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POLITICA FORESTAL
CONCEPTOS, FORMULACIN Y
EVALUACIN
Cuarta Edicin
Santiago de Chile, agosto de 2014
NDICE DE CONTENIDOS
Tema
Materias
Pg
1.
1.1
1.2
1.2.1
1.2.2
1,2,3
1.3
1.3.1
1.3.2
INTRODUCCIN
Generalidades sobre el Concepto Poltica
Formulacin de una Poltica
Influencias en la Formulacin de una Poltica
Estructura de una Poltica
Modelos conceptuales de polticas
Concepto Forestal
Significado del Recurso Forestal
Funciones del Recurso Forestal
5
5
6
9
10
12
13
13
14
2.
2.1
2.2
2.3
2.4
2.4.1
2.4.2
2.4.3
2.5
2.5.1
2.5.2
2.6
2.6.1
2.6.2
2.6.3
2.6.4
16
16
18
20
23
23
25
27
27
27
29
30
30
34
37
39
3.
3.1
3.2
3.2.1
3.2.2
3.3
3.3.1
3.3.2
3.3.3
3.4
3.4.1
3.4.2
3.5
3.5.1
3.5.2
41
41
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42
43
47
47
48
49
49
49
50
51
51
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4.
63
4.1
4.2
4.3
4.4
4.4.1
4.4.2
63
65
66
68
58
77
5.
5.1
5.2
5.3
5.3.1
5.3.2
5.4
5.5
Concepto de Planificacin
Estructura de la Planificacin
Tipos de Planificacin
Planificacin Centralizada
Planificacin Descentralizada
Horizontes de la Planificacin
Planificacin Estratgica
81
81
82
84
84
85
86
87
6.
6.1
6.1.1
6.1.2
6.1.3
6.1.4
6,1.5
6,1.6
6,1.7
6.1.8
6.2
6.2.1
6.2.2
6.2.3
6.2.4
6.2.5
6.2.6
6.2.7
6.2.8
6.2.9
90
90
90
91
92
93
93
94
95
96
96
96
101
102
103
104
106
110
116
131
7.
7.1
7.2
7.3
7.4
7.4.1
133
133
135
136
141
141
7.4.2
7.4.3
7.4.4
7.4.5
7.4.6
7.5
142
143
144
145
146
147
8.
BIBLIOGRAFA CONSULTADA
151
Captulo 1
INTRODUCCIN
1.1
Aristteles, en su gran obra "La Poltica" escribi: "Todo Estado es sin dudas una asociacin, y toda
asociacin no se forma sino teniendo presente algn bien, pues los hombres, cualesquiera que sean ellos,
nada hacen si no es con vistas a lo que les parece bueno. Por lo tanto, es claro que todas las
asociaciones tienden a un bien de cierta especie y el ms importante de todos los bienes debe ser el
objetivo ms importante de las asociaciones, aquella que comprende a todas las dems, y a la cual se
llama precisamente Estado o asociacin poltica".
Por su parte, el economista y socilogo alemn Max Weber, al analizar el problema de los fines y los
medios en su obra "La Teora de las Ciencias Sociales", escrita en 1915, defini a la poltica como una
ciencia tica, que naci histricamente de consideraciones prcticas, y cuyo primer fin fu plantear
juicios de valor sobre la adopcin de determinadas medidas econmicas por parte del Estado. Entonces
se trataba de una tcnica, en un sentido similar a los que son las disciplinas mdicas de las ciencias de la
salud.
El mismo Weber tambin seala: "Con el nacimiento del sentido histrico, la poltica qued dominada
por una combinacin de evolucionismo tico y relativismo histrico". Tal combinacin intent despojar
a las normas ticas de su carcter formal, determinando el contenido del campo tico como el de una
ciencia esencialmente sustentada sobre bases empricas.
Los conceptos recin expuestos tienen en la actualidad una gran validez, sin embargo, en relacin al
trmino "Poltica", aunque es conocido desde tiempos inmemoriales y aparentemente la mayora de las
personas cree interpretarlo correctamente, debe reconocerse que su contenido por lo general no est
suficientemente claro y, frecuentemente se le confunde con las expresiones de diversas ciencias
experimentales, tales como Administracin, Planificacin o Toma de Decisiones.
Del mismo modo, el objetivo fundamental de la asociacin de personas, que seala Aristteles, dirigida
a integrar y equilibrar todos los intereses del Estado, suele no ajustarse en la prctica de aquellas
asociaciones que en los tiempos presentes se manifiestan como movimientos polticos.
Incluso, al
revisar las definiciones dadas por algunos autores contemporneos, se comprueba que no existe
consenso sobre el contenido del concepto de poltica, como ciencia. Al respecto, se sealan algunas de
las ms conocidas:
*
"Arte de Gobernar y dar Leyes conducentes a asegurar la buena marcha del Estado y el Bienestar y
Tranquilidad de los ciudadanos" (Espasa).
"Principios que rigen la accin de una Sociedad dirigidos hacia objetivos determinados" (Worrel).
De acuerdo a las definiciones expuestas, podra intentarse definir a la Poltica, sealando que es "Una
declaracin de principios o definicin de objetivos, que enmarcan o regulan las actividades de una
sociedad, institucin o personas", o bien, como "La posicin que debe adoptarse frente a
determinados procesos, hechos o iniciativas que afectan al conjunto de la sociedad o de grupos de
personas comprendidos en ella".
1.2
Lo normal es que las polticas nacionales, es decir, aquellas que se refieren al conjunto de la Sociedad,
se formulen por medio de las constituciones polticas o cartas fundamentales. En ellas se fijan los
objetivos del Estado, se enmarcan las acciones tanto gubernamentales como privadas, y se establecen,
en general, las normas y orientaciones esenciales, necesarias para el cumplimiento de esos mismos
objetivos.
En general, dentro de la Poltica, considerndola como un sistema, cabe diferenciar tres componentes
esenciales:
a)
b)
c)
La mayora de los especialistas en la materia consideran a los dos ltimos aspectos expuestos
(Administracin y Legislacin) como herramientas de la Poltica; es decir, como los medios necesarios
para su realizacin.
Por otro lado, diversos autores tambin asignan a la Planificacin un rol importante en el proceso de
formulacin y concrecin de la Poltica, en el sentido que representa el procedimiento necesario para
llevar a la prctica los objetivos perseguidos, mediante el diseo de los esquemas que permitan el
cumplimiento de esos objetivos y, sobre la base de la evaluacin de las opciones de escenarios y cursos
de accin (estrategias) factibles de considerar. Adems debe sealarse que la Planificacin puede
cumplir una funcin aclaratoria, ampliadora e, incluso, correctora, porque los enunciados polticos por
lo general no se fundamentan en evaluaciones cuantitativos ni plantean metas y plazos precisos para el
cumplimiento de sus propsitos.
En consecuencia, la formulacin e implementacin de la poltica puede ser interpretada como un sistema
de componentes interrelacionados, cuya representacin grfica podra ser la siguiente:
ESQUEMA EN LA IMPLEMENTACION
DE UNA POLITICA NACIONAL
FORMULACION
POLITICA
LEGISLACION
ADMINISTRACION
PLANIFICACION
Figura 1.2
Los elementos del sistema deben conformar un conjunto lgico y coherente. Si no se observa la
interrelacin e interdependencia que debe existir entre ellos, indudablemente estar presente el riesgo de
errores u omisiones en aspectos tales como la correcta interpretacin y aceptacin de los objetivos
establecidos, la fundamentacin y enfoque de la legislacin, el diseo y estructuracin de los
mecanismos de administracin, la preparacin y ejecucin de programas de trabajo, la fijacin de
presupuestos y, finalmente, la aclaracin del rol de las entidades privadas en relacin a la accin
gubernamental.
Los elementos del sistema representan, adems, un proceso cclico, en el que debe observarse con
frecuencia un movimiento de ida y vuelta, o de orientacin y retroalimentacin, en la definicin y
calibracin de ellos. En otras palabras, la poltica es un proceso contnuo y dinmico, y no un
procedimiento discreto de definiciones iniciales y terminales. En esto influye, tambin, la constante
evolucin de las condiciones originales que pudieron existir en el momento de la formulacin, lo que
implica considerar la necesaria capacidad del sistema a ajustarse a los cambios que se generen por
cambios de escenarios o de las influencias mismas que afectan a la poltica.
FAO (2010) seala que en diversos pases se comprueba que la formulacin de polticas especficas se
plantea como un proceso anlogo al de algunos de sus instrumentos, siendo los casos ms comunes los
referidos a la legislacin y la planificacin. Esa misma organizacin menciona tambin que esta
situacin es frecuente en los plantemientos de polticas forestales, suponiendo que sus formulaciones son
innecesarias, porque estn implcitas en la dictacin de leyes o en la elaboracin de planes nacionales de
desarrollo para el sector.
En relacin a la legislacin, no debe olvidarse que representa un instrumento esencial para la aplicacin
de la formulacin poltica, porque establece los derechos, obligaciones y la institucionalizacin de la
Formulacin Poltica
Puede ser adoptada y enmendada mediante
diversos procedimientos y por diferentes
mecanismos, de acuerdo a la situacin especfica
que le est afectando, o de acuerdo al mbito de
su aplicacin.
Proporciona orientaciones, especificando visiones
y metas, e indica la forma como deben cumplirse.
Carece de fuerza obligatoria y no establece
sanciones en el caso de incumplimientos o
interpretaciones equvocas.
Puede tener un carcter general, lo que le permite
su adaptacin a los cambios de las circunstancias
o condiciones que la impulsaron.
Es enmendable por procedimientos especficos, de
acuerdo a criterios y fundamentos definidos por
lor rganos que la adoptaron.
1.2.1
10
impidan que los procesos de desarrollo a impulsar en las distintas zonas puedan implementarse a
un mismo ritmo, o sobre una idntica base inicial en su aplicacin.
Las diferencias existentes entre las zonas pueden llevar, incluso a determinar el tipo de
organizacin general que requiera establecerse en el pas, en lo que respecta, por citar un ejemplo,
el grado de centralizacin o descentralizacin de las decisiones que deba adoptarse en el
funcionamiento de ellas (organizaciones unitarias o federativas, o bien, combinaciones de ellas).
d) Seguridad.
Este es otro factor que podra ser decisivo en la definicin de prioridades en la formulacin e
implementacin de una poltica. La inestabilidad interna que pueda existir, producto de conflictos
sociales profundos, la presencia de grupos tnicos antagnicos, la violencia generada por
posiciones polticas contingentes extremas o por efecto de una delicuencia generalizada, pueden
provocar situaciones tales que conduzcan a que el esfuerzo principal en el funcionamiento del pas
deba estar dirigido preferentemente a procurar la tranquilidad de la ciudadana, que es bsica para
llevar a adelante un proceso de desarrollo integral y equilibrado.
Del mismo modo, la presencia de permanentes conflictos externos, no solamente de carcter blico,
sino que tambin de ndole econmica, que provoquen situaciones de inestabilidad, y que requieran
ser contrarrestadas internamente, pueden involucrar, incluso, a la necesidad de establecer formas
especiales de organizacin de la sociedad, contemplando ello severas restricciones en las libertades
individuales o de las iniciativas privadas.
Por otra parte, todo tipo de conflicto de envergadura y que tenga efectos prolongados en la vida del
pas, provocado por causas naturales o antrpicas, conduce normalmente a situaciones de
inestabilidad que requieren ser contrarrestadas, a fin de permitir el desenvolvimiento de la sociedad
dentro mrgenes razonables de seguridad o estabilidad.
11
Tal como se puede apreciar en el diagrama que se expone a continuacin, en cada nivel de objetivos de
la estructura de la poltica, se va estableciendo una suerte de clasificacin de los propsitos de mayor
especificidad que se plantean en el estrato inmediatamente inferior, adems de establecer los
correspondientes lmites en el mbito de cada uno de ellos. Expresado esto mismo en otros trminos, en
una lnea de objetivos a travs del rbol lgico, siguiendo la secuencia desde los de mayor generalidad o
amplitud hacia los de una mayor especificidad, se va estableciendo un marco de referencia cada vez ms
preciso respecto a las acciones concretas que requieren impulsarse.
La cantidad de niveles o estratos de objetivos en la estructura de la poltica son variables, y debe
definirse bsicamente de acuerdo a la capacidad existente para la identificacin confiable del grado de
detalle con que, las acciones contempladas, efectivamente puedan llevarse a cabo en plazos claramente
determinados (largo, mediano, corto e inmediato)
Por otra parte, en la estructura de una poltica nacional o global, los objetivos especficos de primer
orden, tambin pueden corresponder a enunciados con una validez para el largo plazo, especialmente
cuando se refieren a actividades de gran relevancia, que requieren una formulacin coherente y muy
precisa entre las diversas otras acciones interrelacionadas en el mbito nacional, que puedan afectar o
que la afecten.
OBJETIVO
SECTORIAL
OBJETIVO
SECTORIAL
OBJETIVO
SECTORIAL
Objetivo
General
Objetivo
General
Objetivo
General
Objetivo
Especfico
Objetivo
Especifico
Objetivo
Especfico
12
calificarse como verticales, porque son esencialmente sectoriales, orientadas a la generacin de bienes y
servicios claramente determinados, an cuando posean estrechas interacciones entre ellas.
Ambos enfoques deben estar interrelacionados, lo que puede llevar a clasificaciones que combinen los
componentes de uno y otro (econmico/forestal, social/agropecuario, por citar algunos ejemplos).
SECTORES SEGUN
SECTORES SEGUN
TIPOS DE DESARROLLO RUBROS PRODUCTIVOS
ECONOMICO
SOCIAL
CULTURAL
DEMOGRAFICO
SALUD
AMBIENTAL
URBANO
RURAL
FORESTAL
AGROPECUARIO
PESQUERO
MINERO
CONSTRUCCION
TRANSPORTE
TURISMO
ENERGIA
Lo normal, en la mayora de los pases, es la aplicacin de un criterio que combine las dos formas de
identificacin de las polticas especficas recin descritas.
1.2.3
13
c) Teora Elitista. Se plantea la poltica como el resultado de las preferencias manifestadas por
grupos exclusivos o "elites". Un ejemplo de ellos lo constituy el "Apartheid", otros casos
corresponden a castas religiosas, intelectuales y aquellas basadas en la discriminacin sexual,
etarias (consejos de ancianos), posicin econmica, etc.
d) Teoras Racionalistas. La poltica se formula e implementa considerndola como una herramienta
para la consecusin de objetivos predeterminados. Algunos criterios especiales estn representados
por la Teora de los Juegos y la Teora de Sistemas. En el primer caso, la poltica se define a travs
de una eleccin racional entre las opciones existentes, en funcin del anlisis de situaciones
competitivas. En cambio, en la segunda, se plantea a la poltica como un sistema de resultados o
productos.
