

de necessidades especiais que tenham renda familiar per capita inferior a de salrio mnimo.
21
e combate intergeracional da pobreza por meio das condicionalidades de educao e

sade, alm da garantia de acesso a outras polticas estratgico para pensar essa
articulao. Esse objetivo recente comeou a ser delineado mais claramente a partir do
Protocolo de Gesto Integrada de Servios, Benefcios e Transferncias de Renda no
mbito do SUAS (Resoluo CIT N 7, de 10 de Setembro de 2009), oriundo das
discusses na Comisso Intergestores Tripartite (CIT)5, prevendo a oferta prioritria de
servios scio-assistenciais para as famlias mais vulnerveis que j so benefiicirias
do Programa Bolsa Famlia, do Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (PETI) ou
do BPC. De acordo com esse Protocolo, no cenrio de quase universalizao da
cobertura de programas de transferncia de renda como o BPC e o PBF, torna-se
necessrio avanar na articulao desses benefcios com os diversos servios
assistenciais da proteo bsica e especial, de modo a contribuir de maneira mais efetiva
para a superao de situaes de vulnerabilidade social:
Entende-se que programas e benefcios como o PBF e o BPC constituem respostas
extremamente importantes para a garantia da segurana de sobrevivncia das famlias pobres.
Entretanto, os riscos e vulnerabilidades sociais que atingem as famlias e indivduos colocam
desafios e necessidades que em muito extrapolam a dimenso da renda. Neste sentido, somente
por meio da oferta simultnea de servios que a Assistncia Social pode assegurar de forma
integral a promoo e proteo dos direitos e seguranas que lhe cabem afianar. (MDS/CIT,
2009, p.4)
Essa pretenso de integrao entre benefcios e servios evidencia-se ainda a

partir da anlise da evoluo dos mecanismos federais de coordenao das aes
municipais, com destaque para as normas que regulam o repasse de recursos federais
para a gesto municipal do PBF e tambm aquelas que ordenam o cadastramento dos
beneficirios. Esses diversos instrumentos institucionais construdos pelo governo
federal tambm apontam para esse objetivo mais recente de plena implementao do
SUAS por meio do PBF, como ser discutido nesse trabalho.
A CIT um espao de articulao e expresso das demandas dos gestores federais, estaduais e
municipais, sendo formada pelas trs instncias do SUAS: a Unio, representada pelo MDS; os estados,
representados pelo Frum Nacional de Secretrios de Estado de Assistncia Social (Fonseas); e os
municpios, representados pelo Colegiado Nacional de Gestores Municipais de Assistncia Social
(Congemas). As principais funes da CIT, que funciona como um frum de pactuao, incluem pactuar
estratgias para implantao e operacionalizao de servios, polticas e benefcios; estabelecer acordos
sobre questes operacionais da implantao dos servios; pactuar critrios e procedimentos de
transferncia de recursos para cofinanciamentos, entre outras. Para maiores detalhes, ver:
www.mds.gov.br/sobreoministerio/orgaoscolegiados/orgaos-em-destaque/cit
22
No limite, se de fato esses objetivos mais ambiciosos do governo federal para o

PBF se efetivarem, podemos at pensar que as distines entre as polticas de combate
pobreza, como os programas de transferncia de renda, e a poltica social tradicional,
estariam sendo diludas. Segundo Srgio Abranches (1994, p. 15), a poltica social
convencional opera para alm da fronteira da carncia absoluta e resistente. Enquanto as
polticas sociais devem visar universalizao, atuando em manifestaes ocasionais de
privao, as polticas de combate pobreza tm carter seletivo (operam na lgica da
discriminao positiva) e visam combater um estoque acumulado de carncias agudas.
Com a articulao dos programas de transferncia de renda no interior da poltica de
assistncia social, contribuindo para a composio de uma rede mais ampla de proteo
social para as populaes mais vulnerveis, essa distino faria cada vez menos sentido.
Contudo, h diversos desafios a serem superados na construo desses objetivos
mais ambiciosos para o PBF. Como diversos autores apontam (Houtzager, 2008; Fleury,
2007; Castello, 2008), os programas de transferncia de renda nasceram insulados fora
do campo tradicional da assistncia social, por iniciativa de economistas ligados
administrao pblica e ao governo, tanto no plano federal como no caso de municpios
como So Paulo. Atualmente, um dos grandes desafios burocrticos, institucionais e
mesmo em termos de integrao das redes das comunidades de polticas pblicas6
refere-se exatamente a essa maior integrao dos programas de transferncia de renda
no mbito da poltica de assistncia social, seja no plano federal, seja no plano
municipal. Este insulamento inicial dos programas de transferncia de renda, justificado
nas entrevistas com gestores do MDS e burocratas municipais da assistncia em
Salvador e So Paulo como necessrio para o desenvolvimento inicial dos programas,
para instaurar uma nova cultura de combate pobreza diferente do assistencialismo
tradicional, hoje surge como um obstculo reintegrao com a rea da assistncia
social. O prprio governo, por meio de estudo realizado por tcnicos do IPEA,
reconhece as incertezas envolvidas nessa nova fase do PBF, e os desafios de sua plena
integrao rea da assistncia social:
6
No mbito do governo federal, trata-se da articulao das redes de profissionais mais ligados aos
programas de transferncia de renda, situados na Secretaria Nacional de Renda de Cidadania (SENARC),
e os profissionais tradicionalmente ligados ao campo da assistncia social, concentrados na Secretaria
Nacional de Assistncia Social (SNAS). Para uma interessante discusso a respeito das diferentes culturas
tcnicas que caracterizam as vrias secretarias que compem o MDS, ver Dulci (2010). Para uma
discusso mais abrangente a respeito da influncia das redes de comunidades de polticas na
implementao de polticas pblicas urbanas, ver Marques (2000 e 2003).
23
Sua progressiva expanso ao longo dos ltimos cinco anos consolidou a transferncia de renda
no contributiva como um efetivo pilar da proteo social brasileira. Como ser visto mais
adiante, apesar de no ser oficialmente reconhecido como parte da Assistncia Social e ser
operado por uma gesto prpria e independente, o PBF pode ser considerado integrante daquela
poltica. De um lado, um benefcio no contributivo situado no mbito da segurana de renda
que, como j citado, uma das seguranas a serem garantidas pela Poltica Nacional de
Assistncia Social. De outro, tem como meta a cobertura universal no grupo beneficirio e que
sua regulamentao no conflita com os demais princpios constitucionais organizadores da
Seguridade Social. (Jaccoud, Hadjab e Chaibub, 2009, p.216)
Este trabalho procura analisar a evoluo desses objetivos para o PBF, que
foram sendo construdos e consolidados a partir de crescentes normatizaes federais
para o programa, bem como as oportunidades que foram abertas para a consecuo
dessa ltima fase da agenda do governo para o PBF, ou seja, a pretenso de maior
integrao do programa no interior da poltica de assistncia social. possvel afirmar
que esse olhar relativamente recente entre os mltiplos olhares sobre o PBF, sendo
presente somente entre autores ligados ao campo da assistncia social (Silva, Yasbek, e
Di Giovanni, 2007; Yasbek, 2004). Entre os economistas, as anlises geralmente
abordam a responsabilidade do programa na queda recente da pobreza e da desigualdade
no Brasil (Soares, 2006; Soares et al, 2006; Soares et al, 2007; Barros et al, 2007;
Medeiros, Brito e Soares, 2007; Baumann, 2007; Neri, 2007; Arbix, 2007; Styro e
Soares, 2009; Rocha, 2010)7, alm de discutirem os efeitos do programa sobre um
possvel desestmulo ao trabalho (Soares e Styro, 2009) e os efeitos das
condicionalidades de sade e educao atreladas ao programa (Medeiros, Britto e
Soares, 2007; Soares e Styro, 2009; Kerstenetzky, 2009). Por outro lado, o debate entre
cientistas polticos geralmente assume uma perspectiva mais restrita, visando
principalmente determinar a contribuio do PBF para a reeleio do Lula em 2006
(Nicolau e Peixoto, 2007; Hunter & Power, 2007; Hall, 2006; Zucco, 2010) ou mesmo
para explicar o fenmeno recente do Lulismo (Singer, 2009 e 2010). Outros cientistas
polticos, entretanto, alertam para certa miopia presente no debate, para o foco
excessivo no PBF em detrimento de outras alteraes recentes no campo das polticas
sociais, destacando que o PBF deve ser entendido no mbito do novo sistema de
A reduo da pobreza no Brasil desde 2004 um fato irrefutvel, que no depende de dados estatsticos
para ser reconhecido. Pode ser percebido a olho nu, em funo da expanso do consumo por todas as
camadas da populao e da melhoria das condies de vida no que depende diretamente da renda
familiar. Rocha, 2010, p.15.
24
proteo social brasileiro que vem se consolidando nos ltimos anos (Arretche, 2010;
Draibe, 2003; Almeida 1995, 2004)8.
Partindo da questo mais geral dos mecanismos de coordenao federal
desenvolvidos no caso do PBF, este trabalho procura analisar especificamente o
processo recente de implementao do PBF em So Paulo e Salvador. Apesar dos
incentivos
constrangimentos
colocados
pelo
governo
federal,
que
foi
progressivamente formalizando diversas normas de coordenao das aes federativas

para a implementao do PBF, as condies locais de implementao do programa,
dependentes das capacidades institucionais locais e dos diferentes objetivos perseguidos
no plano local, permitem pensar um cenrio mais complexo do que aquele que seria
esperado somente a partir dos constrangimentos e incentivos gerados pelo governo
federal. Parto de uma perspectiva crtica da lgica racionalista do ciclo de polticas,
criticada por diversos autores (Sabatier, 2007; Hill e Hupe, 2009): este ciclo de
produo de polticas pblicas seria diferenciado em estgios ou etapas estanques
(definio da agenda, formulao de polticas e sua legitimao, implementao e
avaliao de polticas), como se estes fossem quase independentes. Ao contrrio, analiso
como o processo de implementao de um programa federal no nvel local implica uma
srie de decises e mesmo alteraes em relao ao desenho original, decises estas que
so balizadas pelos mecanismos de coordenao desenvolvidos pelo governo federal
para o PBF. Considerando que s anlises que combinem as diferentes escalas
federativas conseguem abranger a complexidade de programas como o PBF, o trabalho
aborda como o desenho institucional do programa, definido no plano federal, se articula
com as dinmicas e escolhas institucionais locais, influenciando os resultados do
programa.
Em termos gerais, este trabalho insere-se na linha de estudos recentes da cincia
poltica que destacam as peculiaridades do federalismo brasileiro e seus efeitos sobre a
implementao de polticas sociais (Arretche, 2009; Gomes, 2009; Melo, 2005;
Abrucio, 2005), destacando os efeitos dos diversos mecanismos de coordenao
disposio do Executivo federal para induzir a implementao de polticas e programas
nos nveis subnacionais (Arretche, 2009; Menicucci, 2006; Gomes, 2009; Vazquez,
8
Para uma resenha dos principais eixos analticos contemporneos que abordam os regimes de bem estar
social anlise integrada da economia e da poltica; padres e tipos de Estados de Bem Estar Social;
dimenses de gnero e famlia nos regimes de bem estar social , ver Draibe (2007).
25
2005), como ser aprofundado no Captulo 1. Nas relaes intergovernamentais

brasileiras, Arretche (2010) aponta a centralidade das capacidades institucionais dos
municpios brasileiros que, se no so totalmente autnomos para decidir e legislar em
matria de poltica social, ainda tm algum espao para decises prprias quando se
considera a implementao de diversas polticas sociais no nvel local. Entretanto, a
efetiva capacidade de gesto dos municpios que envolve dimenses financeiras,
burocrticas, de logstica, entre outros aspectos tem sido pouco explorada
especialmente nos estudos sobre o PBF, lacuna que este trabalho procura preencher,
ainda que parcialmente, ao analisar os processos de implementao do PBF em duas
importantes cidades brasileiras, So Paulo e Salvador.
Quando levamos a srio a diferena entre a formulao e a coordenao de
polticas e o processo de implementao das mesmas, podemos observar que, no caso
do PBF, apesar da descentralizao da implementao, a cargo dos municpios, as
decises gerais inclusive a seleo efetiva dos beneficirios so centralizadas no
nvel federal. A despeito da fragmentao inicial dos programas no s aqueles do
nvel local, mas mesmo no caso do Bolsa Escola , foi sendo desenvolvido um alto
poder regulatrio no nvel central, com a criao de diversos mecanismos que permitem
o controle e a coordenao das aes desenvolvidas no plano local. Como principais
mecanismos, abordados no Captulo 3, destacam-se o Cadastro nico de Programas
Sociais, que define os parmetros gerais para o cadastramento das famlias
potencialmente elegveis ao PBF, e o ndice de Gesto Descentralizada (IGD) em suas
verses municipal e estadual, que condiciona os repasses de recursos federais ao
seguimento de uma srie de parmetros nos nveis subnacionais.
de se esperar que o elevado poder de coordenao federal em matria de
poltica social conduzisse convergncia nos resultados locais de programas como o
PBF. Isso porque, como ser visto, as normatizaes federais para o programa, com
destaque para as regras de cadastramento dos beneficirios e para os mecanismos de
repasse de recursos federais, foram deixando cada vez menos espao para decises
municipais muito distintas dos grandes parmetros nacionais para o PBF. Por outro
lado, entretanto, o prprio processo de implementao do programa, fortemente
dependente das capacidades institucionais locais e dos interesses polticos locais na
maior ou menor coordenao com os objetivos centrais do PBF, pode alterar os
26
resultados possveis, principalmente no mbito de um programa que ainda est em fase

de consolidao. Essa articulao entre as diretrizes federais, cada vez mais
normatizadas sob a forma de mecanismos especficos para o cadastramento de
beneficirios e o repasse de recursos para os municpios, e as capacidades institucionais
locais para a consecuo desses objetivos, deve ser analisada em casos especficos. Por
um lado, objetivo mais imediato de boa focalizao do PBF foi bem atingido no pas
como um todo e nos dois casos aqui selecionados (So Paulo e Salvador). Ou seja, o
PBF de fato atinge a populao elegvel e h poucos vazamentos, ainda que erros de
excluso sejam inevitveis. Por outro lado, objetivos mais ambiciosos, de mais longo
prazo, como a integrao dos programas de transferncia de renda com a rea mais
ampla da assistncia social, ainda enfrentam grande variao nos diversos contextos
locais.
Para testar esses argumentos referentes ao alcance e s limitaes do poder de
coordenao do governo federal na implementao local do PBF, foram escolhidas duas
cidades para uma anlise mais aprofundada: So Paulo e Salvador, municpios
principais de importantes regies metropolitanas, em diferentes regies do pas
Sudeste e Nordeste. Assim como Rocha (2010), acredito que em um pas marcado por
fortes desigualdades faz sentido analisar questes gerais em contextos especficos, de
maneira a descobrir particularidades que no seriam evidenciadas em uma anlise mais
agregada. Abordando a relevncia dos programas de transferncia de renda para a queda
da pobreza e da desigualdade no perodo 2004-2008, Rocha (2010, p.10) afirma: Como
o Brasil um pas continental, com caractersticas espaciais muito diferenciadas,
informaes agregadas nacionalmente encobrem necessariamente situaes especficas
que ajudariam a entender fenmenos complexos9.
Mesmo considerando que os primeiros programas nacionais de transferncia de
renda iniciaram-se em meios rurais, cada vez mais faz sentido analisar a implementao
desses programas em grandes centros urbanos. Em um pas cada vez mais urbano de
acordo com a PNAD (Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclio) 2009, o Brasil tem
uma populao total de cerca de 191,8 milhes de pessoas, sendo que 83,9% delas
vivem em reas urbanas a questo da pobreza urbana e metropolitana torna-se cada
9
A partir de dados da PNAD 2008, autora contrasta os efeitos da retomada do crescimento econmico no
perodo 2004-2008 na Regio Metropolitana de So Paulo e no Nordeste rural, destacando que os
programas de transferncia de renda tm maior peso na formao da renda familiar no Nordeste.
27
vez mais relevante. Como Rocha (2010, p.17) bem destaca: Como o pas, a pobreza se
desruralizou, e no s no que concerne a renda, mas as condies de vida em geral.
Mesmo considerando a queda recente da pobreza e da desigualdade, ainda faz sentido
analisar como a gesto pblica municipal procura atender populao mais vulnervel
em municpios como Salvador e So Paulo, uma vez que em reas urbanas so ainda
mais complexos os desafios da articulao da poltica de assistncia social com os
novos programas de transferncia de renda. Ainda mais quando se considera a
relevncia da transferncia de renda em economias urbanas altamente monetizadas:
(...) numa economia moderna e monetizada, a cidadania plena depende de que se disponha
adequadamente de renda suficiente para o atendimento das necessidades no mbito do consumo
privado. Alm disso, para o um mesmo valor do gasto pblico, o bem-estar do beneficirio
maior quando obtm renda, em comparao com recebimento sob a forma de bens e servios.
(Rocha,
2005, p. 191)
So Paulo a maior e mais importante metrpole brasileira. A cidade de So

Paulo considerada o mais importante ncleo financeiro e empresarial da Amrica
Latina. Em So Paulo possvel encontrar tanto uma parte significativa das atividades
produtivas mais modernas, associadas a circuitos globalizados, e tambm uma grande
massa de populao pobre, vivendo em espaos segregados e com acesso precrio a
servios e polticas, em uma clara ilustrao das desigualdades brasileiras. Por sua vez,
Salvador, capital do Estado da Bahia, a cidade mais densamente povoada da regio
Nordeste, a mais pobre do pas. Salvador o centro econmico do estado e um porto
exportador, centro industrial e um centro de turismo. Como marcas de suas
desigualdades sociais, a capital da Bahia tambm sofre com nveis elevados de
desemprego e violncia, e um processo de desordenado de expanso urbana.
A cidade de So Paulo um caso relevante para estudo dos programas de
transferncia de renda por diversos motivos. Na cidade, os programas de renda mnima
tiveram incio antes das primeiras experincias nacionais tanto o Renda Mnima
(municipal) quanto o Renda Cidad (estadual) tiveram incio em 2001. Alm disso, o
Estado de So Paulo tem um considervel aprendizado institucional na rea de
programas de transferncia de renda. o Estado que concentra o maior nmero de
programas de transferncia de iniciativa municipal e no qual muitos programas
pioneiros se desenvolveram, como os programas de renda mnima e do tipo bolsa escola
28
que surgiram antes das iniciativas nacionais (Silva, Yasbek e Di Giovanni, 2007). Como
apontam esses autores, so justamente os Estados mais desenvolvidos, como So Paulo,
aqueles que mantiveram os programas locais de transferncia mesmo aps o advento
dos programas nacionais:
(...) somente os municpios dos estados mais desenvolvidos e com menor concentrao relativa
de populao situada abaixo da linha da pobreza que apresentam condies de manter esses
programas. Isso significa que so aqueles municpios com maiores possibilidades oramentrias
que mantm um programa municipal custeado com recursos locais (Silva, Yasbek e Di
Giovanni, 2007, p. 153).
O municpio de So Paulo destaca-se ainda pelo elevado nmero de famlias

atendidas pelo PBF: dados do MDS referentes a agosto de 2010 apontam para 401.225
famlias cadastradas no Cadastro nico e para 132.735 famlias beneficirias do PBF.
Alm do desafio da implementao e gesto desse programa federal, em So Paulo
ainda h a questo da articulao do PBF com os programas municipal e estadual que
existiam previamente. Desse modo, o problema de coordenao tem dois eixos em So
Paulo: por um lado, h a questo da coordenao das aes locais de implementao do
PBF com as diretrizes do governo federal; por outro, h o problema da articulao dos
programas municipal, estadual e federal de transferncia.
Quando consideramos a dinmica poltica local no perodo que aqui nos
interessa centralmente as duas gestes de Lula (2003-2010), do Partido dos
Trabalhadores (PT), na presidncia , notamos que tanto o Estado de So Paulo quanto
o Municpio de So Paulo foram predominantemente governados por polticos de
oposio ao governo central. No plano estadual, seguiram-se os seguintes governadores:
Geraldo Alckmin do Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB) entre 2001 e
2006, Cludio Lembo do Partido dos Democratas (DEM) entre 30 de maro de 2006 e
primeiro de janeiro de 2007, Jos Serra (PSDB) entre janeiro de 2007 e abril de 2010 e
Alberto Goldman, do Partido do Movimento Democrtico Brasileiro (PMDB) entre
abril e dezembro de 2010. Na prefeitura, no incio dos programas de transferncia de
renda no municpio, Marta Suplicy do PT era a prefeita (2001-2005). No restante do
perodo, polticos da oposio ao governo central foram prefeitos: Jos Serra (PSDB),
entre em janeiro de 2005 e maro de 2006, e depois Gilberto Kassab, do (DEM),
prefeito at hoje. Se fossem consideradas somente as motivaes polticas, poderamos
esperar menores incentivos articulao dos programas locais de transferncia com os
29
programas nacionais no perodo recente, uma vez que os polticos locais poderiam ter
interesse em deixar uma marca prpria em matria de poltica social, distanciando-se da
vitrine do PBF. Porm, como veremos, os incentivos federais convergncia das aes
municipais com as diretrizes nacionais para o programa tm tido forte efeito.
Por sua vez, em Salvador, ao contrrio de So Paulo, h apenas um programa de
transferncia de renda em operao, o PBF. Segundo dados do MDS para agosto de
2010, Salvador contava com 294.897 famlias cadastradas no Cadastro nico e 187.868
famlias beneficirias do PBF. Neste caso, ao contrrio de So Paulo, a expectativa
que haja menor problema de coordenao com as diretrizes do governo federal, dada a
inexistncia de programas de transferncia de renda concorrentes. Do ponto de vista
poltico, no incio do perodo analisado tanto o governador quanto o prefeito faziam
parte de partidos opositores ao governo de Lula; no restante do perodo, os polticos
locais faziam parte de partidos da coalizo de governo de Lula. No governo do Estado
da Bahia, Paulo Souto (DEM) foi o governador de janeiro de 2003 a janeiro de 2007 e
Jacques Wagner (PT) governador desde janeiro de 2007 at hoje. Na prefeitura de
Salvador, Antnio Imbassahy (PSDB), de janeiro de 1997 at janeiro de 2005, e Joo
Henrique de Barradas Carneiro (PMDB), de janeiro de 2005 at hoje. Nesse sentido, no
perodo mais recente, seriam esperados menos obstculos implementao do PBF em
Salvador.
Considerando dados referentes pobreza metropolitana oriundos da PNAD
(Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclio) 2009 que no podem ser desagregados
para o nvel municipal , a Regio Metropolitana de So Paulo (RMSP) destaca-se pelo
elevado nmero absoluto de pessoas vivendo com menos de meio salrio mnimo
mensal 527 mil pessoas, contra 335 mil na Regio Metropolitana de Salvador (RMS).
Porm, em termos relativos, a RMS se sobressai com 9,4% das pessoas com renda
inferior a meio salrio mnimo, contra 2,8% na RMSP. Desse modo, os dois casos
escolhidos apresentam um estoque significativo de pobreza a ser combatido, entre
outras iniciativas, por programas de transferncia de renda.
Como ressaltado por estudos do Banco Mundial (De La Brire e Lindert, 2005;
Ribe, Jones e Vermehren, 2008), reas urbanas colocam desafios especficos
implementao de programas de transferncia de renda: so reas mais heterogneas,
impondo a necessidade de considerao da dimenso espacial da pobreza e a
30
focalizao espacial dos beneficirios. Alm disso, cidades tendem a abrigar estruturas
familiares especficas, com menor presena de famlias extensas e maior presena de
famlias monoparentais. A economia monetria e o mais elevado custo de vida
requerem ateno tanto na definio das linhas de pobreza a serem consideradas pelos
programas quanto nos valores a serem repassados. Grandes distncias e deslocamentos
afetam o acesso ao mercado de trabalho e aos servios alm de afetar a qualidade de
vida das famlias (menor tempo para lazer e convvio). Por um lado, o maior acesso
tecnologia sistema bancrio, telefones celulares facilita a dimenso logstica da
implantao dos programas. Por outro lado, a exposio a variados tipos de riscos e
vulnerabilidades, destacando-se a dimenso da violncia urbana, impe dificuldades
especficas, particularmente no processo de cadastramento dos beneficirios. Essas
dimenses implicam maiores desafios focalizao, maiores dificuldades de
cadastramento, alm de maiores problemas de coordenao com outros programas
sociais existentes. Como ser visto nos Captulos 5 e 6, todas essas questes permearam
o processo de implementao dos programas de transferncia de renda em So Paulo e
Salvador.
Salvador e So Paulo foram escolhidos ainda devido disponibilidade de dois
surveys que procuraram aferir as condies gerais de vida e de acesso a polticas
pblicas da populao de mais baixa renda. As pesquisas desenvolvidas pelo Centro de
Estudos da Metrpole (CEM-CEBRAP) em convnio com o IPEA em 2004 no caso
de So Paulo e em 2006 no caso de Salvador, que tambm contou com a parceria da SEI
(Superintendncia de Estudos Econmicos e Sociais da Bahia) possuem metodologia
comparvel e constituem rica fonte para analisar o grau de cobertura e focalizao dos
programas de transferncia de renda nessas duas cidades, bem como identificar o perfil
daqueles que tinham acesso na fase inicial de expanso e consolidao do PBF
(Figueiredo et al, 2005; Figueiredo et al, 2006).
Esta tese est dividida em seis captulos, alm desta introduo e das
consideraes finais. O primeiro captulo apresenta a contextualizao terica do
trabalho e o modelo de anlise a ser utilizado para investigar as condies para a
implementao de polticas sociais nacionais de combate pobreza em pases
federativos. Em primeiro lugar, apresento as caractersticas do federalismo brasileiro,
destacando aquelas que afetam os incentivos e as oportunidades para moldar a
31
implementao de polticas, como o poder de coordenao do governo federal em

matria de poltica social. Alm disso, apresento literatura recente sobre a
implementao de polticas pblicas, especialmente a que se refere s capacidades
institucionais locais necessrias para implementao e gesto de polticas sociais.
No Captulo 2, investigo por que e como os programas de transferncia de renda
passaram a compor o leque de alternativas para o combate pobreza e desigualdade
no Brasil. Apresento a trajetria recente das polticas sociais no Brasil, com nfase para
as polticas de combate pobreza e rea da assistncia social. Esse captulo aborda
ainda a evoluo dos programas de transferncia de renda no Brasil, desde as primeiras
experincias locais at os programas nacionais, Bolsa Escola e PBF. Na apresentao do
PBF, so destacadas as distribuies de competncias e responsabilidades entre os
nveis da federao. Por fim, o captulo apresenta as principais polmicas no debate
recente em torno do PBF.
O Captulo 3 analisa os principais mecanismos disponveis para o governo
federal coordenar a implementao do PBF no nvel local, com destaque para o
Cadastro nico e as diversas modalidades do ndice de Gesto Descentralizada que
foram desenvolvidas ao longo do tempo. Esses instrumentos foram progressivamente
aperfeioados pelo governo federal, de modo a garantir que os objetivos centrais do
PBF, definidos no plano federal, fossem bem realizados no plano municipal,
principalmente, e no plano estadual apenas muito recentemente. O captulo mostra ainda
como esses mecanismos afetam a implementao do PBF dois casos que nos
interessam, Salvador e So Paulo.
O Captulo 4 apresenta as transformaes recentes nos rgos municipais
responsveis pela gesto dos programas de transferncias de renda em So Paulo e
Salvador. Como ser visto, nem sempre os programas de transferncia estiveram
integrados rea da assistncia social, e houve importantes alteraes nas lgicas de
gesto desses programas. Alm disso, o captulo discute as capacidades institucionais
disponveis em So Paulo e Salvador para a implementao da poltica de assistncia
social como um todo e para a implementao do PBF em particular. A partir dos dados
dos suplementos da Assistncia Social da Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais
(MUNIC) de 2005 e 2009, so discutidos os recursos humanos, financeiros e logsticos
para a implementao da poltica de assistncia social em Salvador e So Paulo.
32
O Captulo 5 apresenta uma primeira aproximao da implementao dos

programas de transferncia de renda nessas duas cidades, centrando na dimenso da
focalizao dos programas. Este captulo apresenta os determinantes do acesso dos mais
pobres aos programas de transferncia de renda, a partir de dados de surveys que
permitem explorar, para alm dos critrios de elegibilidade do programa, quais so as
demais dimenses que afetam o perfil daqueles que tm ou no acesso aos benefcios
em So Paulo e Salvador. Nesse sentido, o captulo pretende avaliar como essas duas
cidades cumpriram um dos objetivos iniciais do PBF (boa focalizao e elevada
cobertura), ainda no contexto de integrao dos diversos programas nacionais de
transferncia remanescentes.
O Captulo 6 complementa a discusso da implementao do PBF em So Paulo
e Salvador, considerando uma perspectiva mais ampla de integrao dos programas de
transferncia rea da assistncia social, no mbito da consolidao do Sistema nico
de Assistncia Social (SUAS). A partir de entrevistas com gestores dos programas de
transferncia de renda em So Paulo e Salvador e dados documentais, apresenta-se
como se deu a implementao dos programas nessas duas cidades. Destaco as
convergncias e divergncias em relao s principais diretrizes federais, bem como os
esforos de integrao dos programas de transferncia no mbito mais amplo das
polticas de assistncia social.
Ao final, so exploradas as conexes entre os diversos captulos, destacando-se
como as estratgias locais de implementao do PBF dialogam, alteram e/ou convergem
com os objetivos do governo federal para o programa.
33
CAPTULO 1. IMPLEMENTAO DE POLTICAS SOCIAIS EM

CONTEXTOS FEDERATIVOS: A RELEVNCIA DA COORDENAO
FEDERAL E O PAPEL DAS CAPACIDADES INSTITUCIONAIS LOCAIS
Quais so as principais dimenses que afetam a implementao de polticas

sociais em contextos federativos? Esta a questo geral que orienta este captulo, que
tem como objetivo apresentar o arcabouo terico-analtico utilizado nesta tese. Para
entender a dinmica e os resultados da implementao de um programa nacional, em
uma federao como a brasileira, necessrio entender suas principais caractersticas,
mais particularmente, as regras que regem as relaes intergovernamentais. No desenho
federativo brasileiro, os municpios, alm dos estados, so entes federativos e, portanto,
tm autonomia poltica e administrativa. Assim, a implementao de polticas nacionais
depende, em grande medida, da capacidade de coordenao da Unio, dos instrumentos
institucionais com que esta conta para incentivar os nveis subnacionais a seguir seus
objetivos gerais de polticas. Por outro lado, contudo, a qualidade da proviso e os
resultados das polticas dependem tambm das capacidades institucionais locais,
particularmente dos recursos humanos, tcnicos, informacionais, capacidade de gesto e
articulao entre diferentes servios e polticas, entre outras dimenses disponveis no
nvel municipal.
Em primeiro lugar, o captulo analisa como as caractersticas mais gerais do
federalismo brasileiro, que vem se transformando desde a Constituio de 1988 com
algumas importantes linhas de continuidade, afetam a implementao de polticas
sociais. Mais especificamente, aborda-se a discusso recente referente ao grau de
centralizao/descentralizao da federao brasileira, a diviso de atribuies e
competncias entre os nveis de federao no mbito das polticas sociais e,
principalmente, os diferentes mecanismos de coordenao de polticas disposio do
governo federal. A partir da discusso das reformas de polticas sociais nos anos 1990,
que definiram certos modelos de implementao e coordenao de polticas, so
definidas algumas hipteses especficas para o caso da poltica de assistncia social e do
PBF. O objetivo desta seo mostrar que, mesmo considerando o crescente poder de
coordenao federal, responsvel por um grau cada vez maior de uniformizao de
34
alguns aspectos da poltica de assistncia, ainda h espao para decises no nvel

municipal, como ser visto ao longo deste trabalho.
A segunda seo aborda os estudos sobre a implementao de polticas pblicas,
inclusive no caso brasileiro, procurando mostrar o Estado em ao (Jobert e Muller,
1987). Dando continuidade a essa discusso, a terceira seo aborda a literatura que se
debruou sobre o conceito de capacidades estatais, ou seja, sobre as caractersticas
necessrias para que o Estado possa de fato implementar as suas aes no nvel local.
1.1. Conseqncias do arranjo federativo brasileiro para as polticas sociais

Em um texto bastante influente entre os analistas de polticas sociais brasileiros,
especialmente entre aqueles mais alinhados com a perspectiva do neo-institucionalismo
histrico10, Paul Pierson (1995) analisa a relevncia de uma instituio especfica, o
federalismo, e suas conseqncias para a implementao de polticas sociais. O autor
destaca que a existncia de mltiplos sistemas decisrios (multi-tired systems of
decision-making) em ambientes federativos contribui para certa fragmentao
institucional (p. 451). Do ponto de vista das polticas sociais, Pierson afirma que as
iniciativas de poltica tendem a ser altamente interdependentes, porm modestamente
coordenadas,
gerando
diferentes
resultados
possveis:
competio,
projetos
independentes com objetivos sobrepostos ou cooperao no caso de fins que no podem

ser obtidos isoladamente. Alm disso, o autor destaca que os atores sociais interessados
em certa poltica tendem a pressionar por arenas decisrias que privilegiem seus
interesses (p.452), sendo que esta competio entre diferentes jurisdies afeta as
estratgias dos atores e suas posies relativas de poder (p.453).
Em suma, o autor destaca que as regras institucionais de sistemas federais tm
grandes conseqncias para a implementao de polticas sociais. Se, por um lado, a
existncia de mltiplas jurisdies pode gerar problemas de coordenao e dificultar a
consolidao de polticas nacionais em contextos federativos havendo inclusive o
risco de a competio entre unidades subnacionais estimular uma race to the bottom,
uma corrida para baixo nos gastos sociais, prejudicando o desenvolvimento de
10
Para uma excelente resenha das explicaes do neo-institucionalismo histrico para o desenvolvimento
de Estados de Bem Estar Social nos pases desenvolvidos, ver Arretche (1995).
35
polticas sociais , por outro lado Pierson destaca que mltiplas jurisdies com
autoridade para formular polticas sociais tendem a estimular a inovao e a emulao
de polticas (pp.456-457). O autor reconhece, entretanto, a necessidade de cautela no
estabelecimento de proposies gerais a respeito das conseqncias do federalismo
sobre as polticas sociais, uma vez que h grandes variaes entre diferentes sistemas
federativos e h tambm outras variveis a considerar, como a interao com outras
polticas e instituies nacionais, a estrutura do sistema partidrio, a economia poltica
envolvida numa determinada poltica, entre outras dimenses. Assim, reconhecer que h
tipos diversos de federalismo um ponto inicial central.
No caso brasileiro, o debate sobre as principais dimenses que afetam a
produo das polticas pblicas foi fortemente influenciado pela literatura que
considerava a forma do Estado federal ou unitrio uma dimenso decisiva (Gomes,
2009). Nessas discusses, eram ressaltadas as dificuldades impostas por contextos
federativos, nos quais as unidades subnacionais representariam pontos de veto,
dificultando a capacidade de produo de polticas nacionais (Abrucio e Samuels,
1997). Por outro lado, estudos recentes (Arretche, 2009; Vazquez, 2010) tm
questionado o poder explicativo dessa dimenso to agregada forma do Estado , a
partir da observao emprica de grandes variaes na capacidade de produo de
polticas nacionais em diferentes pases federativos (Obinger, Leibfried, e Castles,
2005). De acordo com Sandra Gomes (2009), cada vez mais ganha destaque a
percepo de que h variadas formas de interao entre os governos centrais e
subnacionais em diferentes arranjos federativos e unitrios, levando a diferentes graus
de autonomia para os governos locais ou regionais. Ou seja, federalismo no equivale
necessariamente menor capacidade de controle e de coordenao do governo central.
Nesse sentido, mais importante analisar as relaes intergovernamentais e no
apenas o federalismo como instituio abrangente em casos especficos, como o caso
brasileiro.
O
debate
brasileiro
sobre
federalismo
em
geral
as
relaes
intergovernamentais em particular fortemente baseado em interpretaes diversas

sobre a Constituio de 1988, sobre o grau de centralizao/descentralizao da
federao. Com a abertura democrtica, marcada por grandes expectativas em relao
transformao das polticas pblicas herdadas do regime autoritrio (Draibe, 2003;
36
Almeida, 1995), a maioria das interpretaes destacava o carter descentralizador11 da

Constituio de 1988, especialmente por conta das realocaes de funes e recursos
para instncias subnacionais, destacadamente para os municpios. Como ser abordado
em maiores detalhes no Captulo 2, a descentralizao era vista pelas oposies ao
regime autoritrio como sinnimo de democracia, de devoluo da cidadania usurpada,
como condio para o aumento da participao (Almeida, 1995).
Ressaltando as dimenses descentralizadoras da Constituio de 1988 e
baseados nas predies da literatura comparada, alguns autores (Abrucio e Samuels,
1997; Loureiro, 2001; Abrucio, 2005; Melo, 2005) destacaram os efeitos nocivos do
novo arranjo federativo que se formava do ponto de vista da reforma do Estado, das
transformaes necessrias no campo das polticas pblicas. Segundo Fernando Abrucio
e David Samuels (1997, p.160), a natureza das relaes intergovernamentais no Brasil
aumentaria os custos de negociao poltica e possibilitaria a criao de coalizes de
veto; desse modo, a prpria natureza institucional do federalismo brasileiro seria um
obstculo importante reforma do Estado. Para Abrucio (2005, p.46) haveria mais
foras centrfugas no federalismo brasileiro do que cooperao12:
"Dois fenmenos destacam-se nesse novo federalismo brasileiro, desenhado na dcada de 1980 e
com reflexos ao longo dos anos 1990. Primeiro, o estabelecimento de um amplo processo de
descentralizao, tanto em termos financeiros como polticos. Em segundo lugar, a criao de um
modelo predatrio e no-cooperativo de relaes intergovernamentais, com predomnio do
componente estadualista."
Entretanto, anlises mais crticas das premissas baseadas na literatura comparada

comearam a demonstrar que a Constituio de 1988 no teve tal grau de
descentralizao, e muito menos estimulou a fragmentao poltica e a criao de
11
Almeida (1995, p.90) aponta as imprecises conceituais do termo descentralizao, que na literatura
tem sido usado para indicar processos de realocao de funes e recursos para instncias subnacionais;
processos de consolidao, quando recursos centralizados so usados para financiar funes
descentralizadas e processos de devoluo, quando funes e recursos so descontinuados. A autora
destaca que cada uma dessas formas tem conseqncias distintas do ponto de vista das relaes
intergovernamentais.
12
O autor defende que a histria federativa brasileira foi caracterizada por desequilbrios entre os nveis
de governo (Abrucio, 2005, p.46): na Repblica Velha, predominaria o modelo centrfugo, com baixa
cooperao e governo federal fraco; na Era Vargas, o governo federal fortaleceu-se e os estaduais
perderam autonomia; o perodo 1946-64 seria o de maior equilbrio federativo; com o golpe militar,
tivemos modelo "unionista autoritrio"; na transio democrtica, o autor destaca o poder das elites
regionais e, destacadamente, dos governadores. Por fim, no novo tipo de federalismo surge com a
Constituio de 1988, o autor ressalta as tendncias descentralizadoras, combinando foras democrticas
e velhos grupos regionais tradicionais, com destaque para o papel dos governadores.
37
inmeros pontos de veto s aes do governo central, seja no que tange s relaes entre
Executivo e Legislativo (Figueiredo e Limongi, 200013), seja no que se refere aos
impactos das novas regras sobre as polticas pblicas (Arretche, 2002 e 2009). Autoras
como Arretche (2002 e 2004) e Almeida (1995 e 200514) argumentam que a
Constituio de 1988 estimulou a descentralizao de receitas para as unidades
subnacionais, mas no de responsabilidades sobre polticas, alm de preservar iniciativa
legislativa da Unio em vrias reas de poltica (Arretche, 2009). Almeida (2005, p. 29)
argumenta que, a despeito do destaque ao tema da descentralizao na agenda dos anos
1980, "o andamento da descentralizao no foi nem simples nem linear. Tendncias
centralizadoras poderosas tambm estiveram presentes, aumentando a complexidade do
processo de redefinio das relaes intergovernamentais."
Para entender essa dinmica aparentemente contraditria entre tendncias
centralizadoras e descentralizadoras, necessrio ressaltar a diferena entre processo
decisrio sobre polticas pblicas e processo de implementao das mesmas. Enquanto
o processo decisrio refere-se relao horizontal entre os poderes Executivo e
Legislativo, a implementao de polticas pblicas implica relaes verticais entre a
Unio e os demais entes da federao. No caso deste trabalho, o foco recai exatamente
sobre essas relaes verticais no processo de implementao do PBF, com nfase no
poder de coordenao desenvolvido progressivamente pelo governo federal, de modo a
induzir aes municipais condizentes com suas principais diretrizes para o programa.
Desse modo, a despeito da expectativa de fragmentao institucional nos
sistemas federativos, devido existncia de mltiplas arenas decisrias (Pierson, 1995,
p. 451), autores vm destacando recentemente que, no caso brasileiro, muitas decises
sobre polticas pblicas so centralizadas no governo federal, ou seja, a fragmentao
no to grande assim, e varia fortemente de acordo com a poltica considerada
13
Em trabalho que pautou o debate na rea, esses autores demonstram que no possvel derivar
diretamente do federalismo ou das leis eleitorais os comportamentos esperados dos polticos no
Congresso, uma vez que outras instituies neutralizam os incentivos esperados de instituies
federativas e levam o Congresso a decidir em favor de temas mais gerais, inclusive quando os interesses
dos estados so negativamente afetados.
14
Criticando a tese de Abrucio, segundo a qual o poder extremado dos governadores teria gerado grande
fragmentao, Almeida (2005, p.32) argumenta que outras foras polticas, mais relevantes, tambm
contriburam para a descentralizao no perodo Constituinte: "Democracia com descentralizao era uma
idia-fora e como tal tinha gravitao prpria."
38
(Arretche, 2004; Almeida, 2005). Em texto mais recente, Arretche (2009, p.413)
questiona as interpretaes dominantes sobre o carter da Constituio, mostrando que
muitos analistas ignoraram seus princpios centralizadores e maximizaram seus aspectos
descentralizadores:
"Os formuladores da Constituio de 1988 combinaram ampla autoridade jurisdicional Unio
com limitadas oportunidades institucionais de veto aos governos subnacionais. Assim,
formularam um desenho de Estado federativo em que os governos subnacionais tm
responsabilidade pela execuo de polticas pblicas, mas autorizaram a Unio a legislar sobre
suas aes. Alm disso, formularam regras que permitem que a maioria, nas arenas decisrias
centrais, aprove mudanas no status quo federativo. Em suma, a CF 88 no produziu instituies
polticas que tornariam o governo central fraco em face dos governos subnacionais."
Almeida (2005, p.36) aborda trs tipos de alterao nas funes do Executivo no
contexto posterior Constituio de 1988:
"Em alguns casos, transferiu-se a governos subnacionais a prerrogativa de decidir o contedo e o
formato das polticas. Em outros, estados e municpios tornaram-se responsveis pela execuo e
gesto de polticas e programas definidos em nvel federal. Finalmente, governos transferiram a
organismos no-estatais a proviso de servios sociais."
No campo da proviso de servios sociais, a descentralizao significou quase

sempre municipalizao, sendo que os Estados ficaram sem atribuies claras. De fato,
a Constituio de 1988 no definiu com clareza uma hierarquia de competncias entre
os nveis da federao, mas sim multiplicou as funes concorrentes entre Unio,
estados e municpios, especialmente na rea social (Almeida, 1995 e 2005). Somente no
mbito das reformas dos anos 1990 foram definidas mais claramente as
responsabilidades federativas em matria de poltica social, balizadas principalmente
pelos instrumentos de coordenao definidos pelo governo federal. Segundo Arretche
(2004), at a segunda metade dos anos 1990 a distribuio federativa das
responsabilidades sobre polticas sociais derivava mais dos legados de cada poltica, ou
seja, da forma como historicamente as reas se estruturavam com maior centralizao
no caso das polticas de sade e desenvolvimento urbano e maior descentralizao no
caso da educao fundamental, por exemplo do que das obrigaes definidas pela
Constituio de 1988. De acordo com a autora, novas regras introduzidas por meio de
legislao ordinria, emendas constitucionais ou normas ministeriais, de acordo com
cada poltica foram necessrias para estimular a descentralizao da execuo das
polticas
sociais,
no sendo
suficiente
ou auto-executvel o
descentralizao presente na Constituio (Arretche, 2009).
princpio
da
39
Assim, no contexto das reformas de primeira e segunda gerao, houve

alteraes no status quo federativo, especialmente no sentido da maior centralizao das
relaes intergovernamentais (Arretche, 2004). Segundo Marcus Melo (2005), as
reformas de primeira gerao compreendem especialmente as medidas macroeconmicas visando estabilizao e liberalizao da economia, ao ajuste fiscal. Por
sua vez, as reformas de segunda gerao entre as quais se incluem as reformas das
polticas sociais tm um foco mais institucional, objetivos complexos e pouco
tangveis, de modo a aperfeioar a proviso dos servios, as estruturas regulatrias e as
capacidades administrativas, consistindo em prescries de polticas em resposta s
falhas das reformas de primeira gerao. Segundo a literatura comparada, as reformas
de segunda gerao seriam mais difceis de aprovar e implementar, uma vez que afetam
esferas polticas e sociais, envolvendo amplos esforos de (re)construo institucional
(Melo, 2005; Weyland, 2002).
No debate sobre as reformas dos anos 1990, se alinham, por um lado, os autores
que destacam as dificuldades de aprovao e implementao das mesmas em um
sistema poltico fragmentado, com inmeros pontos de veto (Melo, 2005; Abrucio,
2005). De acordo com Melo (2005), no Brasil as reformas de primeira e segunda
gerao foram concomitantes, o que facilitou a aprovao de ambas, sendo que, para o
autor, as reformas de segunda gerao s foram aprovadas dado o carter geral de
urgncia na reestruturao do Estado que se imprimiu naquele contexto. Por outro lado,
autores como Arretche (2009) demonstram que no houve obstculos intransponveis
para a aprovao das reformas. Mesmo concordando com Melo que as reformas dos
anos 1990 mudaram o status quo federativo, no sentido de aumentar a capacidade de
regulao da Unio sobre as polticas de estados e municpios, Arretche (2009) no v
neste processo uma ruptura radical. Ao contrrio, a autora destaca as linhas de
continuidade entre 1988 e 1995 alterando seu prprio posicionamento anterior, que
destacava mais enfaticamente o processo de centralizao dos anos 1990 (Arretche,
2004). Como mencionado anteriormente, Arretche (2009, p.383) defende que as regras
do jogo estabelecidas em 1988 j definiam um governo central "forte", com autoridade
para iniciar legislao e com alta probabilidade de sucesso na sua aprovao. Ou seja,
no houve alteraes radicais no status quo, ao contrrio de argumentos concorrentes
(Melo, 2005; Abrucio, 2005). Cabe agora entender mais detidamente estas reformas dos
anos 1990 no campo das polticas sociais, com destaque para as regras de coordenao
40
federal das polticas sociais descentralizadas, que apresentam contornos especficos no

caso de cada poltica.
No caso da assistncia social, assim como ocorreu com outras polticas sociais,
houve grandes expectativas de evoluo e consolidao da rea na Constituio de
1988, que finalmente reconheceu a assistncia social como poltica pblica no mbito
da seguridade social formada pelas polticas de sade, previdncia e assistncia social.
Alm disso, assim como no caso da educao e da sade, a municipalizao da
assistncia reforou a descentralizao da implementao das polticas, com o
reconhecimento do mbito municipal como esfera autnoma de gesto (Yasbek, 2004).
Porm, a reforma de fato da assistncia social ocorre depois do ciclo da educao e da
sade (Almeida, 2005), e em muitos sentidos se espelhou no modelo definido por essas
reformas, como ser aprofundado no Captulo 2. Isso porque o modelo de
implementao de polticas baseado em sistemas repasses federais para financiamento
da implementao municipal das polticas, com financiamento fundo a fundo e criao
de espaos de participao e controle social tambm procurou ser seguido pela
assistncia social, com a gradativa implementao do Sistema nico de Assistncia
Social (SUAS). Assim como no caso das polticas de educao e sade, a normatizao
da rea da assistncia, no que se refere clara diviso de responsabilidades e
competncias entre os nveis da federao, veio depois da Constituio de 1988,
inicialmente com a Lei Orgnica da Assistncia Social (Loas), em 1993, e
principalmente com a Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS), em 2004, e a
Norma Operacional Bsica do SUAS NOB-SUAS, em 2005, como ser aprofundado
no prximo captulo.
Tambm importante destacar que o rpido avano do PBF em termos de sua
cobertura, grau de focalizao, visibilidade e legitimidade crescentes junto opinio
pblica, inclusive devido aos seus impactos na queda recente da pobreza e da
desigualdade estimulou o governo federal a traar metas cada vez mais ambiciosas
para o programa, incluindo sua articulao mais completa com a rea mais tradicional
da assistncia social, conforme explicitado pelo Protocolo de Gesto Integrada de
Servios, Benefcios e Transferncias de Renda no mbito do SUAS (Resoluo CIT
N 7, de 10 de Setembro de 2009). No mbito das relaes intergovernamentais
estabelecidas na rea da assistncia social, essas regulamentaes implicam novas e
41
crescentes atribuies para os gestores municipais da assistncia social, aumentando

ainda mais a relevncia da considerao de suas capacidades institucionais especficas
para fazer frente a essas demandas do governo federal. Devem ser considerados ainda os
desafios colocados pela celeridade dessas mudanas, expressas em diversas
normatizaes portarias, decretos, leis, regulamentaes do ponto de vista da
adaptao dos gestores municipais: enquanto o processo de consolidao do SUS levou
anos para se efetivar, nos anos ps PBF o SUAS tem sido implantando num ritmo muito
mais acelerado. Desse ponto de vista, no caso do SUAS parece no estar sendo
considerado o tempo de adaptao dos agentes implementadores locais s grandes
mudanas que ainda esto em curso, a despeito dos esforos de capacitao e
disseminao das informaes empreendidos pelo governo federal.
Essas normatizaes da rea da assistncia podem ser pensadas exatamente no
contexto dos mecanismos que regulam as relaes entre Unio e unidades subnacionais
no que tange proviso de servios sociais, permitindo maior ou menor grau de
centralizao/descentralizao das polticas. Neste trabalho importa justamente entender
como a distribuio de competncias e responsabilidades entre os diferentes nveis da
federao foi evoluindo no caso do PBF, sendo desenvolvidos diferentes mecanismos
de coordenao federal das aes municipais e estaduais nvel que s considerado no
jogo muito recentemente , de modo a afinar as aes locais com os objetivos nacionais,
em uma agenda federal de poltica que tambm foi se alterando. Assim podem ser
pensadas as regras do jogo, os constrangimentos institucionais aos atores, o espao para
credit-claiming15 em cada nvel e tambm o espao disponvel para criao institucional
no nvel local (municipal), levando em considerao que a implementao tambm pode
ser considerada um processo de deciso, e no simplesmente execuo direta de
decises centralizadas no plano federal.
Contudo, importante considerar que os programas de transferncia
condicionada de renda ainda diferem bastante da rea da assistncia social no que se
refere ao grau de centralizao/descentralizao das relaes federativas. A rea mais
tradicional da assistncia social cada vez mais caracterizada por uma forte
15
Em contextos federativos, polticas sociais e programas sociais podem ser pensados como instrumentos
de construo estatal instrument of statecraft e tambm como fontes de legitimidade junto s massas,
uma vez que permitem o estabelecimento de vnculos diretos com o eleitorado e permitem que as
autoridades reivindiquem o crdito (credit claiming) por suas inovaes institucionais (Pierson, 1995, p.
455).
42
municipalizao: os governos federal e estaduais so quase exclusivamente

repassadores de recursos, fundo a fundo, para os municpios que possuem significativa
autonomia decisria e uma teia de relaes com organismos no-governamentais
prestadores de servios" (Almeida, 2005: 38)16. Por outro lado, tem-se que considerar
que os programas de transferncia de renda no podem ser considerados simplesmente
como uma decorrncia das polticas de assistncia social. Ao contrrio, diversos autores
(Houtzager, 2008; Fleury, 200717; Castello, 200818; Dulci, 2010) apontam a relativa
autonomia da burocracia responsvel por esses programas em relao burocracia
tradicional da assistncia sendo que isso ocorre tanto no plano federal quanto no plano
local, em municpios como So Paulo (Houtzager, 2008; Castello, 2008). Almeida
(2005: 38) tambm reconhece a particularidade dos programas de transferncia de
renda:
"A criao desses programas significou uma ruptura com o modelo prvio de federalismo
cooperativo, predominante na rea social, e uma volta clara a formas centralizadas de prestao
de benefcios sociais. A justificativa da centralizao, de acordo com autoridades federais, era a
busca de formas eficientes de enfrentar a pobreza extrema, evitando a instrumentalizao
clientelista dos programas pelas elites locais."
Como ser visto no Captulo 6, tambm no plano municipal os gestores

justificam a centralizao e o insulamento das burocracias responsveis pelos programas
de transferncia de renda a partir do argumento da blindagem poltica, acreditando que
essa centralizao especialmente no momento do cadastramento pode evitar a
utilizao poltica dos programas.
A unificao dos diversos programas de transferncia de renda sob o guardachuva do PBF, no governo Lula, reforaria, segundo Almeida (2005), a opo por um
modelo centralizado na rea das polticas de transferncia de renda, ao contrrio da
16
Por outro lado, a autora v nas iniciativas de Lula de fazer um "SUS para a Assistncia Social" o
SUAS uma tentativa de maior ativismo do governo e menor autonomia para os municpios.
17
Fleury (2007) argumenta que os programas nacionais de transferncia de renda no Brasil, desde o
Comunidade Solidria no perodo FHC, tenderam a ser centralizados no nvel federal e dissociados das
instituies da rea assistencial segundo ela, as estruturas institucionais seguiram em paralelo at a
criao do Ministrio do Desenvolvimento social e Combate Fome, em 2004.
18
Analisando as redes de relaes pessoais no interior do campo da assistncia social no municpio de

So Paulo, Castello (2008) encontrou claras diferenas entre a burocracia tradicional da assistncia social
e as pessoas que operam os programas de transferncias de renda. Nas representaes grficas dessas
redes de relaes, percebemos que as duas reas formam mundos parte no interior da rede da
comunidade, ou seja, esses diferentes grupos tm poucas conexes entre si.
43
perspectiva de outros autores, como Marcelo Neri (2003)19 ou Soares e Styro (2009)20,
que destacam os elementos descentralizados do programa. No caso do PBF, apesar da
descentralizao da implementao e da entrega do benefcio, a cargo dos municpios,
as decises gerais inclusive a seleo efetiva dos beneficirios so centralizadas no
nvel federal. Nesse sentido, cabe testar a hiptese de que, a despeito da fragmentao
inicial dos programas no s aqueles do nvel local, mas mesmo no caso do primeiro
programa nacional, o Bolsa Escola foi sendo desenvolvido um alto poder regulatrio
do governo federal sobre as aes municipais, como observado no caso das polticas de
educao e sade.
Esse poder regulatrio do governo federal se expressa tanto nas regras que
regem o cadastramento dos beneficirios do PBF quando nas regras de repasse de
recursos federais para estados e municpios. Como ser aprofundado no Captulo 3, o
Cadastro nico de Programas Sociais e o ndice de Gesto Descentralizada (IGD)
podem ser considerados mecanismos de coordenao federal: enquanto o primeiro
normatiza quem pode e quem no pode participar dos programas, o segundo regula os
repasses de recursos federais para os nveis subnacionais. Estes mecanismos permitem
ao governo federal induzir as aes, principalmente municipais, no sentido de
implementar aes locais coerentes com as diretrizes nacionais para o programa,
produzindo resultados cada vez mais convergentes no plano municipal. A prpria
articulao com o SUAS tem sido estimulada recentemente por meio desses
mecanismos, como ser visto.
A literatura recente sobre o poder de coordenao federal aborda exatamente
esses mecanismos embutidos nas normas que regulamentam as relaes verticais entre a
Unio e as unidades subnacionais no que se refere proviso de polticas pblicas.
Segundo Gomes (2009, p.661), os estudos que abordam o poder de coordenao federal
procuram compreender como ocorre a aprovao de normas que interferem
19
Neri (2003, p.168) sada a descentralizao dos programas de transferncia, acreditando que esse
desenho acarreta maior eficincia em contextos de recursos escassos e grande heterogeneidade,
especialmente no caso dos programas de transferncia de renda. O autor acredita que os governos locais
estariam mais informados sobre as necessidades especficas da populao mais pobre.
20
Soares e Styro (2009) destacam que o desenho descentralizado do PBF contrasta com a centralizao
observada no caso do Oportunidades, no Mxico, ressaltando, assim como Medeiros (2008) que ambos os
desenhos geraram resultados similares em termos de focalizao. Nesse sentido, a boa focalizao dos
programas de transferncia de renda no est necessariamente ligada ao seu formato mais ou menos
centralizado ao contrrio da perspectiva de Neri.
44
diretamente na autonomia administrativa e decisria dos governos subnacionais.

Logicamente, esses estudos de coordenao federativa esto fortemente relacionados
com a perspectiva analtica adotada em relao s conseqncias do federalismo sobre
as polticas pblicas.
Nesse sentido, Abrucio (2005) fornece uma perspectiva particular sobre a
coordenao federativa ao abordar os problemas enfrentados durante o governo FHC e
identificar os desafios no governo Lula. Como j apontado, o autor considera o
federalismo brasileiro um dos casos mais complexos. O autor defende o deslocamento
das anlises do federalismo brasileiro para alm da dicotomia centralizao versus
descentralizao, com a incorporao do problema da coordenao intergovernamental
("formas de integrao, compartilhamento e deciso conjunta presentes nas federaes",
p.41). Assim como Arretche (2009), o autor acredita que este tema seria pouco
explorado nos estudos brasileiros. Segundo Abrucio, os problemas de coordenao
intergovernamental seriam cada vez mais centrais no Brasil de hoje devido
convivncia conflituosa de trs tendncias principais (pp. 41-42): 1)desejo de ampliao
do Estado de Bem Estar Social em um contexto de escassez relativa de recursos, com
maiores presses por economia, eficincia e efetividade nos gastos pblicos; 2)luta
contra uniformizao e centralizao excessiva das decises, especialmente por parte
dos governos subnacionais e grupos minoritrios; 3)necessidade de reforo das
instncias subnacionais para melhor insero do pas na globalizao. Como se pode
perceber, esses obstculos esto diretamente associados perspectiva do autor no
caso das relaes intergovernamentais no Brasil, reforando os elementos centrfugos e
o poder dos governos subnacionais.
De modo a superar esses obstculos e estimular a coordenao, o autor identifica
as seguintes condies necessrias: compartilhamento de decises e tarefas entre os
diferentes nveis; existncia de fruns federativos (como o Senado); construo de uma
cultura poltica da negociao; papel coordenador/indutor do governo federal (p.45).
Isso porque "(...) a Unio tem por vezes a capacidade de arbitrar conflitos polticos e de
jurisdio, alm de incentivar a atuao conjunta e articulada entre os nveis de governo
no terreno das polticas pblicas" (p.46). Abrucio, entretanto, impe limites ao
coordenadora do governo federal (p. 46):
"A atuao coordenadora do governo federal ou de outras instncias federativas no pode ferir os
princpios bsicos do federalismo, como a autonomia e os direitos originrios dos governos
45
subnacionais, a barganha e o pluralismo associados ao relacionamento intergovernamental e os

controles mtuos."
Abrucio
identifica
no
federalismo
que
se
formou
no
perodo
da
redemocratizao os traos que apontariam para processos de coordenao cada vez

mais complexos, uma vez que o jogo federativo dependeria de "barganhas, negociaes,
coalizes e indues das esferas superiores de poder, como natural em uma federao
democrtica." (p. 48). Porm, o diagnstico do autor a conformao de um
"federalismo compartimentalizado", com nfase excessiva no papel especfico de cada
nvel de governo e poucos incentivos ao consorciada, configurando um "jogo de
empurra entre as esferas de governo" (p. 49). Este jogo teria seus efeitos mais perversos
no campo das polticas pblicas, confirmando as tendncias negativas apontadas por
Pierson (1995).
Em perspectiva diversa e mais prxima daquela defendida neste trabalho
situam-se autores como Gomes (2009), Vazquez (2010) e Arretche (2007 e 2009), que
ressaltam os diversos instrumentos institucionais que permitem ao Executivo controlar
eventuais efeitos de disperso advindos do arranjo federativo. Para esses autores, o
cenrio aps as reformas dos anos 1990 implicaria um processo de descentralizao
regulada, associado a um padro nacional de execuo local das polticas reguladas,
tais como educao e sade (Vazquez, 2010, p.28). Como destaco ao longo deste
trabalho, o PBF tambm consiste em uma poltica com padro nacional de execuo
local.
Gomes (2009) sintetiza os trs tipos principais de instrumentos que permitem ao
Executivo coordenar, em maior ou menor medida, as aes dos governos nacionais no
caso da proviso de servios pblicos:
1) normas que restringem a liberdade de gasto dos governos subnacionais; 2) normas que
definem responsabilidades ou competncias dos entes da federao com relao proviso e
gesto de determinadas polticas pblicas; ou 3) normas que criam incentivos para que os
governos subnacionais passem a assumir a responsabilidade de prover polticas, especialmente as
de cunho social. (Gomes, 2009 p. 664)
Entre as regras do primeiro tipo, que restringem a autonomia de gastos dos

governos subnacionais, Gomes destaca os gastos mnimos com educao e sade, os
gastos mximos com pessoal, as regras de endividamento, entre outras. No caso da
46
assistncia social, a despeito de no haver gasto municipal mnimo previsto, muitos

gestores locais reclamam dos limites com gasto de pessoal, que dificultariam a melhoria
dos recursos humanos na rea e imporiam constrangimentos s capacidades locais de
gesto de programas como o PBF.
J as regras do segundo tipo definem as competncias legais de cada nvel de
governo no caso de diversos servios e polticas, tais como assistncia social, sade,
educao. Mesmo que muitas dessas regras tenham sido definidas pela Constituio de
1988, ainda h sobreposio de atividades. Nesse caso, Gomes destaca (665): Assim, o
aprendizado histrico desse tipo de instrumento que a simples definio desses marcos
legais no suficiente para garantir a proviso dos servios pelos governos
subnacionais. As regras de segundo tipo, que definem competncias entre nveis de
governo, so desenvolvidas bem mais recentemente no caso dos programas de
transferncia de renda, sendo o ponto mais problemtico a falta de participao efetiva
dos Estados, o que tem sido estimulado recentemente por novos mecanismos federais de
induo, analisados no Captulo 4. Como mencionado neste captulo e aprofundado no
prximo, tambm no caso da assistncia social os marcos legais destacadamente a
Constituio de 1988 e a Loas, em 1993 no foram suficientes para uma
transformao efetiva da rea, o que s ocorre muito recentemente, a partir da PNAS,
em 2004.
Por esse motivo, o governo passa a criar o terceiro tipo de norma a partir de
meados da dcada de 1990, atrelando o repasse de recursos para os governos
subnacionais ao cumprimento de certas contrapartidas. O Sistema nico de Sade
(SUS) o caso emblemtico desse tipo de norma. Como bem destaca Gomes (2009,
p.665), essa forma de promover coordenao nacional , em boa medida, resultado do
reconhecimento da insuficincia da mera definio legal de competncias.
As normas de terceiro tipo s so criadas, no caso do PBF, no governo Lula
no havia repasses de recursos federais no governo FHC, comprometendo a qualidade
do programa no nvel local e aumentando as desigualdades regionais. Exatamente
porque no caso do PBF h maior predomnio das regras do tipo dois e trs, que no tem
efeitos imediatos, que faz sentido analisar a implementao em cada caso particular.
Assim, apesar de algumas importantes medidas de regulao federal terem sido
iniciadas no segundo governo FHC como a criao do Fundo de Combate Pobreza,
47
por meio da Emenda Constitucional n 31 de dezembro de 2000, ou seja, antes da

criao do Bolsa Escola , o tema da consolidao do Sistema nico da Assistncia
Social (SUAS) s entra de fato na agenda de polticas do governo central no primeiro
governo Lula (2003-2006). Nesse governo foram desenvolvidos mecanismos de
induo de comportamentos municipais, de modo a fazer avanar sua agenda de maior
integrao dos programas de transferncia de renda com a rea da assistncia social.
Esses mecanismos foram cristalizados tanto em normas especficas para o
cadastramento de potenciais beneficirios quanto em normas para repasse de recursos,
reduzindo o espao para aes no coordenadas dos governos locais uma vez que a
punio consiste no bloqueio dos repasses federais de recursos e estimulando certa
convergncia nas aes locais, a despeito dos partidos no governo.
Gomes (2009) ressalta, contudo, que no possvel derivar diretamente dessas
normas todo o espao de atuao dos governos subnacionais, espao este que varia
significativamente de acordo com a poltica considerada. A prpria autora reconhece
que essas normas podem ou no produzir efeitos universais em todas as unidades
subnacionais , sendo que importante avaliar os processos de implementao de
programas e polticas especficas, ao invs de assumir de partida o grande poder de
coordenao do governo em matria de poltica social. Como vimos, h paralelismos
entre as trajetrias de reformas e normatizaes das reas de educao, sade e
assistncia; contudo, ainda mais recente o ciclo de reformas e normatizaes na rea
da assistncia em geral e nos programas de transferncia de renda em particular, alm
de existirem dinmicas e normatizaes especficas rea.
Em perspectiva similar de Gomes insere-se o estudo de Daniel Vazquez
(2010). Em um artigo que analisa os aspectos institucionais e federativos das reformas
de educao e sade ocorridas a partir da segunda metade dos anos 1990, o autor aborda
os efeitos das novas regras sobre o gasto municipal e sobre a distribuio dos recursos
disponveis. Adotando os municpios brasileiros como unidade de anlise e avaliando os
efeitos dos mecanismos de regulao federal nestas duas reas, Vazquez mostra que os
instrumentos de regulao federal lograram direcionar mais recursos do que aqueles
disponveis anteriormente para as polticas de educao e sade, bem como ampliar a
oferta municipal dos servios e reduzir desigualdades horizontais nos gastos municipais
per capita nas duas reas de poltica (Vazquez, 2010, p.3).
48
O autor destaca que os instrumentos de regulao federal foram desenhados de

modo especfico para cada poltica nas reformas dos anos 1990, considerando o legado
de cada poltica e abrangendo dimenses como financiamento, competncia pela
execuo, necessidade de expanso da oferta, estmulo descentralizao, mecanismos
de redistribuio de recursos, compatibilidade entre receita e oferta. Vazquez identifica
mecanismos de regulao federal similares queles identificados por Gomes no caso das
polticas universais de educao e sade: vinculao de receitas, imposio de limites
mnimos de gastos, criao fundos especficos para financiamento da poltica,
transferncias de recursos condicionadas oferta de programas, padres nacionais para
a execuo local e exigncia de contrapartidas de recursos municipais. Muitas dessas
medidas foram introduzidas por meio de alteraes na legislao emendas
constitucionais, leis complementares e normatizaes , sendo que no houve grandes
obstculos sua aprovao, conforme defendido por Arretche (2009). Tambm no caso
dos projetos de lei complementares, analisados pela literatura que se debrua sobre o
poder de coordenao federal como instrumentos de regulao das polticas, a autora
ressalta a construo de um arcabouo normativo para as polticas, incluindo legislao
constitucional e ordinria, alm de normas elaboradas no mbito do executivo e dos
ministrios. Como veremos no prximo captulo, h paralelos entre essa trajetria de
normatizao das reas de educao e sade e a poltica de assistncia.
Mesmo com o elevado poder central de regulao e coordenao no caso do
federalismo brasileiro, h espao para iniciativas municipais (Arretche, 2009). Para
alm das primeiras iniciativas municipais de criao de programas de transferncia de
renda, o prprio processo de implementao do PBF escolha das estratgias de
cadastramento dos beneficirios, locais a privilegiar, formas de difuso da informao,
formas de controle direto e indireto dos beneficirios implica uma srie de decises
que so tomadas no nvel local, de modo mais ou menos coerente com as diretrizes
gerais definidas nacionalmente. Como ser visto no Captulo 6, essas escolhas e
decises locais podem afetar os resultados possveis do programa.
Tambm importante considerar que os diferentes objetivos centrais do governo
federal no caso do PBF foram se alterando ao longo do tempo, o que afeta diretamente a
evoluo dos mecanismos de coordenao e as relaes com os governos subnacionais.
As preocupaes iniciais voltadas para a focalizao e a cobertura do programa, no
49
contexto da legitimao poltica do mesmo, foram deslocadas em direo a uma maior

preocupao com a articulao do PBF no mbito da poltica de assistncia social e
tambm sua articulao com outras polticas sociais, de modo a consolidar o sistema de
proteo social brasileiro, ao menos do ponto de vista da conformao de uma rede de
proteo para os grupos mais vulnerveis da populao. Evidentemente, esta integrao
depende no s dos esforos do governo federal na criao de uma srie de mecanismos
de coordenao e induo que sero analisados ao longo deste trabalho, mas tambm
dos efeitos do legado da poltica de assistncia. Certamente, a estruturao tradicional
da assistncia e a dissociao inicial entre a poltica de assistncia e os programas de
transferncia de renda podem colocar obstculos consolidao do SUAS numa
perspectiva integrada com o PBF. O prprio governo reconhece o desafio da
coordenao no caso da assistncia social (IPEA, 2008, p.57): O desafio da
coordenao e o papel dos espaos intergovernamentais de articulao e pactuao
assumem, aqui, relevncia fundamental, na busca do equilbrio e da cooperao entre as
esferas de governo em prol da implementao efetiva da proteo socioassistencial. De
todo modo, preciso considerar algumas dimenses centrais do processo de
implementao de polticas sociais, apresentadas na prxima seo.
1.2. Implementao de polticas sociais21

