TERCEIRO SETOR E PUBLICIZAO: NOVA DINMICA DE

FORMULAO E IMPLEMENTAO DE POLTICAS PBLICAS

EM UBERLNDIA MG

LARA LUSA MARQUES BABILNIA UNIVERSIDADE FEDERAL DE

UBERLNDIA (UFU)
larababilonia@yahoo.com.br
Agncia Financiadora da pesquisa: CAPES
GT3. Conflitos Sociais, Instituies e Poltica.

O foco de anlise do trabalho em tela ser a transferncia da gesto do servio de

sade pblica para instituies no estatais especificamente para as Organizaes Sociais
(OSs) - na cidade de Uberlndia MG.
No contexto neoliberal, merece especial ateno a caracterstica que diz respeito
reduo do tamanho do Estado, especificamente no que concerne desresponsabilizao
na prestao de inmeros servios sociais. Assim, uma das possibilidades ilustrada pela
transferncia da gesto de servios pblicos para instituies no estatais ou Organizaes
No Governamentais, representantes daquilo que atualmente denomina-se terceiro
setor.
Neste sentido, a Publicizao o movimento em direo ao setor pblico noestatal, no sentido de o responsabilizar pela execuo de servios que no envolvem o
exerccio do poder de Estado, mas devem ser subsidiados pelo Estado. As instituies no
estatais ganham proeminncia tanto na formulao quanto na implementao das polticas
pblicas, uma vez que o prprio Estado, por meio da publicizao, incentiva a participao
de tais instituies, principalmente na gesto das polticas pblicas.
O caso emprico estudado refere-se transferncia da gesto dos servios de sade
pblica para OSs na cidade de Uberlndia MG. Constata-se que este processo implica em
mudanas no mbito estatal, bem como, na dinmica de formulao de polticas pblicas e
seus mecanismos de implementao. Portanto, a publicizao via OSs privatiza o servio
de sade pblica - pois como afirma Di Pietro (2008), privatizao, em sentido amplo,
abrange todas as medidas para reduo do tamanho do Estado - visto que o Estado
transfere a gesto do servio de sade para OSs, por meio do contrato de gesto. Este
1

processo leva ao sucateamento do servio pblico, pois, como verificamos, leva

precarizao do trabalho, ao controle social falho e desvios de recursos pblicos.
INTRODUO

Este trabalho, pautado em uma reviso parcial da bibliografia que se debrua sobre
o Neoliberalismo e a Reforma do Estado, realiza um estudo de caso sobre a gerncia de
Sade Pblica da cidade de Uberlndia MG. O trabalho analisa a Reforma do Estado
implantada no Brasil, a qual foi conduzida pelo ministro Bresser-Pereira no governo FHC,
sob a direo do Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado (MARE).
Investiga tambm o papel fundamental do chamado terceiro setor nesta dinmica e, alm
disso, analisa a poltica de sade no Brasil, atravs de uma breve contextualizao da
implementao do Sistema nico de Sade (SUS). Para tanto necessrio tratar de
aspectos essenciais de tal dinmica.
As transformaes recentes na gesto dos servios de sade produziram novidades
na natureza da prestao do servio, na forma do gozo dos direitos, na transparncia dos
procedimentos e nas condies de trabalho no interior das unidades de sade. Tais
transformaes dizem respeito, sobretudo, transferncia da responsabilidade do Estado
para ONGs qualificadas como Organizaes Sociais. Antes de dar o devido tratamento ao
processo, fundamental mostrar suas razes, contextualiz-lo e apontar o pano de fundo
em que foi construdo.
O cenrio o da segunda metade do sculo XX. Assim, possvel dizer que do
final da Segunda Guerra Mundial at a dcada de 1970 houve grande crescimento
econmico no mundo. A isso podemos associar o modelo de acumulao fordista e as
polticas keynesianas e social-democrticas que permitiram ao mundo capitalista
presenciar incrementos sensveis nos PIBs (Produto Interno Bruto) e a ampliao dos
direitos sociais (HOBSBAWN, 1995; HARVEY, 2000) capazes de permitir analistas
batizarem os trinta anos do Ps Guerra como sendo dourados. Mas, a partir do incio da
dcada de 70, o capitalismo comeou a dar sinais de crise, tendo como traos mais
evidentes a queda da taxa de lucro, esgotamento do padro de acumulao
taylorista/fordista, hipertrofia da esfera financeira, crise do welfare state e aumento das
privatizaes.
Assiste-se a uma eroso crescente do compromisso entre Estado, capital e trabalho,
e da chamada relao salarial fordista (HARVEY, 2000). Neste contexto de crise,
2

acirram-se lutas sociais para reivindicao de melhores salrios e condies de trabalho. A

crise do modelo de acumulao fordista foi enfrentada pela reestruturao produtiva, isto ,
por um novo modelo de produo: a acumulao flexvel. Se nos modelos precedentes, por
exemplo, as empresas produziam orientadas pela oferta, a partir de ento, as mercadorias
no mais so produzidas para em seguida serem entregues no mercado, mas, as empresas
passam a produzir orientadas pela demanda, para que as mercadorias sejam vendidas no
momento em que so produzidas.
A referida crise do fordismo e do Welfare State - teve como sada este novo
modelo de produo - acumulao flexvel ou toytotismo. De acordo com Barbosa e Silva
(2008), este modelo tem como apoio a flexibilidade dos processos de trabalho, dos
mercados de trabalho, dos produtos, padres de consumo e de direitos sociais. O que se
prima o enxugamento da fora de trabalho na fbrica, sendo que o foco o consumidor.
Nesse sentido, essas mudanas na produo provocam mudanas significativas na
vida social. Dessa forma,

Nesse processo no esto em jogo apenas os novos padres e as novas formas de

domnio no campo econmico, necessrios reestruturao do capital, mas
tambm a necessidade de socializao de novos valores e novas regras de
comportamento, para atender tanto a esfera da produo como a da reproduo
social (SIMIONATTO, 1998, p.49).