1.3
CONCEPTO FORESTAL
14
1.3.2
Pea (1998) advierte que existe una tendencia generalizada a confundir los conceptos de funciones y uso
de los recursos forestales, considerando que correspondera a lo primero como los atributos que seran
inherentes a los bosques desde una perspectiva antrpica. En cambio, los usos de esos mismos recursos
estaran referidos a la calificacin de las decisiones que los seres humanos toman desde un punto de
15
vista utilitario. En tal sentido, Pea (1998) recoge una clasificacin propuesta de funciones del bosque
basada en la siguiente tipologa:
-
El mismo autor agrega que, del mismo modo que se propone una tipologa de funciones, de igual
manera sera conveniente establecer una clasificacin de los usos del recurso forestal, con el fin de
identificar y caracterizar sus diversos contenidos. Es decir, si los usos tienen que ver con procesos de
tomas de decisiones destinadas a satisfacer necesidades humanas, estas decisiones determinan, a su vez,
formas de llevarlas a cabo, por medio de mtodos y tcnicas o prcticas, constituyendo un conjunto de
acciones que normalmente se denomina intervencin.
Sobre la base de los expuesto en los prrafos precedentes, Pea (1998) seala que, dentro del mbito de
las tipologas, tambin es necesario no confundir los objetos con los sujetos del desarrollo, considerando
que el concepto del desarrollo es algo que tiene que ver con las personas y no con las cosas. De este
modo se podr facilitar la comprensin del nuevo concepto acuado en los aos 80 del siglo veinte, el
Desarrollo Sustentable, al cual se subordina el Desarrollo Forestal Sustentable que, a su vez, contribuye
a su logro desde la perspectiva sectorial y, que se operativiza por medio del denominado Manejo
Forestal Sustentable, entendido como un instrumento estratgico del anterior.
16
Captulo 2
FORMULACIN DE POLTICAS FORESTALES
2.1
La Poltica Forestal, dentro de un contexto nacional, corresponde a una poltica especfica, en la cual se
definen los objetivos o propsitos relacionados con la actividad forestal, y se establecen las reglas para
su desarrollo y funcionamiento.
La implementacin de una poltica forestal se expresa, por lo general, por medio de un programa que
contiene objetivos globales y especficos, con sus metas y plazos respectivos, y los instrumentos
necesarios que orienten y apoyen las acciones requeridas para alcanzar los propsitos perseguidos.
La formulacin de la poltica se debe basar en un diagnstico, en donde se describa la cuanta,
naturaleza y estado de los recursos forestales, sus niveles histricos y actuales de utilizacin, la
capacidad real y potencial de aprovechamiento, los regmenes legales y de propiedad, los instrumentos
institucionales y econmicos relacionados, los mercados para los productos que se generen, los impactos
sociales y ambientales que derivan de la intervencin de los recursos forestales, entre otros aspectos.
Algunos autores sealan que los aspectos ms importantes a considerar en la formulacin de una
poltica forestal son:
i)
ii)
iii)
Sin embargo, la mayora de los pases en los tiempos actuales, estn considerando que los aspectos
relacionados con la vida silvestre, los parques nacionales, lios recursos hdricos y, en general, las
externalidades relevantes que se derivan del desarrollo forestal, tambin constituyen objetivos
importantes, especialmente aquellos que contribuyen concretamente en la elevacin de los niveles de
calidad de vida de las comunidades humanas.
En todo caso, es importante enfatizar que, cualquiera que sea el mbito de actividades o aspectos que se
consideren dentro de la formulacin de una poltica forestal, siempre debe tenerse presente que los
propsitos fundamentales deben estar orientados a beneficiar a la sociedad humana, en su sentido
amplio, aunque en el cumplimiento de este objetivo final se debe necesariamente considerar los
principios de la sustentabilidad de los recursos naturales renovables.
Es difcil, y poco prctica, la formulacin de una poltica forestal que se exprese en una declaracin
que contenga todos los elementos relacionados con el desarrollo sectorial. Lo normal y adecuado es que
los elementos bsicos se expresen en un documento nico, mientras que otros relacionados o de una
menor importancia, correspondera recogerlos o interpretarlos desde disposiciones legales, planes o
programas de otros sectores afines.
17
Sin embargo, con frecuencia la actividad forestal se encuentra en posiciones conflictivas con otros
sectores, cuando las estrategias, lineamientos de accin y objetivos perseguidos por ellos no han sido
suficientemente bien formulados, delimitados, interconectados, o bien, como consecuencia de
formulaciones de acciones discordantes. Entre los sectores que generan los mayores conflictos
intersectoriales con la actividad forestal, cabe mencionar a los siguientes:
-
Uso de Aguas, con el objetivo de abastecer a centros poblados, actividades productivas rurales
o como insumo industrial, cuando el recurso hdrico conforma un componente esencial de la
biodiversidad natural y resulte significativamente reducido por su cambio de destino.
Energa, especialmente generada mediante elempleo de la lea, cuando se realiza en una forma
extractiva extrema, generando un profundo deteriorio a los recursos naturales renovables.
Por otra parte, no debe dejar de mencionarse que tambin los conflictos intersectoriales pueden ser
provocados por la actividad forestal cuando indebidamente se expande ocupando espacios que no le
corresponde, como por ejemplo, extender la forestacin en suelos de vocacin agrcola o ganadera.
Por tal razn, la exigencia de una poltica nacional global adecuadamente formulada es un requisito
fundamental, para evitar desarmonas, distorsiones o conflictos en el desenvolvimiento de los diferentes
sectores.
El grado de desarrollo forestal puede variar significativamente de un pas a otro, y ello no depende de la
magnitud de los recursos existentes en el territorio, sino que ms bien de la evolucin y el
18
2.2
19
Poltica y Planificacin del Aprovechamiento del Espacio Terrestre. Es necesario reconocer que
los bosques son una fuente de recursos naturales renovables para las generaciones presente y
futura. En consecuencia, su conservacin y manejo bajo el principio de la sustentabilidad deben
constituir un elemento obligatorio en el objetivo general de desarrollo y perfeccionamiento del uso
de la tierra y, al mismo tiempo, para garantizar la estabilidad del medio ambiente.
b)
c)
20
d)
Polticas Fiscales. Algunas materias que afectan a la actividad forestal, tales como las polticas
tributarias y de precios, deben ser cuidadosamente normadas, de manera de asegurar el adecuado
cumplimiento de los principios anteriormente expuestos relativos al desarrollo sectorial y la
sustentabilidad del manejo de bosques.
Diversos pases que poseen una clara vocacin forestal y una importante proporcin de territorios
privados, cuentan con sistemas de tributacin que hacen atractiva, competitiva y permanente la
inversin en bosques, en comparacin a otras opciones de utilizacin de la tierra. Tambin son
frecuentes las situaciones con esquemas de bonificaciones, subvenciones y otros incentivos,
dirigidas a fomentar la generacin en el mediano y largo plazo de bienes y servicios provenientes de
los recursos forestales, que apuntan concretamente a favorecer programas de forestacin, manejo
silvcola, creacin de infraestructura, compensacin de costos por gestin en medidas especiales de
proteccin, manejo de bosques con fines de esparcimiento y paisajismo, recuperacin de reas
degradasas, por mencionar las ms comunes.
Por otra parte, las polticas de precios para los bienes y servicios forestales generalmente acarrean
repercusiones de un carcter econmico en la ordenacin de bosques y, sobre todo, en la cuanta de
las inversiones y reinversiones destinadas a conservar y mejorar los bosques. Las fuerzas que
concurren a los mercados traducen como respuesta el establecimiento de valores que reflejan la
cuanta real de los productos forestales, pero, al mismo tiempo, es necesario supervisar las posibles
interacciones de las diferencias de precios con otros productos no forestales. Es fundamental que la
estructura de los mercados garantice una parte equitativa de los ingresos para aquellos que en
definitiva se responsabilicen de la ordenacin de los bosques, sean servicios pblicos, propietarios
privados, comunidades locales o grupos de usuarios.
2.3
Los antecedentes expuestos anteriormente llevan a concluir que la formulacin de una poltica forestal
est condicionada a diversos factores. Algunos de ellos estn relacionados al contexto nacional en el
cual debe insertarse el desarrollo sectorial, y otros se refieren a las caractersticas mismas de los
recursos forestales y a la capacidad existente para aprovecharlos plena y racionalmente. Entre los
aspectos ms relevantes cabe sealar a los siguientes:
21
b) Prioridades Gubernamentales.
Los Gobiernos deben ordenar su quehacer de acuerdo al mandato que han recibido de la comunidad
que lo ha elegido o lo sustenta, y en ello deben ser consecuentes con los deseos o intereses que se
han definido como fundamentales para el desarrollo nacional. En esta misin se establece una
escala de jerarquas respecto a los diferentes asuntos que deben abordarse, y en la forma que en un
mayor grado se beneficie a la poblacin. Por tal razn, los propsitos planteados a travs de la
poltica forestal deben adecuarse a los espacios disponibles en el ordenamiento nacional, y slo
podran superar las restricciones existentes cuando el mandato sobre las prioridades, de acuerdo a
las circunstancias que existan, determine tal conveniencia.
c) Posicin de las Entidades Privadas.
Con anterioridad se expres que una formulacin de poltica forestal llega a ser vlida cuando se
ha elaborado con la participacin de todos los grupos interesados o involucrados en el desarrollo
forestal. Por tal razn, es indispensable que el sector pblico posea la capacidad suficiente para
concordar con las entidades privadas y organizaciones no gubernamentales los delineamientos
trascendentales de la actividad sectorial, de modo de lograr que, al menos los intereses de mayor
relevancia, puedan ser adecuadamente acogidos, dentro de un marco de armona y
complementariedad.
d) Influencias Sociales y Culturales.
Los propsitos de la poltica forestal, en especial los procesos necesarios en la implementacin de
los instrumentos que hacen posible su aplicacin, requieren estar muy bien ajustados a la
capacidad de comprensin y apoyo de los diferentes grupos sociales que se afectarn. En ello juega
un rol fundamental la percepcin que se posea sobre los problemas reales que sensibilizan a los
distintos actores de la actividad forestal y, particularmente, los aspectos relativos a la idionsicracia,
costumbres, niveles culturales e incluso, los atavismos de la poblacin, si no son correctamente
abordados, pueden obstaculizar gravemente el cumplimiento de los resultados que se esperan de la
poltica forestal que se pretenda establecer.
e) Condiciones Econmicas.
Igualmente, aunque los propsitos de la poltica forestal sean consensuales, es necesario que las
acciones a realizar tendientes al cumplimiento de ellos, estn respaldados por una capacidad
econmica suficiente para afrontar las inversiones y gastos que impliquen, adems de contar con
los mecanismos apropiados para permitir el acceso a las fuentes de financiamiento internas o
externas disponibles, por parte de los grupos sociales que las requieran. De lo contrario, no slo
sern inalcanzables los deseos manifestados, sino tambin puede originarse una suerte de
frustacin por parte de la poblacin, que puede redundar en una seria prdida de credibilidad hacia
las autoridades responsables. Esto mismo puede conducir a retrocesos en lo que respecta a la
motivacin de impulsar futuros cambios cuando las condiciones econmicas lleguen a ser
favorables.
22
f)
g)
h)
i)
Aspectos Generales.
La formulacin de una poltica forestal, mediante la definicin de objetivos, y considerando las
influencias precedentemente expuestas, no es fcil, pero s esencial para el desarrollo del marco
legislativo y reglamentario, el diseo y estructuracin de la organizacin gubernamental ejecutora
y, para la preparacin de los planes, programas y proyectos requeridos para llevarla a la prctica.
23
2.4
En cualquier formulacin de poltica forestal, ya sea vigente o pretrita, siempre ha debido existir una
razn bsica que la sustente. Las decisiones en torno al desplazamiento de cultivos agrcolas por
plantaciones forestales, o al reemplazo del bosque nativo por la instalacin de especies de uso industrial
de rpido crecimiento, no pueden ser juzgadas como equvocas sin analizar previamente las causas que
han originado tales procesos.
El criterio adoptado en la toma de decisiones polticas depende en gran medida de quin las asume y
cules son los objetivos que las determinan. Por lo general, existen grandes diferencias entre los criterios
que manejan las empresas privadas y los servicios pblicos, ya que las primeras persiguen un propsito
eminentemente de carcter financiero, focalizado a la obtencin de un determinado bien y, en los
segundos, la preocupacin se orienta al aprovechamiento global y sustentablede los recursos forestales.
24
a)
Criterio Beneficio-Costo.
Una actividad no debiera realizarse si los beneficios esperados no superan los costos o sacrificios que
implica. Sin embargo, en este concepto estn presentes dos problemas prcticos en la aplicacin de este
criterio: En primer lugar, la interrogante sobre si es necesario incluir a todos los costos y beneficios
derivados por la actividad y, por otra parte, la aclaracin respecto a que si todos los sacrificos y
resultados necesariamente deben medirse en unidades comparables.
El primer problema es complejo, porque cuando se requiere medir todos los beneficios de una actividad
forestal determinada, no slo es necesario evaluar los resultados directos, sino que tambin todos
aquellos de naturaleza intangible, como la esttica, la proteccin ambiental, la vida silvestre, etc.
Igualmente, en el caso de los costos, adems del desembolso en dinero que significa realizar una
actividad, se debe considerar a los efectos negativos que puedan provocarse, como por ejemplo, la
contaminacin que se origina a partir de la aplicacion de productos qumicos en el control de una plaga
(economas y deseconomas externas).
Un problema adicional que se presenta al considerar todos los beneficios y costos es la reaccin en
cadena que producen determinadas prcticas. Por ejemplo, un incremento de la reforestacin puede
conducir a un mejoramiento de las posibilidades recreacionales y el posterior impulso del turismo, que
involucra nuevas fuentes de trabajo, captacin de divisas, desarrollo rural, etc. Por el contrario, la
aplicacin de productos qumicos en el control de plagas puede contribuir, tal como se dijo
anteriormente, al deterioro ambiental, con daos al turismo, la calidad de las aguas y otras consiguientes
secuelas (beneficios y costos secundarios).
En el segundo problema est presente la dificultad, en algunos casos, de identificar todas las
externalidades y, por otro lado, el problema de cuantificar todos los beneficios y costos en unidades
monetarias o en escalas de valores comparables.
A pesar de las dificultades presentes en el anlisis cuantitativo de los beneficios y costos, y la
comparacin entre ellos, se considera que este criterio es til para la formulacin de polticas forestales,
especialmente cuando existe la necesidad de escoger uno entre varios cursos de accin opcionales.
b)
En este caso, se plantea que cualquier accin que se requiera o desee impulsar, debe estar canalizada de
manera de equilibrar la entrega de beneficios resultantes, en el sentido que el flujo de ellos se oriente
preferentemente en favor de la mayora de la poblacin.
Un ejemplo clsico de lo anterior est dado por las acciones gubernamentales tendientes a desarrollar
reas socioeconmicamente deprimidas o marginales. Al respecto, el costo puede ser absorbido por la
mayora de la poblacin que aporta al presupuesto fiscal, por la va de los impuestos, en circunstancias
que los beneficios son recibidos por un grupo reducido de personas, o por una zona de pequea
extensin. Si no se considera la evaluacin de las externalidades que podran generarse, segn el
criterio del bienestar econmico la sealada accin sera inconveniente de realizarla.