Um bom exemplo da complexidade da implementao de grandes programas
federais em contextos locais fornecido pelo clssico estudo de Pressman e Wildavsky
(1984 [1973]). Analisando a implementao de um programa federal de criao de
empregos pblicos e subsdios a negcios em Oakland, focalizado em grupos de baixa
renda e minorias, os autores mostram que, para alm de avaliaes extremamente
otimistas ou pessimistas do impacto do programa nessa cidade marcada por conflitos
raciais, deveriam ser considerados os percalos na passagem de objetivos gerais para
aes efetivas de polticas. Nas palavras dos autores:
() the difficulties of translating broad agreement into specific decisions, given a wide range of
participants and perspectives; the opportunities for blockage and delay that result from a
21
Esta seo no tem por objetivo resenhar o vasto campo recente das anlises de polticas pblicas, o
que j foi feito com competncia por diversos autores brasileiros (Melo, 1999; Souza, 2006; Hochman,
Arretche e Marques, 2007; Marques e Faria, no prelo). O objetivo muito mais modesto: resenhar
brevemente os estudos internacionais e nacionais que analisar o processo de implementao de polticas,
particularmente polticas sociais, de modo a situar meu estudo.
50
multiplicity of decision points; and the economic theories on which the program was based.
(Pressman e Wildavsky, 1984, p.6)
Esses autores esto entre os primeiros a destacar a relevncia dos estudos da

implementao de polticas para entender as diversas condies que facilitam ou
dificultam a realizao de uma srie de promessas polticas. Mais do que isso, esses
autores ressaltam que o prprio processo de implementao de uma determinada
poltica altera os objetivos inicialmente formulados, contribuindo para explicar porque
grandes expectativas geradas no plano nacional podem ser frustradas no plano local
como inteligentemente colocado no subttulo do livro: How great expectations in
Washington are dashed in Oakland.
A idia de implementao como um processo de explorao, de teste de
hipteses, como ressaltado por Pressman e Wildavsky (1984, p.254) vai de encontro s
perspectivas racionalistas do ciclo de polticas que por muito tempo dominaram os
estudos de polticas pblicas, associadas a uma perspectiva mais centrada nos processos
de formulao das decises.
No desenvolvimento dos estudos de polticas pblicas, particularmente nos
Estados Unidos, muitos autores faziam uma distino analtica entre os estudos do tipo
de cima para baixo (top-down), nos quais era aceita a validade dos objetivos dos
formuladores de polticas e sua capacidade de torn-los explcitos em uma perspectiva
mais normativa e racionalista , e a perspectiva de baixo para cima (bottom-up), na
qual se considerava o processo contnuo de transformao dos objetivos da poltica,
inclusive no processo de implementao (Hill, 1993, p.235). Este era um perodo
marcado por certa indistino entre as contribuies da administrao pblica e da
cincia poltica, sendo a primeira abordagem mais propositiva e normativa, e a segunda
mais analtica. Depois estas duas abordagens foram se diferenciando nos estudos das
polticas pblicas, campo que caminhou em direo maior politizao dos processos e
menor racionalizao do ciclo da poltica (Marques, no prelo).
Segundo Smith e May (1993), os principais problemas com a viso racionalista
seriam: 1) a desconsiderao de variveis polticas que impem constrangimentos s
escolhas; 2) o carter utpico dessa perspectiva ao desconsiderar as conseqncias no
antecipadas das escolhas realizadas; 3)o vis de valor implicado na considerao da
51
racionalidade como uma espcie de bem universal; 4)as distines muito rgidas entre
meios e fins, valores e decises, esquecendo a clssica lio de Lindblom de que muitas
vezes meios e fins so decididos simultaneamente no campo das polticas pblicas
(Smith e May, 1993, pp. 198-200).
Dentro da perspectiva mais racionalista do processo de produo de polticas
destacava-se a viso do ciclo de polticas ou da heurstica dos estgios (stages
heuristic), nos termos de Sabatier (2007). De acordo com essa perspectiva, os processos
de polticas pblicas poderiam ser diferenciados em uma srie de estgios ou etapas:
definio da agenda, formulao de polticas e sua legitimao, implementao e
avaliao de polticas. Mesmo reconhecendo a relevncia dessa abordagem na produo
de estudos detalhados sobre os fatores mais relevantes em cada uma dessas etapas,
Sabatier ressalta as crticas devastadoras que atingiram essa abordagem j no final dos
anos 1980 no debate norte-americano22: no representa uma teoria causal de fato,
especialmente por no se debruar sobre as interrelaes do processo de polticas como
um todo; a seqncia de estgios proposta freqentemente difere daquelas encontradas
em situaes empricas; abordagem excessivamente top-down, focando demasiadamente
nos processos de formulao e implementao de grandes mudanas legais;
simplificao excessiva dos mltiplos ciclos de polticas pblicas que interagem entre si
de maneira complexa (Sabatier, 2007, p.7).
A crtica do excesso de racionalidade contido na perspectiva top-down levou
valorizao dos estudos do tipo bottom-up, mais prximos do nvel da implementao.
De fato, com o desenvolvimento das anlises de polticas pblicas, esta distino entre
os tipos de abordagem foi se diluindo, medida que crescia a percepo da necessidade
de olhares cruzados, que levem em considerao diferentes planos analticos (Hill e
Hupe, 2009). No caso especfico do meu estudo, como aprofundado mais abaixo,
necessrio considerar tanto as regras gerais de coordenao do PBF, formuladas no
plano federal, quanto o processo de implementao do programa no nvel local.
22
Analisando a evoluo dos estudos de polticas pblicas nos Estados Unidos, Sabatier (1993) identifica
uma primeira gerao de estudos com uma viso extremamente pessimista sobre a capacidade
governamental para a implementao de polticas. Depois identifica uma segunda gerao com
perspectiva mais comparativa, buscando explicar variaes nas implementaes de diferentes programas
e unidades governamentais. Mas estas duas geraes compartilhavam uma perspectiva do tipo topdown. Somente no final dos anos 1970 e inicio dos 80 desenvolve-se uma nova perspectiva, do tipo
bottom-up, com a considerao da vasta gama de atores que interagem no nvel local em torno de um
problema especfico.
52
Mesmo reconhecendo a relevncia das crticas abordagem das etapas ou

estgios, Hill e Hupe (2009), ao contrrio da crtica mais cida de Sabatier, defendem a
utilidade heurstica e analtica dessa perspectiva, tanto para o estudo quanto para a
prtica das polticas pblicas. Levando a srio a abordagem dos estgios, os autores
passam ento a abordar os elementos que compem o estgio da implementao,
destacando que o contedo de uma dada poltica e seus impactos sobre o pblico ao
qual se destina podem ser substancialmente modificados ou mesmo negados durante o
processo de implementao (2009, p.7).
Logo no incio de seu livro, que tem como objetivo apresentar as teorias e
pesquisas mais recentes no campo das anlises de polticas pblicas, Hill e Hupe (2009,
p.1) destacam quatro fatos importantes nas discusses a respeito da implementao: 1)o
fenmeno da implementao j era objeto de preocupao fora e mesmo dentro do
ambiente acadmico mesmo antes do termo ser cunhado; 2)o termo implementao
empregado nos mais diversos contextos, por autores com diferentes formaes;
3)especialistas em administrao pblica e reas afins abordam abundantemente o
assunto mesmo quando no empregam o termo; 4)necessariamente, a implementao
assume formas e contedos diversos em diferentes culturas e arranjos institucionais.
Na sua forma mais geral, a implementao pressupe um momento anterior, a
formulao do que precisa ser feito e decises tomadas a partir dessa formulao (Hill
& Hupe, 2009, p.4). Tambm necessrio definir quem o formulador, quem o
tomador de deciso e quem o implementador ou seja, devem ser definidos todos os
atores envolvidos no processo de produo de polticas. Outra questo importante
determinar a distribuio de poder relativa entre esses diferentes atores. Em arranjos
federativos o nmero de atores relevantes no s aumenta como se torna mais
importante a distribuio de poderes polticos e institucionais entre eles. Nesse
processo de produo de polticas pblicas, Hill (1993) ressalta que preciso dar
ateno implementao: esse processo de transformao da poltica em ao, visto
como no problemtico em algumas perspectivas mais racionalistas, considerado
central para o autor. No caso da implementao, contextualizao essencial, ou seja,
ela sempre est conectada a polticas especficas que servem como respostas a
problemas especficos da sociedade (Hill e Hupe, 2009).
53
Os estudos de implementao implicam necessariamente alguma simplificao,

como defendido por Sabatier (2007, pp.3-4), uma vez que os complexos processos de
produo de polticas pblicas envolvem: 1)grande nmero de atores diversos (grupos
de interesse, agncias governamentais, legisladores, pesquisadores, jornalistas, etc.);
2)processos de longa durao, de uma dcada ou mais; 3)diferentes programas sob
responsabilidade de diferentes nveis de governo; 4)mltiplos debates entre os diversos
tipos de atores; 5)disputas envolvendo valores, interesses, dinheiro, coero. Assim,
para que algum tipo de conhecimento possa ser produzido, necessrios simplificar
esse processo (o que regra geral para qualquer tipo de conhecimento): Given the
staggering complexity of the policy process, the analyst must find some way of
simplifying the situation in order to have any chance of understanding it. One simply
cannot look for, and see, everything (Sabatier, 2007, p.4).
Esta regra bsica seguida com maior ou menor sucesso nos diversos estudos
sobre polticas pblicas, no exterior e no Brasil. No mbito da cincia poltica, Marques
(no prelo) identifica um deslocamento nos estudos sobre polticas pblicas, da nfase na
racionalidade, nos processos de deciso e formulao de polticas, para uma maior
nfase na formao da agenda e na implementao das polticas. Desse modo, haveria
uma crescente politizao do processo de produo de polticas, com o reconhecimento
de que este atravessado por mltiplas dinmicas de poder. Abordando os
deslocamentos nas abordagens das polticas pblicas no mbito da cincia poltica,
Marques (no prelo, p.42) conclui:
(...) ao final desses deslocamentos a produo de polticas pblicas se parece menos com uma
atividade de design, na qual o encontro de uma idia formulada perfeitamente o objetivo
central, e mais com um artesanato, no qual o mais importante a adequao das solues aos
problemas, mas tambm s condies locais em termos de implementao e de atores presentes.
No caso brasileiro, os estudos das polticas pblicas se desenvolveram

particularmente no final dos anos 1970 e incio dos anos 1980, no contexto da transio
para a democracia e tambm no mbito das reformas de polticas abordadas na seo
anterior. Apresentando a evoluo do campo no Brasil, no prefcio ao livro organizado
por Gilberto Hochman, Marta Arretche e Eduardo Marques (2007), Almeida afirma:
Os temas que definiram a substncia da rea saltaram da agenda poltica para a mesa
de trabalho dos pesquisadores (Almeida, 2007, p.9). Desse modo, assim como em
diversos outros pases, a rea das polticas pblicas desenvolveu-se no Brasil de modo
54
muito prximo agenda poltica, sendo central a preocupao com o Estado e suas
aes (Hochman, Arretche e Marques, 2007, p.13).
Mesmo com a evoluo do campo no pas, os autores ainda lamentam a
excessiva fragmentao dos estudos, a multiplicao de estudos de casos pouco
conectados com uma agenda de pesquisa mais ampla (Melo, 1999; Arretche, 2003;
Faria, 2003). Porm, recentemente, certos autores tm logrado articular estudos de casos
de polticas especficas com perspectivas mais amplas, preocupadas em entender os
traos gerais do sistema de proteo social brasileiro (Arretche, 2009 e Arretche, no
prelo).
Carlos Aurlio Faria (2003, p.22) lamenta a quase inexistncia de anlises mais
sistemticas dos processos de implementao de polticas no Brasil. Segundo o autor, o
campo dos estudos brasileiro ainda permanece "magnetizado pelos processos
decisrios", faltando anlises dos processos ps-deciso. A explicao para essa
escassez encontrada no apenas no campo da cincia poltica, mas tambm na
administrao pblica. De modo semelhante, Celina Souza (2003) destaca a necessidade
de mais anlises do tipo bottom-up, mais prximas do nvel dos implementadores
como no clssico estudo de Lipsky (1983)23 do que dos decisores. A autora tambm
lamenta os mltiplos rtulos dados s polticas sociais brasileiras clientelismo,
fisiologismo, etc. e a escassez de anlises empricas. Telma Menicucci (2006), por
outro lado, ressalta a necessidade de mais anlises que abordem a dimenso poltica das
polticas pblicas.
Os balanos sobre polticas pblicas no Brasil tambm lamentam a falta de
avaliaes de polticas, mesmo no setor pblico (Faria, 2003). O autor destaca que falta
a utilizao da avaliao como instrumento de gesto: "A notria carncia de estudos
dedicados aos processos e s metodologias de avaliao de polticas, contudo, deve
tambm ser tributada escassa utilizao da avaliao, como instrumento de gesto,
pelo setor pblico do pas nos trs nveis de governo" (p.22). Contudo, no caso
23
Nos anos 1960 e 1970, o autor analisou funcionrios diretamente envolvidos com a entrega de servios
pblicos policiais, professores, entre outros , caracterizando-os como burocratas de nvel da rua
(street level bureaucracy). A ao discricionria desses burocratas na interao com o pblico determina
como se dar o acesso aos bens e servios governamentais, sendo que acabam reformulando a prpria
poltica no processo de implementao. Lotta (2010) um excelente exemplo de estudo brasileiro que
abordou esta perspectiva da burocracia de nvel de rua, ao analisar os estilos de implementao dos
agentes comunitrios de sade em diferentes localidades.
55
especfico das polticas de transferncia de renda esta crtica se aplica menos, dada a
profuso de estudos de avaliao do PBF (BRASIL, 2007a; Cedeplar, 2007) o MDS
at criou uma secretaria exclusiva para isto, a Secretaria de Avaliao e Gesto da
Informao (SAGI). Como ser visto no Captulo 4, estes estudos de avaliao e
monitoramento do PBF em muito contriburam para o desenvolvimento de uma srie de
mecanismos de coordenao das aes dos governos subnacionais.
Como aponta Arretche (2001), uma avaliao menos ingnua das polticas
sociais envolve a considerao das contingncias inerentes a qualquer processo de
implementao de polticas relacionadas com inmeras decises tomadas pelos
implementadores no contexto econmico, poltico e institucional em que operam, e no
s com fatores ticos e morais e que podem levar ao distanciamento dos objetivos
originais das polticas.
Uma importante contribuio aos estudos de implementao que leva em
considerao esta complexidade apontada por Arretche fornecida por Menicucci
(2006). Analisando a implementao da reforma de sade nos anos 1990, a autora
ressalta que o processo de implementao da reforma de sade implicou, de fato, a
formulao da poltica de sade, mais do que a mera traduo das decises tomadas no
contexto da Constituio de 1988. Como resultado da confluncia de elementos da
trajetria da poltica e fatores conjunturais de natureza econmica e poltica, a autora
mostra a consolidao de um sistema hbrido, pblico e privado, a despeito da definio
legal de um sistema nico, pblico, universal e gratuito. Neste texto, a autora apresenta
uma importante reflexo sobre o processo de implementao de polticas, que em
muitas medidas se aplica ao meu estudo:
Dado o carter autnomo do processo de implementao, no h uma relao direta entre o
contedo das decises, que configuraram uma determinada poltica pblica, e os resultados da
implementao, que podem ser diferentes da concepo original. Seu sucesso est associado
capacidade de obteno de convergncia entre os agentes implementadores em torno dos
objetivos da poltica e, particularmente, do suporte poltico dos afetados por ela. Alm de ser um
processo de adaptao, em funo das mudanas do contexto, a implementao envolve decises
e, nesse sentido, um processo que pode criar novas polticas. (Menicucci, 2006, p. 73)
No caso do meu trabalho, importa entender como as normas federais que regem
a distribuio de competncias e responsabilidades no caso do PBF afetam sua
implementao no plano local. Contudo, considerando a discusso apresentada na seo
anterior, esta implementao no totalmente autnoma, mas sim fortemente
56
constrangida pelas normas federais que regulam o PBF. Desse modo, este trabalho
procura evitar as crticas referentes multiplicao de estudos de caso e agenda de
pesquisa excessivamente pautada pela agenda poltica, que podem ser diretamente
aplicadas no caso da mirade de estudos sobre o PBF. Isto porque, neste trabalho, a
anlise da implementao do PBF nos municpios de Salvador e So Paulo no tem
como objetivo principal entender em profundidade estes casos, mas sim ilustrar
questes mais amplas, relevantes para uma agenda de pesquisa em polticas pblicas
preocupada com o novo modelo de sistema de proteo social brasileiro que vem se
consolidando desde a Constituio de 1988.
O desafio recente da articulao dos programas de transferncia de renda no
mbito do SUAS um bom caso para refletir sobre a complexidade de processos de
implementao de polticas pblicas nacionais. No caso especfico da assistncia, os
desafios so colocados pela cultura tradicional da rea (assistencialismo e lgica do
favor versus viso de poltica pblica, responsabilizao do Estado); pelos muitos
interesses tradicionais enraizados (representados, por exemplo, pelas diversas entidades
que prestam servios assistenciais); pelas disputas dentro da burocracia do setor (lgica
do universalismo difundida na Constituio versus lgica focalizadora dos programas
de transferncia de renda); tenso entre a viso da rea da assistncia como moeda
poltica de troca, marcada pelo primeiro-damismo (Yasbek, 2004) e a tentativa de
maior institucionalizao e profissionalizao da rea. Assim, a despeito dos
importantes marcos legais e dos avanos na institucionalizao do SUAS, abordados no
Captulo 2, h muito ainda a avanar, uma vez que no se altera toda uma comunidade
de poltica do dia para noite, ainda mais considerando a forte inrcia das redes que
estruturam essas comunidades de poltica (Marques, 2000 e 2003). Esses desafios todos
justificam as falas de gestores municipais da assistncia que mencionam a necessidade
de implementao definitiva do SUAS ou seja, a implementao de uma poltica
nacional muito mais um processo complexo e contraditrio, permeado por interesses e
lgicas conflitantes, do que uma simples etapa em um processo racional do ciclo de
polticas.
Por outro lado, outra lacuna que pretendo preencher com este trabalho
identificada por Souza (2010, p.4): "Estudos sobre a implementao de polticas no
Brasil tendem a mostrar seus impactos, sucessos e deficincias, com escassa discusso
57
sobre a capacidade do Estado de implement-las." A questo da capacidade local de

implementao de polticas pblicas apresentada na prxima seo.
1.3. Capacidades institucionais locais

Por fim, temos que considerar os diferentes recursos tcnicos, burocrticos,
polticos, etc. disponveis no plano local, para que a implementao de um programa
especfico de fato ocorra. Nesse contexto ganha centralidade a noo de capacidades
estatais recursos financeiros, administrativos, entre outros , cuja importncia para a
modelagem e a implementao de polticas pblicas destacada pelo neoinstitucionalismo histrico (Skocpol, 1985; Weir, Orloff & Skocpol, 198824; Pierson,
1995; Thelen & Steimo, 199225). Ao contrrio de perspectivas que enfatizam a captura
do Estado e sua fragilidade diante de grupos de interesse ou certas classes sociais,
aprendemos com o neo-institucionalismo histrico que o Estado possui "autonomia
relativa", tendo espao prprio de atuao e para o desenvolvimento de suas
capacidades, mesmo sendo permevel a presses externas e internas (Souza, 2006;
Arretche, 1995). De acordo com a perspectiva do neo-institucionalismo histrico,
exatamente porque os Estados modernos tm autonomia e interesses prprios, alm de
contar com capacidade para planejar, administrar e extrair recursos da sociedade, que
puderam ser desenvolvidos os modernos programas sociais (Arretche, 1995, p.30). Esta
perspectiva destaca ainda a centralidade das burocracias estatais na formulao e na
implementao de polticas as prprias capacidades estatais podem ser medidas pelo
grau de burocratizao e de insulamento das burocracias: quanto mais insuladas das
influncias da sociedade, maiores seriam suas capacidades de formulao e
24
Nesse livro, as autoras ressaltam a importncia da anlise histrica, demonstrando como a estrutura do
Estado norte-americano moldou as polticas pblicas. Na anlise, destacam os empecilhos ao surgimento
de uma burocracia federal e diversos obstculos ao desenvolvimento do New Deal. Desse modo,
ressaltam que os padres de poltica social desenvolvidos nos EUA guardam estreitas relaes com os
limites e capacidades do Estado nacional: as polticas sociais e econmicas de abrangncia limitada
seriam explicadas pelo federalismo extremamente descentralizado e pela fragmentao das capacidades
administrativas (Weir, Orloff & Skocpol, 1988).
25
Em excelente texto sobre as origens do neo-institucionalismo histrico, esses autores destacam a

influncia weberiana presente no foco em explicaes de nvel mdio, com nfase na contingncia
histrica e na dependncia da trajetria das instituies. Nessa perspectiva, procura-se entender como as
disputas polticas so mediadas por instituies regras formais e informais que estruturam as aes dos
atores e afetam a distribuio de poder entre eles em um dado contexto poltico (Thelen e Steimo, 1992).
58
implementao de polticas (Arretche, 1995, p.31)26. Em sntese, Skocpol (1985, p.17)

define capacidade estatal como the overall capacity of a state to realize transformative
goals across multiple spheres, argumentando que os estudos mais frutferos sobre a
capacidade do Estado so aqueles que focalizam polticas pblicas. Nos termos de
Pierson (1995, p.449), as capacidades estatais referem-se aos recursos administrativos e
financeiros disponveis para moldar intervenes de polticas.
Desse modo, alm da discusso referente aos efeitos das relaes
intergovernamentais desenvolvidas no caso de cada poltica social e das consideraes
mais gerais sobre os processos de implementao de polticas pblicas, importante
considerar (...) the capacity of the state actually to penetrate civil society, and to
implement logistically political decisions throughout the realm" (Mann, 1986, p.113).
Segundo o autor, esse tipo de poder estatal seria cada vez mais desenvolvido nas
sociedades modernas, citando como exemplos a capacidade estatal de taxao dos
cidados, a grande quantidade de informaes que so coletadas e armazenadas a
respeito dos mesmos, a capacidade de garantir a lei em toda a extenso do territrio
estatal, a influncia na economia, alm da proviso de bem estar por meio de empregos
pblicos, penses, etc. Assim, teoricamente, cada vez mais o Estado teria poder de se
inserir e centralmente coordenar as atividades da sociedade civil por meio de sua infraestrutura.
Por outro lado, anlises empricas mostram que as capacidades estatais variam
consideravelmente em diferentes reas de polticas e, portanto, influenciam
diferentemente os resultados de polticas pblicas. Analisando o sucesso da poltica
agrcola e o fracasso da poltica industrial no contexto do New Deal norte-americano,
Theda Skocpol e Kenneth Finegold (1982) demonstram que, por razes histricas, o
estado nacional americano nos anos 1930 tinha maior capacidade de interveno na
agricultura do que na indstria; assim, as capacidades estatais disponveis previamente
explicariam o sucesso da poltica agrcola e o fracasso da poltica industrial. Esses
26
Segundo Arretche (1995, p.32), essa nfase nas burocracias e nas capacidades estatais caracterizaria a
perspectiva mais state centered das anlises do neo-institucionalismo histrico. Em seus
desenvolvimentos posteriores, a perspectiva foi ampliada de modo a abranger a estrutura polticoinstitucional (incluindo partidos polticos, outras estruturas estatais), em uma abordagem do tipo polity
centered.
59
autores, a partir de uma influncia weberiana27, vo alm do determinismo social das

abordagens convencionais marxistas e pluralistas, centrando sua explicao na idia de
capacidade estatal (state capacity). Nesse sentido, ressaltam que nem sempre as
decises governamentais podem ser implementadas, que no h lei que garanta que
apenas intervenes que podem ser executadas sero aprovadas. Torna-se central, ento,
a organizao administrativa do governo, especialmente no caso de polticas que
requeiram interveno governamental para serem implementadas. A capacidade estatal,
no caso da poltica agrcola, seria produto de um longo processo de construo
institucional datado desde a Guerra Civil americana, e teria como principais elementos
uma "vontade administrativa de interveno" na economia nacional, fruto do sentimento
coletivo de certa elite econmica, forjado ao longo de suas carreiras administrativas,
como uma combinao de sua educao e expertise tcnica com a orientao prtica de
uma viso mais abrangente do setor agrcola na economia nacional. Os autores tambm
destacam um processo de aprendizado poltico (political learning), no qual os
fazendeiros e a sociedade como um todo foram reconhecendo as alternativas factveis
no campo da poltica pblica agrcola.
Pensando especificamente o contexto brasileiro, Souza (2010) acredita que a
capacidade de formular e implementar polticas tambm faz parte da modernizao do
Estado e da efetividade da ao do Estado. A autora identifica, esquematicamente, trs
grandes fases de modernizao do Estado brasileiro. A primeira foi iniciada na Era
Vargas, com modernizao econmica, industrializao, a urbanizao e a construo
da infra-estrutura para apoiar os grandes projetos de investimento, alm de
reconhecimento de direitos trabalhistas. "A segunda fase teve incio com o esgotamento
do regime militar que deixou como legados um aparelho governamental inchado, alta
inflao e a tarefa de reconstruir o sistema democrtico, que resultou na Constituio de
1988" (p.7), com foco na reconstruo do Estado e das suas instituies. A terceira fase
seria marcada pelo sucesso do controle da inflao e pela normalidade democrtica,
permitindo abertura ao capital privado (desenvolvimento menos dependente da induo
do Estado), modernizao econmica, insero do pas na globalizao, implementao
de direitos sociais.
27
Como bem destaca Arretche (1995, p.29), essa influncia weberiana se expressa na pressuposio de
que o Estado autnomo em relao sociedade civil. esse ponto de partida que abre espao para a
anlise das burocracias, das funes e capacidades prprias ao Estado.
60
A autora diferencia as capacidades necessrias para a formulao e aprovao de

polticas tais como capacidades informacionais, desenho das polticas e suas regras,
maioria legislativa, conciliao da poltica pblica com os interesses privados, polticas
prvias, informaes sobre polticas semelhantes e aquelas relacionadas com a
implementao das polticas: capacidades financeiras, infra-estruturais (referentes
principalmente burocracia) e alcance territorial (capilaridade das polticas). Souza
reconhece que outros trabalhos utilizam indicadores mais qualitativos como autonomia
poltica, legitimidade e coerncia interna. Por sua vez, seu conceito de capacidade do
Estado incorpora dimenses polticas, institucionais, administrativas e tcnicas. Souza
faz uma importante ressalva (p.4): o enfoque das capacidades estatais no implica
assumir que as polticas foram bem sucedidas em seus resultados, mas sim avaliar a
capacidade de proviso das polticas.
No interior do prprio MDS h preocupao com os estudos voltados para a
implementao do PBF no plano local, com a considerao das distintas capacidades
municipais para a implementao da poltica. Em 2006 a Secretaria de Avaliao e
Gesto da Informao (SAGI) encomendou ao Cedeplar estudo sobre a implementao
do PBF em diversos municpios brasileiros, no contexto da pesquisa mais ampla de
Avaliao de Impacto do Programa Bolsa Famlia conhecida como AIBF (Tapajs e
Quiroga, 2010). O estudo levou em considerao as grandes diferenas no perfil dos
municpios brasileiros, a partir de indicadores que refletiam demandas e desafios para a
implementao do PBF, tais como: populao, renda, pobreza, condies de trabalho,
condies de vulnerabilidade social de grupos demogrficos especficos, sade,
educao, assistncia social e caractersticas do funcionalismo municipal. De maneira
geral, os resultados indicaram grandes contrastes entre os menores municpios e os
municpios das regies Norte e Nordeste e os maiores municpios e aqueles das regies
Sul e Sudeste: o primeiro grupo apresentou maior dependncia das transferncias de
recursos federais e maiores dificuldades de implementao do PBF, ao lado de maiores
condies de vulnerabilidade social das famlias, maior precariedade do mercado de
trabalho, maiores problemas na oferta de servios pblicos como sade e educao,
alm de maiores nveis de pobreza.
De maneira similar, ao abordar a questo das capacidades disponveis no plano
municipal, mais especificamente nos rgos gestores da assistncia social em Salvador e
61
So Paulo, este trabalho no pretende avaliar o sucesso das polticas de transferncia de

renda e muito menos da assistncia social como um todo, mas sim as capacidades locais
disponveis para a implementao dessas polticas. Como ser visto, uma srie de
inovaes institucionais foram criadas em Salvador e So Paulo para operar o PBF, de
maneira mais ou menos condizente com as diretrizes nacionais do programa. Nesse
sentido, o prprio processo de implementao do programa escolha das estratgias de
cadastramento dos beneficirios, locais a privilegiar, formas de difuso da informao,
formas de controle direto e indireto dos beneficirios implica uma srie de decises e
construes institucionais que ocorrem no nvel local.
62
CAPTULO 2. NOVAS FORMAS DE COMBATE POBREZA NO BRASIL: OS

PROGRAMAS DE TRANSFERNCIA DE RENDA
Este captulo aborda as transformaes nas estratgias de combate pobreza no

Brasil, que passaram de atuaes assistemticas, pontuais e assistencialistas, distantes
da perspectiva das polticas pblicas, para uma perspectiva mais prxima noo de
direito riqueza socialmente produzida28. O grande ponto de virada, como reconhecido
por diversos autores (Almeida, 1995; Draibe, 1993, Fleury, 2007; Silva, Yasbek, Di
Giovanni, 2007, entre muitos outros) e mencionado no captulo anterior, foi a
Constituio de 1988, que passou a considerar a assistncia social aos setores mais
vulnerveis da populao como um direito, como uma poltica pblica sob
responsabilidade do Estado.
Entretanto, se esse marco legal foi extremamente relevante no contexto das
polticas sociais como um todo, contribuindo para a redefinio de uma srie de
atribuies e responsabilidades entre os nveis da federao, para a definio de novos
modelos de financiamento e implementao de polticas sociais, a Constituio de 1988
no produziu efeitos imediatos. Ao contrrio, em diversas reas de polticas sociais,
como sade e educao, muitas regulamentaes e importantes normatizaes da rea
vieram depois, no contexto das reformas introduzidas na segunda metade dos anos
1990, como mencionado no Captulo 1. A rea da assistncia social tambm seguiu esta
trajetria, com destaque para a Lei Orgnica da Assistncia (Loas), de 1993, a Poltica
Nacional de Assistncia Social (PNAS), em 2004, e a Norma Operacional Bsica da
Assistncia Social (NOB), de 2005, que regulamentou o Sistema nico da Assistncia
Social (SUAS). Essas transformaes recentes ocorridas no caso do primo pobre da
seguridade social em muito se espelharam em outros modelos de polticas sociais.
Destacadamente, o SUAS em muito se inspirou no SUS, tanto no que diz respeito ao
modelo de financiamento, fundo a fundo, como no que se refere s instncias de
controle social. Contudo, ainda h um longo caminho a ser percorrido at que o SUAS
28
Essa trajetria tortuosa da questo social no exclusivamente brasileira, muito pelo contrrio, em
diversos pases a construo social da pobreza como questo concernente ao Estado levou sculos para se
constituir, como demonstrado magistralmente por Castel (1998) no caso francs. Para excelentes revises
das trajetrias da questo social nos Estados Unidos, Frana e Brasil, ver Recio (2003) e Kowarick
(2009).
63
adquira a envergadura do SUS, como o MDS e os prprios gestores locais da assistncia

social reconhecem.
Alm da consolidao da implementao do SUAS, outro grande desafio
integrar de fato os programas de transferncia de renda no mbito da poltica mais
ampla da assistncia social. H vrios obstculos a essa integrao, que vo desde o
desenvolvimento histrico dos programas de transferncia, desenvolvidos originalmente
fora do mbito da assistncia social, por burocracias muito mais ligadas rea
econmica (Fleury, 2007), at os diferentes princpios norteadores dessas duas polticas
(focalizao versus universalizao) que, mesmo podendo ser integrados, ainda servem
como argumentos de resistncia especialmente no interior da burocracia da assistncia.
Os estudos que se debruam sobre os programas de transferncia de renda raramente
mencionam a articulao com a poltica de assistncia social, contribuindo para a
fragmentao das anlises. Excees so representadas por anlises no mbito do
prprio governo, recentemente interessado em estimular essa articulao, com destaque
para estudos do IPEA (IPEA, 2008; Jaccoud, Hadjab e Chaibub, 2009), e tambm
alguns estudos no mbito da assistncia social, que tentam pensar os desafios dessa
integrao (Yasbek, 2004; Silva, Yasbek e Di Giovanni, 2007).
Este captulo pretende contribuir para o preenchimento dessa lacuna, analisando
de maneira articulada a evoluo dos programas de transferncia de renda e as
transformaes recentes da rea da assistncia social. Nesse sentido, pretende-se evitar
crticas comuns aos estudos brasileiros de polticas pblicas, marcados por excessiva
fragmentao (Arretche, 2003), por foco excessivo em polticas setoriais com pouca
considerao do modelo brasileiro de poltica social (Draibe, 1993), e pelo acmulo de
estudos de caso sem uma agenda de pesquisa clara (Melo, 1999). Como destacado no
Captulo 1, o olhar sobre a implementao do PBF em dois casos especficos visa, para
alm do entendimento dos desafios enfrentados particularmente nessas duas cidades,
lanar luz sobre problemas mais amplos, relacionados com as possibilidades e
limitaes da integrao do PBF no contexto do sistema de proteo social brasileiro
que vem se consolidando nos ltimos anos.
Este captulo dividido em trs sees. A primeira seo apresenta as
transformaes recentes no sistema de proteo social brasileiro, desde o advento da
Constituio de 1988. Ao invs de abordar as possveis adjetivaes de nosso sistema
64
de proteo social inexistente, incompleto, promovendo a subcidadania , a seo

aborda as reformas das polticas sociais brasileiras, com destaque para a rea da
assistncia social. A segunda seo apresenta a expanso dos programas de
transferncia de renda no Brasil, desde as primeiras experincias no nvel local at os
primeiros programas nacionais. O PBF, objeto deste estudo, apresentado em maiores
detalhes, discutindo-se suas transformaes recentes e suas possibilidades de integrao
com a poltica de assistncia social em sentido amplo. Por fim, a terceira seo
apresenta os principais eixos de tenso nos debates recentes em torno do PBF.
2.1. Trajetria das polticas sociais no Brasil

As polticas sociais brasileiras comearam a ser forjadas em contextos
autoritrios especialmente no perodo de 1930 a 1945 e tambm no mbito do regime
militar instaurado em 196429 , o que teve fortes conseqncias sobre suas
caractersticas30. Segundo Wanderley Guilherme dos Santos (1979), a partir da dcada
de 1930 constitui-se no Brasil um tipo especfico de cidadania, a cidadania regulada,
caracterizada pela garantia de direitos no pelo pertencimento a uma comunidade, mas
sim pelo posicionamento no processo produtivo. Nesse contexto, as polticas sociais
estavam embasadas mais pela idia de mrito (via participao no mercado de trabalho)
do que por qualquer noo de necessidade (Silva, Yasbek e Di Giovanni, 2007). Sergei
Soares e Natlia Styro (2009) destacam o paralelismo entre o sistema de proteo
social brasileiro deste perodo e aqueles existentes em outros pases da Amrica Latina,
dado o seu carter contributivo e excludente, alm da proteo destinada queles
envolvidos em relaes de assalariamento formal.
O sistema de proteo ento vigente baseava-se no Estado, responsvel pelo
financiamento, pela definio dos beneficirios que correspondiam a grupos reduzidos
no interior da sociedade e pelo controle da dinmica das polticas. Nos termos de
Gosta Esping-Andersen (1990), este era um modelo conservador de proteo social,
29
Para uma distino detalhada das polticas sociais desenvolvidas em cada um desses perodos
autoritrios, ver Snia Draibe (1993).
30
Segundo Draibe, no s no Brasil, mas em diversos pases de desenvolvimento tardio, os sistemas de

proteo social constituram instrumentos de compensao ou reequilbrio, j que seus sistemas de
seguridade social, educao e outros servios sociais viabilizam o trnsito e a incorporao das massas
rurais na vida urbana na condio salarial (2007, p.44).
65
baseado em grandes alianas entre capital e trabalho mediadas pelo Estado. O padro de
proteo social era caracterizado pela forte centralizao no governo federal, por
processos fechados de deciso, gesto centralizada em grandes burocracias,
fragmentao institucional e pela iniqidade do ponto de vista da distribuio dos
servios e benefcios (Almeida, 1995). Nas palavras de Snia Draibe (2003, p. 67), o
sistema de proteo social desenvolvido no perodo autoritrio era:
(...) um sistema nacional de grandes dimenses e complexidade organizacional, envolvendo
recursos entre 15% e 18% do PIB, integrado por praticamente todos os programas prprios
dos modernos sistemas de proteo social exceto o seguro-desemprego , cobrindo grandes
clientelas, mas de modo desigual e muitssimo insuficiente. Do ponto de vista decisrio e de
recursos, combinava uma formidvel concentrao de poder e recursos no Executivo federal
com forte fragmentao institucional, porosa feudalizao e balcanizao das decises. Alm
de desperdcios e ineficincias, seus programas atendiam mal aos que dele mais
necessitavam.
Nesse contexto, a pobreza no era abordada como um problema social

concernente ao Estado, mas como algo que sempre existiu. A pobreza era naturalizada,
parecendo ser algo imutvel, sendo abordada no mbito do assistencialismo, das
intervenes de entidades beneficentes, e no a partir do tema da cidadania ou dos
direitos. A pobreza era ainda encarada como potencialmente perigosa, sendo analisada
mais sob a tica da violncia (Kowarick, 2001). A discusso sobre a pobreza no Brasil
torna-se forte especialmente nas dcadas de 1960 e 1970, no contexto dos embates
que mais do que brasileiros foram latino-americanos em torno da questo da
marginalidade31.
Tambm nos anos 1970 iniciam-se as primeiras reflexes a respeito das
possibilidades de criao de programas de transferncia de renda no Brasil. Estas
reflexes surgiram no contexto dos debates suscitados pelo artigo de Antonio Maria da
Silveira, Redistribuio de Renda
32
, publicado em 1975 na Revista Brasileira de
31
Nas dcadas de 1960 e 1970, predominavam diagnsticos dualistas da realidade social brasileira,
influenciados, por um lado, pela teoria da modernizao e, por outro, pelo marxismo estruturalista, sendo
discutidas as possibilidades de desenvolvimento no interior do capitalismo. A referncia desses debates
era o carter excludente do modelo de crescimento econmico brasileiro iniciado nos anos 1930, que no
gerava como contrapartida o desenvolvimento social, mas sim uma estrutura social cada vez mais
desigual. Para uma reviso dessa literatura e uma excelente crtica noo de marginalidade aplicada aos
pobres urbanos, ver Perlman (1977).
32
O argumento do autor centrava-se na crtica tese da relao direta entre crescimento e bem estar,
bastante em voga poca da ditadura. Ao invs de esperar o bolo crescer para depois dividir, confiando
cegamente na capacidade de distribuio de renda da economia capitalista, Silveira argumentava que
66
Economia, e posteriormente pelo livro de Edmar Bacha e Mangabeira Unger,

Participao, salrio e voto: um projeto de democracia para o Brasil
33
, no qual
retomavam o tema (Fonseca, 2001; Lavinas, 1998). Porm, s nos anos 1990 esse
debate retorna com visibilidade e os programas de transferncia de renda entram de fato
na agenda poltica, a partir do projeto de lei 80/91 do senador Eduardo Suplicy, do PT,
instituindo um Programa de Garantia de Renda Mnima34 (Lobato, 1998; Fonseca,
2001).
Alm do debate nacional, Lena Lavinas (1998) ressalta que a perspectiva da
poltica de transferncia de renda como alternativa s estratgias de combate pobreza
tradicionalmente adotadas no Brasil como a distribuio de gneros alimentcios
teve como inspirao programas similares implantados em diferentes pases
desenvolvidos, tais como a Alemanha e a Frana, e mesmo outros que foram surgindo
no contexto latino-americano, como no Mxico. Esses programas tinham como
denominador comum o foco em populaes em situao de risco, sendo a dimenso de
risco ou vulnerabilidade definida diferentemente em cada contexto.
Entretanto, no caso brasileiro, os programas de transferncia de renda s surgem
como experincias concretas em meados da dcada de 1990, primeiro como programas
pontuais no nvel local, que depois passam a se difundir rapidamente por todo o pas, de
acordo com um mecanismo de emulao de polticas sociais (Colho, 2008; Arretche,
no prelo; Souza, 2010). Essas novas formas de interveno estatal contra a pobreza, sob
a forma de polticas sociais focalizadas nos grupos mais vulnerveis da populao,
surgem no contexto das inmeras reformas sociais que se iniciaram no contexto da
redemocratizao.
seriam necessrios programas governamentais de transferncia de renda para que a pobreza fosse
progressivamente extinta, partindo da idia de imposto de renda negativo de Milton Friedman (Fonseca,
2001, pp.93-96).
33
Segundo a tese dos autores, a redistribuio de renda seria o elemento central de qualquer projeto de
democratizao do pas, uma vez que elevados nveis de desigualdade seriam incompatveis com a
estabilidade poltica (Fonseca, 2001, p. 97).
34
Essa primeira verso do projeto era bastante influenciada pela tese do imposto de renda negativo.
Suplicy propunha a complementao com recursos oramentrios da Unio da renda dos indivduos
com mais de 25 anos, cujos rendimentos fossem inferiores a um determinado patamar de renda; a
implementao seria gradual, comeando pelos maiores de 60 anos, assim como proposto por Silveira
(Fonseca, 2001, p. 99-100). Para uma discusso a respeito da viabilidade econmica do projeto de lei
enviado pelo senador Eduardo Suplicy, ver Lobato (1998).
67
Com a redemocratizao, iniciou-se o primeiro processo significativo de

reformas no sentido da descentralizao das polticas sociais. Draibe (2003) identifica
dois ciclos de reformas35, um nos anos 1980 e outro nos anos 1990. Nos anos 1980, as
reformas tinham como ponto de partida a crtica ao padro de proteo social
construdo pelos governos autoritrios, tendo como principal meta a correo das
distores desse sistema, de modo a tornar as polticas sociais um instrumento de
combate s desigualdades sociais, alm de servirem de base para maior equidade e para
o alargamento da democracia social. Nesse cenrio, a descentralizao era encarada
como um instrumento de universalizao do acesso e aumento do controle dos
beneficirios sobre os servios (Almeida, 1995).
O grande momento fundador desse primeiro ciclo de reformas nas polticas
sociais foi a Constituio de 1988, que representou uma redefinio do arranjo
federativo brasileiro, atravs de um lento e complexo processo de transferncia de
capacidade decisria, funes e recursos do governo federal para estados e municpios,
como mencionado no Captulo 1. Contudo, como apontado anteriormente, muitas
expectativas geradas pela nova Carta no se concretizaram, e houve um lento processo
de consolidao dessas reformas, com orientaes e ritmos muito diversos em cada
poltica social. Na perspectiva de Draibe (2003, p. 69): Desmontar as estruturas que
reproduziam e magnificavam as desigualdades e introduzir, nas polticas sociais,
mecanismos redistributivos fortes teriam exigido ir muito alm do que se logrou
alcanar.
Como vimos no Captulo 1, nos anos 1990 houve um novo ciclo de reformas,
que procuraram aumentar a eficincia e a eficcia das aes do Estado no campo das
polticas sociais (Melo, 2005; Vazquez, 2010). Segundo Draibe (2003, p.70), este novo
ciclo de reformas tinha um duplo ponto de partida, o sistema de proteo social que
chegara at a dcada de 1980 e as reformas recentemente implantadas, especialmente
nas reas de sade e educao. H relaes de continuidade e ruptura, reforma e contrareforma, entre os dois ciclos de reformas, alm de efeitos de dependncia da trajetria,
de legados de polticas.
35
Para a autora, reforma implica mudanas que afetam princpios, estruturas e regras duras de uma
dada poltica, diferenciando-se assim das variaes rotineiras das polticas, to comuns no contexto
brasileiro, no qual cada governo tenta imprimir sua marca (Draibe, 2003, p. 67).
68
Essas reformas de segunda gerao marcaram o ciclo de reformas dos anos

1990, que comearam a ser implementadas no primeiro governo Fernando Henrique
Cardoso (1995-1998). Foram realizadas reformas de diversas polticas sociais, nas reas
de saneamento, habitao, educao, sade e previdncia, visando alterao das
polticas herdadas do perodo militar, com maior ou menor grau de sucesso em relao
s propostas pretendidas (Almeida, 1995 e 2004; Arretche, 2002; Draibe, 2003). Nesse
primeiro governo FHC, as diretrizes eram descentralizao, avaliao, democratizao
da informao e participao social, destacando-se como inovaes no campo das
polticas sociais os novos parmetros para alocao de recursos (per capita, valores
diferentes de acordo com a carncia) e os procedimentos competitivos para seleo de
projetos, especialmente nas reas de assistncia e combate pobreza (Draibe, 2006, p.
76).
O Executivo foi relativamente bem sucedido nesse segundo ciclo de reformas
dos anos 1990 (Arretche, 2004 e 2009), ao contrrio do esperado pela literatura que
destacava os inmeros pontos de veto s reformas e as tendncias manuteno do
status quo (Abrucio, 2005; Melo, 2005; Weyland, 2002). Analisando os processos de
reforma das polticas de habitao social, saneamento, ensino fundamental e sade,
Arretche (2004) demonstra que no houve entraves significativos a esses processos de
reforma. A despeito de as reformas afetarem os interesses de estados e municpios, estes
no se constituram como pontos de veto intransponveis, especialmente devido s
estratgias adotadas pelo Executivo federal no processo de implementao das
reformas36.
A discusso completa desses processos de reformas foge ao escopo deste
captulo, mas importante mapear, em linhas gerais, as transformaes na rea da
sade, que serviram de parmetro para reformas posteriores, particularmente no campo
da assistncia social.
No caso da sade, Arretche (2004) destaca o sucesso dos processos de
municipalizao e de universalizao dos servios, uma vez que houve macia adeso
36
A autora comprova que no h relao direta entre a radicalidade das reformas pretendidas e as arenas
nas quais estas so aprovadas, ressaltando a importncia da construo de uma estrutura institucional de
incentivos para a aprovao das reformas. Sua abordagem bastante interessante ao analisar as arenas
decisrias, os atores e as estratgias em cada poltica social, tornando as interpretaes das relaes entre
os atores no federalismo mais complexas do que apresentado pela literatura comparada (Arretche, 2004).
69
dos municpios ao SUS. Como fatores explicativos, a autora destaca a visibilidade

poltica da universalizao dos servios de sade (incentivo para os municpios) e a
estratgia adotada pela burocracia do Ministrio da Sade, cujas portarias foram
construindo um processo de aprendizagem poltica. De maneira muito similar, o
processo de aprendizagem poltico no interior do MDS muito contribui para o
aprimoramento de uma srie de mecanismos de coordenao do PBF, como ser visto
neste captulo e aprofundado no Captulo 3.
O elemento mais importante a destacar, entretanto, o modelo de
implementao de polticas por meio de sistemas, que inaugurado com o SUS.
Segundo Arretche (2010), o modelo de sistemas contribuiu para resolver o trade-off
existente em contextos federalistas entre a autonomia decisria de certos entes e a
necessidade de uniformizao de polticas e servios, especialmente em um pas de
dimenses continentais como o Brasil, marcado por fortes desigualdades regionais.
Nesse modelo de sistemas que compe o sistema de proteo social brasileiro, o
governo federal responsvel pela coordenao e regulao dos servios e polticas e os
governos subnacionais so responsveis pela execuo dos mesmos. O governo federal
teria assim trs papis de destaque: em primeiro lugar, um papel redistributivo, ao
reduzir as desigualdades oriundas das diferentes capacidades municipais de
financiamento das polticas descentralizadas; em segundo lugar, um papel de regulao
dos servios e polticas oferecidos, estabelecendo parmetros mnimos e condicionando
as transferncias federais ao cumprimento desses parmetros; e, por fim, um papel de
superviso e avaliao das polticas implementadas. A segunda dimenso relevante
desse sistema a participao social por meio de conselhos, que criam oportunidades
institucionais para aqueles que querem participar. Por fim, destaca-se o sistema de
financiamento baseado em transferncias fundo a fundo, que contribui para blindar as
polticas das preferncias ideolgicas do prefeito, protegendo eleitorados mais frgeis,
como os mais pobres. Esse modelo foi seguido, em maior ou menor medida, pela
poltica de assistncia social.
De acordo com Almeida (1995), a rea da assistncia social foi aquela que
menos mudou do ponto de vista da redistribuio efetiva de competncias entre os
70
nveis da federao37, em comparao com as reas de sade, habitao e educao, no

contexto das primeiras reformas realizadas ps-redemocratizao. Desde o primeiro
governo civil Jos Sarney (1985-1990) houve tentativas de alterao do perfil da
rea, cujas instituies tradicionais Legio Brasileira de Assistncia (LBA) e
Fundao Nacional para o Bem Estar do Menor (Funabem) eram marcadas pela
ineficincia, pela corrupo e pelo assistencialismo (Almeida, 1995). Em 1986, o
governo federal criou a Comisso de Apoio Reestruturao da Assistncia Social
(Portaria n 3.764/86). Os principais problemas diagnosticados eram: concepo
assistencialista, uso clientelista das aes, insuficincia de recursos, fragmentao das
aes, superposio de aes nas trs instncias de governo, excessiva centralizao
financeira e poltico-administrativa das polticas e programas, baixa qualidade do
atendimento. Para contorn-los, sugeriu-se o abandono das prticas clientelistas;
prioridade de atendimento de grupos socialmente frgeis (crianas, idosos e deficientes),
descentralizao poltico-administrativa por meio da municipalizao; participao da
sociedade na definio e gesto das polticas; reestruturao do financiamento e criao
de um fundo permanente (oriundo de recursos federais de origem fiscal).
Apesar da no materializao completa das propostas da Comisso, suas
sugestes e diagnsticos informaram os preceitos da assistncia social presentes na
Carta de 1988: seguridade social como direito indispensvel para garantir a cidadania;
criao da renda mnima vitalcia para idosos e deficientes; gesto polticoadministrativa participativa; municipalizao da assistncia social; definio das formas
e fontes de financiamento, destinando 10% dos recursos do oramento da seguridade
social, alm de recursos ordinrios do Tesouro e dos oramentos de estados e
municpios (Almeida, 1995). Em contraposio ao tratamento tradicional da rea,
marcado pelo assistencialismo e pela baixa responsabilizao do Estado, a Constituio
de 1988 considerada um marco importante por finalmente reconhecer a assistncia
social como poltica pblica no mbito do trip da seguridade social, alm de
estabelecer os princpios da descentralizao, da participao social e da integralidade
37
Almeida (1995, p. 95) identifica trs fatores responsveis pela ausncia de mudanas mais profundas na
assistncia social no primeiro ciclo de reformas: 1)inexistncia de uma poltica nacional de reforma no
mbito federal; 2)importncia do aparato federal de assistncia como instrumento de patronagem e
negociao poltica entre a presidncia, suas bases no Congresso e apoios nos Estados; 3)fragilidade
poltica da coalizo de apoio s reformas.
71
da assistncia. Como ressalta Maria Carmelita Yasbek (2004), inicia-se assim o trnsito
da assistncia para o campo dos direitos, da universalizao dos acessos e da
responsabilidade estatal, tornando-se assim instrumento fundamental no combate
pobreza.
Com a Constituio de 1988, as polticas de assistncia social e de combate
pobreza passaram a ser uma atribuio dos municpios, ainda que a superao da
pobreza e a diminuio da desigualdade continuassem como atribuies das trs esferas
de governo. Enquanto as atribuies e competncias dos governos federal e estadual
permaneceram predominantemente normativas, ao governo municipal coube a execuo
das aes finais da poltica, incluindo: garantir o custeio e a implementao dos
benefcios eventuais (auxlio natalidade e morte); implementar os projetos de
enfrentamento pobreza; atender s aes assistenciais de carter emergencial; e prestar
os servios assistenciais.
Porm, segundo Almeida (1995), no foram definidos de forma clara os
mecanismos e modalidades de cooperao entre as trs instncias. A Unio ficou com
funes mais normativas e reguladoras do que executoras, porm com poder para
realizar convnios com entidades assistenciais e para atuar diretamente em casos de
emergncia; os Estados e municpios, por sua vez, permaneceram com competncias
concorrentes na prestao de servios assistenciais e nas situaes de emergncia. Sob o
meu ponto de vista, esse cenrio s comeou a ser alterado mais profundamente a partir
do primeiro governo Fernando Henrique Cardoso (1995-1998), como ser visto na
prxima seo. Segundo outros autores (IPEA, 2008), o pacto federativo na rea da
assistncia s comea a ser de fato efetivado com a implementao do SUAS, no mbito
da Poltica Nacional de Assistncia (PNAS), em 2004, e da NOB-SUAS, em 2005. Ou
seja, essa uma discusso ainda bastante recente. Algumas iniciativas importantes e
mesmo normatizaes tiveram incio no governo FHC, mas a assistncia no era uma
rea central de poltica social (Tiezzi, 2004) e tampouco os programas de transferncia
de renda tinham escopo e articulao, seja entre si, seja no interior da poltica de
assistncia. S no governo Lula, com uma agenda de polticas sociais mais claramente
voltada para o combate pobreza e a desigualdade, os programas de transferncia de
renda ganham escopo, articulao e visibilidade, sendo que a prpria rea da assistncia
social passa a ser de fato valorizada. No final de seu mandato, o desafio passa a ser
72
ento a integrao dos programas de transferncia no interior da poltica de assistncia

social.
De fato, a regulamentao da Constituio Federal no que tange rea da
assistncia s foi sancionada pela presidncia em 1993, com a Lei Orgnica da
Assistncia Social Loas (Lei 8.742 de 1993). importante mencionar que o primeiro
projeto de lei da Loas foi aprovado pelo congresso e vetado inteiramente pelo ento
presidente Fernando Collor de Mello, em 1990. Como apontam Silva, Yasbek e Di
Giovanni (2007), a despeito dos esforos iniciais de regulamentao da rea da
assistncia social, o incio dos anos 1990 foi um contexto desfavorvel para a discusso
de propostas de redistribuio de renda e combate pobreza, dado o contexto
econmico de recesso, inflao, alm das preferncias de polticas do presidente
Collor.
Muitos dos princpios presentes na Comisso de Apoio Reestruturao da
Assistncia Social foram materializados na Lei Orgnica da Assistncia Social (Loas),
que tambm instituiu o SUAS como sistema descentralizado, o co-financiamento como
pilar central da assistncia e a partilha de responsabilidades entre os nveis da federao.
A preocupao central era a superao do modelo assistencialista e a introduo de
mecanismos participativos de deciso. Com a Loas, aumentava a expectativa de uma
nova cultura em torno da poltica de assistncia social, ressaltando a coresponsabilidade entre as esferas federal, estadual e municipal, superando a
centralizao de poder no governo federal.
Analisando a negociao das leis orgnicas da seguridade social, Snia Fleury
(2007) ressalta seu carter conflituoso, marcado por barganhas e tensas relaes com o
Executivo, que era hostil ao contedo original dessas leis, principalmente no governo
Collor (p.12):
Todas as leis orgnicas da sade, previdncia e assistncia tiveram que ser negociadas nesta
nova conjuntura desfavorvel, e sua maior ou menor correspondncia com os preceitos
constitucionais foi fruto da capacidade poltica de resistncia s tendncias de privatizao,
recentralizao, capitalizao e focalizao que ameaaram a implantao da seguridade social.
A despeito dos avanos representados pela Loas, a implementao de um

sistema para a rea da assistncia, o SUAS, s progride a partir da Poltica Nacional de
Assistncia Social (PNAS), em 2004 e da Norma Operacional Bsica (NOB-SUAS)
73
de 2005. Como mencionado anteriormente e reconhecido pela burocracia federal da

rea da assistncia38, o SUS foi o modelo seguido pelo SUAS em seu processo de
desenvolvimento, de acordo com um mecanismo de isomorfismo institucional.
Logicamente, h importantes variaes setoriais no trip que sustenta o modelo de
sistemas, de acordo com cada poltica setorial. No caso do SUAS, que aqui nos
interessa, devem ser destacados os principais marcos institucionais que contriburam
para o seu desenvolvimento na direo da assistncia como direito. Alm da
Constituio de 1988, que definiu a ampliao da proteo social e a assistncia social
como poltica pblica, e da Loas, o terceiro marco a destacar a Poltica Nacional de
Assistncia Social (PNAS, 2004). A PNAS definiu parmetros para a implementao do
SUAS, definiu os tipos de segurana sob responsabilidade da assistncia (acolhida,
renda, convivncia, autonomia, riscos circunstanciais) e tambm definiu equipamentos
pblicos em todos os municpios como porta de entrada assistncia, separados de
acordo com o nvel de complexidade do atendimento, separando-se a proteo bsica da
proteo especial (Jaccoud, Hadjab e Chaibub, 2009). No novo modelo preconizado
pela PNAS, a proteo social passou a contar com equipamentos pblicos responsveis
por prestar servios diretamente populao, bem como pela articulao da rede de
servios scio-assistenciais, com nfase aos Centros de Referncia em Assistncia
Social (CRAS), porta de entrada para a proteo bsica, e os Centros de Referncia
Especializada de Assistncia Social (CREAS), destinados proteo especial. A PNAS
definiu ainda a criao dos conselhos para o controle social da poltica, como ocorre no
caso de diversas outras polticas sociais.
Em seguida, a NOB-SUAS 2005 detalhou a PNAS. Foram definidas mais
claramente as atribuies de cada esfera de governo e os nveis de gesto, alm de uma
nova sistemtica de financiamento, pautada em pisos de proteo social bsica e
especial e critrios de partilha pautados por indicadores municipais, incluindo o repasse
de recursos fundo a fundo (IPEA, 2008; Jaccoud, Hadjab e Chaibub, 2009). Nesse
sentido, o SUAS permite a estruturao de um modelo compartilhado de gesto, com
diviso de responsabilidades, co-financiamento e cooperao tcnica. Porm, a NOBSUAS ainda est em debate no Conselho Nacional de Assistncia Social e na Comisso
38
Essa discusso da evoluo recente da rea da assistncia no sentido da consolidao do SUAS em

muito se beneficiou da apresentao e de conversas com Luciana Jaccoud, pesquisadora do IPEA e do
MDS, na Anpocs de 2010.
74
Intergestores Tripartite (CIT), a instncia de negociao e pactuao de aspectos

operacionais da gesto do SUAS entre os gestores federal, estaduais e municipais da
assistncia. Estas instituies de pactuao entre os entes federados envolvidos na
poltica so avanos institucionais centrais, que contribuem para produzir convergncia
entre os diferentes espaos de gesto da poltica. Nesses espaos foi definido entre o
MDS e gestores estaduais e municipais da assistncia, ao final de 2006, o Pacto de
Aprimoramento da Gesto nos Estados. Nesse pacto, a questo dos recursos humanos
foi um dos pontos centrais, visando flexibilizar as regras de contratao de funcionrios
para a rea da assistncia. Nesse sentido, percebe-se que o prprio MDS e muitos
gestores da rea da assistncia preocupam-se com as capacidades institucionais locais.
Desse modo, a construo gradual do SUAS, ou seja, a lenta passagem das
diretrizes formuladas para a poltica de assistncia para sua implementao efetiva,
principalmente no plano municipal, implica o reconhecimento da assistncia como
direito e a interveno estatal nessa rea como poltica pblica, contrapondo-se
historicamente limitada responsabilizao do Estado como provedor de proteo social
no contributiva. Procura-se tambm alterar o foco nas entidades privadas de
assistncia, a execuo fragmentada e assistencialista dos servios, alm da falta de
regularidade da oferta e a baixa qualidade tcnica e operacional. No sistema do SUAS,
as aes privadas so integradas dentro do sistema pblico a rede socioassistencial
integrada por entes pblicos e privados ligados aos SUAS por meio de convnios
(Jaccoud, Hadjab e Chaibub, 2009). Esses aspectos da gesto da poltica da assistncia
so desenvolvidos no Captulo 4.
Com a PNAS, em 2004, inicia-se uma mudana radical no sistema de
financiamento da poltica, antes baseado em convnios e adeso local a programas
federais, cujas transferncias baseavam-se em valores per capita, estimulando
fragmentao e desigualdades. No novo sistema, o financiamento baseia-se em repasses,
muitos deles automticos, de fundo a fundo; h pisos de financiamento e critrios mais
claros de partilha, pactuados nas CITs estaduais e federal. Com esse sistema, aumenta
significativamente a alocao de valores federais no mbito municipal, especialmente
devido a benefcios monetrios como o BPC e o PBF, conforme ser apresentado no
Captulo 3. Esse novo sistema de financiamento tem como efeito o reforo da
autonomia dos municpios, j presente na Loas, estimulando um dilogo maior entre as
75
diretrizes nacionais e os diagnsticos e necessidades locais, uma vez que os repasses so

pactuados nas instncias tripartites. Por outro lado, h expectativa de que o novo
sistema de financiamento estimule as capacidades locais, ao reduzir as grandes
desigualdades na alocao de recursos municipais e estaduais. Entretanto, gestores
federais e locais da assistncia entrevistados ao longo da pesquisa reconhecem que o
problema da capacidade institucional local tambm envolve a dimenso dos recursos
humanos, que encontra restries por conta da Lei de Responsabilidade Fiscal
governos locais so pressionados a no gastar mais com quadro de pessoal, mantendo
assim um cenrio de grande rotatividade e qualificao insuficiente do quadro da
assistncia.
Como o prprio IPEA reconhece, so muitos os desafios a serem enfrentados na
consolidao do SUAS (IPEA, 2008, p. 55):
Os desafios que se enfrentam nesse processo so, entretanto, significativos. Eles dizem respeito
s desiguais capacidades institucionais, financeiras e tcnicas como tambm ao reconhecimento
de prioridades comuns que possam fazer convergir os diferentes gestores e nveis de gesto em
prol de objetivos partilhados, permitindo o avano conjunto em direo superao de
desprotees, vulnerabilidades e violaes de direitos.
Alm dos desafios j mencionados, destaca-se o desafio de integrao dos

programas de transferncia de renda no mbito da poltica de assistncia. A trajetria
desses programas e os desafios de integrao com a assistncia social so discutidos na
prxima seo.
2.2. A evoluo dos programas de transferncia de renda

Os programas de transferncia condicionada de renda inserem-se no contexto
das novas formas de interveno estatal contra a pobreza, especialmente sob a forma de
polticas sociais focalizadas nos grupos mais vulnerveis da populao. Essa alterao
no padro de polticas sociais voltadas para o combate pobreza ocorre em diversos
pases do mundo, e no s no Brasil. Na Amrica Latina, os programas de transferncia
de renda condicionada esto presentes na Argentina (Jefes y Jefas de Hogar e Programa
Familias), Brasil (Bolsa Famlia), Chile (Chile Solidario), Colmbia (Familias en
Accin), Equador (Beca Escuela), Honduras (Asignacin Familiar), Mxico
76
(Oportunidades), Nicargua (Red de Proteccin Social), Paraguai (Red de Proteccin e

Promocin Social) e Peru (Juntos) (Hevia, 2007).
Pablo Villatoro (2010) considera o advento dos programas de transferncias
monetrias condicionadas no bojo de um novo enfoque de proteo social na Amrica
Latina, que teria ocorrido em um contexto de crise econmica e ajuste estrutural. A
proteo social teria passado de uma perspectiva centrada no combate pobreza no
curto prazo para uma nfase na administrao de riscos e investimento no capital
humano e na superao da pobreza no longo prazo, em uma perspectiva alinhada quela
do Banco Mundial. Nesse modelo de manejo de risco, no qual a pobreza vista como
vulnerabilidade a diversos tipos de riscos sociais, dada a precariedade dos ativos
disponveis aos mais pobres, as polticas pblicas teriam como funes principais a
preveno, a mitigao e o enfrentamento de riscos. De acordo com a definio da
Cepal:
Os programas de transferncias condicionadas se inserem no conceito de proteo social como
investimento em capital humano. Tm como premissa que a reproduo intergeracional da
pobreza se deve falta de investimento em capital humano, e, mediante condicionalidade das
transferncias, buscam gerar incentivos para esses investimentos. (Villatoro, 2010, pp.128-129)
A despeito das diferenas em termos de componentes, modalidades de

administrao e mecanismos de focalizao nos diferentes programas de transferncia
de renda condicionada existentes na Amrica Latina, Villatoro (2010) identifica uma
tendncia consolidao dos programas com mltiplos componentes. Isso porque os
programas existentes centram-se nos eixos educao, sade e nutrio, visando quebrar
o ciclo intergeracional de pobreza e promover o capital humano. De acordo com o autor,
esse modelo teria comeado com o Oportunidades no Mxico, e depois contribudo para
moldar programas como o Bolsa Escola e o PBF no Brasil, o Famlias en Accin na
Colmbia, a Red de Proteccin Social na Nicargua, entre outros.
Por outro lado, autores como Sergei Soares e Natlia Styro (2009) vem menos
convergncia nos diferentes tipos de programas de transferncia de renda existentes na
Amrica Latina. De acordo com esses autores, haveria trs grandes grupos de
programas: aqueles centrados no acmulo de capital humano e rompimento da
transmisso intergeracional da pobreza (que seria exemplificado pelo Programa
Oportunidades, no Mxico); a assistncia imediata pobreza articulada a programas de
77
gerao de oportunidades (Chile Solidario); e, por fim, a maior integrao de programas

desse tipo no interior do sistema de proteo social, em direo garantia de renda
mnima (PANES no Uruguai). Para os autores, o PBF seria um tipo hbrido,
combinando caractersticas desses trs modelos. Sob o meu ponto de vista, o programa
no deve ser considerado hbrido, mas como um programa com mltiplos objetivos em
processo de articulao. Como veremos ao longo do trabalho, cada vez mais o governo
federal procura pautar essa articulao, no plano municipal, por meio do
desenvolvimento de uma srie de mecanismos.
No Brasil, os programas de transferncia de renda tiveram incio a partir dos
anos 1990, no mbito do segundo ciclo de reformas das polticas sociais, como
mencionado na seo anterior. Paralelamente s reformas de polticas sociais, tambm
na segunda metade dos anos 1990, surgem os primeiros programas, locais, de
transferncia de renda. A rpida difuso dos programas de transferncia de renda do
plano local para o nacional pode ser pensada no contexto das vantagens do federalismo
do ponto de vista da inovao em matria de polticas. Podem ser identificados
mecanismos de aprendizagem de poltica e mesmo efeitos de feedback, na linha
ressaltada pelo neo-institucionalismo histrico, uma vez que as primeiras experincias
locais de transferncia de renda conformaram o leque de alternativas de polticas desse
tipo e comearam o processo de capacitao institucional para operao de programas
desse tipo: Estas [caractersticas das polticas existentes] conformam o entendimento
dos problemas a serem solucionados, conformam os interesses a serem preservados ou
destitudos e, sobretudo, conformam as capacidades institucionais de ao das
burocracias (Arretche, 1995, p.34). No processo de difuso dos programas locais de
transferncia pelos programas nacionais, Bolsa Escola e depois PBF, Souza (2010, p.10)
identifica um processo de aprendizagem poltica do tipo bottom-up, assim como
observado no caso do Programa de Sade da Famlia. Tambm importante destacar
que quando o governo federal assume efetivamente os programas de transferncia de
renda no plano nacional, estes podem estar presentes em praticamente todos os
municpios e no s nos mais desenvolvidos, com maior capacidade de financiamento.
Alm da progressiva institucionalizao da poltica de assistncia, no primeiro
governo FHC foi criada a frente de combate pobreza, por meio do programa
Comunidade Solidria, a cargo da primeira-dama e antroploga Ruth Cardoso.
78
Segundo Maria Ozanira Silva, Maria Carmelita Yasbek e Geraldo Di Giovanni (2007),
esse programa caracterizaria os novos rumos da questo social no governo FHC, por
meio de uma focalizao conservadora, uma vez que o programa era voltado para o
combate pobreza em alguns municpios selecionados de acordo com o baixo ndice de
Desenvolvimento Humano (IDH), sendo beneficiados especialmente municpios do
Nordeste. Esse programa transformou-se em Comunidade Ativa no segundo mandato,
voltando-se para programas de desenvolvimento local nos municpios mais carentes.
Os programas de transferncia de renda propriamente ditos surgiram primeiro no
plano municipal como aes de garantia de renda mnima ou do tipo bolsa escola,
destacando-se as experincias pioneiras de Campinas, Distrito Federal, Ribeiro Preto e
Santos39 (Lobato, 1998; Silva, Yasbek e Di Giovanni, 2007). De maneira geral, os
programas municipais de garantia de renda mnima tm como beneficirios os grupos
mais vulnerveis, visando garantir uma rede de proteo social para os mais pobres, que
muitas vezes escapam do escopo das polticas sociais tradicionais, tais como educao e
sade. Esses programas procuram atender no s dimenso da insuficincia de renda
uma das mltiplas dimenses da pobreza mas tambm ao dficit de acessibilidade
a bens e servios pblicos ao qual est submetida a populao mais carente, procurando
funcionar como um mecanismo de insero social (Lavinas, 1999).
Em 1996, com o Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (PETI), surge
um dos primeiros programas federais de transferncia de renda condicionada, nesse caso
vinculado erradicao do trabalho infantil. O PETI nasceu altamente focado nas
crianas de 7 a 15 anos que trabalhavam ou corriam o risco de trabalhar em atividades
insalubres, como no cultivo de cana-de-acar ou em carvoarias (Soares e Styro,
2009). A contrapartida tambm inclua freqncia escolar mnima de 75% para os
menores de 16 anos. O rgo responsvel por este programa era a Secretaria de Estado
da Assistncia Social (SEAS).
Em 1997, o governo FHC aprovou a Lei n 9.533, que autorizava o Executivo a
conceder apoio financeiro aos municpios que institussem programas de garantia de
renda mnima associados a aes scio-educativas. Esse apoio consistia no cofinanciamento de at 50% dos programas institudos nos municpios que no tivessem
39
Para uma anlise detalhada das primeiras experincias locais de programas de renda mnima, ver
Lobato, 1998.
79
recursos suficientes (Lavinas, 1999). Segundo Lavinas, essas primeiras experincias

coordenadas pelo governo federal assumiram carter de bolsas de estudos, que
exigiam contrapartidas das famlias beneficirias, como freqncia escolar mnima.
Assim, o primeiro Programa de Garantia de Renda Mnima (PGRM) nacional consistia,
de fato, no apoio s iniciativas municipais, por meio de convnios formalizados com o
governo federal ou seja, no era um programa federal de transferncia de renda nos
moldes que conhecemos hoje. Inicialmente, era dada prioridade aos municpios com
convnio prvio com o PGRM nacional e queles com baixo IDH, sendo utilizados
recursos oriundos do Fundo de Combate Pobreza (Silva, Yasbek e Di Giovanni,
2007). Esse programa federal, no entanto, teve vida curta, estendendo-se apenas at o
ano 2000, devido a problemas de natureza poltica e administrativa, alm da deciso de
universaliz-lo, transformando-o no Programa Bolsa Escola (Colho, 2008).
O Bolsa Escola surge no segundo governo FHC (1999-2002), sendo consolidado
pela Lei n 10.219, de 11 de abril de 2001. Analistas apontam uma maior nfase na
focalizao das polticas sociais no segundo mandato de FHC, destacando-se como
principal alterao os programas de transferncia direta de renda (Draibe, 2003;
Almeida, 2004; Silva, Yasbek e Di Giovanni, 2007).
Nessa linha de maior focalizao das polticas sociais, destaca-se o Projeto
Alvorada (Plano de Apoio aos Estados de Menor Desenvolvimento Humano), criado em
2000 como um conjunto de programas federais nas reas de sade, educao e gerao
de renda, com seleo de municpios prioritrios com base no IDH. Esse projeto foi
transformado, nos dois ltimos anos de mandato, na Rede Social Brasileira de Proteo
Social (2001-2002), que agregava diversos programas de transferncia de renda e
tambm outros servios sociais, incluindo a previdncia rural e programas no
contributivos da assistncia social. Segundo Draibe (2003), a idia da Rede Social surge
na renegociao de um emprstimo com o BID, em 1999, e alavancada com a criao
do Fundo de Combate Pobreza, por meio da Emenda Constitucional n 31 (em
dezembro de 2000)40. Esta rede era concebida como um conjunto de transferncias
monetrias a pessoas ou famlias de mais baixa renda, destinado a proteg-las nas
distintas circunstncias de risco e vulnerabilidade social (Draibe, 2003, p. 88). Esta
40
O Fundo (iniciativa do senador Antnio Carlos Magalhes, com apoio do PT) foi criado por Emenda
Constitucional de dezembro de 2000, tendo como fonte de recursos, at 2002, um porcentual da CPMF:
0,08% da alquota de 0,38% (Draibe, 2003, p.88).
80
rede era formada por diversos programas, sob responsabilidade de diferentes

ministrios41.
O programa central dessa rede era o Bolsa Escola, criado em maro de 2001,
tendo se tornado o carro-chefe do final da gesto FHC. Houve grande competio
poltica em torno da paternidade do programa. Segundo Melo (2005, p.868), o Bolsa
Escola surgiu como resultado de um jogo de interao estratgica entre o Executivo que
buscava a ampliao da carga tributria e um Congresso que queria garantir recursos
carimbados para a rea social. A origem do programa remonta ao Fundo de Combate
Pobreza criado pela Emenda Constitucional n 31, no mbito da Comisso Especial
criada para analisar o tema no Congresso. Antnio Carlos Magalhes apresentou a
proposta final que resultou na emenda; desse modo, o PFL (atual Democratas) ficou
com a maior parte dos dividendos polticos do trabalho da Comisso.
O Bolsa Escola foi pensado dentro da lgica da universalizao da educao
fundamental, fornecendo, para tanto, bolsas para crianas de 7 a 14 anos a partir do
critrio da renda familiar42 e visando, ainda, o desenvolvimento de aes scioeducativas e a promoo da cidadania por meio dos conselhos de controle social do
programa (Valente, 2003). O cadastramento das crianas estava sob a responsabilidade
dos
municpios,
bem
como
desenvolvimento
de
aes
scio-educativas
complementares e o controle das condicionalidades. No entanto, ao contrrio do que

ocorre hoje no caso do PBF, os municpios no recebiam nenhum tipo de ajuda
financeira do governo federal para o financiamento dessas aes. Destaca-se, nesse
ponto, o problema da descentralizao de polticas sem a devida contrapartida em
termos de recursos necessrios sua implementao (Arretche, 2004).
No caso do Bolsa Escola, houve uma opo pela transferncia direta de renda
aos beneficirios com gesto centralizada no governo federal (Almeida, 2004). Esse
programa previa ainda contrapartidas, tais como freqncia escolar e cuidados bsicos
41
Bolsa Escola (Ministrio da Educao e Cultura); Bolsa-Alimentao (Ministrio da Sade); PETI

