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Francisco Mezones
(editor)
Instituto Nacional de
Administracin Pblica
Instituto Interamericano
para el Desarrollo Social
Banco Interamericano
de Desarrollo
Diseo de portada:
Juan Carlos Aguilar
Diseo de interiores:
Magna Terra editores
Edicin al cuidado de:
Belinda Lpez
MAGNATERRA EDITORES, S. A.
5a. avenida 4-75 zona 2
Ciudad de Guatemala
Telfonos: (502) 2238-0175, 2250-1031, fax: (502) 2251-4048
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magnaterra2@intelnett.com
NDICE
PREFACIO
INTRODUCCIN
Francisco Mezones
Referencias
CAPTULO 1
LA TRANSPARENCIA EN LA GESTIN PBLICA
CMO CONSTRUIRLE VIABILIDAD?
Nuria Cunill Grau
INTRODUCCIN
CAPTULO 2
TRANSPARENCIA Y GOBERNABILIDAD EN LAS
POLITICAS PBLICAS
Renzo Lautaro Rosal
INTRODUCCIN
1. EL SUSTENTO PARA LA CORRUPCIN
2. LOS DESAFOS DE LA DEMOCRACIA
EN CENTROAMRICA
2.1 LA CORRUPCIN Y LA FALTA DE TRANSPARENCIA EN
LA SOCIEDAD Y EL ESTADO
2.2 LA CORRUPCIN Y LOS GOBIERNOS. DEMOCRACIA Y CORRUPCIN.
INCENTIVOS Y REFORMAS
3. ALGUNAS MEDIDAS DE RESPONSABILIDAD
Y CONTROL SOCIAL
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ENTORNOS TRANSPARENTES
ANEXO II
MODELO DE INNOVACIN GUBERNAMENTAL
EN MXICO
ANEXO I
PROPUESTA PARA CREAR EL SISTEMA NACIONAL DE
INTEGRIDAD
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ANEXO III
PROPUESTA DEL BANCO MUNDIAL PARA INCORPORAR
A LA CIUDADANA EN EL EJERCICIO DE RESPONSABILIDAD
SOCIAL POR LA TRANSPARENCIA
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CAPTULO 3
TRANSPARENCIA, RENDICIN DE CUENTAS, ETICA
PBLICA Y VIGILANCIA Y CONTROL CIUDADANOS:
PILARES BSICOS DE LA RESPONSABILIDAD SOCIAL
EN LA INSTITUCIONALIZACION DE LA LUCHA CONTRA
LA CORRUPCION EN EL PERU
Jos De la Cruz Arteta
INTRODUCCIN
1. ASPECTOS CONCEPTUALES BSICOS
2. DIAGNSTICO DE LA LUCHA CONTRA LA
CORRUPCIN EN LOS AOS 90 EN EL PER
2.1 TIPOS DE CORRUPCIN
2.2 PODER INFISCALIZADO Y CONTROL DE LOS MEDIOS
DE COMUNICACIN
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CONTRA LA CORRUPCIN
101
101
101
103
104
104
108
111
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BIBLIOGRAFA
130
CAPTULO 4
TRANSPARENCIA EN EL MBITO LOCAL: CMO
IMPULSAR MUNICIPIOS MS TRANSPARENTES?
133
Mercedes De Freitas
INTRODUCCIN
133
134
134
134
142
II.-INSTRUMENTOS MUNICIPALES
149
149
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158
164
165
169
A.
CONCLUSIONES
BIBLIOGRAFA
169
171
172
181
182
CAPTULO 5
TICA DEL SERVIDOR PBLICO:
DESAFO PARA LA GERENCIA SOCIAL
185
Claudio Aponte
INTRODUCCION
1. QU SIGNIFICA LA TICA EN EL
SERVICIO PBLICO?
CONCLUSIONES
BIBLIOGRAFA
185
185
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PREFACIO
Este esfuerzo editorial, al igual que los otros que ha producido el Programa INDES-Guatemala, no hubiese sido posible sin
el apoyo del Real Ministerio de Asuntos Exteriores de Noruega,
quien aport los recursos para la ejecucin del Programa. Nuestro agradecimiento institucional permanente. De igual forma,
expreso nuestro agradecimiento al Estado y la sociedad de
Guatemala, receptores y beneficiarios de los fondos y las actividades del Programa, representados en los diferentes actores
institucionales que interactuaron con el Programa, en especial,
el Instituto Nacional de Administracin Pblica (INAP), instancia
coejecutora del Programa.