Por otra parte, algunos economistas sealan que puede ser conveniente un determinado cambio cuando
se mejora el bienestar de al menos una persona, y no se perjudica o empeora la condicin de ninguna
25
otra. En este caso, se estara favoreciendo al bienestar de toda la poblacin, considerndola como un
conjunto.
2.4.2
Criterios Sociales.
Debido a que los diversos bienes y servicios que proveen los recursos forestales, tales como maderas,
recreacin, agua, etc., no todos pueden ser determinados en unidades fsicas o monetarias, surge la
necesidad de buscar algun tipo de procedimiento para compararlos y fundamentar las decisiones
polticas que deban tomarse respecto a su proteccin o utilizacin.
Por tal razn, diversos autores establecen que la nica forma de establecer los valores relativos y
permitir una jerarquizacin en las decisiones relevantes que deben asumirse, es aquella que slo puede
fundamentarse mediante la aplicacin de criterios sociales, tales como los basados en los conceptos de
Libertad, Democracia, Igualdad Subjetiva, Apropiada Inclusin e Inters Pblico, los que se describen
brevemente a continuacin.
a)
Libertad.
La Libertad es un concepto que podra definirse como la ausencia de obstculos para la realizacin de
un determinado deseo o propsito. El criterio basado en tal concepto correspondera calificarlo como
eminentemente econmico, ya que se basa en que la mejor va para demostrar y cuantificar un interes o
deseo es el sistema de precios, que se encuentra regulado por la oferta y la demanda.
Sin embargo, ello slo es posible cuando la economa funciona adecuadamente, sin la presencia de
monopolios o monopsonios, con consumidores que estn bien informados sobre las caractersticas de los
productos que se ofrecen, y cuando los compradores poseen una suficiente movilidad y acceso a los
mercados. Si estas condiciones no se cumplen, el sistema de precio puede distorsionarse o ser de baja
representatividad como indicador del valor de los productos forestales.
Ahora bien, en muchos casos, los productos forestales son difciles de valorar en el mercado, lo que
incrementa la dificultad de los individuos para expresar su opinin a travs de este criterio. Del mismo
modo, las decisiones institucionales, en particular las relativas a servicios forestales estatales, que
involucran a toda la gama de bienes y servicios que proveen los recursos forestales, en sus decisiones
estratgicas o coyunturales deben buscar una forma diferente, o complementaria, a las referencias que
entrega el mercado para sustentar las acciones que deben impulsar.
b)
Democracia.
Es un criterio de igualdad poltica, en donde ninguna preferencia individual debe tener ms peso que
otra. Pero, al igual que la libertad, la democracia es difcil que alcance la perfeccin, en el sentido de
que a travs de ella se pueda lograr la satisfaccin de los deseos de cada uno de los individuos, sin
entrar en conflicto con los deseos de la sociedad considerndola como un todo.
An cuando la democracia puede ser un criterio til en la toma de decisiones en los procesos de
formulacin de polticas, es inadecuada para definir situaciones particulares y evaluar los efectos de las
decisiones aplicadas. La democracia slo asegura que todos los involucrados o afectados en algn
26
curso de accin tengan la capacidad de expresar sus ideas y opiniones y, en determinados casos,
participar con su voto en la correspondiente toma de decisin.
c)
Igualdad Subjetiva.
Este criterio guarda un estrecha relacin con el basado en el concepto de la democracia recin expuesto,
en el sentido que plantea que, en cualquier situacin especfica, las decisiones deben estar orientadas a
favorecer a la mayora.
Sin embargo, en la toma de una decisin relevante que afecte de manera preferente al sector forestal,
surge la duda sobre cul debe ser la mayora que cabe ser considerada en la aplicacin de este criterio.
Las opciones pueden ser toda la poblacin del pas o de una regin, o bien la comunidad que est
directamente ligada a la actividad forestal. Por otra parte, an cuando el sector afectado que debe
decidir est claramente identificado, existe la dificultad de carcter instrumental de lograr un efectivo y
representativo pronunciamiento respecto a la decisin que debe asumirse.
d)
Apropiada Inclusin.
Para contrarrestar el efecto de injusticia que podra provocarse en los grupos cuya posicin sea de
minora en la decisin tomada a travs de la aplicacin del criterio de la igualdad subjetiva, algunos
sustentan que todas las posiciones afectadas por esa decisin poltica debieran ser consideradas en el
diseo del curso de accin que consecuentemente corresponde impulsar.
No obstante, no puede dejar de desconocerse que mediante la aplicacin del criterio de la apropiada
inclusin se plantean diversos aspectos, tanto de fondo como prcticos, porque surge la dificultad
generarada por algunos grupos que pueden resultar afectados en un mayor grado que otros y, por otra
parte, est presente el problema que significa lograr una real y ecunime evaluacin del efecto que
provoca la decisin en los diferentes grupos afectados.
Las limitaciones sealadas adquieren una especial importancia en el sector forestal chileno en los
actuales momentos, en donde problemas como la poltica que debe ser aplicada al bosque nativo, est
sujeta a interpretaciones y valoraciones que difieren significativamente entre los diferentes grupos de
intereses relacionados con el tema.
e)
Interes Pblico.
Plantea que una decisin sirve a intereses especiales cuando satisface solamente los deseos de un sector
determinado de la poblacin, a expensas de los fines de la sociedad como un todo. En cambio, el inters
es pblico cuando efectivamente la decisin tomada contribuye a la satisfaccin de toda la sociedad. El
inters pblico se puede expresar a travs de dos corrientes ideolgicas diferentes: La Unitario y la
Individualista.
En el caso del inters pblico unitario, se establece que la sociedad posee un conjunto de objetivos, que
conciernen a todos sus miembros, pero que pueden ser diferentes a los de las personas, considerndolas
separadamente.
27
En cambio, el concepto individualista de inters pblico, considera a los objetivos de la sociedad como
las suma de los objetivos de sus miembros.
2.4.3
Criterios Ambiental-Ecolgicos.
Fueron inicialmente planteados por Wantrupp (1971), quien menciona que se destacan esencialmente
dos criterios, basados en los conceptos de Zona Crtica y Biodiversidad.
a)
Se basa en el rol ecolgico que ejercen los recursos naturales renovables. Por Zona Crtica debe
entenderse a "un rango definido, bajo el cual un decrecimiento del flujo de los beneficios no puede ser
recuperado econmica ni tcnicamente". Un caso directamente relacionado con la actividad forestal
est representado por la deforestacin intensa y permanente de una cuenca hidrogrfica.
Algunos ecosistemas forestales se encuentran probablemente siempre en la zona crtica y,
consecuentemente, no estn en condiciones de ser intervenidos por operaciones forestales. Por ello, el
criterio plantea que la formulacin poltica debe estar orientada a no producir disturbios en los
ecosistemas que se encuentren en la situacin de fragilidad recin sealada, y que se debe restringir la
actividad en otros, a fin de evitar que lleguen a ese estado de irrecuperabilidad.
Sin embargo, este criterio slo propone una limitacin ecolgica al aprovechamiento de los recursos
forestales, pero no ayuda a escoger entre dos o ms polticas alternativas a travs de las cuales se supere
el "Estndar Mnimo Seguro de Conservacin". Pero, como lo que se pretende es mantener la
estabilidad del ambiente, lo lgico sera optar por la posicin que provoque menos problemas al
respecto, o que conlleve la mejor tasa o rendimiento en la recuperacin del recurso natural degradado.
b)
Criterio de Biodiversidad.
Considera que los ecosistemas de mayor estabilidad son los que poseen una mayor diversidad biolgica.
De acuerdo a este criterio, las decisiones polticas deberan escoger las opciones que conducen a
mantener o a incrementar la diversidad de los ecosistemas forestales, y evitar aquellas posiciones
dirigidas a la simplificacin.
A pesar del concepto, sobre cuyo contenido existe prcticamente unanimidad en su aceptacin, en la
mayora de los pases se manifiesta una fuerte tendencia a la simplificacin del ambiente, en algunos
casos extremos, con el propsito de incrementar la productividad del sitio y alcanzar altos rendimientos
en la generacin de materias primas.
Al respecto, se plantea la polmica respecto a la magnitud de los territorios a los cuales cabe aplicar el
principio de la diversidad. Algunas posiciones se manifiestan por unidades de superficie mnimas,
incluso al nivel de un rodal, en cambio otros grupos plantean que cabe considerarla en grandes
extensiones, de manera de alcanzar un efectivo uso mltiple de los recursos naturales renovables,
satisfaciendo de esa manera los intereses de los diferentes grupos afectados.
28
2.5
2.5.1
Consideraciones preliminares
Por lo general, la elaboracin de una declaracin pblica de poltica forestal surge de la necesidad de
formularla cuando no ha sido planteada en trminos formales, o bien, debido al deseo de mejorar a la
que haya estado oficialmente vigente. Segn FAO (2010), en ambos casos, la formulacin de la nueva
poltica es un proceso iterativo, por dos razones principales: Primero, porque es ms fcil llevarlo
cuando se tienen en cuenta las experiencias y lecciones recogidas desde el proceso de desarrollo forestal
previo, para fundamentar los principios y lineamientos que deben componerla y, segundo, porque
favorece el mantenimiento de un dilogo sobre la poltica y su ejecucin con posterioridad a la
conclusin del proceso mismo de formulacin.
El dilogo continuo y el establecimiento de una plataforma para los indicados suelen ser componentes
esenciales para la ejecucin de la poltica, dado a que una importante proporcin de los aspectos
concretos relacionados con la puesta en prctica de la poltica deben analizarse y negociarse durante y
despus de su proceso de aprobacin. Adems, los mecanismos establecidos para el dilogo contribuyen
a facilitar el anlisis de las experiencias obtenidas previa y durante la preparacin de la poltica, en lo
que respecta a la fundamentacin e implementacin de los instrumentos necesarios para su posterior
aplicacin, tales como la normas legislativas, esquemas de organizacin y procesos de planificacin que
sern requeridos.
Por otra parte, la experiencia ha demostrado que en un proceso de elaboracin de una poltica forestal
nacional o pblica debe ser iniciado esencialmente por el propio pas que la requiere y no por agentes
externos. Asimismo, es preciso asegurar que el proceso de formulacin est apoyado con una suficiente
participacin de los grupos interesados, tanto a nivel nacional como regional, de manera de conciliar
efectivamente los intereses y necesidades de la sociedad. Al respecto, FAO (2010), menciona que los
enfoques que se adoptaban en el pasado comprueban que es difcil aplicar una formulacin poltica
cuando la opinin de los grupos interesados, y de las personas mismos que estn siendo afectadas, no se
toman en consideracin, al igual que en las negociaciones que tienen dar cabida a posiciones
contrapuestas estn ausentes quienes realmente las representan.
Por las razones precedentes, FAO (2010) menciona diez aspectos fundamentales que deben tenerse
presente en la formulacin de una poltica forestal, los que a continuacin se exponen:
i)
Una poltica forestal nacional es un acuerdo negociado entre partes interesadas, basado en una
visin y objetivos comunes sobre los recursos forestales de un pas, incluyendo la posicin de sus
autoridades pblicas. En el proceso de elaboracin deben proporcionarse las orientaciones
estratgicas clave, las requieren ser expresadas en trminos simples y comprensibles para el amplio
espectro de los habitantes del pas.
ii)
Los objetivos de la poltica forestal deben abordar las principales cuestiones sociales y estar
estrechamente ceidos a las metas de desarrollo del pas. Todos los sectores y las partes interesadas
necesariamente deben participar en la definicin de esos objetivos, lo que supone una amplia
perspectiva sobre el uso de la tierra y de la ordenacin de los recursos naturales renovables.
29
interesadas clave y, la competencia para evaluar el momento oportuno para poner en marcha el
proceso.
iv) Es esencial poseer una preparacin adecuada en materia de comunicacin, necesaria para la
vinculacin y bsqueda de apoyo de las clases dirigenciales, y para transferir la informacin fiable
sobre la situacin actual y tendencias futuras sobre los recursos forestales y sus aspectos
relacionados en los mbitos social, poltico, econmico, ambiental y tecnolgicos, que son
determinantes en suuso.
v)
La poltica forestal debe considerarse como una de la prctica sectorial cotidiana. Es necesario, por
lo tanto, que exista el acuerdo institucional que promueva y facilite el dilogo permanente para sea
ejecutada en forma eficiente, sea perfeccionable operacionalmente, permita la interrelacin con
otras polticas sectoriales y pueda ajustarse < lo largo del tiempo.
2.5.2
30
I.
Elaboracin del Marco Referencial, que es un documento inicial que debiera estar a cargo de
la instancia gubernamental correspondiente (o de otra instancia nacional, que cuente con el
apoyo del Gobierno), y que bsicamente requiere contemplar los siguientes aspectos:
- Fundamentacin de la necesidad de formular una poltica forestal.
- Definicin de lineamientos bsicos en el mbito poltico, social, econmico y ambiental,
relativos al sector forestal.
- Seleccin de los participantes en la formulacin de la poltica forestal, los que
esencialmente debieran corresponder a representantes nacionales y regionales de
organismos pblicos, sector privado (grandes, medianas y pequeas empresas forestales),
organizaciones no gubernamentales, instituciones acadmicas, organizaciones gremiales del
sector forestal y organizaciones de campesinos y etnias originales.
- Propuesta de organizacin de trabajo y de mecanismos de comunicacin e informacin.
- Financiamiento del trabajo a desarrollar.
2.6
31
iii)
32
Coordinacin, y que represent a las conclusiones generales y por ejes del estado del arte, y sus
supuestos de evolucin en escenarios futuros opcionales.
Los resultados de la caracterizacin y del diagstico comprobaron una alta potencialidad
econmica del sector forestal y su elevado nivel de productividad, pero tambin se advirtieron
graves desequilibrios, motivados por:
-
La marginalidad de las zonas rurales ubicadas fuera de las reas de operacin de las
grandes industrias forestales.
La precaria condicin de los pequeos y medianos industriales forestales.
El bajo nivel de preocupacin por el bosque nativo y su alarmante estado de degradacin.
Las profundas falencias de la institucionalidad y de la legislacin relativas al sector
forestal.
iv)
v)
Propuesta de Misin y Objetivos Globales. Se estableci que la Misin esencial del quehacer
de la actividad forestal nacional debera orientarse a contribuir al progreso y sustentabilidad del
pas, de acuerdo a sus capacidades y potencialidades, velando por el cumplimiento de los
siguientes Objetivos Globales:
- Fortalecer y ampliar la participacin de la produccin forestal en el crecimiento econmico
del pas.
- Mejorar el aporte de la actividad forestal a la conservacin del medio ambiente y a la
mitigacin de agentes contaminantes y de otros impactos adversos.
- Favorecer la prosperidad de la comunidades rurales forestales afectadas por la pobreza.
33
Tambin, dentro del contexto de los objetivos globales, se plante que las propuestas de
desarrollo forestal debieran otorgar nfasis al establecimiento de niveles de estabilidad,
autonoma y autosuficiencia, y de armona entre las polticas y programas nacionales y
regionales, contemplando:
-
Lograr que el aprovechamiento de los bosques se lleve a cabo bajo los conceptos del desarrollo
sustentable, a fin de asegurar la permanente generacin de bienes y servicios que proveen los
recursos forestales, en armona con la diversidad ecolgica natural.
