JOHNNY ANGEL ANDIA TORRES. CICLO: VIII. SECCION: B3.

CODIGO:
E05382H.
LA FUNCIN EJECUTIVA
El alcalde
El alcalde es el rgano que ejerce la funcin ejecutiva municipal.
Etimolgicamente,

alcalde

significa

juez

en

rabe.

La administracin de justicia en el orden penal y civil fue la primera y la ms

importante atribucin de los alcaldes. Probablemente hasta el ao 1000
ejercieron slo dicha funcin, a la que posteriormente se fueron agregando
otras.
A partir del siglo XV, los reyes de Espaa asumieron la atribucin de designar
jueces rentados para los diversos pueblos, lo que determin que los alcaldes
de

dicho

pas

dejaran

paulatinamente

el

ejercicio

forense

de administracin judicial.
Posteriormente, a comienzos del siglo XIX, al dictarse en 1812 la Constitucin
de Cdiz, fueron separadas en forma clara las atribuciones judiciales de las
de gobierno local de los alcaldes, que desde esa poca adquieren una
fisonoma ms precisa como rganos poltico-administrativos de las ciudades.
La evolucin en otros pases fue paralela.
l rgano ejecutivo de los municipios se denomina Alcalde en Espaa y varios
pases de Amrica Latina, incluido el nuestro; Intendente en Argentina;
Prefeito en Brasil; Presidente Municipal en Mxico; Ejecutivo Municipal
en Costa Rica; Sndico en la Repblica Dominicana; Mayor en los Estados
Unidos y en el Reino Unido, donde se llama Lord Mayor; Cnsul mayor en
Andorra; Presidente de Cmara en Portugal; Sndico en Italia; Brgemeister
en Alemania; Bourgsmestre en Blgica; Burgo master en Holanda y en
algunos otros pases europeos reciben la denominacin: Syndice, Sindiaco,
Gemeindeprasident, Amann, Stadtpraisdent, Gemeideanmann.
Modalidades de la funcin
El rgano ejecutivo del municipio es en la mayora de los pases unipersonal.
Son pocos los regmenes legales, que reconocen la modalidad del ejecutivo
municipal colegiado.

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En el sistema de gobierno por Comisin un grupo de personas, generalmente
pequeo, que vara entre 3 y 9, ejerce las tareas ejecutivas y legislativas del
municipio. Dentro de la Comisin todos los integrantes tienen la misma
categora, pero eligen a uno de ellos para el ejercicio de la presidencia, sin
que tal cargo pueda equipararse con el del Alcalde, cuyas funciones son
compartidas por todos.
El rgimen del rgano ejecutivo, unipersonal, asesorado por funcionarios
tcnicos y un cuerpo, deliberante es el ms extensamente usado.
Los

tratadistas

internacionales

de

Derecho

Municipal,

diferencian

tres sistemas de alcalda: 1) Alcalde dbil y una asamblea dotada de plenos

poderes; 2) Alcalde fuerte con una asamblea dbil; 3) Intermedio.
El primer sistema, se aplica en las ciudades pequeas, en las cuales son
pocos electores en nmero. Las caractersticas de esta forma de gobierno son
as siguientes: limitacin de las facultades de carcter financiero del Alcalde,
as como de las de nombramiento de funcionarios y empleados; eliminacin
del derecho de veto; existencia de agentes administrativos independientes
elegidos por voto popular (secretario, tesorero, procurador y tasador) y un
concejo fuerte que realiza el control poltico. Pese a la ventaja que ofrece
este sistema, que evita la concentracin de poderes en una sola persona, ha
sido considerado arcaico y totalmente inadecuado para los municipios
modernos.
El segundo, el sistema de ejecutivo fuerte, se caracteriza porque ste ejerce
los poderes de control de la administracin, de nombramiento y remocin de
funcionarios, de preparacin del presupuesto y el derecho de veto del que se
halla investido.
Finalmente, el tipo intermedio equilibra las facultades del ejecutivo y de la
asamblea. En las organizaciones de esta clase, el cuerpo deliberante traza las
directivas de la poltica municipal y mantiene un estricto control sobre el
rgano ejecutivo, al que corresponde cumplir tales directivas y ejercer
atribuciones administrativas.
Desempeo del cargo