Nohra Rey de Marulanda
Directora del INDES
12
INTRODUCCIN
FRANCISCO MEZONES
El secreto es una forma de corrupcin, declar hace unos aos scar rias,
ex presidente de Costa Rica y ganador del Premio Nobel de La Paz. (Paul,
2005)
Segn algunos clculos, el soborno de funcionarios pblicos incrementa el
costo total de los contratos de adquisiciones en una proporcin del 10 % al
20% (BID, 2005).
13
INTRODUCCIN
FRANCISCO MEZONES
INTRODUCCIN
a la informacin pblica; 2) los canales institucionales de transparencia, en la forma de mecanismos de tipo procedimental
destinados a promover el acceso a la informacin pblica u
rganos creados para facilitar la incorporacin de representantes
de la ciudadana tanto en la formacin de decisiones pblicas
como en el seguimiento de sus resultados; y 3) las polticas de
informacin, como complemento en la prctica real de los dos
anteriores.
Cunill concluye resaltando la importancia que tiene en la
real eficacia de los mecanismos de transparencia sealados, la
constitucin de una ciudadana crtica y activa que los adopte,
para lo cual resalta la importancia de las organizaciones sociales
que actan como guardianes y traductores de dichos mecanismos.
En el captulo dos, Renzo Rosal aborda, desde la complejidad de la sociedad guatemalteca, la relacin entre transparencia
y gobernabilidad en las polticas pblicas. El autor relaciona la
corrupcin con una concepcin patrimonial del Estado, en la
cual el Estado es percibido por muchos grupos gobernantes como
un espacio en el cual el lucro personal y la oportunidad de hacer
negocios en provecho propio, debilitando el espacio de lo
pblico como elemento conductor para garantizar la gobernabilidad.
Seala Rosal, como una de las causas del problema de la
corrupcin en Guatemala, la fragilidad poltica e institucional
que socava el plano individual y el mismo plano comunal.
Propone la existencia de tres dimensiones que son fundamentales
para determinar la incidencia de la corrupcin poltica: la disponibilidad de los polticos para aceptar sobornos y financiamiento
ilegal de sus campaas electorales; la tolerancia de los votantes
a dichos financiamientos y la voluntad de pagar de los grupos
econmicamente poderosos.
En su anlisis, se detiene en la fiscalizacin como mtodo
para la promocin de la transparencia, e identifica cuatro factores
que condicionan su eficacia en este sentido: correspondencia
entre la norma y la realidad; grado de cumplimiento de la ley;
16
FRANCISCO MEZONES
El sndrome de la conspiracin
INTRODUCCIN
FRANCISCO MEZONES
Formacin y capacidad ciudadana sobre los niveles de gobierno, normativa y polticas pblicas;
19
INTRODUCCIN
Recursos: tiempo libre, excedentes, espacios fsicos, materiales, dinero, apoyo tcnico;
FRANCISCO MEZONES
INTRODUCCIN
22
FRANCISCO MEZONES
REFERENCIAS
Banco Interamericano de Desarrollo (2005), Oficina de Integridad Institucional, Informe Anual 2004, Washington.
CLAD, 2005 Informe de Conclusiones Panel La promocin de la
tica y la transparencia en la gestin pblica, X Congreso
Intenacional sobre Reforma del Estado y Administracin Pblica,Santiago de Chile.
Constance, Paul (2005). El futuro del Secretismo, Revista BID
Amrica, edicin digital del 3 de enero de 2006.
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CAPTULO 1
LA TRANSPARENCIA EN LA GESTIN PBLICA
CMO CONSTRUIRLE VIABILIDAD?
NURIA CUNILL GRAU
INTRODUCCIN
En el caso de Ecuador, por ejemplo, uno de los proyectos de ley (el que
prevaleci) fue presentado por la Asociacin de Editores de Peridicos. En
Per, la elaboracin de la ley fue promovida por el Consejo de Prensa Peruana,
que aglutina los ms importantes medios de prensa escrita; tambin se
involucr el Instituto Prensa y Libertad. En Paraguay, los medios de
comunicacin jugaron un papel clave en la derogacin de la Ley de
Transparencia Administrativa alegando que creaba obstculos (en vez de
ayudas) al acceso a la informacin.