A reestruturao produtiva induz a novas relaes entre Estado (strictu senso) e

sociedade civil. Segundo Coutinho:
Fazendo uma anlise do pensamento de Gramsci, o Estado em sentido amplo,
com novas determinaes, comporta duas esferas principais: a sociedade
poltica (que Gramsci tambm chama de Estado em sentido estrito ou de
Estado-coero) que formada pelo conjunto dos mecanismos atravs dos quais
a classe dominante detm o monoplio legal da represso e da violncia e que se
identifica com os aparelhos de coero sob controle das burocracias executiva e
policial-militar; e a sociedade civil, formada principalmente pelo conjunto das
organizaes responsveis pela elaborao e/ou difuso das ideologias,
compreendendo o sistema escolar, as Igrejas, os partidos polticos, os sindicatos,
as organizaes profissionais, a organizao material da cultura (revistas, jornais,
editoras, meios de comunicao de massa), etc. (1999).

Desta forma, como ressalta Barbosa e Silva (2008) valores e polticas pblicas, arranjados
em razovel sintonia denunciam o cumprimento de papis formadores de uma renovada
direo intelectual e moral.

NEOLIBERALISMO E TERCEIRO SETOR: REAO TERICA E POLTICA

No contexto supracitado de crise do capitalismo e de reestruturao produtiva, o
neoliberalismo pode ser entendido dialeticamente como resultado e resultante do processo
de reestruturao, como forma de superar a crise e reproduzir o capital. Segundo Teixeira
(1998), o neoliberalismo nasceu como uma reao terica e poltica ao modelo de
desenvolvimento que estava centrado na interveno do Estado (o Estado de Bem Estar
Social), assim o neoliberalismo passou a se constituir na principal fora estruturadora do
processo de acumulao de capital e de desenvolvimento social.
A principal tese dos neoliberais a de que o Estado est enfraquecido e/ou em crise
e precisa ser amplamente reformado. Os economistas liberais defendiam a Reforma do
Estado para resolver a crise econmica. Segundo COSTA (2010):
Dito de forma simplificada, seu argumento partia do pressuposto de que o
modelo de welfare, esgotado em suas potencialidades de reproduo e
crescimento, gerava demandas crescentes por parte da sociedade. A satisfao
dessas necessidades levava ao crescimento desordenado do aparelho do Estado,
impondo custos crescentes aos contribuintes, sem lhes oferecer em troca, em
quantidade e qualidade, os servios de que necessitavam. O aumento das
despesas com o financiamento dessa mquina requeria a cobrana de impostos
cada vez mais elevados. A tributao excessiva inibia a iniciativa privada e
reduzia o crescimento das atividades produtivas. Com um dficit menor seria
possvel cobrar menos impostos e colocar mais dinheiro em circulao no
mercado, gerando novos investimentos e novos empregos.

Das marcas caractersticas do neoliberalismo j enumeradas acima, merece especial

ateno aquela que diz respeito reduo do tamanho do Estado, especificamente no que
concerne desresponsabilizao na prestao de inmeros servios sociais. A renncia a
tais obrigaes pode-se dar de vrias formas. Uma das possibilidades ilustrada pela
transferncia dos servios pblicos para a gesto de Organizaes No Governamentais,
representantes daquilo que atualmente denomina-se terceiro setor.
significante ressaltar o motivo das aspas quando ponderamos sobre o terceiro
setor. Em consonncia com Montao (2002), fizemos a opo de empregar aspas no
termo terceiro setor por se tratar de um conceito que segmenta a realidade social, uma
vez que divide a realidade social em Primeiro Setor (Estado), Segundo Setor (mercado) e
Terceiro Setor (Sociedade Civil), dividindo a realidade social em trs esferas autnomas.
Portanto, feitas as ressalvas sobre a utilizao do termo terceiro setor e antes de
abordar o que se apresenta como ncleo do objeto dessa pesquisa, fazem-se necessrias
algumas reflexes, no sentido de contextualizar, os termos delimitados por aspas.
4

O aparecimento do terceiro setor no um fato novo, porm se torna expressivo a

partir de 1970. A tradio poltica mais forte anterior ditadura, chamada populista,
estabelecera padres de relacionamento entre o Estado e a sociedade, sendo que o Estado
exercia uma srie de funes vitais. Havia identificao coletiva com povo e nao,
passavam todos pela funo integradora do Estado. Os regimes militares romperam os
aspectos polticos do populismo, reduzindo ao mnimo as esferas de negociao. A
violncia das armas compensava os vnculos sociais perdidos com a promessa de maior
segurana pblica. Neste perodo, os movimentos sociais1 estavam fortes e organizados.
Neste contexto, o terceiro setor, ganhou fora representando formas alternativas
de oposio poltica aos regimes ditatoriais, tratava-se de construir um contra-poder
popular, uma fora popular independente do Estado. As reivindicaes centrais dos
movimentos sociais e das ONGs deste perodo estavam centradas em questes de infraestrutura bsica ligadas ao consumo coletivo. De acordo com Gohn (1997):

Os atores sociais que emergiram na sociedade civil brasileira, aps 1970,

revelia do Estado, e contra ele num primeiro momento, configuraram novos
espaos e formatos de participao e de relaes sociais. Estes novos espaos
foram construdos basicamente pelos movimentos sociais, populares ou no, no
anos 70-80 (Gohn, 1991); e nos anos 90 por um tipo especial de ONGs que
denominamos anteriormente cidads, ou seja, entidades sem fins lucrativos que
se orientam para a promoo e para o desenvolvimento de comunidades carentes
a partir de relaes baseadas em direitos e deveres da cidadania. (GOHN, 1997,
p. 303)

Conforme Gohn (1997), o aparecimento e aumento das ONGs no Brasil,

principalmente partir da dcada de 90, explica-se por diversos fatores. Um destes fatores
o crescimento do setor informal, neste sentido, de acordo com a autora a promoo do
setor informal autoriza, em parte, a retirada do prprio Estado da esfera social. Desta
forma, os movimentos sociais deixam de ter como foco de luta as relaes de trabalho,
pois, nas palavras da autora:

As relaes de trabalho deixam de ser o principal foco das lutas dos

trabalhadores. A luta bsica passa a ser pela manuteno de um emprego,
1

Movimentos sociais so aes sociais coletivas de carter scio poltico e cultural que viabilizam distintas
formas de se organizar e expressar as suas demandas. Na sua ao, estes movimentos recorrem a estratgias
diversificadas que variam da simples denncia passando pela presso direta (mobilizaes, marchas
concentraes passeatas, distrbios ordem constituda, atos de desobedincia civil, negociaes etc.) at
as presses indiretas (GOHN, 2003).

qualquer que seja, e no mais pelas condies de trabalho dentro de uma

categoria (GOHN, 1997, p.296).