Impulsar la plena utilizacin de los suelos forestalesdenudados o degradados a travs de la
forestacin, a fin de dar satisfaccin a las necesidades de la industria y de la poblacin, y de los
otros beneficios que provienen de los bosques.
Fomentar el progreso constante y diversificado de la industria forestal, creando condiciones
para la inversin de las pequeas, medianas y grandes empresas, y una ofrta creciente de
productos para el consumo interno y el mercado exterior, como s tambin estimular la
elaboracin de productos que posean un mayor valor agregado.
Propender al mejoramiento ambiental del territorio a travs de una gestin que contribuya a la
mantencin del capital gentico y la biodiversidad, la calidad del entorno de los centros
poblados y vas de comunicacin y que, del mismo dodo conlleve la defensa de los suelos y
cursos de algua, el control de la contaminacin y, la provisin de espacios suficientes para la
recreacin.
Incorporar al sector forestal al desarrollo rural, a fin de lograr que las comunidades
campesinas y los pequeos propietarios puedan contar con una opcin vlida para superar sus
condiciones de marginalidad y pobreza, y que les permita desplegar las potencialidades que
poseen.
Impulsar el mejoramiento de la calidad, capacidad y condicin de los recursos humanos, a
travs de la modernizacin e incremento de los medios para la educacin y capacitacin, la
generacin de mayores oportunidades de empleo, el salvaguardo de los derechos laborales, la
promocin de la asociatividad y, la elevacin de los niveles de calidad de vida de los
trabajadores.
34
a)
b)
c)
Desarrollo Integral del Sistema Nacional de reas Silvestres Protegidas del Estado
(SNASPE). Su objetivo era desarrollar en forma cabal el SNASPE, en el sentido que pasara a
constituirse como el elemento esencial de la conservacin de la biodiversidad en los
ecosistemas forestales, favoreciendo, adems, los servicios ambientales y las otras funciones
especficas definidas para las distintas categoras del Sistema.
Fomento a la Gestin e Innovacin Tecnolgica de la Pequea y Mediana Empresa
Forestal (PYMEF). Con el propsito de modernizar a este estrato de la industria forestal,
mediante acciones destinadas a mejorar su competitividad, gestin, niveles de formacin de
empresarios y trabajadores, desarrollo tecnolgico y su acceso a los mercados y fuentes de
apoyo financiero.
Desarrollo Rural en reas Forestales. Con el fin evaluar y elaborar las proposiciones
necesarias para la incorporacin masiva y substantivas de los pequeos propietarios
campesinos a segunda fase de fomento forestal y lograr la superacin de la pobreza que afecta
a este estrato social, mediante la modernizacin de las estructuras productivas
(financiamiento, comercializacin y mercados), y la generacin de bases para un desarrollo
integrado y en armona con el resguardo de los recursos naturales renovables.
vii)
Mesa Redonda Nacional.- Mediante la cual la propuesta de poltica forestales y sus procesos de
implementacin fueron sometidos al juicio pblico. Para estos efectos, junto a una amplia
distribucin de los contenidos de la propuesta, se llev a efecto una asamblea en las cual
participaron alrededor de 300 personas relacionadas con los grupos de inters en la materia, con
el propsito de analizarla, discutir proposiciones de enmiendas y, en definitiva, aprobarla. Los
resultados fueron exitosos, por cuanto la propuesta de poltica forestal se aprob sin
modificaciones en sus aspectos de fondo.
Mesa Redonda Internacional.- Una vez modificadas las observaciones de carcter formal de la
propuesta, se llev a efecto a una nueva asamblea, pero esta vez con la asistencia de
representantes de organizaciones internacionales y organismos nacionales extranjeros de
asistencia tcnica y financiera, adems de los miembros del consejo coordinador que lider el
proceso. La idea no especialmente someterla a nueva aprobacin, sino que ms bien validarla a
travs del inters que podran otorgar lar organizaciones internacionales a financiar los tres
grandes programas estratgicos que inclua la propuesta de poltica. El resultado de este evento
solo fue regular, porque se concret unicamente el inters de financiar el primero de los
programas (referido al desarrollo del SNASPE).
viii) Seguimiento y Legitimacin de la Poltica Forestal para Chile. Si bien esta ltima fase
estaba considerada, no se logr llevar a la prctica la formulacin. Esto se debi a que la
formulacin de la Poltica Forestal para Chile se complet en los finales del perodo del
Presidente Aylwin, y en el cambio de autoridades del nuevo Gobierno no se manifest el inters
de aplicarla. Sin embargo, posteriormente, muchas de las iniciativas y propuestas especficas
fueron recogidas en los aos siguientes, como la realizacin del programa estratgico para el
SNASPE, el Inventario Nacional del Bosque Nativo, la formulacin de proyectos de Ley para el
bosque nativo y una nueva nstitucionalidad forestal.
2.6.2
35
El Colegio de Ingenieros Forestales de Chile, con el apoyo del Mecanismo para los Programas
Forestales Nacionales de FAO, ejecut entre los aos 2007 y 2009 el proyecto Propuestas para una
Poltica Poltica Forestal Nacional para Chile, con el propsito de establecer un punto de partida para
la formulacin por parte del Estado de un planteamiento de orientaciones estratgicas para el sector en
relacin a los desafos esperados para las futuras dcadas (Torres y Leyton, 2009).
La propuesta fue formulada mediante el trabajo de comisiones integradas por representantes de nueve
organizaciones forestales no gubernamentales y gremiales de nivel nacional, las que culminaron su
tarea con la elaboracin de un documento que, en su fase terminal, se someti a la consulta de distintas
organizacin pblicas y privadas del pais. El propsito final del proceso era entregar la propuesta a las
autoridades sectoriales (Gobierno y Parlamento) a fin de consensuarla oficialmente e impulsar su
implementacin y puesta en prctica.
Los aspectos ms relevantes del proceso fueron:
a)
Estructuracin del sector forestal en cinco subsistemas que incluyen una comprensin exhaustiva
de las actividades foestales.
Validacin de ejercicios participativos recientes de planificacin forestal de las organizaciones
participantes (Agricultura Familiar Campesina, Pequea y Mediana Empresa Forestal y la
Industria Forestal), e integracin de propuestas parciales en los temas Educacin y Medio
Ambiente.
Decisin de formular una sola propuesta sectorial integrada y consensuada por todas las
organizaciones participantes.
Decisin de seguimiento de los acuerdos con posterioridad al proceso de formulacin,
considerando la constitucin de una instancia coordinadora ad hoc.
Acuerdo de impulsar la implementacin de las propuestas con las autoridades sectoriales
(Poderes Ejecutivo y Legislativo) de primer nivel y vinculadas a los tpicos ms relevantes.
b)
c)
d)
e)
Industria Forestal
PYMES de la Industria y del Valor Agregado de la Madera
Agricultura Familiar Campesina
reas Silvestres Protegidas, Servicios Ambientales y Bosque Nativo
Educacin, Investigacin y Capacitacin Forestal
36
Las descripciones y anlisis de ambos aspectos se segregaron de acuerdo a los cinco subsistemas del
sector forestal indicados en la primera fase.
III. Determinacin de los Mayores Desafos del Desarrollo Forestal Nacional
Por medio de un anlisis sistmico del desarrollo forestal de Chile, basado en los resultados de las dos
fases anteriores, se determin que los principales desafo apuntaban a los tres siguientes aspectos:
-
37
En relacin a la integracin de las propuestas resultantes derivadas del anlisis de los cinco subsistemas
del sector, se proponen mecanismos de interrelacin entre ellos, junto a la recomendacin de ejecucin
de 55 programas estratgicos, con sus respectivos proyectos, destinados a lograr el global cumplimiento
de los objetivos definidos en la formulacin de poltica forestal.
Finalmente, basado en la comprobacin de nuevos escenarios en el mbito forestal a partir del ao
2006, se plantean desafos pendientes para el desarrollo sectorial, que guardan relacin con:
-
2.6.3
Fue elaborada entre los aos 1974 y 1976 por la Comisin Forestal de Nuevas Gales del Sur, instancia
sectorial gubernamental del ms alto nivel del Estado, que inclua la participacin de agentes privados
propietarios e industriales forestales). en el documento titulado Indigenous Forest Policy. Se formul
con el propsito de resolver la deficiencia de orientaciones oficiales para el manejo y aprovechamiento
de los recursos forestales, a pesar ya habian transcurrido cerca de dos siglos desde que se iniciara la
produccin maderera.
El proceso de formulacin de la poltica forestal contempl seis fases, que se describen a continuacin:
I. Resea histrica del manejo y aprovechamiento de los recursos forestales. Para las descripciones
y anlisis del uso de los recursos forestales se establecieron cuatro perodos:
-
Desde el inicio de la Colonizacin hasta 1900 (primer perodo de uso de los bosques)
Desde 1900 hasta 1940 (perodo previo a la Segunda Guerra Mundial)
Desde 1940 hasta 1950 (perodo posterior a la Segunda Guerra Mundial)
Desde 1950 hasta 1974 (estado del arte y supuestos de proyecciones futuras)
38
II. Definicin de Objetivos para el Manejo de los Recursos Forestales. Se estableci que:
a) El manejo de los bosques debe ser realizado en beneficio del Pueblo de Nueva Gales del Sur.
Como Pueblo de Nueva Gales del Sur (NGS) debe entenderse a las comunidades rurales que lo
habitan, las que poseen necesidades y modelos de vida, y que estn sujetas a un cambio
continuo que se expresa en sus sistemas polticos. Por lo tanto, se expresa la necesidad de
elaborar planes de una extensin mnima de 100 aos, que contemple los mecanismos
necesariospara la resolucin de problemas urgentes en los plazos inmediato y mediato.
b) El manejo de los recursos forestales deber orientarse hacia la consecucin de los siguientes
objetivos:
-
III.
IV.
Conservar y utilizar los recursos madereros con las mayores ventajas para el Estado.
Proveer un adecuado abatecimiento de madera para la construccin, comercio, industrias,
minera, agricultura y usos domsticos.
Preservar y mejorar los recursos de suelos y aguas.
Incentivar el ampleo de maderas de especies nativas.
Preservar la flora autctona, a travs del fomento de uso con fines recreacionales, y la
conservacin de la fauna alli sostenida.
Deber plantearse
39
h) El uso recreacional de los bosques deber ser previsto y canalizado al objetivo de minimizar los
efectos adversos de otros tipos de aprovechamiento.
i) Los ecosistemas naturales existentes debern preservarse (por lo menos muestras
representativas) en la utilizacin de los recursos forestales.
j) La conservacin de la vida silvestre deber considerarse como un mtodo ms adecuado que la
reforestacin, en lo que respecta al propsito de mantener la diversidad de especies, clases de
edad y condiciones de los bosques.
Clasificacin de los rodales de acuerdo al rol que se defina para el uso del recurso que
contengan.
Determinacin de los sistemas de cosechas.
Determinacin de los tratamientos silviculturalesy establecimiento de la regeneracin.
Prescripciones para la regulacin forestal.
Prescripciones para la forestacin con especies nativas.
Prescripciones para la recreacin en espacios forestales.
Regmenes de preservacin de bosques.
Regmenes de conservacin de la vida silvestre
Prescripciones de proteccin de suelos y aguas
Clasificacin de tipos forestales y esquemas de manejo para cada uno de ellos.
VI. Postulados para el Manejo de los Recursos Forestales. Se establecen los siguientes criterios:
a) En el largo plazo, la utilizacin de los bosques no podr exceder a su capacidad productiva
b) Ser deseable mantener una industria forestal que dependa de una economa rural descentralizada,
por lo tanto, las industrias actuales debern racionalizarse mediante cambios en los niveles de
produccin, fusiones, ajustes de tamao, cierres, traslados a otras zonas, entre otras acciones.
c) Ser necesario acelerar la incorporacin de bosques con especies exticas en la produccin
forestal, a fin que en el mediano plazo (ao 2011), los bosques nativos puedan ser utilizados de
acuerdo a sus niveles reales de crecimiento o capacidad.
d) Ser deseable mantener al mximo el incremento del stock de crecimiento para la madera aserrada,
con el fin de cubrir el dficit de este rubro en las prximas dcadas. En consecuencia, las prcticas
silviculturales requerirn orientarse hacia ese propsito.
40
2.6.4
Fue formulada en el ao 1991 bajo la iniciativa del Gobierno de la Repblica de Estonia que, al poco
tiempo de reestablecerse su independencia, decidi modificar la antigua estructura de poltica forestal
establecida por el rgimen de la Unin de Repblicas Socialistas Soviticas.
El proceso de firmulacin se desarroll de acuerdo a lo expuesto en la siguiente figura:
CONVOCATORIA GUBERNAMENTAL
- Marco Referencial
- Definicin de Participantes
REUNIN INICIAL
- Validacin de Referencias
- Definicin de Objetivos
- Rol del Gobierno
- Organizacin del Trabajo
INTEGRACIN DE RESULTADOS
PROPUESTA DE POLITICA FORESTAL
APROBACIN OFICIAL
FORMALIZACIN LEGAL
41
El proceso programado se cumpli totalmente, y la Repblica de Estonia constituye uno de los pocos
pases que posee una formulacin de poltica forestal aprobada por su Gobierno y formalizada a travs
de una ley por su Parlamento.
CAPITULO 3
GENERALIDADES
La Legislacin, como herramienta de la poltica, provee las normas que regulan las actividades de las
personas e instituciones, en un pas o regin, de acuerdo al marco establecido por la Constitucin del
Estado o Carta Fundamental.
En la formulacin de una poltica sectorial debe continuarse la revisin de la legislacin referida a la
materia y, eventualmente, la promulgacin de otras disposiciones que puedan requerirse para lograr la
consecusin de los objetivos definidos. Las leyes y reglamentos son, por la tanto, el resultado de
procesos de elaboracin normativa, enmarcados a los cambios de polticas nacionales o sectoriales.
Al igual que la poltica, la legislacin se puede articular como rbol, en el cual las disposiciones legales
de primer nivel estn dirigidas a respaldar los objetivos globales de la poltica y, a partir de ellas,
establecer las referencias para las normas destinadas a reglamentar el cumplimiento de objetivos
especficos en los niveles de segundo, tercer y posteriores rdenes.
En cierto modo, la legislacin consiste en una agregacin de leyes y decretos, que canaliza los
requerimientos normativos para cada uno de los objetivos planteados en la formulacin de la poltica.
Esto, expresado de otra manera, significa que la legislacin expresa, a travs de normas, el contenido de
la poltica.
Se plantean algunos principios en la implementacin y aplicacin de la legislacin, para que sta se
constituya como una eficiente herramienta de la poltica:
42
a)
Debe cumplir un rol interpretativo de la poltica en los trminos jurdicos, porque ineludiblemente
est condicionada al significado de los objetivos enunciados.
b)
Las disposiciones o mandatos deben ser muy claros, con el fin de no originar interpretaciones
equvocas que distorsionen los propsitos perseguidos. Adems, es necesario que su presentacin
sea ordenada, a objeto de facilitar su comprensin y cumplimiento.
c)
Los derechos, prerrogativas y obligaciones de los componentes del sistema social (personas e
instituciones), deben quedar tambin claramente estipulados.
d)
Junto con la representacin de los intereses bsicos de la sociedad, debe establecer los lmites
ticos esenciales que aseguren una adecuada convivencia y respeto entre las personas.