25
es un buen ejemplo del impulso que las organizaciones empresariales le han dado a la promocin de la transparencia y, concomitantemente, a la lucha contra la corrupcin, a partir de reconocer
la conexin de estas causas con las oportunidades de negocios
lcitos.2
Por otra parte, en un plano ms limitado, es posible que los
movimientos de reforma del Estado recientes tambin hayan
incidido en la valorizacin de la transparencia. El reclamo a la
mayor responsabilizacin de los gestores pblicos, sea a partir
de fundamentar su mayor discrecionalidad, sea a partir del
descontento con sus resultados, es evidente que se ha traducido
en la reivindicacin de una mayor visibilidad de los procesos de
formacin de las decisiones pblicas y de los resultados de la
gestin pblica.
Hay, pues, varias fuentes que pueden ayudar a explicar por
qu el tema de la transparencia ocupa un lugar tan privilegiado
en la agenda internacional. Es preciso reconocer, sin embargo, que
la transparencia es un valor contextual. Esto significa que la manera
en que es concebida, medida e implementada depende del contexto en que se discuta (Oliveira, 2005). Por ejemplo, si el contexto
es slo empresarial, las preocupaciones acerca de qu es la
transparencia y cmo se puede fomentar son distintas a si el
contexto es poltico y alude especficamente a las garantas de un
proceso electoral para el cambio de las autoridades pblicas.
En este trabajo nos vamos a referir a la transparencia en el
contexto de la administracin pblica. La delimitaremos as a
sabiendas que la accin de sta no slo incide sobre las instituciones del mercado y de la democracia, sino porque la administracin pblica tiene una influencia directa en la construccin
de la ciudadana y, por tanto, efectos clave en la sociedad.
Abordaremos el tema en dos partes, y a travs de tres puntos.
Primero, intentaremos mostrar qu es lo que puede lograr la
2
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Para este punto hemos tomado casi literalmente lo reseado en Cunill (2004).
Cabe destacar, en todo caso, que esta conexin tiene detractores. Por ejemplo,
Surez (2005) sostiene que aplicadas en dosis excesivas, las polticas de
transparencia pueden encarecer y dificultar la gestin de la cosa pblica y, de
ese modo, dificultar el propio avance del desarrollo. Uno de los argumentos
que han sido sugeridos en este sentido es que la transparencia puede inhibir
la adopcin de polticas innovadoras por el riesgo a la sancin social. Sin
embargo, no conocemos evidencias fcticas que apoyen este tipo de
planteamientos.
Stiglitz sostiene que el secreto genera renta porque la informacin oculta
tiene un valor potencial. Coloca como ejemplo el caso de la relacin entre
funcionarios pblicos y prensa.
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2. QU ATRIBUTOS CONVIERTEN LA
INFORMACIN EN TRANSPARENCIA?
Indudablemente referirse a la transparencia es referirse a la
informacin. Sin embargo, no basta con que exista informacin
para que haya transparencia. Daniel Kaufman (2005), director del
Instituto del Banco Mundial (IBM) que produce los famosos
ndices de gobernabilidad, define la transparencia como el flujo
de oportuna y confiable informacin econmica, social y pol33
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36
Zaldivar (2005: 13), en referencia a Mxico, usa una buena metfora. Seala
lo que busca la ley de transparencia y acceso a la informacin pblica es
que las personas puedan obtener y revisar documentos. Para que esto pueda
suceder los documentos deben, primero, existir y, segundo, estar organizados
de tal manera que sean fcilmente examinados. Es decir, se requieren archivos.
De nada sirve tener la llave del acceso si el archivero que se abre con esa
llave est vaco o es tal su desorden que es imposible saber dnde est la
informacin que necesitamos.
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Cada Comit est conformado por un servidor pblico designado por el titular
de la dependencia, el titular de la unidad de enlace y el titular del rgano
interno del control.
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Rodrguez Villafae (2004), especifica los tres entre las propuestas para que
exista una normatividad apropiada.
Cabe destacar que estas observaciones las haca Waissbluth en febrero del
2005 en el marco de una nueva revisin que se estaba haciendo en Chile de
la normativa legal, alertando del peligro de que se persistiera en la definicin
de que la instancia de reclamo ciudadano sea el Poder Judicial.
Entre las funciones asignadas al IFAI tambin figura la de promover y difundir
los beneficios del derecho al acceso a la informacin pblica y a la
transparencia.
39
en este sentido, una conciencia en Mxico de que en la actualidad, se tiene la oportunidad histrica de cambiar a travs de la
consolidacin de las instituciones que empiezan a constituirse
como contrapesos efectivos a la concentracin, discrecionalidad
e impunidad del poder pblico (Baltazar y Guerrero, 2003).