(Ministrio da Previdncia e Assistncia Social, MPAS); Agente Jovem (MPAS); Bolsa-Qualificao
(Ministrio do Trabalho); Benefcio Mensal para o Idoso e para Portadores de Deficincia (MPAS);
Renda Mensal Vitalcia (MPAS); Bolsa-Renda (Seguro-safra) (Ministrio da Agricultura); Auxlio-gs
(Ministrio das Minas e Energia); Aposentadorias rurais (MPAS); Abono salarial PIS/Pasep (Caixa);
Seguro-desemprego (MT).
42
Eram elegveis famlias com renda per capita de at 90 reais, o que, poca, correspondia a meio
salrio mnimo. O valor da bolsa era de 15 reais, sendo que cada famlia poderia receber, no mximo,
bolsas para trs crianas, gerando um teto de 45 reais.
81
em sade, porm a fiscalizao dessas contrapartidas mostrou-se pouco eficaz,

especialmente devido falta de fluxo de informaes entre os diversos rgos
responsveis pela implementao dos programas. Alm dos avanos na universalizao
do acesso educao fundamental, Ana Valente (2003) ressalta impactos do Bolsa
Escola no estmulo s economias locais, sobretudo nos municpios mais pobres, por
meio do incentivo ao pequeno comrcio, e tambm o rompimento da relao entre
polticas educacionais e prticas clientelistas e paternalistas, uma vez que o dinheiro era
entregue s famlias sem intermedirios, por meio de cartes magnticos operados pela
Caixa Econmica Federal (Caixa).
Por outro lado, outros objetivos associados ao Bolsa Escola no foram atingidos
satisfatoriamente, uma vez que os conselhos de controle social pouco funcionavam ao
final da gesto FHC e havia pouca clareza em torno do formato e do contedo das aes
scio-educativas (Valente, 2003; Silva, Yasbek e Di Giovanni, 2007). Outro problema
apontado pelos especialistas era a definio de cotas de bolsas por municpio. Apesar de
necessrias do ponto de vista fiscal j que os recursos no so ilimitados , as cotas
constituem um limite universalizao, uma vez que nem toda a populao alvo pode
ser atendida.
De acordo com Soares e Styro (2009, p.10), o cenrio ao final da gesto de
FHC era de caos, dados os inmeros problemas de coordenao entre os diversos
programas que constituam a Rede Social, tanto no plano federal, quanto na relao
entre a Unio e os municpios:
Se a coordenao entre os programas federais era difcil, com os programas municipais e
estaduais era totalmente inexistente. O que existia no se assemelhava, mesmo remotamente,
com um programa de proteo social. Era um emaranhado de iniciativas isoladas, com objetivos
diferentes, porm sobrepostos, e para pblicos diferentes, mas tambm sobrepostos. Nenhum
destes programas era universal ou sequer tinha a pretenso de vir a ser. Nenhum cobria o
territrio nacional.
Em uma primeira tentativa de solucionar os problemas de coordenao e

sobreposio de programas, inicia-se ainda no governo FHC outra importante novidade
institucional, o Cadastro nico de Programas Sociais (tambm conhecido como
Cadnico). O Cadastro nico o instrumento utilizado para identificao das famlias
em situao de pobreza em todos os municpios brasileiros, visando armazenar com
segurana informaes cadastrais sobre as famlias e, assim, melhorar a focalizao nos
82
mais pobres (Valente, 2003). Entretanto, diversos autores reconhecem que a gesto
FHC no teve tempo de aprimorar o cadastro, abarcar todas as famlias pobres ou
corrigir os problemas de sobreposio de beneficirios em programas similares
(Valente, 2003; Silva, Yasbek e Di Giovanni, 2007).
O governo Lula, por sua vez, procurou expandir, aprimorar e consolidar a rede
de assistncia social herdada do governo FHC (Hall, 2006). Fome e pobreza entraram
de maneira central na agenda poltica, buscando-se uma articulao entre polticas
sociais e econmicas (Silva, Yasbek e Di Giovanni, 2007). Ao lado de outras medidas
na rea de assistncia social, foi dada nfase nas polticas focalizadas, indicando uma
opo pelo combate pobreza e desigualdade e, de certa forma, dando continuidade
agenda de reformas descentralizadoras iniciadas na gesto de FHC. Nesse governo,
porm ampliou-se consideravelmente o volume de gastos em programas de
transferncia de renda e, conseqentemente, o seu escopo (Silva, Yasbek, Di Giovanni,
2007). O tema das polticas sociais foi tratado no governo Lula sob a perspectiva da
reduo de seus efeitos regressivos, por meio do aumento da eficcia do gasto social e
da efetividade dos programas e polticas, por meio da focalizao nos grupos de menor
renda (Almeida, 2004).
No governo Lula foi tambm retomada a discusso do projeto de imposto de
renda negativo de Suplicy, sendo o Projeto de Lei 266/2001 do senador transformado na
chamada Lei da Renda Bsica de Cidadania (Lei N 10.835, de 8 de janeiro de
2004)43. Essa lei sinalizou, logo no incio do governo Lula, a inteno de transformar os
programas de transferncia de renda associados a condicionalidades em programas de
garantia de uma renda bsica de cidadania, incondicionais. No entanto, toda discusso
posterior focou-se nos programas de transferncia de renda condicionada, ou seja,
associados a certas contrapartidas por parte dos beneficirios. Diversos impedimentos
polticos, associados aos sentimentos morais em relao aos pobres, entre outros
adiaram essa transformao, como ser discutido na ltima seo.
43
A lei original nunca foi votada pela Cmara, e em 2004 um substitutivo bem mais vago, a Lei n
10.835, foi sancionado pelo Presidente Luiz Incio Lula da Silva. Contudo, estava completo o arcabouo
conceitual para a criao de um elemento novo o qual tivesse por fundamento principal a condio de
pobreza dos indivduos no sistema de proteo social. (Soares e Styro, 2009, p.8)
83
Uma das principais iniciativas na rea social no governo Lula foi o Fome Zero,
que combinava polticas assistenciais com outras aes, que incluam transferncia de
renda monetria por meio do Carto Alimentao. Voltado para o combate fome
com a perspectiva de articulao de aes emergenciais com polticas estruturais , foi
primeiro implementado em municpios do semi-rido nordestino e outras reas
marcadas por maior insegurana alimentar, utilizando o IDH como critrio de seleo.
O programa previa parceria da Unio com estados e municpios, associada com a
participao da sociedade civil atravs das comisses gestoras locais (Silva, Yasbek e
Di Giovanni, 2007). Eram distribudos benefcios monetrios (R$50 por famlia, em
mdia) ou alimentos, tendo a famlia como unidade beneficiria com o carto
alimentao em nome da mulher, preferencialmente. O programa era financiado por
dotaes oramentrias do Ministrio Extraordinrio da Segurana Alimentar e
Combate Fome (MESA), tambm havendo cotas por municpio. No plano municipal,
foram verificados diversos problemas: despreparo para a gesto do programa, falta de
recursos e de infra-estrutura para aes de suporte, cultura poltica patrimonialista e
clientelista (Silva, Yasbek e Di Giovanni, 2007). Esse programa anunciado inicialmente
como o carro-chefe do governo foi bastante desidratado, tendo cedido todas as atenes
para o PBF.
No mbito dos programas de transferncia de renda, o governo Lula buscou
superar problemas identificados na gesto de FHC, como sobreposio de programas,
falta de coordenao geral, falta de planejamento gerencial, falta de estratgia de
autonomizao das famlias beneficirias dos programas, falta de articulao com outras
polticas, fragmentao e competio entre os programas, falta de profissionalizao do
setor, relao problemtica com os municpios, metas abaixo do potencial de
beneficirias, oramento insuficiente, problemas no Cadastro nico, entre outros (Silva,
Yasbek e Di Giovanni, 2007). Apesar dos avanos, obviamente nem todos esses
desafios foram superados.
Iniciou-se no governo Lula o processo de unificao dos programas de
transferncia, com a criao do PBF em 200344, contando inclusive com aumento dos
recursos oramentrios para o programa. Foi criado, em janeiro de 2004, o Ministrio
44
O Bolsa Famlia foi institudo pela Medida Provisria n 132, em outubro de 2003, transformada na lei
10.836, em 9 de janeiro de 2004.
84
do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), a partir da fuso do Ministrio

da Segurana Alimentar com o Ministrio da Assistncia Social45. Progressivamente os
beneficirios dos programas extintos foram migrados para o PBF, processo concludo
em outubro de 2006 (Jaccoud, Hadjab e Chaibub, 2009, p.215). Lula tambm procurou
aprimorar o Cadastro nico, unificar o gerenciamento dos programas, e articular
efetivamente os programas de transferncia de renda com outras polticas sociais, com
maior ou menor sucesso.
O PBF unificou quatro programas que j existiam na gesto anterior, o Bolsa
Escola, o Bolsa Alimentao, o Carto Alimentao e o Auxlio Gs. Alm disso,
procurou unificar as aes dos governos federal, estaduais e municipais em um nico
programa de transferncia direta de renda por meio de convnios. Esse programa prev
uma parcela de renda transferida sem contrapartidas, criando um piso mnimo de renda
familiar no pas, no caso das famlias extremamente pobres (com renda familiar per
capita de at R$ 69,00, em valores de julho de 2009), e uma segunda parcela que prev
contrapartidas, como a freqncia escolar e cuidados bsicos de sade, no caso das
famlias pobres (com renda familiar per capita entre R$70,00 e R$ 140,00)46.
A Secretaria Nacional de Renda de Cidadania (SENARC), do MDS,
responsvel pelo PBF. A ela cabe estabelecer os critrios de quem recebe e quanto
recebe, alm de definir o questionrio do Cadastro nico e critrios para suspenso e
corte dos benefcios e tambm parmetros operacionais. Secretaria de Avaliao e
Gesto da Informao (SAGI) cabem as avaliaes de impacto do programa. Caixa
Econmica Federal compete operar o programa, por meio do Cadastro nico, e pagar os
benefcios.
45
O MDS composto pela Secretaria Nacional de Renda de Cidadania (SENARC); pela Secretaria
Nacional de Assistncia Social (SNAS); pela Secretaria Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional
(SESAN); pela Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao (SAGI) e pela Secretaria de Articulao
para a Incluso Produtiva (SAIP). Atualmente, a SAIP est em processo de transformao, de modo a
abrigar a nova Secretaria Extraordinria para a Erradicao da Pobreza Extrema.
46
As linhas de pobreza e extrema pobreza utilizadas pelo PBF foram se alterando ao longo do tempo. No
momento da criao do programa, os valores mensais da renda familiar per capita que caracterizavam as
situaes de extrema pobreza e de pobreza eram R$50,00 e R$100,00, respectivamente. Em 2006, esses
valores foram alterados pelo Decreto n 5.749, de 11/04/2006, que passou a caracterizar as situaes de
extrema pobreza e pobreza como aquelas em que as famlias contam com renda mensal familiar per capita
inferior a R$ 60,00 e a R$ 120,00, respectivamente. Em 2009, o Decreto n 6.824, de 16 de abril de 2009
reajustou os valores para R$ 69,00 e R$ 137,00 mensais familiares per. Estes valores foram arredondados
posteriormente pelo Decreto n 6.917, de 13 de julho de 2009, para R$ 70,00 e R$ 140,00 (Almeida,
Paula e Silveira, 2010).
85
As relaes entre a Unio e os municpios na operao do programa ficaram

mais claras a partir de 2005, quando o governo federal passou a firmar termos de adeso
com os municpios, visando definir o papel de cada agente envolvido no programa
(Soares e Styro, 2009; IPEA, 2005). No caso do PBF, o governo federal responsvel
por coordenar a implantao e supervisionar a execuo do Cadastro nico. Por sua
vez, o governo estadual deve apoiar tecnicamente e supervisionar os municpios para a
realizao do cadastro. Contudo, na prtica, os estados no cumprem essas atribuies,
principalmente porque, at muito recentemente, faltavam instrumentos de induo
dessas aes. Como veremos no prximo captulo, recentemente o governo federal
percebeu que para envolver de fato o nvel estadual era preciso desenvolver mecanismos
de incentivo, incluindo regras de repasse de recursos condicionadas a certas aes
estatais.
Por sua vez, os municpios devem planejar e executar o cadastramento;
transmitir e acompanhar o retorno dos dados enviados Caixa; manter atualizada a base
de dados do Cadastro nico; e prestar apoio e informaes s famlias de baixa renda
sobre o cadastramento (BRASIL, 2007a). Nesse processo todo, o prprio MDS aponta
que necessrio conhecer mais a fundo as estratgias locais municipais de gesto do
PBF, especialmente no que se refere ao cadastramento e atualizao do cadastro
(BRASIL, 2007b), como pretendido nesse trabalho e tratado no Captulo 6.
A descentralizao na operao do programa saudada por autores que
reconhecem as grandes heterogeneidades de um pas como o Brasil. A princpio, os
governos locais estariam mais informados sobre as necessidades especficas da
populao mais pobre, gerando maior eficincia na alocao de recursos escassos,
especialmente no caso dos programas de transferncia de renda (Neri, 2003). Contudo,
autores como Silva, Yasbek e Di Giovanni (2007) apontam os desafios da
descentralizao dos programas de transferncia de renda, que apesar de ser promissora
deve vir acompanhada dos recursos necessrios para a devida operacionalizao dos
mesmos. Do contrrio, os programas de iniciativa subnacional tendem a se concentrar
nos estados mais desenvolvidos, como So Paulo, Minas Gerais, Paran, Rio de Janeiro
e Santa Catarina. Nesse sentido, esses autores defendem polticas descentralizadas,
porm com orientao e suporte financeiro nacionais (Silva, Yasbek e Di Giovanni,
2007, p. 205).
86
Por outro lado, bastante importante destacar que, apesar da descentralizao da

implementao do PBF em termos de gesto dos beneficirios e coleta de informaes
, sua gesto geral bastante centralizada no Executivo federal, seja por conta das
inmeras regulamentaes do PBF centralizadas no MDS, seja porque a definio
efetiva das famlias beneficirias ocorre nesse nvel de governo. Os municpios
controlam a porta de entrada do programa, por meio da identificao das famlias que
faro parte do Cadastro nico, mas a deciso de incluso efetiva centralizada no plano
federal, que analisa as informaes do cadastro e seleciona as famlias que devem entrar
no programa, com base nas metas de atendimento definidas a partir de linhas de
pobreza. A Caixa elabora mensalmente um relatrio com o nmero de famlias no
Cadastro nico que atendem ao critrio de elegibilidade do programa. A partir da
estratgia de expanso e da disponibilidade oramentria, o MDS informa o nmero de
famlias por municpio que devem entrar no PBF, sendo que as famlias so
selecionadas obedecendo ao critrio da menor para a maior renda (BRASIL, 2005). H
ainda uma estrutura de incentivos adeso ao PBF, uma vez que h transferncias
federais aos municpios por meio do chamado ndice de Gesto Descentralizada
(IGD), que ser abordado no Captulo 3.
Desde 2004, os benefcios do PBF so concedidos por dois anos, aps os quais
os agentes municipais devem visitar as famlias para atualizao de seus cadastros.
Desde 2008, h verificao do status das famlias a partir da base de dados do BPC e
desde 2009 h verificao a partir de outras bases de dados da seguridade social e da
RAIS, sendo que pode haver bloqueio dos benefcios se houver irregularidades (Soares
e Styro, 2009, p.13). O problema que h atraso nos registros tambm no caso dessas
outras bases de dados oficiais. H ainda um nmero significativo de famlias que
pediram a suspenso dos benefcios devido melhoria de vida 44 mil desde o incio
do programa (Soares e Styro, 2009, p.14). S h excluso imediata a partir das
informaes sobre bitos do Sistema de Controle de bitos (SISOBI).
As famlias beneficirias do PBF devem cumprir condicionalidades. As
principais contrapartidas do programa esto associadas s reas de educao e sade: as
famlias devem manter crianas e adolescentes em idade escolar freqentando a escola e
cumprir os cuidados bsicos em sade, seguindo o calendrio de vacinao para as
crianas entre 0 e 6 anos, e a agenda pr e ps-natal para as gestantes e mes em
87
amamentao. O descumprimento dessas condicionalidades pode levar ao cancelamento

dos benefcios47.
Dada a larga escala do PBF, seria invivel usar testes de meios para verificao
da renda das famlias. Porm, sempre que o consumo familiar declarado no Cadastro
nico ultrapassa 20% da renda declarada, o MDS exige uma "verificao adicional"
(Soares et al, 2007). De modo a evitar eventuais erros na declarao da renda familiar
(especialmente erros de incluso, ou seja, a incluso indevida de famlias com renda
acima dos cortes estabelecidos pelo programa), cada vez mais os gestores municipais do
PBF encontram formas de verificar a veracidade das informaes declaradas. De acordo
com pesquisa realizada a pedido da SAGI/MDS (Tapajs e Quiroga, 2010), que
abrangeu inmeros aspectos da implementao municipal do PBF em 269 municpios
distribudos pelas vrias regies do pas, em 78% dos municpios pesquisados havia
alguma estratgia municipal de verificao da veracidade da declarao da renda das
famlias. Na maior parte dos casos, essa verificao era feita por visita domiciliar,
solicitao de comprovante de renda ou conversa com pessoas da comunidade a respeito
da famlia beneficiria.
Em 2007, houve duas alteraes importantes no programa: aumento de 18,25%
no valor dos benefcios bsico e varivel (Decreto n 6.157 de 16 de Julho de 2007), e
ampliao da cobertura do programa para incluir os jovens de 15 a 17 anos (Medida
Provisria n 411 de 28 de dezembro de 2007), criando-se assim o Benefcio Varivel
Vinculado ao Adolescente (BVJ). Houve outro aumento nos valores concedidos em
julho de 2009, sendo que atualmente os valores pagos variam entre 22 e 200 reais de
2011. Cabe destacar, entretanto, que no existe regulamentao sobre a periodicidade ou
o ndice de atualizao para os valores dos benefcios. A falta de regras para a
atualizao do valor do benefcio criticada, uma vez que a regulamentao seria um
sinal de institucionalizao do programa, impedindo seu uso poltico. Tambm
importante ressaltar que o benefcio recebido de livre utilizao, ou seja, as famlias
fazem o que quiserem com o dinheiro, ao contrrio de alguns programas de
47
De acordo com a Portaria GM/MDS N 321, de 29 de Setembro de 2008, so aplicados sucessivamente

os seguintes efeitos s famlias que no cumprem condicionalidades de sade e/ou educao: em
primeiro lugar, uma advertncia no primeiro registro de descumprimento; bloqueio do benefcio por um
ms, no segundo registro; suspenso do benefcio por dois meses, no terceiro registro; suspenso do
benefcio por mais dois meses, no quarto registro; e, por fim, cancelamento do benefcio, no quinto
registro.
88
transferncia de renda municipais, que prevem usos especficos da transferncia para

alimentao, vesturio, etc.
Outra alterao que teve impacto sobre o PBF foi o fim da Contribuio
Provisria sobre Movimentao Financeira (CPMF), em dezembro de 2007. A CPMF
era a grande responsvel pelo Fundo de Combate Pobreza, responsvel por sua vez
por 70% do financiamento do PBF. Para alguns (IPEA, 2008), o fim da CPMF
levantaria incertezas quanto ao financiamento do PBF. Tambm havia incertezas em
relao ao prprio fundo, previsto para terminar no final de 201048. Contudo,
considerando a afirmao crescente do PBF como programa de Estado e no mais de
governo, como discutido mais adiante, dificilmente seu financiamento ficar
comprometido no futuro.
Outro ponto de desenvolvimento relativamente recente o controle social em
torno do PBF, a despeito da regulamentao dessa rea remontar a 2004, ou seja, ao
incio do programa. A participao social no programa est garantida desde 2004 (Lei
n. 10.836/04), com a criao das Instncias de Controle Social (ICS), cuja composio
e atribuies foram definidas pelo Decreto n. 5.209/0449. Porm, o compromisso de
constituir ICS s foi colocado aos municpios em 2005 (Portaria n. 246/05), sendo este
aspecto ainda pouco desenvolvido no plano local, como demonstrado por alguns autores
(Hevia, 2007) e reconhecido por estudos encomendados pelo prprio MDS (Tapajs e
Quiroga, 2010). Nesses estudos, ficam evidentes os altos custos da participao nessas
instncias, especialmente para a populao mais vulnervel.
Atualmente, o MDS est promovendo a integrao do PBF com os programas de
transferncia de renda existentes nas demais esferas de governo. Para isso, os estados e
48
Em 14 de dezembro de 2010 a Cmara aprovou a prorrogao do Fundo de Combate Pobreza. A

proposta de Emenda Constitucional que prorroga por prazo indeterminado o fundo seguiu para aprovao
no Senado.
49
O Comit de Controle Social do Bolsa Famlia tem o objetivo de garantir a participao da populao
no acompanhamento e na fiscalizao do programa. Os conselheiros podem contribuir para a manuteno
da qualidade do Cadastro nico, ajudar na identificao de potenciais beneficirios que porventura no
tenham sido cadastrados, acompanhar situaes de famlias que recebem o benefcio e no se enquadram
nos critrios estabelecidos para o programa, acompanhar o cumprimento das condicionalidades pelas
famlias e, ainda, ajudar a identificar aes que se enquadrem no conceito de Programas
Complementares, que possam ajudar a desenvolver as famlias que recebem benefcios, como, por
exemplo: aes de gerao de trabalho e renda, de alfabetizao de adultos, de desenvolvimento
comunitrio e social, dentre outras. (IBGE, 2010, p. 58).
89
municpios esto assinando Termos de Cooperao especficos, que estabelecem a

pactuao de seus programas com o PBF e que tendem a envolver a integrao de
programas locais de transferncia de renda ao PBF; nesse sentido, os programas
municipais e estaduais operam complementando o valor pago pelo PBF. Outro ponto
que est sendo aperfeioado na relao com os municpios o acompanhamento das
condicionalidades de educao e sade, mesmo porque essa dimenso entra como
condio para repasses federais aos municpios.
Tambm h a questo da integrao do PBF no mbito do SUAS. Mesmo tendo
se desenvolvido como importante programa social antes mesmo da consolidao do
Sistema nico da Assistncia Social (SUAS), o PBF cada vez mais encarado pelo
governo federal como uma estratgia para estimular este sistema, uma vez que o desafio
recente integrar o componente de transferncia de renda com as demais dimenses da
ateno social s famlias mais vulnerveis do pas. Aps um longo processo de
discusso na CIT, foi pactuada a Resoluo CIT n 7, de 10 de setembro de 2009, que
define a implantao nacional do Protocolo de Gesto Integrada de Servios, Benefcios
e Transferncia de Renda no mbito do SUAS. Segundo este protocolo, os servios
scio-assistenciais devem ser ofertados prioritariamente para as famlias do PBF, do
PETI e do BPC, por serem consideradas famlias em maior situao de vulnerabilidade
social.
Alguns desafios e eixos de tenso em torno do PBF so abordados na prxima
seo. A despeito de sua visibilidade cada vez maior, no Brasil e no exterior, h poucos
consensos em torno desse programa, seja entre polticos de diversos partidos, seja entre
especialistas em polticas sociais e programas de combate pobreza. Alm da clivagem
mais ampla entre polticas sociais universais e polticas focalizadas, h divergncias em
torno da eficcia e mesmo da necessidade das condicionalidades associadas ao
programa, em torno dos impactos do programa, sua utilizao poltico eleitoral, alm de
dvidas em relao sustentabilidade poltica e econmica do programa no longo
prazo, associadas discusso das portas de sada para os beneficirios.
90
2.3. As polmicas em torno do Programa Bolsa Famlia50

Um primeiro eixo de tenses envolve a discusso mais ampla referente
relevncia das polticas universais tais como sade e educao em contraposio
s polticas focalizadas, como os programas de transferncia de renda. Como diz Srgio
Abranches (1994), a poltica social convencional opera para alm da fronteira da
carncia absoluta e resistente. Enquanto polticas sociais devem visar universalizao,
atuando em manifestaes ocasionais de privao, polticas de combate pobreza tm
carter seletivo (operam na lgica da discriminao positiva) e visam combater um
estoque acumulado de carncias agudas.
Alguns crticos das polticas focalizadas de combate pobreza argumentam que
estas tenderiam a tratar somente uma parte do problema, deixando de lado medidas mais
abrangentes e inclusivas representadas por polticas universais , e, no limite,
tenderiam estigmatizar a populao mais vulnervel (Huber, 2002; Hevia, 2007;
Kerstenetzky, 2009). Outros autores acreditam que a focalizao individual dos
programas pode contribuir para desgastar laos comunitrios ou mesmo gerar
estigmatizao e dependncia especialmente no caso de programas pouco articulados
com outras polticas sociais e sem portas de sada (Hevia, 2007).
Por outro lado, h autores que defendem a racionalidade e a eficcia dos
programas focalizados nos mais pobres, em termos de um uso mais eficiente dos parcos
recursos pblicos (Cardoso, 2004; Valente, 2003; Neri, 2007, entre outros.). No interior
do Ipea houve uma acalorada discusso no incio do governo Lula. Esse debate
contraps, de um lado, aqueles que defendiam os programas de transferncia de renda
no registro da racionalidade alocativa dos recursos, ressaltando a importncia do
desenho focalizado dos programas na gerao dos incentivos corretos para sua
sustentabilidade fiscal (Camargo, 2003). De outro lado, situavam-se aqueles que
ressaltavam a dimenso poltica por trs de qualquer deciso alocativa, defendendo um
escopo mais amplo nas aes pblicas de combate pobreza, uma vez que, segundo
esses especialistas, a opo pela focalizao colocaria o debate em torno da questo
50
Verso preliminar desta seo foi publicada em Bichir (2010).
91
social sob a tica do gasto social, e no do direito de acesso s polticas sociais

(Theodoro e Delgado, 2003; Delgado e Castro, 2004) 51.
Outro conjunto de autores, entre os quais me incluo, questiona a validade dessa
contraposio entre polticas universais e focalizadas, destacando seu carter
necessariamente complementar (Valente, 2003; Kerstenetzky, 2009; Medeiros, Britto e
Soares, 2007). Nessa perspectiva, a focalizao entendida como critrio de priorizao
dentro de um esquema universalista, em uma estratgia de focalizao no
universalismo (Draibe, 2003; Kerstenetzky, 2009). Medeiros, Britto e Soares (2007)
ressaltam que as transferncias no implicam a desconsiderao da relevncia da
proviso universal de servios bsicos, como sade e educao, revelando, assim, o
carter simplista e falacioso de certas anlises que opem as polticas universais s
focalizadas. Desse modo, deve-se ter cuidado com os sentidos da focalizao presentes
no debate.
Do meu ponto de vista, boas estratgias de focalizao so importantes para que
os mais pobres sejam de fato atingidos tanto pelos programas de transferncia de renda
como pelas polticas sociais universais. No caso de complexos centros urbanos, como
So Paulo e Salvador, esses esforos de focalizao devem incluir, inclusive, estratgias
espaciais que levem em considerao a heterogeneidade da distribuio dos mais pobres
na cidade. Como apresentado no Captulo 6, estratgias de focalizao espacial vm
sendo adotadas pelo poder pblico tanto em Salvador como em So Paulo. Nessa
perspectiva, a focalizao tambm uma estratgia para a universalizao.
Outro ponto muito controverso em torno do PBF o controle das
condicionalidades ou contrapartidas nas reas de educao e sade. Em termos
institucionais, a exigncia dessas contrapartidas defendida por sua suposta
contribuio ao desenvolvimento de capital humano no longo prazo, perspectiva que
aborda a pobreza para alm da simples insuficincia de renda sendo que, no curto
prazo, o alvio imediato da pobreza realizado por meio das transferncias monetrias.
No debate brasileiro, alm da problemtica envolvida na efetividade ou no das
51
Esses autores no so contra as polticas focalizadas, mas questionam sua centralidade nos modelos
brasileiros recentes de proteo social, defendendo um carter apenas complementar para os programas
de transferncia de renda.
92
condicionalidades, a discusso envolve a necessidade ou no do controle das mesmas, a

partir dos sentidos implcitos nesse controle.
Para alguns autores (Silva, Yasbek e Di Giovanni, 2007; Suplicy, 2002), exigir
que a populao mais pobre cumpra contrapartidas implica uma negao do direito de
receber parte da riqueza socialmente produzida, que deve ser distribuda por meio de
programas de transferncias de renda, entre outros mecanismos. Esses autores alinhamse mais perspectiva do projeto original do Senador Suplicy, visando transitar dos
programas de transferncia de renda condicionada renda bsica de cidadania,
incondicional. Para outros autores (Medeiros, Britto e Soares, 2007; Soares e Styro,
2009), o PBF no constitui um direito no s por estar atrelado a condicionalidades,
mas porque sua existncia est condicionada s possibilidades oramentrias do
governo federal sendo que, em 2009, o programa respondia por cerca de 0,3% do
PIB (Soares e Styro, 2009, p.12). Nesse sentido, o programa constituiria um quasedireito, por no ter sua continuidade garantida ao longo de diferentes mandatos. No
entanto, como mostraremos no final deste captulo, esta continuidade est de fato cada
vez mais garantida. Outros autores criticam o exagero contido nessa postura, uma vez
que as condicionalidades proporcionam acesso a outros direitos, como sade e educao
(Silva, Yasbek e Di Giovanni, 2007).
Para aqueles que defendem a existncia de contrapartidas, a grande questo a
sua efetividade. Kerstenetzky (2009, p.68) pondera: Certamente, a efetividade das
condicionalidades , por sua vez, condicional disponibilidade e qualidade dos
servios providos. Uma rpida avaliao dos servios bsicos de educao e sade no
Brasil evidencia, contudo, quo crtica sua proviso. Levanta, com essa ponderao,
o problema da qualidade dos servios prestados. A meu ver, este problema foge ao
escopo dos programas de transferncia de renda que no devem ser vistos como
panacias para todas as mazelas sociais brasileiras e deve ser analisado no mbito da
progressiva articulao dos programas no mbito do sistema de proteo social como
um todo. Nessa mesma linha, Sonia Draibe (2003, p.13) ressalta que as
condicionalidades no tm a ver s com o compromisso moral das famlias
justificativa liberal para o recebimento dos benefcios , mas tambm com um
compromisso do Estado na proviso dos servios.
93
Por outro lado, Medeiros, Britto e Soares (2007) ponderam que as

condicionalidades, no limite, s reforariam obrigaes sociais ou legais dos pais
como a manuteno dos filhos na escola , sendo que h muitas controvrsias a
respeito
dos
resultados
das
condicionalidades,
sua
necessidade e
impacto.
Adicionalmente, os custos de controle das condicionalidades, tanto para os municpios

como para o governo federal, so bastante elevados. Esses autores concluem que a
centralidade das condicionalidades no debate nacional est mais relacionada com
questes polticas e de juzo de valor, baseadas na idia de que os pobres no podem
receber dinheiro do Estado sem o suor do trabalho. Concordo com esta perspectiva
que destaca a centralidade das condicionalidades no mbito da legitimao poltica e
mesmo na opinio pblica dos programas focalizados de transferncia de renda.
A partir de regulamentaes recentes desenvolvidas pelo MDS, percebe-se uma
preocupao crescente com o entendimento das condicionalidades no mais em uma
perspectiva punitiva controle e/ou contrapartida pelo recebimento dos benefcios
monetrios mas sim em direo ao reforo de direitos e de acesso a polticas pblicas.
Nesse sentido, destaca-se, por exemplo, a Instruo Operacional n 33 SENARC/MDS,
de 03 de dezembro de 2009. A partir da presuno de que as famlias que no
conseguem cumprir as condicionalidades podem estar em maior situao de
vulnerabilidade familiar, esta instruo prev o acompanhamento social das famlias em
situao de descumprimento de condicionalidades, havendo a possibilidade de
interrupo dos efeitos do descumprimento (efeitos estes que comeam com uma
advertncia mas que podem levar ao cancelamento dos benefcios).
Argumentos morais similares fundamentam muitas das crticas ao PBF ligadas
ao suposto estmulo ao cio dos beneficirios. Rebatendo esses argumentos, Medeiros,
Britto e Soares (2007) apontam que preciso indicar o nvel de rendimento a partir do
qual haveria desestmulo ao trabalho. Nesse sentido, mostram que, apesar de o PBF
representar em mdia um acrscimo de 11% na renda dos beneficirios, o valor recebido
via benefcios no suficiente para que haja desincentivo ao trabalho. Por outro lado,
destacam que o dinheiro das transferncias garante uma estabilidade de rendimentos
que, por sua vez, permite a entrada em outros segmentos do mercado de trabalho mais
vantajosos, estveis e com melhor remunerao. Medeiros, Britto e Soares (2007)
concluem ento que o argumento do desestmulo ao trabalho mais baseado em
94
preconceitos do que em evidncias empricas, apontando o carter falacioso do

argumento do ciclo da preguia que seria gerado pelos programas de transferncia.
Com base em dados da PNAD 2006, Kerstenetzky (2009) tambm desconstri as
crticas referentes dependncia, apontando que a participao dos adultos no mercado
de trabalho maior entre os beneficirios do que no restante da populao. Indcios
nesse sentido j tinham sido apontados desde a primeira grande avaliao nacional do
programa (Cedeplar, 2007).
Desse modo, alm de diferentes posicionamentos polticos e disputas em torno
de desenhos de polticas, fortes sentimentos morais baseiam parte da crtica ausncia
de controle mais rgido das condicionalidades, contribuindo para criar uma discusso
pantanosa que mistura argumentos morais, justificativas econmicas e crticas bem
fundamentadas ao assistencialismo.
Por outro lado, quando consideramos a questo da cobertura do programa,
diferentes autores (Hall, 2006; Arbix, 2007; Neri, 2007) reconhecem que a cobertura do
PBF bastante impressionante atualmente, so 12,6 milhes de famlias ou
aproximadamente 48 milhes de pessoas atendidas pelo PBF52. Em nmero de
beneficirios, o PBF superado atualmente apenas pelo SUS, pela educao pblica e
pela previdncia social. Ainda assim, h debates em torno dos erros de incluso
beneficirios que possuem renda acima do limite de corte do programa, representando
vazamentos do mesmo e excluso pessoas que cumprem os critrios de
elegibilidade do programa, mas no so beneficiadas.
Soares e Styro (2009) avaliam a focalizao do programa por meio dos dados
das PNADs de 2004 e 2006, que continham suplementos especiais sobre programas de
transferncia de renda. Os autores concluem que os nveis de focalizao do PBF so
similares queles observados no caso dos programas Oportunidades e Chile Solidrio,
assim como apontado por Medeiros, Soares e Britto (2007). Segundo esses autores, os
erros de focalizao devem-se principalmente volatilidade da renda das famlias mais
52
Em 2003, quando o programa foi criado, j havia cerca de dez milhes de famlias recebendo os
programas remanescentes (incluindo 6,7 beneficirios do Auxlio-Gs, de valor muito baixo). Estes
excludos, em janeiro de 2004 havia 4,2 milhes de beneficirios do Bolsa Escola, Bolsa Alimentao ou
Carto Alimentao, alm de 3,6 milhes de beneficirios do PBF. At 2006 houve expanso do
programa para atingir a primeira meta de 11 milhes de famlias. Entre 2007 e 2008 no houve expanso
da cobertura (Soares e Styro, 2009, p.20). A partir de 2009, iniciou-se expressiva expanso da cobertura
do PBF.
95
pobres e a erros na captao da renda, alm de citarem a possibilidade de fraudes.

Marcelo Neri (2007) tambm aponta a flutuao da renda das famlias ao longo do
tempo, ainda mais no contexto de um mercado informal significativo, como um dos
limites focalizao. Ao contrrio da perspectiva do Banco Mundial, que prope
sofisticao crescente dos meios de seleo para evitar esses erros, defendendo um ciclo
permanente de reviso do cadastro (De La Brire e Lindert, 2005), Medeiros, Britto e
Soares (2007) acreditam que nem sempre devem ser evitados os erros de incluso, e
tambm reconhecem os erros intrnsecos aos mecanismos de seleo de beneficirios
em programas focalizados, o dilema inevitvel entre erros de incluso ou erros de
excluso. Esses autores sustentam que a maioria das crticas que apontam erros de
incluso so baseadas em situaes casusticas, e no em anlises empricas
generalizveis e sistemticas (Medeiros, Britto e Soares, 2007, p.6). Clia
Kerstenetzky (2009, p.64) tambm reconhece que no h focalizao perfeita. Porm,
ao contrrio da maioria dos autores que ressaltam o problema dos erros de incluso (os
vazamentos para faixas de renda superiores), a autora argumenta que o erro de
excluso, no caso do PBF, ainda muito grande, ou seja, h espao para expanso da
cobertura do programa.
No caso dos impactos do programa, diversos autores apontam a recente reduo
da pobreza e da desigualdade no Brasil, divergindo, entretanto, em relao ao peso
relativo dos fatores responsveis por essa dinmica. Muitos apontam a relevncia dos
programas de transferncia de renda em especial o PBF e o BPC para a reduo
da pobreza e da desigualdade. Ou seja, demonstram que sem polticas distributivas o
crescimento econmico observado nos ltimos anos no teria levado, isoladamente, a
uma queda na desigualdade (Soares et. al. 2006; Medeiros, Britto e Soares, 2007; Neri,
2007). Outros autores apontam fatores como mudanas no mercado de trabalho e
mesmo o dinamismo recente da economia (Soares, 2006; Kerstenetzky, 2009). Muitos
tambm afirmam que o PBF tem maior impacto sobre os ndices de desigualdade
notadamente o coeficiente de Gini do que sobre a pobreza (Soares e Styro, 2009;
Kerstenetzky, 2009). A eficcia do PBF na reduo da desigualdade est ligada
progressividade dos benefcios, que so bem direcionados para os mais pobres. Por
outro lado, o PBF tem pouco impacto sobre a reduo da proporo de pobres devido ao
baixo valor dos benefcios transferidos, que ficam abaixo da linha da pobreza. A
96
discusso recente em torno das perspectivas do PBF no governo Dilma procura abordar
esta questo.
A despeito das divergncias, cada vez mais se reconhece que o PBF um
programa bem focalizado e com cobertura de grande flego. Por outro lado, tornam-se
mais claras as potencialidades e as limitaes do programa em termos de seus impactos
sobre a reduo da pobreza e da desigualdade. Nesse sentido, creio que o debate cada
vez mais apontar para a necessidade de articulao do programa com outras polticas
sade, educao, gerao de emprego e renda, entre outras , uma vez que
ingnuo depositar expectativas de reverso de problemas histricos do pas em um
nico programa de transferncia de renda.
Como muitos estudos recentes apontam (Soares, 2006; Kerstenetzky, 2009;
Nicolau e Peixoto, 2007; Hall, 2006; Zucco, 2010, entre outros), a reeleio de Lula em
2006 esteve associada aos retornos eleitorais advindos da ampliao do PBF, programa
que contribuiu decisivamente para o deslocamento da base eleitoral do PT das regies
mais desenvolvidas do pas para as reas mais pobres, com destacado efeito sobre a
penetrao do partido no Nordeste. Para Singer (2009), as razes do lulismo o
grande sucesso nacional e internacional da figura do Lula, refletido em seus ndices
recordes de aprovao entre a populao devem ser buscadas no somente no PBF,
mas em um processo mais amplo de realinhamento eleitoral que teria ocorrido a partir
de 2006, como resultado do trip formado pelo PBF, o aumento real do salrio mnimo
e o aumento do acesso ao crdito.
Muitas dessas explicaes que conectam o efeito dos investimentos pblicos
sobre os padres de voto baseiam-se no modelo do ciclo eleitoral. Segundo essa
abordagem, os nveis dos investimentos estatais, e em especial aqueles direcionados
para a populao mais pobre, tenderiam a ser mais elevados nos momentos anteriores a
eleies. Como os polticos tenderiam a gastar mais em polticas de impacto poltico,
como os programas de transferncia de renda, os gastos pblicos tenderiam a crescer
cada vez mais, tendo como uma de suas nicas restries a disponibilidade de recursos
no poder pblico.
Por outro lado, a expanso recente de polticas focalizadas nos grupos mais
pobres abordada tambm como uma forma de neopopulismo (Weyland, 2002;
Lanzaro, 2008). Nesse novo tipo de populismo, que seria comum em diversos pases da
97
Amrica Latina, os polticos procurariam integrar setores tradicionalmente excludos da

populao no mbito das polticas sociais, ganhando assim forte apoio eleitoral, o que
facilitaria, inclusive, a manuteno das reformas estruturais implementadas no atual
contexto de desenvolvimento latino-americano.
Novamente, tem-se aqui um exemplo de discusso assentada em uma polissemia
pantanosa, que mistura retornos eleitorais de polticas sociais objetivo de qualquer
poltico eleito, independentemente de seu partido com o fenmeno especfico do
neopopulismo revivido em alguns pases da Amrica Latina e, ainda por cima, com a
crtica necessria a prticas tradicionais de assistencialismo e clientelismo, que no
decorrer dos sculos marcaram as polticas sociais brasileiras.
Em primeiro lugar, importante destacar que os vnculos existentes entre as
polticas de combate pobreza e a atitude dos polticos envolvidos na sua
implementao so mltiplos e complexos, no devendo ser restringidos ao rtulo
muitas vezes simplista de clientelismo (Kuschnir, 2000). Apesar de concordar com a
crtica ao assistencialismo, Ruth Cardoso (2004) lamenta que a prpria assistncia
muitas vezes seja desqualificada no bojo desses criticismos. Por outro lado, Cardoso
destaca que as formas de controle sobre a clientela so muito reduzidas em um contexto
de sociedade de massas, com vasto acesso a informaes, o que condenaria extino o
clientelismo.
A meu ver, muitas das crticas ao PBF nesse eixo de discusses baseiam-se em
informaes equivocadas sobre o desenho e a operao do programa, especialmente no
que diz respeito s diferenas entre o processo de identificao dos potenciais
beneficirios sob responsabilidade municipal e o processo de seleo dos
beneficirios, que ocorre no nvel federal. No caso dos programas de transferncia de
renda, o maior ponto de discricionariedade mas no necessariamente o nico pode
ocorrer no momento do cadastramento dos beneficirios em potencial: os burocratas de
nvel da rua (Lipsky, 1983) responsveis pelo cadastramento podem interferir nos
critrios de incluso a partir de julgamentos pessoais, gerando vieses. Entretanto, inserir
certas clientelas no Cadastro nico no garante que essas pessoas sero efetivamente
selecionadas como beneficirias com base nos procedimentos e critrios empregados
pela Caixa (que somente seleciona famlias com perfil para o PBF). Claro que um
cadastro de m qualidade gera uma base de informaes de m qualidade para a seleo
98
de
beneficirios,
mas cabe
ressaltar que o
desenho
do
programa
reduz
significativamente o potencial de discricionariedade poltica na seleo dos

beneficirios, como ser aprofundado no prximo captulo. Desse modo, a prpria
gesto compartilhada do programa entre os diferentes nveis da federao reduz os
espaos para discricionariedade e para o clientelismo, uma vez que h mecanismos de
controle recproco. At mesmo por conta dos mecanismos de coordenao
desenvolvidos pelo governo federal, h poucos incentivos para influncias polticas no
processo de cadastramento, uma vez que o repasse de recursos federais est
condicionado qualidade dos cadastros municipais.
Nesse sentido, creio que devemos ter cuidado com crticas ingnuas relativas ao
uso poltico baseadas no desconhecimento do desenho do programa. Por outro lado,
como ser visto no Captulo 6, ainda hoje polticos locais vereadores, subprefeitos,
entre outros procuram capitalizar politicamente o processo de cadastramento para
programas de transferncia de renda, tanto em Salvador como em So Paulo. Nesse
sentido, cabe reconhecer que por mais que evolua o desenho do PBF, seu processo de
cadastramento e focalizao, este um programa social com grande potencial de retorno
eleitoral, uma vez que grande a sua populao-alvo, particularmente em grandes
centros urbanos. Ou seja, essas conseqncias polticas no decorrem necessariamente
de uma implementao enviesada do programa.
Mais recentemente, em virtude dos avanos do PBF no combate pobreza e
desigualdade, bem como a cobertura significativa do programa, iniciou-se a discusso a
respeito das portas de sada, ou seja, a deliberao sobre as possibilidades de
autonomizao dos beneficirios do programa, seja prevendo maior articulao com
outras polticas sociais e programas, seja simplesmente defendendo um prazo claro para
permanncia dentro do programa. Novamente, h poucos consensos e muita
subjetividade nesse debate.
Soares e Styro (2009, pp.19-20) apontam que essa discusso relaciona-se com
as diferentes teorias sobre as causas da pobreza que so mobilizadas no debate. Aqueles
que destacam a responsabilidade individual ou familiar pela situao de pobreza tendem
a enfatizar a necessidade de portas de sada para programas como o PBF, uma vez que
temem a dependncia do Estado, que deve se restringir a uma ajuda temporria e
emergencial em momentos de crise. Esses argumentos esto por trs do programa Chile
99
Solidrio, que prev permanncia das famlias no programa por um mximo de trs
anos. Nessa primeira vertente, as prprias famlias deveriam ser responsveis pela busca
de portas de sada. Por outro lado, a idia de porta de sada no completamente
compatvel com a tese do capital humano, pois este requer tempo geraes at
para se desenvolver, como defendido no caso do programa Oportunidades, no Mxico,
que no prev tempo mximo de permanncia no programa. Por fim, aqueles que
acreditam em causas estruturais da pobreza, ligadas s dinmicas da economia e da
sociedade mais do que a caractersticas das famlias, so totalmente contrrios idia de
porta de sada. Segundo Soares e Styro (2009), o governo brasileiro tem rejeitado a
idia de porta de sada para o PBF53 e buscado a articulao com outras polticas sociais
e programas complementares54.
Outros autores defendem que, uma vez que se verifica que os programas de
transferncia de renda esto bem focalizados, porm no atingem toda a populao
elegvel, e h significativos erros de excluso, uma das questes relevantes a entrada
nesses programas, e no a sada (Figueiredo, Torres e Bichir, 2006). Alguns obstculos
ao acesso ainda existentes relacionam-se capacidade local de identificao das
famlias mais vulnerveis por meio de busca ativa , bem como se associam s
caractersticas da populao, especialmente seus recursos individuais e coletivos para
acessar o programa. O prprio MDS reconhece a necessidade de melhorar a cobertura
do programa no caso de populaes especficas, como a populao ribeirinha, os
quilombolas e a populao de rua.
Em sntese, so muitos os desafios futuros de um programa como o PBF, considerando
sua elevada cobertura, seu peso relativo no oramento federal, as discusses em torno
dos custos de oportunidade que gera para superao da pobreza e da desigualdade, bem
como os diferentes posicionamentos polticos e em torno de desenhos de polticas
presentes no debate pblico. A despeito dessas inmeras posies divergentes, fica cada
53
A entrevista com a diretora da SAGI, Jnia Quiroga, reforou essa perspectiva. Segundo Jnia, a partir
de uma viso integrada do sistema de proteo social brasileiro, no faz sentido pensar em portas de
sada, porque mesmo que uma famlia no faa mais parte do PBF ela muito provavelmente vai
continuar sendo pblico alvo de diversas outras polticas sociais.
54
So exemplos de programas complementares ao PBF: Programa Brasil Alfabetizado, ProJovem,

Projeto de Promoo do Desenvolvimento Local e Economia Solidria, Programa Nacional de
Agricultura Familiar, Programas de Microcrdito do Banco do Nordeste, Tarifa Social de Energia
Eltrica, Programa Luz para Todos, entre outros. Porm, o nico programa desenhado explicitamente para
os beneficirios do PBF o Plano Setorial de Qualificao (Planseq), voltado para o setor de construo
civil e turismo (Soares e Styros, 2009).
100
vez mais claro que dificilmente um candidato poder acabar de vez com o programa,
sob o risco de decretar sua morte eleitoral. Isso porque h custos envolvidos na reverso
de polticas pblicas, especialmente aquelas de grande visibilidade e bem avaliadas
como o PBF. Como considerado pelo neo-institucionalismo histrico, as polticas
existentes geram efeitos de dependncia da trajetria e tambm trazem embutidos custos
de mudana das orientaes de poltica: Established programs generate sunk costs and
networks of political interests that are likely to diminish the prospects for radical
reform (Pierson, 1995, p. 456). Tambm no caso do PBF podemos pensar no
mecanismo de ratchet, analisado por Pierson (2004, p.121): uma vez posto em
funcionamento, com a criao de uma burocracia prpria, com a distribuio macia de
recursos, para um nmero considervel de famlias, o programa ajuda a criar um novo
patamar de poltica, estabelecendo um ponto de no retrocesso, dados os altos custos
polticos de se opor ao programa ou seja, esse mecanismo ajuda a explicar porque uma
dada poltica sobrevive mesmo com preferncias polticas contrrias. Essa literatura
tambm ressalta os altos custos polticos dos cortes sociais, que geralmente constituem
medidas impopulares: The political unpopularity of cutbacks to programs that benefit
large sectors of the population (pensions, health care, housing, sickness, and
unemployment benefits) imposes high political costs on incumbent governments.
(Myles & Quadagno, 2002, p.42)55. Isso no impede, entretanto, que mudanas
significativas sejam implementadas no futuro prximo, a depender de quais dimenses
do PBF que sero acentuadas.
A despeito de todas as crticas e polissemias apontadas, possvel dizer que os
programas de transferncia de renda afirmam-se cada vez mais como poltica de Estado,
e no de governo, o que refora a importncia de sua anlise. O escopo da poltica foi
ampliado, e seu foco passou dos indivduos no caso do Bolsa Escola para uma
preocupao mais ampla com as composies familiares e suas estratgias de
55
A despeito dos crescentes cortes de gastos sociais em pases desenvolvidos como Gr Bretanha,
Estados Unidos, autores associados ao neo-institucionalismo histrico ressaltam que transformaes
radicais nas instituies de bem estar social constitudas naqueles pases so altamente improvveis
(Pierson, 1996; Myles e Quadagno, 2002). Alm de aspectos institucionais efeitos de dependncia da
trajetria, muitos grupos de interesse constitudos em torno dos benefcios, burocracias consolidadas,
entre outros aspectos , os autores apontam os custos polticos envolvidos na desmontagem dos sistemas
de proteo social. Alm disso, ressaltam que as reformas atualmente em curso procuram atender a novas
necessidades sociais (especialmente novas formas de estruturao da famlia e maior participao da
mulher no mercado de trabalho), ou seja, as novas polticas sociais so diferentes daquelas desenvolvidas
no perodo da expanso dos sistemas de proteo (Pierson, 1996), mas no permitem autorizar
declaraes alarmistas sobre o fim dos Estados de Bem Estar Social.
101
sobrevivncia no caso do PBF. Alm disso, a grande visibilidade pblica do

programa, o elevado nmero de beneficirios (12,6 milhes de famlias), a integrao
progressiva dos benefcios com outros servios e polticas dentro e fora do mbito do
SUAS e os expressivos retornos eleitorais do PBF reforam essa afirmao e
contribuem para criar mecanismos de auto-perpetuao do PBF, criando apoio poltico
no s entre os beneficirios, mas entre outras camadas sociais que defendem o combate
pobreza e desigualdade no Brasil.
Mesmo acreditando na sustentabilidade futura do programa, h ainda inmeras
questes em aberto no entendimento do PBF, referentes, por exemplo, ao grau de
articulao dos programas de transferncia de renda existentes no mbito federal com as
iniciativas estaduais e municipais, alm da questo da integrao desses programas com
a poltica de assistncia social. Mesmo com o grande esforo de unificao dos
cadastros dos programas sociais, por meio do Cadastro nico, ainda hoje h
sobreposies de funes e desarticulao entre programas federais e locais, em termos
de valores de benefcios, critrios de elegibilidade ou metas de atendimento, entre
outros aspectos. Por outro lado, deve-se caminhar mais no sentido da articulao, de
fato, dos programas de transferncia de renda condicionada com outras polticas sociais
de escopo mais amplo.
Considerando que pobreza e desigualdade so fenmenos complexos e
multidimensionais, com forte persistncia ao longo da histria do pas, no so
autorizadas vises simplistas e ingnuas das polticas desenhadas para combat-las. A
despeito do reconhecimento de que certas desigualdades se originam no mbito familiar,
deve-se evitar a perspectiva da culpabilizao dos pobres por sua prpria situao,
reforando-se, por outro lado, a responsabilizao estatal pela disponibilizao de
servios, polticas e oportunidades a essas populaes. Essas aes, por sua vez, devem
ser ambiciosas, porm articuladas, uma vez que um nico programa de transferncia de
renda no deve ter mltiplos objetivos, sob risco de ver muitos deles frustrados. Em
suma, creio que os parmetros de integrao social devem ser repensados em sentido
amplo, a partir de formatos mais claros para o modelo de proteo social brasileiro, em
processo de (re)construo.
102
CAPTULO 3. OS MECANISMOS DE COORDENAO FEDERAL DO

PROGRAMA BOLSA FAMLIA.
Este captulo examina os principais instrumentos utilizados pelo governo federal

para coordenar as aes esperadas dos municpios no que concerne implementao do
PBF. Como mencionado no Captulo 1, a despeito do processo de descentralizao que
marcou diversas polticas sociais desde o advento da Constituio de 1988, o governo
federal dispe de mecanismos de coordenao dessas polticas, de modo a garantir certa
uniformidade e parmetros gerais nos processos de implementao, bem como para
garantir que os objetivos centrais das polticas sejam mantidos (Arretche, 2007;
Abruccio, 2005; Gomes, 2009).
No caso especfico do PBF, vrias estratgias foram sendo desenvolvidas no
mbito da burocracia federal para melhorar a coordenao dos programas de
transferncia de renda, tanto no que se refere melhoria do processo de cadastramento
quanto no que tange ao controle das condicionalidades relacionadas ao programa, entre
outras dimenses. No Captulo 2 vimos que algumas dessas aes iniciaram-se ainda no
governo FHC, com a tentativa de articulao da Rede de Proteo Social e a criao do
Cadastro nico, visando unificao do cadastramento de diversos programas sociais, a
cargo de diferentes ministrios. No governo Lula, o Cadastro nico aprimorado e
avana a integrao dos diferentes programas sociais sob o guarda-chuva do PBF. H
mudanas institucionais tambm no plano burocrtico, com a criao do MDS em 2004.
Uma srie de aprendizados institucionais e tambm mecanismos de emulao
levaram ao aperfeioamento de certas prticas no mbito do MDS. Por um lado, o
cadastramento dos beneficirios foi aperfeioado, tanto em termos de treinamento dos
gestores locais da assistncia quanto em termos dos sistemas de gerenciamento e
tambm do ponto de vista do acesso que os gestores locais tm aos valiosos dados
sistematizados pelo Cadastro nico. Por outro lado, no governo Lula inicia-se um
sistema de incentivos/indues para a adeso s diretrizes gerais do PBF, envolvendo a
qualidade do cadastramento dos beneficirios e tambm a questo do cumprimento das
condicionalidades do PBF. Surge assim a primeira verso do ndice de Gesto
Descentralizada (IGD), indicador sinttico que baliza os repasses federais para a gesto
103
municipal do PBF, visando auxiliar a gesto local do programa, por meio do repasse de
recursos federais, e tambm induzir localmente os objetivos desenhados no plano
federal para o programa, uma vez que o repasse dos recursos condicionado adeso
dos municpios s grandes diretrizes definidas para o PBF. Assim, no caso do PBF, no
h vinculao de receitas federais para gastos municipais especficos, como ocorre em
outras reas de poltica social, mas os repasses federais so condicionados eficincia
local na gesto do programa, o que pode ser considerado um mecanismo de regulao
da implementao no nvel local.
Este captulo aborda especificamente estes dois mecanismos principais de
coordenao federal do PBF. A primeira seo apresenta o Cadastro nico de
Programas Sociais, que organiza o cadastramento de diversos programas e tambm do
PBF, restringindo o espao para incluso discricionria de beneficirios no plano
municipal. Esta primeira seo apresenta ainda a evoluo do cadastramento dos
beneficirios em Salvador e So Paulo. A segunda seo apresenta a evoluo do ndice
de Gesto Descentralizada, analisando as transformaes nas normatizaes federais e
tambm a evoluo dos repasses federais para Salvador e So Paulo.
3.1. O Cadastro nico de Programas Sociais

A discusso da necessidade de um banco de dados centralizando as informaes
a respeito dos diversos programas sociais brasileiros bastante anterior ao advento do
Cadastro nico de Programas Sociais, iniciado na gesto FHC e aperfeioado no
governo Lula (Draibe, 2003; Silva, Yasbek e Di Giovanni, 2007). No incio dos anos
2000, no contexto pr-unificao dos programas sob o guarda-chuva do PBF e antes do
aprimoramento do Cadastro nico, alm do intenso debate entre polticas universais
versus polticas focalizadas mencionado no Captulo 2, eram debatidas as melhores
formas de sistematizao dos dados das famlias mais pobres, visando evitar problemas
tradicionais, como a sobreposio e desarticulao de dados cadastrais de diversas
polticas sociais afins, a ausncia de dados cadastrais confiveis no caso de certas
polticas, entre outros. Nesse contexto, Marcelo Neri (2003) defendia a focalizao das
polticas compensatrias devido aos baixos custos de oportunidade social destas
polticas. Entretanto, o autor sinalizava dois pontos que deveriam ser abordados com
104
cuidado: o cadastramento dos beneficirios e as relaes entre os diferentes nveis de

governo responsveis pela operacionalizao do programa.
No caso do cadastramento, o autor defendia a organizao de um cadastro nico
universal, incluindo os setores formal e informal da economia e envolvendo todos os
brasileiros, e no s os mais pobres (Neri, 2003, pp.166-167). Segundo ele, a listagem
deveria ser dissociada da concesso de benefcios, de modo a evitar vieses e possveis
utilizaes polticas: A literatura especializada demonstra que, quanto maior o
benefcio concedido aos pobres, menor a porcentagem de pobres que o cadastro
consegue abarcar. (Neri, 2003, p.166) Nesse cadastro social universal, todos os
brasileiros teriam um nmero de cidadania. Por questes de economia e logstica,
seriam priorizados os indivduos de mais baixa renda e aqueles sem documentos,
identificados a partir de cadastros prvios como a listagem de eleitores, que, segundo
o autor, seria uma referncia mais neutra e sem vis contra os pobres. Assim, esse
cadastramento seria tambm uma oportunidade de acesso documentao para os mais
pobres. Como ser visto, algumas dessas idias, como o Nmero de Identificao Social
(NIS) para os cadastrados, a utilizao de cadastros prvios (mas no os eleitorais) e a
ampliao do acesso a documentos oficiais, foram adotadas no caso do Cadastro nico.
Outras no, como a concepo de um registro universal, a despeito da poltica
focalizada.
As sementes para o Cadastro nico de Programas Sociais foram lanadas ainda
no governo FHC. Como aponta Lavinas (1999), o Programa Comunidade Solidria, sob
comando de Ruth Cardoso, inaugurou a adoo de cadastros visando focalizao mais
adequada da populao-alvo e a maior transparncia no controle social. Com a criao
da Rede de Proteo Social, outros programas tiveram seus cadastros articulados. O
Cadastro nico de fato foi criado em Julho de 2001, no governo FHC, por meio de
decreto ministerial (Decreto 3.877 de 24/7/2001, do Ministrio da Previdncia e
Assistncia Social). J o contrato com a Caixa para administrao do banco de dados foi
assinado em 28 de dezembro de 2001 e os municpios comearam o preenchimento do
Cadastro nico em meados de 2002 (De La Brire e Lindert, 2005). Percebe-se ento
que a unificao dos cadastros posterior criao do Bolsa Escola (2001): at esse
momento, o cadastramento das crianas estava sob inteira responsabilidade dos
municpios, que deveriam indicar para o governo federal aquelas que seriam
105
priorizadas, levando em considerao cotas de bolsas para cada municpio, o que gerava
reclamaes de bolsas insuficientes ou excessivas, sendo que no havia um sistema
federal
de
remanejamento
das
bolsas56.
Esse
procedimento
excessivamente
descentralizado gerava muitos erros de excluso e sobreposio de benefcios, alm de

problemas de coordenao entre os vrios programas de transferncia existentes no
governo FHC, como mencionado no Captulo 2.
Desde seu incio, o Cadastro nico visava coordenar as diferentes atribuies
dos vrios nveis de governo de modo a ser um instrumento eficaz de focalizao de
diversos programas sociais, e no somente do PBF. Sinteticamente, o Cadastro nico
consiste num instrumento de coleta de dados e informaes que tem como objetivo
identificar todas as famlias de baixa renda existentes no pas (com renda mensal de at
meio salrio mnimo por pessoa). No governo FHC, a coleta de dados e o registro dos
beneficirios por meio de declaraes de meios no verificadas eram
descentralizados no nvel dos municpios, enquanto a operao e a manuteno do
banco de dados estava centralizada no nvel federal, sob superviso da Secretaria de
Estado da Assistncia Social (Seas, depois incorporada no interior do MDS, que fundiu
dois ministrios da rea social, o de Assistncia Social e o de Segurana Alimentar) e
gerenciamento da Caixa. Entretanto, como apontado no Captulo 1, o governo FHC no
logrou sistematizar e aprimorar o Cadastro nico, o que s foi realizado no governo
Lula, que unificou o gerenciamento de diversos programas no MDS (Silva, Yasbek e Di
Giovanni, 2007, p.135).
Esse aprimoramento no governo Lula tornou mais claras as atribuies para cada
nvel de governo na operao do Cadastro nico, conforme apresentado no fluxograma
abaixo.
56
Ao contrrio do que ocorre hoje no caso do PBF, os municpios no recebiam nenhum tipo de repasse
do governo federal para o financiamento dessas aes. Segundo Ana Valente, havia ainda dificuldades
operacionais dos municpios no cadastramento das crianas, o que gerou grande ociosidade na utilizao
das bolsas em maio de 2003, estimativas apontavam para 645 mil bolsas no utilizadas (Valente, 2003,
p. 168).
10
Treina cadastradores
Valida cadastros,
avalia qualidade
das informaes
e define diretrizes
e procedimentos
12
Solicita formulrios
14
13
Definio de parmetros e regras para

desenvolvimento de sistemas
Digita os dados e transmite
Extrai espelho da
base e envia
11
Autoriza formulrios
Envia formulrios
Definio de diretrizes e procedimentos de auditoria
Processa os dados, atribui NIS e retorna processamento
106
Fonte: Lmina de Apresentao do MDS.
Assim, cabe aos municpios planejar e executar o cadastramento, alm de
analisar os dados do cadastro em mbito municipal e repass-los para a Caixa,
Baixa arquivo retorno e apropria

dados processados, na base local
Arquiva formulrios
Coleta dados das famlias
Organiza Cadastramento
107
mantendo os dados sempre atualizados recomendado que as famlias tenham seus

dados atualizados pelo menos a cada dois anos. Nos municpios, as famlias respondem
a um questionrio no qual constam informaes sobre caractersticas do domiclio,
composio familiar, qualificao escolar e profissional dos membros do domiclio,
bem como dados sobre as despesas familiares. As informaes referentes ao responsvel
pelo domiclio so as bases para a gerao do Nmero de Identificao Social (NIS),
criado pela Caixa. As trs partes bsicas do Cadastro nico so apresentadas a seguir:
1)Identificao da pessoa (gera o Nmero de Identificao Social NIS):
nome completo
nome da me
data de nascimento
municpio de nascimento
algum documento de emisso nacional (CPF ou Ttulo de Eleitor)
2) Identificao do endereo
3) Caracterizao scio-econmica:
composio familiar (nmero de pessoas, gestantes, idosos, portadores de deficincia)
caractersticas do domiclio (nmero de cmodos, tipo de construo, gua, esgoto e
lixo)
qualificao escolar dos membros da famlia
qualificao profissional e situao no mercado de trabalho
rendimentos e despesas familiares (aluguel, transporte, alimentao e outros)
Todas as famlias pobres com menos de meio salrio mnimo per capita
devem ser registradas para facilitar o recebimento de programas sociais federais57.
Porm, cadastramento feito com base em cotas municipais de famlias pobres. O
57
Como mencionado no Captulo 2, apesar de o PBF no prever a verificao da renda das famlias no
momento do cadastramento, isso acaba ocorrendo na prtica, especialmente no momento da reviso
cadastral. As entrevistas com gestores realizadas em Salvador e So Paulo confirmaram essa prtica,
como ser discutido no Captulo 6.
108
governo federal passa as estimativas de populao pobre por municpio, mas cada
municpio decide como vai identificar os domiclios pobres o suficiente para entrar no
Cadastro nico como veremos no Captulo 6, grandes municpios como Salvador e
So Paulo costumam utilizar estratgias de focalizao espacial com mapeamentos
detalhados. Em todo o processo do Cadastro nico, a identificao das famlias mais
pobres, a cargo dos municpios, o momento com maior potencial de
discricionariedade, ajudando a entender porque sempre haver erros de excluso
especialmente nas reas de mais difcil acesso, mais invisveis para o poder pblico,
como reas de risco e reas de favela. De La Brire e Lindert (2005, p.9) ressaltam que
reas rurais remotas (assentamentos da reforma agrria, quilombos) e reas urbanas de
alto risco (como favelas) foram desproporcionalmente excludas do Cadastro nico em
seus primeiros anos de operao. Avaliaes como esta levaram o governo federal
particularmente a Secretaria Nacional de Renda e Cidadania (SENARC/MDS) ao
aperfeioamento das verses do Cadastro nico, que atualmente est na verso 7. No
plano municipal, como ser abordado no Captulo 6, cada vez mais as prefeituras esto
atentas para esses erros de excluso gerados pela complexidade da distribuio espacial
das populaes mais vulnerveis em contextos urbanos.
Os dados das famlias mais pobres so sistematizados pelos gestores municipais
e repassados para a Caixa, que fornece os aplicativos e formulrios referentes ao
Cadastro nico, realiza atividades de capacitao de gestores e tcnicos para operao
do sistema e tambm identifica e atribui o NIS s pessoas cadastradas. A Caixa tambm
responsvel pelo pagamento dos benefcios, uma vez selecionadas as famlias que
sero efetivamente beneficiadas. Por sua vez, o MDS mais especificamente, a
SENARC coordena e supervisiona todo esse processo de implantao e execuo do
cadastramento, alm de tambm realizar atividades de capacitao de tcnicos locais.
importante ressaltar que o cadastramento no plano municipal no implica a
entrada imediata das famlias nos programas sociais. O MDS seleciona, de forma
automatizada, as famlias que sero includas no programa a cada ms, a partir do banco
de dados do Cadastro nico organizada pela Caixa. O critrio principal a renda per
109
capita da famlia, sendo priorizadas as de menor renda dentre as famlias que formam o
conjunto elegvel para o programa58.
Desse modo, o Cadastro nico um instrumento estratgico de gesto, uma vez
que permite ao governo federal fazer um diagnstico scio-econmico das famlias e
encaminh-las para diferentes programas sociais, para alm dos programas de
transferncia de renda. Atualmente, o governo federal utiliza o Cadastro nico para
identificar os potenciais beneficirios dos programas sociais PBF, Pr Jovem, Programa
de Erradicao do Trabalho Infantil (PETI), Tarifa Social de Energia Eltrica, entre
outros. Vrios estados e municpios j utilizam esse cadastro para identificao do
pblico-alvo dos seus programas, e a expectativa do governo federal que essa
utilizao seja otimizada no nvel local, ou seja, que os gestores municipais da
assistncia social e de outras polticas sociais voltadas para as populaes mais
vulnerveis tambm encarem o Cadastro nico como um instrumento estratgico para a
identificao de potenciais beneficirios e mesmo para a gesto dos programas, servios
e polticas. A gesto do Cadastrado nico mencionada como uma das principais
atividades realizadas pelos gestores municipais do PBF (Tapajs e Quiroga, 2010).
Nesse sentido, o Cadastro nico contribuiu para aumentar a eficincia e a coordenao
dos programas sociais, reduzindo duplicidade de custo administrativo tanto no nvel
federal quanto no nvel local. Em meados de 2003, os custos das entrevistas para o
Cadastro nico eram estimados em US$28,5 milhes (excludos custos de sistemas,
software, hardware). O custo era de US$3,9 por domiclio registrado, valor um pouco
mais elevado do que na Colmbia e mais baixo do que os cadastros operados no Chile,
Costa Rica e Mxico (De La Brire e Lindert, 2005, p.12). O MDS sintetiza dessa
maneira as vantagens do Cadastro nico:
Este instrumento pode, alm de permitir a concesso de benefcios do Bolsa Famlia, nortear o
desenho e a implantao de polticas pblicas, de responsabilidade de diferentes esferas de
governo, voltadas para as famlias de baixa renda. Ao identificar caractersticas scioeconmicas das famlias, possibilita caracterizar vrias dimenses de pobreza e vulnerabilidade,
para alm do rendimento monetrio. Permite ainda identificar, por meio de variveis
multidimensionais, as famlias mais vulnerveis, prioritrias para acompanhamento familiar, e
aquelas que podem, segundo suas caractersticas, ser includas em programas complementares ao
Programa Bolsa Famlia. (MDS, 2007: 4)
58
A Portaria GM/MDS n 341, de 7 de outubro de 2008, apresenta os processos de habilitao e seleo

de famlias para o PBF e de concesso de benefcios do PBF (Almeida, Paula e Silveira, 2010).
110
H um esforo contnuo de treinamento e capacitao de gestores e tcnicos

municipais para o preenchimento do Cadastro nico. Entretanto, avaliaes desses
esforos (De La Brire e Lindert, 2005) apontavam muita heterogeneidade no
treinamento e na qualidade das entrevistas, sugerindo que, sempre que possvel, o
cadastramento deveria ser realizado por meio de visitas domiciliares. Essa uma das
diretrizes do SUAS importncia das visitas domiciliares e, como ser visto no
Captulo 6, So Paulo e Salvador tm tentado seguir essa diretriz nos cadastramentos.
Por outro lado, alm da efetiva unificao dos cadastros e do aperfeioamento
dos mtodos de coleta de informaes, o MDS tem procurado aprimorar as verses do
sistema de gerenciamento do Cadastro nico, de modo a facilitar a insero dos dados.
Atualmente, a verso 7.0 do Cadastro nico, a primeira online, est em fase de
implementao em diversos municpios. Verses anteriores do sistema apresentavam
diversos problemas, tais como duplicidades no Nmero de Identificao Social (NIS);
erros de excluso devido ao software do Cadastro nico; mortos no eram excludos da
base; o acesso base de dados era limitado municpios recebiam de volta somente
dados criptografados (De La Brire e Lindert, 2005, p. 6). Alm disso, a reviso do
Cadastro procurou ampliar a identificao de populaes vulnerveis, como crianas
submetidas a trabalho infantil, populao em situao de rua, povos e comunidades
tradicionais (como comunidades indgenas, populaes ribeirinhas e quilombolas). Esta
reviso do Cadastro contou inclusive com as sugestes dos gestores estaduais e
municipais.
Avaliando o Cadastro nico a pedido do prprio MDS em 2005, De La Brire e
Lindert (2005, p.8) apontavam diversos problemas relacionados s informaes de
renda no questionrio, principalmente referentes a: a)falta de especificao dos
membros da famlia que deveriam ter sua renda coletada; b)perodo de referncia para a
coleta da renda; c)confuses em relao renda mdia mensal ou renda mais recente,
obtida no ltimo ms; d)declarao de renda bruta ou renda lquida. As autoras tambm
se preocupavam com os incentivos sub-declarao da renda. Como pontos a
aprimorar, as autoras destacam as distores geradas pelo uso de cotas a priori de
cobertura, uma vez que excluem pobres potenciais e tambm incluem no-pobres antes
mesmo que as informaes apropriadas sejam coletadas, ou seja, cotas contribuem para
erros de incluso e excluso. As autoras apontavam ainda inconsistncia no nmero de
111
pobres de acordo com diferentes bases de dados PNAD, Cadastro nico, INSS que
estaria relacionada com o incentivo para sub-declarao da renda (De La Brire e
Lindert, 2005, p.14). Em maior ou menor medida, muitas dessas sugestes foram
seguidas pelo MDS. Contudo, a despeito das diretrizes nacionais e do poder de
coordenao do governo federal, ainda h espao para variaes municipais no processo
de cadastramento, como ser visto nos Captulos 5 e 6.
No que se refere ao aprimoramento dos mecanismos de focalizao, autores
brasileiros muitos deles ligados ao IPEA discordam das sugestes de De La Brire e
Lindert (2005) no que tange ao maior controle da declarao da renda em processos
mais sofisticados de cadastramento. Abordando os problemas na seleo de
beneficirios do PBF, Medeiros, Britto e Soares (2007) reconhecem que os problemas
na seleo tambm ocorrem por conta de ferramentas inadequadas ou por fraudes
deliberadas. A seleo poderia ser aperfeioada por meio de aprimoramentos no
cadastramento e tambm por meio de estudos locais para anlise da dinmica da
pobreza, entre outros mecanismos. Entretanto, dado o patamar razovel de focalizao
dos programas comparvel a outros pases da Amrica Latina com programas
similares, como Chile e Mxico, que usam cadastros mais extensos e complexos
(Medeiros, Britto e Soares 2007, p.11) os autores concluem que no faz sentido
sofisticar os mecanismos de seleo. Isso porque a relao custo/benefcio seria
desfavorvel e haveria menores possibilidades de controle social. Defendem, ao
contrrio, o foco nos erros de excluso, ou seja, na preocupao com eventuais
beneficirios que ainda se encontram fora da cobertura do PBF.
Outra polmica importante envolvendo o Cadastro nico refere-se ao papel da
Caixa. Neri (2003) rejeita a utilizao da Caixa como guardi ltima das informaes
geradas nesse cadastro, pois, segundo ele, a Caixa tende a aplicar a lgica do sigilo
bancrio aos dados coletados e assim restringe o acesso aos mesmos por parte de
diferentes atores interessados municpios, estados, organizaes no governamentais e
outras instituies da sociedade civil que poderiam contribuir com sinergia de aes
se tivessem acesso aos dados do cadastro. Segundo Neri, outras instituies pblicas,
como o Banco do Brasil e o Banco do Nordeste, deveriam ter acesso a essas
informaes para, por exemplo, definir a oferta de crdito e micro-crdito. Outros
autores vo nessa mesma linha (Soares e Styro, 2009; Medeiros, Britto e Soares,
112
2007b), criticando o papel demasiado grande da Caixa, cuja lgica de sigilo limitaria
as possibilidades de utilizao do cadastro para o planejamento e anlise de polticas
sociais. Isso vem sendo alterado, e atualmente os gestores municipais da assistncia
podem produzir diversos relatrios analticos a partir do Cadastro nico. Por outro lado,
De La Brire e Lindert (2005), defendem a centralizao do gerenciamento da base.
Soares e Styro (2009) destacam que o Cadastro nico um bom cadastro de
pessoas pobres. Por outro lado, os autores acreditam que municpios mais estruturados e
com maiores capacidades administrativas so mais competentes na manuteno de um
bom cadastro. A partir das entrevistas com gestores e tcnicos locais em Salvador e So
Paulo, ficaram evidentes para mim as inmeras dificuldades envolvidas na localizao e
cadastramento das famlias mais pobres nesses dois complexos cenrios urbanos. As
dificuldades esto relacionadas tanto com questes logsticas e tcnicas dados os
efeitos de escala gerados nessas duas grandes cidades quanto com questes polticas,
ainda mais nos casos em que h mais de um banco de dados em operao, como em So
Paulo. Estas questes so exploradas na terceira seo deste captulo.
Por fim, cabe destacar que alm de ser um mecanismo de focalizao,
filtrando entre as famlias mais pobres em cada municpio aquelas com o perfil PBF,
o Cadastro nico pode ser considerado um mecanismo de coordenao das aes
municipais ao reduzir enormemente o espao para discricionariedades no plano
municipal. Como ser visto na ltima seo deste captulo, nos primeiros anos do PBF
ainda havia espaos para manipulao poltica no cadastramento das famlias em So
Paulo e Salvador mesmo com o Cadastro nico. Com o aperfeioamento deste
instrumento, cada vez menos faz sentido falar em utilizao poltica direta do
cadastramento. Alm disso, a utilizao de um nico cadastro de famlias vulnerveis
pelos trs nveis de governo um passo importante para a consolidao do Sistema
nico de Assistncia Social (SUAS).
A maior ou menor adequao dos diferentes municpios s normatizaes
definidas pelo governo federal no somente uma questo tcnica ou burocrtica. Ao
contrrio, envolve tambm decises polticas e tambm diferentes concepes de
polticas, de como os programas federais devem ser implementados no plano municipal
e articulados com os demais programas existentes nos nveis municipal e estadual. No
caso do cadastramento das famlias mais pobres, diversos desafios especficos esto
113
colocados em diferentes contextos municipais, urbanos ou rurais, de maior ou menor

porte, como ser analisado em maior profundidade nos Captulos 5 e 6. Como ser visto
no Captulo 5, dados relativos cobertura e a focalizao dos programas de
transferncia de renda em So Paulo e Salvador no perodo 2004 e 2005,
respectivamente, indicam a influncia de dimenses polticas no acesso aos benefcios,
o que no significa, entretanto, manipulao dos processos de cadastramento ou
situaes de clientelismo, como ser discutido mais profundamente no Captulo 6. Com
o aprimoramento das formas de cadastramento, tanto no nvel federal com a evoluo
do sistema de gerenciamento do Cadastro nico quanto no nvel local com o
desenvolvimento de diversas expertises locais para o cadastramento das famlias mais
vulnerveis , a expectativa que seja cada vez mais reduzido o espao para influncia
poltica do cadastramento, o que no significa que o potencial de retorno poltico desses
programas, mesmo no nvel local, seja eliminado. As diferentes estratgias adotadas em
Salvador e So Paulo para o cadastramento de beneficirios do PBF, inclusive aquelas
visando reduzir o espao para utilizao poltica no momento do cadastramento, so
analisadas no Captulo 6. Aqui so apresentados apenas a evoluo geral no nmero de
famlias cadastradas no Cadastro nico e aquelas de fato includas no PBF.
Analisando os dados do Cadastro nico na srie histrica do MDS, que vai de
2004 a 2010, observamos que os estados da Bahia e de So Paulo so aqueles com o
maior nmero de famlias beneficirias do PBF, com 13% e 10%, respectivamente, do
total de famlias beneficirias do programa em todo pas. Considerando os valores
repassados pelo MDS para a gesto do PBF nos estados e municpios em 2010,
conforme apresentado no Grfico 1 abaixo, verificamos que a Bahia destaca-se com
13,5% e So Paulo aparece com 7,88%, o que condizente com o elevado nmero de
beneficirios nesses dois estados.
114
Grfico 1. Valores repassados pelo MDS aos Estados.
Fonte: MDS/SAGI - Ferramenta de visualizao de dados. Disponvel em: www.mds.gov.br. Acesso em