Las normas legales pueden ser provistas por medio de diferentes mecanismos o dispositivos, los cuales
deben establecerse dentro de un orden claramente jerarquizado, y en donde se constate el amparo o
procedencia entre ellas. Este concepto puede aclararse con la figura 3.1 que se expone a continuacin:
CONSTITUCIN
POLTICA
LEYES
CODIGOS
DECRETOS
Reglamentos
Ordenanzas
3.2
La legislacin forestal es la herramienta normativa de la poltica forestal, y debe ser promulgada dentro
del marco de referencia de la legislacin nacional e interpretando los objetivos nacionales definidos
43
para el sector. En este sentido, se menciona como una exigencia importante lograr una concordancia
entre los preceptos jurdicos y tcnicos.
La legislacin forestal tambin debe especificarse en diferentes niveles, de manera de cubrir
satisfactoriamente los requisitos planteados por la formulacin de polticas especficas, contenidos
dentro de los objetivos sectoriales globales. Mientras ms detallada y clara sea la estructura de
objetivos en la poltica forestal, mayor ser la posibilidad de establecer reglamentaciones especficas
adecuadas.
3.2.1 Funciones de la Legislacin Forestal.
La legislacin forestal contribuye, como un medio, al cumplimiento de los objetivos de la poltica
forestal, afectando tanto a las instituciones gubernamentales como al pblico en general y a las
organizaciones privadas.
En relacin al Gobierno, la legislacin debe estipular las responsabilidades y acciones que sus
instituciones y personal deben observar, tanto implcita como explcitamente, y que establecen sus
lmites de autoridad. Esta regulacin de las actividades del sector pblico y de las entidades privadas se
puede llevar a efecto por medio de dos vas principales:
a) Promoviendo la dictacin de leyes y promulgando decretos que resguarden el cumplimiento de los
objetivos de la poltica forestal, que establezcan derechos, prohibiciones, limitaciones,
requerimientos o regulaciones, y que contengan las respectivas sanciones, respecto a:
Preservacin, conservacin y proteccin de los recursos forestales.
Repoblacin de terrenos forestales, en particular aquellos que han sido sometidos a
44
Por otra parte, la legislacin puede contribuir al cumplimiento de los objetivos de la poltica forestal por
medio de la regulacin de las relaciones entre grupos sociales que posean intereses diferentes en una
misma materia y que, por lo tanto, con potenciales posiciones antagnicas y, consecuentemente,
susceptibles de generar situaciones de conflictos intersectoriales.
3.2.2
El sector forestal, tal como ocurre con todos los sectores nacionales, posee algunos rasgos propios que
lo caracterizan e identifican, los cuales deben ser adecuadamente considerados en la promulgacin de
las disposiciones legales que lo afectarn, a fin de asegurar el efectivo cumplimiento de los objetivos
planteados por la poltica sectorial.
Por tal razn, algunos especialistas en la materia mencionan diversos aspectos bsicos que deben
tenerse presente en la legislacin forestal, los que se exponen a continuacin:
a) Organizacin Administrativa del Pas. Se refiere a la presencia de gobiernos centralizados o
descentralizados, tambin conocidos como unitarios o federados. Atendiendo a la naturaleza de uno
u otro caso, se debe procurar que el desarrollo de los recursos forestales y su aporte a la sociedad,
en todo el pas, sea equilibrado, con la suficiente flexibilidad para absorber las diferencias
regionales, en cuanto a la aptitud y capacidad de los elementos locales.
En tal sentido, en el caso de los gobiernos centralizados, se debe tener un especial cuidado con la
dictacin de leyes o reglamentos que contemplen normas muy rgidas para todas las regiones del
pas, especialmente cuando las condiciones locales observen diferencias significativas entre ellas.
Por el contrario, en pases federales, el gobierno central debe estar atento a la prctica excesiva de
libertad o autonoma regional, particularmente cuando se planteen acciones que puedan afectar al
armnico desarrollo del conjunto.
b) Evolucin Socio-cultural de la Poblacin. Podra tambin expresarse en trminos de la "madurez
social de la poblacin". Al respecto se plantea que en una legislacin, particularmente la forestal
por su insercin en reas rurales, para que sea efectiva y cumpla los propsitos perseguidos, debe
ser suficientemente divulgada , elaborada en trminos claramente comprensibles, para concitar su
aceptacin por la poblacin ser afectada.
En el sector forestal, en el escenario de agricultores, ganaderos y forestadores, esencialmente en
zonas de pequeos predios o minifundios, aunque tambin se presenta en el ambiente de empresas,
existen hbitos y tradiciones profundamente arraigadas, que se anteponen al desarrollo forestal
moderno, a las innovaciones de tecnologas o a los procesos tendientes a la conservacin del medio
ambiente.
Con frecuencia, la necesidad de subsistencia en zonas de pobreza, lleva a la poblacin rural a
actuar de manera prcticamente obligatoria en funcin de la obtencin de alimentos, aunque los
terrenos no tengan la aptitud para ese fin. Tambin, las presiones demogrficas, que se manifiestan
por la ineludible necesidad de lea, pueden provocar una intensa destruccin de los recursos
forestales, a pesar de las regulaciones que puedan existir al respecto.
45
En general, en la mayora de los pases del mundo se observa una estrecha correlacin entre el
nivel cultural y el estndar de vida de la poblacin con el desarrollo de la silvicultura. Por tal
razn, las normas legales para el sector forestal deben ser cuidadosamente promulgadas, siguiendo
una estrategia poltica, que no slo permita crear conciencia en torno al valor de los recursos
naturales renovables, sino que tambin promueva el establecimiento de condiciones apropiadas
para que efectivamente las normas y reglamentaciones sean acatadas por la poblacin (extensin,
asistencia tcnica, asistencia financiera, etc).
c) Desarrollo Econmico del Pas. Este aspecto guarda una estrecha relacin con la condicionante
expuesta anteriormente. Debe existir una adecuada armona entre los diferentes sectores del
desarrollo nacional en la evolucin de un pas. En aspectos tales como el econmico, cultural,
social, smbiental y el jurdico, principalmente, es indispensable que exista un claro y concordante
paralelismo entre ellos en sus respectivos desarrollos.
Sin embargo, es frecuente que todos estos sectores no evolucionen con una misma rapidez,
provocndose desarmonas en el desarrollo global, restringindose las posibilidades de
cumplimiento de las disposiciones legales vigentes, cuando stas se han promulgado sin atender a
los desiquilibrios existentes.
En los pases subdesarrollados es normal la presencia de innumerables problemas por efecto de las
desarmonas indicadas, que pueden atentar gravemente en contra del desarrollo forestal y en la
efectividad misma de la legislacin sectorial. Algunos de estos problemas son los siguientes:
Aislamiento de zonas rurales, por falta de accesos adecuados y, en general, por deficiencias en
los medios de comunicacin con el exterior.
Incentivos econmicos poco atractivos y falta de alternativas concretas para la diversificacin o
cambio en las actividades forestales tradicionales.
Dificultades o falta de medios para la aplicacin de programas de extensin y asistencia tcnica
para promover el desarrollo forestal.
Bajos niveles de produccin y problemas en la calidad de los productos, que dificultan al
acceso de los mercados o, a la obtencin precios adecuados en la venta de mercancas.
d) Armona del Sector Forestal con Sectores Afines. Existe una diversidad de aspectos relacionados
con el sector forestal que tambin caen dentro del mbito de otros sectores, que los enfocan desde
sus respectivos puntos de vista. En ello, todo desarrollo nacional implica la necesidad de establecer
un equilibrio del conjunto, segn los objetivos perseguidos por la poltica global y, tambin, de
acuerdo a las prioridades determinadas.
Sin embargo, no siempre es fcil definir los lmites para el quehacer forestal con otros sectores
cuando debe abordar un tema comn. Con frecuencia est presente la presin que ejerce cada uno
de ellos y, principalmente, las diferencias conceptuales o los distintos niveles de conocimiento
respecto a la naturaleza de los problemas que deben resolverse.
Todo lo anterior puede afectar la promulgacin de la legislacin forestal y la de los sectores afines.
Si este equilibrio no est adecuadamente planteado, existe la probabilidad que se promulguen leyes
46
47
3.3
Las consideraciones descritas precedentemente imponen que, la legislacin, deba tambin un papel de
intervencin pblica, en el sentido de facilitar a la gestin gubernamental en su tarea de superar las
deficiencias que se constaten en el incumplimiento de las normas jurdicas vigentes, ya sea por su
limitada divulgacin, como por la ausencia de condiciones para acatarlas, desigualdad en las
48
oportunidades de acceso a los bienes y servicios pblicos, diferencias en la percepcin social, o bien,
por limitaciones los productores para su acceso a los mercados.
El rol de intervencin pblica puede establecerse en la legislacin en tres tipos de mecanismos:
Regulaciones Directas, Incentivos Econmicos y Divulgacin de la Informacin.
3.3.2
Incentivos Econmicos
Con estos mecanismos se pretende fomentar el iners de los agentes privadospara llevar acciones que
generen beneficios importantes para la sociedad. En general, un incentivoes considerado como positivo
cuando efectivamente permite superar el estado de una determinada actividad o proceso productivo que
no se encuentre en un adecuado nivel de desarrollo, y que sea de especial conveniencia de impulsarla.
Siempre estar presente la discusin, en torno al propsito de maximizar los beneficios de la sociedad,
cuando estn presentes las alternativas de manejar el mecanismo de los incentivos econmicos, o bien
optar por la aplicacin de regulaciones directas. En general, las regulaciones son ms eficientes en los
casos que se pretenda mitigar o frenar un proceso negativo o destructivo, como podra por ejemplo, un
proceso de erosin. Por el contrario, cuando se desea elevar los niveles de produccin, por ejemplo, por
medio de la forestacin, los incentivos econmicos pueden ser ms eficientes.
En todo caso cuando no se cumplen adecuadamente los requisitos para la aplicacin de regulaciones, lo
lgico podra ser optar por el criterio de los incentivos. Por otra parte, se considera por razones de
eficiencia, que es ms conveniente aplicar incentivos cuando la cantidad de casos que podran
beneficiarse es pequeo, o bien, cuando las superficies a favorecer son de pequea extensin.
Los incentivos econmicos son tiles para redireccionar o corregir las orientaciones de la activas de los
privados, y para ello pueden utilizarse diversas modalidades: Bonificaciones, Subsidios, Exenciones de
Impuestos, Franquicias Tributarias, por citar a las ms comunes. Adems, estos mecanismos poseen las
ventajas de ser flexibles y discrecionales.
49
En general, los ms comunes o frecuentes son los relativos a bonificaciones, subsidios e impuestos.
Entre los ejemplos ms claro de direccionamiento en el sector forestal chileno, basado en subsidios y
boinficaciones, corresponden al Decreto Ley 701 de 1974 sobre Fomento a la Forestacin, y su ley
continuadora de 1998, que privilegi a los pequeos y medianos propietarios y a la recuperacin de
terrenos forestales degradados.
Un ejemplo interesante de mecanismo de incentivo correspondi al Sistema de los Convenios de
Reforestacin que oper en Chile entre 1969 y 1975, mediante los cuales se logr reforestar durante ese
perodo entre 250.000 y 300.000 hectreas, generando un salto de enorme magnitud respecto a lo que
histricamente se habia estado realizando con anterioridad en pas. Mediante este sistema, el propietario
particular que acceda voluntariamente al proceso, tena asegurado el 20 % de las utilidades generada
por la cosecha de las plantaciones forestales establecidas solamente aportando el suelo de su propiedad,
sin invertir ni gastar y manteniendo su ttulo de dominio, por cuanto la Corporacin de Reforestacin se
encargaba de ejecutar y financiar la preparacin del terreno, la plantacin, y el manejo y explotacin del
bosque. La participacin de las utilidades para el propietario se poda incrementar si aportaba
voluntariamente con trabajo, inversiones o gastos en el proceso, los que pasaban a registrarse en una
contabilidad comn, para permitir calcular, al trmino de la rotacin, el monto definitivo de su
beneficio.
3.4
DISEO DE LA LEGISLACIN
50
ii)
iii) Anlisis de adecuaciones de la normativa vigente. Una vez comprobado si las herramientas
legales se encuentran agotadas, o bien existen posibilidades de ajustarla por medio de
modificaciones de los reglamentes respectivos, o sobre la base de criterios discrecionales (como
tablas de costos, por ejemplo), se debe proceder a la elaboracin de las propuestas
correspondientes.
iv) Elaboracin de propuestas normativas. Corresponde preparar un texto preliminar con los
antecedentes disponibles, que requerir ser sometido a una profunda evaluacin sobre los efectos
reales que se provocarn con esta nueva norma legal. Es importante que esa evaluacin participen,
en lo posible, todos los sectores o grupos afectados y relacionados (sectores pblico y privado), de
manera de consensuar los mejores acuerdos respecto a los derechos y obigaciones que se
establecen, y as asegurar los compromisos necesarios para su posterior cumplimiento.
v)
51
Cuando los procesos legislativos en la aprobacin de nuevas normas son lentos, como usualmente
ocurre en Chile, resulta conveniente otorgarles un mayor nfasis en los criterios que orientan a las
propuestas, y no tanto a las especificaciones de sus contenidos. De igual forma, es importante
considerar formas apropiadas para lograr una expedita toma de decisiones sobre las enmiendas que se
detecten necesarias en el transcurso de la aplicacin de esos instrumentos legales. Tambin es
conveniente que las normas que se aprueben sean de la mayor simplicidad y flexibilidad posibles, y
faciliten la estandarizacin de los elementos que contengan.
En cuanto a los criterios que debe cumplir un cuerpo legal, segn Caviares (1996), corresponde que
sean similares a los considerados en la evaluacin de la gestin pblicas, y que concretamente esten
amparados por los conceptos de Eficiencia, Efectividad y Equidad.
a) Criterio de Eficiencia. Se estima que un cuerpo legal es eficiente cuando se logra que el
conjunto de beneficios generados por sus dfisposiciones y normas se maximiza y que, a su vez,
su aplicacin implique el mnimo de costo posible. Es decir, la decisin de resolver un problema
por la va de una nueva norma, la opcin ms eficiente ser aquella que, junto con cumplir el
propsito perseguido, represente el menor costo.
b) Criterio de Efectividad. Est referido a la efectividad que se posee el Gobierno para la
implementacin del cuerpo legal, en trminos de lograr que realmente constituta un instrumento
que permita resolver el problema que lo orienta. Al respecto, cabe tener presente dos aspectos
importantes: La Factibilidad Administrativa y la Factibilidad Contralora o Controlabilidad.
-
c) Criterio de Equidad. Se plantea que el cuerpo legal es equitativo cuando sus prescripciones son
uniformes para todos los que deben ser regulados, y cuando el que motiva una accin pblica
(el infractor) sea el que efectivamente responda con el pago de los costos de los perjuicios que
haya provocado. En general, este criterio no ha estado preferentemente en el centro de las
preocupaciones del sector forestal chileno.