En lo que concierne a las 32 entidades federales de Mxico,
hasta mediados de 2005, de los 24 que tenan un ordenamiento legal
en la materia, 20 ya contaban con un rgano defensor. Este es un
dato significativo; sin embargo, como bien alerta Alatorre Flores
(2005), la mera existencia de rganos no es condicin suficiente para
ejercer adecuadamente su funcin. Los rganos requieren adems
disponer de ciertos atributos tales como mandato, autoridad e
instrumentos (presupuesto, por ejemplo), los que no siempre estn
presentes en todos los casos,17 pero que son indispensables para que
exista el atributo de la exigibilidad de la informacin.
Atributos de este tenor pueden ayudar a convertir la informacin en transparencia. Cabe a continuacin interrogarse sobre
qu medios lo hacen posible.
Con base en tales atributos Alatorre Flores (2005) analiza los rganos de las
entidades federativas mexicanas de acuerdo a cinco categoras, a saber:
caractersticas institucionales; autonoma del organismo; seleccin y eleccin
de los titulares; perfil de los titulares; y calidad normativa y nivel de corrupcin
en la entidad.
Llama la atencin, entre otros, que la forma que ms adoptan los rganos es
la de comisin (11 casos), en tanto que las formas de consejo o instituto
observan slo cuatro casos cada uno. Sostiene, adems, que el diseo
institucional no siempre contribuye a la independencia o profesionalizacin
de sus titulares.
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Esta es una de las crticas que hace Waissbluth (2005) a la normativa chilena,
especficamente a la Ley de Probidad y Transparencia de diciembre de 1999.
Orellana (2005) tambin formula este tipo de crticas; sin embargo, llama la
atencin sobre la reforma constitucional de 2005 que contribuira a modificar
esta situacin al establecer que slo en una ley de quorum calificado podr
establecerse la informacin que es reservada o secreta.
Para un detalle de toda la legislacin que se va promulgando en esta materia,
vase el sitio en el SIARE del CLAD dedicado al Control Social y a la
Transparencia http://www.clad.org.ve/siare/innotend/control.html.
Para un detalle del caso de Brasil, sugerimos revisar el trabajo de Santos (2005).
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Parte de esa legislacin introduce otros medios de transparencia, tal como apreciaremos a continuacin.
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Segn lo destacan Bertk ...(et al( (2002: 64), apoyada por sanciones reales,
una de las caractersticas ms importantes de la ley es la exigencia de
transparencia. En este sentido, la ley, entre otras cuestiones, exige el acceso
pblico -por medios electrnicos. a todas las informaciones de los tres niveles
de gobierno incluyendo relatorios bimestrales sobre la ejecucin presupuestaria
y relatorios de gestin fiscal cuatrimestrales.
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Vase al respecto el portal dedicado a este tema en el SIARE del CLAD (http:/
/www.clad.org.ve/siare/innotend/gobelec.html) donde para cada tema se
caracterizan los portales ms emblemticos que hay en Amrica Latina.
Vase en el SIARE del CLAD http://www.clad.org.ve/siare/innotend/
evaluacion.html
49
50
BIBLIOGRAFA
Abramo, Cludio (2002).
Acceso informao: um longo camino a ser trilhado en
Transparncia e responsabilizao no setor pblico: fazendo acontecer, Ministrio do Planejamento, Oramento
e Gesto. Secretaria de Gesto (ed.), MP. SEGES, OEA,
OCDE (Coleo Gesto Pblica, N 6), Braslia.
Alatorre, Jorge (2005).
Transparencia o apariencia: una mirada a la composicin
de las comisiones e institutos de transparencia en los estados de Mxico, documento presentado en el X Congreso
Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de
la Administracin Pblica, Santiago.
Alford, John (2002).
Defining the Client in the Public Sector: a Social-Exchange
Perspective en Public Administration Review, Vol. 62 N 3,
Washington D.C.
Baltazar, Atzimba y Guerrero, Juan Pablo (2003).
Transparencia y rendicin de cuentas en Mxico: la construccin del Instituto Federal de Acceso a la Informacin
Pblica en Revista del Instituto de Administracin Pblica
del Estado de Mxico, N 55, Toluca.
Banco Mundial (2004).
Servicios para los pobres en Informe sobre el desarrollo
mundial 2004, Banco Mundial, Washington D.C.
Bertk, Jnos; Caddy, Joanne; y Ruffner, Michael (2002).
Fazendo acontecer: diretrizes de polticas voltadas a
responsabilizao e transparncia en Transparncia e
responsabilizao no setor pblico: fazendo acontecer,
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Secretaria de Gesto (ed.), MP. SEGES, OEA, OCDE (Coleo
Gesto Pblica, N 6), Braslia.