Alm disso, as Organizaes No-Governamentais ONGs ganham

proeminncia sobre as instituies pblicas. Neste sentido, os movimentos sociais
populares perdem sua fora para as ONGs, pois as polticas integradoras exigem a
interlocuo com organizaes institucionalizadas. Assim, as ONGs formam parcerias com
o poder pblico a fim de mediar as relaes entre coletivos de indivduos organizados e
as instituies do sistema governamental e tambm, entre grupos privados e instituies
governamentais.
Neste cenrio de aparecimento e fortalecimento do terceiro setor, podemos
constatar que duas so as principais vertentes interpretativas do terceiro setor, uma
apologtica, que reconhece as virtudes inatas da sociedade civil organizada, e outra ctica,
matizadora das organizaes e percebedora de suas relaes ntimas com o projeto
neoliberal.
Segundo Rubem Csar Fernandes (1994), representante da primeira vertente, a
vida pblica no feita apenas de atos do governo, mas tambm de atividade cidad.
Como se no apenas o governo, mas todos ns, organizaes e iniciativas privadas
tivssemos uma funo pblica. Neste sentido, o terceiro setor se destacaria por
representar expresses de solidariedade atravs de atividades autnomas e voluntrias,
beneficiando diversos setores da populao, Assim, seria uma alternativa inovadora e
eficiente de resoluo da questo social. Nesta perspectiva, o terceiro setor
apresentado como uma alternativa inovadora, num processo de consolidao da
democracia e do desenvolvimento social.
No entanto, de acordo com Montao (2002), representante da segunda vertente
qual aderimos nesta pesquisa - como soluo parcial da crise capitalista, o neoliberalismo
visa reconstituio do mercado, reduzindo ou at eliminando a interveno social do
Estado em diversas reas e atividades. Neste sentido, o projeto neoliberal busca acabar
com as polticas pblicas de carter universalista, principalmente as polticas assistenciais e
sociais, retirando o direito da populao ao acesso a essas polticas, deixando estes
servios merc do mercado, ou do chamado terceiro setor.
Neste contexto, podemos perceber que atualmente as polticas pblicas de carter
universal so deixadas de lado e as polticas focalizadas so cada vez mais empregadas. O
fator financeiro o principal norteador ou a restrio bsica da ao governamental para a
6

utilizao de polticas pblicas universalistas, o discurso da focalizao faz toda a

discusso da poltica social enveredar para o mbito da escolha pblica eficiente. Desta
forma, podemos notar a tecnificao da questo social que produz a idia de que a boa
poltica social deveria ser, antes de tudo, fiscalmente responsvel, ainda que isso pudesse
significar restries e ou focalizaes. Portanto, nesta perspectiva a poltica social deve
atuar aps o mercado, como forma de oferecer paliativo para suas imprecises
(THEODORO e DELGADO, 2003). Assim, a poltica social focalizada e deixada merc
do mercado e do terceiro setor.
Portanto, as respostas questo social, agora a cargo do mercado ou do terceiro
setor passam a ser percebidas pela populao no mais como um direito, mas sim, como
uma atividade comercializvel ou servio filantrpico. O que antes era visto como direito
da populao passa a ser encarado por grande parte das pessoas, como doao, caridade.
Assim, funcional ao projeto neoliberal, uma vez que, reivindica um novo modelo
de resoluo aos problemas sociais pautado na ao privada, profissionalizada, voluntria e
focalizada de atores e organizaes.

O terceiro setor seria conceituado, segundo Montao (2002) como o conjunto de

organizaes mais ou menos formais da sociedade civil, ou seja, organizaes e/ou aes
da sociedade civil, (no-estatais e no mercantis). Mas de acordo com este autor,
analisando o conceito criticamente, podemos verificar que no possvel tratar do conceito
de terceiro setor a partir de um conceito isolado, mas, preciso procurar sua expresso
na realidade, ou seja, partir da anlise real, como totalidade histrica que , para ento
explorar esta categoria. Deste modo, necessrio ponderar sobre as mudanas da realidade
contempornea, promovidas pelo embate do projeto neoliberal e as lutas dos trabalhadores,
verdadeiras transformaes que esto se concretizando no que diz respeito s respostas da
sociedade questo social.
O aumento Terceiro Setor, conforme Montan (2002) um fenmeno integrado
que parte do mesmo projeto neoliberal que, por um lado, reduz o papel do Estado na
interveno social, redirecionando sua modalidade de ao - focalizada e desconcentrada e por outro lado, cria uma demanda lucrativa para os servios privados e, finalmente,
estimula a ao voluntria e filantrpica de um terceiro setor substitutivo da ao estatal.
Alm disso, as ONGs podem abrir portas para a corrupo, na medida em que,
podem se tornar parceiras do poder pblico retirando o poder pblico do espao em que
deveria a rigor ocupar, como por exemplo, a gerncia dos servios de sade, pois so