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Los requisitos generales exigidos por las legislaciones para el ejercicio de la
funcin municipal comprenden: edad, ciudadana, capacidad y residencia
continuada dentro del mbito municipal.
La funcin municipal es incompatible con el ejercicio de cargos de gobierno,
de los poderes legislativos, ejecutivo y judicial y con aquellos que sean
retribuidos con fondos municipales, provinciales o estatales, excepto el
magisterio.
Las incapacidades comprenden: a los inhabilitados por sentencia judicial; a
quienes tengan concesiones del municipio o contratos con ste y a sus
socios, a sus empleados y dependientes, a sus deudores y a los que tengan
con l algn proceso en tramitacin.
La obligacin primaria de quien ejerce la funcin ejecutiva es por decirlo as,
residir en la cabecera del territorio municipal.
El desempeo del cargo es gratuito. Sin embargo en algunos pases se
establece expresamente que ser rentado para determinadas ciudades o
para todas. En el Per el cargo de alcalde ha sido tradicionalmente "gratuito".
Mientras que en otros pases latinoamericanos percibe dotacin, gastos de
representacin, gratificaciones o sueldos.
Los alcaldes provinciales y los alcaldes distritales de ms de 30000 electores
en su jurisdiccin son rentados. Los dems alcaldes y los regidores, gozan de
dieta. Tales remuneraciones son renunciables o suprimibles por acuerdo
unnime del Concejo.
Atribuciones
Ordway Tead elabor en 1959 la frmula "POSDIDDOCEM", cuyas letras
representan: Planificacin,
del personal,

iniciacin,

organizacin, supervisin,

designacin

delegacin, direccin, coordinacin,

evolucin

y motivacin.
Las

funciones

del

ejecutivo

municipal

pueden

clasificarse

en

los

siguientes grupos: a) funciones relacionadas con la asamblea municipal, b)

funciones de administracin interna; c) funciones de administracin externa;

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d) funciones econmico-financieras; e) funciones de representacin; f)
funciones de integracin de otros organismos, y g) funciones sancionadoras.
En orden a sus relaciones con la Asamblea, el representante del Ejecutivo
municipal: convoca a sesiones, preside sus reuniones, promulga, publica y
hace cumplir las ordenanzas y las dems resoluciones que dicta el cuerpo
legislativo, est facultad para presentar proyectos e iniciativas y tiene el
derecho de veto dentro del trmino que fija la ley.
Corresponden a la administracin interna: la organizacin y la direccin de
las oficinas y servicios municipales; la designacin, el ascenso, traslado y
remocin

de

los

agentes

respectivo servicio civil,

la

municipales,

dentro

adquisicin

de

las

de materiales y

pautas

del

equipos,

la

designacin de comisiones de estudio y de trabajo, la admisin de

solicitudes, la tramitacin de expedientes y la preparacin de proyectos
e informes.
Son funciones de la administracin externa: la direccin y supervigilancia de
todos

los

servicios

pblicos,

la adopcin de

medidas

atinentes

la

salubridad, a la seguridad, edificaciones, moralidad y orden pblico; la

concesin de licencias y de permisos en los diversos ramos de la
administracin que los requieran.
Pertenecen a las medidas econmico-financieras: la administracin de
los bienes del municipio; suscripcin de contratos sobre los sancionados por
la asamblea: la aprobacin de los programas de trabajos de las diversas
reparticiones;

la

administracin

del

presupuesto;

la

formulacin

del proyecto del mismo y de los informes necesarios sobre su ejecucin y los
concernientes a la contratacin de crditos y habilitacin y transferencias de
partidas presupuestales.
Es competencia del jefe del ejecutivo municipal: la representacin del
municipio en todos los actos oficiales, contratos y gestiones administrativas,
y en algunos pases la representacin judicial.