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RENZO ROSALL
CAPTULO 2
TRANSPARENCIA Y GOBERNABILIDAD EN LAS
POLITICAS PBLICAS1
RENZO LAUTARO ROSAL2
INTRODUCCIN
er el futuro y verlo bien no es cuestin de simple optimismo, sino claridad sobre lo que queremos y cmo lo queremos. En esto posiblemente la sabidura de la planificacin y
los instrumentos prospectivos tengan las mejores herramientas
para seguir un derrotero. Sin embargo, la forma de cmo vemos
y cmo entendemos el futuro sea primordialmente una de las
prioridades a perseguir particularmente en nuestro pas. En ese
contexto cabe preguntarnos: Hasta dnde pueden los ciudadanos aportar sus propias visiones de bienestar en el marco de
democracias cada vez ms alejadas de los problemas cotidianos?
Pueden entenderse los reclamos sociales como detonadores de
ms y mejor democracia? La transparencia y la gobernabilidad
pueden ser entendidos como ejes articulares para la prosperidad?
Quines y cmo se construyen polticas publicas con incidencia
colectiva en la prosperidad y entendidas como marcos reales de
gobernabilidad capaces de transferir beneficios de desarrollo?
Justamente, el motivo de estas reflexiones intenta abordar
desde la complejidad de la sociedad guatemalteca tres instrumentos claves: transparencia, gobernabilidad y polticas pblicas. Deseo advertir que estos instrumentos, aceptados por sociedades democrticas fueron creados para extender los beneficios
sociales de la democracia hacia la prosperidad ciudadana. Fuera
de estos principios muchas veces son utilizados para proyectar
1
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RENZO ROSALL
RENZO ROSALL
RENZO ROSALL
RENZO ROSALL
3.2 LA FISCALIZACIN
Consiste en la accin de increpar o inspeccionar los actos
ajenos, de conformidad con estndares legalmente establecidos.
Se le enmarca como un mtodo dentro de la promocin de la transparencia cuando sta no existe explcitamente, o, al menos, no
estn dadas las condiciones para su pleno desenvolvimiento. Sus
condiciones bsicas son reglas claras e igualdad de condiciones.
La fiscalizacin es la respuesta a la eterna pregunta de
Juvenal, citado por Cicalese (1999)quin vigila a los vigilantes.
La fiscalizacin es un circuito cuando el peso de los actores
democrticos es parejo. Cuando no hay paridad de peso para
todos los actores, se convierte entonces en un deber cuando se
trata de la mayora, y en un derecho cuando se trata de la minora.
De esta forma se contrarresta la tirana de la mayora (Tocqueville,
1999) en el sistema democrtico. Este modelo de fiscalizacin
no puede quedar sujeto al peso movilizador de los actores
sociales y polticos (lo contrario sera una dictadura fascista o un
corporativismo populista); ms bien debe quedar expresamente
consignado en las leyes y la institucionalidad.
En Guatemala, la accin fiscalizadora del Estado guatemalteco est concentrada en cuatro entidades: la Fiscala General,
67
la Contralora General de Cuentas, la Procuradura de los Derechos Humanos y, por regla general, el Congreso de la Repblica
cuando se le concibe como foro del pueblo. Cuando es as, se
habla de fiscalizacin pblica, porque se trata de casos en que
una institucin del Estado con distintas caractersticas fiscaliza
los actos de otras dependencias de su misma naturaleza.
Pero, dado que en las ciencias sociales actuales se ha convenido en que no toda relacin pblica es poltica ni toda relacin
personal es privada (de donde se sigue que)...la distincin de lo
pblico y privado slo tiene un valor indicativo, sobre la mltiple
relacin-penetracin que existe en la sociedad contempornea
y que vuelve innecesario el trazado de fronteras (Villanueva,
2003). Significa que la fiscalizacin derivada de la promocin
de la transparencia desde la sociedad civil, tambin es pblica,
dado que es atinente a los asuntos pblicos, an cuando la
implementen entidades privadas.
La labor fiscalizadora de las entidades de control del Estado
guatemalteco est estipulada en ley. Que esa labor sea eficaz
depende, en gran medida, de cuatro factores:
Grado de cumplimiento de la ley
Correspondencia entre la norma y la realidad
Voluntad poltica de los (las) funcionarios (as)
Grado de incidencia ciudadana.