3.5
EVALUACION DE LA LEGISLACION
52
3.5.2.1
Anlisis Tcnico.
53
En segundo lugar, se efectu una clasificacin de la Proteccin Contra Incendios Forestales basada
en temas y subtemas, representativos de los objetivos polticos de este subsector forestal, tambin en
un orden basado en un cdigo numrico.
Finalmente, se evalu la calidad de las disposiciones legales vigentes que estn afectando a la
Proteccin Contra Incendios Forestales.
Cdigo Penal (Arts. 474, 476, 477, 479, 482, 495-11, 496-2).
Cdigo de Procedimiento Penal (Art.155).
DFL 251 (Arts.30, 31, 32, 33, 34, 35y 36, sobre compaas de bomberos).
Ley 18.348 (de 1984, que crea la CONAF).
Estatutos de la Corporacin Nacional Forestal (de 1972).
Decreto 1.175 (de 1958, sobre convenio entre los Ministerios de Agricultura y Defensa
para prevenir y combatir incendios forestales).
Decreto 259 (de 1980, Reglamento del DL 701).
Decreto 733 (de 1982, sobre normas de prevencin y combate de incendios forestales).
Plan Regional de Emergencia para Situaciones de Catstrofes Regin del Bo Bo (1993).
Directiva Nacional de Emergencia Perodo 1985-86 (1985, Ministerio del Interior).
Decreto Supremo 276 (1980, que reglamenta el roce a fuego).
Decreto 301 (1984, reglamenta condiciones sanitarias en campings y campamentos de
turismo).
Ley de Bosques (N 4363, de 1931, actualizada).
Decreto 133 (de 1992, que reglamenta sobre los mtodos de caza).
Ley 18.362 (de 1984, que crea el SNASPE).
Decreto 100 (de 1990, que establece prohibiciones en el empleo del fuego).
Decreto 1.099 (de 1940, sobre permisos de uso del fuego en terrenos con ulmo y tineo).
Decreto 254 (de 1967, convenio sobre resguardo de bosques fronterizos contra incendios.
54
19.- Decreto 294 (de 1950, que establece funciones, atribuciones y organizacin del Ministerio
de Agricultura).
20.- Ley 16282 (de 1965, fija disposiciones para casos de sismos y catstrofes).
21.- Constitucin Poltica del Estado (1980)
Tal como se indic previamente, se comprob que exista, adems las 21 normas recin indicadas, una
cantidad indeterminada de normas relativas a la Proteccin Contra Incendios Forestales, por lo general
de un mbito muy especfico, insertas en cuerpos legales referidos a sectores distintos al forestal, como
por ejemplo, sobre trnsito y transporte, radiocomunicaciones, aeronutica, tendidos elctricos de alto
voltaje, seguridad, etc. Estas normas no se consideraron, por razones prcticas en la evaluacin de la
legislacin.
II
Se identificaron 12 grupos de grandes temas en Proteccin Contra Incendios Forestales, que en conjunto
abarcan 104 subtemas. Los ttulos y cdigos respectivos se presentan a continuacin:
0100
0101
0102
0103
0104
0105
0106
0107
0108
0109
0110
0111
0112
0113
PREVENCIN DE RIESGOS.
Programas en Educacin Preescolar, Bsica y Media.
Campaas de Divulgacin por Medios Masivos (Nacionales).
Campaas de Divulgacin por Medios Selectivos (Locales).
Operaciones Agrcolas y Forestales.
Obras de Infraestructura Rural
Ingreso y Trnsito por Zonas Forestales.
Relaciones entre Propietarios de Predios Rurales.
Habilitacin y Uso de Zonas de Campings y Picnics.
Uso y Transporte de Materiales Inflamables en Zonas Rurales.
Investigacin de Causas de Incendios.
Responsabilidades en el Origen de Incendios Forestales.
Tipificacin de Delitos por Provocacin de Incendios Forestales.
Penalidades en Delitos por Provocacin de Incendios Forestales.
0200
0201
0202
0203
0204
0205
0206
0207
0208
0209
MANEJO DE COMBUSTIBLES
Instalacin y Mantencin de Cortafuegos.
Instalacin y Mantencin de Otras Fajas de Proteccin o Seguridad.
Silvicultura Preventiva en Zonas Rurales.
Manejo de la Vegetacin en Zonas Periurbanas.
Manejo de Residuos de Explotaciones Agrcolas y Forestales.
Manejo de Desechos y Basurales en Zonas Periurbanas.
Operacin de Maquinarias y Equipos Pesados en la Reduccin de Combustibles.
Aplicacin de Productos Qumicos en la Reduccin de Combustibles.
Manejo de Ganado en la Reduccin de Combustibles.
0300
ALERTA Y DETECCION
55
0301
0302
0303
0304
0305
0306
0307
0400
0401
0402
0403
0404
0405
0406
0407
0408
0409
0410
0500
0501
0502
0503
0504
TRANSPORTES EN EL COMBATE
Transporte Terrestre.
Helitransporte.
Autodescenso.
Paracaidismo.
0600
0601
0602
0603
0604
OPERACIONES DE COMBATE
Regulacin de Operaciones Terrestres de Combate.
Regulacin de Operaciones Areas de Combate.
Esquemas de Organizacin para el Combate.
Coordinacin Interinstitucional para el Combate.
0700
0701
0702
0703
0704
0705
0706
0707
0708
0709
0710
0711
0800
0801
56
0802
0803
0804
0805
0806
0807
0808
0809
0900
0901
0902
0903
0904
0905
0906
0907
0908
0909
0910
0911
0912
0913
SEGURIDAD
Seleccin de Personal.
Capacitacin y Entrenamiento.
Acondicionamiento Fsico.
Alimentacin.
Primeros Auxilios y Atencin Mdica.
Equipamiento Personal.
Normas de Seguridad en la Presupresin, Combate y Uso del Fuego.
Normas de Seguridad en Actividades de Campamento.
Reclutamiento de Voluntarios.
Salvataje.
Control de Prdidas.
Prevencin e Investigacin de Accidentes.
Sistemas de Supervisin.
1000
1001
1002
1003
1004
1005
1006
1007
1008
1009
1010
1011
1012
1100
1101
1102
1103
1104
1105
1106
1107
1108
PLANIFICACION Y DESARROLLO
Planes de Desarrollo.
Planes Prediales.
Planes Operativos.
Planes de Emergencia.
Polticas y Planes de Investigacin y Desarrollo Tecnolgico.
Evaluacin de Impactos y Prdidas por Incendios Forestales.
Estadsticas de Incendios Forestales.
Evaluacin Econmica de la Proteccin Contra Incendios Forestales.
57
1200
1201
1202
1203
1204
58
III.
Anlisis Cuantitativo
Tambin se apreci que, a nivel de los temas, las distribucin de subtemas cubiertos por
la normativa era tambin irregular. Las mayores coberturas se observaron en los temas
Organizacin para la Proteccin Contra Incendios Forestales (8 de 12 subtemas), Uso del
Fuego en Zonas Rurales (6 de 12) y Prevencin del Riesgo (7 de 13). En cambio, en seis
temas, los subtemas tocados por las disposiciones legales eran de un 50 % o menos y, en
otros tres, como ya se mencion anteriormente, la cobertura era nula.
A continuacin se expone la matrz desarrollada, que incluyen solamente las situaciones de cruzamiento
entre los descriptores temticos (objetivos especficos) y las disposiciones legales vigentes al momento
de la realizacin del anlisis cuantitativo.
59
Catastro de disposiciones legales sobre control de incendios forestales y uso del fuego en zonas
rurales
DESCRIPTOR
1
102
103
108
110
111
112
113
402
403
409
410
604
706
709
711
801
802
804
808
809
902
905
910
1001
1002
1005
1006
1009
1010
1011
1012
1102
1104
1106
1107
1201
Total
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
DISPOSICION LEGAL
TOTAL
9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21
1
X
1
X
1
X
2
3
2
X
2
2
X X
1
X
2
X X
1
X
3
X X
X
1
X
2
X X
1
X
1
X
6
X
X X
X X X
1
X
4
X
X X X
4
X
X X X
1
X
1
X
2
X X
2
X
X
9
X X X
X X
2
X X
3
X X
X
5
X X
X
X
5
X X
X
X
2
1
X
1
2
X X
1
X
2
X X
2
X X
2 18 16 6 2 3 3 2 1 1 4 1 5 1
82
8
Figura 3.5.2.1.- Catastro de disposiciones legales sobre control de incendios forestales y uso
del fuego en zonas rurales (las columnas representan a las disposiciones
legales, y las filas a objetivos especficos)
60
IV.
Anlisis Cualitativo
Al igual que el anlisis de la cobertura de la normativa vigente sobre la Proteccin Contra Incendios
Forestales, el estudio del contenido de las disposiciones legales tambin demuestr importantes
deficiencias, derivadas tanto de la superficialidad con que algunos de los temas son tratados, como
tambin por la ausencia de regulaciones en algunas materias relevantes.
En general, no se aprecia una estructura global para la normativa que rige a la proteccin contra los
incendios forestales en Chile. Podra aseverarse que las disposiciones vigentes no se establecieron como
consecuencia de una poltica en la materia que haya sido orgnicamente formulada, ni tampoco de
acuerdo a lineamientos estratgicos que se hayan mantenido estables en el transcurso de las ltimas
dcadas. La impresin general es que las diferentes disposiciones que existen actualmente fueron
creadas esencialmente con el fin de resolver problemas especficos o contingentes, con frecuencia
derivados de acciones orientadas a tratar problemas referidos a otras actividades silvoagropecuarias, o
bien, que corresponden a la asimilacin de normas que se dictaron persiguiendo objetivos diferentes al
manejo de los recursos naturales renovables.
El anlisis de contenidos de la normativa vigente, por temas de Proteccin Contra Incendios Forestales,
permite exponer los siguientes comentarios:
61
las normas sobre emergencias. No se constataron instrumentos legales para aspectos tan
importantes como los referidos a la regulacin de operaciones terrestres y areas para el
combate, ni tampoco respecto a los esquemas de organizacin para la supresin, de acuerdo a
los niveles de magnitud de los problemas que se estaban generando.
Uso del Fuego en Zonas Rurales: Fue uno de los temas que comprobaron una alta proporcin
de normas. Sin embargo, la mayora de stas se refieran a aspectos de carcter administrativo,
como procedimientos para obtener la autorizacin para quemar, y perodos de ejecucin, o bien
relativos a la tipificacin de delitos y penalidades sobre el uso indebido del fuego. Los aspectos
propiamente tcnicos no estaban cubiertos por la legislacin vigente, destacndose
particularmente falencias respecto a las prescripciones en la preparacin de los terrenos a tratar,
tcnicas de encendido, regulacin de daos y efectos, normas de seguridad con terrenos
aledaos, tipos de equipos y requisitos de mantencin y operacin, evaluacin de las quemas y,
en general, la exigencia de planes que incluyeran estipulaciones claras y correctas para la
realizacin de tales operaciones. La legislacin vigente impeda el uso del fuego bajo los
conceptos modernos, esto es mediante la aplicacin de quemas prescritas, mediante las cuales se
provee no slo control de escapes del fuego en el rea tratada, sino que tambin la regulacin de
disturbios ambientales en el sitio mismo, de modo de asegurar un resultado positivo en el
balance de efectos positivos y negativos que deriven.
62
Planificacin y Desarrollo: Con la excepcin de los esquemas establecidos por los sistemas de
emergencia, como era el caso del Plan ACCEFOR de ONEMI, no se contaba con una normativa
que sealara la necesidad de formular planes de Proteccin para instituciones pblicas o
empresas forestales, en cualquiera de los niveles de planificacin requeridos (estratgicos,
tcticos, operativos, prediales, etc.). Relacionado con Decreto Ley 701 sobre Fomento a la
Forestacin, en el cual se estableca la obligatoriedad de planes de proteccin para los predios
acogidos al sistema de bonificaciones, se comprob que las estipulaciones incorporadas eran
muy superficiales y cubran escasamente la enorme gama de aspectos sobre la materia. Por otra
parte, no se constaron normas relativas sobre polticas y planes de investigacin y desarrollo
tecnolgico, evaluacin de daos y, en general, sobre sistemas de gestin e informacin.
3.5.5.2
Anlisis Jurdico
Se bas en un estudio del anlisis de cobertura jurdicas de las disposiciones legales vigentes, a modo de
catastro, en el se describieron y clasificaron las normas desde los puntos de vista Substantivo, Regulador,
Procedimental y Presuncional de Responsabilidades.
Tambin en el anlisis jurdico se evalu la administracin de justicia, por medio de una encuesta
encargada por la Fundacin Chile que se efectu en 81 Tribunales, que correspondan a la totalidad de
los existentes en las Regiones V, VIII y X, por stas las que presentaban los mayores niveles de
ocurrencia de incendios forestales en el pas. Los principales resultados y conclusiones de la encuesta
fueron los siguientes:
a) Se comprob que tan slo el 16,8 % de los 18.907 incendios ocurridos entre 1993 y 1997 en las
tres regiones analizadas, eran denunciados a la justicia.
b) Tambin se constat que, durante el mismo perodo, se haban ingresado 11.769 causas por
delito de estragos e incendios, de las cuales el 93,8% se encontraban terminadas y que tan
63
slo el 0,5% de stas ltimas haban terminado en sentencia. La mayor parte de las causas
terminadas haban sido sobresedas.
c) Los resultados expuestos anteriormente llevaron a concluir que el ordenamiento legal y
reglamentario haba sido ineficaz en la represin de los incendios forestales. Se podan
mencionar como probables causas de la ineficacia judicial a:
64
CAPITULO 4
4.1
La administracin puede plantearse como la organizacin requerida para gestionar o llevar a la prctica
los objetivos definidos por la poltica, dentro del marco reglamentario establecido por la legislacin y,
de acuerdo a la estrategia diseada por la planificacin.
Existen diversas definiciones clsicas respecto al concepto administracin. Algunas ampliamente
difundidas son las siguientes:
Proceso tendiente a crear el ambiente interno necesario para realizar un esfuerzo organizado,
con el fin de alcanzar las metas del grupo (KOONTZ).
En general, el concepto administracin puede ser interpretado de diferentes maneras, dependiendo del
enfoque o "Escuela" que se est aplicando (Operativo, Emprico, Comportamiento Humano, Sistema
Social, Teora de las Decisiones, Matemtico).
En todo caso, la administracin se caracteriza por poseer como rganos e instrumentos a grupos de
personas. Lo esencial en la funcin administrativa es que su accin se desenvuelve solo entre personas,
que ejercen cargos, representan a un grupo de individuos o que se responsabilizan de una determinada
tarea. Por otra parte, la administracin es concebida como un proceso, en el que se distinguen cuatro
funciones bsicas:
a) Planificacin. A travs de la cual se determinan los cursos de accin que deben adoptarse,
definindolos y formulndolos como planes, programas, proyectos y tareas.
b) Organizacin. Que define los grupos de trabajo, su ambiente fsico, sus interrelaciones y las
jerarquas entre las personas.
c) Ejecucin. Est referida a la realizacin de las actividades y tareas previstas.
d) Control. Es la comprobacin del cumplimiento de las tareas asignadas y la evaluacin de los
resultados obtenidos.