servios essenciais populao e que deveriam ser gerenciados pelo governo que foi eleito
e, portanto, tem legitimidade para tal funo.
Portanto, a proeminncia do terceiro setor com relao aos movimentos sociais,
mostra que h uma mudana nas relaes sociais, no sentido de que, antes, com
movimentos sociais fortes, havia maiores reivindicaes e presses populares sobre o
Estado, na medida em que os Movimentos Sociais eram autnomos, no havia parceria
direta, institucionaliza, com o Estado. Com o fortalecimento das ONGs, de certa forma, h
uma substituio dos movimentos sociais pelas mesmas, nota-se que a presso social da
populao de diminui e as reivindicaes passaram a ser mais focadas, pontuais. E os
novos movimentos sociais tambm so mais focalizados, no pretendem uma mudana
radical da sociedade, mas, sim mudanas exatas, precisas, focalizadas. O terceiro setor,
assim, passa a ser parceiro do Estado na formulao e na prtica das polticas pblicas e
assim, passa a ser um brao do Estado, logo, a autonomia para fazer reivindicaes ao
Estado, certamente, diminui. Houve assim o crescimento das ONGs e das polticas de
parcerias implementadas pelo poder pblico. Gohn diz que:
Os movimentos que participam destas experincias tambm redefinem seus
valores no sentido de olharem para o Estado no como para um inimigo, como
nos anos 70-80, mas como para um interlocutor, um possvel parceiro, num
campo de disputas polticas em que as demandas tm significados contraditrios:
para uns so conquistas de direitos a obter ou preservar, pois h toda uma luta
por detrs de sua aparente causalidade; para outros, so mecanismos que
permitiram diminuir o conflito social e, at, desativar possveis aes pblicas,
tirando-as da arena de atendimento direto pelo Estado. (GOHN, 1997, p. 317).

Portanto, o Terceiro Setor cumpre papel funcional ao projeto neoliberal, na

medida em que, as parcerias entre o Estado e o chamado Terceiro Setor, encobrem a
estratgia real de reestruturao do capital, estratgia esta realizada por meio, tambm, da
transferncia dos servios estatais para a iniciativa privada e para os representantes do
terceiro setor. Neste sentido, a funo das parcerias entre o Estado e as ONGs no a
de compensar, mas a de encobrir e a de gerar a aceitao da populao a um processo
que, como vimos, tem clara participao na estratgia atual de reestruturao do capital.
uma funo ideolgica. Ou seja, faz parte do processo da formao do consentimento,
conforme Harvey (2005), na sociedade.
necessrio, assim, entender estas parcerias entre o poder pblico e Estado.
Vejamos a seguir como a Reforma do Estado e a Nova Gesto Pblica esto intimamente
ligadas com esta discusso, ou seja, como a parceria e/ou transferncia da gesto dos
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servios estatais est embutida na lgica da Nova Administrao Pblica em um contexto

neoliberal de Reforma do Estado.
REFORMA DO ESTADO: EM SINTONIA COM O MODELO NEOLIBERAL
Aquilo que se denominou de Reforma do Estado, por sua amplitude, pode ser mais
bem entendida como reforma do aparelho do Estado. Como reconhecida por parte da
bibliografia especializada (Nogueira, 1998), trata-se de uma reforma adaptativa, isto , a
importao de procedimentos administrativos vigentes em alguns pases do mundo e
circunscritos uma corrente terica da administrao pblica denominada Nova Gesto
Pblica. A reforma foi implementada num movimento pujante no governo Fernando
Henrique Cardoso, sob a direo do Ministrio da Administrao Federal e Reforma do
Estado (MARE), passando a constituir uma proposta ampla e concreta, visando mudanas
inerentes em aspectos de cunho previdencirio, poltico e administrativo.
Segundo Luiz Alberto dos Santos (2000), no caso brasileiro, apesar das
demonstraes vindas de diversos pases acerca da incapacidade de a globalizao, por si
s, garantir o desenvolvimento social e econmico sustentado, o governo FHC adere
lgica da Reforma do Estado.
As medidas neoliberais iniciadas no governo Collor2 tiveram continuidade no
governo FHC que adota as premissas de uma reforma administrativa implementando uma
administrao gerencial no pas. Segundo suas prprias premissas, o MARE tem como
dever, fazer uma reforma para fortalecer estrategicamente o Estado, colocando-o no
controle das polticas pblicas, exercendo funes regulatrias onde o mercado no o faz e
respondendo com agilidade s demandas sociais, buscando uma comunicao direta com
sociedades cada vez mais complexas (MARE, 1997).
Ao ministrio caberia cuidar das polticas e diretrizes para a reforma do Estado;
poltica de desenvolvimento institucional e capacitao do servidor, no mbito da
Administrao Pblica Federal direta, autrquica e fundacional da reforma administrativa;
superviso e coordenao dos sistemas de pessoal civil, de organizao e modernizao
administrativa, de administrao de recursos da informao e informtica e de servios
gerais, da modernizao da gesto e promoo da qualidade no setor pblico; e do
2

Fernando Collor de Mello, eleito em 1989 presidncia da Repblica. Candidato pelo PRN (Partido da
Reconstruo Nacional) foi empossado em 1990. Em 1992 sofreu processo de impeachment, sendo
substitudo pelo vice Itamar Franco cujo mandato se encerrou em 1994.

desenvolvimento de aes de controle da folha de pagamento dos rgos e entidades do

Sistema de Pessoal Civil da Administrao Federal SIPEC. O MARE3 foi extinto em
1999 pela medida provisria n 1.795/99. O decreto presidencial n 2.923/99 transfere para
o ento Ministrio do Oramento e Gesto, atual Ministrio do Planejamento, as
atribuies que pertenciam ao MARE. Todavia, mesmo com a extino do MARE, ainda
imprescindvel analisar o processo de Reforma do Estado iniciado nesse Ministrio. Logo,
importante analisar a constituio do MARE e as medidas tomadas pelo mesmo para
implementar a Reforma do Estado brasileiro.
Destarte, para nortear as aes da Reforma do Estado no Brasil, o MARE
desenvolveu o Plano Diretor da Reforma do Estado (PDRAE) que foi o documento guia
para tal reforma.
Segundo o MARE, a crise brasileira do final da dcada de 70 e 80 foi tambm uma
crise do Estado. Nesta perspectiva, o Estado desviou-se de suas funes bsicas para
ampliar a presena no setor produtivo, o que levou ao agravamento da crise fiscal. Alm
disso, o Estado caracterizado como lento e ineficiente para a magnitude e a complexidade
dos desafios que o pas passou a enfrentar diante da globalizao econmica (PDRAE,
1995). De acordo com o PDRAE:

A crise do Estado define-se ento (1) como uma crise fiscal, caracterizada pela
crescente perda do crdito por parte do Estado e pela poupana pblica que se
torna negativa; (2) o esgotamento da estratgia estatizante de interveno do
Estado, a qual se reveste de vrias formas: o Estado do bem-estar social nos
pases desenvolvidos, a estratgia de substituio de importaes no terceiro
mundo, e o estatismo nos pases comunistas; e (3) a superao da forma de
administrar o Estado, isto , a superao da administrao pblica burocrtica.
(PDRAE, 1995, p. 11).