LA FISCALIZACIN HORIZONTAL
sta se refiere a la labor de fiscalizacin que se ejerce desde
el mbito de las entidades pblicas dirigidas hacia otras entidades
68
RENZO ROSALL
LA FISCALIZACIN VERTICAL
La fiscalizacin vertical es aquella que ocurre desde la
ciudadana, especialmente la que surge desde los medios de
comunicacin. Esta modalidad requiere un profundo proceso de
aprendizaje ciudadano, de modo que la poblacin que tiene
acceso a los medios de comunicacin pueda balancear entre sus
opiniones y las que le son suministradas. De igual forma, es
preciso incorporar una fuerte presencia de control social sobre
este tipo de fiscalizacin, de modo que la prensa no juegue un
papel de juez nico.
La fiscalizacin vertical hacia la administracin pblica
consiste en la accin participativa en la que hay canales de
comunicacin entre ciudadanos y autoridades pblicas. Este
modelo se justifica plenamente a partir de la inexistencia de
instancias de intermediacin consistentes, accesibles y visibles
entre sociedad y administracin pblica. Como ejemplos de este
modelo podemos citar a los Consejos de Desarrollo Urbano y
Rural (CDUR), que en sus diferentes niveles constituyen una
alternativa de fiscalizacin vertical. De igual forma, otra instancia
es la que se logra establecer entre las organizaciones sociales de
base y los gobiernos locales.
La debilidad de estas experiencias es que por lo general,
responden a iniciativas descendentes (promovidas por parte de
la cooperacin internacional) o, en el caso de los CDUR, no
cuentan con suficiente apoyo gubernamental para que se articulen al ciento por ciento de sus posibilidades.
RENZO ROSALL
2. Percepcin de los funcionarios pblicos del monitoreo ciudadano como una amenaza a su estatus y labores. La ciudadana
activa es vista por los funcionarios pblicos como una amenaza, pues la consideran un obstculo y vulneracin a la
discrecionalidad de la que disponen. Y en efecto, en algunos
casos, la vigilancia ciudadana degenera en sealamientos
infundados que ahondan la brecha y limitan la capacidad de
influencia que las organizaciones sociales pueden tener sobre
la administracin pblica.
3. La lucha poltica entre partidos desva la atencin de los
problemas concretos. Cuando los partidos polticos, involucran sus intereses pervierten la discusin seria sobre reformas
institucionales que deberan darse. De esa cuenta, las distintas
iniciativas son juzgadas a partir de su procedencia y no por
su pertinencia.
4. La poca permeabilidad de los polticos y funcionarios a los
cambios. Dado que el clientelismo ha prevalecido en el reclutamiento del personal pblico, stos no estn acostumbrados
a escuchar las opiniones diferentes. No existe una reforma
poltica exitosa sin una reforma administrativa.
5. Los celos institucionales que provocan rivalidades entre
instituciones. Cada institucin pblica percibe que tiene el
monopolio de su campo de accin. La autonoma es confundida con discrecionalidad y aislacionismo. Cada una ve con
recelo la actividad de las otras al punto de no ayudarse en el
control de la legalidad, e incluso a entorpecerse.
6. Falta de visin tica sobre la funcin pblica. Prevalece la idea
de que los puestos pblicos son oportunidades para el enriquecimiento rpido y el uso del poder.
7. Involucrar el subjetivismo personal por encima de las necesidades institucionales. Cada persona que llega a dirigir una
institucin cuenta con su propio plan que no responde a una
lgica de proceso de construccin institucional.
8. El tradicional divorcio entre administracin pblica y ciudadana. Los funcionarios ven a la ciudadana como objetos, no
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RENZO ROSALL
74
RENZO ROSALL
76
RENZO ROSALL
Los costos de transaccin.
Niveles y grados de institucionalizacin
A MANERA DE CONCLUSIN
Las elecciones democrticas no son una cura invariable para
RENZO ROSALL
grupos econmicamente poderosos para obtener estos beneficios legalmente. La tercera es la estabilidad temporal de las
alianzas polticas. La inestabilidad puede surgir de la lucha por
le botn del cargo, pero los gobiernos en las sociedades ideolgicamente divididas pueden tambin ser inestables. La inestabilidad puede inducir tanto a los polticos como a los grupos
econmicos a obtener el mximo de ganancias privadas a
corto plazo. Las reformas pueden centrarse en cualquiera de
estas tres dimensiones.