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El ejecutivo municipal integra algunos organismos extra municipales, tales
como las juntas de subsistencias, abastecimientos, precios, transportes,
caminos, patentes y otras.
Adems corresponden a este rgano imponer determinadas sanciones
(multas, suspensin o clausura de establecimientos) por incumplimiento de
ordenanzas y reglamentos municipales y tramitar y someter al Concejo los
pedidos de los vecinos

LA ASAMBLEA DELIBERANTE
Composicin de la Asamblea Deliberante
La Asamblea Deliberante del Municipio es un cuerpo colegiado al que
corresponde tanto el ejercicio de la funcin legislativa como administrativa.
El origen de esta institucin para los pases del mundo hispnico se halla en
los "Conventos publicas vicinorum" de los Visigodos, y en las Asambleas
Generales de Vecinos de los siglos X al XIII, que se transformaron despus en
los Ayuntamientos o Cabildos, que al comienzo estaban formados por cuatro
personas elegidas libremente por el voto popular, y que posteriormente
fueron adquiriendo diversas modalidades y atribuciones.
En la actualidad, este cuerpo deliberante que tiene a su cargo la tarea
legislativa del municipio, cumple una funcin sui gneris que no se confunde
con la que realiza el poder legislativo estatal, pese a algunas similitudes, ya
que, como anota Greca, "ambos estn constituidos por cuerpos colegiados,
en los que actan representantes de la masa electoral, ambos discuten y
votan ajustndose a una legislacin ms o menos semejante; pero la
diferencia estriba en que del uno salen leyes y del otro, reglamentos u
ordenanzas".

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Por otro lado, la Asamblea cumple atribuciones de tipo administrativo, que no
pueden ser deslindadas fcilmente en las que corresponden al alcalde.
En cuanto a la terminologa en uso para designar a este rgano, se emplea el
vocablo Ayuntamiento en Espaa, Mxico y Repblica Dominicana; Junta
Municipal

en Paraguay;

Cmara

en

Brasil;

Concejo

Municipal

en

Per, Colombia, Panam y Venezuela; Corporacin Municipal en Guatemala;

Asamblea en Puerto Rico; Municipalidad en Chile, Costa Rica, Honduras y
Nicaragua; Conseil Municipal en Francia; Conseil Coomunal en Blgica;
Consiglio Comunale en Italia; Cmara Municipal en Portugal, Borough Concil
en el Reino Unido, entre otros.
La Asamblea Deliberante en algunos pases de Europa, es bicameral y sus
rganos son un gran cuerpo o plenario y una pequea junta, con escaso
nmero de miembros, ms fcil de reunir, que realiza funciones ejecutivas y
de asesoramiento.
Los integrantes de las Asambleas municipales se denominan consejeros,
concejales, regidores, vareadores, etctera.
La presidencia de la Asamblea Deliberante es ejercida en unos casos por el
Alcalde o quien haga sus veces, por un miembro de aquella elegido entre sus
componentes y en otros por el rgano ejecutivo del municipio. En nuestro
pas, preside la municipalidad el alcalde.
Atribuciones
La Asamblea del Municipio es rgano de carcter poltico-administrativo, una
de cuyas funciones esenciales consiste en dictar las normas generales u
ordenanzas municipales u ordenanzas destinadas a regir dentro del trmino
municipal correspondiente.

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Los

poderes de la Asamblea Deliberante pueden clasificarse en a)

legislativos; b) administrativos; c) financieros; d) de fiscalizacin y control; e)

asesoramiento; y f) reglamentarios.
a.

La Asamblea deliberante dicta las ordenanzas que deben regir dentro

del trmino municipal, aprueba el Plan regulador y la constitucin de
mancomunidades o asociaciones con otros municipios, sancionando el
reglamento que deba normar la marcha de tales entidades.

b.

Desde el punto de vista administrativo, atae a la Asamblea la

creacin, supervigilancia y control de los servicios pblicos, la resolucin
de los recursos de su competencia; La aprobacin de los estatutos de
funcionarios y el nombramiento de aquellos que le correspondan.

c.

En el orden financiero, es competencia de la Asamblea la aprobacin

del Presupuesto del Municipio, cuyo proyecto debe preparar el Ejecutivo
Municipal; pronunciarse sobre la cuenta general; sancionar los programas
de inversiones y servicios; aprobar la contratacin de emprstitos; la
creacin, modificacin o supresin de arbitrios; las tarifas de los servicios
pblicos municipales, los contratos que celebre la Corporacin; las
emisiones de bonos, establecimientos de cooperativas, etc.

d.

En cuanto a la fiscalizacin y control del municipio, la Asamblea est

facultada para designar Comisiones de investigacin, or quejas e imponer
sanciones hasta la declaracin de vacancia del cargo de ejecutivo
municipal,

de

conformidad

con

los procedimientos pertinentes

en

esta materia.
e.

La Asamblea realiza tambin funciones de asesoramiento y consejo del

rgano ejecutivo.