11/10/2010.
Em agosto de 2010, havia 2.418.375 famlias cadastradas no Cadastro nico no

Estado da Bahia, nmero superior estimativa de famlias pobres com perfil Cadastro
nico estabelecida a partir da PNAD 2006, 2.322.784 famlias, usada como parmetro
pelo MDS. Entre o total de famlias cadastradas, 1.999.251 tinham perfil PBF, ou seja,
tinham renda familiar mensal per capita de at R$140,00. Contudo, estavam
contempladas de fato pelos benefcios do PBF 1.667.913 famlias, que representavam
83,4% das famlias cadastradas no Cadastro nico com perfil PBF. No caso especfico
do municpio de Salvador, o MDS trabalhava com uma estimativa de 201.219 famlias
com perfil PBF (6,8% da populao total do municpio) e 333.199 famlias pobres com
perfil Cadastro nico (11,3% da populao), a partir de dados da PNAD 2006. Esto
cadastradas de fato no Cadastro nico 294.897 famlias, sendo 227.833 com perfil PBF.
Em setembro de 2010, 187.868 famlias eram beneficirias do programa em Salvador
82,4% daquelas cadastradas no Cadastro nico com perfil do PBF.
No Estado de So Paulo, em agosto de 2010, o nmero de famlias cadastradas
no Cadastro nico (2.272.804) era inferior estimativa de famlias pobres com perfil
para constar nesse cadastro a partir dos dados da PNAD 2006 (3.188.926). No caso do
115
PBF, por outro lado, o nmero de famlias cadastradas com este perfil no Cadastro
nico (1.612.210) era superior estimativa do MDS (1.445.140). Porm, 69,8% destas
famlias cadastradas no Cadastro nico com o perfil do PBF eram de fato beneficirias
do programa. J no caso do municpio de So Paulo, em agosto de 2010, o nmero de
famlias cadastradas no Cadastro nico, 401.225, era inferior estimativa de populao
pobre com perfil do Cadastro nico, 729.264, estabelecida pelo MDS a partir de dados
da PNAD 2006. A mesma fonte foi usada para estimar o nmero de famlias pobres
com perfil do PBF, estabelecida em 327.188 para o municpio em 2006. Estavam de
fato cadastradas no Cadastro nico 401.225 famlias, sendo 268.073 com o perfil do
PBF. Destas famlias, 49,5% de fato recebiam benefcios do PBF 132.735 famlias.
As diferentes estratgias desenvolvidas para o cadastramento destas famlias em
Salvador e So Paulo so analisadas no Captulo 6.
3.2. O ndice de Gesto Descentralizada

Uma importante inovao surgida no governo Lula foi a criao de parmetros
para o repasse de recursos federais para auxiliar a implementao do PBF no plano
municipal, com a criao do ndice de Gesto Descentralizada (IGD). Este ndice, que
foi sendo aprimorado de modo a criar normatizaes tanto para os governos municipais
quanto para os governos estaduais, pode ser considerado um importante mecanismo de
coordenao dos papis dos trs nveis da federao no funcionamento do PBF.
Como visto no Captulo 1, cada vez mais as transferncias federais so
importantes para a implementao de polticas pblicas no plano municipal (Arretche,
2004; Gomes, 2009). Isso porque no basta descentralizar atribuies sobre polticas
para o plano municipal sem os necessrios recursos financeiros, ainda mais no caso de
um pas com capacidades institucionais to desiguais no plano municipal. No caso
especfico dos programas de transferncia de renda, houve incentivos federais aos
primeiros programas municipais de transferncia de renda desde 1997 o governo
federal co-financiava em at 50% estes programas, no caso dos municpios que no
dispunham de recursos suficientes. Porm, com a extino do Programa Nacional de
Garantia de Renda Mnima (PGRM) criado pelo governo FHC e com a criao do Bolsa
Escola como herdeiro do PGRM, foram suspensas as transferncias federais para que os
116
municpios operassem os programas de transferncia de renda. Tambm no caso do

Bolsa Escola os municpios tinham uma srie de atribuies, como o cadastramento das
crianas que seriam beneficiadas, o controle das condicionalidades (85% de freqncia
escolar mnima) e ainda o desenvolvimento de aes scio-educativas complementares
(Valente, 2003). Mas, ao contrrio do que ocorre hoje no caso do PBF, os municpios
no recebiam repasses do governo federal para o co-financiamento dessas aes.
No governo Lula, houve uma srie de discusses a respeito de como aprimorar
os programas de transferncia de renda, dentro e fora do governo. Um dos pontos
centrais do debate era como aprimorar as relaes entre os nveis da federao na
operao dos programas, inclusive no que se refere aos repasses financeiros.
Escrevendo logo no incio da unificao dos diversos programas de transferncia de
renda sob o PBF, Neri (2003) saudava a descentralizao dos gastos sociais federais
desde a Constituio de 1988, uma vez, que, segundo ele, esta descentralizao
implicaria maior eficincia em contextos de recursos escassos, especialmente no caso
dos programas de transferncia de renda59.
Visando otimizar a utilizao destes recursos escassos, Neri preocupava-se com
o melhor modelo de parceria entre os nveis de governo no caso dos programas de
transferncia de renda, uma vez que as transferncias federais seriam o corao e as
veias da poltica social brasileira (Neri, 2003, p. 170). O autor menciona o problema
principal-agente no caso das relaes entre os nveis de governo: O principal pode ser
visto como o governo federal que procura melhorar a situao de vida da populao
mais pobre, repassando verbas para o municpio, o agente que implementa as aes
sociais (Neri, 2003, p.168). O autor projetava trs diferentes ambientes institucionais
para a descentralizao das polticas compensatrias e suas provveis conseqncias.
No primeiro modelo, de transferncias fiscais fixas ou incondicionais, todas as
preocupaes sociais dos municpios so suprimidas pelo poder central, que centraliza
os recursos. Este modelo rejeitado pelo autor, uma vez que a complementaridade entre
os nveis de governo deveria ser estimulada. No segundo modelo, de focalizao
59
Segundo o autor, o problema das polticas sociais no Brasil no a carncia de recursos, j que o Brasil
lidera o ranking do gasto social na Amrica Latina com 21% do PIB, mas sim a qualidade dos gastos
sociais, que deveriam ser mais bem focados, de modo a reverter o histrico de baixa progressividade das
polticas sociais brasileiras (Neri, 2003, p.163)
117
repetida transferncias para os pobres residentes nos municpios mais miserveis

seriam gerados efeitos perversos de manuteno de certos estoques de pobreza visando
obteno de recursos federais. Por fim, Neri defende o modelo em que h uma relao
de proporcionalidade entre o valor das transferncias federais e o progresso social
obtido em cada localidade, em um esquema de prestao de servios entre o governo
federal e os municpios. Essa transferncia condicionada seria a mais consistente ao
longo do tempo, segundo o autor.
Em certa medida, a meu ver, o segundo modelo, de focalizao repetida, foi
aquele implantado no caso do Projeto Alvorada e no Comunidade Solidria, no governo
FHC, e tambm no caso do Fome Zero, j no governo Lula. Todos estes programas
priorizavam recursos para municpios mais pobres, geralmente aqueles com mais baixo
IDH. Contudo, muitas vezes a seleo dos municpios mais pobres serviu mais como
critrio de priorizao, como ponto de partida para a posterior expanso da cobertura
dos programas, do que como seleo exclusiva de municpios.
O terceiro modelo analisado por Neri foi aquele de fato implementado a partir do
governo Lula, visando gerar essa relao de proporcionalidade entre os resultados
obtidos no plano municipal e os repasses federais por meio do IGD. Essa nova
ferramenta para a gesto do programa e para criao de uma estrutura de incentivos
adeso ao PBF foi criada pelo governo federal em 2006 pela Portaria GM/MDS n 148,
de 2006, e institucionalizado mais fortemente a partir da publicao da Medida
Provisria n 462, de 14 de maio de 2009, que elevou o IGD do nvel de norma de
Portaria do MDS para Lei Federal. Trata-se de um indicador sinttico, que varia de 0 a 1
(quanto mais prximo de 1, melhor a gesto do PBF no nvel local), criado com o
objetivo de apoiar financeiramente os municpios com base na qualidade da gesto do
programa, destacadamente a qualidade do processo do cadastramento de beneficirios,
por meio do Cadastro nico, e o controle das condicionalidades de sade e educao.
Este ndice pode ser entendido no contexto das medidas de coordenao
desenvolvidas pelo governo federal desde a Constituio de 1988. Nos termos de
Gomes (2009), conforme discutido no Captulo 1, nesse trabalho nos interessam
centralmente as regras de coordenao do segundo e terceiro tipos. Isso porque as regras
de primeiro tipo implicam, por exemplo, a definio de um gasto mnimo municipal por
rea de poltica social, como ocorre no caso da sade e da educao alm de
118
restringirem gastos com pessoal. No caso da assistncia social, a despeito de demandas

recentes no sentido da definio de um patamar mnimo de gastos60, este ainda no foi
definido. Por outro lado, as normas do primeiro tipo tambm envolvem limitaes s
capacidades de gasto com pessoal e endividamento. Muitos gestores locais da
assistncia social reclamam dos limites com gasto de pessoal, que dificultariam a
melhoria dos recursos humanos na rea e imporiam constrangimentos s capacidades
locais de gesto de programas como o PBF.
As regras do terceiro tipo surgem para reforar as definies legais de
competncias e responsabilidades: Assim, o aprendizado histrico desse tipo de
instrumento que a simples definio desses marcos legais no suficiente para
garantir a proviso dos servios pelos governos subnacionais. (Gomes 2009, p.665).
Ou seja, no caso de muitas polticas foi sendo criada uma estrutura de incentivos para a
adeso local s diretrizes definidas nacionalmente. Por esse motivo, o governo passa a
criar o terceiro tipo de norma a partir de meados da dcada de 1990, atrelando o repasse
de recursos para os governos sub-nacionais ao cumprimento de certas contrapartidas.
Novamente, o SUS o caso emblemtico desse tipo de norma (metas do Pacto pela
Sade). No caso do PBF, no abordado pela autora, importante ressaltar que esses
mecanismos so criados somente no contexto do governo Lula, com o desenvolvimento
progressivo de mecanismos desse tipo, como o IGD em suas vrias verses.
Com base nesse ndice, o MDS repassa recursos extras aos municpios para
apoio gesto do PBF quanto maior o valor do IGD, maior ser o valor do recurso
transferido para o municpio. O total de recursos transferido para os municpios no
pode exceder trs por cento da previso oramentria total relativa ao pagamento de
benefcios do PBF; dessa forma, so definidos tetos municipais, valores mximos que
podem ser recebidos por meio do IGD. Por outro lado, s h repasse de recursos quando
um patamar mnimo do ndice atingido. Desse modo, diversos problemas de gesto
municipal do PBF, relacionados baixa qualidade dos cadastros realizados famlias
60
A Loas no define o percentual que cada esfera de governo deve destinar assistncia social (Cardoso,
2003, p.26). No h nem mesmo um percentual fixo para a rea da assistncia definido no plano federal.
H um movimento para que um percentual fixo do oramento da seguridade seja destinado assistncia
social, como j ocorre no caso da sade. Em dezembro de 2001 esta proposta foi aprovada na 3
Conferncia Nacional da Assistncia, definindo 5% do recurso da seguridade para a rea da assistncia.
Contudo, esta deliberao ainda no foi efetivada, uma vez que este percentual s atingido quando so
contabilizados os recursos destinados ao BPC, que consomem grande parte do oramento da assistncia
(Bressan, 2002).
119
sem perfil Cadastro nico includas no cadastro, falta de informaes cadastrais

completas, entre outros aspectos , ou ento problemas com a qualidade do
acompanhamento das condicionalidades de educao e sade acompanhamento da
freqncia escolar e da agenda de sade abaixo das metas estipuladas pelo governo
federal ou mesmo subdeclarao ou no declarao dessas informaes podem levar
os municpios a no receber os recursos adicionais para gesto do PBF representados
pelo IGD. Como veremos no Captulo 6, o municpio de So Paulo ficou um ano sem os
repasses do IGD, especialmente devido a problemas com as condicionalidades de sade.
importante destacar que problemas com as condicionalidades podem implicar
situaes muito distintas do ponto de vista da gesto municipal do PBF, da oferta
municipal das polticas de educao e sade e mesmo do ponto de vista da
vulnerabilidade das famlias beneficirias. Por um lado, o problema do no
cumprimento adequado das condicionalidades pode estar relacionado vulnerabilidade
das famlias, que por diversos motivos no conseguem acessar a rede de servios
bsicos. Por outro lado, o problema pode ser originado na oferta municipal desses
servios, que podem no ter a cobertura e a capilaridade necessrias para atingir as
populaes mais vulnerveis. Por fim, pode no haver um fluxo adequado de
informaes entre as secretarias municipais responsveis pelo conjunto de aes
articuladas em torno do PBF destacadamente, as secretarias municipais de assistncia
social, educao e sade61. Como ser discutido no Captulo 6, no caso de grandes
municpios com capacidades institucionais razoveis, como Salvador e So Paulo, este
ltimo cenrio problemas nos fluxos de informao entre as diversas secretarias o
mais comum.
Os recursos do IGD so transferidos do Fundo Nacional de Assistncia Social
para os respectivos fundos municipais, como ficou consagrado no modelo de
implementao de polticas sociais por meio de sistemas, apresentado no captulo
anterior. Os valores repassados devem ser incorporados ao oramento municipal e a
61
No se trata apenas de um problema de fluxo de informaes entre secretarias, mas tambm das
distintas concepes de polticas que essas diferentes comunidades de polticas pblicas comungam. Se a
integrao com as secretarias de educao para o controle da freqncia escolar de crianas e
adolescentes beneficiados pelo PBF relativamente tranqila na maior parte dos municpios, a integrao
com a rea da sade mais problemtica mesmo nos locais onde h boa cobertura dos servios bsicos de
sade. Isso porque, dados os valores universalistas bastante difundidos pelo SUS, h resistncias na
identificao de populaes especficas (no caso, beneficirios do PBF) para o reporte das informaes
aos gestores da assistncia social.
120
aplicao e prestao de contas devem respeitar a legislao local. A prestao de

contas do IGD compe a prestao de contas anual do Fundo Municipal de Assistncia
Social. Esses recursos do IGD s podem ser usados em aes relacionadas ao PBF,
como
cadastramento
de
novas
famlias,
melhoramento
dos
processos
de
acompanhamento das condicionalidades, implementao de programas complementares

(como capacitao profissional, gerao de trabalho e renda), acompanhamento de
famlias em situao de maior vulnerabilidade, etc., conforme as prioridades de cada
municpio. O MDS, mais especificamente a SENARC, apenas sugere formas de
utilizao dos recursos, mas os municpios tm relativa autonomia na sua aplicao, de
acordo com as necessidades locais especficas para o aprimoramento da gesto do PBF.
Em sua primeira verso, antes da diferenciao do IGD para os municpios
(IGD-M) e o IGD para os estados (IGD-E), a composio do ndice envolvia dois
indicadores relativos ao cadastro, focalizao do programa % famlias com renda de
at meio salrio mnimo com informaes coerentes e completas no Cadastro nico e %
famlias com renda de at meio salrio mnimo cuja ltima atualizao do Cadastro
tenha ocorrido h menos de dois anos e dois indicadores relativos s
condicionalidades: % crianas beneficirias com informao completa sobre
contrapartidas educacionais e % crianas beneficirias com informao completa sobre
contrapartidas de sade (Soares e Styro, 2009).
Com o aprimoramento cada vez maior do controle das condicionalidades e com
estudos cada vez mais freqentes visando avaliao de impacto, foram sendo
introduzidas alteraes no ndice. Alm disso, este ndice foi sendo progressivamente
institucionalizado. Em 2009, por meio da Medida Provisria n 462, de 14 de maio de
2009, o IGD teve seu status alterado de Portaria do MDS para Lei Federal. Desse modo,
os repasses dos recursos passaram a ser obrigatrios aos entes federados, desde que os
indicadores mnimos sejam alcanados. De acordo com a lei, o total de recursos a ser
transferido no poder exceder a trs por cento da previso oramentria total relativa
ao pagamento de benefcios do PBF.
Visando estimular o processo de implementao do SUAS no nvel municipal e
tambm reforar o papel de coordenao do estados que, conforme apresentado no
Captulo 2, sempre foi dbil no caso do PBF , o MDS desenvolveu uma nova verso
para o tradicional IGD ligado aos municpios rebatizado de IGD-M e tambm criou
121
um ndice para condicionar os repasses aos governos estaduais, o IGD-E. Em 21 de

novembro de 2010 o governo publicou uma nova portaria para o IGD municipal a
Portaria n 754 que definiu novas regras para o repasse dos recursos para apoio
gesto descentralizada do PBF e do Cadastro nico.
Visando esclarecer as regras institudas por essa nova portaria, em 03 de
novembro de 2010 o MDS promoveu uma teleconferncia pela rede NBR, destinada aos
gestores municipais da assistncia social e aos demais interessados. Nessa
teleconferncia participaram a ento ministra, Mrcia Lopes, a secretria da SENARC,
Lcia Modesto e o Diretor do Departamento de Operaes da SENARC, Antonio
Carlos de Oliveira Jr. A ministra ressaltou as teleconferncias como um importante
canal de comunicao com os municpios, alm de ressaltar a importncia da relao de
troca e compromisso coletivo do MDS com os governos estaduais e municipais. De
acordo com Mrcia Lopes, essa relao de co-responsabilidade relevante tanto para o
PBF quanto para a implementao do SUAS. Por sua vez, Lcia Modesto ressaltou o
IGD-M como instrumento de apoio gesto, reforando financeiramente as atividades
municipais de acompanhamento das famlias beneficirias. Na discusso dos detalhes da
nova portaria, destacaram que as medidas procuram integrar a transferncias federais
aos fundos da assistncia social, de modo a estimular o avano da integrao de todas as
polticas da assistncia. Iniciativas como essa demonstram os esforos do governo para
divulgar as regras de funcionamento do programa e estimular a aprendizagem por parte
das instncias subnacionais.
No caso do IGD-M, a nova portaria procura definir transferncias obrigatrias
para os municpios, de modo que haja recursos permanentes para a gesto dos
programas. Alm disso, o objetivo central da portaria estimular a integrao de todas
as polticas da assistncia, tanto aquelas referentes proteo bsica na qual se
inserem os programas de transferncia de renda e aquelas referentes proteo
especial, de modo a incentivar a plena implementao do SUAS. Houve tambm
alteraes em relao ao planejamento e comprovao de gastos dos recursos do IGDM.
122
Essa portaria redefiniu ainda o clculo do IGD-M62, incorporando fatores

relativos adeso ao SUAS e tambm aprovao dos gastos pelo conselho municipal
de assistncia social. Assim, por meio dessa nova normatizao, o MDS tem a
expectativa de fortalecer o controle social local, o planejamento e a intersetorialidade na
gesto, uma vez que o IGD passou a fazer parte da poltica municipal da assistncia. A
portaria estipula que 3% dos recursos do IGD-M devem ser gastos no controle social
local, o que no significa repassar para os rgos de controle, mas sim estimular aes
nesse sentido, por meio de intercmbios, cursos para os conselheiros, logstica,
equipamentos, etc.
Diversas dimenses concernentes gesto local do PBF e do Cadastro nico
foram incorporadas na nova frmula, indicando esforos crescentes de coordenao do
governo federal. H quatro novos incentivos no IGD-M: se h acompanhamento das
famlias que no cumprem condicionalidades, os municpios podem receber valores
adicionais de at 3% do IGD-M; se h atendimento das notificaes da SENARC e das
ouvidorias nos prazos (at 3%); atualizao dos dados de gesto (2%); se os municpios
tm at 96% de entrega dos cartes do PBF, evitando que os mesmos fiquem retidos na
Caixa (at 2% do valor do IGD).
O gestor municipal do fundo da assistncia social muitas vezes o prprio
secretrio da assistncia social, nos casos em que h secretaria exclusiva pra a rea o
executor dos gastos, devendo levar em conta as necessidades locais e cada vez mais o
MDS interessa-se pela forma de priorizao de recursos que so repassados aos
municpios, cuja srie histrica comeou em 2006. Podem receber recursos financeiros
os municpios que aderiram ao PBF nos termos da Portaria MDS/GM n 246/05; esto
habilitados em qualquer nvel de gesto da Assistncia Social; atingem um IGD mnimo
62
Clculo do IGD-M: F1 (Fator de Operao do BF, que varia de 0 a 1)* F2 (Adeso ao SUAS 0 ou 1)*
F3 (Cumprimento de prazos 0 ou 1)* F4 (Cumprimento de prazos 0 ou 1). Se um desses fatores for 0,
logicamente, o IGD-M ser zero e o municpio no receber repasses. Como explicitado na
teleconferncia do MDS realizada em 03 de novembro de 2010, os municpios j habilitados em algum
nvel do SUAS j tem 1 no fator; aqueles que ainda no aderiram, so instados a faz-lo o mais
rapidamente, seno ficaro sem repasses. Para obter o valor mensal a ser transferido pelo MDS aos
municpios,
considera-se
a
seguinte
frmula:
IGD-M x R$ 2,50 x (n de famlias beneficirias). R$2,50 o valor de referncia por famlia (MDS,
2010).
123
de 0,55 e tiverem em todas as taxas que compem o IGD indicador igual ou superior a
0,20. Os municpios podem utilizar os recursos do IGD-M em diferentes atividades, tais
como gesto de condicionalidades; gesto de benefcios; acompanhamento das famlias
beneficirias;
cadastramento
atualizao
dos
dados
do
Cadastro
nico;
implementao de programas complementares; fiscalizao do PBF e do Cadastro

nico e controle social do PBF no municpio. Os gestores do MDS procuram estimular
a utilizao do saldo do IGD, uma vez que muitos municpios ainda preferem gerar
saldo ao invs de utilizar os recursos. A prestao de contas da transferncia de recursos
do IGD deve compor a prestao de contas anual do Fundo Municipal de Assistncia
Social, ser includa no SUASWeb para anlise do Conselho Municipal de Assistncia
Social e estar disponvel e acessvel no municpio para averiguaes pelo MDS e pelos
rgos de controle interno e externo.
Como pode ser visto na Tabela 1, abaixo, em julho de 2010 os dados do MDS
indicavam que Salvador estava habilitado para receber recursos do IGD-M, enquanto
So Paulo apresentava valores abaixo dos parmetros estabelecidos pelo governo
federal, tendo ficado sem o repasse de recursos. Em comparao com Salvador, So
Paulo s apresentava melhor ndice no caso do controle da condicionalidade de
educao, apresentando valores inferiores aos esperados em todos os demais ndices,
com destaque para o baixo controle das condicionalidades de sade. Como mencionado
anteriormente, necessrio ter cautela na interpretao dessas informaes, que podem
indicar desde maior vulnerabilidade das famlias beneficirias at problemas na oferta
dos servios, incluindo problemas nos fluxos de declarao das informaes. No caso
de So Paulo, como aprofundado no Captulo 6, os motivos para o baixo IGD estavam
mais relacionados aos fluxos de informao entre as secretarias municipais de sade e
de assistncia social.
124
Tabela 1. ndice de Gesto Descentralizada Municipal (IGD-M). Salvador e So

Paulo, julho de 2010.
IGD-M
Salvador
So Paulo
ndice de Validade
dos Cadastros
0,66
0,41
ndice de
Atualizao de
Cadastro
0,77
0,44
ndice de
Condicionalidade
de Educao
0,71
0,82
ndice de
Condicionalidade
de Sade
0,76
0,21
IGD - ndice de
Gesto
Descentralizada no
Ms
0,73
0,47
Recursos
Transferidos no
Ms para Apoio
Gesto (R$)
294.982
Teto de Recursos
para Apoio
Gesto (R$)
503.548
818.470
Fonte: Elaborao prpria a partir de dados do MDS.
Se desde 2006 o governo federal procurou normatizar as condies de repasses

federais aos municpios, somente em 2010 o mesmo comeou a ser feito no casos dos
repasses aos estados. Por meio da Portaria n 256/2010 (de 10 de maro de 2010), o
MDS estabeleceu critrios e procedimentos para transferncia de recursos financeiros
aos estados, de modo a reforar as responsabilidades dos mesmos nas atividades de
gesto do PBF, ponto reconhecidamente problemtico. Para receber recursos financeiros
do IGD-E, os estados devem aderir formalmente ao PBF; designar formalmente um
coordenador estadual responsvel pelo programa; constituir, formalmente, a
Coordenao Intersetorial do Programa Bolsa Famlia (CIPBF), na qual devero estar
125
representadas, ao menos, as reas de assistncia social, educao, sade, planejamento e

trabalho; aderir, formalmente, ao SUAS. A partir desses requisitos, evidencia-se a
preocupao do MDS com o estmulo ao papel coordenador dos estados, especialmente
no que se refere intersetorialidade prevista pelo PBF e tambm sua articulao no
mbito do SUAS.
Os recursos transferidos aos estados devem ser usados em aes de apoio
tcnico e operacional aos seus municpios na gesto do PBF e do Cadastro nico, tais
como: articulao com os coordenadores estaduais de sade e de educao para a gesto
das condicionalidades; formulao de estratgias para implementao e a articulao
pelos municpios de programas complementares; suporte infra-estrutura de logstica da
coordenao do PBF no mbito estadual; capacitao dos municpios para
aprimoramento e atualizao das bases do Cadastro nico; formulao, avaliao e
acompanhamento de propostas alternativas para a melhoria na logstica de pagamentos
de benefcios e na distribuio e entrega de cartes do PBF pelos municpios;
implementao de estratgias para permitir o acesso do pblico-alvo do PBF aos
documentos de identificao civil; implementao de programas complementares;
fiscalizao do PBF, atendendo a demandas formuladas pelo MDS; apoio gesto
articulada e integrada do Programa com os benefcios e servios socioassistenciais
previstos na Loas; integrao de polticas pblicas voltadas ao pblico-alvo do PBF.
Tambm no caso do IGD-E, os estados devem destinar pelo menos 3% dos
recursos transferidos a atividades de apoio tcnico e operacional s respectivas
instncias estaduais de controle social do PBF. Os recursos no podem ser utilizados
para pagamento de pessoal efetivo ou de gratificaes de qualquer natureza a servidores
pblicos municipais ou estaduais.
A Tabela 2, abaixo, apresenta os ndices para os diferentes estados em maio de
2010. Assim como ocorre no caso do IGD-M, a composio do IGD-E leva em
considerao tanto as condicionalidades de educao e sade quanto a qualidade do
cadastramento realizado. So percebidas variaes importantes entre os estados,
destacando-se o baixo valor no caso do Estado de So Paulo 0,65, contra 0,82 no caso
da Bahia. Vale destacar que em todos os estados os ndices de acompanhamento das
condicionalidades de sade so sempre inferiores queles observados no caso de
126
educao, devido aos problemas de fluxo de informaes e mesmo de concepes de

polticas (focalizao versus universalizao) j mencionados.
Tabela 2. ndice de Gesto Descentralizada dos Estados (IGD-E).

UF
Condicionalidades
Cadastro
IGD-E
AC
Educao
0,84
Sade
0,51
Cobertura
Qualificada
0,92
Atualizao
Cadastral
0,83
0,78
AL
0,84
0,63
0,84
0,84
0,79
AM
0,91
0,71
0,78
0,82
0,81
AP
0,78
0,4
0,96
0,78
0,73
BA
0,87
0,71
0,87
0,84
0,82
CE
0,91
0,7
0,89
0,85
0,84
ES
0,87
0,57
0,65
0,73
0,71
GO
0,86
0,65
0,66
0,76
0,73
MA
0,9
0,68
0,91
0,84
0,83
MG
0,88
0,73
0,74
0,74
0,77
MS
0,85
0,55
0,64
0,77
0,7
MT
0,86
0,56
0,71
0,74
0,72
PA
0,9
0,64
0,8
0,81
0,79
PB
0,89
0,7
0,92
0,83
0,84
PE
0,88
0,7
0,93
0,82
0,83
PI
0,91
0,76
0,95
0,84
0,87
PR
0,89
0,71
0,71
0,7
0,75
RJ
0,86
0,39
0,59
0,71
0,64
RN
0,92
0,79
0,92
0,79
0,86
RO
0,87
0,53
0,75
0,72
0,72
RR
0,85
0,75
0,91
0,88
0,85
RS
0,89
0,56
0,62
0,68
0,69
SC
0,89
0,61
0,62
0,67
0,7
SE
0,88
0,66
0,88
0,84
0,82
SP
0,91
0,47
0,57
0,66
0,65
TO
0,86
0,68
0,89
0,81
0,81
Fonte: MDS/SAGI - Ferramenta de visualizao de dados. Disponvel em: www.mds.gov.br. Acesso

em 11/10/2010.
127
Como ser abordado no Captulo 6 para os casos de Salvador e So Paulo, alm

dos diferentes princpios que orientam essas polticas a sade regida pela lgica da
universalizao, enquanto os programas de transferncia de renda como o PBF so
polticas focalizadas, destinadas a pblicos especficos , tambm h problemas
polticos na articulao entre as vrias secretarias responsveis pelos beneficirios e seu
acompanhamento, bem como problemas tcnicos e logsticos nas vrias bases de dados
utilizadas. Por outro lado, como este mecanismo ainda muito recente o prazo para
adequao dos estados aos requisitos do MDS expirou recentemente, em 31 de
dezembro de 2010 seus impactos ainda no podem ser plenamente avaliados.
De todo modo, mesmo considerando os esforos federais de normatizao dos
esforos municipais, visando estimular um mnimo de uniformizao do PBF no pas e,
no longo prazo, visando estimular a consolidao do SUAS, no devem ser
desconsideradas dinmicas e decises locais envolvidas na implementao dos
programas de transferncia de renda. Mesmo porque a assimilao dessas inmeras
normatizaes no imediata, e sempre est aberta a interpretaes diversas no plano
municipal. Todos esses mecanismos de coordenao desenvolvidos pelo governo
federal, com destaque para o Cadastro nico e para o IGD em suas mltiplas verses,
tm contribudo para o sucesso do PBF no que diz respeito sua boa cobertura e
focalizao. Contudo, cada vez mais os desafios impostos pela prpria evoluo do
programa so mais complexos, envolvem a articulao dos programas de transferncia
com a poltica de assistncia social como um todo e tambm a articulao com outras
polticas sociais e com iniciativas de gerao de emprego e renda (IPEA, 2008; Jaccoud,
Hadjab e Chaibub, 2009). Para que esta evoluo do PBF de fato ocorra, ou seja, para
que de fato os programas de transferncia de renda sejam inseridos no mbito de uma
rede de proteo social mais ampla, so necessrias capacidades institucionais locais
nada triviais, uma vez que h desafios mltiplos polticos, tcnicos, logsticos,
referentes aos recursos humanos a serem enfrentados pelo governo local. Nesse
sentido, para alm dos louvveis esforos de induo do governo federal, vinculando o
repasse de recursos para gesto ao cumprimento de uma srie de metas de gesto
municipal, creio que preciso atentar para o que est ocorrendo no plano municipal.
128
CAPTULO 4. A TRAJETRIA DA ASSISTNCIA SOCIAL E DOS

PROGRAMAS DE TRANSFERNCIA DE RENDA EM SO PAULO E
SALVADOR: CONSTRUINDO CAPACIDADES INSTITUCIONAIS
Este captulo inicia a anlise mais aprofundada dos casos escolhidos para
discusso do argumento central desta tese, qual seja, que o poder de coordenao
federal em matria de polticas sociais encontra limitaes no s nos diferentes
projetos polticos e de polticas pblicas dos governos locais, mas tambm nas
diferentes capacidades institucionais locais. Nesse sentido, o captulo aborda o campo
da assistncia social nas cidades escolhidas, So Paulo e Salvador, com nfase no
desenvolvimento recente de programas de transferncia de renda. O objetivo
apresentar a estrutura institucional da assistncia social nessas duas cidades, de modo a
contextualizar as capacidades institucionais disponveis em cada cidade e as estratgias
localmente adotadas para implementar os programas de transferncia.
Como tem sido afirmado, importante entender a articulao da poltica
municipal de assistncia social com as diretrizes federais da rea, notadamente os
objetivos mais amplos do SUAS. Como visto anteriormente, os municpios devem
seguir normas e critrios especficos, definidos pelo governo federal, na implementao
e operao dos programas de transferncia de renda, sob risco de no receberem
recursos federais para gesto, de acordo com os mecanismos de coordenao abordados
no Captulo 3. A gesto compartilhada entre os trs nveis de governo da poltica de
assistncia social como um todo e dos programas de transferncia de renda em
particular exige significativos esforos de capacitao dos gestores e tcnicos locais,
ainda mais em um contexto de transio das diretrizes da rea, de um tradicional
modelo mais ligado a aes assistencialistas para um formato que caminha em direo
plena implementao do SUAS. Assim, importante garantir que as instncias subnacionais, em especial os municpios, tenham de fato capacidades administrativas para a
gesto desses diversos programas, como alertam Silva, Yasbek e Di Giovanni (2007).
A articulao do MDS com os municpios normalmente se d por meio das
Secretarias Municipais de Assistncia Social (ou Desenvolvimento Social); ou seja, os
secretrios da assistncia social e os coordenadores de cada rea especfica dentro da
129
secretaria coordenadores de proteo bsica e especial, coordenadores de gesto de

benefcios, entre outros so os principais responsveis pela gesto municipal da
assistncia social, incluindo os programas de transferncia de renda. No caso de
municpios que no possuem secretaria exclusiva para a assistncia social, a articulao
feita por meio de outra secretaria, como ser visto na terceira seo deste captulo. A
adequao dos instrumentos que os municpios dispem para gerir os recursos
relacionados ao desenvolvimento social um tpico importante para o estabelecimento
do SUAS. H uma tendncia recente de alteraes nas estruturas municipais de gesto
do desenvolvimento social, estimulada por exigncia federal de aprimoramento de
capacidade organizacional para gerenciar e executar os recursos disponibilizados para o
desenvolvimento social no nvel municipal. Uma rica fonte de dados para explorar essa
dimenso das capacidades institucionais da rea fornecida pelo Suplemento de
Assistncia Social da Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais (MUNIC), realizada
pelo IBGE. Esta base de dados explorada na terceira seo deste captulo.
Este captulo est dividido em trs sees. A primeira apresenta o
desenvolvimento institucional recente da rea da assistncia social em Salvador, com
nfase nas instituies criadas para a implementao do PBF e do Cadastro nico no
municpio. De maneira similar, a segunda seo apresenta as transformaes no campo
da assistncia social em So Paulo, com destaque para os diversos programas de
transferncia de renda que so operados nessa cidade. A terceira seo explora mais
diretamente as capacidades institucionais presentes no plano municipal para operar a
poltica de assistncia social, a partir de dados do suplemento de assistncia social da
MUNIC de 2005 e 2009.
4.1. Assistncia social e programas de transferncia de renda em Salvador

At recentemente, a cidade de Salvador contava com uma secretaria exclusiva
para a assistncia social, a Secretaria Municipal de Desenvolvimento Social e Combate
Pobreza (SEDES). Atualmente, a implementao do Cadastro nico e do PBF ocorre
sob a responsabilidade da Secretaria Municipal do Trabalho, Assistncia Social e
Direitos do Cidado (SETAD). A SETAD responsvel pela gesto, em Salvador, dos
seguintes programas federais: Programa de Ateno Integral Famlia (PAIF), PBF,
Cadastro nico, Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (PETI), Servio
130
Sentinela (atendimento a crianas e adolescentes vtimas de abuso e/ou explorao

sexual), Pr Jovem e Projeto Escola de Fbrica (a incluso social de jovens de 16 a 25
anos, com renda familiar mensal per capita de at um salrio mnimo, que estudam no
sistema de Educao Regular ou da Educao para Jovens e Adultos).
Para a operacionalizao dos programas que se articulam com o MDS, a cidade
conta com os Centros de Referncia em Assistncia Social (CRAS, no modelo proposto
pela regulamentao federal), situados nas localidades de Bairro da Paz, Brotas, Centro,
Coutos, Itapagipe, Liberdade, Lobato, Mata Escura, Nordeste de Amaralina, So
Cristvo e Valria totalizando 14 unidades atualmente. Segundo o SUAS, compete
aos CRAS, situados no nvel municipal, orientar as famlias sobre a rede de servios de
assistncia existentes nos diversos nveis de governo, bem como fazer a articulao
entre as famlias identificadas e as diversas polticas pblicas disponveis.
No interior da SETAD, a Coordenadoria de Gesto de Benefcios (CGB) a
responsvel por benefcios eventuais e continuados, como o PBF. A descentralizao
dos cadastros do PBF comeou durante a gesto de Antonio Brito (do PTB, expresidente da Santa Casa de Misericrdia e presidente da Fundao Joo Silveira)
frente da SETAD (janeiro de 2009 a outubro de 2010). Alm dos 14 CRAS existentes
em Salvador, comearam a ser utilizadas para cadastramento dos potenciais
beneficirios as escolas municipais, duas unidades do Sistema Integrado de
Atendimento Regional (SIGA) e tambm as duas Centrais de Informao e
Atendimento Social (CIAS). As CIAS so voltadas para o atendimento ao pblico,
sendo responsveis pelo Cadastro nico e pela gesto do PBF. Nas CIAS so realizadas
tambm palestras informativas sobre o PBF, o Cadastro nico, as condicionalidades e
os programas complementares. Na sede das Sete Portas, que conta com 240
funcionrios, muitos deles terceirizados, so atendidas em mdia mil pessoas por dia,
com picos de 1500 pessoas por dia. J a CIAS da Boca do Rio menor, tem capacidade
para atender de 200 a 300 pessoas por dia. Como ficou evidente nas entrevistas
realizadas em Salvador, tanto com os gestores da assistncia quanto com a populao
beneficiria do PBF, a CIAS a principal referncia para a populao beneficiria do
PBF em Salvador a despeito dos esforos de descentralizao e de utilizao dos
CRAS, cujos funcionrios foram treinados para fazer cadastro e atualizao cadastral de
beneficirios. Tambm foi criado um canal de atendimento aos beneficirios, o Salvador
131
Atende (156), por meio do qual os beneficirios podem obter informaes sobre a
situao do beneficio e os locais de atendimento.
Alm dos programas federais de transferncia de renda, como o PBF e o BPC,
destacam-se em Salvador os seguintes programas municipais de assistncia social:
- Programa Resgate da Cidadania: tem como foco o atendimento populao de rua
acolhida nas unidades Albergue Noturno e Casa de Pernoite. O programa teve incio em
2006 e mantido com recursos municipais. So cerca de 350 pessoas beneficiadas.
interessante apontar que alguns usurios foram desligados do programa por terem sido
inseridos em programas de transferncia de renda do governo federal, como o PBF. O
Resgate da Cidadania tambm oferece auxlio financeiro para alguns beneficirios, um
repasse de R$100,00 para custear o pagamento do aluguel de sua moradia. Alm disso,
procura facilitar o acesso a diversos documentos, tais como RG, CPF e Certido de
Nascimento, a fim de integrar socialmente seus usurios. Atualmente, esse programa foi
integrado no mbito do projeto Salvador Cidadania. Esse programa foi criado em 2009
pelo ento secretrio da SETAD, Antonio Brito, em parceria com o Ministrio Pblico,
a Fundao Jos Silveira e a Prefeitura de Salvador. Comeou voltado para a populao
de rua, e atualmente envolve o encaminhamento da populao carente em geral para
diversos programas da assistncia social tais como o PBF, o Benefcio de Prestao
Continuada (BPC), PrJovem, passe do idoso, entre outros , alm de fornecer
orientao jurdica.
- Projeto Prato Popular: parceria da SETAD com o Grupo Gerdau, o SESI, o Puras e a
Pastoral da Criana, que atende famlias com renda per capita mensal de at R$ 150,00,
residentes em So Tom de Paripe e adjacncias. Mediante R$0,50 por pessoa, a partir
dos sete anos de idade, os cadastrados obtm refeies e participam de cursos de
capacitao nos horrios alternativos ao almoo. Os beneficirios tambm so atendidos
em suas demandas por documentao, ateno nas reas de educao e sade, entre
outras atividades.
- Centro de Convivncia do Bairro da Paz: parceria que comeou em 2005 entre a
secretaria e a Fundao Alphaville, oferece cursos profissionalizantes de perfil
sustentvel e atividades que visem a formao cidad de jovens e adultos da
comunidade, contribuindo para o processo educacional dos mesmos. O Centro
132
conquistou o prmio Top Social da Associao dos Dirigentes de Vendas do Brasil, em

maio de 2005.
O Conselho Municipal de Assistncia Social de Salvador (CMASS) foi criado
em 1996, sendo Antonio Brito seu primeiro presidente. O CMASS foi criado com
carter paritrio, participativo, deliberativo e autnomo, sendo o rgo responsvel pela
garantia do controle social na rea da assistncia social em Salvador, ligado estrutura
organizacional da secretaria inicialmente a SEDES, atualmente a SETAD.
Demais aspectos da estrutura institucional da assistncia social em Salvador so
explorados na terceira seo, a partir dos dados da MUNIC.
4.2. Assistncia social e programas de transferncia de renda em So Paulo

Assim como ocorreu no plano federal, a histria da assistncia social na cidade
de So Paulo caracterizada por aes fragmentadas e muito dependentes da atuao de
entidades beneficentes, com baixo envolvimento estatal (Amncio, 2008; Yasbek, 2004;
Cardoso, 2003). De acordo com Amncio (2008), a poltica de assistncia social no
municpio de So Paulo foi tradicionalmente exercida por meio de convnios entre a
Secretaria de Assistncia Social e entidades sociais. Esse cenrio comea a mudar
somente aps a regulamentao dos principais marcos institucionais da rea, a
Constituio de 1988 e com a Loas em 1993. De todo modo, So Paulo foi uma das
ltimas cidades a implantar a Loas:
sempre oportuno lembrar que So Paulo foi a ltima capital do pas a realizar essa
implantao, e as conseqncias desse retrocesso s no foram mais catastrficas pela
interferncia e organizao da sociedade civil mediada pelo Frum Municipal de Assistncia
Social na construo de propostas para a rea. (Yasbek, 2004: 16)
O perodo de grandes transformaes institucionais no campo federal no foi

acompanhado de mudanas importantes no plano local, notadamente nas gestes de
Maluf (1993 a 1996) e Pitta (1997 a 2000), os quais, segundo Yasbek (2004), legaram
uma herana de desmanche da assistncia social. Nesse perodo, a assistncia social
em So Paulo ainda era marcada pela fragmentao institucional e ainda era considerada
prtica secundria, de "planto social", sendo conduzida ainda no registro da lgica do
primeiro-damismo. A autora destaca que no s houve grandes atrasos na
133
regulamentao da Loas na gesto Maluf como a gesto Pitta vetou pontos centrais da
Loas: Pitta vetou a criao do Fundo Municipal de Assistncia Social e alterou a
composio paritria do Conselho Municipal de Assistncia Social, que pela Loas
deveria incluir entidades, usurios e trabalhadores do setor eleitos por seus pares e
representantes do governo indicados pelo prefeito.
O Fundo Municipal de Assistncia Social foi regulamentado somente em maio
de 2001, na gesto Marta Suplicy (PT). A ento secretria da assistncia social, Aldaza
Sposati, props a emenda que reformulou a Lei Orgnica do Municpio, explicitando as
competncias da poltica de Assistncia Social no municpio de acordo com a
Constituio Federal e com a Loas. Assim, a assistncia social como poltica pblica
algo recente na cidade: "Ou seja, a assistncia social reconhecida pela gesto municipal
como poltica pblica de responsabilidade do Estado e ordenada a partir do comando
nico algo muito recente na cidade." (Amncio, 2008: 6-7).
Na gesto Marta Suplicy, inicia-se o programa de transferncia de renda sob
responsabilidade municipal, o Renda Mnima. Na verdade, o Programa de Garantia de
Renda Mnima foi criado em 1998, pela Lei Municipal 12.651, de 6 de maio de 1998,
porm s foi regulamentado pelo Decreto Municipal n 40.400, 05 de abril de 2001, na
gesto de Marta Suplicy (2001-2005). Iniciou-se ento em 2001 o cadastramento e o
pagamento de benefcios s famlias com renda familiar de at trs salrios mnimos e
com filhos na faixa etria de 0 a 14 anos que freqentavam creches ou escolas
(PMSP/SMADS, 2006). A aferio da renda familiar deveria ser realizada no perodo
das matrculas escolares, e o pagamento dos benefcios deveria ser interrompido se a
freqncia escolar fosse inferior a 90%. Estavam previstos tambm convnios com
entidades de direito pblico ou privado para acompanhamento, execuo, avaliao e
fiscalizao do programa (Lei 12.651).
No Decreto 40.400, que regulamentou a primeira verso do programa de renda
mnima da cidade de So Paulo, a prefeita Marta Suplicy justificava a relevncia do
programa considerando a situao de penria em que vivem milhares de famlias em
nosso municpio, em virtude da inadequada distribuio de renda, agravada pelo
desemprego, que atinge drasticamente grande nmero de crianas e adolescentes em
fase de formao fsica e intelectual. (Decreto 40.400 de 05 de maio de 2001). Desse
134
modo, assim como em outras experincias locais de transferncia de renda, era central a
dimenso da promoo do ingresso e permanncia das crianas na rede escolar.
Em 2002, a Lei Municipal 13.265 (de 02 de janeiro de 2002) e o Decreto
Municipal 41.836 ampliaram a faixa etria das crianas e adolescentes para 0 a 16 anos
incompletos e estabeleceram como critrio para incluso no programa que a renda
familiar per capita fosse inferior a meio salrio mnimo. Alm de alterar o clculo do
beneficio, estabelecia, ainda, um valor mximo de um salrio mnimo e um dcimo para
pagamento do benefcio.
Atualmente, o Renda Mnima est disciplinado pela Lei Municipal n 14.255 de
28 de dezembro de 2006, e regulamentado pelo Decreto Municipal 50.153 de 28 de
outubro de 2008. O programa tem como objetivos principais assegurar a melhoria das
condies de vida do grupo familiar, por meio da concesso de benefcio financeiro;
promover o acesso do grupo familiar rede socioassistencial do territrio do municpio;
estimular a frequncia escolar; fortalecer os vnculos familiares e a convivncia
comunitria. As famlias devem ser residentes e domiciliadas no Municpio de So
Paulo h no mnimo dois anos; ter renda bruta per capita mensal inferior ou igual a R$
175,00; ter filhos e/ou dependentes, sendo, pelo menos um deles com idade inferior a 16
anos; ter filhos e/ou dependentes com idade entre seis e quinze anos, matriculados em
escola pblica ou particular com 100% de bolsa, com frequncia mensal igual ou
superior a 85%; possuir carteira de vacinao atualizada dos filhos e/ou dependentes
menores de 07 anos. As famlias interessadas em se cadastrar devem procurar o CRAS
da regio onde residem. Maiores detalhes sobre o processo de cadastramento para os
programas de transferncia de renda em So Paulo so apresentados no Captulo 6.
importante destacar que o Renda Mnima surgiu na Secretaria do Trabalho,
Desenvolvimento Social e Solidariedade cujo secretrio poca era o economista
Mrcio Pochman , portanto debatido e elaborado por economistas, fora do campo da
assistncia social. Os programas federais de transferncia de renda existentes poca
Bolsa Escola, PETI e BPC ficavam a cargo da Secretaria de Assistncia Social (SAS),
poca sob comando da assistente social Aldaza Sposati. Desse modo, os problemas de
coordenao e integrao dos diversos programas so evidentes desde o incio. Yasbek
(2004: 23) comenta esses problemas poca da gesto Marta Suplicy:
135
Este desenho institucional dos Programas de Transferncia de Renda (operacionalizados em

duas Secretarias Municipais) vai confrontar a definio legal segundo a qual a rea da
Assistncia Social deve ter um comando nico, enquanto estratgia e condio fundamental para
o bom resultado do andamento do sistema e para que se evitem aes sobrepostas, pulverizadas,
descontnuas e sem impacto ou efetividade.
De acordo com Yasbek, a fragmentao da poltica social em duas secretarias

reforava uma perspectiva restritiva da assistncia social tambm na gesto Marta
Suplicy. Evidencia-se assim um cenrio de fragmentao desde o incio dos programas
de transferncia de renda em So Paulo. Essa fragmentao inicial, que estimulava o
insulamento dos programas de transferncia em uma secretaria parte da assistncia,
certamente produziu efeitos duradouros no campo, dificultando uma viso mais
integrada da assistncia e colocando obstculos organizacionais, valorativos, entre
outros para a articulao dos programas de transferncia no escopo mais amplo da
rea da assistncia.
Esse descompasso amplia-se ainda mais quando Aldaza Sposati estabelece
convnio, em junho de 2002, com a Secretaria Estadual da Assistncia e
Desenvolvimento Social (Seads) para desenvolvimento do programa estadual de
transferncia de renda, o Renda Cidad, que antes era executado no municpio de So
Paulo pela secretaria do trabalho (Pochmann, 2004).
O Programa Renda Cidad foi criado pelo Decreto Estadual n. 42.826, de 21 de
janeiro de 1998 e alterado pelo Decreto Estadual n. 45.632, de 16 de janeiro de 2001,
durante a gesto de Geraldo Alckmin (2001-2006), do PSDB. Esse programa estadual,
cuja execuo est a cargo dos municpios, tem como pblico-alvo famlias que residem
em bolses de pobreza63, com renda familiar mensal per capita de at R$ 100,00,
priorizando mulheres chefes de famlia. O programa oferece benefcio financeiro e
aes scio-educativas que tm como objetivo a gerao de renda para famlias do
interior e da regio metropolitana em situao de risco social. A Seads sugere que os
cadastramentos sejam realizados por meio de visita domiciliar, e h cotas de
beneficirios. Para ser elegvel para cadastramento, a famlia deve residir em rea
caracterizada como bolso de pobreza e ser residente no municpio h, no mnimo, dois
63
O Renda Cidad priorizou no cadastramento as famlias residentes em bolses de pobreza ou reas de

maior vulnerabilidade, definidas a partir de metodologia desenvolvida pela Fundao Seade (ndice
Paulista de Vulnerabilidade Social IPVS). Ou seja, em sua prpria concepo est contemplada a
dimenso territorial da pobreza.
136
anos. Ao contrrio do PBF, o Renda Cidad prev a verificao da renda das famlias64,
por meio de carteira de trabalho e Holerite recente, no caso daqueles que tm trabalho
formal. O extrato do INSS tambm verificado para aferio do recebimento de algum
tipo de aposentadoria ou auxlio-doena. Como condicionalidades, alm da manuteno
da moradia no municpio, o programa prev participao em aes scio-educativas, de
gerao de renda e outras atividades sugeridas, alm de ter condicionalidades ligadas
rea de educao crianas e adolescentes entre 6 e 15 anos devem ter freqncia
escolar mnima de 75% e de sade crianas de 0 a 7 anos devem manter sua carteira
de vacinao atualizada.
Atualmente, o valor do benefcio de R$ 60,00 por ms, sendo recebido no
Banco do Brasil (que comprou o banco estadual, a Nossa Caixa). Esse valor fixo e
pode ser complementado por recursos de programas municipais ou federais, desde que,
para as famlias que j sejam beneficirias de outro programa de transferncia direta de
renda da esfera federal, a soma dos benefcios no ultrapasse R$ 95,00 (SMADS, 2010).
Assim como no caso do Renda Mnima, o tempo mximo de permanncia no Renda
Cidad de 24 meses. Mas, no caso do Renda Cidad, h uma avaliao tcnica da
famlia aps o 12 ms para aferir se o benefcio poder ser prorrogado por mais 12
(doze) meses.
Percebe-se assim que, apesar de aparentemente similares, os trs programas de
transferncia de renda operados na cidade de So Paulo o Renda Mnima, o Renda
Cidad e o PBF possuem critrios de focalizao, de elegibilidade e condicionalidades
distintos. A falta de integrao das estratgias de cadastramento destes programas, bem
como dos bancos de dados responsveis pela sua sistematizao e ainda dos diferentes
cartes para recebimento dos benefcios, coloca desafios imensos no s secretaria de
assistncia social, mas tambm aos potenciais beneficirios.
A Secretaria Municipal de Assistncia e Desenvolvimento Social (SMADS)
antiga Secretaria Municipal de Assistncia Social (SAS) s se tornou responsvel pela
64
Alm da renda, h ainda critrios de priorizao de seleo: famlia com o chefe ou o provedor
desempregado; famlia chefiada prioritariamente por mulher; famlia com maior nmero de crianas e
adolescentes com idade inferior a 15 (quinze) anos; famlia com adolescentes cumprindo medida scioeducativa; famlia com membro vindo do sistema penitencirio ou em situao de privao de liberdade;
famlia com integrante portador de deficincia incapacitado para o trabalho; famlia com integrante idoso
com mais de 60 (sessenta) anos de idade. Desde 2005, as famlias dos internos da Fundao Casa (antiga
Febem) tambm foram includas no programa.
137
gesto da poltica municipal de transferncia de renda a partir de 1 de janeiro de 2005

(PMSP/SMADS, 2006). A reorganizao da secretaria definiu a Coordenadoria dos
Programas de Transferncia de Renda (CPTR) como a responsvel pela gesto e
execuo dos trs programas de transferncia, o Renda Mnima, o Renda Cidad e o
PBF. Atualmente, os diversos programas de transferncia esto sob responsabilidade da
Coordenadoria de Gesto de Benefcios (CGB).
Somente a partir de 2005, nas gestes Jos Serra e Gilberto Kassab, o municpio
ingressou no SUAS, habilitado na Gesto Plena, atendendo aos requisitos formais
previstos na NOB (Arregui et al., 2007). Em maio de 2007 a Secretaria deu incio ao
processo de reestruturao para se adequar ao SUAS. A SMADS tem a maior rede
scio-assistencial da Amrica Latina, atendendo diariamente cerca de 162 mil pessoas,
segundo informaes presentes no site da secretaria. H 31 CRAS (Centros de
Referncia em Assistncia Social) na cidade de So Paulo, sendo essas as unidades
responsveis pelo cadastramento dos beneficirios dos programas de transferncia de
renda.
Tanto o Renda Mnima quanto o Renda Cidad continuam a ser operados na
cidade de So Paulo ao lado do PBF. Porm, possvel observar algumas dificuldades
na articulao entre os programas locais e o nacional. Em So Paulo, os valores dos
programas so complementares se a famlia tambm beneficiria do Renda Mnima
ou Renda Cidad, por conta da legislao do Renda Mnima. De acordo com o site da
SMADS:
Do valor a ser pago pelo Programa Renda Mnima, a legislao prev o desconto do valor
recebido pelos outros programas (Bolsa Famlia ou Renda Cidad). Esta uma importante
integrao entre os programas municipal, estadual e nacional de transferncia de renda para
melhorar a aplicao do dinheiro pblico possibilitando o atendimento a um maior nmero de
famlias. (SMADS, 2010, acesso em 03/11/2010).
Contudo, os programas so operados por meio de cartes magnticos e bancos

distintos (Banco do Brasil no caso do Renda Mnima e tambm do Renda Cidad, e
Caixa Econmica Federal, no caso do PBF). No caso do Renda Cidad, o valor do
benefcio fixo, mas no pode ultrapassar R$95,00 quando h cumulatividade de
benefcios. Em suma, esses diferentes critrios e lgicas de operao dos benefcios
certamente podem causar transtornos para os beneficirios, alm de evidenciarem que
138
ainda h desafios a serem enfrentados na implementao dos programas, referentes

especialmente articulao dos diferentes tipos de programas desenvolvidos.
Na prxima seo, so apresentadas diversas dimenses relativas s capacidades
institucionais das secretarias de assistncia social de Salvador cujo rgo gestor
atualmente a SETAD e So Paulo (poltica sob responsabilidade da SMADS), de
modo comparativo com os resultados observados para o Brasil como um todo.
4.3. Capacidades institucionais locais na rea da assistncia social

Esta seo apresenta as principais dimenses que caracterizam a capacidade
institucional dos rgos gestores da assistncia social nos municpios de Salvador e So
Paulo, com nfase nos recursos humanos, infra-estruturais, logsticos e tcnicos para a
operao dos programas de transferncia de renda. De modo a fornecer parmetros de
comparao, so apresentadas tambm as caractersticas gerais dos rgos da assistncia
social no conjunto dos municpios brasileiros, com nfase nos maiores municpios,
aqueles com mais de 500 mil habitantes.
Uma excelente fonte de dados para explorar as capacidades institucionais locais
a Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais (MUNIC). Esta pesquisa realizada
pelo IBGE na totalidade dos municpios brasileiros, tendo sido realizada em 1999, 2001,
2002, 2004, 2005, 2006, 2008 e 200965. O objetivo principal dessa pesquisa analisar a
fundo diferentes aspectos da gesto municipal, incluindo informaes sobre a estrutura,
dinmica e funcionamento das instituies pblicas municipais, compreendendo
tambm diferentes polticas e setores que envolvem o governo municipal (IBGE, 2006,
p.16). Ou seja, uma fonte de dados importante para explorar algumas das principais
questes que orientam este trabalho.
Considerando especificamente a rea da assistncia social, dois levantamentos
foram realizados, um em 2005 e outro em 2009. Esses dois levantamentos consideraram
a centralidade das capacidades institucionais locais para o desenvolvimento da rea da
assistncia: O desenvolvimento deste sistema [particularmente do SUAS] pressupe o
conhecimento e a capacidade institucional e tcnica das secretarias municipais, e das
65
As informaes primrias so fornecidas pela prefeitura, geralmente a partir de entrevistas pessoais

para preenchimento dos questionrios. No caso dos suplementos de assistncia social, as informaes
foram obtidas junto ao rgo gestor da assistncia no municpio (IBGE, 2006).
139
instncias de controle social operando localmente. (IBGE, 2010, p. 13). Como definido
na Constituio de 1988 e na Loas, a gesto da assistncia social no nvel municipal
implica, para alm da execuo da poltica de assistncia social, a formulao da
Poltica Municipal de Assistncia Social, o co-financiamento da poltica, a elaborao
do Plano Municipal de Assistncia Social, organizao da rede municipal de proteo
social, superviso, monitoramento e avaliao das aes locais, entre outros aspectos
avaliados nas pesquisas (IBGE, 2010).
A grande maioria das questes e a metodologia empregada nos dois suplementos
da MUNIC so comparveis, apesar de a MUNIC de 2009 ter considerado mais
dimenses da rea da assistncia, como ser detalhado. Essas pesquisas constituem a
principal fonte de informaes deste captulo, que tambm so complementadas com
informaes oriundas de outras fontes bibliogrficas e tambm pelas entrevistas
realizadas com gestores municipais da assistncia social em So Paulo e Salvador,
apresentadas em maior detalhe no Captulo 6.
Em 2005, a MUNIC foi a campo com dois questionrios, o questionrio bsico,
com 11 blocos, e o Suplemento de Assistncia Social, com 12 blocos, coletando
informaes entre novembro de 2005 e abril de 2006 nos 5.564 municpios existentes
poca. O questionrio bsico abordou diversos temas relativos administrao pblica
municipal. J o Suplemento de Assistncia Social, que aqui nos interessa, abordou:
estrutura administrativa municipal na rea de assistncia social; legislao municipal
relativa ao setor; fonte de recursos pblicos para assistncia social; sistema de
informao do rgo gestor; articulao institucional em assistncia social; capacidade e
natureza dos atendimentos efetuados, convnios e parcerias; aes, projetos e programas
na rea; e entidades pblicas municipais de assistncia social (IBGE, 2006). Essa
pesquisa foi realizada antes da elaborao da Norma Operacional Bsica da Assistncia
Social NOB SUAS 2005, que definiu as regras gerais para a implementao do
SUAS. Desse modo, muitas questes importantes para aferio do grau de
implementao do SUAS s comearam a ser pesquisadas a partir da MUNIC de 2009.
A MUNIC 2009, que analisou informaes gerais sobre a administrao pblica
municipal de 5.565 municpios, continha um questionrio bsico com 18 blocos e um
Suplemento de Assistncia Social com dez blocos. Esse suplemento visava mapear a
gesto pblica da rea e obter informaes sobre a oferta de servios da assistncia
140
social, permitindo a comparao com os dados obtidos no suplemento de 2005.