El sistema puede aislar a los polticos de tomar ciertas decisio-
escenarios que otorgan mayor claridad en los procesos administrativos y en la asignacin de recursos pblicos. Sin embargo no es suficiente. El Estado de infraccin social en todos
79
necesariamente por aclarar las reglas para unos e invisibilizarlas para otros. Este tema puede ser complejo dado que
las razones amigables del sistema de mercado, a las que
aluda recientemente Rosenthal, (1997), necesariamente
deben confrontarse desde perspectiva distintas pero con
elementos comunes dado que son parte de la sociedad. Es
preciso reorientar el servicio pblico hacia una mayor eficiencia. Para ello, se debe romper con una prctica fundamental
del pasado y en gran medida del presente: la primaca del
clientelismo poltico en la oferta electoral.
Los nuevos marcos regulatorios aceptados ahora como fuente
RENZO ROSALL
BIBLIOGRAFA
Accin Ciudadana (2001).
Fortalecimiento de los rganos de Control en el Estado de
Guatemala, ciudad de Guatemala.
Aguilar Villanueva, Luis (2003).
El nuevo modo de gobernar. Leccin inaugural Maestra en
Poltica Publica, Universidad Rafael Landvar, ciudad de
Guatemala.
Bacon, Francis (1953).
La Moral Filosfica, Editorial Massa, Zurich.
Banco Mundial (2002).
Equipo de sociedad civil. Empoderar a los pobres y promover la rendicin de cuentas en Amrica Latina, Buenos Aires.
Cicalese, Vicente (1999).
Juvenal, su tiempo, sus stiras, Edicin de autor, Montevideo.
Cunill Grau, Nuria (2005).
Democratizacin de la administracin de la pblica. Los
mitos a vencer. Ponencia en el V Congreso de Administracin pblica, INAP, ciudad de Guatemala.
Douglas North (1995).
Estructurando instituciones para el desarrollo econmico.
Editorial Siglo XXI, Mxico D.F.
Garzn Valdez, Ernesto (1993).
Derecho, tica y poltica, Editorial Siglo XXI, Mxico D.F.
Giglioli, Pier Paolo (1998).
Political Corruption and the Media, International Social Science Journal, Washington D.C.
Habermas, Juergen (1990).
Teora de la Accin Comunicativa, Editorial Ctedra, Madrid.
81
82
RENZO ROSALL
Anexo I
PROPUESTA PARA CREAR EL SISTEMA
NACIONAL DE INTEGRIDAD
SISTEMA NACIONAL DE INTEGRIDAD
Es el conjunto de elementos polticos e institucionales (incluidos
los administrativos y legales) que posibilitan que los distintos
componentes del Estado y la Sociedad Civil se organicen y acten
con transparencia, eficiencia y eficacia.
Un sistema nacional de integridad se caracteriza por un
enfoque interdisciplinario a travs de acciones como:
Reformas administrativas para reducir los conflictos de
inters en la administracin pblica.
Aplicar de manera efectiva el derecho administrativo como
competitivo y transparente.
Apoyar el desarrollo de Cdigos de tica y Procedimientos por
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84
RENZO ROSALL
Anexo II
MODELO DE INNOVACIN GUBERNAMENTAL
EN MXICO
A principios de los aos noventa, diversos gobiernos en el
mundo desarrollado, tuvieron la sensibilidad de comprender que
sus ciudadanos exigan cambios; debido a que su estructura
gubernamental estaba en descrdito por su ineficacia y su gigantismo. Los gobiernos comprendieron que mientras las grandes
empresas llevaban a cabo profundos procesos de innovacin
para competir con calidad y mejorar las posibilidades de servir
a sus clientes, ellos permanecan estancados sin aportar soluciones a las dificultades que para los ciudadanos implicaban sus
relaciones con las instituciones. Los primeros gobiernos en
realizar un cambio, a mediados de los aos ochenta, fueron los
gobiernos britnico y estadounidense, los cuales realizaron
planes contra la complejidad e ineficacia de sus burocracias. En
la nueva convivencia internacional, dinmica y exigente adems
de competitiva, los gobiernos, en todos sus rdenes, deben
transformarse para adaptarse a las exigencias presentes, pero
sobre todo futuras. Esto adquiere especial importancia cuando
en la mayora de los pases se tiene que librar una lucha para
reducir la pobreza y esa lucha es una prioridad.
Por todo ello, nuestro pas inici con una serie de reformas
para tratar de cambiar el concepto de burocracia y transformar
la percepcin del ciudadano en su gobierno, mediante la innovacin de sus estructuras pero, sobre todo, su forma de ver y
hacer las cosas, logrndose significativos avances aunque an
hay mucho por mejorar.