A crise do Estado, nesta perspectiva, essencialmente uma crise fiscal e esta crise
fiscal foi causada devido ao modelo de Estado focado em polticas pblicas universais polticas pblicas de vis populista ou um modelo de Estado centrado no Estado de Bem
Estar Social/Welfare State. , assim, uma crise do Modo de Interveno do Estado e,
portanto, uma crise do prprio aparelho estatal.

Foram ministros da Administrao e Reforma do Estado: Luiz Carlos Bresser Gonalves Pereira (1/1/1995
a 24/06/1998 e 5/11/1998 a 1/1/1999) ngela Maria Santana Carvalho, interinamente (21/12/1995 a
1/1/1996) Cludia Maria Costin, interinamente (25/6/1998 a 4/11/1998) Jos Walter Vazquez Filho,
interinamente (9/7/1998 a 15/7/1998).

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Portanto, o Estado deveria passar por um processo de Reforma amplo, e na nossa

anlise um processo calcado em valores neoliberais, tais como a diminuio do tamanho do
Estado por meio da reduo da execuo de tarefas realizadas diretamente pelo Estado,
privatizao, etc. Assim, para a implementao da reforma tal como preconizada no Plano
Diretor da Reforma do Estado, seria preciso seguir cinco diretrizes principais:
Institucionalizao, Racionalizao, Flexibilizao, Publicizao, Desestatizao (COSTA,
2010). O foco de anlise ser a publicizao, pois o ponto mais importante de anlise
nesta pesquisa, na medida em que o aparecimento e fortalecimento do Terceiro Setor um
fenmeno atual dentro da lgica do neoliberalismo e as parcerias entre Terceiro Setor e
Estado crescem velozmente.

PUBLICIZAO E PRIVATIZAO DOS SERVIOS SOCIAIS

De acordo com o MARE, a Publicizao o movimento em direo ao setor
pblico no-estatal, no sentido de o responsabilizar pela execuo de servios que no
envolvem o exerccio do poder de Estado, mas devem ser subsidiados pelo Estado, como
o caso dos servios de educao, sade, cultura e pesquisa cientfica.
H mudanas, por conseguinte, no regime de propriedade das entidades executoras
de determinados servios pblicos, que so definidos pelo MARE como Servios NoExclusivos do Estado. Fazem parte deste ncleo as instituies que no possuem o poder
de Estado; como exemplos deste ncleo podemos destacar os hospitais, as universidades,
os centros de pesquisa e os museus. No entanto, de acordo com o PDRAE (1995), o Estado
deve estar presente, j que estes servios envolvem direitos humanos fundamentais.
Conforme o PDRAE so servios que no podem originar lucro.
Por conseguinte, as Organizaes Sociais (OSs) tm papel fundamental na
dinmica da Reforma do Estado, principalmente no setor dos servios no-exclusivos do
Estado, como foi definido pelo MARE. Assim, como uma das alternativas para a superao
da crise do Estado foram criadas as OSs, para agilizar e tornar eficiente os servios
pblicos. H assim que redefinir a atuao do Estado no desempenho de suas funes
sociais enfatizando a administrao gerencial. De acordo com o PDRAE:

11

A estratgia da reforma do Estado se apia na publicizao dos servios noexclusivos do Estado, ou seja, na sua absoro por um setor pblico no-estatal,
onde, uma vez fomentados pelo Estado, assumiro a forma de organizaes
sociais. Essa forma de parceria entre sociedade e Estado, alm de viabilizar a
ao pblica com mais agilidade e maior alcance, torna mais fcil e direto o
controle social, mediante a participao, nos conselhos de administrao, dos
diversos segmentos beneficirios envolvidos. As organizaes nesse setor gozam
de uma autonomia administrativa muito maior do que aquela possvel dentro do
aparelho do Estado. Em compensao, seus dirigentes so chamados a assumir
uma responsabilidade maior, em conjunto com a sociedade, na gesto da
instituio (BRASIL, 1997, p.10).

Para isso devem ser feitas transferncias de atividades estatais para o setor
privado ou para o terceiro setor ou setor pblico-no estatal. Portanto, as Organizaes
Sociais so as ferramentas principais da publicizao.
O modelo de Organizaes Sociais (OSs) foi criado por meio da Medida Provisria n
1.591, de setembro de 1997, convertida na Lei n 9.637, de 15 de maio de 1998. Segundo o
PDRAE (1995) tem como objetivo permitir a descentralizao de atividades no setor de prestao
de servios no-exclusivos, a partir do pressuposto de que esses servios sero mais eficientemente
realizados, todavia, sero financiados pelo Estado. Retornando viso do MARE, o propsito

central do Projeto de Organizaes Sociais proporcionar um marco institucional de

transio de atividades estatais para o terceiro setor e, com isso, contribuir para o
aprimoramento da gesto pblica estatal e no- estatal. Entretanto, os balanos da
bibliografia mais crtica apontam para um processo de desorganizao e privatizao do
Estado (NOGUEIRA, 2004), desvios e ilegalidades, ampliao do patrimonialismo
(VIOLIN, 2006), reduo da cobertura e precarizao do servio, alm do reconhecimento
de que a verdadeira motivao desta novidade institucional a tentativa de escapar aos
mecanismos de controle (licitao) e de precarizar o trabalho (modalidades no previstas
no RJU).