Novamente, as prefeituras foram as principais responsveis pelas informaes
declaradas na pesquisa, realizada entre maio e setembro de 2009 (IBGE, 2010).
A seguir, so apresentadas as principais dimenses da gesto da assistncia no
Brasil como um todo, com nfase nos maiores municpios, e em Salvador e So Paulo.
4.3.1. rgo Gestor da Assistncia

Os dados da MUNIC 2005 mostraram que 99,7% dos municpios brasileiros
possuam algum tipo de estrutura organizacional para tratar da poltica de assistncia
social, considerando secretarias exclusivas e compartilhadas. Considerando a existncia
de rgo exclusivo para a assistncia, este estava presente em 58,8% dos municpios
brasileiros, e em 62,8% dos municpios com mais de 500 mil habitantes. Entre os
municpios com secretarias compartilhadas, a assistncia social tendia a estar junto das
secretarias de sade (52,8% dos casos de compartilhamento) e de trabalho (34,4% dos
casos), alm de diversas outras secretarias, como abastecimento, segurana alimentar,
etc.
Em 2009, mesmo com novos prefeitos, no houve alteraes significativas:
quase a totalidade dos municpios possua alguma estrutura para tratar da assistncia
social, sendo que 70,1% dos municpios contavam com secretaria exclusiva para a rea
um aumento significativo em relao a 2005 (58,8%). As secretarias exclusivas
continuavam mais presentes, em termos relativos, nos municpios com mais de 500 mil
habitantes (72,5%). A partir do elevado percentual de secretarias exclusivas, percebe-se
uma valorizao desta poltica do ponto de vista da gesto municipal. Considerando a
complexidade cada vez maior da gesto da poltica de assistncia social, especialmente
em um contexto no qual o governo federal estimula a integrao crescente dos
programas de transferncia de renda no interior da assistncia, faz cada vez mais sentido
contar com uma estrutura organizacional prpria para a poltica. Isso particularmente
verdadeiro no caso dos maiores municpios, aqueles com mais de 500 mil habitantes,
nos quais s os programas de transferncia de renda j apresentam considervel
gigantismo e demandas particulares especificadas nos diversos mecanismos de
coordenao federal j discutidos que absorvem boa parte dos recursos humanos,
141
como ser apresentado no Captulo 6. No caso das secretarias compartilhadas, as mais

freqentes em 2009 eram sade e trabalho, assim como observado em 2005.
No caso especfico de Salvador, em 2005 o municpio contava com secretaria
exclusiva para a rea de assistncia social, a Secretaria Municipal de Desenvolvimento
Social (SEDES). Em 2009 o municpio no mais possua uma secretaria exclusiva para
a rea de assistncia, sendo a secretaria compartilhada com a rea de trabalho: a SEDES
transforma-se em SETAD, Secretaria Municipal do Trabalho, Assistncia Social e
Direitos do Cidado. Essa tendncia contrria quela indicada pelos dados da MUNIC
para o conjunto do pas no perodo 2005-2009, que apontavam um aumento das
secretarias exclusivas. Por sua vez, So Paulo contava com secretaria exclusiva da
assistncia social em 2005 e em 2009, a Secretaria Municipal de Assistncia e
Desenvolvimento Social (SMADS).
Os suplementos da MUNIC procuraram ainda avaliar a infra-estrutura dos
rgos gestores da assistncia nos municpios brasileiros. Em 2005, verificou-se que em
72,7% dos municpios o rgo gestor possua linha telefnica. Somente em 3,3% dos
municpios no havia nenhum computador em funcionamento, todos eles municpios
com menos de 50 mil habitantes. Em 88,9% dos municpios, havia conexo internet
no rgo gestor da assistncia e 46,8% dos municpios contam com sistema para
gerenciamento de programas e aes da rea da assistncia sistemas estes que tendem
a se concentrar nos municpios com mais de 500 mil habitantes.
Em 2009, h um pequeno decrscimo na proporo de municpios nos quais o
rgo gestor da assistncia possua linha telefnica. Por outro lado, h um aumento na
proporo de municpios com computadores nos rgos gestores da assistncia social
de 97,1% para 99,3% dos municpios. Houve tambm um crescimento expressivo do
acesso internet, que passou de 88,8% para 98,0% dos municpios. Em 2009 tambm
foi pesquisada, de maneira mais detalhada, a existncia de sistemas informatizados
desenvolvidos ou adquiridos como ferramenta de gesto, visando coordenao da
poltica e a gesto dos servios scio-assistenciais excluindo-se aplicativos da Rede
SUAS, editores de textos, planilhas eletrnicas, de gerao de apresentaes, entre
outros softwares. Verificou-se que apenas 32,6% dos municpios brasileiros contavam
com esses tipos de sistemas em 2009, proporo que tendia a ser maior nos municpios
com mais de 500 mil habitantes e tambm na regio Sudeste. Os sistemas
142
informatizados mais utilizados estavam voltados para o acompanhamento do

atendimento oferecido aos usurios, acompanhamento de servios de programas
assistenciais, bem como informaes sobre o perfil dos usurios e informaes sobre a
rede scio-assistencial do SUAS.
De modo geral, tanto em 2005 quanto em 2009, h mais recursos de infraestrutura nos municpios mais populosos. Isso confirmado nos casos de Salvador e
So Paulo. Em 2005, o rgo gestor da assistncia em Salvador contava com mais de 10
linhas telefnicas e computadores com acesso internet por meio de banda larga. A
secretaria possua e-mail para contato, mas no contava com pgina de acesso na
internet. Havia sistema de gerenciamento, mas apenas para registro e inscrio de
entidades sociais. Em 2009 a situao da infra-estrutura no rgo gestor da assistncia
continuava muito similar a 2005. A secretaria possua e-mail para contato e tambm
pgina de acesso na internet66. Por outro lado, foi declarada em 2009 a inexistncia de
sistema informatizado para gerenciamento da poltica. Porm, informaes obtidas por
meio de entrevistas com gestores locais da assistncia em Salvador indicam a
disponibilidade de sistemas de gerenciamento para os beneficirios de programas de
transferncia de renda, localizados no na sede da SETAD, mas nos CIAS, rgos
responsveis pelo cadastramento dos beneficirios de programas de transferncia.
So Paulo tambm j possua boa infra-estrutura em 2005, uma vez que a
SMADS contava com mais de 10 linhas telefnicas e computadores com acesso
internet por meio de banda larga. Assim como em Salvador, a secretaria possua e-mail
para contato, mas no contava com pgina de acesso pela internet. Havia sistema de
gerenciamento para diversas atividades da secretaria67. Assim como em Salvador, os
dados da MUNIC 2009 mostram a manuteno de uma boa infra-estrutura em termos de
presena de linhas telefnicas, computadores e acesso internet por meio de banda
larga. Em 2009 j havia pgina de acesso na internet, e consultas ao site mostraram que
este disponibiliza informaes teis ao pblico em geral tipos de programas sociais
66
Porm, visitas ao site indicado demonstram tratar-se mais de um site para organizao interna das
diversas reas da secretaria, com seus respectivos responsveis e meios de contato, do que um site para
disponibilizao de informaes teis ao pblico em geral; j o site da prpria prefeitura de Salvador
apresentava mais informaes referentes rea da assistncia, inclusive informaes sobre o
cadastramento no PBF.
67
Descrio do perfil dos usurios, para acompanhamento do atendimento oferecido aos mesmos, para
acompanhamento de programas, para integrao de setores conveniados e para informaes sobre a rede
de atendimento; no havia sistema para cadastramento de entidades sociais
143
existentes, critrios para cadastramento em diversos programas sociais, etc. Contudo,

vrias pesquisas mencionadas no site no so de ampla divulgao ao pblico, como
pude constatar em entrevistas com gestores em So Paulo68.
4.3.2. Recursos Humanos

Segundo a MUNIC, aproximadamente 140 mil pessoas estavam empregadas na
rea da assistncia em 2005. A mdia de pessoas na rea da assistncia em todo o pas
era de 25 pessoas por municpio, variando bastante e aumentado de acordo com o
tamanho do municpio. Municpios com mais de 500 mil habitantes tinham, em mdia,
619 pessoas trabalhando na rea em 2005. Em 2009, com mais de 182 mil servidores, o
pessoal ocupado na rea da assistncia social representava 3,2% de todo o pessoal
ocupado nas administraes pblicas municipais69.
Em 2005, destacavam-se tambm os elevados percentuais de pessoas contratadas
em regimes mais flexveis, especialmente pessoal comissionado e pessoal sem vnculo
permanente na rea da assistncia. A presena de pessoal comissionado um pouco
menor nos municpios com mais de 500 mil habitantes sendo mais importante a
participao relativa dos celetistas , mas nestes municpios menor a participao de
pessoas da rea da assistncia social em relao ao total do pessoal na administrao
pblica. Em 2009 no houve alteraes significativas na estrutura trabalhista por
vnculo empregatcio no conjunto dos municpios: o conjunto de estatutrios rene o
maior nmero de servidores registrados, seguidos pelos sem vnculo permanente, os
somente comissionados, os celetistas e, em ltima posio, os estagirios.
68
Tanto Wladimir Prado quanto Maria Rita Freitas, do Observatrio de Polticas Sociais (OPS) da
SMADS, mencionaram a realizao de uma srie de estudos internos sobre os programas de transferncia
e demais servios e benefcios da assistncia, mas esses produtos raramente so divulgados para um
pblico mais amplo.
69
No plano federal, estudo de Souza (2010, p.13) destaca que a poltica de transferncia de renda conta
com burocracia profissionalizada e bem remunerada. Ao contrrio dos demais ministrios que formulam e
implementam polticas sociais, a autora mostra um crescimento nos nmeros absoluto e relativo de
servidores alocados no (MDS). Pode-se considerar que este resultado relativamente esperado, uma vez
que o MDS o mais recente dos ministrios analisados pela autora. Por outro lado, autores como Fleury
(2007) destacam que a burocracia mais tradicional da assistncia social ficou alijada do MDS. Desse
modo, cabe analisar com cautela esse processo de profissionalizao da burocracia federal e quais seus
possveis impactos do ponto de vista da integrao dos programas de transferncia com a poltica da
assistncia.
144
Considerando a escolaridade dos gestores da assistncia ou seja, os prprios

secretrios de assistncia nos casos em que h secretaria exclusiva ou coordenadores
equivalentes nas secretarias compartilhadas , a maioria possua ensino superior
completo, tanto em 2005 (52,1%) quanto em 2009 (58,9%). Esse padro se repetia em
todas as regies do pas, destacando-se, em 2009, a regio Sudeste, por apresentar a
maior presena proporcional de gestores da assistncia social com ensino superior
completo situao presente em 69,1% dos municpios daquela regio. Em 2009, no
caso dos municpios com mais de 500 mil habitantes, a proporo de municpios cujos
gestores da assistncia possuam ensino superior ou ps-graduao chegava a 80,0%.
Mesmo no caso dos demais funcionrios da assistncia social que no os gestores,
interessante notar que o pessoal da rea da assistncia social possua o alto grau de
instruo em comparao com outras reas da administrao pblica tanto em 2005
quanto em 2009.
Em 2009, a MUNIC averiguou a persistncia do primeiro damismo na rea da
assistncia, verificando os municpios nos quais a primeira dama era a responsvel pela
rea. Isso ocorreu em 24,3% dos municpios brasileiros, sendo que 47,4% dessas
gestoras possuam o ensino superior completo e/ou ps-graduao. Destaca-se o fato de
17,5% dos municpios com mais de 500 mil habitantes apresentarem a primeira dama
como a gestora da assistncia social. Este no era o caso dos municpios de Salvador e
So Paulo nem em 2005 nem em 2009.
Em 2005, Salvador contava com 286 pessoas ocupadas na rea da assistncia
social, desempenhando as mais diversas funes, no especificadas na pesquisa. Destes,
48,6% eram estatutrios, 48,2% eram celetistas e somente 3,2% eram comissionados.
Considerando a escolaridade dos estatutrios, 36,0% tinham ensino fundamental
completo, 38,1% o ensino mdio e 25,9% nvel superior. Entre os celetistas, 10,9%
tinham ensino fundamental completo, 66,0% o ensino mdio e 23,2% nvel superior. J
entre os comissionados, a maioria (55,5%) tinha ensino superior. O gestor da rea tinha
ps-graduao. Entre aqueles com nvel superior e ps-graduao (74 casos), a imensa
maioria (83,8%) tinha formao em Assistncia Social.
interessante notar que, em 2009, Salvador tinha um nmero bem inferior de
pessoas ocupadas na assistncia, 112, contra 286 em 2005. Muito provavelmente, a
eliminao da secretaria exclusiva para a rea e a juno da assistncia com a secretaria
145
do trabalho contribuiu para essa reduo de pessoal. Porm, como veremos no Captulo
6, funcionrios terceirizados foram contratados para o cadastramento de beneficirios
do PBF nas CIAS, o que provavelmente no consta nas informaes da MUNIC.
Considerando o tipo de vnculo trabalhista, a grande maioria do pessoal era estatutria
(78,6%), seguida por estagirios (15,2%) e comissionados (5,3%). Considerando a
escolaridade da categoria de maior relevncia, os estatutrios, 29,5% tinham ensino
fundamental completo, 34,1% o ensino mdio completo e 36,4% nvel superior. Entre
os comissionados, a maioria (66,7%) tinha nvel superior. Em 2009, o gestor da rea
tambm tinha ps-graduao, com formao em Administrao. Entre os 36
funcionrios com nvel superior ou ps-graduao, 77,8% eram assistentes sociais,
seguidos por terapeutas ocupacionais (5,5%) e por psiclogos (5,5%).
Infelizmente, no caso de So Paulo, muitas informaes relevantes constavam
como ignoradas na MUNIC 2005. Assim, no temos o nmero total de pessoas
ocupadas na rea da assistncia social, e muito menos a informao por vnculo
empregatcio. S conseguimos informaes no caso daqueles que tiveram a escolaridade
declarada. Desse modo, entre os 1.164 funcionrios estatutrios com declarao de
escolaridade, 25,7% tinham ensino fundamental, 39,3% ensino mdio e 35,0% nvel
superior. O perfil e o nmero de celetistas era totalmente ignorado. No caso dos 149
comissionados com informao de escolaridade, a imensa maioria (93,4%) tinha curso
superior. Entre os 302 funcionrios com ensino superior ou ps-graduao, destacavamse os assistentes sociais (53,0%) e os psiclogos (9,3%). O gestor da assistncia social
tambm possua ps-graduao em 2005.
Em 2009 as informaes estavam muito mais completas, e indicavam 1.432
pessoas ocupadas na rea da assistncia em So Paulo, sendo 85,5% como estatutrios e
14,5% como comissionados. Entre os estatutrios, 19,4% tinham ensino fundamental
completo, 29,5% ensino mdio completo, 36,6% tinham nvel superior e 14,5% tinham
ps-graduao. Assim como em Salvador, a grande maioria dos comissionados (86,9%)
tinha nvel superior em 2009. Entre o pessoal com nvel superior ou ps-graduao (806
casos em 2009), continuavam destacando-se os assistentes sociais (42,3%), seguidos por
psiclogos, com 13,4%. O gestor da assistncia social tambm possua ps-graduao
em 2009.
146
4.3.3. Legislao e Instrumentos

Os dois suplementos da MUNIC procuraram verificar se as aes de assistncia
social esto disciplinadas por instrumentos que regulem e normatizem procedimentos,
estratgias e o processo participativo da assistncia social. Isso porque os municpios
podem estabelecer normas e disposies legais, criando obrigaes e direitos,
instituindo organizaes, mecanismos e instrumentos para a ao da assistncia social,
tanto atravs de leis votadas pelas Cmaras Municipais, como por meio de regulamentos
do Executivo.
Em 2005, evidenciou-se a relevncia da descentralizao da poltica de
assistncia mesmo no mbito da normatizao legislativa, uma vez que 97,1% dos
municpios dispunham de pelo menos um artigo sobre a rea da assistncia social na Lei
Orgnica Municipal percentual que chegou a 100% no caso dos municpios com mais
de 500 mil habitantes. Em 2009, esse cenrio permaneceu praticamente estvel.
A MUNIC 2005 tambm procurou analisar a existncia de diversos rgos da
assistncia social regulamentados no mbito municipal: o Conselho Municipal de
Assistncia Social, o Fundo Municipal de Assistncia Social, a Poltica Municipal de
Assistncia Social, os padres e parmetros para a oferta de servios de assistncia
(normatizao para formulao e gesto da poltica de assistncia), os programas,
projetos e aes da assistncia e, por fim, a concesso de incentivos fiscais para
entidades da assistncia social. No caso dos Conselhos e dos Fundos obrigatoriamente
criados por lei , verificou-se que estes estavam regulamentados por instrumentos legais
municipais em 98,8% e 91,2%, respectivamente, dos municpios, atingindo 100% no
caso dos municpios com mais de 500 mil habitantes. No caso dos demais rgos, a
maior regulamentao municipal foi encontrada, em 2005, no caso dos projetos,
programas e aes, regulamentados por 75,4% dos municpios. Em 2009, o cenrio das
regulamentaes permaneceu praticamente estvel.
Conforme definido pela Poltica Nacional de Assistncia Social e de acordo com
a Loas, cada municpio deve elaborar seu Plano Municipal de Assistncia Social,
definindo as diretrizes e prioridades de ao para a rea. O Plano constitui assim um
instrumento estratgico para a poltica e para a consolidao do SUAS, devendo ser
monitorado e avaliado, de modo a permitir o aprimoramento dos projetos, polticas e
aes. Em 2005, 91,4% dos municpios brasileiros contavam com Plano Municipal de
147
Assistncia Social, percentual que novamente tendia a aumentar de acordo com o porte
populacional do municpio; entre os municpios que tinham o Plano, 96,2% o avaliavam
e monitoravam, um percentual bem elevado.
Em 2009, o percentual dos municpios com Plano Municipal de Assistncia
Social passou para 93,1%, sendo que houve acrscimo nos municpios com mais de 500
mil habitantes. A MUNIC de 2009, preocupada com a implementao da NOB-SUAS
2005, detalhou muito mais as informaes referentes ao Plano Municipal de Assistncia
Social. A avaliao e o monitoramento do Plano foram desagregados: a avaliao do
Plano era realizada anualmente em 88,8% dos municpios brasileiros e o monitoramento
era realizado anualmente em 84,5% dos municpios. Na maioria dos municpios, o
Conselho Municipal de Assistncia era o rgo responsvel pela avaliao e o
monitoramento.
No caso de Salvador, a MUNIC 2005 indicou que a lei orgnica tratava da rea
da assistncia, alm de haver outros rgos sob regulamentao de legislao municipal,
tais como o Conselho Municipal de Assistncia Social, o Fundo Municipal de
Assistncia Social e a Poltica Municipal de Assistncia Social, alm de outros projetos
e programas especficos da rea. Contudo, padres e parmetros para a assistncia
social, alm de concesses de incentivos fiscais, no estavam regulamentados em 2005.
Este cenrio permanece o mesmo em 2009. Salvador contava com Plano Municipal de
Assistncia Social j em 2005, sendo este monitorado e avaliado anualmente. Em 2009,
foi declarado que o Plano Municipal de Assistncia Social era avaliado anualmente
tanto pelo Conselho Municipal quanto pelo rgo gestor da assistncia. J o
monitoramento do Plano era realizado com freqncia bimestral por ambos os rgos.
Em 2005, So Paulo contava com regulamentao da assistncia social na lei
orgnica municipal, alm de contar com legislao para o conselho e o fundo municipal,
com regulamentao para parmetros de oferta de servios e tambm para programas,
projetos e aes na rea da assistncia. Por outro lado, no contava com Poltica
Municipal de Assistncia Social ou com regulamentao de concesses de incentivos
fiscais a entidades. Em 2009, o cenrio em termos de legislao ficou estvel, com a
importante alterao no caso da Poltica Municipal de Assistncia, que se encontrava
regulamentada. Concesses de incentivos fiscais a entidades continuavam no
regulamentadas. Considerando o Plano Municipal de Assistncia Social, este estava
148
presente em So Paulo j em 2005, sendo este monitorado e avaliado semestralmente.

Em 2009, o Plano era avaliado anualmente tanto pelo Conselho Municipal quanto pelo
rgo gestor da assistncia (SMADS). Seu monitoramento era realizado com freqncia
trimestral por ambos os rgos.
4.3.4. Conselhos Municipais

Assim como ocorre no caso de outras polticas sociais, como sade e educao,
os Conselhos Municipais de Assistncia Social, previstos pela Loas, visam
participao da sociedade civil na formulao e no controle da poltica. O conselho
um rgo colegiado de carter permanente que tem sua criao, composio,
organizao e competncia fixados por lei.
J em 2005 havia conselhos municipais de assistncia social em 98,8% dos
municpios brasileiros, sendo que 94,8% destes tinham carter deliberativo, isto ,
podiam decidir sobre a implantao de polticas e a administrao de recursos relativos
sua rea de atuao, sendo que este percentual era maior nos municpios mais
populosos. Em 98,4% dos municpios brasileiros, a composio dos conselhos era
paritria, ou seja, os conselhos eram compostos por partes iguais de representantes do
poder pblico municipal e da sociedade civil, conforme previsto na Constituio
Federal e na Loas. As reunies desses conselhos tendiam a ser mais freqentes nos
municpios maiores.
A MUNIC de 2009 apresentou informaes mais detalhadas sobre o conselho de
assistncia social, questionando tambm o ano de criao do conselho, sua formao, a
existncia de reunies nos ltimos 12 meses, investigao sobre o carter do conselho
consultivo, deliberativo, normativo, fiscalizador. Abordou tambm em maior detalhe o
Conselho de Segurana Alimentar, alm de verificar a existncia do Comit do Fome
Zero70 e do Comit de Controle Social do Bolsa Famlia. Em 2009, permaneceu
praticamente estvel a elevada proporo de municpios brasileiros com conselho de
assistncia social. Em relao ao carter do conselho, registra-se um decrscimo na
proporo de municpios com conselhos deliberativos, passando de 94,8% em 2005 para
70
Constitudo por representantes do governo e da sociedade civil organizada, orienta a realizao e a

organizao de campanhas de doao de alimentos e a construo da cidadania das famlias que fazem
parte dos ncleos do Programa Fome Zero (IBGE, 2010).
149
91,6%, em 2009. No que tange composio dos conselhos, observou-se um ligeiro

aumento na proporo de conselhos no paritrios em 2009, porm, destes, 58,0%
detinham maior representao da sociedade civil. No caso do Comit do PBF, 67,6%
dos municpios declararam a existncia de comit gestor para o programa em 2009.
Quando maior o tamanho do municpio, mais freqente era a presena do Comit do
PBF.
Em 2005, Salvador possua Conselho Municipal de Assistncia, de carter
deliberativo e composio paritria (representantes de trabalhadores da rea da
assistncia, de entidades e organismos da rea e representantes de usurios), com
representantes eleitos em frum da sociedade civil e encontros mensais. Estavam
presentes no municpio todos os outros tipos de conselhos municipais pesquisados71.
Com base nos dados da MUNIC de 2009, ficamos sabendo que o Conselho Municipal
de Assistncia existe em Salvador desde 1996, mantendo sua composio paritria e
tendo carter consultivo, deliberativo e normativo, mas no fiscalizador. Em 2009, no
havia mais Comit do Fome Zero indicando tambm no plano municipal a perda da
relevncia desse programa , mas havia Comit do PBF.
De maneira muito similar, So Paulo possua em 2005 o Conselho Municipal de
Assistncia, de carter deliberativo e composio paritria, com representantes eleitos
em frum da sociedade civil e encontros mensais. Todos os demais tipos de conselhos
municipais pesquisados estavam presentes em So Paulo, exceto o Conselho Municipal
dos Direitos da Mulher e o Comit Fome Zero. Com base nos dados da MUNIC de
2009, ficamos sabendo que o Conselho Municipal de Assistncia existe em So Paulo
desde 1997, tendo carter consultivo e fiscalizador e composio paritria. Em 2009
tambm no havia Comit do Fome Zero, mas havia Comit do PBF.
4.3.5. Recursos Oramentrios

Os recursos para a assistncia social so repassados fundo a fundo, assim como
ocorre no caso de outras polticas sociais, como sade e educao. No caso da
assistncia social, o Fundo Municipal de Assistncia Social o instrumento de captao
71
Direitos da Criana e do Adolescente, Tutelar, Segurana Alimentar, Sade, Educao e Direitos do

Idoso, Direitos da Mulher e o Comit Fome Zero. Somente o Conselho dos Direitos das Pessoas
Portadoras de Deficincia no estava presente
150
e aplicao de recursos para o financiamento de aes na rea, tendo como base o Plano
Plurianual de Assistncia Social. O fundo de natureza oramentria e contbil, faz
parte da estrutura administrativa do poder executivo, e constitudo de um conjunto de
recursos vinculados ou alocados assistncia social para cumprimento de objetivos
especficos.
Em 2005, os recursos prprios dos municpios destinados rea da assistncia
social correspondiam, em mdia, a 3,1% do total do oramento municipal. O percentual
destinado funo assistncia social era maior nos municpios de menor tamanho. No
caso dos municpios que contavam com Fundo Municipal de Assistncia Social (91,3%
do total dos municpios pesquisados), este era unidade oramentria em 86,4% dos
casos. Em 2009, 97,7% dos municpios contavam com o fundo, sendo que este era
unidade oramentria em 91,4% dos municpios. Seguindo o mesmo perfil observado
em 2005, quanto maior o tamanho do municpio, maior a presena do fundo da
assistncia como unidade oramentria. Considerando a competncia pela ordenao de
despesas do fundo, interessante notar que no perodo 2005/2009 reduziram-se a
responsabilidades dos prefeitos: eram os responsveis pelo fundo em 58,3% dos
municpios em 2005, percentual que passou para 47,6% em 2009. Por outro lado,
aumentou o percentual de municpios nos quais os prprios secretrios da rea da
assistncia eram os responsveis pelo fundo (de 33,1% em 2005 para 42,6% em 2009).
A MUNIC 2009 pesquisou ainda a participao dos governos federal e estadual
no co-financiamento da rea da assistncia social nos municpios, informao que no
estava presente em 2005. Em 2009, 87,3% dos municpios declararam receber cofinanciamento federal e/ou estadual para a funo de assistncia social, sendo que essas
propores atingiam 100% no caso dos maiores municpios. Os grficos abaixo,
elaborados a partir dos micro-dados da MUNIC, apresentam a proporo de municpios,
em cada estado, que contava com co-financiamento estadual (38,4% do total de
municpios) e federal (85,2%) para a rea da assistncia. H muito mais variao no
perfil dos estados no caso do co-financiamento estadual muito menos comum no
conjunto dos municpios do que o co-financiamento federal, distribudo de maneira
mais uniforme no conjunto dos municpios. Nota-se que uma elevada proporo dos
municpios do Estado de So Paulo recebe tanto co-financiamento estadual quanto
151
federal para a rea da assistncia. No caso dos municpios baianos, o co-financiamento

federal tem um peso muito maior.
Grfico 2. Percentual de municpios com co-financiamento estadual para funo

assistncia social, por Unidade da Federao. 2009
Fonte: Elaborao prpria a partir de IBGE, 2010. Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais 2009
Assistncia Social.
152
Grfico 3. Percentual de municpios com co-financiamento federal para funo

assistncia social, por Unidade da Federao. 2009
Fonte: Elaborao prpria a partir de IBGE, 2010. Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais 2009
Assistncia Social.
Em 2005, Salvador contava com Fundo Municipal de Assistncia Social e este

era uma unidade oramentria, sendo gerido pelo secretrio da assistncia. No havia
definio legal do percentual a ser gasto na assistncia social, e somente 0,25% do total
do oramento municipal de 2005 estavam previstos para a funo assistncia social,
considerando somente os recursos prprios do municpio. Em 2009, o fundo continuava
a ser uma unidade oramentria e tambm no havia definio legal do percentual a ser
gasto na assistncia social, sendo o fundo gerido pelo secretrio da SETAD, j que no
havia mais secretaria exclusiva. Em 2009 foi declarado co-financiamento federal,
153
repassado fundo a fundo, no valor de mais de oito milhes de reais, alm de cofinanciamento estadual, tambm repassado fundo a fundo, no valor de 2,7 milhes de
reais. Por sua vez, em 2009 o municpio de Salvador orou 5,7 milhes de reais para a
rea da assistncia social.
De maneira similar, So Paulo contava com Fundo Municipal de Assistncia
Social em 2005 e este era uma unidade oramentria, sendo gerido pelo secretrio da
assistncia. Tambm no havia definio do percentual a ser gasto na assistncia social,
sendo que 1,33% do total do oramento municipal estava previsto para ser gasto na
funo assistncia social, considerando somente os recursos prprios do municpio, ou
seja, sem contar os repasses dos governos estadual e federal. Em 2009, a gesto do
fundo continuava a cargo do secretrio de assistncia, sendo uma unidade oramentria,
mas no havendo definio legal do percentual a ser gasto na assistncia. Em 2009, o
co-financiamento federal da rea da assistncia em So Paulo, por meio de convnios e
fundo a fundo, era de 22,3 milhes de reais. Havia ainda co-financiamento estadual,
tambm por meio de convnios e fundo a fundo, no valor de 80,0 milhes de reais. O
valor total orado para a assistncia social em 2009 foi de 224,6 milhes de reais.
4.3.6. Convnios e Parcerias

A MUNIC tambm fornece informaes sobre as associaes e parcerias das
prefeituras com outras instituies governamentais, instituies privadas, organismos
internacionais e organizaes no-governamentais para a execuo de programas na
rea de assistncia social. Como previsto na Constituio e na Loas, a assistncia social
deve atuar em rede, sendo necessria a articulao tanto entre os diferentes nveis de
governo como entre o setor pblico e entidades beneficentes dos mais diversos tipos,
para que o desenvolvimento social seja promovido.
Em 2005, a MUNIC analisou a existncia de legislao municipal especfica
para a regulamentao de convnios e parcerias para prestao de servios na rea, alm
de analisar os servios e modalidades prestados. Em 24,3% dos municpios brasileiros
havia legislao municipal especfica para regular os convnios e parcerias, destacandose o Estado de So Paulo, que apresentava o maior nmero de prefeituras com
regulamentao municipal sobre convnios na rea (72,7% dos municpios paulistas
154
informaram ter este instrumento legal). Em 2009, houve decrscimo na proporo de

municpios com legislao municipal especfica para regular os convnios e parcerias:
20,7% dos municpios tinham essa regulamentao.
Mesmo sem regulamentao municipal especfica, muitos municpios realizam
convnios e parcerias. Em 2005, a maioria dos municpios teve como principais
instituies parceiras outras instituies governamentais, estados ou a Unio, seguidas
pelas parcerias com rgos no-governamentais. O objeto mais freqente dessas
parcerias realizadas pelas prefeituras foi o apoio financeiro: 87,1% na qualidade de
executoras e 61,3% na de participantes em relao ao total de municpios que
implementaram convnios ou outras parcerias72. Depois se destacavam os convnios e
parcerias para produo de servios, programas, aes ou projetos na rea da
assistncia. Em 2009 a MUNIC de 2009 considerou os convnios nos quais a prefeitura
recebe recursos e aqueles nos quais ela repassa recursos para os convnios. Assim, em
2009, em 61,1% dos municpios a prefeitura realizou convnio recebendo recursos e,
em 50,2%, repassando recursos, propores estas superiores dos municpios onde
existia legislao especfica para tratar do tema. Havia mais convnios celebrados, para
recebimento ou repasse de recursos, nos maiores municpios.
Em Salvador, a Lei Municipal 1.121 de 2005 regulamentava os convnios e
parcerias realizados pela prefeitura na rea de assistncia social. A prefeitura era
executora de convnios e parcerias com rgos pblicos, com a iniciativa privada e com
organizaes no-governamentais (mas no com organismos internacionais), visando
apoio financeiro, cooperao tcnica, produo de servios, aes, projetos e/ou
programas, cesso de instalaes e equipamentos, fornecimento de alimentao,
fornecimento de material didtico e paradidtico, entre outros, mas no incluindo a
alocao de pessoal. Como participante, a prefeitura celebrava convnios e parcerias
tambm com rgos pblicos, com a iniciativa privada e com organizaes nogovernamentais, tambm visando diversos servios e atividades. Em 2009 a
regulamentao para convnios e parcerias manteve-se estvel. A prefeitura recebia
recursos financeiros de convnios com outros rgos pblicos e repassava recursos
financeiros para convnios firmados com ONGs. Havia ainda outras parcerias, firmadas
72
A prefeitura considerada executora de qualquer tipo de parceria na rea da assistncia quando ela
quem executa o servio, ao, projeto ou programa e o parceiro apenas participante. Quando o parceiro
quem executa o servio, ao, projeto ou programa, a prefeitura considerada participante.
155
por meio de temos de cooperao, visando cooperao tcnica, cesso de equipamentos,

fornecimento de alimentao e alocao de pessoal.
Em So Paulo, a Lei Municipal 13.153 de 2001 regulamentava a realizao de
convnios e parcerias na rea da assistncia social. Segundo declarado na MUNIC 2005,
a prefeitura era a executora em convnios somente com ONGs destacando-se a falta
de parcerias com outros rgos pblicos, como o Estado e a Unio , visando apoio
financeiro, cooperao tcnica, produo de servios, aes, projetos e/ou programas,
cesso de instalaes e equipamentos e fornecimento de alimentao. Na qualidade de
participante, a prefeitura celebrava convnios com rgos pblicos, com a iniciativa
privada e com instituies internacionais para apoio financeiro, cooperao tcnica e
produo de servios, aes, projetos e/ou programas. Em 2009, a prefeitura recebia
recursos financeiros, alm de cooperao tcnica, cesso de equipamentos,
fornecimento de material didtico e para alocao de pessoal , provenientes de
convnios com rgos pblicos e com organismos institucionais. Por outro lado, a
prefeitura repassava recursos para ONGs conveniadas, sob a forma de recursos
financeiros, cooperao tcnica, cesso de equipamentos, fornecimento de alimentao,
fornecimento de material didtico, entre outros. Tambm havia outras parcerias,
firmadas por termos de cooperao, para repasse de recursos financeiros, cooperao
tcnica, cesso de equipamentos, fornecimento de material didtico, alocao de
pessoal, entre outras.
4.3.7. Servios e Modalidades

Analisando os diversos servios na rea da assistncia, a MUNIC 2005 mostrou
que quase todos os municpios brasileiros (96,3%) informaram que os realizam,
proporo que era elevada mesmo nos municpios de menor porte (93,5%). J a anlise
da oferta de servios apresentava maiores variaes, uma vez que o leque de servios
ofertados varia de acordo com as demandas por proteo social em cada municpio,
incluindo desde aqueles destinados a um pblico maior, como atendimentos sciofamiliar, domiciliar ou em espcie, at aqueles voltados para populaes especficas,
como habilitao e reabilitao para portadores de deficincia ou abordagem de
populao de rua. Em 2005, o servio existente no maior nmero de municpios
(82,7%) era o atendimento social a famlias em situao de vulnerabilidade. O segundo
156
servio mais executado (existente em 79,9% do total dos municpios) era a assistncia
material ou em espcie incluindo, por exemplo, passagens, recursos financeiros, cesta
bsica, entre outros visando superao imediata de vulnerabilidade.
Em 2009, os dados da MUNIC mostraram que quase a totalidade dos municpios
brasileiros (98,6%) ofertava algum tipo de servio scio-assistencial, indicando um
ligeiro crescimento em relao a 2005 (96,3%). Em 2009, seguindo a organizao do
SUAS, os tipos de servios foram diferenciados de acordo com proteo social bsica
ou especial. Os servios de proteo bsica destinam-se s famlias em situao de
maior vulnerabilidade social e pobreza, visando prevenir situaes de risco e fortalecer
vnculos familiares e comunitrios. Os servios de proteo especial tm como
objetivos prover ateno a famlias e indivduos em situaes que caracterizam
violaes de direitos (abandono, violncia e maus tratos fsicos e/ou psquicos, abuso ou
explorao sexual, situao de rua, situao de trabalho infantil, entre outras), e tambm
inclui o acompanhamento do cumprimento de medidas scio-educativas por
adolescentes (IBGE, 2010, p. 70). Os dados de 2009 apontavam maior oferta de
servios de proteo bsica (presentes em 97,9% dos municpios brasileiros) do que
oferta dos servios de proteo social especial (existentes em 87,6% dos municpios), o
que se explica, parcialmente, pela maior complexidade da proteo especial. A proteo
especial estava menos presente nos municpios menos populosos, conforme esperado a
partir da NOB-SUAS (2005).
A MUNIC 2009 analisou ainda as principais atividades realizadas para a
execuo dos servios scio-assistenciais e para a gesto do SUAS. A visita domiciliar
s famlias foi a atividade mais citada no conjunto dos municpios (93,1%), seguidas
pelo atendimento scio-familiar (89,6%). importante destacar tambm as atividades
relacionadas a cadastramento scio-econmico, existentes em 88,4% dos municpios
brasileiros: sua disseminao certamente est relacionada expanso dos programas de
transferncia de renda. A expressiva presena de atividades relacionadas gerao de
trabalho e renda (77,0%) e capacitao e preparao para o mundo do trabalho
(58,5%) indicam a centralidade dessas medidas que passam pela insero no mundo do
trabalho entre aquelas que visam superao da vulnerabilidade social das famlias.
Em Salvador, a prefeitura realizava em 2005 diversos tipos de servios, tais
como atendimento scio-familiar, atendimento psicossocial, habilitao e reabilitao
157
de portadores de deficincia, defesa de direitos, execuo de medidas scio-educativas,

abrigamento, atividades recreativas, ldicas e culturais, atendimento populao de rua,
assistncia em espcie ou material, atividades scio-comunitrias, entre outros. Entre as
modalidades de servio, o municpio contava com casa lar, repblica, moradia
provisria, famlia acolhedora, casa de acolhida, abrigo, asilo, albergue, centro de
atendimento ao adolescente em conflito com a lei, centro de convivncia, centro dia,
centro de atendimento criana e adolescente, centro de atendimento pessoa portadora
de deficincia e centro de atendimento s famlias. Na grande maioria dessas
modalidades, a prpria prefeitura era a executora.
Em 2009, Salvador continuava oferecendo diversos servios scio-assistenciais,
incluindo ateno integral famlia, proteo bsica para crianas de 0 a 6 anos e para
idosos, servios scio-educativos para jovens de 15 a 17 anos, orientao e servios s
vtimas de violncia, abuso e explorao sexual de crianas e adolescentes, servios
scio-educativos ligados ao PETI, abrigos para crianas e adolescentes, idosos e para
mulheres, albergues para adultos e famlias, acolhimento para populao de rua entre
outros servios para esta populao, habilitao e reabilitao de pessoas com
deficincia, servios de proteo para adolescentes cumprindo medidas scio-educativas
em meio aberto, entre outros servios. Em 2009, a rea da assistncia realizava
atividades de gerao de emprego e renda, ao contrrio de 2005. Entre as atividades
realizadas para a execuo dos servios em 2009, constavam atendimento sciofamiliar, atendimento psicossocial, desenvolvimento de convvio familiar e comunitrio,
busca ativa, proteo social pr-ativa, conhecimento do territrio, recepo/acolhida,
escuta, estudo social, cadastramento scio-econmico, encaminhamento, orientao
scio-familiar, defesa de direitos, proviso de benefcios eventuais, gesto de
benefcios, visitas domiciliares, auxlio documentao pessoal, fortalecimento de redes
sociais de apoio, capacitao para o trabalho, disseminao de orientaes e materiais
informativos, avaliao de servios scio-assistenciais conveniados, entre outras
atividades. Entre as atividades de gesto, destacavam-se reviso do BPC, trabalho
interdisciplinar, articulao da rede scio-assistencial, articulao com outras polticas
pblicas, articulao com o sistema de garantia de direitos, cadastramento das
organizaes e dos servios scio-assistenciais, produo de materiais informativos,
utilizao de sistemas informatizados para gesto e monitoramento, superviso de
158
servios mantidos em convnio, monitoramento de servios scio-assistenciais,

produo de material informativo e participao na Comisso Intergestores Tripartite.
Em So Paulo, a prefeitura realizava em 2005 todos os tipos de servios
pesquisados: atendimento scio-familiar, atendimento psicossocial, habilitao e
reabilitao de portadores de deficincia, defesa de direitos, execuo de medidas scioeducativas, abrigamento, atividades recreativas, ldicas e culturais, abordagem de
populao de rua, assistncia em espcie ou material, atividades relacionadas a trabalho
e renda, atendimento domiciliar, atividades scio-comunitrias, entre outros. Entre as
modalidades de servios, o municpio contava com moradia provisria, famlia
acolhedora, casa de acolhida, abrigo, albergue, centro de atendimento ao adolescente em
conflito com a lei, centro de convivncia, centro de gerao de trabalho e
renda/profissionalizante, centro de mltiplo uso, centro de atendimento criana e
adolescente, centro de atendimento pessoa portadora de deficincia, planto social,
centro de juventude e centro de atendimento s famlias. Ao contrrio de Salvador, no
caso de So Paulo a imensa maioria desses servios era realizada, exclusivamente, pelos
conveniados, e no pelo poder pblico.
Em 2009, mais atividades e servios foram declarados, tambm devido ao maior
nvel de detalhamento da MUNIC. Considerando os servios scio-assistenciais
prestados, impressionante notar que todos os itens questionados73 estavam presentes
no municpio, com exceo da repblica para idosos. A MUNIC 2009 verificou que o
municpio dispunha de programa municipal de transferncia de renda o Renda
Mnima. Todas as atividades questionadas pela MUNIC, desde atendimento sciofamiliar at atividades relacionadas gerao de trabalho e renda, compondo 25 itens
especficos estavam presentes em So Paulo em 2009. De maneira similar, todos os 19
itens relacionados como atividades de gesto pela MUNIC, envolvendo capacitao de
tcnicos, articulaes interinstitucionais com outras polticas, sistemas informatizados
para gesto e monitoramento, participao em instncias de controle social elaborao
73
Ateno integral famlia, proteo bsica para crianas de 0 a 6 anos e para idosos, servios scioeducativos para jovens de 15 a 17 anos, planto social, orientao e servios s vtimas de violncia,
abuso e explorao sexual de crianas e adolescentes, servios scio-educativos ligados ao PETI, abrigos
para crianas e adolescentes, idosos e para mulheres, famlia acolhedora para crianas e adolescentes
repblicas para jovens e para adultos, albergues para adultos e famlias, acolhimento para populao de
rua entre outros servios para esta populao, habilitao e reabilitao de pessoas com deficincia,
servios de proteo para adolescentes cumprindo medidas scio-educativas em meio aberto, entre outros
servios.
159
de estudos e diagnsticos, entre vrias outras atividades, estavam presentes no

municpio. importante destacar que atividades de gesto como capacitao de
tcnicos, formao de grupos de estudos e elaborao de pesquisas, estudos e
diagnsticos no estavam presentes em Salvador em 2009.
4.3.8. Unidades da assistncia social

A MUNIC 2005 apresentava informaes mais simples sobre as entidades
pblicas municipais de assistncia social, apresentando, para cada municpio, a
existncia ou no de unidades fsicas para certas modalidades de atendimento
presena de casa lar, albergues, etc. e tambm o nmero total de entidades pblicas
municipais de assistncia social. No conjunto dos municpios brasileiros, havia 6.897
entidades pblicas municipais de assistncia social.
Em 2009, a MUNIC analisou as unidades pblicas de referncia que compem
a rede scio-assistencial nos municpios e constituem uma das diretrizes do SUAS.
Essas unidades podem ser operadas diretamente por organizaes governamentais ou
indiretamente, mediante convnios, ajustes ou parcerias com organizaes e entidades
de assistncia social. Na proteo bsica, as unidades so: os Centros de Referncia da
Assistncia Social (CRAS), principais portas de entrada do SUAS, que estavam
presentes em 72,5% dos municpios; centro de convivncia (presentes em 25,6% dos
municpios); centro de gerao de trabalho e renda (23,7%). Na proteo especial de
mdia complexidade, destacam-se os Centros de Referncia Especializados da
Assistncia Social (CREAS), unidades responsveis por orientao e apoio
especializados e continuados s famlias e indivduos com direitos violados, presentes
em 20,1% dos municpios do pas. Entre as unidades de alta complexidade, a casa-lar
estava presente em 20,2% dos municpios, os abrigos em 24,0%, a casa de passagem em
7,5% e as repblicas em 0,2% dos municpios.
Em 2005, Salvador contava com 13 entidades pblicas municipais de assistncia
social. Em 2009, as informaes da MUNIC consideram no somente as entidades
pblicas, mas tambm aquelas que so conveniadas, por isso os nmeros apresentados
so expressivamente maiores logo, no so informaes diretamente comparveis. Os
dados de 2009 apontam para a existncia de 18 CRAS, 1 CREAS, 30 unidades do tipo
160
Casa Lar, 30 unidades voltadas para atendimento de crianas e adolescentes, 2 casas de

acolhida para populao de rua, 1 casa de passagem, 20 abrigos sendo 7 para idosos e
13 para crianas e adolescentes , 1 albergue, 1 centro de atendimento ao adolescente
em conflito com a lei, 9 centros de convivncia, 8 centros de gerao de trabalho e
renda, 30 centros de atendimento da criana e do adolescente e 11 unidades para
atendimento pessoa com deficincia.
Em So Paulo, os dados da MUNIC 2005 indicavam a existncia de 20
entidades pblicas municipais de assistncia social. J a MUNIC 2009 aponta a
existncia de 31 CRAS, 3 CREAS, 8 repblicas 2 voltadas para jovens e 6 voltadas
para adultos , 35 casas de acolhida para populao de rua, 126 abrigos sendo 3 para
idosos, 4 para mulheres e 119 para crianas e adolescentes , 8 albergues, 51 centros
para atendimento de adolescentes em conflito com a lei, 12 centros de convivncia, 33
centros de gerao de trabalho e renda, 360 unidades de atendimento de crianas e
adolescentes, 30 centros de atendimento a pessoas portadoras de deficincias, 90 centros
da juventude, entre outras 196 unidades no especificada . Esses nmeros incluem tanto
a rede pblica quanto a rede conveniada.
4.3.9. Cadastro nico e Transferncia de Renda

No caso do Cadastro nico, a MUNIC 2005 verificou que em 91,2% dos
municpios brasileiros o cadastro estava sob a responsabilidade do rgo gestor da
assistncia no municpio. Havia variaes de acordo com o porte dos municpios: entre
aqueles de menor porte, com at 5 mil habitantes, 88,2% tinham o rgo da assistncia
social como o responsvel pelo cadastro; nos municpios com mais de 500 mil
habitantes, o rgo da assistncia era o responsvel pelo cadastro em 91,4%. Em 2009,
muitos municpios tambm contavam com o Cadastro nico sob a responsabilidade do
rgo gestor da assistncia, que tambm era responsvel por outros tipos de
cadastramento de beneficirios.
Em Salvador, a prpria secretaria da assistncia era o rgo responsvel pelo
Cadastro nico tanto em 2005 quanto em 2009. A mesma situao foi verificada em
So Paulo. Como vimos na seo anterior, a assistncia social sempre ficou responsvel
pelos programas federais de transferncia e por seu cadastramento, mesmo que o
161
programa municipal de transferncia, o Renda Mnima, s tenha passado para o mbito

da Secretaria de Assistncia Social em 2005. Os desafios para o cadastramento dos
diversos programas de transferncia de renda em Salvador e So Paulo so analisados
no Captulo 6.
Em 2005, a MUNIC forneceu questes somente sobre o Cadastro nico, no
perguntando sobre a existncia de programas municipais de transferncia de renda. A
MUNIC 2009, alm de continuar perguntando sobre o Cadastro nico, incluiu questo
sobre a existncia de programas municipais de transferncia de renda e tambm
programas de gerao de trabalho e renda sob responsabilidade da assistncia social. A
MUNIC 2009 verificou que programas municipais de transferncia de renda estavam
presentes em 464 municpios do Brasil (8,3%). Em termos proporcionais, os programas
eram mais freqentes nos municpios de maior porte populacional, sendo observados
em 42,5% dos municpios com mais de 500 mil habitantes. Por outro lado, quando
consideramos programas municipais de incluso produtiva e gerao de renda,
verificamos que 73,2% dos municpios brasileiros apresentavam algum programa desse
tipo em 2009.
Em Salvador, A MUNIC 2009 indicou que, a despeito de no haver programas
municipais de transferncia, a rea da assistncia social em Salvador contava com
projetos de gerao de renda e incluso produtiva.
Em So Paulo, sabemos por outras fontes que havia programa municipal de
transferncia de renda em 2005. Em 2009, a MUNIC indicou a existncia tanto de
programa municipal de transferncia de renda quanto de projetos de incluso produtiva
e gerao de renda.
4.4. Sntese
De maneira geral, os dados do suplemento de assistncia social da MUNIC 2005
e 2009 indicam que h maiores capacidades institucionais nos municpios de maior
porte, especialmente naqueles com mais de 500 mil habitantes exatamente o caso dos
dois municpios analisados neste trabalho, So Paulo e Salvador. Essas maiores
capacidades so representadas pela presena de secretarias exclusivas para a rea da
assistncia social, maior presena de regulamentao municipal da rea, melhor
162
qualificao dos recursos humanos e mais infra-estrutura de equipamentos, entre outros

aspectos. Tambm bastante interessante observar que houve um acrscimo de 30,7%
no pessoal ocupado na assistncia social no perodo 2005/2009, em comparao com o
total de servidores na administrao pblica municipal, alm de avano na escolaridade
mdia do pessoal ocupado na rea. Estes indicadores apontam para uma valorizao da
rea, contribuindo para a plena implementao do SUAS.
No caso dos recursos humanos, a diretora do Departamento de Avaliao da
SAGI, Jnia Quiroga (Entrevista 8), destaca os esforos de capacitao presencial e
semi-presencial que o MDS vem desenvolvendo com gestores e funcionrios
municipais da assistncia, inclusive com conselheiros municipais. Nesses cursos, h um
contedo comum pactuado com o MDS e descentralizao do oferecimento dos cursos,
contratados com diferentes instituies. Tambm est em andamento a regulamentao
da contratao de recursos humanos em assistncia com nfase em servidores
regulares e efetivos e formao de profissionais com conhecimento do SUAS.
Enquanto isso no ocorre, os programas de capacitao vo sendo desenvolvidos pelo
prprio MDS.
Porm, como os prprios gestores federais da rea indicam (Entrevistas 8 e 9), a
questo da capacidade de gesto dos entes federados ainda importante desafio, uma
vez que h grandes desigualdades entre os diversos municpios como fica evidente a
partir da anlise dos dados da MUNIC, o tamanho do municpio faz toda a diferena e
h problemas no acompanhamento da execuo do SUAS no nvel local. Outro desafio
importante refere-se ao fortalecimento dos sistemas de monitoramento, controle e
participao social, visando operao de uma poltica de cidadania que desconstrua a
naturalizao das desigualdades sociais.
Por outro lado, no que tange aos programas de transferncia de renda, essas
gestoras federais apontam como desafio garantir que os servios da assistncia no
sejam exclusivos dos beneficirios do PBF tenso definida no prprio mbito do
SUAS, especialmente com o Protocolo de 2009, que define a priorizao dos
beneficirios do PBF. Mesmo considerando que faz parte da lgica do universalizar
focalizando priorizar os beneficirios de programas de transferncia de renda, fazendo
com que estes sejam alcanados por toda a rede de proteo social, h outros grupos
163
populacionais vulnerveis, no elegveis para programas de transferncia ou no

alcanados por estes que no devem ficar de fora da assistncia social.
Nesse ponto, evidencia-se novamente a tenso entre a rea tradicional da
assistncia e programas de transferncia de renda como o PBF. Segundo Luciana
Jaccoud (Entrevista 9), essa tenso deriva, em primeiro lugar, dos diferentes princpios
de organizao das duas reas: a transferncia de renda est fora da perspectiva
universalizante da assistncia social, o que s pode ser superado com uma maior
integrao entre a transferncia de renda e os servios mais tradicionais da assistncia.
Em segundo lugar, ainda prevalece uma leitura moralista de programas como o PBF,
que seria voltado para os necessitados, em oposio construo do direito renda.
De acordo com Luciana, o MDS est ciente dessa tenso e vem tentando combat-la.
Jnia Quiroga (Entrevista 8), por sua vez, acredita que a tenso ser progressivamente
superada no plano municipal, medida que avana a implementao do SUAS.
Veremos no Captulo 6 como se d esta articulao entre os programas de transferncia
de renda e a poltica de assistncia em Salvador e So Paulo.
importante destacar tambm que, especialmente no caso da integrao do PBF
com o SUAS, muitas das aes so extremamente recentes, e seus efeitos esperados s
podero ser avaliados daqui a alguns anos.
164
CAPTULO 5. PERFIL DOS BENEFICIRIOS DO PROGRAMA BOLSA

FAMLIA EM SO PAULO E SALVADOR
Este captulo apresenta o perfil das famlias que tinham acesso a programas de
transferncia de renda em So Paulo e Salvador em 2004 e 2006, respectivamente,
contribuindo para a discusso a respeito da porta de entrada dos programas de
transferncia de renda no mbito municipal. A partir de dados de um survey
desenvolvido pelo CEM-Cebrap em 2004 em So Paulo e de outro similar realizado em
2006 em Salvador74, este captulo investiga os principais determinantes do acesso aos
programas de transferncia de renda entre os mais pobres nessas duas cidades, o que s
possvel realizar a partir de dados individuais.
Em primeiro lugar, so apresentados, de maneira breve, os surveys que basearam
essa anlise, de modo a explicitar seus principais objetivos, critrios de amostragem e as
possibilidades de comparao entre So Paulo e Salvador. Mesmo reconhecendo que
so dois perodos marcados por contextos scio-econmicos distintos e por diferentes
fases de expanso do PBF, a riqueza dos dados individuais fornecidos por esses dois
surveys, desde que analisados com cautela, permite um bom panorama da porta de
entrada aos programas nesses dois municpios.
A segunda parte desse captulo apresenta uma anlise bivariada do perfil da
populao que tem acesso a programas de transferncia de renda nas duas cidades. Mais
do que o grau de cobertura dos programas o que pode ser aferido a partir de dados
agregados , analisa-se aqui o grau de focalizao dos mesmos, a partir do
entendimento do perfil das pessoas que tinham ou no acesso aos programas nesses dois
municpios.
A terceira seo apresenta anlises multivariadas que pretendem testar o efeito
conjunto de diferentes dimenses sobre o acesso aos programas de transferncia de
renda. Ou seja, procura-se testar, para alm dos critrios de elegibilidade dos programas,
quais so os fatores polticos, individuais, sociais, territoriais, etc., que podem afetar o
acesso da populao mais pobre a esses programas. As anlises so baseadas no modelo
74
O survey de So Paulo foi resultado de convnio com o IPEA e Fapesp e o de Salvador de convnio o
IPEA e a Superintendncia de Estudos Econmicos e Sociais da Bahia (SEI).
165
multivariado conhecido como rvore de CHAID, e tambm em modelos de regresso

logstica elaborados para aprofundar o entendimento dos condicionantes do acesso.
5.1. Os surveys
Nos ltimos anos, dois importantes surveys foram realizados pela equipe do
CEM-CEBRAP75 visando qualificar as condies de acesso da populao mais pobre a
diferentes servios pblicos em duas importantes cidades brasileiras, So Paulo
(Figueiredo et. al., 2005) e Salvador (Figueiredo et.al., 2006). Essas duas pesquisas, que
coletaram informaes quantitativas sobre atitudes, opinies, comportamentos e
condies de acesso a servios pblicos, fornecem rico material em nvel individual
para avaliao das condies gerais de vida da populao mais pobre nesses dois
municpios. Os surveys baseados em amostras aleatrias, como realizado nos dois
estudos aqui apresentados, so os nicos que, alm de uma anlise exploratria,
permitem a realizao de testes estatsticos para apoiar os resultados apresentados.
Esse tipo de pesquisa pode ser utilizado tanto para a avaliao da necessidade de
polticas para enfrentar determinado problema e no h informaes acuradas sobre o
problema quanto na avaliao da implementao de um programa ou poltica j
existente, ainda mais porque esse tipo de pesquisa fornece informaes individuais
sobre o perfil dos usurios, para alm das informaes agregadas sobre as polticas que
so mais comuns. Nesse segundo caso, o survey o instrumento mais adequado para
examinar se a populao-alvo est sendo alcanada e tambm o perfil da populao que
est dentro e fora dos programas. Alm disso, um mtodo privilegiado para aferir a
qualidade dos servios oferecidos e tambm para conhecer a avaliao que o prprio
usurio faz dos servios utilizados, elementos essenciais especialmente no caso de
polticas de acesso praticamente universalizado, como educao fundamental e ateno
bsica de sade. Nesse sentido, a pesquisa por amostragem pode ser utilizada para
identificar mecanismos de acesso aos programas e servios pblicos, seja por meio da
pergunta direta sobre os canais utilizados, seja indiretamente, por meio de inferncia.
Serve ainda para captar a percepo e a avaliao dos usurios sobre os problemas
75
Esses dois surveys, nos quais participei como pesquisadora, foram coordenados por Argelina
Figueiredo e por Haroldo da Gama Torres, contando com a participao de dois estatsticos Maria Paula
Ferreira e Edgard Fusaro. No survey de Salvador, contamos ainda com a participao de Celina Souza.
166
enfrentados no acesso a polticas. Finalmente, o survey permite analisar em um mesmo

momento do tempo a importncia relativa de diferentes fatores no grau e qualidade de
acesso da populao s polticas que esto sendo avaliadas (Figueiredo et. al., 2005).
No caso dos dois surveys aqui utilizados, o foco recaiu sobre a avaliao das
condies de acesso da populao mais pobre a diversas polticas e programas pblicos,
tais como ateno bsica de sade, educao primria, infra-estrutura urbana, programas
de transferncia de renda, gerao de emprego e renda, entre outros. Alguns estudos
exploraram a riqueza desses dados, analisando o perfil dos usurios e os determinantes
do acesso a polticas especficas: Figueiredo, Torres e Bichir (2006) compararam as
condies gerais de vida da populao mais pobre de So Paulo e suas percepes sobre
o acesso a polticas em 2004 com o cenrio encontrado em 1991 a partir de dados de
outro survey com desenho similar; Bichir (2006) analisou, a partir dos dados do survey
de 2004 em So Paulo, os impactos da segregao residencial sobre o acesso dos mais
pobres infra-estrutura urbana; Torres e Bichir (2007) testaram os efeitos da segregao
residencial sobre o atendimento bsico de sade a partir dos dados do survey de 2004
em So Paulo; Torres, Souza, Bichir e Figueiredo (2007) analisaram a cobertura, as
condies de acesso e avaliao da populao pobre aos servios bsicos de educao e
sade de Salvador, a partir dos dados do survey de 2006.
Um dos principais achados destacados nesses diversos artigos a ausncia de
intermediao poltica, no sentido mais tradicional, para o acesso a servios pblicos,
tanto em So Paulo quanto em Salvador. Principalmente no caso das polticas pblicas
praticamente universalizadas, como ateno bsica de sade e ensino fundamental, mas
mesmo no caso de servios de infra-estrutura urbana, o acesso aos servios e programas
ocorre por meio de canais institucionalizados, as pessoas sabem como chegar aos
mesmos, e no recorrem ajuda de polticos, associaes de bairro, igrejas ou outras
formas de intermediao. Como poca dos surveys o acesso aos programas de
transferncia de renda no estava completamente universalizado, interessante testar
tambm o peso dessa dimenso de intermediao no acesso aos programas, como
realizado nesse captulo. Esses surveys aplicados em So Paulo e Salvador so
apresentados em maiores detalhes a seguir.
O survey de So Paulo foi realizado pelo Centro de Estudos da Metrpole
(CEM-Cebrap) em parceria com o IPEA e com apoio tcnico do Ibope, em novembro
167
de 2004, no mbito do projeto Radar das Condies de Vida e das Polticas Sociais,
BRA/04/052, Rede de Pesquisa e Desenvolvimento de Polticas Pblicas REDE-IPEA
II. A pesquisa procurou avaliar as condies gerais de vida e de acesso a diversas
polticas pblicas entre os 40% mais pobres, populao que, poca, tinha um
rendimento familiar mensal de at R$ 1.100,00. A amostra do survey foi desenhada de
forma a captar situaes de pobreza nas diferentes macrorregies da cidade: pobres
residentes em reas centrais, em reas intermedirias e em reas perifrica. Ou seja, a
questo da segregao residencial dos mais pobres foi considerada no prprio desenho
da pesquisa. Os dados tambm foram expandidos, de modo a representar o total da
populao pobre do municpio de So Paulo76.
A pesquisa contemplou as polticas de educao principalmente ensino
fundamental , sade ateno bsica de sade e transferncia de renda, alm de
abordar as condies gerais de vida e de habitao, o perfil das famlias mais pobres,
dimenses de seu comportamento poltico e associativo, formas de gerao de emprego
e renda, entre outros aspectos. O objetivo mais geral era avaliar o grau de acesso da
populao pobre a esses servios e polticas, identificando os mecanismos utilizados e
os fatores que produzem diferenciaes no acesso a essas polticas. A pesquisa
investigou tambm a avaliao geral e de aspectos especficos que os usurios fazem
das polticas de sade e educao, e tambm os fatores determinantes dessa avaliao. O
foco na populao mais pobre de So Paulo permitiu observar, para alm da renda,
quais so as demais dimenses que explicam variaes no acesso a servios pblicos
entre as camadas de mais baixa renda da populao. Essas informaes so exploradas
na prxima seo.
O survey de Salvador foi realizado no mbito do mesmo projeto do IPEA,
denominado Radar das Condies de Vida e das Polticas Sociais, Fase II, Rede de
Pesquisa e Desenvolvimento de Polticas Pblicas REDE-IPEA II, em 2006. O projeto,
desenvolvido em parceria com a SEI (Superintendncia de Estudos Econmicos e
Sociais da Bahia) e com o CEM-CEBRAP, teve como objetivo analisar as condies de
acesso da populao mais pobre da cidade de Salvador a polticas sociais e servios
pblicos, incluindo educao, infra-estrutura urbana, sade, transferncia de renda,
assim como justia e servios de segurana pblica. Para tanto, foram adotados a
76
Para maiores detalhes a respeito da metodologia utilizada nesse survey, consultar o Anexo I.
168
metodologia e o modelo de avaliao elaborados para o estudo realizado no municpio

de So Paulo em 2004.
Tambm em Salvador a pesquisa focou os 40% mais pobres, cuja renda familiar
correspondia a 586 reais com base em dados da PNAD de 2004 inflacionados para
dezembro de 2005. Para facilitar a aplicao dos questionrios, esse valor foi
arredondado para R$ 600, que serviu como filtro para a coleta de informaes. O
projeto verificou a cobertura e o grau de acesso da populao pobre a essas polticas,
tendo como principal objetivo identificar os fatores que produzem diferenciaes nesse
acesso. A pesquisa investigou tambm a avaliao geral e de aspectos especficos
que os usurios fazem das polticas de educao e de sade, assim como os mecanismos
utilizados para a obteno de vagas na escola fundamental e consultas no sistema
pblico de sade.
Assim como o survey de So Paulo, a pesquisa em Salvador procurou explorar
diferentes dimenses que explicam as variaes no acesso a servios pblicos entre as
camadas de mais baixa renda da populao, para alm da renda. Tambm como
realizado em So Paulo, o desenho da amostra, estratificada para trs regies com
diferentes perfis socioeconmicos, visava captar se as condies de acesso da populao
pobre variam nos diferentes espaos da cidade e assim testar o efeito da dimenso
espacial da pobreza sobre as condies de acesso a polticas pblicas. O questionrio foi
desenhado de modo a contemplar o papel de caractersticas socioeconmicas e
demogrficas (como sexo, idade, cor, anos mdios de estudo, renda familiar); aspectos
relacionados prpria natureza dos servios prestados (como o nvel do sistema de
sade que foi procurado para atendimentos bsicos, posto de sade ou hospital, ou o
tipo de rede de ensino municipal ou estadual); bem como a influncia de diversos
tipos de redes de relaes no acesso a polticas e servios pblicos, a partir de
informaes referentes vida associativa da populao de baixa renda e identificao
partidria da populao. Maiores detalhes metodolgicos sobre esse survey so
encontrados no Anexo II.
A prxima seo apresenta a anlises preliminares sobre o perfil dos
beneficirios de programas de transferncia de renda nesses dois contextos, com base
nesses surveys.
169
5.2. Anlises bivariadas do perfil dos beneficirios

As anlises bivariadas foram utilizadas como uma primeira aproximao dos
dados relativos s condies de acesso aos programas de transferncia de renda,
especialmente para avaliar os nveis de cobertura observados, o grau de focalizao e os
principais diferenciais de acesso.
Como apresentado na seo anterior, alm do impacto da dimenso territorial
nas condies de acesso a polticas pblicas, os dois surveys procuraram avaliar a
influncia de outras dimenses, oriundas de diversas abordagens analticas sobre as
condies de acesso. Nesse sentido, foram considerados componentes demogrficos
individuais sexo, idade, cor da pele, anos mdios de estudo, renda familiar , alm de
elementos relacionados vida associativa da populao de baixa renda (especialmente
participao em associaes religiosas e participao em outros espaos, como partidos
polticos e sindicatos) e tambm elementos relacionados com o comportamento poltico
dessa populao (especialmente identificao partidria). Em suma, esse desenho
amostral permitiu investigar diferentes fatores que produzem diferenciao e explorar
em maior profundidade alguns condicionantes do acesso da populao pobre a servios
pblicos, como ser visto nesta seo. Assim, os dados desses surveys permitem aferir o
perfil dos beneficirios dos programas de transferncia de renda e tambm verificar se
os diversos programas atingem os pblicos-alvo que se propem a atingir, ou se h
vazamentos, ou seja, se atingem grupos no elegveis para o programa.
5.2.1. So Paulo
No caso de So Paulo, estavam em vigncia poca do survey de 2004 trs
programas de transferncia de renda: o PBF, sob responsabilidade federal, o Renda
Cidad, estadual, e o Renda Mnima, municipal. Os dados obtidos por meio do survey
indicam que 18,7% dos 40% mais pobres do municpio de So Paulo declararam ter
recebido dinheiro de algum programa de transferncia de renda no perodo de seis
meses anteriores pesquisa. Os entrevistados citaram vrios programas: Renda Mnima
(municpio de So Paulo), PBF (governo federal) e Renda Cidad (governo estadual),
alm de programas como auxlio-gs, programa de erradicao do trabalho infantil
170
(PETI), entre outros77. Optou-se ento por analisar os programas que apresentaram as
freqncias mais significativas: entre aqueles que receberam dinheiro de algum
programa, 50,0% declararam receber o Renda Mnima; 23,6% o PBF ou Bolsa Escola e
6,0% o Renda Cidad. Alm disso, 20,4% das famlias beneficirias de programas de
transferncia declararam receber benefcios de mais de um programa.
A despeito da cobertura relativamente baixa indicada por esses nmeros, cabe
considerar que o programa nacional, PBF, ainda no tinha atingido sua grande expanso
nacional, como apresentado no Captulo 2. Tambm importante considerar que nem
todos aqueles classificados como pertencentes aos 40% mais pobres com rendimento
familiar de at R$1.100 em 2004, em um perodo no qual o valor do salrio mnimo era
equivalente a R$260,00 podem ser considerados elegveis para os programas de
transferncia de renda. De maneira a identificar acuradamente as famlias com perfil
PBF, perfil Renda Cidad ou perfil Renda Mnima, deveriam ser considerados no
somente critrios de insuficincia de renda (cujos cortes variam de acordo com cada
programa), mas tambm composies familiares especficas presena de crianas e
adolescentes, com idades variadas de acordo com cada programa, como apresentado no
Captulo 4. De maneira a simplificar a comparao, quando consideramos somente a
populao do survey de 2004 com rendimento familiar per capita de at meio salrio
mnimo, verificamos que 27,6% tinham acesso a algum programa de transferncia de
renda; ou seja, a cobertura um pouco mais elevada quando consideramos somente os
mais pobres entre os 40% mais pobres. Contudo, nas anlises que se seguem, optamos
por trabalhar com todo o conjunto da populao mais pobre de So Paulo, de modo a
avaliar o grau de focalizao dos programas e eventuais vazamentos para faixas de
renda superiores.
Em termos de focalizao, cabe destacar que a maioria dos beneficirios em
todos os programas pertencia s parcelas mais pobres da populao: do total das
famlias que recebiam transferncia de renda em 2004, 63,0% tinham at meio salrio
mnimo de renda familiar per capita; desses, 17,7% tinham renda familiar per capita de
at um quarto do salrio mnimo e 45,3% de at meio salrio mnimo (Tabela 3). Por
77
Cabe destacar que era ainda relativamente recente a unificao desses diversos programas no mbito do
Bolsa Famlia (novembro de 2003) poca do survey (novembro de 2004), da a citao isolada de
programas ou mesmo a citao de programas que j no existiam mais, como o Bolsa Escola.
171
outro lado, no se observam beneficirios entre a populao com renda familiar per
capita acima de dois salrios mnimos. Esses resultados indicam um bom
direcionamento dos programas ao pblico-alvo proposto, a despeito da cobertura
relativamente baixa quela poca.
Tabela 3. Recebimento de dinheiro de programa do governo,

segundo faixas de renda familiar per capita. Municpio de So
Paulo, 2004.
Faixas de renda familiar per capita
em sm (260)
Recebe recursos de
programa do governo
No
Sim
Total
0 a 0,25 sm
10,8%
17,7%
12,1%
mais de 0,25 a 0,5 sm
27,1%
45,3%
30,5%
mais de 0,5 a 1 sm
39,1%
32,6%
37,9%
mais de 1 a 2 sm
19,0%
4,4%
16,3%
mais de 2 a5 sm
3,8%
3,1%
mais de 5 sm
,1%
,1%
Total
100,0%
100,0%
100,0%
Fonte: CEM-Cebrap. Survey de acesso da populao mais pobre de So Paulo a Servios
Pblicos. Novembro de 2004.
Podemos agora analisar outras dimenses do perfil desses beneficirios de

programas de transferncia de renda em So Paulo. Conforme apresentado na Tabela 4,
havia uma concentrao maior de beneficirios de programas de transferncia de renda
em reas de periferia78 nessas reas 22,0% tinham acesso aos programas, contra
18,7% no conjunto dos mais pobres do municpio, novamente indicando um bom
direcionamento dos programas. Mesmo em reas de favelas e loteamentos
clandestinos79, a cobertura ligeiramente superior mdia do municpio 19,7% de
beneficirios nessas reas contra 18,7% no municpio.
78
Como explicado anteriormente, a amostra do survey foi desenhada de forma a captar situaes de
pobreza nas diferentes macro-regies da cidade: pobres residentes em reas centrais, em reas
intermedirias e em reas perifrica.
79
Como explicado mais detalhadamente no Anexo I, todos os questionrios foram endereados, o que
permitiu o cruzamento das informaes obtidas por meio do survey com os dados relativos base de
favelas e loteamentos clandestinos desenvolvida p Marques, Torres e Saraiva (2003).
172
Alm disso, observou-se, de acordo com o esperado pelos critrios de

priorizao do recebimento, que havia mais domiclios chefiados por mulheres do que
por homens recebendo benefcios do governo (Tabela 5), assim como domiclios com
crianas de 7 a 14 anos recebiam mais benefcios (Tabela 6). Tambm se observou que
chefes de domiclio no-brancos (pretos e pardos) recebiam mais do que os brancos
(Tabela 7) e que aqueles que participavam de associaes religiosas ou no religiosas
tendiam a ter ligeiramente mais acesso aos programas (Tabelas 8 e 9). interessante
notar ainda que, entre aqueles que declararam preferncia ou simpatia pelo PT, 29,2%
tinham acesso aos benefcios, contra 13,1% daqueles que declararam preferncia pelo
PSDB (Tabela 10).
Tabela 4. Recebimento de dinheiro de programa do governo, segundo
tipo de regio. Municpio de So Paulo, 2004.
Recebe recursos de programa

do governo
Tipo de Regio
Perifrica
Intermediria
Central
Total
No
78,0%
87,4%
86,9%
81,3%
Sim
22,0%
12,6%
13,1%
18,7%
Total
100,0%
100,0%
100,0%
100,0%
Fonte: CEM-Cebrap. Survey de acesso da populao mais pobre de So Paulo a Servios Pblicos.
Novembro de 2004.

responsvel pelo domiclio. Municpio de So Paulo, 2004.
Recebe recursos de
programas do governo
Sexo
Total
Masculino
Feminino
No
84,4%
78,9%
81,3%
Sim
15,6%
21,1%
18,7%
Total
100,0%
100,0%
100,0%

173

crianas de 7 a 14 anos. Municpio de So Paulo, 2004.
Recebe recursos de
programas do
governo
Tem filho de 7 a 14
anos
Total
no
Sim
No
89,5%
79,0%
81,3%
Sim
10,5%
21,0%
18,7%
Total
100,0%
100,0%
100,0%

Tabela 7. Recebimento de dinheiro de programa do governo, segundo cor do

responsvel pelo domiclio. Municpio de So Paulo, 2004.
Recebe recursos de
Cor
Total
No branco
Branco
No
77,8
85,4
81,3
Sim
22,2
14,6
18,7
Total
100,0
100,0
100,0


quinzenal em associao religiosa. Municpio de So Paulo, 2004.
Recebe recursos de
Participao em associao
religiosa
Total
No quinzenal
Quinzenal
No
82,6%
79,5%
81,3%
Sim
17,4%
20,5%
18,7%
Total
100,0%
100,0%
100,0%

174
Tabela 9. Recebimento de dinheiro de programa do governo, segundo

participao anual em alguma associao no religiosa. Municpio de So
Paulo, 2004.
Recebe recursos de
programas do
governo
Participao anual em algum tipo de associao no

religiosa
No
Total
Sim
No
82,4%
80,6%
81,3%
Sim
17,6%
19,4%
18,7%
Total
100,0%
100,0%
100,0%


partidria. Municpio de So Paulo, 2004.
Recebe recursos de
programas do
governo
No
Preferncia partidria
Total
PT
PSDB
Outros
Nenhum
70,8%
86,9%
91,4%
83,4%
81,3%
29,2%
13,1%
8,6%
16,6%
18,7%
100,0%
100,0%
100,0%
100,0%
100,0%
Sim
Total

De maneira geral, esses resultados indicam um bom direcionamento dos

programas de transferncia de renda em So Paulo, uma vez que o perfil dos
beneficirios segue, em linhas gerais, os critrios de elegibilidade definidos por esses
programas baixa renda, presena de crianas, recebimento preferencial pela mulher,
etc. Por outro lado, surgem outras dimenses interessantes no perfil desses
beneficirios: a influncia positiva da participao associativa, seja em associaes civis
partidos polticos, sindicatos, associaes de bairro, etc. seja em associaes
religiosas; o efeito positivo da declarao da preferncia pelo Partido dos
175
Trabalhadores. Essas dimenses so exploradas mais detidamente na anlise

multivariada, apresentada na prxima seo desse captulo.
Outra dimenso a destacar refere-se importncia do dinheiro recebido por meio
de programas de transferncia de renda na composio da renda total dos beneficirios.
Os dados do survey de 2004 indicaram que, em mdia, 14,1% da renda total dos
beneficirios de algum programa de governo eram oriundos dessas transferncias80.
Esse impacto da transferncia de renda era maior entre as famlias com menor renda
familiar: na faixa de 0 a 2 salrios mnimos de renda familiar, a transferncia
correspondia a 20,9% da renda, em mdia. Desagregando esses dados por tipo de
programa, verificou-se que o programa PBF era responsvel por 15,2% da renda total
daqueles que o recebiam; que o Renda Mnima participava com 15,7%; o Renda Cidad
com 11,9% e o Bolsa Escola com 8,4%.
5.2.2. Salvador
Antes de apresentar os dados de Salvador, cabe ressaltar algumas diferenas
entre as duas cidades. Em So Paulo, a pesquisa foi realizada em 2004, quando os
programas federais de transferncia de renda tinham um escopo bem menor: o PBF
estava em um estgio menos avanado de implementao do que se encontrava em maio
de 2006. Por outro lado, como j mencionado, vigoravam em So Paulo dois outros
programas: o primeiro, de escopo limitado, implementado pelo governo estadual (Renda
Cidad), e o segundo, implementado pela prefeitura, que tinha uma abrangncia maior
do que o PBF naquele momento (o Renda Mnima). Em Salvador, ao contrrio, s
estavam em vigncia programas federais.
Os dados obtidos por meio do survey de 2006 indicam que 27,1% dos 40% mais
pobres do municpio de Salvador declararam receber algum tipo de transferncia de
renda, percentual superior ao encontrado em So Paulo, que correspondia a 18,7%.
Considerando somente as famlias com renda per capita de at meio salrio mnimo
que poca das entrevistas correspondia a R$300,00 observa-se que 34,1% tinham
80
Essa porcentagem foi obtida a partir da diviso da massa de rendimento advinda dos programas de
transferncia de renda com a massa total de rendimento das famlias. mais correto fazer essa
comparao da participao da transferncia na renda total a partir das massas de rendimento, e no das
mdias.
176
acesso a programas de transferncia de renda, cobertura tambm superior quela

observada entre as famlias com rendimento de at meio salrio mnimo per capita em
So Paulo.
Tambm na capital baiana os entrevistados citaram vrios programas: PBF,
Bolsa Escola, Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (PETI), Vale Gs, entre
outros, todos sob responsabilidade do governo federal. Todos esses programas
atualmente fazem parte do PBF, mas foram diferenciados pelos entrevistados, muito
provavelmente usurios desde antes da unificao especialmente no caso do Bolsa
Escola. Entre aqueles que recebiam dinheiro de algum programa de transferncia,
52,3% declararam receber do PBF; 11,5% do Auxlio Gs; 13,0% do Bolsa Escola e
1,7% do PETI. Cabe destacar que 6,4% recebiam de mais de um programa. Optamos
por analisar ento todos esses programas agregadamente, ainda mais porque foram
reunidos sobre o guarda-chuva do PBF.
Em termos de focalizao, resultados ainda melhores so observados em
Salvador: 87,2% dos beneficirios de algum programa de transferncia de renda tinham
rendimento familiar per capita de at meio salrio mnimo (Tabela 11), enquanto em
So Paulo 63% dos beneficirios tinham esse perfil. Esses resultados indicam um bom
direcionamento dos programas ao seu pblico-alvo, nas duas cidades.
Tabela 11. Recebimento de dinheiro de programa do

governo, segundo faixas de renda familiar per capita.
Municpio de Salvador, 2006.
Faixas de renda per capita em SM
(R$300)
Total
Recebe recursos de
transferncia
No
Sim
Total
0 a 0,25sm
22,4%
41,0%
27,5%
mais de 0,25 a 0,5 sm
40,3%
46,2%
41,9%
mais de 0,5 a 1 sm
26,3%
12,3%
22,5%
mais de 1sm
11,1%
100,0%
,5%
100,0%
8,2%
100,0%
Fonte: SEI-IPEA. Survey de acesso da populao mais pobre de Salvador a Servios Pblicos. Maio de
2006.
177
Em Salvador, a boa focalizao tambm refletida em termos espaciais:

proporcionalmente, h mais pessoas recebendo benefcios em setores subnormais
proxy utilizada pelo IBGE para reas de favela81 do que em setores normais: 37,0%
daqueles que moram em setores subnormais recebem benefcios, contra 26,3% das
famlias que vivem em setores normais, conforme apresentado na Tabela 12.
Tabela 12. Recebimento de dinheiro de programa
do governo, segundo setor subnormal. Municpio
de Salvador, 2006.
Setor subnormal
Recebe recursos de
transferncia
no
sim
Total
No
73,7%
63,0%
72,8%
Sim
26,3%
100,0%
37,0%
100,0%
27,2%
100,0%
Total
2006.
Quando analisamos o perfil dos beneficirios de acordo com diferentes

caractersticas dos chefes de domiclios, observa-se, assim como visto em So Paulo,
que domiclios chefiados por mulheres e aqueles que contam com a presena de jovens
entre 7 e 14 anos esto mais presentes entre os beneficirios (Tabelas 13 e 14). No h
diferenas significativas no caso de domiclios chefiados por brancos e no brancos.