En los conceptos y funciones recin expuestas se evidencian discrepancias entre los "administradores" y
los "planificadores", por cuanto los primeros se pronuncian respecto a la identificacin de la
65
planificacin como una funcin de la administracin, tal como se expuso precedentemente. En cambio,
los segundos, plantean que la administracin est supeditada por la planificacin. Esta diferencia de
concepto en la prctica desaparece en los esquemas organizacionales bien concebidos y diseados.
Aunque podra sostenerse que en todas las administraciones se desarrollan las cuatro funciones
esenciales recin descritas, es necesario sealar que el contenido de ellas vara, y a veces de un modo
significativo, desde una institucin a otra. Puede existir una enorme cantidad de factores situacionales o
de contingencia, hacia los cuales cada organizacin debe encontrar su manera ms adecuada de ajuste.
Ahora, respecto a estos factores, no solo se requiere identificarlos sino que tambin interrelacionarlos, si
se aspira a que la gestin administrativa pueda efectivamente lograr el cumplimiento de los objetivos
que la sustentan.
Algunos autores sealan seis factores situacionales de mayor importancia que requieren ser
considerados por la administracin. Una breve descripcin de cada uno de ellos se expone en los
prrafos siguientes:
a) El ambiente externo de la organizacin. Que se compone de una cultura general (legal,
sociolgica, econmica, ecolgica), y de un conjunto de instituciones, sectores o grupos
significativos con los cuales se debe interactuar.
b) Los objetivos. Que corresponde a las salidas o resultados que la institucin debe generar, los que
en ambientes inciertos se puede llegar a la necesidad de negociarlos con el ambiente externo, como
una forma de asegurar el cumplimiento de los postulados esenciales.
c) La tecnologa. Que comprende los conocimientos, las especializaciones, los mtodos y los
equipos, que se requieren para transformar los recursos, materias primas o condiciones del presente,
en productos o resultados futuros.
d) La estructura. Comprende al conjunto de pautas que gobiernan el ambiente interno de la
organizacin, como polticas, reglamentos, criterios de departamentalizacin, procedimientos, etc.
Si las pautas internas son detalladas y se encuentran codificadas, se seala que la estructura est
formalizada.
e) El personal. Corresponde al recurso fundamental, sobre el cual se establece la organizacin. No
obstante, se aprecian diferencias notables en los enfoques administrativos sobre el rol que
desempean las personas. Desde una posicin se plantea que las personas necesitan crecer, madurar
y realizarse en la institucin; en cambio, por otra parte se seala que lo esencial es promover el
sentido de competencia y que ello slo se logra cuando los individuos se subordinan a un estricta
direccin interna.
f) El enfoque administrativo. Corresponde al estilo de gobierno interior en la organizacin. Los
enfoques que en mayor grado se observan en los tiempos actuales son dos: El clsico o conductista,
de tendencia autocrtica y, el de comportamiento, que postula por una amplia participacin del
personal en la toma de decisiones.
66
4.2
La administracin forestal debe regirse por los mismos conceptos de la administracin general, por
cuanto corresponde a una rama especializada de esta ltima. Las razones que fundamentan la condicin
de la administracin forestal como una rama especializada corresponden a las propias caractersticas de
la actividad forestal, las que a continuacin se mencionan:
-
Los rasgos recin sealados otorgan una alta complejidad a la actividad forestal, y fundamentan
frecuentemente la necesidad de un tratamiento especializado dentro de las ciencias de la administracin.
Con frecuencia se plantea que la administracin en los servicios forestales pblicos y en las empresas
forestales privadas son similares, y que ello constituira una referencia para los organismos
gubernamentales, en el sentido que podran alcanzar un mayor nivel de eficiencia si adoptaran los
procedimientos empleados por las organizaciones privadas. Esta apreciacin es parcialmente correcta,
porque un servicio forestal estatal abarca un mbito de funciones quizs ms amplio, incluyendo, entre
otros, objetivos orientados a la administracin de bienes pblicos con la tarea de maximizar sus
beneficios en favor de toda la sociedad, lo que no corresponde como un propsito prioritario en una
organizacin privada, con la excepcin de las fundaciones o de organismos no gubernamentales.
El Servicio Forestal de los Estados Unidos, que posee una larga trayectoria como institucin pblica,
se plantean seis principios bsicos para su administracin, con el fin de resolver las complejidades de la
administracin forestal. Estos son:
a) Segregacin Funcional. Establece que las actividades o tareas de una similar naturaleza deben ser
claramente identificadas dentro de los programas globales, y que corresponde que sean asignadas a
una sola persona o a un grupo de ellas, capacitadas para enfocarlas y ejecutarlas con la habilidad
especializada que se requiere.
b) Jerarqua. La lnea de autoridad en la organizacin debe estar muy claramente identificada, y ello
se expresa en el sentido que cada persona debe tener un slo jefe, desde quin tiene que recibir la
autorizacin para actuar y ante el cual debe responder por sus actos. De otras personas se pueden
recibir consejos y opiniones, pero nunca rdenes si es que no poseen la correspondiente delegacin
de autoridad.
67
4.3
Corresponde al ordenamiento que se establece al interior de una organizacin forestal, con el objeto de
agrupar al personal o las tareas que deben ser realizadas en determinadas unidades. En consecuencia, es
indispensable describir y formalizar las responsabilidades que son asumidas por estas unidades y,e
stablecer el flujo de relaciones jerrquicas y funcionales que debe existir entre ellas. La posicin de las
unidades y relaciones entre las unidades dentro de la organizacin, por lo general son representadas
grficamente por medio de organigramas.
La estructura normalmente se establece a nivel institucional, ya sea en un servicio forestal pblico o
para el caso de una empresa forestal. Sin embargo, tambin puede ser planteada a nivel nacional o
regional, para coordinar el conjunto de acciones, que tanto el Estado como el sector privado, a travs
de sus respectivas instituciones, han organizado para alcanzar sus respectivos objetivos.
Los servicios forestales estatales y las empresas forestales mantienen frecuentemente grandes cantidades
de personal para cubrir adecuadamente las numerosas y complejas funciones que deben desarrollar. De
ah entonces es que sea normal el criterio de establecer diversas unidades en la organizacin. Este
68
69
4.4.1
Al trmino del Gobierno del Presidente Piera, en marzo del ao 2014, la estructura del Poder Ejecutivo
estaba conformada por 22 Ministerios, de los cuales 15 amparan un total de 49 instituciones cumplen
funciones pricipamente o importantes relacionadas con la actividad forestal. Adems, deben agregarse
algunos organismos pblicos autnomos como es el caso del Banco Central, o semipblicos (Fundacin
Chile). Un catastro de esos organismos, con la identificacin de los Ministerios a los cuales se
encuentran adscritos, se expone a continuacin:
Ministerio de Agricultura
- Corporacin Nacional Forestal (CONAF)
- Servicio Agrcola y Ganadero (SAG)
- Instituto de Desarrollo Agropecuario (INDAP)
- Fondo de Innovacin Agropecuaria (INIA)
- Oficina de Estudios y Polticas Agrcopecuarias (ODEPA)
- Fundacin de Comunicaciones del Agro FUCOA)
70
71
Tal como puede observarse, las responsabilidades pblicas para la actividad forestal se encuentran
distribudas en una amplia gama instituciones gubernamentales; sin embargo, la mayor ingerencia est
actualmente asignada a los Ministerios de Agricutura y de Economa Fomento, especficamente en la
Corporacin Nacional Forestal y el Instituto Forestal. En el futuro prximo tambin pasar adquirir una
mayor relevancia el Ministerio del Medio Ambiente que, por su reciente creacin, an no termina de
consolidar su estructura y funcionalidad, aunque ya se encuentran definidas y formalizadas.
72
a) Misin Institucional.
Fu creada en 1972 y se le reconoce en los actuales momentos como el servicio forestal nacional. En el
"Plan Estratgico de la Corporacin Nacional Forestal 1994-2000", publicado en noviembre de 1994, se
declara que la misin institucional de este organismo es "Garantizar a la Sociedad el uso sostenible de
los ecosistemas forestales y la administracin eficiente del Sistema Nacional de Areas Silvestres
Protegidas del Estado, a objeto de contribuir al mejoramiento de la calidad de vida de las actuales y
futuras generaciones"
Para el cumplimiento de la misin institucional recin ennunciada, se distinguen para CONAF cuatro
objetivos estratgicos, que son:
73
CONSEJO
DIRECTIVO
DIRECCION
EJECUTIVA
Gerencia
SNASPE
Fiscala
Secretara
Tcnica
Auditora
Programas
Especiales
Gerencia
Forestal
Gerencia
Manejo del
Fuego
Gerencia
Finanzas y
Administ.
Gerencia
Desarrollo
Personas
Direcciones
Regionales
Figura 4.4.1.1a.- Organigrama General de la Corporacin Nacional Forestal
Las Direcciones Regionales estructuradas con un esquema similar al organigrama nacional recin
expuesto. Se destacan, como unidades destinada a una tarea eminentemente tcnica en materia forestal
a las Gerencias SNASPE, Forestal y Manejo del Fuego, las que poseen internamente las estructuras que
se describen en la siguiente figura.
74
Gerencia Manejo
del Fuego
Planificacin
y Control
GerenciaSNA
SNAS PE
Seguridad y
Salud Ocup.
Depto.
Planific. y
Desarrollo
Depto.
Pre vencin
de I.F.
Depto.
Operacio.
Combate
Depto.
Logstica
Depto.
Desarrollo,
Normaliz.
Depto.
Conserv.
B iodivers
Depto.
Administr.
SNASPE
Gerencia
Forestal
Secretara
Secretara
Tcnica
C.Semillas,
Gen,Entom
Certificacin
Depto.
B osque
Nativo
Depto.
Fiscaliz. y
Monitoreo
Depto.
Plantaci.
Forestales
Depto.
Administ.
Leg.Fores
Depto.
Evaluac.
Ambiental
Actualmente se encuentra en trmite en el Parlamento el Proyecto de Ley que el Gobierno envi para
formalizar crear el Servicio Nacional Forestal, que pretende otorgar a la CONAF el estaturo de
Corporacin de Derecho Pblico. A continuacin se transcriben los tres primeros artculos de ese
proyecto de ley (Mensaje N 596-358, de 26 enero de 2011, del Presidente de la Repblica ), que
establecen la misin y objetivos de la futura CONAF:
Artculo 1.- Crase el Servicio Forestal Nacional como un servicio pblico descentralizado, con
personalidad jurdica y patrimonio propio, que se relacionar con el Presidente de la Repblica a
travs del Ministerio de Agricutura. El Servicio ser, para todos los efectos legales, el sucesor y
cotinuador de la Corporacin Nacional Forestal, pudiendo utilizar como expresin abreviada la
expresin CONAF.
Artculo 2.- El Servicio tendr por objeto contribuir al desarrollo sustentable del pas, impulsando
la preservacin, conservacin, proteccin, rehabilitacin y aprovechamiento de los recursos y
ecosistemas forestales, formaciones xerfitas, bosques urbaanos y los recursos naturales
renovables que tengan relacin directa, complementaria o incidental con el recurso forestal.
Artculo 3.- Para el cumplimiento de su objeto, corresponder al Servicio el ejercicio de las
siguientes funciones y atribuciones:
a) Proponer al Ministerio de Agricultura las polticas, planes y normas necesarias para el manejo
del recurso foresta.
75
b) Promover y ejecutar polticas para el adecuado manejo y aprovechamiento de los bosques nativos
y plantaciones establecidas por propietarios forestales.
c) Promover el manejo del recurso forestal en cuencas hidrogrficas para asegurar la produccin y
calidad de las aguas.
d) Proponer o ejecutarmeddas y/o acciones silvcolas para evitar la erosin de los suelos y mejorar
su fertilidad y drenaje.
e) Elaborar y/o participar en la ejecucin de planes nacionales o regionales de desarrollo forestal y
mejoramiento gentico de bosques y en estudios y programas de investigacin, proteccin y
conservacin de los bosques y recursos naturales renovables asociados a ellos.
f) Administrar los bosques fiscales, formaciones xerfitas en terrenos fiscales y las reservas
nacionales, cuya finalidad principal sea el manejo productivo sustentable.
g) Proporcionar asistencia tcnica, en forma directa ya travs de terceros, a los pequeos y
medianos propietaros del pas en materias relativas a conservacin, establecimiento,
recuperacin o manejo sustentable de los bosques y su comercializacin.
h) Producir plantas forestales para sus propios fines o para engrega a terceros, bajo un rol
subsidiario, a ttulo gratuito u oneroso.
i) Aplicar y fisalizar el cumplimiento de las normas referidas al bosque nativo, formaciones
xerfitas y a plantaciones forestales de especies nativas o introducidas, as como las referidas al
uso del fuego en zonas rurales, prevencin y combate de incendios forestales y a la prevencin y
control sw plagas forestales no sometidas a control oficial.
j) Participar en el proceso de evaluacin ambiental estratgica contemplada el el artculo 7 bis de
la Ley N 19.300, pronunciarse sobre las materias de su competencia en el marco del Sistema de
Evaluacin de Impacto Ambiental.
k) Colaborar con programas internacionales, firmar convenios con organismos de otros pases y, en
general, participar en la cooperacin internacional en materias de su competencia, dar
seguimiento al desarrollo y aplicacin de convenciones internacionales sobre la materia cuando
se lo encomiende el Ministerio de Agricultura.
l) Efectuar estudios, catastros e investigaciones para conocer la magnitud y estado de los recursos
naturales renovables forestales y formaciones xerfitas y sus ecosistemas. Asimismo, podr
realizar programas de educacin, divulgacin y capacitacin referidos al cumplimiento de sus
objetivos.
m) Administrar los fondos concursables destinados por ley a la conservacin, recupreracin o
manejo del bosque nativo, como tambin de aquellos destinados a la creacin y manejo de
plantaciones forestales.
n) Participar en la creacin de personas jurdicas de derecho privado sin fines de lucro, de las
reguladas en el Ttulo XXXIII del Libro I del Cdigo Civil.
o) Las dems funciones que le encomienden las leyes.
Las funciones y estructura de CONAF en discusin, com las que posee actualmente, sern modificadas
prximamente con la creacin en el ao 2009 del Ministerio del Ministerio del Medio Ambiente, y la
formalizacin de su Servicio de Biodiversidad y reas Protegidas, en el ao 2013, que contempla hacerse
cargo del SNASPE.
76
4.4.1.2
Es una Corporacin de Derecho Privado, de duracin ilimitada, creada en 1965 por la Corporacin de
Fomento de la Produccin y el Instituto de Desarrollo Agropecuario, dependiente de la Corporacin de
Fomento de la Produccin, cuya misin como Instituto Tecnolgico del Estado es crear y transferir
conocimientos cientficos- tecnolgico para el uso sostenible de los recursos y ecosistemas forestales,
de desarrollo de productos y ls servicios derivados; as como, generar informacin para el sector
forestal en los mbitos econmicos, social y ambiertal.