A GESTO DA SADE PBLICA E O TERCEIRO SETOR: O CASO DE

UBERLNDIA MG
O objeto da pesquisa est localizado na aplicao do modelo de OS na rea da
sade, portanto, ser importante tecer alguns comentrios acerca do direito que a
compreende e o sistema que a gere (o Sistema nico de Sade SUS). Para Paim (2009),
a sade questo que tem ocupado o centro das atenes de muitas pessoas, governos,
empresas e comunidades. Assim, alm de corresponder um estado da vida, a sade
12

compe tambm um setor da economia onde se produzem bens e servios. Neste sentido,
cada sociedade organiza seu sistema de sade, sendo um sistema que intervm no mbito
social, econmico e cultural.
A criao do SUS resultou de um processo social que exigiu luta poltica principalmente disputas entre dois projetos: a Reforma Sanitria e a Privatista - e seus
princpios coincidem com as bandeiras levantadas pelo movimento de redemocratizao do
pas. Assim sendo, o Projeto de Reforma Sanitria, construdo a partir de meados de 1970,
tem como preocupao central assegurar que o Estado atue em funo das necessidades da
sociedade. O projeto privatista, por sua vez, est pautado na poltica de ajuste neoliberal e
tem como principais tendncias a conteno de gastos como a racionalizao da oferta,
descentralizao com iseno de responsabilidade do poder central e focalizao. as
reivindicaes do movimento que recebeu o nome de Movimento Sanitarista

foram

apresentadas na 8 Conferncia Nacional de Sade, em 1986. Sendo que mais tarde,

na Constituio de 1988, foram definidas as aes relativas ao SUS, considerado de
relevncia pblica, ou seja, atribudo ao Poder Pblico a regulamentao, a fiscalizao
e o controle das aes e dos servios de sade, independente da execuo direta do mesmo.
De acordo com Arretche (2005), a constituio de 1988 ofereceu uma oportunidade
poltica para que o movimento sanitrio constitucionalizasse seus objetivos da reforma.
Na Constituio de 1988, promulgada em 5 de outubro de 1988, no Ttulo III da
Ordem Social, Captulo II da Seguridade Social, Seo II da Sade, cria o Sistema
nico de Sade, SUS. A criao do SUS insere-se num contexto amplo de crise (como

Conforme Marques e Mendes (2007): A literatura brasileira rica na documentao e na anlise sobre o
surgimento e o papel desempenhado pelo movimento sanitarista na luta pela universalizao dos servios e
aes da sade pblica. Entre os vrios autores que se debruaram sobre esses temas, salientamos a sntese
realizada por Escorel e col. (2005). Esses autores, reforando a idia presente na citao mencionada,
chamam a ateno para o fato de o movimento sanitarista ter se estruturado no mesmo momento em que
outros movimentos sociais comearam a se rearticular, ainda durante o perodo da ditadura militar.
durante o governo Geisel que sindicatos de diferentes categorias de trabalhadores da sade, com destaque
para os mdicos, acadmicos e pesquisadores, comeam a debater vrios aspectos da sade do povo
brasileiro e do servio de sade pblico e/ou previdencirio. Decorrentes desse movimento, vrios
seminrios foram realizados e diversos grupos de trabalho foram criados. No plano organizativo, foi criada
a Associao Brasileira de Ps-Graduao em Sade Coletiva (Abrasco), em 1979, com o apoio dos
Departamentos de Medicina Preventiva dos cursos de medicina. Idias e concepes foram testadas e
propostas nas secretarias de sade em que representantes do movimento se faziam presentes. Com a
democratizao do pas, j no governo Sarney, lideranas do movimento assumiram postos-chave nas
instituies responsveis pela definio e conduo da poltica de sade. sob essa influncia foi
convocada a 8 Conferncia Nacional de Sade, em 1986, tida como o momento mais significativo do
movimento sanitarista, quando as estratgias e a plataforma da Reforma Sanitria foram definidas. Entre
vrios objetivos, estava presente o acesso dos servios e aes de sade para toda a populao p. 09.

13

vimos no segundo captulo) e num contexto de surgimento e apogeu do neoliberalismo.

Desta forma, como j pudemos constatar, as reas mais afetadas pelo neoliberalismo e pela
reforma do Estado foram as reas sociais, ou seja, a questo social. Importante ressalvar
que o SUS insere-se (como define a prpria Constituio) na rea de Seguridade Social,
sendo, portanto, a Sade um direito social. Alm disso, conforme Paim (2009), com base
na concepo de seguridade social, o SUS supe uma sociedade solidria e democrtica,
movida por valores de igualdade e equidade, sem discriminaes ou privilgios.
Todavia, o processo de Reforma do Estado estava em curso no Brasil e, no
obstante, a rea da Sade no escapou da reforma administrativa, fazendo parte dos
objetivos do MARE, tendo, inclusive, um caderno Mare especfico para a Reforma
Administrativa do Servio de Sade (Cadernos MARE, n13). Neste contexto a proposta
desta reforma na Sade :

A proposta de reforma que aqui faremos reconhece o carter prioritrio das

medidas preventivas de promoo e de proteo sade, mas s se refere a elas
indiretamente. O que se espera que as economias decorrentes do processo
racionalizador venham propiciar recursos econmicos e financeiros para o
desenvolvimento daquelas medidas. (BRASIL, 1998, p.10)

Logo, a Reforma Administrativa do Sistema de Sade tambm tem como pano de

fundo o enxugamento dos gastos do Estado, isto , a racionalizao dos gastos na rea da
sade. neste contexto que a o terceiro setor corporificado na figura das OSs aparece
na formulao e, principalmente implementao da gesto das polticas pblicas de sade,
na medida em que o Estado transfere a gesto dos servios de sade, da poltica de sade
para as OSs. de suma importncia para tal artigo tratar do caso especfico da cidade de
Uberlndia MG.
Uberlndia uma cidade do interior de Minas Gerais e est localizada no Tringulo
Mineiro. Atualmente sua populao gira em torno de 608.369 dados IBGE 2007. As
principais atividades econmicas so a agroindstria, plo moveleiro, e, alm do mais, a
cidade

ainda

considerada

maior

plo

atacadista/distribuidor

do

pas.