governo, segundo sexo do responsvel. Municpio de
Salvador, 2006.
Recebe recursos de
transferncia
Sexo
Masculino
Feminino
Total
No
75,7%
70,1%
72,9%
Sim
Total
24,3%
100,0%
29,9%
100,0%
27,1%
100,0%
Fonte: SEI-IPEA. Survey de acesso da populao mais pobre de Salvador a Servios Pblicos.
81
Devido indisponibilidade de uma base mais detalhada de favelas e loteamentos irregulares para
Salvador, usamos a proxy do IBGE, que define aglomerado subnormal como um conjunto constitudo
por um mnimo de 51 domiclios, ocupando ou tendo ocupado, at perodo recente, terreno de
propriedade alheia (pblica ou particular), dispostos, em geral, de forma desordenada e densa, e carentes,
em sua maioria, de servios pblicos especiais (IBGE, 2000).
178
Tabela 14. Recebimento de dinheiro de programa

do governo, segundo presena de crianas de 7 a 14
anos. Municpio de Salvador, 2006.
Tem filho de 7 a 14
anos
Recebe recursos de
transferncia
no
sim
Total
No
85,9%
54,4%
72,9%
Sim
Total
14,1%
100,0%
45,6%
100,0%
27,1%
100,0%
2006.
Assim como em So Paulo, a preferncia por partido poltico faz diferena: entre
aqueles que tm preferncia por algum partido, 33,5% recebem transferncia, contra
25,7% daqueles que no tem preferncia (Tabela 15). S que no caso de Salvador
infelizmente no temos a identificao do partido. Por outro lado, participao
quinzenal em associaes civis no parece fazer tanta diferena no perfil dos
beneficirios de Salvador, enquanto que aqueles que participam de alguma associao
religiosa pelo menos quinzenalmente situao que caracteriza 43,7% dos mais pobres
de Salvador tendem a ter acesso ligeiramente superior a benefcios de transferncia
(Tabela 16).
governo, segundo preferncia partidria. Municpio de
Salvador, 2006.
Recebe recursos de
transferncia
Total
Preferncia por partido

politico
Sim
No
Total
No
66,5%
74,3%
72,7%
Sim
33,5%
100,0%
25,7%
100,0%
27,3%
100,0%
2006.
179
Tabela 16. Recebimento de dinheiro de programa do governo,

segundo participao quinzenal em associao religiosa.
Municpio de Salvador, 2006.
Recebe recursos de
transferncia
Participao quinzenal em
alguma associao civil
no
Total
sim
Total
No
72,7%
75,2%
72,9%
Sim
27,3%
100,0%
24,8%
100,0%
27,1%
100,0%
2006.
importante apontar tambm a relevncia da contribuio desse dinheiro

oriundo de programas de transferncia na composio da renda familiar. Verifica-se que
esses programas so responsveis por 16,7% da renda familiar auferida entre os 40%
mais pobres em Salvador. Considerando os domiclios com renda familiar per capita
inferior a um tero do salrio mnimo (R$ 100), os recursos recebidos pelos programas
so responsveis por 19,7% da renda familiar. Esse valor similar ao observado em So
Paulo, onde os recursos de transferncia eram responsveis por 20,9% dos ganhos na
faixa de zero a dois salrios mnimos de renda familiar.
Em sntese, observa-se nessa anlise bivariada que os programas de transferncia
de renda em So Paulo e em Salvador de fato estavam bem focalizados, atingindo os
segmentos mais pobres da populao, e em consonncia com os critrios gerais de
priorizao do recebimento recebimento preferencial pelas mulheres, presena de
crianas no domiclio. Tambm se destaca a relevncia dos recursos advindos desses
programas na composio da renda familiar. A seguir, apresentamos modelos
multivariados que exploram os principais determinantes do acesso a programas de
transferncia de renda em So Paulo e em Salvador.
5.3. Modelos de acesso transferncia de renda

Essa seo apresenta as principais dimenses responsveis pelo acesso dos mais
pobres a programas de transferncia de renda em So Paulo e Salvador. O principal
objetivo identificar, por meio de modelos multivariados ou seja, que permitem testar
180
conjuntamente a influncia de diferentes dimenses que at aqui foram tratadas

isoladamente , quais so as dimenses que mais influenciam o acesso da populao
mais pobre a esses programas, aprofundando a discusso do perfil dos beneficirios
apresentada na seo anterior.
Em primeiro lugar, importante diferenciar os requisitos formais de acesso, os
critrios de elegibilidade, das demais dimenses que no esto previstas no desenho dos
programas. Essa distino permite diferenciar, nos modelos, aqueles resultados que
simplesmente indicam uma boa focalizao dos programas, e aqueles que apontam para
dimenses novas e analiticamente interessantes.
Em So Paulo, conforme apresentado no Captulo 4, os programas de
transferncia de renda tm critrios similares de elegibilidade. Tanto no caso do
programa municipal, Renda Mnima, quanto no caso do programa estadual, Renda
Cidad, so elegveis famlias residentes no municpio h pelo menos dois anos na data
do cadastramento, com rendimento inferior a meio salrio mnimo per capita e com
crianas entre 0 e 15 anos de idade. J o programa federal, PBF, voltado para famlias
pobres ou pauprrimas cujos cortes de renda variam ao longo do tempo, mas
geralmente representam, respectivamente, famlias vivendo com at meio salrio per
capita e com menos de um quarto de salrio mnimo per capita , sendo que, entre as
famlias pobres, necessria a presena de crianas de 0 a 15 anos ou de jovens entre 16
e 17 anos. Em Salvador, considerando-se que todos os programas federais citados
encontram-se sob o guarda-chuva do PBF, cabe considerar somente seus critrios de
elegibilidade, j apresentados.
Para alm desses critrios formais de elegibilidade, interessante verificar outras
dimenses que podem intervir no acesso aos programas de transferncia de renda,
conforme detalhado a seguir.
Variveis individuais e familiares

De modo a testar o impacto de caractersticas individuais e das famlias sobre as
condies de acesso aos programas de transferncia de renda, foram consideradas
variveis como sexo do responsvel pelo domiclio, idade do responsvel, cor do
responsvel, renda familiar per capita e anos mdios de estudo do responsvel. As
181
caractersticas dos chefes dos domiclios podem ser consideradas proxys razoveis das
caractersticas do domiclio, uma vez que as desigualdades existentes no nvel
individual podem agravar a situao do domiclio como um todo (Esping-Andersen,
2002).
Algumas dessas variveis individuais e familiares, especialmente renda familiar per
capita e a presena de crianas e jovens de at 14 anos, fazem parte dos critrios de
elegibilidade dos programas de transferncia. Assim, uma das questes envolvidas
nesse caso avaliao da qualidade da focalizao dos programas, ou seja, verificar se
os mesmos esto sendo destinados realmente aos grupos mais pobres da populao.
Alm disso, esse conjunto de variveis procura testar a relevncia de argumentos
presentes nas reas de economia e demografia, que ressaltam a importncia de fatores
individuais, tais como renda e escolaridade, na explicao das condies de acesso a
servios
pblicos.
Essas
variveis
teriam
influncia
significativa
sobre
comportamento dos indivduos no sentido de estimularem maior acesso a informaes,

maior conhecimento sobre os mecanismos de funcionamento e sobre os canais de acesso
a certas polticas pblicas, entre outros aspectos. Foram testadas as seguintes variveis,
tanto em So Paulo como em Salvador:
Sexo do responsvel pelo domiclio
Cor do responsvel pelo domiclio (brancos ou no brancos)
Idade do responsvel pelo domiclio (acima de 18 anos)
Escolaridade do responsvel pelo domiclio
Renda familiar per capita em salrios mnimos (R$260 em So Paulo; R$300

em Salvador)
Presena de crianas de 0 a 6 anos
Presena de crianas de 7 a 14 anos
Migrao e tempo no bairro
182
Como mencionado anteriormente, alguns programas de transferncia de renda

em So Paulo levam em considerao o tempo de residncia no municpio; assim, os
migrantes recentes poderiam estar desproporcionalmente sub-representados nesses
programas, e isso foi levado em considerao nas modelagens de So Paulo. A questo
da migrao, alm de no ser to relevante em Salvador, proporcionalmente, no
contemplada no caso do PBF, por isso essa dimenso no foi considerada nas
modelagens de Salvador.
Por outro lado, consideramos tambm o tempo de residncia no bairro, tanto no caso
da populao mais pobre residente em So Paulo como em Salvador. Alguns estudos
etnogrficos demonstram que mesmo em reas perifricas ou em reas de favelas o
tempo de residncia no bairro importante para o adensamento das redes de relaes
que abrem uma srie de oportunidades para os indivduos82 e para a capacidade de
organizao e mobilizao das comunidades, inclusive para a possibilidade de
demandar servios junto ao poder pblico. Desse modo, foram consideradas nos
modelos as seguintes variveis:
Responsvel pelo domiclio nascido fora do Estado de So Paulo So Paulo
Responsvel pelo domiclio nascido em estados do Nordeste So Paulo
Tempo de residncia no bairro Salvador e So Paulo
Variveis territoriais
De modo a verificar a hiptese de que a residncia em locais fortemente
segregados tem impactos sobre as condies de acesso a polticas pblicas podendo
indicar reas de difcil penetrao de certos programas sociais , variveis relativas
dimenso territorial foram includas nas anlises. Apesar de os programas de
transferncia de renda basearem-se principalmente em caractersticas familiares e
individuais para sua focalizao, alguns programas como o Renda Cidad utilizam
82
Pavez (2006) demonstra que as redes de relaes desenvolvidas em uma comunidade segregada so
importantes para as oportunidades que podem ser geradas, especialmente quando essas relaes
possibilitam a construo de pontes para fora da prpria comunidade. Contudo, redes muito restritas
como redes de conterrneos em comunidades pobres podem gerar circuitos muito fechados, limitando
as possibilidades de insero na sociedade como um todo, especialmente insero ocupacional (Scalon,
2005).
183
critrios espaciais de focalizao, priorizando famlias que se localizam em bolses de

pobreza, como mencionado anteriormente. Assim, optamos por considerar tanto a
dimenso da macro-segregao, ou seja, segregao residencial na escala da cidade
como um todo, quanto a dimenso da micro-segregao, representada pela residncia
em reas de favelas, loteamentos irregulares ou setores subnormais, como apresentado a
seguir:
Regio em que se localiza o domiclio de baixa renda macro-segregao:

o So Paulo: regio central, intermediria ou perifrica;
o Salvador: rea da orla, intermediria ou perifrica;
Micro-segregao
o So Paulo: domiclios localizados em reas de favela ou loteamentos
irregulares;
o Salvador: domiclios localizados em setores subnormais.
Participao associativa
Diversos autores enfatizam importncia dos grupos de parentesco, do
pertencimento a associaes comunitrias e dos vnculos com instituies religiosas ou
laicas, como elementos que influenciam o acesso a servios pblicos, especialmente no
mbito de comunidades carentes (Gurza Lavalle e Castello, 2004; Almeida e DAndrea,
2004). Esses autores destacam ainda o papel desempenhado pelas prticas associativas
especialmente religiosas na atenuao dos efeitos da excluso, especialmente no caso
da insero no mercado de trabalho, uma vez que esses vnculos abririam uma srie de
oportunidades para as populaes mais carentes. Desse modo, igrejas e cultos
funcionariam muitas vezes como instncias de incluso social.
Neste trabalho, optamos por avaliar a influncia dos vnculos com associaes
religiosas considerando a freqncia pelo menos quinzenal a essas associaes e
com associaes civis de diversos tipos sindicatos, partidos polticos, clubes,
associaes culturais, comunitrias ou de bairro , considerando a freqncia pelo
184
menos anual a essas associaes. Devido ao percentual mais elevado de pessoas que
participam em associaes religiosas, especialmente em Salvador, optou-se por separar
a participao em associaes religiosas dos demais tipos de participao associativa.
Essas variveis de participao social e religiosa visaram testar o impacto do
associativismo, das relaes comunitrias, do acesso a canais de informao, sobre as
condies de acesso aos programas de transferncia de renda, tanto em So Paulo
quanto em Salvador.
Participao quinzenal em algum tipo de associao civil (partido poltico,

sindicato, associao de bairro ou associao cultural)
Participao quinzenal em algum tipo de associao religiosa
Variveis polticas
De forma semelhante s variveis de participao associativa podem ser
analisadas as variveis de identificao partidria, que procuram captar o grau de
informao a que esto expostos os indivduos, indicando possveis canais de acesso a
polticas. Alm disso, pretendem considerar, ainda que de maneira muito aproximada, a
discusso relativa utilizao poltica desses programas. Nesse sentido, a relao entre
as preferncias polticas e o acesso a esses programas pode indicar tanto a utilizao de
redes partidrias no acesso aos mesmos quanto um efeito de prmio que os
beneficirios conferem queles dirigentes que garantiram seu acesso a esses programas
sendo que essa eventual premiao no analisada aqui apenas como indcio de
clientelismo, mas tambm de voto retrospectivo. De acordo com a teoria do voto
retrospectivo desenvolvida por Fiorina (1981), os cidados sabem como a vida durante
uma determinada administrao poltica; isto , sofrem os impactos das polticas
implementadas, de maneira positiva ou negativa, mesmo sem compreender detalhes do
funcionamento da poltica. Desse modo, mais do que uma deciso prospectiva, o voto
seria uma deciso retrospectiva, baseada em como a administrao anterior se saiu. No
caso de So Paulo, testa-se principalmente a posio em relao ao programa municipal
Renda Mnima, iniciado na prefeitura de Marta Suplicy.
185
A seguir, so apresentadas as variveis utilizadas nos modelos de So Paulo e

Salvador, destacando desde j a maior riqueza de variveis polticas disponveis no
questionrio de So Paulo, como pode ser conferido no Anexo I:
So Paulo:
o Identificao partidria: PT, PSDB, outros partidos ou nenhum83
o Declarao de voto no primeiro turno das eleies municipais de 2004
(Marta, Serra ou Outros)
o Grau de interesse pela poltica
Salvador:
o Preferncia por algum partido poltico: sim/no
5.3.1 Modelo de CHAID

Para testar a relevncia dessas diferentes dimenses explicativas, foi utilizado
primeiramente o modelo estatstico de CHAID (Chi-squared Automatic Interaction
Detector). Essa tcnica utilizada para estudar a relao entre uma varivel dependente
e uma srie de variveis explicativas (preditoras) que interagem entre si, estabelecendo
uma hierarquia das influncias das variveis consideradas84. As variveis indicadas no
resultado final podem ser consideradas as mais importantes na explicao da
variabilidade da varivel dependente. Esse modelo bastante til em anlises
exploratrias, quando as associaes entre as variveis de interesse no so bem
conhecidas (Figueiredo et al., 2005). Alm de testar, ao mesmo tempo, o impacto de
83
Entre os entrevistados no survey de So Paulo, a maioria declarou preferncia pelo PT ou PSDB: 24,1%
pelo PT, 9,1% pelo PSDB, 11,7% por outros partidos agregados e 55,1% por nenhum partido. Assim,
essa varivel preferncia partidria apresenta as seguintes categorias: PT, PSDB, outro partido ou
nenhum.
84
O modelo testa todas as parties possveis das categorias, escolhendo aquela que apresenta o maior
valor para a estatstica qui-quadrado. Os dados so agrupados segundo a partio escolhida e uma nova
anlise realizada dentro de cada subgrupo, repetindo-se o procedimento anterior para a varivel
dependente e as demais preditoras. Esse processo repetido sucessivamente at que os grupos divididos
cheguem a um nmero mnimo de casos estipulado.
186
diversas variveis explicativas, outra vantagem deste mtodo permitir a caracterizao

dos perfis daqueles que tm ou no acesso a certa poltica. O modelo obtido no caso de
So Paulo apresentado na Figura 1, a seguir85.
Municpio de So Paulo, 2004.
Modelo CHAID para o Indicador de Programas de Transferncia de Renda
Benefcio de programa de governo
%
n
Sim
18,7
251
No
81,3
1249
Total 100,0 1500
Renda familiar per capita (sm)
0 a 0,5 sm
Sim
No
Total
%
27,2
72,8
39,0
Mais de 0,5 a 1sm
n
159
426
585
Sim
No
Total
Preferncia por algum partido poltico

PSDB, outro ou nenhum
%
n
Sim
22,0
95
No
78,0
336
Total 28,7
431
Sim
No
Total
%
14,5
85,5
35,9
Mais de 1 a 2sm
n
78
461
539
Sim
No
Total
%
4,8
95,2
19,5
n
14
279
293
Mais 2sm
%
Sim
0,0
No 100,0
Total 5,5
Cor do responsvel
PT
%
n
41,6
64
58,4
90
10,3 154
Branco
Sim
No
Total
%
10,2
89,8
19,7
n
30
265
295
Sim
No
Total
%
19,7
80,3
16,3
No branco
n
48
196
244
Participao quinzenal em assoc civil

Sexo do responsvel
No
Sim
No
Total
%
18,3
81,7
16,8
n
46
206
252
Sim
No
Total
Sim
%
27,4
72,6
11,9
n
49
130
179
Feminino
%
Sim
52,3
No
47,7
Total
5,9
n
46
42
88
Tem filhos de 7 a 14 anos
Sim
No
Total
Masculino
%
n
27,3 18
72,7 48
4,4
66
Sim
No
Total
%
11,6
88,4
4,6
n
8
61
69
Sim
No
Total
%
22,9
77,1
11,7
n
40
135
175
Fonte: CEM-Cebrap. Survey de acesso da populao mais pobre de So Paulo a Servios Pblicos.
Novembro de 2004.
Nota: Nvel de Significncia de 5%.
85
Foram testados diferentes modelos possveis, e este pareceu ser o mais adequado tanto do ponto de
vista analtico quanto tcnico o mtodo de validao utilizado (crossvalidation) indicou que esse
modelo classificou corretamente 83,5% dos casos, resultado bastante satisfatrio. O modelo foi rodado
sem a ponderao dos dados do survey de 2004, uma vez que o aumento do nmero de casos tende a
sobreestimar as associaes entre as variveis por meio da estatstica qui-quadrado,
n
0
83
83
187
Nesta figura, a varivel dependente corresponde ao acesso ou no aos programas

de transferncia de renda considerados em So Paulo PBF, Renda Mnima e Renda
Cidad. O primeiro ramo da rvore apresenta as variveis mais importantes para
explicar o acesso a esses programas, ou seja, a varivel explicativa mais associada a ser
ou no beneficirio de transferncia. A importncia das variveis cai sucessivamente
nos ramos inferiores, o que significa que as associaes observadas so menores. No
interior de cada clula que representa um recorte dentro do universo de domiclios
pobres do Municpio de So Paulo, configurando um grupo com caractersticas
particulares esto indicados os percentuais de famlias pobres que tm ou no acesso a
benefcios de transferncia de renda. O total em cada clula apresenta o quanto aquele
grupo representa (em %) no total dos domiclios pobres considerados (1500 casos).
Em primeiro lugar, cabe destacar que a varivel mais associada ao recebimento
de benefcios justamente o principal critrio desses programas: famlias pobres, sendo
que as famlias com renda at meio salrio mnimo per capita so as maiores
beneficirias, com poucos vazamentos que, quando existem, ocorrem nas faixas de
renda imediatamente superiores. Nesse sentido, o modelo multivariado confirma a boa
focalizao observada nas anlises bivariadas. Cabe agora observar o que explica os
nveis de acesso em cada um desses grupos mais pobres.
Entre o grupo mais pobre famlias com renda at meio salrio mnimo per
capita destaca-se que a dimenso mais relevante para explicar os nveis de acesso a
preferncia partidria. Aqueles que declararam preferncia pelo PT tm maiores nveis
de acesso a programas de transferncia 41,6% do que aqueles que declararam
preferncia pelo PSDB, por outro partido ou por nenhum (entre esse grupo, 22,0% tm
acesso transferncia de renda)86. Como se sabe, as relaes entre o recebimento de
programas sociais especficos e o comportamento eleitoral so complexas. Muito
provavelmente, mais do que a preferncia por um partido especfico, esse resultado
indica a relao dos beneficirios com o partido no governo poca, Marta Suplicy
era a prefeita de So Paulo (2001 a 2004), tendo sido responsvel pela implantao do
86
A juno da preferncia pelo PSDB com os demais partidos foi realizada automaticamente pelo prprio
programa, ao testar as associaes entre as variveis.
188
programa Renda Mnima, como apontado anteriormente87. Desse modo, h duas

interpretaes possveis para esse resultado. Por um lado, possvel que, na resposta ao
survey, as pessoas tenham premiado o governo pelo acesso recebido e assim
declaram preferncia pelo partido do governo numa relao de gratido. Entretanto,
h outra dinmica possvel: pessoas que j estavam vinculadas de algum modo ao PT
tiveram maiores chances de incluso nos novos programas de transferncia, como o
PBF, uma vez que as redes locais do partido incluindo ONGs e outros tipos de
associao foram utilizadas no processo de cadastramento (Hevia, 2009). Sabe-se
tambm que os cadastros do Renda Mnima foram utilizados para incluso no PBF em
So Paulo, o que tambm pode explicar esse resultado. Cabe apontar que, muito
provavelmente, todas essas dinmicas estiveram associadas, e que difcil separar o
sentido da causalidade (se preferncias e/ou relaes prvias levaram a um maior acesso
aos benefcios ou se o acesso a benefcios estimulou certa relao de gratido em
relao ao partido no governo).
Entre aqueles que declararam preferncia pelo PT, o sexo do responsvel pelo
domiclio a prxima dimenso mais relevante, sendo que domiclios chefiados por
mulheres tendem a ter mais acesso a benefcios do que aqueles chefiados por homens, o
que condizente com os critrios de priorizao dos programas as mulheres so as
portadoras privilegiadas dos cartes dos programas de transferncia.
Por outro lado, entre aqueles que declaram preferncia por algum outro partido
ou no tinham preferncia partidria, mas participavam de algum tipo de associao
civil com freqncia pelo menos quinzenal ou seja, estavam mais intensamente
envolvidos em redes associativas tinham maior nvel de acesso a programas de
transferncia de renda do que aqueles que no participavam de associaes. Esse
resultado parece indicar que o envolvimento associativo melhora o nvel de informao
dos indivduos e seu acesso s formas de cadastramento para o recebimento de
benefcios, reforando algumas hipteses a respeito da importncia da participao
associativa (Almeida & DAndrea, 2004; Gurza Lavalle & Castello, 2004).
87
Com base nos dados desse mesmo survey focado nos 40% mais pobres de So Paulo e utilizando
modelos do tipo logit, Corra (2010) demonstra que beneficirios do Renda Mnima e do Bolsa Famlia
votaram mais em Marta Suplicy;
189
No nvel de renda imediatamente acima domiclios com renda familiar entre

meio e um salrio mnimo per capita , a segunda dimenso mai relevante a cor do
responsvel pelo domiclio, sendo que chefes no brancos tendem a ter maior acesso.
Alm disso, entre os no brancos, aqueles que tm filhos entre 7 e 14 anos tendem a ter
maior acesso aos benefcios de transferncia de renda, indicando novamente uma boa
focalizao dos programas. Essa boa focalizao reforada pelos baixos nveis de
acesso nos grupos com renda familiar per capita acima de um salrio mnimo e pela
ausncia de beneficirios no grupo com renda familiar per capita acima de dois salrios
mnimos.
Assim, de maneira geral, so variveis individuais/familiares e relativas ao
envolvimento associativo aquelas que mais explicam o acesso a programas de
transferncia de renda em So Paulo, sendo que variveis referentes condio de
migrao e variveis territoriais no se mostraram relevantes. O modelo mostra que
dinmicas internas do programa explicam os nveis de acesso: so dimenses como a
renda, sexo do responsvel e presena de crianas as que mais se destacaram. Alm
disso, o modelo aponta que o programa est bem focalizado e que h pouco
vazamento: este, quando ocorre, nas faixas de renda imediatamente acima do corte.
Por outro lado, alm dos critrios de elegibilidade, os resultados apontam para a
relevncia de outros elementos interessantes, como o posicionamento em relao ao
partido no governo e a participao associativa.
O mesmo tipo de anlise multivariada foi realizada para o caso de Salvador.
Assim como em So Paulo, no modelo de CHAID para Salvador foi utilizada como
varivel resposta ser ou no beneficirio de um programa de transferncia de renda, s
que em Salvador s foram considerados programas federais (PBF, PETI, Auxlio Gs).
O modelo resultante apresentado na Figura 2.
190
Figura 2. Modelo de CHAID para o acesso a programas de transferncia de renda. Municpio de Salvador, 2006.
191
Fonte: SEI/IPEA. Survey de acesso da populao mais pobre de Salvador a servios pblicos. Maio de 2006. Nota:
Nvel de significncia de 5%.
Como observado em So Paulo, a varivel mais importante para diferenciar entre ser
beneficirio ou no em Salvador a renda familiar per capita, sendo que as famlias com at um
tero de salrio mnimo per capita recebem mais frequentemente recursos de programas de
transferncia. Essas famlias representam 60,9% das beneficirias e aproximadamente 39,7% do
universo da pesquisa. Nesse grupo, 41,8% recebiam o benefcio em maio de 2006. Entre as
famlias com renda per capita superior a dois teros de salrio mnimo, a ocorrncia de
beneficirios bastante baixa, sendo que a penetrao do programa nessa faixa de renda atinge
apenas 5,8%, o que tambm era esperado segundo os critrios de incluso do programa de
transferncia de renda, voltado aos mais pobres.
Entre as famlias com rendimento familiar per capita de at um tero de salrio mnimo, a
segunda varivel mais relevante a idade, sendo que o programa atinge mais intensamente a
faixa etria de 30 a 49 anos. Trata-se de um resultado razovel, uma vez que os muito jovens
tm, em geral, mais dificuldade de acessar programas sociais, e os mais idosos so objeto de
outros programas, como o de previdncia pblica, no sendo assim to freqentemente elegveis
ao benefcio. No entanto, a menor cobertura entre aqueles com idade inferior a 30 anos causa
alguma preocupao, uma vez que maior a probabilidade de serem tambm constitudas por
crianas muito pequenas.
Entre as famlias de menor renda e com o chefe de domiclio na faixa de idade entre 30 e
49 anos, a principal varivel explicativa a declarao de preferncia por algum partido poltico.
Essa varivel mostrou-se importante tambm no caso de So Paulo. No podemos, porm, inferir
o sentido da causalidade aqui presente: se as pessoas preferem o partido porque recebem o
benefcio ou, ao contrrio, recebem o benefcio por conta de sua preferncia. Isto s seria
possvel por meio de outras informaes a serem colhidas localmente, seja junto aos
responsveis pela execuo do programa, seja por meio de pesquisas qualitativas com a
populao. O efeito positivo da preferncia poltica dentre os grupos de menor renda pode estar
indicando a importncia de redes e organizaes sociais vinculadas a partidos polticos no
192
processo de cadastramento dos beneficirios. No entanto, tal possibilidade no pode ser testada
com os dados disponveis no survey.
Entre os mais pobres, com idade entre 30 e 49 anos e sem preferncia partidria, o sexo
do responsvel a varivel que aparece no nvel hierrquico seguinte, sendo que os domiclios
chefiados por mulheres tendem a receber mais frequentemente programas de transferncia de
renda. claro que o PBF apresenta, na prtica, um vis a favor das mulheres.
Dentre os domiclios que possuem renda per capita entre um tero e dois teros de salrio
mnimo, ou seja, o grupo intermedirio de renda, a escolaridade a determinante. As famlias
cujos chefes tm escolaridade intermediria (quatro a sete anos de estudo) recebem mais
frequentemente o benefcio, o que significa que o programa no capaz de beneficiar de modo
diferencial as famlias cujos responsveis tm baixssima escolaridade, isto , os analfabetos e
com menos de trs anos de escolaridade. Esse resultado provavelmente reflete a maior
dificuldade dos chefes menos escolarizados no acesso a informaes sobre o programa ou
mesmo no preenchimento de cadastros requeridos.
J entre as famlias com renda superior a um tero de salrio mnimo, que so aquelas que
menos recebem programas de transferncia, a escolaridade do responsvel novamente a
varivel mais importante, sendo que h menor acesso nos domiclios com chefes muito pouco
escolarizados (zero a trs anos de estudo) e mais escolarizados (mais de sete anos de estudo).
Esse resultado repete em alguma medida a situao do grupo de renda anterior, sugerindo que o
programa no tem conseguido tratar de forma diferenciada os que so muito pouco
escolarizados. Vale lembrar, no entanto, que tal varivel no define um critrio de elegibilidade.
De todo modo, os menos escolarizados tendem, para vrias polticas sociais, a ter maior
dificuldade de acesso, por ter menos informao e menos capacidade de se manifestar
publicamente frente a um funcionrio pblico ou agncia responsvel pelo enquadramento no
programa.
Em sntese, o modelo multivariado confirmou o bom direcionamento dos programas de
transferncia de renda em Salvador. O surgimento de diferenciais por sexo e idade sugere a
possvel existncia de outros critrios de enquadramento no necessariamente explicitados,
atuantes principalmente no momento do cadastramento. Finalmente, existem evidncias de que,
193
entre os mais pobres, o programa poderia estar sendo parcialmente implementado atravs de
redes partidrias, assim como observado em So Paulo.
A prxima seo aprofunda essa anlise exploratria dos determinantes do acesso a
programas de transferncia de renda em So Paulo e Salvador.
5.3.2. Modelos de Regresso Logstica

De modo a explorar de maneira conjunta a influncia das diversas dimenses explicativas
apresentadas anteriormente, foram utilizados modelos de regresso logstica, indicados quando a
varivel de interesse categrica: neste caso, procura-se explicar o fato de um indivduo ser ou
no beneficirio de um programa de transferncia de renda. De maneira bem simples, a idia por
trs de modelos como este testar as razes de chance (odds ratio) na correlao entre as
variveis de interesse, testando as probabilidades de sucesso ou de fracasso em um determinado
teste de hipteses. Nessa seo, testa-se a hiptese de que variveis individuais que caracterizam
o perfil de pobreza das famlias aumentam a chance de um indivduo ser beneficirio ou seja, a
hiptese de que os programas esto de fato bem focalizados nas duas cidades.
Nos modelos de regresso logstica, a varivel dependente consistia em ser ou no um
beneficirio de programa de transferncia de renda sendo que em So Paulo foram testados, de
maneira agregada, todos os programas de transferncia de renda existentes poca e, em
Salvador, s o PBF. Foram testadas como variveis explicativas as mesmas apresentadas na
seo 5.3. Somente uma varivel poltica, contnua, foi acrescentada em So Paulo: a nota
atribuda para a gesto da prefeita Marta Suplicy (2001-2004)88, que tambm permite testar o
efeito do voto retrospectivo sobre a chance de ser ou no beneficirio. Como teste de ajuste do
modelo, foi utilizado o teste de aderncia de Hosmer e Lemeshow (goodness-of-fit test), para
avaliar se cada modelo se ajusta bem aos pressupostos da regresso logstica89. Indivduos com
observaes faltantes (missing cases) em alguma varivel explicativa foram retirados dos
88
Nos modelos de regresso logstica, somente a varivel dependente deve ser dicotmica; as variveis explicativas
no necessariamente.
89
Esse teste deve se mostrar no significativo nos diversos modelos.
194
modelos de regresso. As variveis que foram mantidas nos modelos finais aquelas que
mostraram significncia de at 0,05 aps diversos testes so apresentadas a seguir.
So Paulo
Em So Paulo, o modelo final ajustado90 classifica corretamente 72,2% dos casos (1437
63 casos excludos devido a informaes faltantes), sendo que o modelo classifica corretamente
64,3% dos casos de interesse: situao sim/sim, ou seja, em que o modelo prev que o indivduo
seria um beneficirio de transferncia de renda e ele de fato um beneficirio de transferncia de
renda. As variveis mantidas no modelo final so apresentadas a seguir.
Tabela 17. Variveis finais no modelo de regresso logstica. Municpio de So Paulo, 2004.
95% C.I.for EXP(B)
Variveis Explicativas
B
S.E.
Wald
Df
Sig.
Exp(B)
Lower
Upper
Sexo (Masculino)
-,556
,156
12,790
,000
,573
,423
,778
Filho 0 a 6 (No)
-,731
,163
20,160
,000
,482
,350
,662
Filho 7a 14 (No)
-,733
,214
11,742
,001
,481
,316
,731
11,926
,003
Voto 1 turno (Outros)

Voto 1 turno (Marta)
Voto 1 turno (Serra)
Nota para Marta
Renda PC (At 0,5sm)
Constant
,464
,175
7,033
,008
1,591
1,129
2,242
-,233
,220
1,117
,291
,792
,514
1,220
,114
,030
14,285
,000
1,121
1,056
1,189
,898
,159
31,802
,000
2,454
1,796
3,353
-2,286
,307
55,451
,000
,102
Fonte: CEM-Cebrap. Survey de acesso da populao mais pobre de So Paulo a Servios Pblicos. Novembro de 2004.
Em primeiro lugar, cabe destacar que variveis referentes composio sciodemogrfica dos domiclios sexo do responsvel, presena ou no de crianas de 0 a 14 anos,
bem como renda familiar per capita e variveis polticas (declarao de voto no primeiro turno
de 2004 e nota atribuda gesto da ento prefeita Marta Suplicy) so aquelas que explicam ser
90
O modelo final foi ajustado por meio da curva ROC, que visa melhorar o ajuste da classificao dos casos, ou
seja, a distncia entre a predio do modelo e a observao do comportamento dos casos. Isso foi necessrio devido
ao nmero relativamente raro de casos de sucesso no caso que aqui nos interessa (ser beneficirio de programa de
transferncia de renda). Assim, o valor de corte automtico (0,5) foi alterado para 0,196.
195
ou no um beneficirio de programa de transferncia de renda no municpio de So Paulo em

2004.
As razes de chance, que aqui nos interessam de maneira mais central, so expressas na
coluna Exp(B). Mantidas todas as demais variveis constantes, a chance de um homem
(categoria de referncia) ser beneficirio 0,573 vezes menor do que a chance de uma mulher
ser beneficiria ou seja, mulheres tem chance muito superior de serem beneficirias. A chance
de algum que no tem filhos de 0 a 6 anos 0,482 vezes a chance de algum que tem crianas
nessa faixa etria; de maneira similar, a chance daqueles que tm filhos de 7 a 14 anos serem
beneficirios muito maior do que aqueles que no tm filhos dessa idade. Entre aqueles que
votaram na Marta no primeiro turno, a chance de ser beneficirio muito maior (1,591 vezes) do
que aqueles que votaram outros candidatos (categoria de referncia); o voto em Serra no
significativo. Cada acrscimo de uma unidade na nota (de 0 a 10) dada para a ex-prefeita Marta
Suplicy aumenta em 1,12 a chance de ser beneficirio de programa de transferncia de renda. Por
fim, o indivduo que tm renda familiar per capita de at meio salrio mnimo tem 2,5 vezes mais
chance de serem beneficirios do que um indivduo com renda superior a meio salrio mnimo.
Em sntese, assim como indicado de maneira preliminar pelo CHAID apresentado na
seo anterior, esse modelo combina variveis indicadoras de boa focalizao uma vez que
domiclios chefiados por mulheres, assim como aqueles que contam com crianas de 0 a 14 anos
e tambm com menor renda familiar per capita tm maior probabilidade de receber benefcios de
transferncia de renda e tambm variveis polticas: aqueles que votaram na Marta no primeiro
turno das eleies de 2004 tm maior probabilidade de receber benefcios, assim como aqueles
que avaliaram mais positivamente a prefeitura de Marta. Como ser aprofundado no Captulo 6,
este modelo parece confirmar a impresso geral dos gestores da assistncia em So Paulo, que
consideram que at 2007 os programas de transferncia de renda operados no municpio ainda
eram vulnerveis a influncias polticas.
196
Salvador
Em Salvador, o modelo final ajustado91 classifica corretamente 70,4% dos casos, sendo
que classifica corretamente 66,2% dos casos de interesse: situao sim/sim, ou seja, em que o
modelo prev que o indivduo seria um beneficirio de transferncia de renda e ele de fato um
beneficirio de transferncia de renda. As variveis mantidas no modelo final so apresentadas a
seguir.
Tabela 18. Variveis finais no modelo de regresso logstica. Municpio de Salvador, 2004.
95% C.I.for EXP(B)
Variveis Explicativas
B
Subnormal (No)
Renda PC (0 a 0,5sm)
Preferncia Partidria (No)
Filho7a14 anos (No)
Anos de Estudo (0 a 7 anos)
Constant
S.E.
Wald
Df
Sig.
Exp(B)
Lower
Upper
-,589
,220
7,176
,007
,555
,361
,854
,847
,176
23,169
,000
2,333
1,652
3,295
-,469
,151
9,637
,002
,625
,465
,841
-1,401
,136
105,534
,000
,246
,189
,322
,626
,133
22,011
,000
1,870
1,440
2,430
-,404
,304
1,765
,184
,668
Fonte: SEI/IPEA. Survey de acesso da populao mais pobre de Salvador a servios pblicos. Maio de 2006.
Assim como observado em So Paulo, o modelo de Salvador tambm indica boa

focalizao dos programas de transferncia de renda, uma vez que variveis que indicam a
composio demogrfica das famlias neste caso, renda familiar per capita, escolaridade do
responsvel pelo domiclio e presena de crianas de 7 a 14 anos esto entre aquelas que
explicam o fato de um indivduo ser ou no beneficirio, seguindo o sentido esperado. Assim
como em So Paulo, a dimenso poltica tambm se mostrou relevante em Salvador, por meio da
varivel preferncia por algum partido poltico. Contudo, uma varivel territorial apareceu no
modelo de Salvador, o que no foi observado anteriormente.
91
Cujo parmetro de corte dado pela Curva Roc foi de 0,330.
197
Analisando as razes de chance (Exp(B)), observamos que aqueles que no residem em

setores subnormais prxy de rea de favela, como mencionado tm menos chances de serem
beneficirios inversamente, os indivduos que residem nestas reas mais precrias tm maiores
chances de fazerem parte do PBF, indicando uma boa focalizao territorial em Salvador. Como
veremos no prximo captulo, tambm em Salvador foram utilizados critrios de focalizao
espacial para o cadastramento dos beneficirios. As variveis demogrficas tambm seguem o
sentido esperado no caso de boa focalizao: indivduos com renda familiar per capita inferior a
meio salrio mnimo tm 2,3 vezes mais chances de serem beneficirios do que aqueles com
renda superior; indivduos com baixa escolaridade (0 a 7 anos de estudo) tm 1,8 vezes mais
chance de serem beneficirios do que aqueles com maiores nveis de escolaridade; domiclios
que no contam com crianas de 7 a 14 anos tem menos chance de terem beneficirios do que
aqueles que contam com a presena de crianas. Por fim, aqueles que declararam preferncia por
algum partido poltico tem mais chance de serem beneficirios. No Captulo 6 so apresentadas
informaes mais detalhadas sobre o processo de cadastramento dos beneficirios em Salvador
que permitem lanar luz sobre algumas dessas dinmicas.
5.4. Sntese
Os resultados apresentados nesse captulo indicam um cenrio inicial de boa focalizao
mas baixa cobertura, como seria esperado, uma vez que o PBF ainda estava no incio e os
grandes centros urbanos no eram a prioridade. Desse modo, encontrar boa focalizao nos
municpios de So Paulo e Salvador, em um perodo em que os erros de excluso ainda eram
importantes, um resultado bem importante. A expectativa, com base na grande expanso
nacional do PBF, de que atualmente a cobertura seja bem maior nesses dois municpios e que a
focalizao seja ainda melhor, considerando os dados agregados disponveis nas avaliaes
realizadas pelo MDS (Cedeplar, 2007) que, contudo, no podem ser desagregados para o nvel
municipal.
Em primeiro lugar, observa-se que tanto nas anlises bivariadas quanto nas multivariadas
os principais determinantes do acesso a esses programas caracterizam, de uma forma ou de outra,
a situao de pobreza e vulnerabilidade das famlias domiclios de baixa renda, chefiados por
mulheres, com presena de crianas. Em segundo lugar, cabe apontar a relevncia da preferncia
198
partidria declarada pelo beneficirio, tanto em So Paulo quanto em Salvador, no aumento da

chance de ser beneficirio, resultado cujo entendimento completo exige anlises quantitativas
com desenho apropriado para captar a relao entre preferncia partidria e o PBF, alm de
anlises qualitativas mais prximas do nvel local, como apresentado no prximo captulo, que se
dedica ao processo recente de implementao desses programas de transferncia em So Paulo e
Salvador.
Mesmo levando em considerao as diferenas entre esses dois contextos urbanos, os
resultados aqui apresentados apontam para a convergncia de resultados em termos de boa
focalizao do programa em direo a seu pblico-alvo, ou seja, as famlias mais pobres e
vulnerveis nessas duas cidades. Isso parece reforar o crescente poder de regulao do governo
federal no caso das polticas de transferncia de renda, mesmo sendo uma poltica
descentralizada cuja implementao est a cargo do nvel municipal. Assim, um dos objetivos
centrais desses programas central at mesmo para sua justificao poltica em um cenrio
marcado por fortes disputas e polmicas parece estar sendo atingido a contento em complexos
contextos urbanos como So Paulo e Salvador.
Por outro lado, para alm do objetivo da boa focalizao, h outros desafios recentes na
implementao local desses programas. Cabe aprofundar o entendimento, por exemplo, do perfil
daqueles que ainda esto fora da cobertura dos programas, alm de entender como escolhas
locais podem afetar a definio desses erros de excluso uma vez que, a despeito da grande
regulao federal desses programas, ainda h espao para escolhas locais, como, por exemplo, a
definio dos locais a serem privilegiados no cadastramento de eventuais beneficirios. Tambm
importante analisar mais a fundo como foram articulados, no plano local, os programas de
transferncia j existentes e o programa federal (caso de So Paulo), considerando aspectos como
unificao de cadastros, articulao de burocracias, redefinio de critrios de elegibilidade e
prioridade, entre outros. Para tanto, devemos nos aproximar mais do nvel local, das estratgias
municipais de implementao do programa federal e articulao do PBF com outros existentes
(caso de So Paulo), como ser feito no prximo captulo.
199
CAPTULO 6 DESAFIOS RECENTES NA IMPLEMENTAO DO PROGRAMA

BOLSA FAMLIA NO NVEL LOCAL
Nos captulos anteriores, analisamos as caractersticas gerais do PBF e suas

transformaes recentes visando uma maior integrao ao SUAS, bem como os principais
mecanismos de coordenao utilizados pelo governo federal para garantir que certos objetivos
centrais da poltica sejam cumpridos na implementao municipal, alm das capacidades
institucionais disponveis na rea de assistncia social em Salvador e So Paulo. No captulo 5,
mostramos, por meio da anlise do perfil das famlias com acesso aos programas de transferncia
de renda nessas duas cidades, que os principais objetivos do programa nacional estavam sendo
cumpridos. Vimos que mesmo no seu perodo inicial de implementao, em duas cidades com
diferenas significativas no que diz respeito s relaes polticas com os governos estaduais e
federal, o programa foi capaz de gerar resultados semelhantes. A grande expanso do programa,
bem como o aumento na capacidade do governo federal de coordenar as aes municipais nos
permite esperar resultados semelhantes. No entanto, alm de uma boa focalizao e cobertura
adequada, resta agora explorar o desafio recentemente colocado pelo objetivo de integrao dos
programas de transferncia de renda poltica de assistncia social. Para tanto, necessrio
investigar a implementao e a gesto local dos programas, o que feito por meio de dois
estudos de caso, um em So Paulo e outro em Salvador.
Este captulo visa comparar as diferentes estratgias de implementao dos programas de
transferncia de renda nesses dois contextos urbanos. Para tanto, foram realizadas entrevistas em
profundidade, com roteiro semi-estruturado92, com os principais gestores da assistncia social em
Salvador e So Paulo. Como mencionado no Captulo 4, os principais responsveis pela gesto
municipal da assistncia social, incluindo os programas de transferncia de renda, so os
secretrios da assistncia social e os coordenadores de cada rea especfica dentro da secretaria.
Como meu interesse central so os programas de transferncia de renda, os informantes
92
O mesmo ncleo bsico de questes referentes aos processos de cadastramento, estratgias de focalizao
espacial, perfil do quadro de funcionrios, relaes com as demais secretarias parceiras e com o MDS, controle das
condicionalidades, principais desafios de gesto, entre outros aspectos , foi aplicado nos dois casos. Contudo, dadas
as particularidades de cada cidade, alguns pontos foram mais desenvolvidos em um contexto e no no outro, como
ser exposto no texto.
200
privilegiados so os coordenadores de gesto de benefcios. So eles que detm as informaes

gerais sobre benefcios eventuais e continuados e sobre os diversos programas de transferncias
existentes, tanto o federal, no caso daqueles que s contam com o PBF (caso de Salvador),
quanto os demais programas locais, municipais e estaduais, como no caso de So Paulo. Outros
estudos voltados para a anlise da implementao local do PBF costumam privilegiar as
entrevistas com os gestores municipais do PBF (Tapajs e Quiroga, 2010)93.
Em cada um dos casos procurei entrar em contato primeiro com os coordenadores de
benefcios, de modo a caracterizar em linhas gerais as dinmicas locais de implementao, e a
partir dessas entrevistas iniciais outros informantes relevantes principalmente aqueles que h
mais tempo acompanham a gesto dos programas de transferncia, e aqueles que possuem
maiores informaes sobre as expertises envolvidas no gerenciamento dos bancos de dados dos
programas, alm da evoluo dos processos de cadastramento foram identificados, muitas
vezes por prpria sugesto dos coordenadores de benefcios94. Intencionalmente, no foram
entrevistados outros atores relevantes para a poltica de assistncia social, como os assistentes
sociais que trabalham na ponta, nos CRAS. Mesmo sabendo que ricas informaes poderiam ser
obtidas a partir de entrevistas com esses funcionrios de nvel da rua, especialmente sobre os
desafios envolvidos no processo de cadastramento de populaes bastante vulnerveis, optei por
centrar meu foco na perspectiva dos gestores principais da assistncia. Uma vez que o objetivo
central, com essas entrevistas, era mapear as capacidades institucionais locais para o
desenvolvimento do programa, bem como as interpretaes particulares das normatizaes
93
Esse estudo encomendado pela SAGI/MDS FUNDEP/Cedeplar em 2006 procurou avaliar a implementao do
PBF no nvel local, enfatizando a gesto do programa e a questo do controle social. Nos 269 municpios estudados,
foram aplicados questionrios a diversos atores considerados centrais para o entendimento da implementao local
do programa: prefeito, gestor municipal do PBF, gestor da rea de assistncia social, um membro da instncia de
controle social, secretrio municipal de educao, diretor da escola, secretrio municipal de sade e coordenador
municipal de unidade de ateno bsica de sade. Como o foco do meu trabalho mais restrito e no est centrado
na anlise das condicionalidades ou do controle social do programa, julguei que os gestores municipais do PBF
que nos dois casos esto na rea da assistncia social, ainda que em secretaria no exclusiva, no caso de Salvador
eram os informantes mais adequados.
94
Em Salvador, foram entrevistados, em janeiro de 2010, Sarita Antnia Gonzles, coordenadora de Gesto de
Benefcios da SETAD, Viviane Mascarenhas Rebouas, coordenadora de benefcios eventuais e permanentes, e Joo
Paulo Sales, supervisor da rea de informao da secretaria. Em So Paulo, foram entrevistados, entre novembro e
dezembro de 2010, Maria Rita Gomes de Freitas, coordenadora do Observatrio de Polticas Sociais (OPS) da
SMADS, Wladimir Martins do Prado, tcnico da rea de informaes da OPS, Luiz Fernando Francisquini,
Coordenador da Coordenadoria de Gesto de Benefcios (CGB) e Mrcia Gonalves, tcnica da CGB. A todos eles
agradeo imensamente as informaes concedidas.
201
federais para o PBF, alm da relao com o MDS, considerei que os gestores teriam mais
condies de prover essas informaes de maneira mais detalhada e menos fragmentada do que
as informaes obtidas com atores responsveis pela operao da poltica na ponta.
Alm das entrevistas com gestores, foi coletado material produzido pelas prprias
secretarias a respeito dos programas (panfletos explicativos sobre os locais de cadastramento,
relatrios quantitativos sobre nmero de beneficirios, etc.), alm de informaes nos prprios
sites das secretarias e outras fontes bibliogrficas locais sobre os programas, de modo a controlar
e filtrar as informaes obtidas por meio das entrevistas. Somente em Salvador tambm foram
entrevistados alguns beneficirios do PBF95. Essas diversas fontes permitem analisar as vrias
dimenses da implementao dos programas de transferncia de renda em Salvador e So Paulo,
desde as estratgias de cadastramento adotadas, as formas de divulgao de informaes sobre o
programa, at as lgicas de controle das condicionalidades e as relaes que so estabelecidas
com o MDS. Nos dois casos, evidenciam-se adaptaes e solues locais para as estratgias
definidas nacionalmente para o PBF, alm de dificuldades decorrentes do gigantismo dos
programas de transferncia nesses dois casos.
A primeira seo apresenta as estratgias adotadas no municpio de Salvador para a
implementao do PBF, com nfase no processo de cadastramento dos beneficirios. A segunda
seo apresenta as estratgias adotadas na cidade de So Paulo, com destaque para os desafios da
articulao dos trs programas de transferncia a existentes, o PBF, o Renda Mnima e o Renda
Cidad. Por fim, na terceira seo, so comparadas as estratgias adotadas nessas duas cidades
luz dos mecanismos e regras definidos nacionalmente pelo MDS, destacando-se a combinao
complexa e superposta das diferentes fases do processo de implementao do PBF no plano
local, com destaque para os desafios colocados pelo objetivo de articulao com a assistncia
social.
95
Foram realizadas 11 entrevistas com beneficirios do PBF residentes em diferentes bairros de Salvador, como
Novos Alagados, Nordeste de Amaralina, Liberdade e Centro Histrico. Essas informaes s so apresentadas
neste captulo de modo a complementar ou contrapor a viso dos gestores da assistncia em Salvador, mas no so
discutidas em profundidade.
202
6.1. A implementao do Programa Bolsa Famlia em Salvador

O estudo do caso de Salvador procurou abranger diversos aspectos da implementao do
PBF, principalmente as estratgias de cadastramento e de divulgao do programa, as relaes
entre os gestores locais da assistncia social e os tcnicos do MDS, questes relativas ao controle
das condicionalidades e aos programas complementares ao PBF, bem como levantar as
principais dificuldades enfrentadas na gesto do programa. Para tanto, alm da realizao de
entrevistas com os principais gestores da assistncia social, foram realizadas entrevistas com
beneficirios do PBF, consultas ao site da SETAD e da prefeitura de Salvador, bem como
coletado material informativo sobre os principais espaos de cadastramento e gesto tanto do
Cadastro nico quando do PBF em Salvador. Essas diversas fontes revelaram o
desenvolvimento de uma srie de estratgias locais, no previstas no desenho nacional do
programa, para que o mesmo fosse implantado e operado no municpio.
Em Salvador, como vimos no Captulo 4, a implementao do Cadastro nico e do PBF
ocorre sob a responsabilidade da SETAD, uma secretaria que envolve tanto a rea de assistncia
social quanto a rea de trabalho, ou seja, no uma secretaria exclusiva. poca do estudo em
Salvador, janeiro de 2010, o secretrio municipal era Antonio Brito, filho do vice-prefeito
Edvaldo Brito, ambos do PTB. Uma vez que o prefeito de Salvador, Joo Henrique Carneiro
(PMDB), decidiu antecipar as exoneraes daqueles que iriam se candidatar nas eleies de
outubro de 2010 e Antonio Brito era candidato a deputado federal , a partir de 21 de maio de
2010 o secretrio municipal passou a ser Marcelo Abreu, do DEM, ex-prefeito de Lauro de
Freitas, municpio da Regio Metropolitana de Salvador. Antonio Brito chegou a recusar o cargo
quando foi indicado pelo prefeito Joo Henrique em dezembro de 2008, por estar ocupando as
presidncias da Fundao Jos Silveira e das Santas Casas de Misericrdia, mas acabou
aceitando o cargo no incio de 2009. Durante sua gesto frente da SETAD, a Fundao Jos
Silveira foi parceira na implementao de alguns dos projetos sociais do municpio, como o
Salvador Cidadania, voltado para a populao de rua, como apresentado no Captulo 4.
Dentro da SETAD, a Coordenadoria de Gesto de Benefcios (CGB) a responsvel
tanto por benefcios eventuais, como pelos continuados, como o PBF. Em janeiro de 2010, a
coordenadora responsvel era Sarita Antonia Gonzles, com tradio de atuao na rea do BPC,
e no do PBF, por isso ela mesma sugeriu outros contatos no interior da secretaria. Em entrevista
203
(Entrevista 1), a coordenadora falou brevemente sobre o processo de reestruturao da secretaria,

que antes s reunia a assistncia social (na antiga SEDES), e tambm sobre o histrico dos
programas de transferncia de renda em Salvador. Nesse sentido, destacou que antes mesmo do
Bolsa Escola j havia um programa voltado para a populao de rua que envolvia transferncia
de renda, chamado Resgate da Cidadania, contando principalmente com recursos municipais e
sendo realizado em parceria com o Ministrio Pblico e com a Fundao Joo Silveira. At hoje
esse programa funciona, no mbito de um programa guarda-chuva denominado Salvador
Cidadania, que procura fornecer documentao para a populao mais vulnervel e tambm
encaminh-la para diversos programas sociais, como o PBF.
Em tese, h vrias portas de entrada para os programas de transferncia de renda em
Salvador. De acordo com as normatizaes recentes do MDS, a principal porta de entrada a ser
privilegiada devem ser os CRAS, de modo a contribuir para a consolidao do SUAS e para uma
perspectiva mais integrada da assistncia social tambm no plano municipal. Em Salvador, h
vrios CRAS disponveis para atualizao cadastral do PBF, em diferentes bairros96. No prprio
site da prefeitura, h informaes sobre outros pontos de entrada para o PBF na cidade, alm dos
CRAS: os Sistemas Integrados de Atendimento Regional (Sigas), Casas do Trabalhador (Catras)
e as Centrais de Informao e Atendimento Social (CIAS). A populao pode ainda ligar para o
Salvador Atende, a central telefnica criada durante a gesto de Antonio Brito, para saber qual o
posto de cadastramento mais prximo de sua casa, conforme divulgado em diversas matrias no
jornal local, A Tarde97.
Na prtica, os locais mais procurados pela populao segundo informaes obtidas em
entrevistas com gestores, com os beneficirios e ainda informaes presentes no prprio site da
SETAD so as CIAS. Esses espaos foram criados como uma estratgia do governo municipal
para o atendimento ao pblico beneficirio do PBF, sendo responsveis pelo Cadastro nico e
pela gesto do PBF. As CIAS contam com duas sedes, uma na Boca do Rio e outra nas Sete
Portas sendo este ltimo o lugar onde tudo acontece, segundo a coordenadora da CGB
96
Os CRAS esto presentes nos seguintes bairros: Bairro da Paz, Brotas, Cajazeiras, Centro, Centro Histrico,
Coutos, Ilha de Mar, Itapagipe, Liberdade, Lobato, Mata Escura, Nordeste de Amaralina, Paripe, Parque So
Bartolomeu, Parque So Cristvo, So Cristvo, Tancredo Neves, Valria.
97
A Tarde, 16/09/2010 22/10/2009; 22/10/2009; 25/10/2009;
204
(Entrevista 1)98. Na CIAS so realizadas tambm palestras informativas sobre o PBF, o Cadastro
nico, as condicionalidades e os programas complementares. Na sede das Sete Portas, que conta
240 funcionrios, muitos deles terceirizados, so atendidas em mdia mil pessoas por dia, com
picos de 1500 pessoas por dia a CIAS da Boca do Rio menor, tem capacidade para atender de
200 a 300 pessoas por dia.
Segundo o panfleto informativo sobre a CIAS: Na CIAS voc pode resolver problemas
como: bloqueio, desbloqueio e cancelamento de benefcios; mudana de titularidade; atualizao
de cadastro; mudana de municpio, multiplicidade (pessoas em mais de um cadastro), entre
outros (PMS, 2008) Alm disso, so oferecidos diversos servios: Palestras informativas e
educativas, com o objetivo de esclarecer dvidas e orientaes gerais sobre o Cadastro nico,
Programa Bolsa Famlia e informaes populao sobre outros rgos que atendam suas
demandas, permitindo assim o acesso educao, informao e orientao (PMS, 2008). H
ainda um servio social dentro do CIAS, que orienta sobre a rede de servios sociais e faz
encaminhamentos para os CRAS, Conselho Tutelar, Assistncia Jurdica, entre outros , alm
de fornecer orientaes sobre o cumprimento das condicionalidades de educao e sade,
orientaes gerais sobre diversos benefcios sociais tais como BPC, ProJovem, PETI , alm
de auxlio para resoluo de diversos problemas relacionados com os benefcios.
Como ficou evidente nas entrevistas com os gestores da assistncia social e tambm com
muitos beneficirios, a CIAS a principal referncia para a populao beneficiria do PBF em
Salvador a despeito dos esforos de descentralizao e de utilizao dos CRAS, cujos
funcionrios foram treinados para fazer cadastro e atualizao cadastral de beneficirios.
Segundo informaes presentes no site da SETAD, consultadas em janeiro de 2009: A Setad
quer descentralizar o atendimento e, para isso, est mapeando as Administraes Regionais
(ARs) e fazendo o levantamento de onde se originam as principais demandas. Com base nestes
dados, a Setad quer implantar o servio nos bairros, utilizando a estrutura da prpria
Prefeitura. Esse processo de descentralizao, iniciado na gesto de Antonio Brito, visa
exatamente transferir parte dos atendimentos realizados nas CIAS para os bairros, utilizando para
tanto as Casas do Trabalhador (centros de capacitao profissional e prestao de servios
98
No prprio panfleto da CIAS, elaborado pela SETAD, s consta o endereo da CIAS das Sete Portas.
205
comunidade), postos do SIMM (Servio Municipal de Intermediao de Mo de Obra) e os

CRAS.
Considerando a centralidade da instituio da CIAS na gesto do Cadastro nico e do
PBF, e seguindo recomendaes da coordenadora da CGB, as demais entrevistas realizadas com
gestores em Salvador focaram as dinmicas no interior da CIAS. Na CIAS das Sete Portas,
foram entrevistados Viviane Mascarenhas Rebouas (Entrevista 3), vice-coordenadora da CGB
responsvel pela CIAS, e tambm Joo Paulo Alves (Entrevista 2), que seria a memria viva
do PBF em Salvador, atuando desde a criao da CIAS de Sete Portas, em 2005. Viviane
servidora pblica, enquanto Joo Paulo funcionrio comissionado. Segundo os entrevistados, o
modelo de gesto do PBF em Salvador, ao menos na CIAS, privilegia a contratao de
funcionrios terceirizados, e no a utilizao dos quadros da prefeitura, o que certamente tem
impactos sobre a continuidade do programa e sobre o tipo de implementao.
No entanto, h grande preocupao com a qualificao dos funcionrios que trabalham na
CIAS, incluindo dinmicas de grupo toda sexta feira, com psiclogos. Alm da capacitao
inicial, os gestores ressaltam que o treinamento dos funcionrios dirio, j que sempre h novas
regras no programa e os funcionrios acabam tendo que adapt-las a situaes especficas. H
tambm uma grande preocupao com a qualidade do atendimento: todas as pessoas qualificam
o atendimento recebido, numa avaliao eletrnica em cada guich, como pude observar na
CIAS das Sete Portas. Denncias podem ser feitas atravs da ouvidoria ou via Caixa nesse
ltimo caso, os gestores afirmam que geralmente so os vizinhos dos beneficirios que
denunciam o recebimento indevido de benefcio.
Considerando as dinmicas de cadastramento para o PBF, todos os gestores entrevistados
apontaram melhorias em relao ao cadastramento do Bolsa Escola. Havia muitas fraudes no
Bolsa Escola de Salvador, apesar de a escala do programa ter sido muito menor do que o PBF:
em 2001, entre 15 e 20 mil pessoas eram beneficirias do Bolsa Escola em Salvador; em
2005/2006, perodo da migrao para o PBF, havia 85 mil beneficirios; em 2010, 170 mil. O
cadastramento para o Bolsa Escola era feito na prpria escola, e muitas vezes funcionrios eram
beneficirios. Havia tambm problemas com a identificao dos beneficirios, e muitas fraudes,
com famlias portando dois ou trs cartes, para ter acesso a um benefcio maior (faziam cadastro
em mais de uma escola, e como o sistema era mais vulnervel, a duplicidade de cadastros no era
206
identificada). Esses problemas foram praticamente extintos com a unificao dos programas no
PBF e com o aprimoramento do sistema do Cadastro nico99.
Por outro lado, ainda hoje o preenchimento do Cadastro nico requer um sistema
especfico, em processo de aprimoramento, e h problemas de compatibilidade com outros
sistemas como o Projeto Presena, do MEC, que controla a freqncia escolar das crianas ,
especialmente porque o preenchimento do Cadastro nico ainda no online. A integrao dos
sistemas destacada como um grande problema de gesto. De acordo com Joo Sales (Entrevista
2), em Salvador essa integrao funciona bem porque h uma boa relao entre as diversas
secretarias, principalmente com a secretaria de educao100, mas esse um ponto de fragilidade
no caso de outros municpios.
Ainda em relao ao processo de cadastramento em Salvador, cabe destacar que, desde o
final de 2004, este realizado por meio de visitas domiciliares sempre que possvel, visando
caracterizar de maneira mais completa a situao de pobreza. So priorizadas reas de maior
vulnerabilidade, a partir de um estudo feito em 2004 pelo IBGE mapeando os setores em reas
de risco. Ou seja, h uma dimenso de focalizao territorial na implementao do programa em
Salvador como ocorre em So Paulo e em outros pases que implementaram programas do tipo,
como no Rede de Proteo Social da Nicargua, no Oportunidades, no Mxico (Villatoro, 2010)
, o que praticamente imprescindvel em reas urbanas complexas. A partir desse mapeamento,
a SETAD mobilizou um mutiro cadastral, envolvendo cerca de 400 cadastradores para
garantir uma boa cobertura, especialmente entre populaes que antes estavam fora da cobertura
do Bolsa Escola. Os cadastradores so devidamente identificados por camiseta e mochila com o
logotipo do programa, e em janeiro de 2010, havia 93 cadastradores em campo. Vrias empresas
99
Joo, administrador de empresas por formao, um perito em sistemas do Cadastro nico, tendo sido convidado
pelo MDS para discutir as verses mais novas do programa. Segundo ele, na verso 5.0 do Cadastro nico, usada no
Bolsa Escola, no havia filtros para evitar duplicidade de cadastros. Esse problema foi resolvido a partir da verso
6.0 do programa, que garante a unicidade de cadastros. Cabe destacar que Joo tem uma viso um pouco tecnicista
do problema da intersetorialidade, ao apostar no avano tcnico dos sistemas para melhoria das relaes entre
diferentes secretarias, desconsiderando a poltica, as disputas. Viso similar foi encontrada em So Paulo, na
entrevista com a servidora responsvel pelos cadastros desde o incio dos programas, Mrcia Gonalves.
100
A SETAD participou de um processo de capacitao dos diretores das escolas para registro da freqncia dos
alunos que so beneficirios do PBF, de modo a melhorar a integrao das informaes do Projeto Presena com os
dados do Cadastro nico. Tambm usam esses cadastros escolares para saber a qual municpio pertence a criana
assim, mesmo que a famlia more em outro municpio e estude em Salvador, ela no fica de fora do programa.
207
foram contratadas para fazer o cadastramento em Salvador, assim como acontece em outros
grandes municpios, como So Paulo.
Tanto no momento do cadastro quanto na atualizao cadastral, os cadastradores so
instrudos a pedir a carteira de trabalho e/ou o contracheque para verificar a renda das famlias.
Os gestores entrevistados reconhecem que essa no uma recomendao direta do MDS: isso a
j um procedimento nosso (Entrevista 3). Como mencionado no Captulo 2, s h previso de
verificao da renda das famlias quando os gastos com consumo declarados no Cadastro nico
ultrapassam 20% da renda declarada e/ou h alguma suspeita de fraude. Contudo, em Salvador a
verificao da renda das famlias parece ser relativamente comum. Essa atitude discricionria
justificada pelos gestores entrevistados a partir do fato de o governo federal conferir
eventualmente a qualidade do cadastro cruzando suas informaes com dados da Rais, referentes
aos empregos formais101: J que tem essa campanha para conferir os dados via Rais, a gente
antecipa isso, (...) pra evitar esse monitoramento (Entrevista 2). Nesse ponto, evidencia-se uma
confuso entre avaliao posterior da qualidade da focalizao do programa com a utilizao de
meios para verificar a renda dos beneficirios, de maneira contrria s recomendaes do
desenho nacional do programa. Por outro lado, interessante notar que esse procedimento
contribui para um resultado mais adequado do ponto de vista da focalizao do programa. Os
gestores reconhecem que esse procedimento no muito til, j que infelizmente, a maioria da
nossa populao tem atividade informal (Entrevista 2). Ele defende uma proposta do exministro Patrus Ananias, de usar caractersticas do domiclio, saneamento bsico, etc., para
cadastrar as famlias, alm do critrio da renda.
Em Salvador foram desenvolvidas vrias estratgias para obteno da informao da
renda: ao invs de perguntarem diretamente a renda familiar, os cadastradores perguntam o
quanto as famlias gastam no consumo, nas contas, etc. Seguindo recomendaes do MDS, se h
dvidas nas declaraes de renda, fazem visitas domiciliares, nas quais os cadastradores
procuram olhar para os bens da casa para ver se a renda compatvel com aquela declarada. Joo
Alves destaca que comum o beneficirio afirmar que a renda diminuiu na atualizao cadastral,
a fica no benefcio da dvida com carteira, tem checagem; sem carteira, tem que confiar,
101
Em fevereiro de 2005 foi realizado o primeiro cruzamento entre os dados do Cadastro nico e os dados da Rais
(Jaccoud, Hadjab e Chaibub, 2009).
208
seno a gente no cadastra ningum (Entrevista 2). Mesmo com a ampla divulgao de
informaes por parte do MDS e mesmo do governo municipal, que distribui panfletos com os
critrios de incluso nos diversos programas sociais, alm de divulgar informaes no rdio e na
televiso, ainda h problemas de interpretao das perguntas do cadastro, principalmente por
conta da oscilao da renda dos trabalhadores informais nesses casos, mais difcil definir uma
renda mensal mdia.
Desde 2007, a SETAD desenvolve uma importante estratgia, no definida pelo desenho
nacional do programa: um sistema de pr-cadastramento, especialmente em reas em que
grupos marginais, o pessoal do trfico, barra a entrada dos cadastradores. Em reas como
Nordeste de Amaralina e Saramandaia as visitas domiciliares so dificultadas, mesmo com toda a
identificao dos cadastradores. Nessas reas, os cadastradores pedem autorizao para o dono
da boca de trfico ou ento marcam ponto de encontro fora do bairro como o ponto final do
nibus, mercearias com famlias que podem ser potenciais beneficirias, priorizando aquelas
que no foram visitadas para cadastramento. Nesse sentido, cabe destacar a expertise
desenvolvida frente violncia urbana, evidenciando a necessidade de desenvolvimento de
estratgias especficas para a implementao de programas desse tipo em reas urbanas. Por
outro lado, em reas de alta renda que tambm abrigam populao de baixa renda, como a Costa
Azul, desenvolvem outra estratgia. Nesses casos, a SETAD aposta na macia divulgao dos
locais de cadastramento por meio da mdia local inseres em rdio e televiso ento as
prprias pessoas costumam ir a CIAS para se cadastrarem. O pr-cadastramento tambm se
aplica a famlias com alguma dificuldade de deslocamento. Essas famlias entram em contato
com unidades locais da assistncia, geralmente os CRAS, para que o pr-cadastramento possa ser
realizado em algum local combinado.
As pessoas que no so visitadas por conta da violncia urbana ou porque moram em
reas com baixa concentrao de pobreza que no so prioritrias so estimuladas a procurar
unidades locais da assistncia ou mesmo a CIAS para realizar esse pr cadastramento. Segundo
os gestores entrevistados, foi a anlise de vrias situaes especficas e o desejo de tornar o
atendimento mais capilar que acabaram estimulando a criao desse sistema de prcadastramento. Essas estratgias combinadas ilustram as dificuldades de implementao de um
programa como o PBF em grandes reas urbanas segregadas, nas quais a distribuio espacial da
209
populao mais pobre tende a ser bastante complexa. Assim, h uma combinao de cadastro
espontneo e cadastro agendado via pr-cadastramento, nos casos mais problemticos.
H diversas maneiras de divulgar informaes sobre o programa. Alm da ampla
divulgao do programa na imprensa local fazem campanhas de atualizao cadastral no rdio
e na televiso, campanhas especficas para populao de rua, alm de distriburem panfletos
sobre a CIAS em diversas reas outra forma de acesso a informaes sobre o programa so as
associaes de moradores102: sempre tem um lder de algum lugar, carente, que chega aqui e
vem nos procurar ou que a prefeitura encaminha pra c (Entrevista 3). Os lderes de associaes
de bairro trazem listas de pessoas que podem ser beneficirias, e estas so encaminhadas para os
cadastradores, que ento vo visitar as famlias indicadas pelas lideranas, s vezes fazendo
mutires em certos bairros. Essa informao obtida nas entrevistas ajuda a qualificar o resultado
da anlise quantitativa dos mecanismos de acesso ao programa em Salvador, feita no Captulo 5,
que havia indicado a relevncia da freqncia a associaes para obteno dos benefcios.
Os gestores ressaltam a gesto participativa da administrao municipal de Salvador,
ressaltando a relao de troca e apoio, as boas relaes entre a prefeitura e as lideranas: a
liderana da comunidade tem acesso administrao (Entrevista 2); a sociedade tambm tem
papel preponderante nesse programa (Entrevista 3). Reconhecem que a prefeitura no consegue
identificar todas as reas mais vulnerveis, e destacam que as lideranas ajudam muito nesse
processo. Por outro lado, apesar de destacarem a relevncia da gesto participativa do programa,
ambos so cticos em relao ao controle social, dizem que as pessoas s querem saber do
dinheiro no final do ms, no querem saber dos compromissos. No entanto, percebe-se que os
gestores confundem a questo relativa participao dos beneficirios na gesto do programa
com o controle das condicionalidades ligadas ao PBF. Ambos acreditam que os beneficirios s
tm maior conscincia no caso da educao, ou seja, nesse caso os beneficirios procuram
cumprir os seus compromissos, mas acham que devido maior cobrana do governo federal, j
que o descumprimento pode gerar o cancelamento do benefcio. De fato, dados do MDS de
102
Muitos dos 13 beneficirios entrevistados ficaram sabendo do programa por meio da televiso ou mesmo por
causa de parentes e amigos que j estavam no programa. Quase todos os entrevistados (10 entre 13) fizeram o
primeiro cadastramento, antes da visita domiciliar, na central da CIAS das Sete Portas.
210
janeiro de 2010 apontam um controle das condicionalidades um pouco maior no caso da