Finalmente, la Asamblea tiene capacidad para aprobar su propio reglamento.

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FUNCIN LEGISLATIVA MUNICIPAL
El poder municipal de ordenanza
El poder de ordenanza que corresponde a los municipios constituye un
atributo derivado de su autonoma.
Es

evidente

que

si

"el

Municipio

es

la sociedad local

polticamente

organizada, como religacin transfamiliar, instintiva y necesaria, hay que

reconocer que esta institucin poltico-administrativa tiene como razn de su
existencia un ncleo perfectamente demarcado de necesidades colectivas,
que ha de solventar directamente y de modo excluyente.
Sobre los problemas derivados de tales necesidades y de los servicios
creados, para satisfacerlas "no puede legislar el Congreso o Parlamento, pues
ello constituira un exceso de poder, una extensin de sus atribuciones. Y,
como no puede haber un campo de la vida civil ilegislable, esa atribucin ha
de corresponder lgicamente al gobierno municipal, constituido para regir y
dirigir la vida local"
Del deber de regular todo ese vasto complejo de hechos que constituye la
vida municipal, que abarcan la estructura de los rganos de gobierno local,
sus

funciones,

los

servicios

que

prestan,

sus

modos

de gestin,

las obligaciones que imponen, los derechos que crean, nace la potestad
legislativa de los municipios en tanto que entidades autnomas.
El propio Kelsen, representante de la escuela legalista, reconoce la facultad
legislativa del municipio, cuando se expresa en su "Teora General del
Estado" del siguiente modo: "De nuestras anteriores observaciones resulta
que la ley en sentido material, no es otra cosa que la norma general. Sin
embargo, existe la tendencia a no reconocer como leyes, en sentido formal,
ms que a aquellas normas generales que proceden en ciertos rganos

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relativamente centrales, siempre que estos rganos sean, a ser posible,
cuerpos representativos.
Pero esto no pasa de ser una particularidad terminolgica" y agrega: "Desde
el punto de vista jurdico positivo es irrelevante ese valor poltico preferente
atribuido a unas normas sobre otras que se traduce en el lenguaje usual. Por
la misma razn no existe tampoco la menor diferencia entre la ley material
creada por un municipio con el nombre de "carta municipal" y la norma
votada por un cuerpo representativo local que lleva el nombre de Parlamento
y a la cual se da el nombre de "ley", pues nada se opondra a hablar de
"leyes municipales" (votadas por los Ayuntamientos). El proceso legislativo
municipal es tambin "estatal", y los rganos municipales lo son tambin por
la misma razn que la legislacin de los pases es funcin estatal; porque el
fundamento de la validez se basa. En ltimo trmino, en la Constitucin, que
crea la unidad del Estado".
El reconocimiento de la capacidad legislativa del municipio no supone como
premisa necesaria que se le atribuyan una "soberana" ni menos el desmedro
de la potestad de dictar normas generales que corresponde al Estado. El
municipio goza de tal capacidad en tanto que sociedad autnoma, por
mandato y dentro de los lmites que seala la Constitucin.
En los pases (Francia, Alemania nacional-socialista) en que la municipalidad
carece o ha sido despojado de la facultad de dictar normas generales con el
valor y los alcances de la ley, su papel es el de un rgano administrativo
dependiente del Poder Central.
La potestad legislativa del municipio para ser ejercida a plenitud, debe
reconocer como fuente la Constitucin del Estado. Por esa razn las llamadas
"seudo funciones" legislativas, tales como los actos legislativos municipales
del Ecuador,