Aps estas sucintas informaes sobre a cidade de Uberlndia, importante

explicitar como Uberlndia se insere na lgica neoliberal e, logo, na Reforma do Estado,
especialmente na publicizao, ou seja, na transferncia dos servios de sade pblica,

14

especificamente das Unidades de Atendimento Integrado (UAIs) para as entidades do

Terceiro Setor 5.
As UAIS so responsveis pelo atendimento ambulatorial e pronto atendimento,
alm de consultas especializadas. E, neste sentido, um dos marcos histricos do
atendimento sade em Uberlndia foi a fundao das UAIS, em 1994. Inicialmente foram
trs as unidades criadas, situadas nos bairros Planalto, Luizote e Pampulha. Estas unidades,
desde seu inicio, foram geridas pela entidade do terceiro setor a Fundao Manica
Manoel do Santos (FMMS). A FMMS venceu solitariamente - pois, foi a nica concorrente
neste processo - a licitao para firmar o termo de parceria com a Prefeitura Municipal de
Uberlndia (PMU) e ento, comea a sua funo de gestora das UAIs. A FMMS venceu
solitariamente - pois, foi a nica concorrente neste processo - a licitao para firmar o
termo de parceria com a Prefeitura Municipal de Uberlndia (PMU) e ento, comea a sua
funo de gestora das UAIs. Segundo Souza e Valado Jr.:

A parceria entre a FMMS e a PMU iniciou-se em 1994, na qual a Secretaria

Municipal de Sade definia as polticas de sade a serem desenvolvidas dentro
das trs UAIs construdas at ento (Planalto, Luizote e Pampulha) e a FMMS,
por sua vez, por meio do ganho de um processo de licitao, administrava os
recursos repassados pela PMU e pelo SUS (Sistema nico de Sade). Quando
inauguradas as demais unidades (Tibery e Roosevelt) no houve outro processo
de licitao, mas sim, a administrao por delegao, visto que a FMMS j
possua um razovel conhecimento ao gerir as outras unidades. (SOUZA E
VALADO JR., 2007, p.16).

Assim, constatamos que, mesmo sem a realizao de processo licitatrio, a FMMS

passa a administrar novas unidades de sade, as UAIs. No obstante, conforme ressalta
Barbosa e Silva (2010), ainda antes da Emenda Constitucional n 19/986 ter sido aprovada
pelo Congresso Nacional e sancionada pelo presidente da repblica poca, em
Uberlndia o servio de sade j era gerido por entidades do chamado terceiro setor.
Alm disso, no houve discusso com a populao, nem sequer com o Conselho Municipal

Sobre as entidades do terceiro setor em Uberlndia, Jlio Csar Meira (2009, p.108) diz que: Muitas
entidades que atuam no municpio de Uberlndia e que atualmente so denominadas como ONGs so
oriundas de outras formas de organizao social (movimentos populares, entidades filantrpicas ou
caritativas), as quais, sobretudo, a partir da dcada de 1990, passaram a apropriar-se desse termo como
forma de buscar maior representatividade ou legitimidade institucional, ou, simplesmente, como estratgia
de sobrevivncia, especialmente do ponto de vista material e financeiro.
6
A Emenda Constitucional n19, de quatro de junho de 1998 foi um dos marcos na reforma administrativa,
uma vez que modificou o regime e dispe sobre princpios e normas da Administrao Pblica, servidores e
agentes polticos, alm de dar novo tratamento a questes como estabilidade, descentralizao, participao
popular, dentre outros.

15

de Sade, sobre o modelo de gesto a ser adotado na gesto da sade. Afirma o Sr. Jos
Veridiano, membro conselheiro do Conselho Municipal de Sade:

Porque ns fizemos um monte de discusses, ...portarias e...e processos, n, de como deveria ser a gesto.
Mas nada assegura que ele transfere a gesto, de uma maneira ou de outra, sem a participao do
Conselho, sem a aprovao do Conselho. Ele informa no Conselho, por exemplo, Uberlndia, naturalmente,
a gente tem que analisar, e a a gente tem que partir do princpio do que muda na gesto, do que melhora de
uma gesto para outra, do modelo que ns tnhamos para o modelo que ns temos. Por que Uberlndia
atpica e ns nunca tivemos uma sade pblica total. Ns temos sempre uma gesto compartilhada ou, de
alguma forma, tem um terceiro. N, uma via de terceiro no meio. Isso desde o incio. Ns comeamos a
sade com gesto semi-plena quer dizer, era em relao ao municpio, e de cara, n, cria a Fundao
Manica, Fundao Manoel dos Santos, que administrada atravs de um grupo da maonaria, que
interfere, e essa interferncia tem, na lgica dela, claro, um porqu disso7

A partir desse trecho analisamos que a formulao e a implementao da poltica

pblica de sade dentro da lgica reformista, ou seja, de transferncia da gesto para
entidades do terceiro setor no houve debate entre a PMU e os movimentos sociais,
conselho municipal de sade e to pouco com diversas entidades do chamado terceiro
setor. O que se constata que foi uma poltica decidida pelo governo poca articulando
diferentes interesses de classe e, alm disso, em conformidade com a lgica neoliberal.
Entretanto, em 23/06/2004, o Ministrio Pblico Federal (MPF) ajuizou uma ao
civil pblica (processo 2004.38.03.004938-3) contra a Unio, a Prefeitura Municipal de
Uberlndia (PMU) e contra a Fundao Manica Manoel dos Santos (FMMS), para sanar
irregularidades existentes na gesto dos postos de sade locais, culminando com o trmino
da parceria entre PMU e FMMS. Todavia, o trmino da parceria entre FMMS e PMU no
fez com que a PMU, ou seja, que a Secretaria Municipal de Sade de Uberlndia
administrasse inteiramente, diretamente o servio de sade da cidade de Uberlndia. Ento,
Uberlndia sintonizada com a lgica da Nova Gesto Pblica promulga - no final da gesto
Virglio Galassi (1997-2000) - a Lei Complementar 7.579, inaugurando a era da
Publicizao, em compatibilidade com as Leis Federais 9.637/988 e 9.790/999.