educao (66,8% das crianas de 6 a 15 anos e 84,0% das crianas de 16 a 17 anos tinham a
freqncia escolar acompanhada) do que no caso da sade (69,1% das pessoas com perfil sade,
ou seja, crianas de 0 a 7 anos e mulheres de 14 a 44, segundo critrios do MDS, tinham
acompanhamento de fato).
A despeito dos esforos de divulgao do MDS, os dois gestores acreditam que ainda
faltam informaes sobre as condicionalidades de educao e sade, por isso fazem palestras nas
escolas e nas CIAS, alm de palestras em parceria com a secretaria de educao. Destacam que o
pblico-alvo do PBF tem nvel de educao e de acesso a informaes muito baixo, por isso tm
que ter cuidado ao passar as informaes, seja sobre as condicionalidades, seja sobre os
programas complementares ao PBF como o PLANSEQ (Plano Nacional de Qualificao
Setorial, voltado para as reas de construo civil e turismo). O benefcio em si muito bonito
(...) mas os beneficirios esquecem o compromisso pactuado, s querem receber o dinheiro no
final do ms (Entrevista 2). Os dois defendem fortemente as condicionalidades, pois o
diferencial, o que garante o crescimento da populao (Entrevista 2). Para alm dos eventuais
benefcios futuros para essa populao que ambos destacam quando falam da importncia do
aumento da escolaridade e da qualificao profissional , ficam evidentes tanto a preocupao
com o controle desses beneficirios quanto com a lgica da contrapartida, para que esse
benefcio no seja considerado puramente assistencialista.
No caso do descumprimento de alguma condicionalidade, o prprio governo federal
quem manda os avisos, sempre nos extratos de recebimento. O problema que o beneficirio s
l o extrato quando o dinheiro no sai; se saiu, amassa e joga fora, nem l o aviso; a vem aqui
e nem sabe o que aconteceu (Entrevista 2). Ambos acham que mais por preguia e comodismo
do que por falta de instruo. Se eu recebo 100 reais e saiu s 60, eu vou ler, porque me
incomodou de certa forma; se sair 100 reais sempre, eu pego o extrato e jogo fora (Entrevista
3). Nas palestras realizadas na CIAS os funcionrios procuram reforar a importncia da leitura
do extrato todo ms, para acompanhar as mensagens do governo federal.
No que concerne ao preconceito relacionado ao programa, acreditam que havia mais
preconceito no passado, mas h ainda hoje, segundo eles devido falta de conhecimento sobre o
programa. Acreditam que aquele que destaca a lgica da esmola, assistencialista geralmente
211
membros da classe mdia, em salo de beleza sempre acontece (Entrevista 3) no entende

que atrelado aquele benefcio tem a questo do acompanhamento das condicionalidades; s quem
no entende isso que tem preconceito (Entrevista 2). Na viso dos gestores, so as
condicionalidades que eliminam o eventual carter assistencialista do programa. Mencionam os
argumentos do tipo tem que dar emprego, e no benefcio. Porm, ressaltam que muito difcil
conseguir emprego sem qualificao.
A qualificao profissional ligada ao PBF ainda est no incio, pois a despeito das
decises do governo federal sobre o projeto de qualificao atrelado ao PBF, o PLANSEQ
comeou na prtica apenas no segundo semestre de 2009. Em Salvador, a SETAD comeou
fazendo palestras sobre o PLANSEQ junto com a rea do trabalho, que est integrada na
secretaria, para tirar dvidas e estimular a inscrio. Porm, houve problemas no incio porque as
famlias achavam que perderiam os benefcios se estivessem no curso de qualificao
profissional. O prprio MDS teve que lanar cartilha explicando melhor o PLANSEQ e sua
relao com o PBF103. No caso especfico de Salvador, outro problema foi o lanamento quase
simultneo de um programa estadual de qualificao, muito similar ao PLANSEQ. Esse
programa estadual oferece uma bolsa de 100 reais para aqueles que cursam os cursos de
qualificao, e houve choque com o programa do governo federal: a foi complicado pra gente,
convencer os beneficirios a se inscrever no PLANSEQ federal, sem ganhar nada quando no
programa estadual os usurios ganhariam bolsas. Viviane lamenta: o Estado foi de encontro
com o governo federal. Nesse caso, observamos problemas de coordenao e sobreposio de
programas, e mesmo concorrncia entre os nveis federal e estadual.
A despeito dessas sobreposies, os gestores acreditam que a porta de sada do
programa deve ser por meio da qualificao profissional: qualificando fica muito mais fcil a
empregabilidade (Entrevista 2); hoje eu acredito que no falta tanto emprego, falta
qualificao (Entrevista 3). Por outro lado, reconhecem que o sucesso do programa, nesse
sentido, exceo, e no a regra, mas acham que pode virar regra. Viviane Mascarenhas fala da
falta de vontade, informaes e conscincia, por parte dos beneficirios: fica se apegando a uma
103
Diversos folhetos recolhidos na CIAS e mesmo na sede da CGB, elaborados pelo MDS e pela prpria SETAD,
procuravam exatamente desfazer esse tipo de confuso, estimulando a participao em cursos de qualificao
profissional e garantindo a manuteno do PBF.
212
quantia to pequena perante o que ele pode conseguir se qualificando e entrando no mercado de
trabalho (Entrevista 3). Nesse ponto, os gestores parecem ter uma falta de compreenso da
importncia relativa daquela quantia na vida dos beneficirios, como ficou evidente nas
entrevistas com beneficirios em Salvador104.
Geralmente os beneficirios saem do programa no momento da atualizao cadastral, por
conta do aumento na renda; assim, a principal porta de sada em Salvador a melhoria da
renda. Mencionam os efeitos do aumento real do salrio mnimo sobre a sada do programa. Por
outro lado, os dois reconhecem que, muitas vezes, o aumento da renda no reflete uma real
melhoria de condies de vida: s vezes voc v que a pessoa saiu do benefcio por 3, 4 reais
(Entrevista 3). Porm: Tem que ter linha de corte, seno perde o controle (Entrevista 2).
Muitas pessoas tambm reclamam dos gastos elevados com aluguel, por exemplo, que no so
levados em considerao. Sob o meu ponto de vista, essas declaraes dos gestores evidenciam
os problemas relacionados aos critrios nacionais que no levam em conta, por exemplo, as
variaes nos custos de vida nas grandes metrpoles, como Salvador. Alm disso, apontam a
importncia da articulao do PBF com outros programas e polticas assistenciais e sociais, como
habitao, gerao de emprego e renda, entre outras.
H uma grande preocupao em relao ao tratamento daqueles que j so beneficirios.
Acreditam que a prioridade quem j est dentro do programa para que no sejam
prejudicadas (Entrevista 3). Nesse sentido, ambos reclamam que as novas metas de expanso de
beneficirios, passando dos 170 mil atuais para 201.122, meta estabelecida pelo governo federal
em maio de 2009, com base em linhas de pobreza. Ambos reclamam que as novas metas de
expanso de beneficirios geraram sobreposio de atividades, pois estavam em momento de
atualizao cadastral, acompanhamento de condicionalidades e auditoria do TCU: ou voc faz
essas atividades que voc tem um prazo especfico pra fazer, ou voc faz o cadastramento dessa
populao (Entrevista 3). Nesse ponto, indicam que possivelmente o governo federal pode estar
demandando excessivamente dos governos locais, para alm de suas capacidades institucionais.
104
Beneficirios entrevistados destacaram a relevncia do recebimento de uma quantia fixa, ainda que pequena, ao
final ms. De maneira geral, os beneficirios declararam usar o dinheiro do PBF para despesas com as crianas
roupas, material escolar, merenda e tambm para pagar pequenas contas da casa, como gs. possvel perceber
em alguns casos que esse dinheiro permite mulher maior liberdade para fazer compras que antes dependiam do
dinheiro e da boa vontade do marido. Alm disso, podem abrir pequenas linhas de crdito no comrcio local.
213
Eles no se preocupam tanto com os potenciais beneficirios que esto de fora do

programa porque acreditam que em pouco tempo conseguem encontrar esses beneficirios, a
partir dos dados que j esto disponveis no sistema de pr-cadastro. Identificam como pblico
mais difcil de atingir a populao de rua, pois no tem endereo fixo e nem documentos e sem
o CPF no se faz o cadastramento. Nesses casos, a recomendao levar essa populao aos
CRAS para tirar documentos. Tambm falam que regies de fronteira so problemticas; nesses
casos precisam recorrer a comprovantes de residncia.
Para desenvolver plenamente o PBF, incluindo o controle das condicionalidades, so
estimuladas relaes com secretarias parceiras. De acordo com informaes do prprio site da
SETAD, uma das metas do secretrio Antnio Brito era estimular as aes articuladas da
Secretaria com os diversos rgos envolvidos no PBF, para avanar o cumprimento das metas.
Alm da melhoria dos indicadores, o secretrio visava duplicar os recursos oriundos do IGD,
passando dos R$ 203 mil recebidos em janeiro de 2009 para R$ 406 mil mensais. Como vimos
no Captulo 3, em julho de 2010 os repasses do IGD para a gesto do PBF em Salvador eram de
aproximadamente 250 mil reais, ou seja, a meta do secretrio no havia sido atingida.
Falando sobre a relao com o MDS, os dois gestores acreditam que h muita
imposio/centralizao do ministrio, mencionando a sobreposio da expanso da cobertura do
programa com os prazos de prestao de contas ao TCU. O MDS vai muito de acordo com a
necessidade deles, eles desconsideram a necessidade do municpio (Entrevista 2). Segundo eles,
o prprio ministrio promove a sobreposio de atividades. Reclamam que o mesmo prazo
dado para municpios que tm que expandir suas metas em dois mil beneficirios e tambm para
municpios como Salvador ou So Paulo, com metas muito maiores. Percebe-se, a partir desses
relatos, que o prprio MDS no leva em considerao a questo da escala e das diferentes
capacidades institucionais dos mais variados municpios. O MDS devia definir estratgias
direcionando pelos municpios, levando em considerao o nmero de beneficirios e o nmero
de habitantes, pois no tem como tratar Salvador e Valena da mesma forma (Entrevista 2).
Os gestores reconhecem que o MDS promove espaos para a troca de experincias locais.
O ministrio convocou gestores de grandes municpios Recife, Fortaleza, Belo Horizonte, So
Paulo, Salvador e Rio de Janeiro para realizao de vdeo-conferncia com trocas de
experincias, conforme confirmado nas entrevistas com gestores do MDS (Entrevistas 8 e 9). H
214
dois anos Joo Alves foi a um encontro nacional de gestores locais do programa, para discutir
mudanas no sistema do Cadastro nico, mas diz que esses encontros no tm foco, os gestores
s reclamam, mas no falam do que d certo, cada um quer expor suas dificuldades especficas.
Viviane Mascarenhas afirma que o mesmo ocorreu com a discusso em torno do PLANSEQ: ela
foi a Braslia e as pessoas perderam o foco, s ficaram reclamando dos CRAS.
Acreditam que o MDS deveria promover encontros com um formato de oficina de idias,
para discutir pontos positivos e negativos nas gestes locais, especialmente porque o programa
tem muitas particularidades, no fcil geri-lo. Uma coisa que a gente j enfrentou h muito
tempo em Salvador outros municpios podem estar enfrentando agora (Entrevista 2). Ressaltam
tambm a importncia de interlocues entre municpios, para a troca de experincias. Assim, se
pudesse sugerir algo ao MDS, Joo Alves iria sugerir a troca de idias entre municpios, a troca
de experincias positivas, e no s negativar o processo ou criticar o programa. Tambm
acreditam que falta canal de comunicao do municpio com o MDS, e assim os aprendizados
prticos da gesto do PBF e do Cadastro nico no so aproveitados. Menciona uma proposta do
governo da Bahia, de Oficina de Escuta, que poderia ser usada como exemplo. Mas reconhecem:
mudou a gesto, morreu o projeto (Entrevista 2). Nesse ponto, cabe destacar o potencial papel
coordenador dos governos estaduais, que poderiam auxiliar os diversos municpios na gesto dos
programas de transferncia de renda, conforme previsto pelo MDS.
Questionados a respeito dos maiores desafios na gesto local do programa, Viviane
Mascarenhas diz que no a meta de expanso de beneficirios, mas sim a fila: pessoas dormem
na fila da CIAS para se cadastrar e/ou atualizar o cadastro. Mesmo com os esforos de
descentralizao, as pessoas no vo aos CRAS, vo para o posto das Sete Portas. Esto
inaugurando novos postos do CRAS e fazem campanhas falando dos postos de atendimento, mas
acreditam que as pessoas esto acostumadas ao atendimento centralizado. Para Joo Alves, o
principal desafio mudana de cultura, a conscientizao da populao, para que tenha maior
compromisso com as condicionalidades de sade e educao: pessoas tem que entender que o
programa s uma passagem, no pra vida inteira, e a partir da criar outras alternativas de
sobrevivncia para dar chance a outras pessoas; ao mesmo tempo, diz que o programa um
direito hoje est mais claro que um direito (Entrevista 2).
215
Em sntese, os dados coletados em Salvador indicaram a criao de inmeras estratgias

locais para implementao do PBF e do Cadastro nico no municpio. Entre as estratgias de
identificao de potenciais beneficirios, destaca-se a criao de um sistema de prcadastramento para seleo de famlias e o desenvolvimento de estratgias especficas de
cadastramento no caso de bairros muito violentos e/ou controlados pelo trfico de drogas, locais
nos quais os cadastradores so proibidos de entrar. Essa estratgia tem potencial de garantir a boa
focalizao do programa e sua capilaridade mesmo em reas violentas e segregadas, o que
imprescindvel em contextos urbanos complexos como Salvador. No mesmo sentido parece
contribuir a dupla estratgia de cadastramento, estimulado e espontneo: a prefeitura procura
chegar s reas mais vulnerveis e h ampla divulgao e participao de associaes de bairro
para que a populao procure as diversas portas de entrada ao PBF.
Em termos de desenvolvimento institucional local, destaca-se a criao das CIAS. A
observao do funcionamento desses centros indicou interessantes estratgias de avaliao e
controle dos funcionrios responsveis pelo atendimento ao pblico, a chamada burocracia no
nvel de rua (street level bureaucracy) (Lipsky, 1983). Contudo, tem-se a impresso que o
programa em Salvador funciona margem da burocracia tradicional da assistncia social, assim
como outras pesquisas indicaram anteriormente no caso de So Paulo (Castello, 2008)105. Se
esses centros resolvem de forma razovel a questo do cadastramento e da atualizao cadastral
dos beneficirios do PBF, por outro lado se opem diretriz mais recente do MDS de integrao
do programa s demais atividades assistenciais. Sua existncia esvazia a utilizao de espaos da
assistncia, os CRAS, reforando a separao entre a burocracia da assistncia e uma burocracia
paralela, composta de funcionrios terceirizados, responsvel pela criao de uma expertise para
a implementao e operao do programa. Se por um lado a CIAS contribui para a produo de
metas de cobertura do programa, por outro tem efeitos negativos sobre a meta de integrao
progressiva do PBF no mbito da poltica de assistncia social e, ao passar ao largo da
administrao pblica, pode minar o desenvolvimento da capacidade institucional do municpio
para a implementao. Cabe questionar as possveis conseqncias do ponto de vista da
105
Analisando as redes de relaes pessoais no interior do campo da assistncia social no municpio de So Paulo,
Castello (2008) encontrou claras diferenas entre a burocracia tradicional da assistncia social e as pessoas que
operam os programas de transferncias de renda. Nas representaes grficas dessas redes de relaes, percebemos
que as duas reas formam mundos parte no interior da rede da comunidade.
216
continuidade do programa, da transmisso de aprendizados para as prximas administraes,

entre outros aspectos, de modo a evitar que o conhecimento adquirido e os procedimentos
adotados, ainda incipientes, se percam.
6.2. A implementao dos programas de transferncia de renda em So Paulo

No caso de So Paulo, os programas de transferncia de renda tiveram incio antes das
primeiras experincias nacionais tanto o Renda Mnima (municipal) quanto o Renda Cidad
(estadual) tiveram incio em 2001. Os programas em So Paulo comearam cindidos em duas
secretarias: o programa municipal (Renda Mnima) nasceu na secretaria do trabalho, que tambm
era responsvel por programas federais de transferncia (Bolsa Escola e depois o PBF) e pelo
programa estadual (Renda Cidad), enquanto os programas federais PETI e BPC sempre
estiveram a cargo da assistncia social. Essa lgica dupla de coordenao deixou suas marcas
mesmo aps a migrao de todos os programas de transferncia de renda para o mbito da
assistncia social, o que s ocorreu em 2005.
Alm de explorar as relaes entre os diversos programas de transferncia de renda e a
rea mais ampla da assistncia social, o caso de So Paulo requer que a trajetria dos trs
programas de transferncia seja traada paralelamente s estratgias de coordenao e integrao
dos diversos programas, bem como a relao com o governo federal. Tendo em vista essa
histria, so maiores os desafios a ser enfrentados em resposta s diretrizes mais recentes do
governo. Para cobrir essa trajetria, alm de dados e relatrios produzidos pela prpria SMADS,
foram entrevistados tanto funcionrios de carreira do Observatrio de Polticas Sociais (OPS) da
Secretaria Municipal de Assistncia e Desenvolvimento Social (SMADS) quanto alguns
funcionrios de carreira da Coordenadoria de Gesto de Benefcios (CGB) da secretaria. O OPS
a coordenadoria responsvel por fornecer dados e diagnsticos tanto para a proteo bsica
quanto para a especial, incluindo a definio dos locais a serem privilegiados no cadastramento
dos potenciais beneficirios de programas de transferncia, sendo a CGB responsvel direta
pelos programas de transferncia de renda.
A partir das entrevistas com funcionrios do OPS foram obtidas informaes sobre o
processo de cadastramento dos beneficirios e a evoluo das estratgias de focalizao espacial
217
dos programas de transferncia de renda. Os entrevistados destacaram a maior relevncia das

informaes espacializadas, do geoprocessamento auxiliando a gesto da poltica de assistncia
social, a partir da gesto de Marta Suplicy (PT), quando a assistente social da PUC-SP, Aldaza
Sposati (PT), tornou-se secretria da rea. Um esforo significativo foi o desenvolvimento de um
mapeamento espacialmente detalhado das famlias mais vulnerveis do municpio. Nesse
sentido, Wladimir Prado do OPS socilogo, funcionrio da prefeitura desde 1990 (Entrevista 4)
destaca a importncia da lupa do geoprocessamento para que as aes cheguem s famlias
mais vulnerveis. Diz que na gesto Aldaza disseminou-se a viso de que pobre no tudo
igual, sendo cada vez mais valorizada a rea da produo de informaes, o OPS como um
todo: Samos do quintal e fomos para a recepo (Entrevista 4)106.
Dados georreferenciados j eram utilizados na assistncia social, mas ainda eram
analisados na escala dos distritos, seguindo principalmente o Mapa da Excluso/Incluso Social
na Cidade de So Paulo, elaborado pela PUC-SP desde 1996. No incio do processo de
cadastramento do Renda Mnima, poca ainda sob responsabilidade da secretaria do trabalho
mas j em esforo coordenado com a secretaria de assistncia social , foram selecionados 13
distritos administrativos mais vulnerveis entre os 96 existentes no municpio Anhanguera,
Brasilndia, Capo Redondo, Cidade Tiradentes, Graja, Iguatemi, Jardim ngela, Lajeado,
Marsilac, Parelheiros, Sacom, So Lucas e Vila Prudente (Pochmann, 2004). A escolha desses
distritos para o cadastramento das famlias baseava-se em indicadores de pobreza, desigualdade,
escolaridade, desemprego e violncia que identificaram o grau de excluso social nos distritos
paulistanos (Pochmann, 2004, p.18). Segundo Mrcia Gonalves da CGB psicloga,
funcionria de carreira que desde 2002 trabalha com programas de transferncia de renda, tendo
passado tambm pela secretaria do trabalho (Entrevista 7) a lgica territorial imprimida pela
secretaria do trabalho ao Renda Mnima, em um contexto de crise econmica, visava ativao
de economias locais, com priorizao dos distritos mais vulnerveis.
Contudo, os distritos administrativos representam unidades espaciais muito agregadas e
heterogneas, no permitindo captar a variabilidade de situaes de pobreza e vulnerabilidade de
106
Segundo Wladimir, durante muito tempo a rea de informaes era considerada o quintal da secretaria, ou seja,
o local menos importante, ideal inclusive para encostar tcnicos com perfil politicamente distinto dos gestores
municipais.
218
maneira muito detalhada. Nesse sentido, por iniciativa de Aldaza Sposati, foi elaborado o Mapa
da Vulnerabilidade Social da Populao da Cidade de So Paulo (CEM-CEBRAP e SAS/PMSP,
2004), na escala dos setores censitrios107, visando fornecer um diagnstico espacialmente
detalhado das situaes de vulnerabilidade das famlias residentes no municio. Esta abordagem
partia do princpio que as polticas pblicas devem ter carter territorial, isto , devem ser
desenhadas de modo a contemplar a grande diversidade das situaes sociais das vrias regies
do municpio. O estudo tambm destacava as mltiplas dimenses da pobreza, ou seja,
considerava outras dimenses alm da insuficincia da renda das famlias, tais como sua
composio demogrfica, seu local de residncia, as condies de acesso a polticas sociais, entre
outros aspectos. A partir do cruzamento de duas dimenses de vulnerabilidade principais, a
dimenso scio-econmica e a dimenso demogrfica, foram definidos oito grupos de
vulnerabilidade social, sendo alguns deles alvos prioritrios da poltica de assistncia. Durante a
gesto de Aldaza Sposati, no governo Marta, este mapeamento serviu de base para a definio
dos locais prioritrios para cadastramento de beneficirios de programas de transferncia de
renda.
Com a mudana da administrao municipal Jos Serra, do PSDB assume a prefeitura
em janeiro de 2005, permanecendo at maro de 2006, quando assume o vice, Gilberto Kassab,
do DEM, prefeito at hoje o Mapa da Vulnerabilidade Social deixa de ser utilizado. Segundo
Wladimir Prado, esta foi uma deciso poltica da gesto de Floriano Pesaro (secretrio da
SMADS filiado ao PSDB, que ficou frente da secretaria entre 2005 e 2008), uma vez que a
nova gesto da assistncia visava estreitar relaes com o rgo estadual responsvel pela
produo de dados, o SEADE (Fundao Sistema Estadual de Anlise de Dados). Assim, passou
a ser adotado outro tipo de mapeamento, desenvolvido pelo SEADE com metodologia bastante
similar ao Mapa da Vulnerabilidade, o ndice Paulista de Vulnerabilidade Social (IPVS).
Tambm a partir de uma dimenso scio-econmica e outra referente ao ciclo de vida das
famlias, foram gerados seis grupos com perfis distintos de vulnerabilidade social, em um
mapeamento detalhado na escala dos setores censitrios. Este mapeamento tambm evidenciou
107
Essa unidade de anlise a menor disponibilizada pelo IBGE para anlise dos dados censitrios permite um
detalhamento espacial das informaes muito maior do que os distritos administrativos tradicionalmente utilizados
em estudos sobre a privao urbana, o que acabou configurando, inclusive, um dos elementos distintivos do Mapa
da Vulnerabilidade Social.
219
que os setores mais vulnerveis tendiam a se concentrar nos extremos dos municpios, nas reas
perifricas.
A secretaria municipal de assistncia social (SMADS) de So Paulo passou ento a
adotar os grupos de alta e muito alta vulnerabilidade (grupos 5 e 6) cuja populao est
representada na Tabela 19, abaixo como alvos prioritrios para a poltica de assistncia social
como um todo e tambm para o cadastramento de potenciais beneficirios de programas de
transferncia, abrangendo 12,9% da populao do municpio. Tanto no caso do Mapa da
Vulnerabilidade quanto no IPVS, Wladimir Prado menciona a realizao de estudos de
complementao desses mapeamentos, de modo a adicionar outras caractersticas aos setores
censitrios. Houve parceria inclusive com as regionais da assistncia social para a verificao das
reas.
Tabela 19. Distribuio dos setores censitrios e da populao segundo os agrupamentos do
IPVS. Municpio de So Paulo, 2004.
Setores Censitrios
(Nmero Absoluto e
Percentagem)
Populao (Nmero
Absoluto e Percentagem)
2.298
1.444.221
Grupo 1 - Nenhuma Vulnerabilidade
17,40%
13,90%
Grupo 2 Vulnerabilidade
3.829
2.789.640
Muito Baixa
29%
26,80%
Grupo 3 Vulnerabilidade Baixa
3.042
23%
2.511.763
24,10%
2.478
2.326.245
19%
22,30%
486
352.251
3,60%
3,40%
1.047
993.326
8%
9,50%
1.533
1.345.577
11,60%
12,90%
13.180
10.417.446
Agrupamentos
SEADE
Grupo 4 Vulnerabilidade Mdia
Grupo 5 Vulnerabilidade Alta

Grupo 6 Vulnerabilidade Muito Alta
Sub-total (5 + 6)
Total
Fonte: Fundao Seade, IPVS/2004.
220
Atualmente, com as novas diretrizes do SUAS, em especial o esforo de consolidao

dos CRAS como porta de entrada da assistncia social, at mesmo esses instrumentos de
identificao de famlias e caracterizao de reas mais vulnerveis esto sendo reavaliados. H
a percepo da necessidade de novos instrumentos para que a populao mais vulnervel possa
chegar ao Estado, especialmente nas reas mais extremas do municpio. Nesse sentido, muitos
entrevistados destacaram a relevncia dos CRAS, que em So Paulo ainda esto em processo de
expanso so 34 atualmente em funcionamento, com perspectiva de 40 at o final do ano mas
j constituem uma importante porta de entrada para a assistncia social.
Desde 2010, o OPS define os setores censitrios prioritrios para cadastramento de
beneficirios e repassa os mapas para os CRAS, os quais tm liberdade para complementar essas
reas e indicar outras, identificando inclusive reas de risco que no podem ser delimitadas a
partir de dados censitrios. Alm disso, os entrevistados do OPS ressaltam a importncia do
conhecimento tcnico local fornecido pelo CRAS (eles sabem onde esto os pobres), que de
fato esto na ponta e conseguem complementar as informaes do mapeamento fornecido pelo
IPVS. No caso dos cortios da regio central, novo foco prioritrio para cadastramento de
beneficirios em So Paulo, foram utilizados dados fornecidos pela secretaria municipal de
habitao (SEHAB) e tambm dados gerados no CRAS da Mooca, visando priorizao de
novos setores. Como Maria Rita Freitas, coordenadora do OPS funcionria de carreira h 28
anos na rea da assistncia e h 5 anos na SMADS (Entrevista 5) reconhece, antes da expanso
dos CRAS o momento do cadastramento era a prpria entrada para a assistncia social. Luiz
Fernando Francisquini, coordenador da CGB desde agosto de 2010 (Entrevista 6), aponta outro
problema: antes do processo de expanso dos CRAS, o cadastramento ocorria dentro das
subprefeituras, gerando maior espao para influncia poltica, como veremos adiante, e tambm
um problema de gesto, de comando duplo, pois at 2009 os CRAS funcionavam dentro das
subprefeituras.
Enquanto o CRAS deve ser a porta de entrada para o cadastramento de potenciais
beneficirios para os diversos programas de transferncia de renda de maneira contnua, h
grandes campanhas de cadastramento e atualizao cadastral em So Paulo visando cumprir as
metas definidas pelo MDS , que geralmente ficam a cargo de diferentes empresas contratadas
221
por licitao108. As empresas contratadas para o cadastramento fazem uma primeira visita ao
territrio, para divulgar o cadastramento; depois as famlias agendadas vo aos postos
provisrios montados para o cadastramento, localizados fora dos espaos do CRAS, que em So
Paulo ainda no do conta do volume de cadastros e recadastros necessrios. Os locais dos
postos de cadastramento so definidos pelas Coordenadorias da Assistncia Social (CAS) e
devem garantir acessibilidade populao; estes postos tambm so visitados por equipes da
secretaria. Os postos l ficam enquanto dura o contrato, depois so desmontados, ao contrrio do
verificado em Salvador, onde h um novo espao institucional, fora dos CRAS, para cadastros e
atualizaes, as CIAS. Assim como observado em Salvador, tambm em So Paulo Francisquini
menciona reas em que os cadastradores no conseguem entrar, principalmente por conta do
trfico. Nesses casos, procuram interlocuo com lideranas locais, com moradores da rea, alm
de buscarem articulao com as reas da educao e da sade, que geralmente j esto nessas
reas.
Francisquini acredita que os CRAS esto comeando a ser vistos como referncias da
assistncia pela populao, e reconhece que a existncia desses postos avanados para cadastro e
atualizao cadastral pode gerar problemas para a consolidao do CRAS. Por um lado,
menciona as dificuldades envolvidas na capacitao das equipes contratadas e mesmo na gesto
dos contratos com as empresas. Por outro lado, reconhece que o deslocamento das famlias at
esses postos problemtico: fazem os cadastros sem ver a cara dos CRAS. Francisquini
acredita que cada vez mais o cadastramento tem que fazer parte da rotina dos CRAS, mas
reconhece que ainda h resistncias, que assimilar os programas de transferncia de renda mexe
com valores tradicionais da rea, compartilhados por assistentes sociais que atuam na ponta e at
mesmo por gestores da prpria secretaria: ainda tem muita gente que acredita que assistncia
social no isso a (Entrevista 7).
Para alm da difcil tarefa de localizar espacialmente a populao mais vulnervel em um
municpio complexo, heterogneo e caracterizado por forte segregao residencial (Bichir,
108
Em dezembro de 2010, havia sete postos para atualizao cadastral do PBF nas regies Centro-Oeste, Norte,
Sudeste, Leste 1, Leste 2, Sul 1 e Sul 2 e sete postos para novos cadastros do PBF 1 na regio Centro-Oeste, 3
postos na Leste, 2 postos na Norte e 1 posto na Sudeste. A empresa BK estava responsvel pelo recadastramento de
beneficirios de todos os programas de transferncia e a empresa Indago estava responsvel pelo cadastramento de
novos beneficirios para o PBF, segundo informaes fornecidas por Francisquini, coordenador da CGB.
222
2006), em So Paulo o cadastramento envolve o desafio adicional de identificar e cadastrar

famlias com perfil para trs programas distintos de transferncia de renda, o PBF, o Renda
Mnima e o Renda Cidad. O OPS responsvel pela logstica do cadastramento do PBF e do
Renda Mnima, mas no do Renda Cidad, sob responsabilidade da Secretaria Estadual de
Desenvolvimento Social (SEADS).
A prpria divulgao das informaes populao potencialmente beneficiria torna-se
mais difcil. No prprio site da secretaria109, na seo referente aos programas de transferncia de
renda, h informaes sobre os programas que induzem confuso, uma vez que misturam
condies necessrias para o cadastramento que foram definidas no nvel federal para o PBF com
aquelas definidas no plano local, para os programas Renda Mnima e Renda Cidad. Mesmo
citando como exemplo programas federais de transferncia como o PBF, o site refora a
importncia da comprovao da renda do responsvel pelo domiclio e de todos os membros da
famlia, o que no est previsto no caso desse programas. Mrcia Gonalves, da CGB, confirma
que so requisitados documentos para todos, visando evitar denncias, e afirma que o Renda
Mnima mais vulnervel, j que no h cruzamento com dados de outras fontes, como ocorre
com o PBF. Ainda com base em informaes presentes no prprio site da SMADS, destaca-se a
falta de clareza em relao aos canais que a populao deve utilizar para resolver problemas e
dvidas em relao aos benefcios. Em relao a dvidas de famlias cadastradas que ainda no
foram selecionadas como beneficirias, a recomendao ligar para a central gratuita do MDS.
No caso de dvidas em relao aos valores recebidos pelos beneficirios, a recomendao ligar
para a central 156 da prefeitura. Certamente, essas informaes podem confundir a populao.
Assim, os problemas de coordenao dos diversos programas operados em So Paulo so
evidentes. Como reconhece Mrcia Gonalves, que trabalhou na Caixa no momento da
implementao do Cadastro nico em So Paulo, sendo uma das responsveis pela capacitao
de tcnicos na gesto dos sistemas de informao e banco de dados referentes aos programas de
transferncia, a histria em So Paulo mais complexa (Entrevista 7). Em So Paulo h vrios
tipos de bancos de dados e sistemas de cadastramento, por conta dos trs programas de
transferncia de renda no integrados. O Renda Mnima est associado ao Banco de Dados do
109
http://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/assistencia_social/gestao_de_beneficios/transferencia_de_rend
a, consultado em 03/11/2010.
223
Cidado (BDC), gerido pela Prodam, sendo que este foi o banco de dados utilizado inicialmente
para o cadastramento do PBF em So Paulo. J o Renda Cidad organizado pelo Banco PrSocial, gerido pela Prodesp. O PBF organizado pelo Cadastro nico, sob responsabilidade da
Caixa. Esses bancos de dados no esto totalmente integrados entre si apesar de haver uma
base com todos os programas desde 2005 , o que aumenta os problemas no momento de gerar
relatrios s o banco do Cadastro nico demora de dois a trs dias para gerar relatrios, por
conta do grande nmero de cadastrados em So Paulo. Segundo Francisquini, h esforos de
converso do BDC com o Cadastro nico, mas esta no uma prioridade do governo federal. Os
benefcios monetrios de cada programa ainda so pagos por meio de bancos diferentes: o Renda
Mnima pelo Banco do Brasil, o Renda Cidad pela Nossa Caixa (atualmente, pelo Banco do
Brasil) e o PBF pela Caixa. Segundo Mrcia Gonalves, houve at a tentativa de unificar os
pagamentos em um nico carto, da Caixa, com os logotipos dos vrios programas, mas houve
problemas com a Caixa e a iniciativa no foi adiante. Ela acredita que o problema mais
logstico (e jurdico) do que poltico, e tambm acredita que o MDS e as diversas secretarias tm
interesse na integrao. A maior dificuldade, segundo Mrcia, seria a seleo centralizada de
beneficirios para os diferentes programas. Atualmente, a definio do programa no qual
cadastrar uma determinada famlia fica sob a responsabilidade dos CRAS que, teoricamente, tm
mais contato com as famlias.
Para alm dos desafios tcnicos e logsticos, as entrevistas com gestores municipais da
assistncia em So Paulo evidenciaram que a forma de cadastramento escolhida tambm uma
questo poltica, uma vez que esse cadastramento pode ser mais ou menos vulnervel
influncia de lideranas locais e polticos interessados em possveis dividendos eleitorais. Mrcia
Gonalves destaca que at 2007 havia muitas denncias envolvendo o cadastramento dos
programas de transferncia em So Paulo, particularmente no caso do Renda Mnima. Havia
denncias que chegavam aos CRAS inclusive de postos falsos de cadastramento. Se, por um
lado, a lgica da focalizao territorial favorecia a capilaridade dos programas, por outro abria
grande espao para utilizao poltica de lideranas locais. Essas lideranas lderes de
associaes de bairro, vereadores e mesmo subprefeitos entravam em contato com a secretaria
para saber os locais prioritrios para cadastramento, querendo saber se seus redutos seriam
contemplados. Munidos dessas informaes, difundiam amplamente e antecipadamente o
224
cadastramento de novos beneficirios, e assim capitalizavam politicamente essas decises, como

se eles tivessem sido os responsveis por levar o cadastramento queles locais.
A estratgia adotada desde 2005, quando os programas migraram da secretaria do
trabalho para a secretaria de assistncia social, foi a centralizao do cadastramento na
Coordenadoria de Gesto de Benefcios (CGB). O insulamento era tal que, segundo Mrcia
Gonalves, a CGB era chamada pelos demais setores da secretaria e particularmente pelos
CRAS, impedidos de cadastrar beneficirios de KGB. A prpria transio dos programas de
transferncia do mbito do trabalho para a assistncia foi difcil: houve muitas denncias,
pessoas com renda acima dos limites de corte sendo includas nos programas. Por isso fizeram
um recadastramento em 2005, uma vez que era grande o nmero de beneficirios do PBF com
benefcios suspensos e muitas as denncias em torno do uso poltico do Renda Mnima. Segundo
Mrcia, s a partir de 2008 o CRAS comeou a fazer indicao de potenciais beneficirios, pois
havia um medo muito grande da demanda potencial que seria gerada na ponta, medo de os
CRAS no darem conta da presso no nvel local, pois no haveria nem espao para atender todo
mundo. Os CRAS tambm temiam a influncia dos subprefeitos e dos vereadores, que
mandavam listas de famlias e alardeavam o cadastramento nos bairros. Assim, segundo Mrcia,
a maior centralizao dos procedimentos de cadastro foi a alternativa encontrada, mas isso gerou
resistncias mesmo no interior da secretaria, uma vez que outros setores da burocracia preferiam
uma atuao mais descentralizada, que era vista como mais eficiente e capilar.
Mesmo com este insulamento, os gestores locais reconhecem que somente a partir de
2007, com avanos tanto nos sistemas de cadastramento locais quanto no Cadastro nico e com
o maior nmero de visitas domiciliares, foram reduzidas as possibilidades de utilizao poltica
do cadastramento dos programas e tambm as possibilidades de fraudes. Mesmo com essas
tentativas de blindagem dos programas em relao manipulao poltica, Francisquini
destaca que ainda hoje os programas de transferncia de renda so vistos por polticos locais
como moeda de troca. Ainda h casos de vereadores que encaminham listas com mais de 40
famlias pedindo que a secretaria os inclua em algum programa de transferncia; nesses casos,
indicam tcnicos para checar se aquelas famlias de fato cumprem os critrios de elegibilidade
dos diversos programas. Desse modo, o potencial de uso poltico minimizado, uma vez que a
secretaria parece seguir criteriosamente as normas para incluso das famlias, j que as
225
informaes fornecidas por polticos so checadas por tcnicos das secretarias, por meio de
visitas domiciliares, sempre que possvel. Por outro lado, tem-se que considerar que os
funcionrios de nvel da rua que esto na ponta, fazendo cadastramento nos CRAS, por
exemplo, tambm esto aprendendo a operar as regras dos diversos programas de transferncia
existentes em So Paulo, que possuem regras semelhantes, porm no idnticas, o que abre
possibilidades de erros nos cadastramentos.
O coordenador da CGB menciona que o prprio Poder Judicirio s vezes determina que
se incluam famlias nos programas por meio de decises judiciais, sem nenhuma verificao
adequada de perfil. Assim, so geradas expectativas nessas famlias e desgaste poltico para a
secretaria, que procura seguir os critrios determinados por cada programa e verificar o perfil das
famlias, inclusive por meio de visitas domiciliares quando possvel. Tambm menciona presso
de lderes de associaes de bairro para cadastramento110. Francisquini reconhece que mesmo
dentro da prpria secretaria ainda h problemas de interpretao de normas e regras que, como
vimos nos Captulos 2 e 3, esto em constante processo de alterao: a gente ainda t
aprendendo muita coisa.
A gesto dos programas de transferncia de renda, entretanto, vai alm do cadastramento.
Na perspectiva do coordenador da CGB, estes programas cada vez mais devem ser pensados
como um eixo para o acompanhamento das famlias mais vulnerveis, permitindo, assim, a
integrao de fato com a poltica de assistncia social. O cadastro s o comeo, o que fazer
depois? (Entrevista 6). Francisquini credita ao foco excessivo no cadastramento a grande
rotatividade na coordenadoria da CGB foram quatro coordenadores nos ltimos dois anos, at
chegar Francisquini, durante a gesto de Alda Marco Antonio (PMDB) frente da SMADS, na
administrao Kassab. Por outro lado, Mrcia Gonalves credita a alta rotatividade na
coordenao da CGB falta de afinao dos coordenadores anteriores com as diretrizes do
gabinete da secretaria tem que estar sempre costurando (Entrevista 7). Ou seja, nem sempre
as diretrizes definidas pelo gestor da CGB e as diretrizes gerais da SMADS so convergentes,
110
Francisquini ilustra esse ponto com o caso especfico de uma associao de bairro da Zona Sul da cidade que fez
cadastros de famlias para o PBF por conta prpria, cobrando R$10,00 por cadastro como ajuda de custo; o
presidente da associao depois enviou os cadastros diretamente ao MDS e a secretaria teve que verificar o registro
dessa associao e procurou verificar a situao das famlias.
226
ainda mais quando se tratam de programas com alto potencial de capitalizao poltica para os
prprios gestores pblicos.
No que se refere ao controle das condicionalidades, a coordenadora do OPS menciona a
elaborao de mapas. Isso ocorre principalmente no caso da educao, com a indicao das
crianas vinculadas ao programa e seu controle de freqncia escolar111. Tambm so elaboradas
listas, por CRAS, daqueles que no esto cumprindo as condicionalidades de educao e esto
para ter o benefcio suspenso. Assim, o CRAS pode identificar as famlias e prestar atendimentos
quando for o caso; mas ainda no h previso de procedimento similar no caso da sade.
Segundo ela, o maior desafio na relao com a sade, que no repassa as informaes com a
regularidade necessria para as prestaes de contas; j a educao manda bimestralmente os
dados de freqncia. Ela tambm destaca as maiores dificuldades do controle das
condicionalidades de sade, citando o exemplo das grandes campanhas de vacinao, nas quais
ningum verifica o perfil do vacinado, se ou no beneficirio do PBF. Segundo ela, esta
condicionalidade deveria ser revista, uma vez que praticamente universal a cobertura vacinal
em municpios como So Paulo. Os dados de acompanhamento de condicionalidades
apresentados no Captulo 3 confirmam que o controle maior no caso da educao do que no
caso da sade. Em janeiro de 2010, o municpio de So Paulo de fato acompanhava a freqncia
de 77,2% das crianas de 6 a 15 anos e de 77,9% das crianas de 16 a 17 anos. Por outro lado,
apenas 14,8% das pessoas com perfil para controle das condicionalidades de sade crianas de
0 a 7 anos e mulheres de 14 a 44 eram de fato acompanhadas.
O coordenador da CGB menciona que o IGD est emperrado h um ano justamente por
conta do monitoramento da sade. Segundo o coordenador da CGB, a cobertura vacinal de
98% no municpio e o acompanhamento de pr-natal tambm seria altssimo. O problema
residiria na dificuldade de articulao dos dados do banco do Datasus com o SUAS Web,
dificultando o monitoramento das famlias beneficirias do PBF no que se refere s
condicionalidades de sade. Como os atendimentos de sade baseiam-se no nmero do carto do
SUS ao invs do NIS, fica ainda mais difcil fazer a integrao das vrias bases de dados e o
acompanhamento das condicionalidades de sade.
111
Todo esse material utilizado internamente pela SMADS, repassado para secretarias parceiras e na prestao de
contas ao MDS. Contudo, no est disponvel ao pblico em geral.
227
De acordo com Francisquini, ainda h uma relao de protocolo com as demais

secretarias envolvidas na operao dos programas de transferncia de renda, como educao e
sade, ao invs de uma integrao mais efetiva. Ironicamente, acredita que a punio do
municpio com a suspenso dos repasses do IGD est ajudando a melhorar essa relao, uma vez
que este problema est ampliando a mobilizao da rea da sade. Com a educao, reconhece
que a relao melhor, o controle mais claro e direto. Para ele, a relao entre as secretarias o
menor problema, o maior problema est na ponta, na relao direta dos tcnicos com as famlias
mais vulnerveis do municpio. Por outro lado, Mrcia Gonalves menciona as diferentes
perspectivas das secretarias envolvidas universalizao versus focalizao , o que s vezes
dificulta integraes e parcerias. Segundo Mrcia, o ideal azeitar essas relaes na ponta, mais
do que no nvel das secretarias. Assim, enquanto o coordenador da CGB acredita que o problema
da articulao entre as diversas secretarias parceiras na operao do PBF pode ser resolvida com
um melhor relacionamento entre os diversos funcionrios de nvel de rua, a funcionria de
carreira (Entrevista 7) acredita que o problema da falta de articulao mais profundo,
envolvendo diferentes concepes de polticas sociais viso reforada na entrevista com a
coordenadora do OPS (Entrevista 5).
No que se refere relao com a sociedade civil, o coordenador da CGB diz que
necessrio um entendimento maior do que a poltica de assistncia social, uma vez que,
segundo ele, h lutas apenas por direitos, mas no por polticas pblicas. Diz que os movimentos
sociais ligados rea esto muito envolvidos com a poltica da cidade, mas no com a discusso
das polticas pblicas: a os movimentos viram quintal para muito vereador, tem muito
carreirismo (Entrevista 6).
Entre os desafios apontados no aprimoramento da gesto dos programas em So Paulo, os
gestores entrevistados, principalmente no OPS, apontaram a falta de estudos de impacto dos
programas, de avaliao e monitoramento. Maria Rita reconhece que desde a gesto Floriano
(2005-2008) a rea de informaes no produz mais informes sobre a rea da assistncia ou
sobre os programas de transferncia de renda. O que costumam produzir material quantitativo
para o Conselho Municipal de Assistncia Social (COMAS) nmero de equipamentos da
assistncia, valores repassados, nmero de vagas por nvel de proteo, etc. Tambm passam
informaes para a prpria SMADS, para o Ministrio Pblico, o Tribunal de Contas do
228
Municpio, etc., mas no produzem h tempos relatrios de avaliao de programas e polticas.

Francisquini tambm lamenta a falta de estudos de monitoramento e avaliao dos programas de
transferncia.
Outra dificuldade apontada por todos os entrevistados reside na expanso da rede de
CRAS, dos 34 CRAS existentes hoje para a meta de 102 CRAS, expressa na Agenda 2012112 da
prefeitura de So Paulo: alm das dificuldades de encontrar imveis adequados nas reas mais
vulnerveis do municpio, os imveis existentes devem ser adequados segundo os parmetros do
MDS (acessibilidade para portadores de necessidades especiais, presena de equipes
multidisciplinares para atendimento scio-assistencial, entre outros), o que nem sempre
simples. Como mencionado anteriormente, muitos servios da assistncia estavam diretamente
ligados s subprefeituras; assim, relativamente recente a migrao para o modelo mais
descentralizado dos CRAS. Segundo Mrcia Gonalves, a lgica de empresas contratadas
cadastrando dentro do CRAS, aproveitando o saber local, seria o ideal para que os programas
de transferncia fossem de fato integrados com a poltica de assistncia. Mas para isso
necessrio mais espao e mais pessoal. Segundo Mrcia Gonalves e Francisquini (Entrevistas 7
e 6), o ideal seria utilizar empresas contratadas para cadastramento at atingir as metas definidas
pelo MDS, depois centrar na utilizao dos CRAS para que os novos cadastramentos tenham
maior qualidade e para que os bancos de dados sejam de fato atualizados a cada dois anos.
O coordenador da CGB acredita que devem ser desenvolvidas formas de atendimento
coletivo de beneficirios nos prprios CRAS, com assessoria das equipes tcnicas da secretaria.
Nesse ponto, destaca esforos municipais, estaduais e federais de capacitao de quadros,
reconhecendo os esforos do MDS para atender s demandas de um municpio como So Paulo,
enviando tcnicos sempre que acha necessrio ou h uma nova normatizao do MDS. Porm, o
MDS acaba tratando So Paulo como outros municpios no porque quer, mas por um problema
de gesto, no d para mandar um monte de gente para c (Entrevista 6). Francisquini menciona
que j houve problemas na relao com o MDS na execuo de certos convnios, em processos
de cadastramento que implicavam verdadeiras operaes de guerra, alm de haver conflitos
entre as legislaes municipal e federal. Porm, reconhece que o MDS faz visitas freqentes,
112
A Agenda 2012 o programa de metas da segunda gesto Kassab (2008-2012), que envolve diversas reas de
polticas, e no s a assistncia social.
229
para monitoramento e capacitao dos tcnicos e gestores de So Paulo, especialmente no que se

refere ao Cadastro nico, mas tambm para aprimorar as parcerias com a Caixa, a sade, a
educao, com o COMAS, entre outros parceiros, como lembra Mrcia Gonalves. Por outro
lado, Wladimir Prado, em linha com as queixas ouvidas em Salvador, questiona a centralizao
excessiva das decises no MDS, afirmando que o municpio virou um executor das aes do
MDS. Ele destaca a necessidade de uma leitura crtica dessas diretrizes federais, de modo a
garantir que as especificidades da cidade sejam atendidas. Ele ainda atribui a falta de tempo para
reflexo e avaliao de fato dos programas pela gesto municipal ao excesso de metas e
exigncias do governo federal: um tarefismo muito intenso. Essas crticas comuns
demonstram, no fundo, a uniformidade conseguida pelo MDS, como ser discutido ao final.
Em relao integrao completa dos diversos programas de transferncia de renda em
operao em So Paulo, o coordenador da CGB mostra-se um tanto ctico: Tenho que por a
marca do meu [programa]; essa viso um problema; isso no tem jeito, estou desiludido
(Entrevista 6). Ele credita essa viso cultura poltica brasileira, que teria uma qualidade muito
ruim, muito particularista. Tambm critica a viso do PBF como panacia, afirmando que o
debate em torno do programa est povoado de achismos. De acordo com a perspectiva de
Francisquini, de modo a minimizar os problemas de coordenao encontrados no caso de So
Paulo, o prefeito podia apenas complementar o programa federal, fazendo propaganda de quanto
repassa para o programa, ao invs de querer ter sua marca prpria, uma vez que fica muito caro
manter trs sistemas diferentes; para a gesto, uma porcaria. Por outro lado, acredita que h
esforos no sentido da maior integrao com o SUAS, menciona que a ordem direta da secretria
Alda Marco Antnio seguir o SUAS, e no criar coisas mirabolantes. Acredita que, no longo
prazo, o SUAS vai de fato seguir o caminho trilhado pelo SUS, e a os prefeitos vo perceber que
melhor colocar a placa do MDS do que a foto do cara, ou seja, vai haver uma perspectiva
ainda maior de padronizao nacional dos servios de assistncia (Entrevista 6).
Refletindo sobre as perspectivas futuras, o coordenador da CGB ressalta a relevncia de
dois processos articulados de mudana. O primeiro envolve a desconstruo da viso anterior dos
programas de transferncia, muito centrada em nmero de cadastros, metas a atingir, e pouco
230
preocupada com o acompanhamento efetivo das famlias113 tanto nos CRAS, na ponta, quanto
na prpria secretaria. O segundo processo est relacionado com a construo de um novo perfil
de gesto dos programas, mais articulado com a nova perspectiva da poltica de assistncia, para
alm da lgica de planto social: tem que estar na rua, construindo a relao com a famlia
(Entrevista 6). Ele acredita que no plano da secretaria j houve avanos significativos, refletidos
inclusive na criao de um ncleo especfico para cadastros, de modo a no absorver toda a
secretaria nesse processo. Por outro lado, reconhece que o desafio no nada trivial, uma vez
que o Bolsa Famlia demanda quase uma secretaria prpria no caso de So Paulo; a alternativa
a criatividade. Ele se refere ainda a uma necessria mudana de valores tambm no caso das
organizaes sociais parceiras: ainda tem muito a viso do favorzinho, e no de poltica
social. Como mencionado, h entidades sociais que encaminham famlias para os programas de
transferncia, especialmente para o Renda Mnima, sem nenhuma verificao da renda, sem
nenhum acompanhamento das famlias.
De acordo com Francisquini, os programas de transferncia de renda deveriam estar na
proteo bsica, nem deveria haver a CGB como coordenadoria parte, como ocorre hoje.
Acredita que j no h mais tanta resistncia entre o pessoal da proteo bsica, uma vez que o
pblico do CRAS o mesmo pblico-alvo dos programas de transferncia. Nesse sentido,
destaca que esto colocando tcnicos com grande experincia nos programas de transferncia na
proteo bsica, para facilitar a integrao e para pensar as pessoas, e no s o cadastro, no
sentido da construo de uma viso mais integrada dos programas no interior da poltica de
assistncia social. Por outro lado, Mrcia Gonalves aponta o problema das capacidades muito
diferenciadas entre os nveis de proteo, bsica e especial. A partir dessas entrevistas, pode-se
pensar em uma contradio embutida nas prprias metas recentes do MDS: ao mesmo tempo em
que o governo federal pretende emplacar uma nova agenda para o PBF, articulando-o mais
profundamente com a poltica de assistncia social e fazendo avanar o SUAS, ainda h metas
113
Como exemplo dessa viso, Francisquini menciona a flutuao no nmero de beneficirios nas sries de dados
nos ltimos quatro anos em So Paulo: h grande expanso nos nmeros em janeiro, fevereiro e maro, quando so
concentrados os esforos de cadastramento para atingir as metas do MDS. Depois os nmeros caem, principalmente
devido falta de acompanhamento da situao das famlias mais vulnerveis que, por uma srie de razes, acabam
no cumprindo as condicionalidades e terminam com os benefcios suspensos.
231
expressivas de expanso de cobertura que acabam deslocando recursos humanos, logsticos,

financeiros do atendimento integral s famlias para os esforos de novos cadastramentos.
No que se refere integrao dos programas de transferncia de renda com a poltica de
assistncia social como um todo, Maria Rita destaca que a secretaria nunca contou com tantas
pessoas e tantos recursos, at por conta dos programas de transferncia de renda. Porm,
reconhece que ainda no boa a integrao dos benefcios com os servios scio-assistenciais,
faltando tambm articulao com a esfera do trabalho e com os programas de gerao de
emprego e renda. Fala das expectativas excessivas geradas: A assistncia sempre a porta de
entrada, mas no tem sada (Entrevista 5). Por sua vez, o coordenador da CGB destaca que a
integrao dos programas de transferncia de renda na poltica de assistncia social ainda um
trabalho embrionrio, que no entrou de vez na pauta da assistncia: praticamente pegar no
colo para fazer funcionar (Entrevista 6). Segundo ele, um importante gargalo refere-se aos
recursos humanos, destacando a importncia da capacitao dos tcnicos que trabalham na ponta,
especialmente nos CRAS. Se h problemas de recursos humanos em um municpio rico como
So Paulo, pode-se supor que as dificuldades enfrentadas nos demais municpios brasileiros
sejam ainda maiores.
6.3. Comparando as estratgias desenvolvidas em Salvador e So Paulo

Como vimos nos captulos anteriores, o problema da falta de recursos para gesto dos
programas de transferncia de renda, detectado no caso do Bolsa Escola (Villatoro, 2010), foi
parcialmente solucionado depois da criao de mecanismos de transferncia de recursos federais
para a operacionalizao do programa no nvel local. Porm, o problema das capacidades
institucionais locais no resolvido simplesmente com repasse de recursos financeiros. Nos
casos de Salvador e So Paulo, as expertises envolvidas na logstica de cadastramento de
beneficirios, na gesto do sistema do Cadastro nico e na articulao dos programas de
transferncia com a assistncia social e com outras polticas sociais, no dependem somente de
recursos financeiros, mas tambm de inmeros esforos de coordenao e treinamento dos
recursos humanos disponveis, envolvendo decises tcnicas, administrativas e polticas, todas
elas estreitamente articuladas.
232
Nos dois casos, foram desenvolvidas estratgias semelhantes de focalizao territorial no

momento do cadastramento: a dimenso territorial da pobreza de fato contemplada, uma vez
que se leva em considerao a distribuio desigual dos grupos sociais no tecido urbano,
contribuindo para melhorar a focalizao e a cobertura dos programas de transferncia de renda
nessas duas cidades. Tambm percebemos que a violncia urbana afeta os processos de
cadastramento nas duas cidades e que, nas duas, o poder pblico adota soluo semelhante de
dialogar com lideranas locais, visando contornar barreiras impostas pelo trfico, por exemplo.
Nesses dois casos, h uma combinao de cadastramento espontneo e contnuo, nas
diversas portas de entrada da assistncia, e tambm grandes campanhas de cadastramento, por
meio de empresas contratadas, visando cumprir as metas de cobertura definidas pelo MDS. Por
outro lado, nas duas cidades, mesmo com os esforos em seguir as recomendaes do MDS e
reforar o papel dos CRAS tambm no processo de cadastramento dos programas de
transferncia de renda, outras instituies foram criadas ainda que provisoriamente, no caso de
So Paulo para dar conta do processo de cadastramento e atualizao cadastral. Isso porque os
prprios CRAS ainda esto em fase de implementao e consolidao nessas duas cidades, ou
seja, no do conta da demanda potencial. A utilizao de funcionrios terceirizados no caso da
CIAS, em Salvador e de empresas contratadas para cadastrar beneficirios para trs diferentes
programas de transferncia, no caso de So Paulo, certamente no contribui para reforar as
capacidades institucionais da administrao pblica local.
Nesse sentido, importante ressaltar a tenso entre as metas de expanso do programa,
definidas no nvel federal, e a demanda por descentralizao do processo de cadastramento,
tambm uma presso que vem do MDS; ou seja, h demandas aparentemente contraditrias
nessa agenda recente do MDS, do ponto de vista das capacidades institucionais locais. Alm
disso, como mencionado em So Paulo, os CRAS so considerados mais vulnerveis a presses
polticas locais. Salvador, por sua vez, optou por certo insulamento institucional dos locais de
cadastramento privilegiando os espaos dos CIAS e So Paulo tem optado pela contratao
de empresas que montam postos temporrios de cadastramento e atualizao apesar de
anteriormente tambm ter optado pela centralizao dos cadastros na CGB/KGB. Nos dois
casos, ainda h polticos e lideranas locais que chegam s secretarias trazendo demandas
233
particulares de cadastramento, mas nos dois casos essas influncias so filtradas e checadas a
partir dos critrios de elegibilidade dos programas.
Para alm da tentativa de blindagem s influncias polticas, necessrio considerar a
questo da escala do problema nessas duas cidades: toda vez que o MDS amplia as metas de
cobertura do PBF, verdadeiros exrcitos de cadastradores tm que ser treinados para dar conta da
demanda potencial de novos beneficirios. Mesmo assim, necessrio reconhecer os potenciais
efeitos deletrios que estas institucionalidades paralelas podem ter do ponto de vista da
consolidao dos rgos da assistncia social.
De maneira geral, nos dois casos notria a capacidade de coordenao do governo
federal: todos os gestores entrevistados preocupam-se em seguir as normas e padronizaes do
MDS, pois sabem que recursos adicionais para a gesto dos programas por meio de repasses do
IGD dependem disso. Por outro lado, dado o carter relativamente recente do PBF, cujas
normatizaes ainda esto em pleno processo de desenvolvimento, ainda h espao para dvidas,
questionamentos e decises locais nem sempre condizentes com as normas federais. Algumas
dessas decises so baseadas em particularidades e necessidades locais como o sistema de prcadastramento em Salvador. De todo modo, s no h convergncia com as diretrizes federais
para o PBF quando faltam capacidades institucionais locais ou estas ainda esto em processo de
desenvolvimento, como no caso da expanso recente dos CRAS.
Outras decises implicam em interpretaes discricionrias das normas federais, como na
verificao da renda das famlias, que ao fim e ao cabo ocorre nas duas cidades. Esse resultado,
entretanto, condizente com estudo encomendado pelo prprio MDS em 269 municpios
brasileiros: (...) os dados indicam que, independentemente do porte do municpio, de uma forma
ou de outra, a maioria realiza algum tipo de atividade para verificar a veracidade das informaes
referentes renda das famlias (Tapajs e Quiroga, 2010, p.31).
Por outro lado, tanto em Salvador como em So Paulo h queixas em relao s metas
federais de expanso do PBF e as expectativas, prioridades e ritmos locais, que s vezes so
muito distintos. Uma expresso muito ouvida nas entrevistas, a respeito das metas e novas
padronizaes que chegam do MDS, bastante ilustrativa dos descompassos que ainda ocorrem
entre as expectativas federais e as estratgias locais: temos que trocar o pneu com o carro
234
andando, o tempo todo. Tem-se a impresso de que o reforo do papel coordenador dos estados,
almejado pelo MDS, ajudaria a aprimorar a gesto do PBF no plano municipal, alm de permitir
um filtro das particularidades de cada tipo de municpio e assim a tipificao das metas do MDS.
Por mais que os gestores locais reclamem das metas colocadas pelo governo federal, ao
fim e ao cabo acabam seguindo as determinaes do MDS. Esse comportamento convergente no
plano local, mesmo no caso de prefeituras governadas por partidos de oposio ao governo
federal, pode ser explicado a partir do mecanismo de repasse de recursos discutido no Captulo 3,
o IGD, que progressivamente foi definindo regras cada vez mais rgidas e exigentes para o
repasse de recursos; desse modo, no seguir as regras definidas pelo governo federal implica
custos financeiros considerveis. Municpios de grande porte e controlados por partido de
oposio como So Paulo eventualmente arcam com esses custos o municpio ficou mais de
um ano sem repasse do IGD; porm, os gestores locais foram unnimes em destacar os diversos
empecilhos que essa diminuio de recursos imps operao do PBF em So Paulo. Dada a
grande visibilidade do PBF, pode-se afirmar que o custo poltico de comprometer a boa execuo
local do programa tambm alto.
Devem ser consideradas tambm as etapas de desenvolvimento do programa em cada
contexto municipal: em Salvador a nfase geral da gesto do PBF ainda est no cadastramento
dos beneficirios, mais do que na articulao com a assistncia social. Em So Paulo, alm dos
enormes esforos para cadastramento e atualizao cadastral das famlias, j se percebe uma
preocupao maior (ainda que recente) com a integrao do PBF e dos demais programas de
transferncia no interior de uma poltica mais ampla de assistncia social.
No caso especfico de So Paulo, ficaram tambm evidentes os problemas adicionais de
coordenao envolvidos na operao de trs programas de transferncia de renda: critrios
similares mas distintos geram problemas, tanto para os gestores municipais que tm que difundir
informaes especficas para os cadastradores e operar distintos bancos de dados, quanto para os
beneficirios, que devem se orientar em meio a um cipoal de informaes e cartes diversos.
A despeito de esforos incipientes de integrao, mesmo tcnicos da secretaria ainda preferem
defender a marca de certos programas, devido ao seu pioneirismo o nosso veio primeiro. H,
assim, uma tenso entre os potenciais dividendos polticos da separao dos programas maior
espao para credit claiming local e diferenciao em relao ao programa federal e, por outro
235
lado, foras que impulsionam a maior integrao dos programas, em um modelo mais
padronizado de proviso de benefcios114.
Considerando o controle das condicionalidades e as parcerias com demais secretarias,
fica evidente, nos dois casos, que as relaes com a educao esto muito mais desenvolvidas do
que com a sade ou mesmo com a rea de trabalho. Mais do que por afinidades especficas entre
secretarias no plano municipal, esta dinmica tambm pode ser explicada pelos esforos do
governo federal, que historicamente controlou muito mais as condicionalidades de educao do
que as de sade, tendo s recentemente aprimorado tambm a dimenso da qualificao
profissional e articulao com programas de gerao de emprego e renda. Assim, para alm dos
problemas tcnicos e logsticos de integrao de bancos de dados, tm-se decises polticas e
disputas por vises de polticas sociais que deveriam estar mais ou menos articuladas com os
programas de transferncia de renda, conforme apresentado no Captulo 2. A impresso geral
que fica que a relao de protocolo, na feliz expresso do coordenador da CGB em So
Paulo, ainda est distante da relao de parceria e articulao que seria necessria para que os
programas de transferncia de renda estivessem, de fato, integrados a uma rede de proteo
social.
Por fim, acredito que muitas das mudanas sugeridas pelos gestores entrevistados esto
relacionadas com o prprio processo de evoluo dos programas de transferncia de renda no
pas. A partir do momento em que a porta de entrada est bem resolvida ou seja, os programas
de fato atingem o pblico alvo e tem boa cobertura , a grande questo passa a ser ento a efetiva
articulao dessa populao beneficiria com outros programas da assistncia e mesmo outras
polticas sociais e de gerao de emprego e renda, de modo a constituir, de fato, uma rede de
proteo social para a populao mais vulnervel. No fazendo sentido, portanto, falar em porta
de sada, uma vez que o trnsito entre programas no implica, necessariamente, sada deste
sistema de proteo social mais amplo, como reconhecido inclusive por gestores federais. Esses
pontos so abordados mais detidamente nas consideraes finais.
114
Analisando os possveis efeitos de arranjos institucionais federalistas sobre polticas sociais, Pierson menciona
esta questo da disputa poltica por programas populares: In a federal system, the popularity of social provision
becomes a source of potential conflict among competing centers of political authority. Social policy debates in
federal systems are frequently as much or more about the locus of policy control as about policy content (1995, p.
455).
236
CONSIDERAES FINAIS
Este trabalho analisou a evoluo dos mecanismos federais de coordenao presentes no

desenho do Programa Bolsa Famlia (PBF), de modo a entender os constrangimentos colocados
pelas normatizaes federais implementao local do programa em dois casos de interesse,
Salvador e So Paulo. Essas normatizaes federais para o programa, especialmente o Cadastro
nico de Programas Sociais e os mecanismos de repasses de recursos federais para os
municpios representados pelo ndice de Gesto Descentralizada (IGD), contribuem para criar
parmetros nacionais para a implementao do PBF, restringindo o espao para grandes
alteraes no momento da implementao desse programa federal de transferncia de renda no
nvel local. Por outro lado, esse trabalho procurou ressaltar que a implementao local de uma
poltica nacional no se restringe mera execuo das regras definidas no plano federal, uma vez
que o prprio processo de implementao de polticas implica decises, interpretaes e mesmo
redefinies, alm de estar fortemente condicionado pelas capacidades institucionais disponveis
no plano local. De maneira geral, os resultados apresentados indicaram convergncias na
implementao do programa em So Paulo e Salvador. Ainda que por meio de estratgias
diferenciadas de identificao de populaes vulnerveis e cadastramento, bem como distintas
lgicas de organizao das secretarias municipais responsveis pela implementao do PBF, nos
dois casos os objetivos mais gerais do governo federal para o PBF vem sendo realizados.
De modo a situar a discusso terico-conceitual mais ampla que orienta este trabalho,
foram discutidas em primeiro lugar as principais caractersticas institucionais do federalismo
brasileiro, com nfase nas relaes intergovernamentais desenvolvidas para a implementao de
polticas sociais no contexto posterior Constituio de 1988. Refutando macro-explicaes para
as polticas sociais brasileiras baseadas nas caractersticas gerais do nosso federalismo, e em
linha com estudos que destacam a importncia da anlise das relaes entre os diversos nveis de
governo no caso de polticas especficas, procurei demonstrar como as relaes
intergovernamentais afetam a implementao da poltica de assistncia social em geral e do PBF
em particular. Por um lado, procurei mostrar que o desenvolvimento recente da rea de
assistncia social em muito se espelhou nos avanos representados pelo SUS; nesse sentido, o
237
processo de implementao do SUAS procurou emular muitos dos aprendizados da rea da

sade, particularmente a implementao da poltica por meio de sistemas, com normatizaes
centralizadas no governo federal, mecanismos de repasse de recursos fundo a fundo, e criao de
espaos participativos no plano municipal115. Por outro lado, procurei mostrar as diferenas entre
a rea tradicional da assistncia social, caracterizada por maior autonomia decisria no plano
municipal, e o desenvolvimento dos programas de transferncia de renda, que ao longo do
governo Lula foram cada vez mais normatizados no mbito do governo federal. No caso desses
programas, as relaes intergovernamentais alteraram-se de uma perspectiva muito dispersa, no
contexto das primeiras experincias locais, que simplesmente eram co-financiadas pelo governo
federal no governo FHC, para uma concentrao crescente de autoridade decisria iniciada no
final do governo FHC e consolidada no governo Lula. Neste governo, foram sendo
desenvolvidas progressivamente diversas normatizaes federais para o PBF, com destaque para
o Cadastro nico e o IGD. Ao contrrio do que leituras centradas somente nos processos de
implementao e gesto local do PBF costumam afirmar, essas normatizaes contriburam para
conferir ao PBF as caractersticas de um programa bastante centralizado no governo federal, no
que se refere a seu processo decisrio.
Essa maior centralizao das decises a respeito dos programas nacionais de transferncia
de renda est intimamente associada evoluo desses programas no Brasil, no s no que se
refere ao seu escopo e cobertura, como tambm no que se refere visibilidade e legitimidade que
foram ganhando nos contextos nacional e internacional, particularmente o PBF. Como discutido
no Captulo 2, os programas de transferncia de renda no pas passaram de experincias pontuais
em alguns municpios mais desenvolvidos no por coincidncia, aqueles que contavam com
maiores capacidades institucionais, alm da presena de polticos interessados na promoo
desses programas para experincias rapidamente difundidas pelo pas. No plano federal,
passou-se do co-financiamento das experincias locais e da transferncia de renda vinculada
115
Entretanto, importante mencionar os inmeros desafios enfrentados pela rea da assistncia social, que
procurou em um espao de tempo muito menor em comparao com o SUS as principais normatizaes para a
rea da assistncia social datam de 2004 em diante imprimir toda uma nova lgica de poltica pblica a uma rea
tradicionalmente marcada pelo assistencialismo e pelas aes fragmentadas. Nesse sentido, ainda importante
analisar como esse ritmo intenso de normatizaes federais para a rea da assistncia social est sendo assimilado e
transformado na ponta, no plano municipal, particularmente no que diz respeito aos ambiciosos objetivos de
articulao de servios scio-assistenciais e benefcios de transferncia de renda.
238
somente educao (com o Programa Bolsa Escola), no governo FHC, para uma experincia
muito mais ambiciosa em termos de escopo, recursos e cobertura nacional no caso do PBF, no
governo Lula. Neste governo, os objetivos do PBF foram sendo progressivamente ampliados,
passando da preocupao com a boa focalizao e a ampla cobertura nas populaes mais
vulnerveis para objetivos mais ambiciosos ligados formao uma rede de proteo social para
os mais pobres, articulando no s a rea mais ampla da assistncia social bem como outras
polticas sociais estruturais. Esses objetivos mais ambiciosos para o PBF ficam explcitos nas
suas normatizaes recentes desenvolvidas no mbito das vrias secretarias do MDS, que
apontam para a utilizao do PBF como um mecanismo de articulao e estmulo
implementao do SUAS.
Cabe ressaltar a estreita relao entre o apoio poltico crescente conferido ao programa e
o seu amadurecimento institucional, processos interrelacionados e com efeitos de
retroalimentao. A janela de oportunidades para que o governo federal estabelecesse novos e
ambiciosos objetivos para o PBF destacadamente a articulao entre benefcios e servios
assistenciais, utilizando o programa para garantir a implementao efetiva do SUAS s foi
aberta pela combinao entre a legitimao poltica do programa na opinio pblica por meio
de diversos estudos nacionais e internacionais mostrando a boa focalizao do PBF, seus
impactos sobre a reduo dos ndices de pobreza e desigualdade no pas, entre outros indicadores
e pelo prprio amadurecimento institucional do programa, obtido por meio de forte
centralizao das decises gerais no governo federal, representada pelo desenvolvimento de
diversas normatizaes, e com pouca abertura para a participao dos demais entes federados no
desenho do programa116.
Entre essas normatizaes federais do PBF, procurei destacar duas, o Cadastro nico de
Programas Sociais e o ndice de Gesto Descentralizada (IGD), discutidos no Captulo 3. O
aperfeioamento do Cadastro nico durante o governo Lula permitiu transform-lo num
importante instrumento para a gesto dos programas sociais voltados para a populao de baixa
renda, uma vez que esse instrumento estabelece critrios claros para a incluso de potenciais
116
So realizadas consultas peridicas aos Estados e aos municpios no caso de decises importantes referentes ao
PBF, particularmente no que diz respeito evoluo recente do Cadastro nico para a Verso 7. Entretanto, ao fim e
ao cabo o MDS quem define as diretrizes gerais para o programa, mesmo levando em considerao a diversidade
regional do pas.
239
beneficirios no s do PBF, mas de outros programas sociais federais. Esta padronizao

nacional do cadastro dos beneficirios um dos fatores responsveis pela boa focalizao do
PBF, evitando erros de incluso e de excluso, bem como auxiliando a rpida expanso do
programa. O Cadastro nico to importante como mecanismo de coordenao federal das
aes municipais de implementao que a qualidade do cadastramento realizado no nvel
municipal um dos critrios utilizados para o repasse de recursos federais para os municpios.
Alm da qualidade do cadastro, o controle das condicionalidades de sade e educao e, mais
recentemente, a prpria adeso municipal ao SUAS, fazem parte do IGD, o ndice que controla
os repasses federais de recursos municipais. Pode-se afirmar que este mecanismo de repasse de
recursos um importantssimo indutor de convergncia das aes municipais voltadas para o
PBF, uma vez que o descumprimento das regras pactuadas com o governo federal implica, no
limite, o no repasse de recursos adicionais para operao do programa. Em um contexto de
grande visibilidade pblica e institucionalizao crescente do PBF, os custos polticos de colocar
em risco a operao local do programa so cada vez mais altos, gerando constrangimentos
inclusive para polticos no alinhados com o governo federal.
Para alm das normatizaes federais que impem constrangimentos s aes locais, o
trabalho procurou analisar como se d de fato a implementao do PBF no nvel local,
escolhendo para tanto dois casos, Salvador e So Paulo. O Captulo 4 apresentou as trajetrias da
rea da assistncia social nesses dois casos, marcadas por importantes especificidades, a comear
pelo fato de So Paulo ser um dos municpios pioneiros no lanamento de programas municipais
de transferncia de renda antes mesmo do advento dos primeiros programas nacionais. Na
anlise das secretarias municipais responsveis pela gesto do PBF, destacou-se o fato de So
Paulo contar com secretaria exclusiva para a rea da assistncia social, ao passo que Salvador
agrega as secretarias do trabalho e desenvolvimento social. Porm, similaridades foram
encontradas do ponto de vista das capacidades institucionais gerais disponveis na rea da
assistncia social: os dados do Suplemento de Assistncia Social da MUNIC de 2005 e 2009
indicaram que Salvador e So Paulo, em linha com outros municpios brasileiros de grande porte,
dispem de mais recursos humanos, infra-estruturais, financeiros, entre outros, do que a mdia
dos municpios brasileiros.
240
O Captulo 5 mostrou, por meio de anlises bivariadas e multivariadas, que a focalizao