las

leyes

locales

de

los

Ayuntamientos

mexicanos

venezolanos, etc., no son verdaderas ordenanzas, porque stas corresponden

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nicamente a "municipalidades que tienen una esfera de competencia propia
reconocida por la Constitucin nacional, no modificable, por tanto, por la
legislacin nacional o estadual, porque entonces esa competencia legislativa
queda equiparada a estas ltimas".
Por tal razn y en busca de una autonoma municipal plena, el Primer
Congreso Interamericano de Municipios reclam: "Que en las Constituciones
de los Pases de Amrica se reconozca al Municipio como uno de los rganos
de la soberana del pueblo y de la nacin, a fin de que se consolide y
desarrolle la institucin municipal, sirviendo al propio tiempo de mayor
cohesin a la estructura general del Estado".
Naturaleza de las ordenanzas municipales
El problema de la naturaleza de las ordenanzas municipales lleva a la
consideracin de dos cuestiones: en primer trmino, si las ordenanzas
municipales son verdaderas leyes (de mbito territorial limitado), y, en
segundo lugar, cul es el lugar que les corresponde dentro del cuadro
jerrquico de las normas jurdicas.
Desde el punto de vista material, en tanto que normas escritas que contienen
prescripciones obligatorias y generales, emanadas de los poderes que tienen
capacidad de para dictarlas, las ordenanzas municipales son verdaderas
leyes. En su acepcin meramente formal, las ordenanzas municipales sern
leyes en aquellos Estados que reconocen la potestad legislativa del
municipio. En los que no la reconocen sern "slo normas administrativas
subordinadas en todo momento a las de carcter constitucional, legal y
reglamentarias, dictadas por el Estado y su administracin".
Las ordenanzas son normas que expiden los cuerpos locales con autorizacin
de la Constitucin del Estado y estatuyen sobre un campo propio de hechos
que no se hallan sujetos a la regulacin de las leyes ordinarias.

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Contenido de las Ordenanzas Municipales
En cuanto determinan el contenido de las ordenanzas municipales, los
ordenamientos jurdicos pueden clasificarse en tres grupos: unos se refieren
al mbito material de las ordenanzas en forma general e imprecisa; otros
emplean del sistema taxativo y sealan las reas objeto de la normatividad
municipal, y un tercer grupo, que menciona las principales de estas reas,
pero deja abierta la posibilidad de considerar otras.
Las legislaciones de muchos Estados de Hispanoamrica, para determinar el
mbito de aplicacin de las ordenanzas, usan frmulas tales como " asuntos
de naturaleza municipal", "servicios pblicos de carcter local", "asuntos de
la sociedad local", "intereses peculiares de un pueblo", "necesidades del
municipio", "bienestar de los habitantes", "prosperidad del municipio",
"conveniencia general de la municipalidad", etc.
Las constituciones de muchos pases de Latinoamrica sealan como asuntos
que pueden ser establecidos por las ordenanzas municipales al urbanismo,
abastos,

circulacin, cultura,

salubridad,

asistencia

social,

institutos

populares de crdito, turismo y polica municipal.

Por su parte, el profesor De Lorenzo Neto cree que constituye asuntos de
Derecho Municipal cinco categoras de cuestiones: 1- Poder de Polica
Municipal (Urbanismo, regulacin de obras, seguridad pblica, polica
sanitaria

polica

de

orden

pblico);

2-

Rgimen

tributario

(Principios de Hermenutica fiscal, impuestos, tasas, contribuciones locales

en

general),

funcionarios,

3-

Organizacin

empleados,

administrativa

servicios

(Rgimen

de utilidad pblica,

administrativo,
planificacin

municipal); 4- Dominio pblico municipal, y 5- Procedimiento Administrativo

Municipal (Procedimiento administrativo en general, de urbanismo y obras;
fiscal; relativo a los funcionarios municipales)

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Consideramos por nuestra parte que, en trminos generales, constituye
materias regulables mediante ordenanzas municipales a las que se refieren:
A) a la estructura y funcionamiento de los rganos de gobierno municipal; B)
a los servicios pblicos municipales y a sus modos de prestacin; c) al
rgimen econmico y financiero de municipio; y d) al poder de polica
municipal.
Mario Alzamora Valdez nos dice lo siguiente: "Debe tenerse en cuenta que, si
bien es cierto que, en los asuntos privativos del Municipio no debe intervenir
el Estado, y como seala una de las conclusiones del citado Congreso de
1959 [el Segundo Congreso Iberoamericano de Municipios, Lisboa, 1959], la
primaca de la legislacin municipal en materias propias debe estar
asegurada contra los excesos de poder ejecutivo o legislativo de niveles
superiores de gobierno, mediante garantas establecidas por la Constitucin,
por

los

recursos

jurisdiccionales

adecuados,

existen,

por

otro

lado,

cuestiones que pueden ser normadas tanto por el Estado como por el
Municipio, tales como los que se refieren a la ecuacin elemental primaria,
salubridad, electrificacin, etc., en las cuales la competencia que asuman las
respectivas entidades, depender de las peculiaridades legislativas de cada
pas"