Entrevista realizada com Jos Veridiano que usurio do SUS, tcnico administrativo da Universidade
Federal de Uberlndia, mestre de cerimnia e secretrio geral do Conselho Municipal de Sade.

Esta lei dispe sobre a qualificao de entidades como organizaes sociais, a criao do Programa Nacional
de Publicizao, a extino dos rgos e entidades que menciona e a absoro de suas atividades por
organizaes sociais, e d outras providncias.

Esta lei dispe sobre a qualificao de pessoas jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos, como
Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico, institui e disciplina o Termo de Parceria, e d outras
providncias.

16

Como alicerce para o estudo em tela, tomarei como base de anlise breve a UAI
So Jorge gerida pela Organizao Social Misso Sal da Terra.10 Esta administra a UAI
So Jorge desde 2008, ano de sua fundao. Conforme a Lei Federal 9.637/98 e a Lei
Complementar 7.579, no houve obrigao de licitao para a contratao da mesma. E,
segundo a PMU, foi publicado no Dirio Oficial do Municpio aviso de convocao
tornado pblico que estavam abertas as inscries para qualificao de Organizao Social
para atuao administrativa subsidiria e complementar da UAI So Jorge. Entretanto, a
misso Sal da Terra foi a nica interessada que apresentou a documentao exigida no
aviso de convocao, sendo qualificada OS e, consequentemente habilitada a celebrar
contrato de gesto com o municpio de Uberlndia.
Como contrapartida, a Prefeitura Municipal de Uberlndia (PMU) exigiu que, para
receber os recursos necessrios para a gesto da UAI, a Misso cumpra o contrato de metas
estabelecido. Podemos verificar que se materializa no contrato de gesto, os principais
objetivos da Reforma do Estado, na medida em que so colocadas metas e indicadores, a
gesto do servio de sade feita integralmente por uma OS, sendo que a PMU, isenta-se
da gesto. Cabe apenas PMU repassar os recursos financeiros e trimestralmente fazer
uma avaliao dos resultados, isto , averiguar se as metas estabelecidas foram cumpridas
e, se no forem cumpridas, h renegociao da PMU com a OS. Todas estas mudanas
fazem parte de um movimento robusto da PMU com a reforma do Estado, no sentido da
administrao focada nos resultados/metas e a transferncia dos servios para
Organizaes Sociais, mediante contrato de gesto.
Este modelo de gesto abre brechas para a corrupo ao mesmo tempo em que h
diminuio da transparncia na gesto. Vrios apontamentos crticos podem ser feitos.
Entretanto, nos deteremos no que diz respeito implementao da poltica pblica de
sade inserida na lgica neoliberal e reformista.
No caso de Uberlndia, na formulao e implementao dessa nova dinmica de
gesto da sade pblica, e, portanto novo modelo de poltica pblica de sade possvel
verificar que os movimentos sociais, conselho de sade, e tambm, o terceiro setor na
sua grande maioria no participaram da discusso sobre a nova dinmica, hoje em voga.
Pois, como foi possvel mostrar atravs da fala do Sr. Jos Veridiano e atravs da
10

A UAI So Jorge j nasce com o contrato de gesto firmado entre PMU e Misso Sal da Terra e, ainda, ela
considerada modelo para as demais UAIs e, alm disso, a pesquisa sobre Satisfao do Usurio (que era o
foco inicial desta pesquisa) embora no tenha sido completada, se desenvolveu nesta unidade, deste modo,
a gama de informaes acumuladas se refere primordialmente esta UAI ento, por todos estes motivos,
tomamos como base de anlise a UAI So Jorge sob a gesto da OS da Misso Sal da Terra.

17

inexistncia de documentos, atas ou demais registros, no houve a participao da

sociedade organizada ou da grande maioria das entidades do terceiro setor, foi possvel
verificar que apenas a FMMS participou da implementao da poltica de sade, gerindo o
servio de sade. E, alm de ser a nica a participar da implementao e formulao da
poltica de sade, foi a nica tambm a concorrer no processo licitatrio, o que demonstra,
no mnimo, que no havia interesse do poder pblico na participao ou na publicidade e
transparncia do processo que estava em andamento, ou seja, na formulao de um novo
tipo de gesto da poltica de sade do municpio em questo.
Por conseguinte, a participao do terceiro setor na formulao e implementao
de polticas pblicas e gesto da sade em Uberlndia restringe-se especificamente
gesto da sade pblica, no contexto de Reforma do Estado como j foi explicitado.
Portanto, o papel do terceiro setor parece ser apenas, o de gestor, assim, cumpre papel
fundamental na lgica reformista e de publicizao, cumprindo como j foi mostrado
anteriormente, isto , funcional lgica neoliberal. Logo, fato que o terceiro setor est
inserido diretamente na nova dinmica de polticas pblicas de sade no contexto
neoliberal e de reforma do Estado. Entretanto, como foi demonstrado no decorrer do texto,
vrias crticas podem ser feitas ao chamado terceiro setor e ao contexto que o envolve.
A reforma do Estado no Brasil e seus mecanismos de implementao, como a
publicizao via OSs foco de nosso trabalho levam ao sucateamento do servio pblico
oferecido, uma vez que privatizam o servio de sade pblica - pois como afirma Di Pietro
(2008), privatizao, em sentido amplo, abrange todas as medidas para reduo do
tamanho do Estado - visto que transferem a gesto do servio de sade para OSs, por meio
do contrato de gesto, e estas administram todos os recursos e bens pblicos, com vrias
brechas para desvios de verbas. O nus da Reforma do Estado atinge a todos, visto que a
Reforma do Estado no diz respeito apenas a uma reforma na mquina administrativa, mas,
uma reforma que traz mudanas tanto na mquina administrativa quanto na sociedade
como um todo. Assim, a gesto da sade feita por OSs leva a grandes conseqncias, como
a mudana de paradigma da gesto da sade e, portanto, prejuzo ao SUS enquanto
instituio - e tambm s suas concepes, como a participao da sociedade na
formulao e implementao da poltica de sade pblica.

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