do PBF em So Paulo e em Salvador era boa mesmo antes da grande expanso nacional da
cobertura dos programas, numa etapa no qual o PBF ainda no priorizava os grandes centros
urbanos, mas sim as reas rurais. As anlises indicaram que os programas de transferncia de
renda de fato estavam destinados s parcelas mais vulnerveis da populao famlias de mais
baixa renda, com presena de crianas , alm de indicarem a aparente influncia de dimenses
polticas na incluso ou no nos programas, uma vez que a preferncia por algum partido
aumentava as chances de incluso. importante destacar, entretanto, que essa relao no pode
ser investigada mais profundamente a partir dos dados dos surveys disponveis, especialmente no
que se refere ao sentido da causalidade: se preferncias partidrias prvias aumentaram as
chances de incluso nos programas ou se, ao contrrio, esses resultados indicam um efeito de
premiao poltica a partir do benefcio recebido previamente.
Procurando aprofundar o entendimento dessa relao, a questo da influncia poltica nos
processos de cadastramento para os programas de transferncia de renda foi includa nas
entrevistas com gestores municipais, apresentadas no Captulo 6. Nesse captulo foram
discutidos os processos de implementao dos programas de transferncia de renda nas duas
cidades, com nfase nos processos de identificao e cadastramento da populao mais
vulnervel, alm da questo do controle das condicionalidades e da gesto do PBF como um
todo. De maneira geral, os resultados indicaram estratgias bastante eficazes para identificao
das populaes mais vulnerveis, envolvendo nos dois casos a construo de mapeamentos
detalhados dessa populao. Em Salvador, destacou-se a criao de um sistema de prcadastramento das famlias mais pobres e a articulao de diversas estratgias de divulgao do
programa, de modo a abranger reas com muita concentrao de pobreza e reas segregadas no
meio de bairros ricos. Alm disso, chamou ateno a criao de uma instituio paralela aos
rgos da assistncia social, os CIAS, criados exclusivamente para o cadastramento de
beneficirios do PBF e para a gesto do Cadastro nico, na contramo das diretrizes do MDS,
que prevem a utilizao dos CRAS. Por sua vez, em So Paulo destacaram-se as dificuldades
logsticas e de gesto na operao de trs programas distintos de transferncia de renda o
municipal, Renda Mnima, o estadual, Renda Cidad, e o federal, PBF. Em So Paulo percebeuse uma preocupao maior com o desenvolvimento integrado dos programas de transferncia de
241
renda com a rea mais ampla da assistncia, para alm do processo de cadastramento que
inicialmente era mais insulado, assim como ocorre ainda hoje em Salvador. Porm, h
divergncias na prpria comunidade local da assistncia social em relao aos rumos que os
programas de transferncia de renda devem tomar.
Nos dois casos, ficaram evidentes os inmeros desafios da implementao de um
programa complexo como o PBF em reas urbanas: alm das dificuldades de identificao e
cadastramento de famlias vulnerveis nessas duas cidades caracterizadas pela segregao e pela
violncia urbana, destacou-se o enorme desafio da gesto do PBF e do Cadastro nico, dado o
gigantismo do programa nessas duas cidades. Nas entrevistas com os gestores municipais do
PBF, ficam evidentes as tenses entre as normatizaes e os ritmos determinados pelo MDS
metas de expanso de beneficirios, prazos para adequao a novas diretrizes, etc. e as
demandas e capacidades institucionais locais. Muitas vezes h um descompasso entre o ritmo
imposto pelo governo federal e o ritmo das administraes locais mesmo no caso daquelas com
razovel capacidade institucional, como So Paulo e Salvador. Nesse sentido, gestores de
Salvador reclamavam do atropelamento de prazos e das definies de prioridades para eles, s
vezes faz mais sentido priorizar o atendimento daqueles que j esto dentro do que expandir o
nmero de beneficirios, havendo, nesse sentido, uma escolha trgica entre a expanso da
cobertura do programa e a qualidade do atendimento. Em So Paulo, h queixas em relao ao
tarefismo muito intenso imposto a partir do governo federal, que deixaria pouco espao para
reflexo e planejamento de estratgias locais de atendimento.
A despeito das queixas dos gestores locais do PBF, este trabalho mostrou que h
convergncia entre os objetivos para o programa defendidos pelo governo federal e a
implementao local em contextos to distintos como Salvador e So Paulo. Se seguirmos a idia
defendida por Menicucci (2006) de que o sucesso da implementao pode ser pensado como a
capacidade de produzir convergncia entre os diferentes agentes implementadores, o PBF um
sucesso, a despeito das dificuldades colocadas pelas constantes alteraes na operacionalizao
do programa, definidas pelo governo federal. De maneira geral, nesses dois casos os objetivos do
governo federal para a primeira fase do PBF boa focalizao e ampla cobertura vem sendo
atingidos de maneira satisfatria. Por outro lado, do ponto de vista da consecuo dos objetivos
mais recentes do governo federal para o PBF articulao mais ampla entre benefcios e
242
servios, no bojo de uma rede de proteo social para a populao mais vulnervel , h desafios
importantes a serem superados nessas duas cidades, tanto no que se refere s percepes polticas
a respeito dos rumos do programa (destacadamente em So Paulo) quanto no que tange s
capacidades institucionais para realizao dessas novas metas.
A anlise do desenho nacional do PBF reforou a posio de autoras como Arretche
(2005) e Almeida (2005), que consideram os programas de transferncia de renda condicionada
no mbito de um perfil mais centralizado do federalismo brasileiro, no qual as regras gerais para
a poltica so cada vez mais centralizadas no governo federal, deixando somente a
implementao a cargo dos governos municipais. Nesse sentido, a anlise de um programa
especfico, o PBF, altamente normatizado no nvel central, contribuiu para reforar anlises mais
amplas a respeito das relaes intergovernamentais que regem as polticas sociais brasileiras
desde a Constituio de 1988. Por outro lado, a anlise dos processos de implementao e
operao do PBF em Salvador e So Paulo parece indicar que essa forte concentrao do poder
decisrio no governo federal coloca certas limitaes aos objetivos mais ambiciosos para o PBF,
especialmente a ampla articulao entre benefcios de transferncias e servios e polticas scioassistenciais. A anlise da implementao local do PBF indica que os objetivos de focalizao e
cobertura esto sendo cumpridos a contento tanto em So Paulo como em Salvador. Por outro
lado, para que de fato haja uma integrao maior entre benefcios de transferncia de renda e
servios assistenciais, parece evidente que muito mais tempo e capacidade institucional sero
necessrios no plano municipal, no s por conta da expanso da prpria rede de servios
assistenciais notadamente, a expanso dos CRAS mas tambm devido a limitaes de
recursos humanos e mesmo por conta de vises divergentes de como deve ser operada a poltica
de combate pobreza. Se outros objetivos devem ser perseguidos para alm dos critrios da
eficincia atuais do PBF tais como critrios de justia, boa cobertura do programa, avaliao
dos impactos qualitativos sobre a vida dos beneficirios, entre outros , deve-se questionar a
capacidade do governo federal em criar novas normatizaes capazes de respeitar a
heterogeneidade de situaes presentes no pas, especialmente em complexas reas urbanas
como Salvador e So Paulo.
Desse modo, a tenso entre centralizao e descentralizao de polticas sociais, to
discutida nos casos da educao e da sade, tambm se evidencia no caso dos programas de
243
transferncia de renda. possvel verificar uma tenso entre a centralizao da gesto do

programa, visando garantir parmetros nacionais de qualidade para o PBF, e a necessria
descentralizao da implementao do mesmo, at para dar conta da grande heterogeneidade de
situaes em termos de concentrao de pobreza, capacidades institucionais, infra-estrutura,
recursos humanos, etc. existentes nos diversos municpios brasileiros. Se, por um lado, a
descentralizao
da
implementao
permite
melhor alocao
de
recursos
escassos,
principalmente em contextos heterogneos como o Brasil assumindo-se que governos locais

estariam mais informados sobre as necessidades especficas da populao mais pobre por outro
lado necessrio garantir parmetros mnimos para essa poltica nacional. A tenso entre a
autonomia municipal e a padronizao nacional de polticas e servios da rea da assistncia
social reconhecida por anlises do prprio governo:
A autonomia municipal, reforada pelo Suas com novo padro de financiamento fundo a fundo e
pelo compromisso de participao dos entes federados na alocao de recursos (o
cofinanciamento), tambm se estende eleio de prioridades e s formas de ofertar os servios.
De fato, em decorrncia das garantias de acesso e proteo associadas aos direitos sociais, tal
autonomia no prescinde de uma pactuao nacional sobre os contedos das ofertas, assim como
seus padres de qualidade e seu financiamento. E este arranjo ainda essencialmente dependente
do respeito ao padro de financiamento que sustenta a proposta desta oferta. (IPEA, 2008,
p.225)
Em uma perspectiva mais geral, pode-se dizer que a anlise do PBF ajuda a entender os
traos gerais do modelo de implementao de polticas sociais que vem se consolidando no pas.
De acordo com Arretche (2010), desenvolveu-se no Brasil do perodo ps-democratizao um
modelo de proteo social assentado em duas caractersticas principais, relacionadas com o tipo
de distribuio de competncias e responsabilidades sobre polticas sociais entre os entes
federados. Por um lado, o governo federal o responsvel pelas polticas de renda, tais como
previdncia, seguro desemprego, FGTS e benefcios monetrios da assistncia social
(principalmente o Benefcio de Prestao Continuada BPC e o PBF117). Segundo a autora,
essas polticas so formuladas e executadas pelo governo federal em cooperao com os
municpios, sendo marcadas pela impessoalidade e por critrios universais, ao contrrio do
117
Sob o meu ponto de vista, no podemos analisar o BPC da mesma forma que o PBF, uma vez que possuem
desenhos distintos e h menos espao para alteraes locais no caso do BPC, que organizado de maneira ainda
mais centralizada pela Previdncia.
244
padro clientelista e corporativo que caracterizou as polticas sociais do perodo 1945-1964. Por
outro lado, a prestao de servios pblicos bsicos, como educao, sade, assistncia social,
infra-estrutura urbana, entre outros, est a cargo dos governos subnacionais, destacadamente dos
municpios. Desse modo, os municpios teriam um papel central na qualidade de vida dos
cidados, questo ainda pouco explorada pela literatura.
De acordo com a minha perspectiva, apesar das grandes diferenas que ainda
permanecem entre a rea da assistncia social e os programas de transferncia de renda, h um
grande esforo do governo federal na produo de convergncias, por meio da utilizao do PBF
como um eixo articulador do SUAS. A grande vantagem dessa integrao seria aproveitar a
maior autonomia local da rea da assistncia social, condizente com as necessidades municipais
muito especficas e diversas num pas to heterogneo como o Brasil, e a recente tradio de
normatizaes centralizadas para os programas de transferncia de renda, que tem logrado
imprimir um padro nacional para o PBF, ainda que sua implementao esteja a cargo dos
municpios. Essa perspectiva integrada fica cada vez mais clara nas anlises do prprio governo
federal, no contexto da construo de um novo modelo de combate pobreza e desigualdade:
O aprimoramento de tais programas e sua integrao com o sistema contributivo de proteo aos
riscos sociais passa, neste momento, por uma mais ampla discusso do papel das polticas de
solidariedade nacional na garantia de rendas mnimas nas diversas situaes de vulnerabilidade
social e pobreza. (IPEA, 2008, p.221)
Nessa perspectiva, ressalta-se o carter restritivo da discusso referente s portas de

sada para os programas de transferncia de renda, uma vez que estes seriam cada vez mais
compreendidos como uma estratgia de focalizao nos grupos mais vulnerveis para posterior
universalizao de seu acesso a polticas sociais estruturais: Estas preocupaes so ainda
alimentadas por uma interpretao restritiva da responsabilidade que incumbe ao Estado no
campo da promoo de maior igualdade e bem-estar. (IPEA, 2008, p.231).
Em sntese, discordo de autores como Soares e Styro (2009, pp.31-35), que destacam um
grande hibridismo no desenho do PBF, enfatizando que nos ltimos anos o MDS focou mais em
pequenas melhorias gerenciais e no de desenho ou de conceito. Ao contrrio, ao longo deste
trabalho procurei demonstrar que o MDS desenvolveu toda uma teia de normatizaes para o
programa, procurando direcionar o desenho do PBF no sentido da evoluo dos objetivos do
245
governo federal, que transitaram da preocupao com a boa focalizao e ampla cobertura do
programa para pretenses maiores, associadas com a articulao de uma rede de proteo social
para a populao mais vulnervel a partir do PBF. Na verdade, o hibridismo alegado por esses
autores relaciona-se mais com um senso de oportunidade do governo federal, que passou a usar
estrategicamente o PBF como instrumento de articulao do SUAS. Assim, se, como afirmam
Silva, Yasbek e Di Giovanni (2007), os programas de transferncia de renda tornaram-se o
carro chefe da assistncia social, esta por sua vez est se tornando o carro chefe da nova
poltica de erradicao da pobreza extrema do governo Dilma Roussef.
Nesse contexto de articulao crescente entre benefcios de transferncia de renda e
servios assistenciais, bem como maior controle das condicionalidades de sade e educao
visando fomentar o acesso das populaes mais vulnerveis s polticas sociais tradicionais, o
prprio governo federal procura diluir as fronteiras entre poltica social e poltica de combate
pobreza. Dessa forma, o PBF estaria sendo cada vez mais utilizado como uma estratgia de
focalizao em populaes tradicionalmente excludas para que estas de fato passem a integrar
uma rede de proteo social de escopo mais amplo, para alm da transferncia monetria de
renda. A anlise preliminar do novo plano federal para erradicao da pobreza extrema (Brasil
Sem Misria), o carro chefe da presidente Dilma, indica fortes traos de continuidade com essa
perspectiva ambiciosa impressa ao PBF j ao final do governo Lula: um dos eixos do plano
exatamente a expanso do acesso transferncia de renda para os grupos ainda excludos, ao
lado do desenvolvimento de iniciativas de incluso produtiva e de estratgias de disseminao do
acesso a polticas pblicas de qualidade, sendo todas essas estratgias direcionadas para as
populaes mais vulnerveis.
Os desafios, contudo, no so nada triviais. As metas atuais implicam grandes alteraes
nos legados de poltica da rea da assistncia social. Imprimir rea um protagonismo crescente
na construo de uma rede de proteo social para os mais pobres, pretendendo incluir at
mesmo os extremamente pobres tradicionalmente invisveis para o poder pblico, ao menos de
maneira sistemtica implica alteraes profundas no somente do ponto de vista das
normatizaes e capacidades de gesto no nvel federal, mas tambm profundas alteraes no
nvel local, municipal. Se, por um lado, essas normatizaes federais vm se desenvolvendo a
um ritmo cada vez mais acelerado, por outro lado pouco tem sido feito do ponto de vista do
246
fortalecimento das capacidades institucionais locais, no que se refere aos recursos humanos e sua
capacitao, instrumentos de gesto, infra-estrutura fsica e tecnolgica e mesmo recursos
financeiros.
247
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
ABRANCHES, S.H. Poltica social e combate pobreza: a teoria da prtica. In: ABRANCHES,
S.; SANTOS, W.G; Coimbra, M.A. Poltica social e combate pobreza. Rio de Janeiro,
Jorge Zahar Editor, 3 edio, 1994.
ABRUCIO, L. F. A coordenao federativa no Brasil: a experincia do perodo FHC e os
desafios do governo Lula. Revista Sociologia Poltica, Curitiba, 24, p. 41-67, jun. 2005.
________ e SAMUELS, D. A nova poltica dos governadores. Lua Nova, 40/41, pp. 137-166.
So Paulo: CEDEC, 1997.
ALBUQUERQUE, R.; VILELA, R. A situao social no Brasil: um balano de duas dcadas. In:
VELLOSO, J.P.R (Org). A questo social no Brasil Frum Nacional. So Paulo: Nobel,
1991.
ALMEIDA, M. H. T. Federalismo e polticas sociais. Revista Brasileira de Cincias Sociais, n
28, ano 10, junho 1995, pp.88-108.
________. As polticas sociais no governo Lula. Novos Estudos Cebrap, n 70, novembro de
2004, pp. 07-17.
ALMEIDA, R.; DANDREA, T. Pobreza e redes sociais em uma favela paulistana. Novos
Estudos CEBRAP, n 28, maro de 2004.
ALMEIDA, L., PAULA, J., SILVEIRA, F. Perfil das famlias baianas beneficirias do Programa
Bolsa Famlia. BAHIA Anlise & Dados, Salvador, v.19, n.4, p.945-956, jan./mar. 2010.
AMNCIO, J.M. Parcerias entre Estado e Sociedade Civil: Significados e Desafios na Gesto de
Polticas Pblicas. O Caso da Assistncia Social em So Paulo. Campinas, Dissertao de
Mestrado defendida no IFCH, 2008.
AMES, B. Electoral Strategy under Open-List Proportional Representation. American Journal of
Political Science, vol. 39, n 2, 1995, pp. 406-433.
ARBIX, G. A queda recente da desigualdade no Brasil. Nueva Sociedad, especial em portugus,
Buenos Aires, outubro de 2007, pp. 132-139.
ARRETCHE, M.T.S. Emergncia e desenvolvimento do Welfare State: teorias explicativas. BIB.
Boletim Informativo Bibliogrfico de Cincias Sociais, n.39, 1995.
________. Uma contribuio para fazermos avaliaes menos ingnuas. In: BARREIRA, M. C.
R. N.; CARVALHO, M. C. B. (Org.). Tendncias e Perspectivas na Avaliao de Polticas e
Programas Sociais. So Paulo: IEE/PUC, Cenpec, Cedac, 2001.
________. Federalismo e relaes intergovernamentais no Brasil: a reforma de programas
sociais. DADOS, Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, vol. 45, n. 3, 2002, pp. 431-458.
________. Dossi Agenda de pesquisa em Polticas Pblicas. Revista Brasileira de Cincias
Sociais, fevereiro de 2003, Vol (18), 51: 7-9.
248
________. Federalismo e polticas sociais no Brasil problemas de coordenao e autonomia.

So Paulo em Perspectiva, 18 (2), 2004, pp. 17-26.
________. Continuidades e Descontinuidades da Federao Brasileira: De como 1988 Facilitou
1995. DADOS, Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, Vol. 52, no 2, 2009, pp. 377 a
423.
________. Apresentao na Mesa Redonda 19 Sistemas de Proteo Social (MDS). Caxambu,
Anais do 34 Encontro Anual da ANPOCS, 2010.
________. Federal Republic of Brazil. In: Poirier, Johanne and Cheryl Saunders (eds):
Intergovernmental Relations in Federal Countries. Forum of Federations/Mc Gill Queens
University (no prelo).
ARREGUI, C., BLANES, D., WANDERLEY, M., RAICHELIS, R., PAZ, R., SANTOS, V. e
TATAGIBA, L. Assistncia social: controle social e poltica pblica. So Paulo: Instituto
Plis, 2007. 120 p. (Srie Observatrio dos direitos do cidado. Acompanhamento e anlise
das polticas pblicas da cidade de So Paulo; 30)
BARROS, R., CARVALHO, M., FRANCO, S. e MENDONA, R. Determinantes imediatos da
queda da desigualdade brasileira. IPEA, Texto para discusso n 1253, Rio de Janeiro, janeiro
de 2007.
BARRY, B. The welfare state versus the relief of poverty. Ethics, vol. 100, n 3, abril de 1990,
pp 503-529.
________. Why social justice matters. Cambridge: Polity Press, 2005.
BAUMANN, R. O desenvolvimento social e o setor externo. Nueva Sociedad, especial em
portugus, Buenos Aires, outubro de 2007, pp. 36-52.
BICHIR, R. Segregao e acesso a polticas pblicas no municpio de So Paulo. Dissertao de
Mestrado apresentada ao Depto de Cincia Poltica da Faculdade de Filosofia, Letras e
Cincia Poltica FFLCH-USP, 2006.
BICHIR, R. M. Analisando a porta de entrada aos programas de transferncia de renda: So
Paulo e Salvador. Bahia Anlise & Dados, v.19, p.993 - 1008, 2010a.
________. O Bolsa Famlia na berlinda? Os desafios atuais dos programas de transferncia de
renda. Novos Estudos CEBRAP, v.87, p.114-129, 2010b.
BOLTVINIK, J. Poverty measurement methods an overview. Poverty Elimination Programme,
UNDP, 1998. Disponvel em http://www.eldis.org/static/DOC6775.htm
BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Programa Bolsa Famlia
orientaes para o Ministrio Pblico. Braslia, 2005. Disponvel em: www.mds.gov.br
________. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Perfil das famlias
beneficirias do Programa Bolsa Famlia. Braslia, 2007a. Disponvel em: www.mds.gov.br
________. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Anlise da Pesquisa sobre
Gesto Descentralizada do Programa Bolsa Famlia. Braslia, julho de 2007b. Disponvel
em: www.mds.gov.br
249
________. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome.e Comisso Intergestores

Tripartite. Protocolo de Gesto Integrada de Servios, Benefcios e Transferncias de Renda
no mbito do Sistema nico de Assistncia Social SUAS. Braslia, setembro de 2009.
Disponvel em: www.mds.gov.br
BRESSAN, C. Fundo de Assistncia Social. In: MAGALHES JNIOR, Jos Csar;
TEIXEIRA, Ana Claudia C. (Org.) Fundos Pblicos.So Paulo: Instituto, Plis, 2004. 99p.
(Publicaes Plis, 45) Anais do Seminrio Fundos Pblicos e Polticas Sociais; So Paulo,
Agosto de 2002.
CALDEIRA, T. Cidade de muros: crime, segregao e cidadania em So Paulo. So Paulo,
Edusp, Editora 34, 2000.
CAMARGO, J. M. Gastos sociais: focalizar versus universalizar. IPEA, Polticas Sociais
Acompanhamento e Anlise, 2003, n 7, ago., pp. 117-21.
CARDOSO, R. Sustentabilidade, o desafio das polticas sociais no sculo 21. So Paulo em
Perspectiva, 18(2): 42-48, 2004.
CARDOSO, P. Fundo Municipal de Assistncia Social da Cidade de So Paulo. So Paulo:
Instituto Plis/PUC-SP, 2003 (Observatrio dos Direitos do Cidado: acompanhamento e
anlise das polticas pblicas da cidade de So Paulo, 16, julho de 2003, 64p.).
CASTEL, R. As metamorfoses da questo social: uma crnica do salrio. Petrpolis: Vozes,
1998.
CASTELLO, G. Modes of Service Delivery and Collective Action DRC II. So Paulo,
Relatrio IDS/ Cebrap, maro de 2008. Disponvel em: www.centrodametropole.org.br
CEDEPLAR. Primeiros resultados da anlise da linha de base da pesquisa de avaliao de
impacto do Programa Bolsa Famlia. Braslia, 2007. Disponvel em: www.mds.gov.br
CEM-CEBRAP, SAS-PMSP. Mapa da Vulnerabilidade Social da Populao da Cidade de So
Paulo. So Paulo: SESC-SP, 2004.
COLHO, D. B. A difuso do programa bolsa escola: competio poltica e inovao no setor
social. Trabalho apresentado no 32 Encontro da Anpocs, Caxambu, 2008.
DELGADO, G. C., e CASTRO, J. A. Direitos sociais no Brasil sob risco de desconstruo.
IPEA, Polticas Sociais Acompanhamento e Anlise, 2004, n 9, nov., pp. 146-51.
DE LA BRIRE, B. e LINDERT, K. Reforming Brazils Cadastro nico to improve the
targeting of the Bolsa Famlia Program. Social Protection Discussion Paper Series, 2005, n
0527 (32757), jun.
DRAIBE, S. O welfare state no Brasil: caractersticas e perspectivas. Caderno de Pesquisa
NEPP - Unicamp n 8, 1993, pp.1-52.
________. A poltica social no perodo FHC e o sistema de proteo social. Tempo Social,
novembro de 2003, pp 63-101.
________. Estado de Bem Estar, Desenvolvimento Econmico e Cidadania: algumas lies da
literatura contempornea. In: HOCHMAN, G., ARRETCHE, M. E MARQUES, E (org.).
Polticas Pblicas no Brasil. Rio de Janeiro: Editora Fiocruz, 2007.
250
DULCI, O. Bolsa Famlia e BPC: A formao de uma agenda governamental de avaliao.

Texto apresentado no 13 Congresso Internacional da Rede Mundial de Renda Bsica/BIEN.
So Paulo, 30 de junho a 2 de julho de 2010.
ESPING-ANDERSEN, G. As trs economias polticas do Welfare State. Lua Nova n24,
Setembro de 1991.
________. Towards the good society, once again? In: Esping-Andersen, G. (org). Why we need a
new welfare state? Oxford: Oxford University Press, 2002.
ELSTER, J. Peas e engrenagens das Cincias Sociais. Rio de Janeiro: Relume Dumar, 1989.
________. A plea for mechanisms. In: HEDSTROM, P.; SWEDBERG, R. (Ed.). Social
Mechanisms: An Analytical Approach to Social Theory. Cambridge: Cambridge University
Press, 1998.
FARIA, C.A.P. Idias, conhecimento e polticas pblicas - um inventrio sucinto das principais
vertentes analticas recentes. Revista Brasileira de Cincias Sociais, Vol. 18, n 51, pp. 21-29,
fevereiro de 2003.
________. A poltica da avaliao de polticas pblicas. Revista Brasileira de Cincias Sociais,
vol. 20, n 50, 2005.
FARIA, V. A Conjuntura Social Brasileira: Dilemas e Perspectiva. Novos Estudos Cebrap, n 33,
1992.
FIGUEIREDO, A. Princpios de justia e avaliao de polticas. So Paulo: Lua Nova n 39,
1997.
________ e LIMONGI, F. Executivo e Legislativo na Nova Ordem Constitucional. Rio de
Janeiro: Editora FGV, 2000.
________; TORRES, H.; LIMONGI, F.; ARRETCHE, M.; BICHIR, R. Relatrio final do
projeto Projeto BRA/04/052 - Rede de Pesquisa e Desenvolvimento de Polticas Pblicas:
REDE-IPEA II. Braslia, 2005, mimeo.
________, TORRES, H.; BICHIR, R. A conjuntura social brasileira revistada. Novos Estudos
CEBRAP, n 75, julho de 2006, p. 173-184.
________. Renda e votos: o democrtico toma l d c. Revista Insight Inteligncia, Ano IX, n
33, 2 trimestre, junho 2006, pp. 40-48.
FILGUEIRAS, F. Uma mirada crtica al assets-vulnerability approach Orgenes, aplicaciones
y posibles innovaciones. Chile: Cepal, setembro de 1998.
FLEURY, S. Dilemas da coeso social. Nueva Sociedad, especial em portugus, Buenos Aires,
outubro de 2007, pp.4-23.
FIORINA, Morris (1981). Retrospective Voting in American National Elections. New Haven and
London: Yale University Press.
FRIEDMANN, J. Empowerment: the politics of alternative development. Cambridge, MA,
Blackwell, 1992.
FONSECA, A.M. Famlia e poltica de renda mnima. So Paulo, Cortez, 2001.
251
FORCHERI, M. A reconverso democrtica das esquerdas no Cone Sul: trajetrias e desafios

na Argentina, Brasil e Uruguai. So Paulo: Edusc, ANPOCS, 2004.
GOMES, S. Polticas Nacionais e Implementao Subnacional: Uma Reviso da
Descentralizao Ps-Fundef. DADOS Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, Vol.
52, no 3, 2009, pp. 659 a 690.
________. As mltiplas facetas do debate sobre descentralizao e bem-estar coletivo. Texto
apresentado no 7 Encontro da ABCP, na rea Temtica 05, Estado e Polticas Pblicas,
realizado entre 4 e 7 de agosto de 2010 em Recife, Pernambuco.
GURZA LAVALLE, A.; CASTELLO, G. As benesses deste mundo: associativismo religioso e
incluso socioeconmica. Novos Estudos CEBRAP, n 28, maro de 2004.
HALL, A. From Fome Zero to Bolsa Famlia: Social Policies and Poverty Alleviation under
Lula. Journal of Latin American Studies n 38, 689709. Cambridge University Press, 2006.
HALL, A. Brazil's Bolsa Famlia: A double-edged sword? Development and Change, Volume
39, Issue 5, pages 799822, September 2008.
HEVIA, F. Nuevas y viejas relaciones entre los pobres y el gobierno: el caso del programa
Progresa/Oportunidades de Mxico. Texto apresentado no seminrio interno do Centro de
Estudos da Metrpole (CEM-CEBRAP). So Paulo, 2007.
________. Lmites y potencialidades del programa Bolsa Familia, de Brasil. In: Claudia
Campillo Toledano y Oscar Alfonso Martnez Martnez (coords.) Las transferencias
condicionadas en Iberoamrica. Un acercamiento a los casos de Mxico, Brasil y Espaa.
Mxico: Universidad Iberoamericana, 2009.
HILL, M. The policy process: A Reader. New York, London: Harvester/Wheatsheaf, 1993.
HILL, M. e HUPE, P. Implementing Puiblic Policy. Los Angeles, London, New Delhi,
Singapore, Washington D.C: Sage, 2009 (second edition).
HOCHMAN, G., ARRETCHE, M. E MARQUES, E (org.). Polticas Pblicas no Brasil. Rio de
Janeiro: Editora Fiocruz, 2007.
HOUTZAGER, P. The silent revolution in anti-poverty programmes minimum income
guarantees in Brazil. IDS Bulletin, vol 38, n 6, 2008.
HUBER, E. Models of capitalism lessons for Latin America. Pennsylvania: The Pennsylvania
University Press, 2002.
IBGE. Perfil dos municpios brasileiros: assistncia social 2005. Rio de Janeiro: IBGE, 2006,
212p.
________. Perfil dos municpios brasileiros: assistncia social 2009. Rio de Janeiro: IBGE,
2010, 254p.
252
IPEA. Polticas sociais acompanhamento e anlise. Braslia, n 10, 2005. Disponvel em:
www.ipea.gov.br
________. Polticas sociais acompanhamento e anlise. Braslia, Edio especial, 2007.
________. Polticas sociais acompanhamento e anlise. Braslia, n 15, maro 2008.
Disponvel em: www.ipea.gov.br
JACCOUD, L., HADJAB, P. e CHAIBUB, P. Assistncia Social e Segurana Alimentar: entre
novas trajetrias, velha s agendas e recentes desafios (1988-2008). In: IPEA. Polticas sociais
acompanhamento e anlise - Vinte Anos da Constituio Federal. Volume 1 n 17, 2009.
JOBERT, B. e MULLER, P. L'tat en action: politiques publiques et corporatismes. Paris: PUF,
1987.
KAZTMAN, R. La dimensin espacial en las polticas de la superacin de la pobreza urbana.
Montevideo, manuscrito, 1999.
KERSTENETZKY, C. L. Redistribuio e Desenvolvimento? A Economia Poltica do Programa
Bolsa Famlia. Dados, Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, vol. 52, n1, 2009, pp. 53
a 83.
KOWARICK, L. Viver em risco: sobre a vulnerabilidade no Brasil urbano. Novos Estudos
CEBRAP, n 63, pp. 9-30, 2001.
KOWARICK, L. Viver em risco: sobre a vulnerabilidade socioeconmica e civil. So Paulo: Ed.
34, 2009.
KUSCHNIR, K. O cotidiano da poltica. Rio de Janeiro: Jorge Zahar Editor, 2000.
LANGE, M.; RUESCHEMEYER, D. States and development historical antecedents of
stagnation and advance. Palgrave: MacMillan, 2006.
LAVINAS, L. Renda mnima: prticas e viabilidade. Novos Estudos Cebrap, n 53, maro 1999.
________. Programas de garantia de renda mnima: perspectivas brasileiras. Rio de Janeiro:
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada, 1998. 42 p. (Texto para discusso, n. 596).
Disponvel em: <http://www.ipea.gov.br/pub/td/1998/td_0596.pdf>.
LANZARO, J. La tercera ola de las izquierdas latinoamericanas: entre el populismo y la
social-democracia. Estudio/Working Paper 91/2008, Working Papers Online Series, pp. 1-48.
Disponvel em: http://www.uam.es/centros/derecho/cpolitica/papers.htm. Acesso em: 04
maro de 2008
LIPSKY, M. Street-Level Bureaucracy: Dilemmas of the individual in public services. Russell
Sage Foundation Publications, 1983.
LOBATO, A. L. (Org). Garantia de renda mnima ensaios e propostas. Braslia: IPEA, 1998.
LOUREIRO, M. R. Instituies, poltica e ajuste fiscal o Brasil em perspectiva comparada.
Revista Brasileira de Cincias Sociais, Vol. 16 n 47 outubro/2001.
LOTTA, G. Redes Sociais na Implementao de Polticas Pblicas: o caso dos Agentes
Comunitrios de Sade. DCP/Usp: tese de doutorado, 2010.
253
MANN, M. (1986) "The Autonomous Power of the State: Its Origins, Mechanisms and Results".
In: J. A. Hall (ed.) States in History. Basil: Blackwell. P.109-136, 1986.
MARQUES, E. Notas crticas literatura sobre Estado, polticas estatais e atores polticos. BIB:
Boletim Bibliogrfico de Cincias Sociais, n 43, 1997, pp 67-102.
________. Estado e redes sociais: permeabilidade e coeso nas polticas urbanas no Rio de
Janeiro. Rio de Janeiro: Revan, Fapesp, 2000.
________. Redes sociais, instituies e atores polticos no governo da cidade de So Paulo. SP:
Ed. Annablume, 2003.
________. Elementos conceituais da segregao urbana e da ao do Estado. In: MARQUES, E.
e TORRES, H. (Org.). So Paulo: segregao, pobreza e desigualdade sociais. So Paulo,
Editora Senac, 2005.
________. As Polticas Pblicas na Cincia Poltica. In: Marques, E. e Faria, C.A (org.). As
Polticas Pblicas como Campo Multidisciplinar. So Paulo: Ed. Unesp, no prelo.
MARQUES, E. e FARIA, C.A (org.). As Polticas Pblicas como Campo Multidisciplinar. So
Paulo: Ed. Unesp, no prelo.
MEDEIROS, M.; BRITTO, T.; SOARES, F. Programas focalizados de transferncia de renda:
contribuies para o debate. IPEA, Texto para discusso n 1283, Braslia, junho de 2007.
MENICUCCI, T. M. G. Implementao da Reforma Sanitria: a formao de uma poltica.
Sade e Sociedade v.15, n.2, p.72-87, maio-ago 2006.
MELO, M. A. Estado, governo e polticas pblicas. In: Sergio Miceli (org.), O que ler na
cincia social brasileira (1970-1995). So Paulo: Sumar, 1999
________. O sucesso inesperado das reformas de segunda gerao: federalismo, reformas
constitucionais e poltica social. DADOS, Revista de Cincias Sociais, vol. 48, n 4, 2005, pp.
845-889.
MINGIONE, E. Urban poverty in the advanced industrial world: concepts, analysis and debates.
In: MINGIONE, E. (Ed.). Urban poverty and the underclass. New York: Blackwell
Publishers, 1999.
MOSER, C. The asset vulnerability framework: reassessing urban poverty reduction strategies.
World Development, vol 26, n1, 1998, pp. 1-19.
MYLES, J. & QUADAGNO, J. Political Theories of the Welfare State. Social Service Review,
2002, pp.34-57.
NERI, M. Focalizao, universalizao e polticas sociais. Rio de Janeiro: Econmica, v.5, n.1,
p.163-170, junho de 2003.
________. Pobreza e polticas sociais na dcada da reduo da desigualdade. Nueva Sociedad,
especial em portugus, Buenos Aires, outubro de 2007, pp. 53-75.
NICOLAU, J.; PEIXOTO, V. As bases municipais da votao de Lula em 2006. Rio de Janeiro,
2007. Disponvel em: www.iuperj.br
254
OBINGER, H., LEIBFRIED, S. e CASTLES, F. Federalism and the Welfare State: New World
and European Experiences. New York: Cambridge University Press, 2005.
PAES DE BARROS; R., HENRIQUES, R.; MENDONA, R. Desigualdade e Pobreza no
Brasil: retrato de uma estabilidade inaceitvel. Revista Brasileira de Cincias Sociais, vol 15,
n 42, fevereiro de 2000.
PANIZZA, F. La marea rosa. Anlise de Conjuntura OPSA, n 8, agosto de 2006.
PERLMAN, J. O mito da marginalidade favelas e poltica no Rio de Janeiro. Rio de Janeiro,
Paz e Terra, 1977.
PETERS, G. The Politics of Bureaucracy. Longman Publishers, 4 ed, 1995.
PIERSON, P. Fragmented Welfare States: Federal Institutions and the Development of Social
Policy. Governance: An International Journal of Policy and Administration. Vol 8, N4, pp.
449-478, October 1995.
________. The New Politics of the Welfare State. World Politics, 48(2), pp.143-179, 1996.
________. Politics in Time: History, Institutions, and Social Analysis. Princeton, Princeton
POCHMANN, M. (org). Polticas de incluso social: resultados e avaliao. So Paulo: Cortez,
2004.
________. Segurana social no capitalismo perifrico. Algumas consideraes sobre o caso
brasileiro. Nueva Sociedad, especial em portugus, Buenos Aires, outubro de 2007, pp.76-97.
HUNTER, W. and POWER, T. Rewarding Lula: Executive Power, Social Policy and the
Brazilian Elections of 2006. Latin American Politics and Society, vol. 49, no. 1, pp. 130,
2007.
PAVEZ, T. Polticas pblicas e ampliao de capital social em comunidades segregadas: O
programa Santo Andr Mais Igual. Dissertao de mestrado apresentada ao Departamento de
Cincia Poltica da FFLCH/USP, 2006.
PREFEITURA DO MUNICPIO DE SALVADOR e SECRETARIA MUNICIPAL DO
TRABALHO, ASSISTNCIA SOCIAL E DIREITOS DO CIDADO. Cias Central de
Informao e Atendimento Social. Panfleto informativo, 2008.
PREFEITURA DO MUNICPIO DE SO PAULO e SECRETARIA MUNICIPAL DO
DESENVOLVIMENTO SOCIAL. Programa de transferncia de renda Renda Mnima,
Renda Cidad e Bolsa Famlia: Balano 2005. Mimeo, 2006.
PRESSMAN, J. e WILDAVSKY, A. Implementation. How great expectations in Washington
are dashed in Oakland; or, Why its amazing that federal programs work at all, this being the
saga of the Economic Development Administration as told by two sympathetic observers who
seek to build morals on a foundation of ruined hopes. Berkeley, Los Angeles, London:
University of California Press, 1984 (third edition).
RAWLS, J. The theory of justice. Cambridge, Harvard University Press, 1971.
255
RECIO, M.E.M. (2003). Repensando a questo social: trajetrias de algumas interpretaes nos
Estados Unidos, Frana e Brasil. Dissertao de Mestrado apresentada ao Depto de Cincia
Poltica da Faculdade de Filosofia, Letras e Cincia Poltica FFLCH-USP.
RIBE, H., JONES, P., VERMEHREN, A. Adjusting conditional cash transfer programs to urban
areas. World Bank, Lessons from the International Seminar CCTs in Urban Areas,
September 23-26, 2008, Cartagena, Colombia.
ROCHA, S. As metrpoles brasileiras s vsperas do terceiro milnio. Econmica, n4, pp 5-24,
dezembro 2000.
________. Pobreza no Brasil: afinal, do que se trata? So Paulo: Editora FVG, 2 edio, 2005.
________. Crescimento, Renda e Pobreza. Como ficam os pobres? Texto apresentado no XXII
Frum Nacional 2009, realizado entre 17 e 20 de maio de 2010 (mimeo).
SABATIER, P. Top-down and bottom-up approaches to implementation research. In: Hill, M
(ed). The policy process: A Reader. New York, London: Harvester/Wheatsheaf, 1993.
________. The need for better theories. In: Sabatier, P. (ed) Theories of the Policy Process.
Boulder: Westview Press, 2007 (second edition).
STYRO, N. e SOARES, S. Anlise do impacto do programa bolsa famlia e do benefcio de
prestao continuada na reduo da desigualdade nos estados brasileiros 2004 a 2006.
IPEA, Texto para discusso n 1435, Rio de Janeiro, novembro de 2009.
SANTOS, W.G. Cidadania e justia. Rio de Janeiro: Ed. Campus, 1979.
________. A trgica condio da poltica social. In: ABRANCHES, S.; SANTOS, W.G;
Coimbra, M.A. Poltica social e combate pobreza. Rio de Janeiro, Jorge Zahar Editor, 3
edio, 1994.
SCALON, C. Pobreza e desigualdade na agenda das polticas pblicas. Texto apresentado na
conferncia para obteno do ttulo de professora titular da UFRJ. Rio de Janeiro, 2005.
SILVA, M. O.; YASBEK, M. C.; DI GIOVANNI, G. A poltica social brasileira no sculo XXI:
a prevalncia dos programas de transferncia de renda. So Paulo: Cortez Editora, 3 edio,
2007.
SIMES, S.; PEREIRA, M. A. M. A arte e a cincia de fazer perguntas: aspectos cognitivos da
metodologia de survey e a construo do questionrio. In: AGUIAR, N. (Org.).
Desigualdades sociais, redes de sociabilidade e participao poltica. Belo Horizonte:
Editora UFMG, 2007.
SINGER, A. Razes sociais e ideolgicas do lulismo. Novos Estudos Cebrap 85, dez. 2009,
pp.82-102.
SINGER, A. A segunda alma do partido dos trabalhadores. Novos Estudos Cebrap 88, nov.
2010, pp. 89-111.
256
SKOCPOL, T. Bringing the State Back In: Strategies of Analysis in Current Research. In: Evans,
P., Rueschemeyer, D. e Skocpol, T. Bringing the State Back In. Cambridge: Cambridge
SKOCPOL, T. & FINEGOLD, K. State Capacity and Economic Intervention in the Early New
Deal. Political Science Quarterly, Vol. 97, No. 2 (Summer, 1982), pp. 255-278.
SMITH, G. e MAY, D. The artificial debate between rationalist and incrementalist models of
decision making. In: Hill, M (ed). The policy process: A Reader. New York, London:
Harvester/Wheatsheaf, 1993.
SOARES, S. Distribuio de renda no Brasil de 1976 a 2004, com nfase no perodo entre 2001
e 2004. Braslia: IPEA, Texto para discusso n 1166, fev. 2006, pp. 1-31
SOARES, F.; SOARES, S.; MEDEIROS, M.; OSRIO, R. Cash Transfer Programmes in Brazil:
impact on Inequality and Poverty. Working Paper 21, june 2006. New York: INDP/IPC.
SOARES, S. e STYRO, N. O Programa Bolsa Famlia: desenho institucional, impactos e
possibilidades futuras. IPEA, Texto para Discusso, 2009, n 1424. Disponvel em
<www.ipea.gov.br>, consultado em 18/11/2009.
SOARES, F.; RIBAS, R.; OSRIO, R.. Avaliando o impacto do Programa Bolsa Famlia: uma
comparao com programas de transferncia condicionada de renda de outros pases. IPC
Evaluation Note n 1, dezembro de 2007.
SOUZA, C. Estado do Campo da Pesquisa em Polticas Pblicas no Brasil. Revista Brasileira
de Cincias Sociais, Vol. 18 n. 51 fevereiro/2003.
________. Polticas pblicas: uma reviso da literatura. Sociologias, Porto Alegre, ano 8, n 16,
jul/dez 2006, p.20-45.
________. Modernizao do Estado. Relatrio para o Projeto Perspectivas dos investimentos
sociais no Brasil (PIS-BNDES). 2010. (mimeo)
SUPLICY, E. M. Renda de cidadania: a sada pela porta. So Paulo: Cortez/Fundao Perseu
Abramo, 2002.
TAPAJS, L. e QUIROGA, J (org.). Sntese das Pesquisas de Avaliao dos Programas Sociais
do MDS Verso atualizada e revista, 2006-2010. Cadernos de Estudos Desenvolvimento
Social em Debate, n13. Braslia, DF, 2010: Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate
Fome; Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao.
TIEZZI, S. A organizao da poltica social do governo Fernando Henrique. So Paulo em
Perspectiva, 18(2), pp.49-56, 2004.
TILLY, C. La desigualdad persistente. Madrid: Manatial, 2000.
THELEN, K. e STEINMO, S. Historical institutionalism in comparative politics. In: Steinmo, S.,
Thelen, K, e Longstreth, F. (eds). Structuring politics: historical institutionalism in
comparative analysis. New York: Cambridge University Press, 1992.
THEODORO, M. e DELGADO, G. Poltica social: universalizao ou focalizao: subsdios
para o debate. IPEA, Polticas Sociais, Acompanhamento e Anlise, 2003, n 7, ago., pp.
122-26
257
TORRES, H. Social policies for the urban poor: the role of population information. UNFPA
Country Support Team for Latin America and Caribbean. Working Paper Series CST/LAC n
24, 2002.
TORRES, H.; BICHIR, R.; PAVEZ, T. Uma pobreza diferente? Mudanas no padro de
consumo da populao de baixa renda. Novos Estudos CEBRAP, n 74, 2006, pp. 16-23.
VALENTE, A. L. O Programa Nacional de Bolsa Escola e as aes afirmativas no campo
educacional. Revista Brasileira de Educao, 2003, n 24, set./out./nov./dez, pp. 165-182.
VAZQUEZ, D. Desequilbrios regionais no financiamento da educao: a poltica nacional de
equidade do FUNDEF. Revista de Sociologia e Poltica, Curitiba, 24, p. 149-164, jun. 2005.
________. Mecanismos institucionais de regulao federal e seus resultados nas polticas de
educao e sade. Texto apresentado no 34 Encontro Anual da Anpocs, no Seminrio
Temtico 27 Polticas pblicas: instituies, idias e redes. Caxambu, 2010. (mimeo).
VILLATORO, P. Programas de transferncias monetrias condicionadas: experincias na
Amrica Latina. Revista CEPAL, Nmero Especial em Portugus, pp.127-140, maio 2010.
ZUCCO, C. Poor voters vs. poor places: persisting patterns and recent changes in Brazilian
electoral patterns. Trabalho apresentado no International Seminar Metropolis and
Inequalities,
So
Paulo,
2010.
Disponvel
em
<www.princeton.edu/zucco/papers/poorplaces.pdf>, consultado em 24/3/2010
WEIR, M, ORLOFF, A.S.& SKOCPOL, T. (ed). The politics of social policy in the United
States. Princeton: Princeton University Press, 1988.
WEYLAND, K. The politics of market reform in fragile democracies Argentina, Brazil, Peru
and Venezuela. Princeton: Princeton University Press, 2002.
YASBEK, Maria Carmelita. Assistncia social na cidade de So Paulo: a (difcil) construo do
direito. So Paulo: Instituto Plis/PUC-SP, 2004 (Observatrio dos Direitos do Cidado:
acompanhamento e anlise das polticas pblicas da cidade de So Paulo, 22, maro de 2004,
72p.)
Entrevistas:
1. Sarita Antnia Gonzles Coordenadora de Gesto de Benefcios da SETAD. Salvador, 20 de
janeiro de 2010.
2. Joo Paulo Sales Tcnico da CIAS. Salvador, 21 de janeiro de 2010.
3. Viviane Mascarenhas Rebouas Coordenadora da CIAS. Salvador, 21 de janeiro de 2010.
4. Wladimir Martins do Prado Tcnico do Observatrio de Polticas Sociais da SMADS. So
Paulo, 04 de novembro de 2010.
5. Maria Rita Gomes de Freitas Coordenadora do Observatrio de Polticas Sociais. So Paulo,
04 de novembro de 2010.
258
6. Luiz Fernando Francisquini Coordenador da Coordenadoria de Gesto de Benefcios da

SMADS. So Paulo, 11 de novembro de 2010.
7. Mrcia Gonalves Tcnica da Coordenadoria de Gesto de Benefcios da SMADS. So
Paulo, 21 de dezembro de 2010.
8. Jnia Quiroga Diretora de Avaliao da SAGI/MDS. Caxambu, 27 de outubro de 2010.
9. Luciana Jaccoud tcnica do IPEA e do MDS. Caxambu, 27 de outubro de 2010.
Sites consultados:
www.mds.gov.br
www.ipea.gov.br
http://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/assistencia_social/
http://www.setad.salvador.ba.gov.br/
http://www.salvador.ba.gov.br
259
ANEXO I SURVEY DE ACESSO DA POPULAO MAIS POBRE DE SO PAULO A

SERVIOS PBLICOS. CEM-CEBRAP/IBOPE, 2004
260
Com o objetivo de investigar diversos aspectos das condies de vida da populao mais pobre
do municpio de So Paulo, destacando especialmente as condies de acesso a polticas
pblicas, alm de aspectos relacionados insero dessa populao no mercado de trabalho,
bem como seu comportamento poltico e sua participao na vida associativa, o Centro de
Estudos da Metrpole (CEM-CEBRAP/CEPID-FAPESP) realizou, em parceria com o IBOPE,
um survey entre os 40% mais pobres do municpio. O questionrio aplicado incluiu questes
detalhadas para cobrir cada um desses aspectos118, de modo a obter da populao mais pobre do
municpio um panorama geral de suas condies de vida, suas condies acesso a algumas
polticas pblicas e suas avaliaes dessas polticas. Essas informaes contribuem para
entender como as polticas pblicas chegam na ponta, ou seja, nas camadas menos favorecidas
da populao. Estas no poderiam ser obtidas de maneira to detalhada por meio de outras
metodologias.
O survey realizado representativo da populao de baixa renda residente em diferentes tipos
de reas do municpio de So Paulo. Como populao de baixa renda, consideramos os 40%
mais pobres da populao residente no municpio de So Paulo, o que correspondeu, em
valores de novembro de 2004, populao com renda familiar de no mximo R$1.100119. Esse
corte nos 40% mais pobres permitiu a anlise de uma variedade de situaes de pobreza, o que
contribui para a delimitao de um panorama mais rico para a anlise dos diferenciais de acesso
a polticas pblicas, para alm da dimenso da renda.
Alm disso, essa amostra permitiu captar a dimenso espacial da pobreza, importante aspecto a
ser considerado em uma cidade como So Paulo, marcada por significativa segregao
residencial entre grupos sociais. O municpio de So Paulo foi dividido em trs regies
definidas com base na caracterizao da composio social das chamadas reas ponderao do
Censo Demogrfico de 2000.120 Os trs tipos de rea considerados foram: reas
predominantemente habitadas por pobres, de agora em diante denominadas macro-regio
118
O questionrio aplicado encontra-se ao final desse anexo.
119
Esse corte relativo aos 40% mais pobres foi realizado com base nos dados da Pesquisa Nacional por Amostra de
Domiclios (PNAD) 2002, e os valores foram atualizados para novembro de 2004, data de realizao do survey.
120
As reas de ponderao so unidades geogrficas formadas por agrupamentos mutuamente exclusivos de setores
censitrios. Essas unidades so utilizadas para a aplicao dos questionrios da Amostra do Censo do Censo
Demogrfico do IBGE, que so aplicados a 10% da populao.
261
perifrica, reas de classe mdia (macro-regio intermediria) e reas habitadas

predominantemente pela classe alta (macro-regio central)121. Essas denominaes esto
relacionadas leitura da distribuio geogrfica dessas reas.
Em cada uma dessas reas, foi selecionada uma amostra em dois estgios. No primeiro estgio,
foram sorteadas reas de ponderao com probabilidade proporcional ao nmero de domiclios;
no segundo, foram selecionados domiclios dentro de cada uma das reas de ponderao
sorteadas. O tamanho da amostra foi definido em 1.500 entrevistas, com 500 domiclios
sorteados em cada um dos trs tipos de macro-regio, sendo realizada uma amostragem por
cotas de acordo com as variveis apresentadas na Tabela 1.122
Tabela 1
Distribuio das entrevistas em cada estrato segundo posio no domiclio, idade e renda
familiar mensal do entrevistado. Municpio de So Paulo, 2004.
Atributo
Proporo de entrevistas
Posio no domiclio
Chefe ou cnjuge do sexo masculino
Chefe ou cnjuge do sexo feminino
50%
50%
Idade
De 18 a 29 anos
De 30 a 49 anos
50 anos ou mais
30%
45%
25%
Renda familiar mensal

De 0 a 519 reais
De 520 a 1.100 reais
40%
60%
121 Essas reas foram delimitadas a partir de uma anlise de clusters que teve como principais variveis a renda
domiciliar mdia e os padres de votao observados em cada uma dessas reas. Para maiores detalhes dessa anlise
fatorial, ver Marques e Torres, 2005. Pesquisa sobre distribuio de votos na cidade mostrou tambm um padro
diferenciado para cada uma dessas regies, para maiores informaes, ver Figueiredo et all, 2002.
122
Essas cotas foram definidas a partir de uma anlise de dados da PNAD 2002.
262
Somente chefes de domiclio ou cnjuges foram entrevistados, constituindo o universo da

pesquisa, e eles forneceram informaes sobre outros membros da famlia quando necessrio.
Alm disso, foi estabelecido que seriam realizados, no mximo, 25 questionrios por rea de
ponderao. Todos os questionrios aplicados seguindo esses procedimentos foram
posteriormente geocodificados com o recurso ao software Maptitude 4.5123. O endereamento
foi realizado por meio do CEP a 8 dgitos, e no pelo endereo completo, o que permitiu
manter o sigilo dos entrevistados e, ao mesmo tempo, cruzar as informaes oriundas do survey
com informaes oriundas de outras fontes. O Mapa 1, a seguir, apresenta a distribuio
espacial dos domiclios onde foram aplicados questionrios.
Mapa 1
Geocodificao dos questionrios. Municpio de So Paulo, 2004.
Fonte: CEM-Cebrap/Ibope. Survey de acesso da populao mais pobre de So Paulo a Servios Pblicos.
Novembro de 2004.
123
Somente 47 questionrios no puderam ser endereados por problemas na declarao do CEP.
263
Para a expanso da amostra foram criados ps-estratos baseados nas variveis utilizadas na
criao das cotas, e para as quais se conheciam os totais populacionais. Assim, utilizando-se os
dados do Censo 2000 (IBGE), foram obtidos os totais populacionais para o universo
pesquisado. Dentro de cada uma das macro-regies consideradas, a populao de chefes e
cnjuges (universo da pesquisa) foi dividida em 12 grupos de sexo, idade e renda familiar
mensal, conforme demonstrado na Tabela 2, abaixo.
Tabela 2
Grupos de sexo, idade e renda familiar mensal dentro de cada macro-regio. Municpio
de So Paulo, 2000.
Grupo
Sexo
Idade
Renda(1)
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
Masculino
Feminino
Masculino
Feminino
Masculino
Feminino
Masculino
Feminino
Masculino
Feminino
Masculino
Feminino
18 a 29 anos
18 a 29 anos
30 a 49 anos
30 a 49 anos
50 anos ou mais
50 anos ou mais
18 a 29 anos
18 a 29 anos
30 a 49 anos
30 a 49 anos
50 anos ou mais
50 anos ou mais
0 a 370 reais
0 a 370 reais
0 a 370 reais
0 a 370 reais
0 a 370 reais
0 a 370 reais
371 a 784 reais
371 a 784 reais
371 a 784 reais
371 a 784 reais
371 a 784 reais
371 a 784 reais
Nota: Valores em reais de julho de 2000.

Inflator utilizado: IPCA-RMSP/IBGE. Esses valores so equivalentes aos cortes utilizados em novembro de 2004:
520 reais na primeira faixa (aproximadamente 2 salrios mnimos) e 1.100 reais no teto de renda (4,5 salrios
mnimos).
O produto final da aplicao desta metodologia um fator de expanso para cada um dos
questionrios da amostra, cujo valor determinado por:
Pjk =
N jk
n jk
onde:
264
j = 1, 2, 3
k = 1, 2, ... , 12
Pjk = peso atribudo ao k-simo grupo do j-simo estrato
Nijk = nmero total de pessoas do k-simo grupo do j-simo estrato
nijk = nmero total de entrevistas do k-simo grupo do j-simo estrato
Assim, aps a expanso da amostra, ficamos com um universo de 1.818.422 indivduos,

correspondente aos chefes de domiclio ou cnjuges de baixa renda (no mximo R$ 784,00
reais em valores de julho de 2000), acima de 18 anos.
265
ANEXO II SURVEY SALVADOR: PROJETO RADAR DAS CONDIES DE VIDA E

DAS POLTICAS SOCIAIS - FASE II
266
Com o objetivo de investigar diversos aspectos das condies de vida da populao mais pobre
do municpio de Salvador, a SEI realizou, em parceria com o Ipea, um survey entre os 40% mais
pobres do municpio. O questionrio aplicado destacou especialmente as condies de acesso a
polticas pblicas, alm de aspectos relacionados insero dessa populao no mercado de
trabalho, bem como seu comportamento poltico e sua participao na vida associativa. Foram
includas questes detalhadas para cobrir cada um desses aspectos, de modo a obter da populao
mais pobre do municpio um panorama geral de suas condies de vida, suas condies de
acesso a polticas pblicas selecionadas e suas avaliaes dessas polticas. Essas informaes
contribuem para entender como as polticas pblicas chegam na ponta, ou seja, nas camadas
menos favorecidas da populao. Estas no poderiam ser obtidas de maneira to detalhada por
meio de outras metodologias.
O universo da presente pesquisa corresponde populao de baixa renda residente em diferentes
tipos de reas do municpio de Salvador. Como populao de baixa renda consideraram-se os
40% mais pobres da populao residente no municpio de Salvador. Com base nos dados da
PNAD (Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios) 2004 para a Regio Metropolitana de
Salvador, esse corte de 40% corresponde s famlias com uma renda domiciliar correspondente a
R$ 520. Inflacionando esse valor para dezembro de 2005, com base no IPCA para a RM de
Salvador, obteve-se o valor de R$ 586. Para facilitar a aplicao dos questionrios, esse valor foi
arredondado para R$ 600, que serviu como filtro para a coleta de informaes. O corte nos 40%
mais pobres permitiu a anlise de uma variedade de situaes de pobreza, o que contribui para a
delimitao de um panorama mais rico para a anlise dos diferenciais de acesso a polticas
pblicas, para alm da dimenso da renda. Cabe destacar que a definio da amostra foi realizada
de modo a garantir a comparabilidade com o survey de mesmo tipo realizado em So Paulo
(Figueiredo et al, 2005).
Alm disso, essa amostra permitiu captar a dimenso espacial da pobreza, de modo a verificar
possveis impactos da segregao residencial ou seja, da separao espacial entre os grupos
sociais sobre as condies de acesso a polticas pblicas. Foram realizados diversos testes para
identificao de possveis reas de interesse para aplicao dos questionrios em Salvador. Esses
testes foram realizados com base nos ndices de Moran (I), Local e Global. O ndice de Moran
Global fornece um sumrio da distribuio espacial de um dado grupo social, como concentrao
267
de pobres ou de grupos com baixa escolaridade. Esse ndice varia de 0 (situaes em que no h
segregao, ou seja, em que a distribuio de um determinado grupo social em uma dada rea
similar distribuio desse grupo na cidade como um todo) a 1 (situaes em que h segregao,
ou seja, as reas com altas concentraes de um certo grupo social pobres, por exemplo sero
vizinhas entre si). O ndice de Moran Local, por sua vez, permite a identificao de clusters
espaciais de acordo com a varivel de interesse.
Aps a realizao de diversos testes com os dados do Censo Demogrfico 2000 do IBGE
disponveis para a Regio Metropolitana de Salvador (RMS), a escala dos setores censitrios
mostrou-se a mais adequada para a identificao da heterogeneidade social de Salvador. Ao
contrrio do caso de So Paulo, os testes realizados por reas de ponderao da RMS no se
mostraram muitos frutferos. Os resultados para a renda mdia dos chefes de domiclio, na escala
dos setores censitrios, mostraram-se o grau de segregao existente: o Moran Global de 0,7645
indica um padro elevado de segregao, com grupos sociais de baixa renda morando em reas
contguas, assim como grupos de alta renda e um padro de distribuio espacial bem marcado,
com os grupos de mais alta renda morando prximos orla e os grupos de baixa renda no
chamado miolo da RMS.
Com base nesses testes para a RMS, o municpio de Salvador foi dividido em trs estratos
definidos pelo Moran Local para a renda mdia do chefe: setores censitrios em reas do tipo
alto-alto, com populao predominantemente de alta renda (denominadas aqui de macroregio da orla); setores censitrios em reas do tipo baixo-baixo, com populao de baixa
renda (macro-regio perifrica); e setores censitrios em reas sem padro, ou seja, com maior
mistura social e com valores mais prximos mdia (macro-regio intermediria).
Em cada uma dessas reas, foi selecionada uma amostra em dois estgios. No primeiro estgio,
foram sorteados setores censitrios e, no segundo estgio, foram selecionados domiclios dentro
de cada um dos setores censitrios sorteados. O tamanho da amostra foi definido em 1.500
entrevistas, com a previso de 500 domiclios entrevistados em cada um dos trs tipos de reas,
sendo realizada uma amostragem com uma cota de 50% de questionrios para chefes ou
cnjuges do sexo masculino e 50% de questionrios para chefes ou cnjuges do sexo feminino.
Alm disso, foi estabelecido que seriam realizados, no mximo, 20 questionrios por setor
censitrio.
268
Contudo, devido a problemas surgidos no campo, com grandes dificuldades de identificao de

domiclios de baixa renda em reas de alta renda resultado que j diz muito sobre os padres de
segregao em Salvador , esse critrio de seleo das reas foi amenizado. Foi permitida a
realizao de entrevistas em reas contguas s reas classificadas como reas de baixa renda
pelo Moran, especialmente quando se tratava de um mesmo loteamento. Desse modo, houve uma
reclassificao das reas originalmente definidas pelo Moran Local, e a distribuio final dos
questionrios por tipos de reas ficou a seguinte: 481 questionrios em reas prximas Orla;
519 questionrios em reas intermedirias e 500 em reas perifricas. Essa contigidade espacial
foi confirmada em anlises espaciais posteriores. 124
Para a expanso da amostra foram criados ps-estratos baseados em duas variveis relevantes na
anlise (sexo e renda) e para as quais eram conhecidos os totais populacionais na escala de setor
censitrio. Assim, utilizando-se os dados agregados por setor censitrio dos resultados do
Universo do Censo 2000 (IBGE), foram obtidos os totais populacionais para as possveis
combinaes disponveis entre as variveis sexo e renda.
No caso da varivel renda, sabe-se que para os dados agregados por setor censitrio existem
informaes relacionadas aos rendimentos dos responsveis pelos domiclios agregados segundo
as faixas de salrios mnimos. Alm disso, no caso do questionrio aplicado para o survey do
municpio de Salvador, a populao foi classificada de acordo com duas faixas de renda: at R$
300 e de R$ 301 a R$ 600. Assim, deflacionando estes valores para julho de 2000 (base dos
rendimentos do Censo 2000) a partir do IPCA-RMS, chega-se s seguintes faixas de

rendimentos: at R$ 184 e de R$ 185 a R$ 368. Portanto, tanto para os valores aplicados no
survey do municpio de Salvador quanto para os valores obtidos em R$ de julho de 2000, nota-se
que as duas faixas obtidas aproximam-se da seguinte distribuio:
124
Por meio do software de geoprocessamento Maptitude 4.5, foram checadas as novas reas selecionadas como
de alta renda em relao s reas delimitadas previamente pelo Moran Local.
269
Tabela 1
Valores nominais das faixas de rendimentos utilizadas no Survey de Salvador
e das faixas de rendimentos deflacionadas para R$ de julho de 2000 segundo
faixas "aproximadas" de salrios mnimos
Faixas de rendimentos
utilizadas no Survey de
Salvador (1)
Faixas de rendimentos
deflacionadas para R$ de
julho de 2000 (2)
Faixas "aproximadas" de salrio

mnimo
At R$ 300
De R$ 301 a R$ 600
At R$ 184
De R$ 185 a R$ 368
At 1 salrio mnimo
Mais de 1 a 2 salrios mnimos
Notas: (1) Valor do salrio mnimo na data do Survey de Salvador: R$ 350

(2) Valor do salrio mnimo em julho de 2000: R$ 151
Por outro lado, considerando-se a varivel sexo e sua combinao com a varivel renda a partir
dos dados apresentados na escala de setor censitrio, nota-se que a nica informao
disponibilizada refere-se combinao sexo do responsvel pelo domiclio e faixas de
rendimento nominal mensal do responsvel pelo domiclio. Portanto, nota-se que a expanso dos
dados da amostra do survey do municpio de Salvador sob esta metodologia que a nica
possvel na escala de setor censitrio pode estar subestimando o universo de mulheres
investigado pela pesquisa, uma vez que ao invs de expandir os totais populacionais para
cnjuges, representamos as mulheres cnjuges como se fossem chefes de domiclio.
Assim, dentro de cada um dos trs estratos considerados, a populao foi dividida em grupos de
sexo e renda (Tabela 2).
270
Tabela 2
Grupos de sexo e renda dentro de cada estrato
Censo 2000
Grupo
1
2
3
4
Survey
Sexo do
Sexo do
responsvel pelo
responsvel pelo
domiclio ou do
domiclio
cnjuge
Masculino
Feminino
Masculino
Feminino
Masculino
Feminino
Masculino
Feminino
Censo 2000
Survey
Rendimento
nominal mensal do Rendimento familiar
responsvel pelo
mensal (2)
(1)
domiclio
At 1 s.m.
At 1 s.m.
Mais de 1 a 2 s.m.
Mais de 1 a 2 s.m.
At 1 s.m.
At 1 s.m.
Mais de 1 a 2 s.m.
Mais de 1 a 2 s.m.
Notas: (1) Valor do salrio mnimo na data de referncia do Censo: R$ 151

(2) Valor do salrio mnimo na data de referncia do Survey: R$ 350
O produto final da aplicao desta metodologia um fator de expanso para cada um dos
questionrios da amostra, cujo valor determinado por
Pjk =
N jk
n jk
onde
j = 1, 2, 3
k = 1, 2, 3, 4
Pjk = peso atribudo ao k-simo grupo do j-simo estrato
Nijk = nmero total de pessoas do k-simo grupo do j-simo estrato
nijk = nmero total de entrevistas do k-simo grupo do j-simo estrato
A Tabela 3 apresenta os valores de Njk e njk para cada um dos grupos dentro dos estratos.
271
Tabela 3
Valores de N jk e n jk segundo grupos de sexo do responsvel pelo domiclio e rendimento
nominal mensal do responsvel pelo domiclio por estrato
Estrato 1
Estrato 2
Estrato 3
Grupo
1
2
3
4
Njk
njk
Njk
njk
Njk
njk
57881
50210
67547
30115
101
266
124
236
2394
1190
2663
1211
33
101
36
103
41973
31937
39706
12171
64
182
102
151
Nota: Estrato 1 = Moran Local "sem padro"; Estrato 2 = Moran Local "alto-alto";
Estrato 3 = Moran Local "baixo-baixo"
Assim, aps a expanso da amostra, ficamos com um universo de 338.998 indivduos,

correspondente aos chefes de domiclio ou cnjuges de baixa renda, acima de 18 anos.
Entretanto, observa-se que para a anlise de polticas especficas, esse total varia de acordo com
o recorte analtico: por exemplo, na parte relativa s polticas de educao, o conjunto de
informantes refere-se aos chefes de domiclios pobres que possuem filhos cursando o ensino
fundamental; na parte de sade, esse conjunto refere-se aos chefes ou cnjuges de domiclios
pobres, no qual algum membro da famlia teve que recorrer a atendimento bsico de sade no
ltimo ano.
Tambm importante ressaltar que os questionrios foram aplicados aos chefes ou cnjuges e
no se referem a cada um dos membros do domiclio; desse modo, os prprios chefes ou
cnjuges responderam questes relativas ao atendimento de sade obtido no ltimo ano por
qualquer um dos membros de sua casa, no caso do acesso a servios pblicos de sade. Apesar
de essa estratgia apresentar limitaes, acreditamos que os resultados so bastante satisfatrios,
considerando os objetivos do projeto. A estratgia alternativa, ou seja, o emprego de questes
referentes a cada um dos membros da famlia, aumentaria substancialmente os custos da
pesquisa.

Bichir Tese Rev

Uploaded by

Document Information

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Bichir Tese Rev

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

Universidade do Estado do Rio de Janeiro

Instituto de Estudos Sociais e Polticos (IESP)

Renata Mirandola Bichir

Mecanismos federais de coordenao de polticas

Renata Mirandola Bichir

Mecanismos federais de coordenao de polticas

Tese apresentada como requisito parcial para obteno

Orientadora: Profa. Dra. Argelina Cheibub Figueiredo

Renata Mirandola Bichir

Mecanismos federais de coordenao de polticas

O ambiente do Centro de Estudos da Metrpole (CEM-CEBRAP), em So

da gesto federal dos programas de transferncia de renda e da assistncia social. Pelo

Minha vassoura a caneta da minha filha

Palavras-chave: Programa Bolsa Famlia; federalismo; mecanismos de coordenao;

Keywords: Bolsa Famlia Program; federalism; coordination mechanisms; social

Tabela 9. Recebimento de dinheiro de programa do governo, segundo participao

SEADS Secretaria Estadual de Desenvolvimento Social

4.3.7. Servios e Modalidades ............................................................................ 155

Neste trabalho analiso o crescente poder de coordenao do governo federal no

no perodo autoritrio (Draibe, 1993; Almeida, 1995; Pochmann, 2007), at sua

programa guarda-chuva, o PBF, em 2003. Este programa foi rapidamente ganhando

PBF hoje o maior programa de transferncia de renda condicionada do mundo,

Nesse sentido, o PBF visto atualmente como um importante instrumento para

O BPC um benefcio monetrio no valor de um salrio mnimo concedido a idosos e portadores

e combate intergeracional da pobreza por meio das condicionalidades de educao e

Essa pretenso de integrao entre benefcios e servios evidencia-se ainda a

No limite, se de fato esses objetivos mais ambiciosos do governo federal para o

progressivamente formalizando diversas normas de coordenao das aes federativas

2005), como ser aprofundado no Captulo 1. Nas relaes intergovernamentais

resultados possveis, principalmente no mbito de um programa que ainda est em fase

So Paulo a maior e mais importante metrpole brasileira. A cidade de So

O municpio de So Paulo destaca-se ainda pelo elevado nmero de famlias

implementao de polticas, como o poder de coordenao do governo federal em

O Captulo 5 apresenta uma primeira aproximao da implementao dos

CAPTULO 1. IMPLEMENTAO DE POLTICAS SOCIAIS EM

Quais so as principais dimenses que afetam a implementao de polticas

alguns aspectos da poltica de assistncia, ainda h espao para decises no nvel

1.1. Conseqncias do arranjo federativo brasileiro para as polticas sociais

independentes com objetivos sobrepostos ou cooperao no caso de fins que no podem

intergovernamentais em particular fortemente baseado em interpretaes diversas

Almeida, 1995), a maioria das interpretaes destacava o carter descentralizador11 da

Entretanto, anlises mais crticas das premissas baseadas na literatura comparada

No campo da proviso de servios sociais, a descentralizao significou quase

descentralizao presente na Constituio (Arretche, 2009).

Assim, no contexto das reformas de primeira e segunda gerao, houve

federal das polticas sociais descentralizadas, que apresentam contornos especficos no

crescentes atribuies para os gestores municipais da assistncia social, aumentando

municipalizao: os governos federal e estaduais so quase exclusivamente

Como ser visto no Captulo 6, tambm no plano municipal os gestores

Analisando as redes de relaes pessoais no interior do campo da assistncia social no municpio de

diretamente na autonomia administrativa e decisria dos governos subnacionais.

subnacionais, a barganha e o pluralismo associados ao relacionamento intergovernamental e os

redemocratizao os traos que apontariam para processos de coordenao cada vez

Entre as regras do primeiro tipo, que restringem a autonomia de gastos dos

assistncia social, a despeito de no haver gasto municipal mnimo previsto, muitos

por meio da Emenda Constitucional n 31 de dezembro de 2000, ou seja, antes da

O autor destaca que os instrumentos de regulao federal foram desenhados de

contexto da legitimao poltica do mesmo, foram deslocadas em direo a uma maior

1.2. Implementao de polticas sociais21

Esses autores esto entre os primeiros a destacar a relevncia dos estudos da

Mesmo reconhecendo a relevncia das crticas abordagem das etapas ou

Os estudos de implementao implicam necessariamente alguma simplificao,

No caso brasileiro, os estudos das polticas pblicas se desenvolveram

sobre a capacidade do Estado de implement-las." A questo da capacidade local de