La propuesta de valores del Instituto Forestal es:
Cambio climtico
La estructura del Instituto Forestal para el cumplimiento de su misin, objetivos y ejes estratgicos, es
la siguiente:
77
CONSEJO
DIRECTIVO
DIRECCION
EJECUTIVA
Fiscala
Recursos Humanos
Auditora Interna
Comunicaciones
Gerencia
Tcnica
Naci onal
Subgerencia
Planificacin
y Sistemas
Gerencias
Regionales
Diaguitas
Metropolitana
B o-Bo
Gerencia
Finanza y
Administra.
RR.Internac
Transferenc.
Tecnologicas
Valdivia
Patagonia
4.4.1.3
Fue creado mediante la Ley N 20.417 de 2009, que modific la Ley de Bases del Medio Ambiente.
Para el perodo 2010-2013cse contempl consolidar su funcionalidad y organizacin, para lo cual se
estableci la siguiente agenda programtica:
78
Cabe sealar, que mediante la Ley N 20.417 de 2014, fue creado el Servicio de Biodiversidad y reas
Silvestres Protegidas. Por lo tanto, la estructura del Ministerio del Medio Ambiente qued como se
indica en la siguiente figura:
CONSEJO DE
MINISTROS (CMS)
MINISTERIO DEL
MEDIO AMBIENTE
CONSEJO
CONSULTIVO
NACIONAL
Servicio de
Evaluacin
Ambiental
Comisin Evaluadora
Superintend
del Medio
Ambiente
SUBS ECRETARA
TRIB UNAL
AMB IENTAL
Servicio de
Biodiversidad
y Areas Proteg.
Consejo Consultivo Regional
SEREMIS
Las entidades privadas relacionadas con el sector forestal, adems de la estructuracin que
particularmente cada una de ellas pueda haber establecido, es comn que se agrupen con sus similares,
como una manera de abordar acciones conjuntas en relacin a las referencias de desarrollo establecidas
por la poltica forestal.
De esta manera, asociaciones de agricultores, confederaciones campesinas, federaciones de empresarios,
asociaciones de industriales y diversas otras organizaciones gremiales se establecen para llevar en forma
corporativa, no solamente para la bsqueda de soluciones tcnico-econmicas eficientes para resolver
sus problemas, sino que tambin para conformar grupos ms representativos y de mayor influencia en la
discusin de sus derechos y prerrogativas con las instituciones gubernamentales.
En algunos casos, como ocurre con las federaciones de empresarios e industriales forestales, se llegan a
establecer verdaderos servicios forestales privados, con una departamentalizacin altamente
desarrollada, los que les permite plantear alternativas de polticas sectoriales y soluciones concretas,
79
desde su punto de vista, para los problemas forestales de mayor trascendencia en el mbito nacional o
regional.
Se podran calificar como entidades privadas que participan en el desarrollo de Chile a los siguientes
tipos de organizaciones:
-
Una revisin de los actores privados que poseen una mayor relevancia en el sector forestal de Chile se
expoe en las siguientes pginas:
80
ASAMBLEA
DE SOCIOS
CONSEJO
DIRECTIVO
GERENCIA
GENERAL
Oficina Legal
RR.PP. Y Difusin
Unidad de Estudios
Unidad de Proyectos
GERENCIAS
REGIONALES
DEPARTAMENTOS
Plantaciones
Bosque Nativo
Aserraderos
Celulosa y Papel
Tableros y Chapas
Industria Secundaria
Instituciones
Servicios y Transport.
Evidentemente las perpectivas de estabilidad y desarrollo en el sector forestal sern ms auspiciosas con
la presencia de organizaciones que agrupen a las entidades forestales privadas, porque constituirn una
adecuada contrapartida en el anlisis de problemas trascendentes y en la formulacin de las polticas
sectoriales, especialmente cuando estn orientadas efectivamente a defender sus posiciones sin pretender
al menoscabo de los intereses de la sociedad.
81
Chile Sustentable
Comit Pro Defensa de la Flora y Fauna (CODEFF)
Consultoras Profesionales Agraria Ltda. (AGRARIA)
Corporacin Bosque Educa
Corporacin de la Microempresa Indgena (CORMI)
Corporacin El Canelo de Nos
Defensores del Bosque Chileno
Earth Action Network
Ecourbe
Forest Stewardship Council (FSC)
Fundacion Alemana del Desarrollo
Fundacin Greenpeace (GREEN PEACE)
Fundacin Terram
Grupo de Accin por el Bo Bo (GABB)
Grupo de Estudios Agrorregionales (GEA)
Grupo de Investigaciones Agrarias (GIA)
Instituto de Libertad y Desarrollo (L&D)
Instituto de Ecologa de Chile
Instituto de Ecologa Poltica
Movimiento Agroecolgico de Chile
Movimiento de Amigos de la Defensa y Resguardo de Chile
Organizacin de Ecologia y Desarrollo
Programa de Economa del Trabajo (PET)
Red Eco 90
Red de Accin Ecolgica (RENACE)
Sociedad de Amigos del rbol
Sociedad de Ciencias Forestales
c) Organizaciones Gremiales
Entre las que se destacan por su participacin en el desarrollo forestal chileno cabe mencionar a:
-
82
Captulo 5
LA PLANIFICACIN COMO HERRAMIENTA DE LA POLTICA
FORESTAL
5.1
CONCEPTO PLANIFICACION
83
b) Es un conjunto de decisiones anticipadas sobre acciones a ejecutar, algunas de las cuales pueden
ser simples y otras complejas, pero siempre debe existir una clara interaccin entre todas ellas.
c) Es un proceso secuencial, en donde cada etapa o fase no puede ser abordada mientras no se cumpla
la anterior de una manera suficiente, en relacin a lo previsto.
d) Es un proceso a largo plazo (estratgico), pero que debe contemplar soluciones parciales para el
mediano plazo (tctico) y el corto plazo (operativo).
e) Debe ser un proceso flexible, con el fin de absorber las modificaciones o ajusten que se requieran
cuando varan las condiciones originales en su formulacin, como as tambin dependiendo del
cumplimiento de los supuestos iniciales sobre los escenarios de aplicacin en el desarrollo del
proceso.
f) Es un proceso reiterativo y retroelimentario, porque a travs de sus constantes evaluaciones,
puede influir en el marco poltico o lineamientos estratgicos que lo enmarcan.
Identificacin de los cursos de accin (estrategias) alternativos para el logro de los objetivos.
Formulacin del Plan, por medio de la descripcin de las referencias para su implementacin y
ejecucin (programas, proyectos, instrumentos y tareas).
Definicin de referencias para el seguimiento del proceso y evaluacin final del plan.
Con el fin de establecer mayores claridades respecto a la estructura recin expuesta de la planificacin,
es importante definir algunos de los trminos empleados:
Plan. Es un documento en donde se describen los objetivos, metas, plazos, programas, proyectos,
tareas e instrumentos a considerar en la realizacin del proceso de planificacin.
Plazos. Son los perodos en los cuales se prev cumplir con las metas establecidas por la
planificacin.
84
Cursos de Accin. Son las estretegias definidas para lograr el cumplimiento de los objetivos y sus
consiguientes metas y plazos.
Programas. Son conjuntos coordinados de proyectos, que pueden estar localizados geogrficamente
o referirse a algn aspecto especfico de la poltica global o sectorial.
Los componentes que conforman la estructura de la planificacin tambin pueden considerarse como
elementos de un proceso, porque entre ellos existe un ordenamiento lgico o secuencial. Sin embargo,
tambin debe destacarse que el proceso es ineludiblemente reiterativo, retrospectivo y retroalimentario,
por la necesidad de los sucesivos ajustes que deben aplicarse en la medida que se definen, implementan
y ejecutan los planes, hasta lograr el necesario equilibrio entre el cumplimiento de los objetivos, la
disponibilidad de recursos y la eficiencia de la gestin del proceso mismo.
En el punto 1.2 del presente documento se mencion que, con frecuencia, la formulacin de una poltica
sectorial se establece dentro de un esquema de planificacin para el desarrollo. Esta modalidad, en uno
de sus casos ms conocidos, se constata en el Sistema de Planes de Accin Forestal que la FAO que
dise en el transcurso de la dcada 1980-1990 para apoyar a pases con un precario o desorganizado
desarrollo sectorial. En este caso, tal como lo explicita FAO (2010), la estructura combinada de poltica
y planificacin es la siguiente:
85
POLTICA NACIONAL
DE DESARROLLO
Poltica Forestal
Objetivo 1
Meta 1.1
Meta 1.2
Enfoque de
Ejecucin
Objetivo 2
Meta 2.1
Meta 2.2
Enfoque de
Ejecucin
Objetivo n
Meta n.1
Meta n.2
Enfoque de
Ejecucin
86
87
El plan a largo plazo tiene como propsito establecer, en una forma general, lo que suceder o va a
suceder en el transcurso del tiempo y en futuro lejano y, en consecuencia, proporcionar un esquema
88
dentro del cual tambin se puede decidir sobre lo que debe hacerse en los plazos mediano y corto. Este
tipo de plan est relacionado con cambios estructurales en la economa nacional o sectorial, con las
respectivas modificaciones sociales e institucionales y, las correspondientes inversiones en el largo
plazo. Debe ser lo suficientemente flexible para absorber las evoluciones del escenario en las
condiciones que determina el esquema, sobre todo si el plazo es de varias decenas.
El plan a mediano plazo contempla principalmente modificaciones en las polticas tcnicas y en las
inversiones dentro de ese horizonte. En cambio, el plan a corto plazo est destinado a equilibrar el
trabajo y los recursos disponibles, por lo general para perodos anuales.
Estn presentes las dificultades que derivan en la coordinacin de planes con diferentes horizontes. Los
cambios y retrasos imprevistos que puedan surgir conducen a incrementar las dificultades de
compatibilizar los diferentes procesos involucrados. Por lo tanto, muchas instituciones y gobiernos
plantean para la planificacin, ante el imperativo de operar en forma efectiva, la conveniencia de
comenzar con el plan anual y concentrarse en l.
5.5.
PLANIFICACIN ESTRATGICA
La Planificacin Estratgica se ha venido imponiendo en los ltimos tiempos como una reaccin a las
deficiencias de los sistemas de planificacin del pasado, particularmente a los aplicados en los decenios
de 1950 y 1960. Los mtodos de planificacin financiera y la elaboracin de presupuestos a partir de
cero, otorgaban una desmedida eficiencia a las decisiones de corto plazo en desmedro de las
consideraciones del largo plazo. La planificacin tradicional a largo plazo dependa del pronstico
basado en las tendencias pasadas, y a menudo conduca a la formulacin de planes muy detallados para
horizontes de varios aos, que rpidamente se volvan obsoletos. En cambio, en la planificacin
estratgica, su fundamentacin est dada esencialmente en la caracterizacin y evaluacin de los
escenarios futuros.
a) Concepto y Niveles de Estrategia
La estrategia describe la imgen ms deseable que se pretende lograr en el futuro para una sociedad o
una organizacin, sobre la base de una visin que delnea los elementos esenciales de las acciones que
deben llevarse para concretar esa imgen y, proporciona la justificacin y evaluacin de los
procedimientos a seguir para el logro tales propsitos. Es decir, la Planificacin Estratgica est
referida esencialmente a la capacidad de observacin y anticipacin frente a los desafos y
oportunidades que puedan generarse, debidos tanto a las condiciones externas de una organizacin como
a su realidad interna. Esta definicin engloba los puntos de vista dados por diversos autores, los que, en
general, son coincidentes sobre cinco aspectos bsicos contenidos en el concepto de estrategia:
i) Descripcin de los escenarios futuros para la organizacin.
ii) Identificacin y fundamentacin de cursos de accin.
iii) Determinacin de metas a largo plazo.
iv) Orientacin para los cursos de accin definidos.
v) Especificacin de los cursos de accin.
89
b)
El proceso de planificacin estratgica debe adaptarse a la organizacin que lo est impulsando. Esto es
un aspecto fundamental, porque cuando se intenta replicar sin una evaluacin previa a los mtodos
utilizados en otros contextos, aparecen inevitablemente los problemas derivados por la diferencia de
realidades con el modelo empleado.
Se considera que existen dos aspectos claves a considerar en el desarrollo de un proceso de planificacin
estratgica:
-
Disear un proceso de planificacin que sea realista, para lo cual ser necesario evaluar la
capacidad tcnica que se posee y buscar la asesora correspondiente cuando se determine que su
capacidad al respecto es insuficiente. Tambin constituyen puntos importantes el tiempo
disponible para realizar el proceso, el nivel de compromiso de directivos y funcionarios, los
eventuales problemas polticos y organizacionales que pudiesen surgir, entre otros aspectos.
c) Anlisis FODA
Es el mtodo basado en el anlisis de Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas que
usualmente se emplea con el fin de caracterizar y evaluar el estado actual y las proyecciones de la
organizacin, tanto en trminos globales como para cada uno de los componentes que la conforman. El
mtodo, que esencialmente corresponde a un Diagnstico Estratgico, se aplica por medio de dos
anlisis especficos: Interno y Externo.
-
Anlisis Externo. Apunta a la evaluacin de los factores exgenos en el entorno donde se sita
la organizacin, por lo tanto no controlados por ella, y que se traducen en oportunidades o
amenazas que especialmente guardan relacin con su capacidad o limitacin de proyectarse ms
all del mbito donde se encuentra inserta.
90
Como ejemplo de una amenaza podra citarse el caso de una fuerte demanda de personal
tcnicamente bien calificado por parte de otras instituciones que ofrecen mayores
remuneraciones, expectativas profesionales o mejores ambientes laborales, y que podra
repercutir en el xodo de ese personal desde la organizacin bajo anlisis. En cambio, una
oportunidad estara representada por el surgimiento de nuevas condiciones en el entorno de la
organizacin, que la favorecen y que, bien aprovechadas, le podran significar un positivo
crecimiento y una consecuente mayor capacidad para el cumplimiento de su misin.
d) Objetivos Estratgicos
Se fundamentan en las conclusiones resultantes del Anlisis FODA, y que corresponden a la expresin
de los logros que la organizacin debiera alcanzar en un plazo determinado. Al respecto, en la
definicin de la misin de la organizacin, y en el momento de fijar sus objetivos, es til volver al
diagnstico estratgico con el fin de apreciar exactamente cules son los espacios de maniobra que se le
ofrecen, evitando riesgos, superando limitaciones, enfrentando los desafos y aprovechando las
potencialidades que sealan sus conclusiones.
Si se ha elaborado un correcto listado de las fortalezas y debilidades de la organizacin, junto a las
oportunidades y amenzas que se vislumbran en su entorno, el anlisis combinado de estos aspectos
puede entregar un panorama adecuado para la formulacin de los objetivos estratgicos, utilizando para
ello la conocida Matrz de Anlisis FODA:
OPORTUNIDADES
AMENAZAS
FORTALEZAS
Potencialidades
Riesgos
DEBILIDADES
Desafos
Limitaciones
91