85
la Administracin Pblica Federal, enfocando a todos los servidores pblicos alrededor de un propsito, un gobierno con ms
y mejores servicios, un gobierno que funcione como todos
queremos. En un pas como Mxico, con una larga tradicin
burocrtica, frente al liderazgo que le reconoce Amrica Latina
y su papel dentro de la economa mundial, la innovacin del
aparato gubernamental era algo ms que obligado; no slo estaba
en los marcos del deber sino en los parmetros de la urgencia.
Por ello, el Presidente Vicente Fox encabeza este proceso
de transformacin dentro del gobierno Mexicano. Su compromiso es lograr un gobierno de clase mundial, de calidad total,
que reemplace los esquemas tradicionales de gestin pblica por
los ms avanzados sistemas administrativos y tecnolgicos en
beneficio de sus ciudadanos.
RENZO ROSALL
88
RENZO ROSALL
Anexo III
PROPUESTA DEL BANCO MUNDIAL
PARA INCORPORAR A LA CIUDADANA EN
EL EJERCICIO DE RESPONSABILIDAD SOCIAL
POR LA TRANSPARENCIA
EMPODERAR A LOS POBRES Y PROMOVER
LA RENDICIN DE CUENTAS
MARCO CONCEPTUAL
La propuesta se basa en la justificacin del empoderamiento,
consignado en el Informe sobre el Desarrollo Mundial de 2001,
como un componente importante de las estrategias para reducir
la pobreza. Dada su importancia, se concibe la participacin de
la sociedad civil como un medio para promover el empoderamiento. Definimos el empoderamiento como un proceso que
incrementa los activos y la capacidad de los pobres -tanto hombres como mujeres- as como los de otros grupos exclusivos- para
participar, negociar, cambiar y sostener instituciones responsables
ante ellos que influyan en su bienestar. El empoderamiento
implica incrementar el acceso y el control de los recursos y las
decisiones por parte de los pobres, cambiando la naturaleza de la
relacin entre los pobres y los actores tanto estatales como no
estatales. Implica cambios en las reglas, las normas y los comportamientos que permitan que la voz de los pobres sea oda y
representada en las interacciones con las instituciones del Estado
y otras entidades no estatales que afectan su vida; que los pobres
incrementen su acceso a los recursos y las decisiones as como su
control sobre los mismos. En su sentido ms amplio, el empoderamiento tiene que ver con aumentar la libertad de eleccin y
de accin. Es un proceso que puede entenderse al nivel individual
como tambin aplicarse a altos niveles de concentracin o colapso
del Estado, pueden asimismo incluir a la mayora de los ciudadanos de clase media. El empoderamiento requiere medidas en
los rdenes domsticos, comunitario, nacional y mundial.
El empoderamiento tiene que ver con los cambios en la
capacidad de los ciudadanos, as como con las reformas a las
89
VISIN:
Una regin en la que reinen ms equidad y menos pobreza, con
instituciones que respondan a las necesidades y a los intereses
y aportes de sus ciudadanos.
MISIN:
1. Promover y fortalecer los mecanismos de rendicin de cuentas
a la sociedad en los productos financiados por el banco.
2. Contribuir a la capacidad de las organizaciones de la sociedad
civil para participar en la formulacin e implementacin de
polticas pblicas especficas encaminadas a reducir la pobreza.
3. Eliminar los obstculos a los recursos y movilizarlos hacia el
empoderamiento de los pobres.
90
CAPTULO 3
TRANSPARENCIA, RENDICIN DE CUENTAS,
ETICA PBLICA Y VIGILANCIA Y CONTROL
CIUDADANOS: PILARES BASICOS DE LA
RESPONSABILIDAD SOCIAL EN LA
INSTITUCIONALIZACIN DE LA LUCHA
CONTRA LA CORRUPCIN EN EL PER
JOS DE LA CRUZ ARTETA
INTRODUCCIN
egn Molina (1992): Para que tengan una frecuencia importante o proliferen los actos o hechos de corrupcin, necesariamente deben contar, por lo menos, con el beneplcito de
cierto sector que detenta el poder. De all que corrupcin se
escribe con P de poder. [...] Ahora bien, al hablar de poder no
slo involucramos al poder poltico sino tambin al poder econmico que cuenta con sus representantes ubicados estratgicamente dentro del primero. [...] La corrupcin en el poder
poltico, es realmente grave, por que nos referimos a diputados,
senadores y Poder Ejecutivo, que son representantes y funcionarios elegidos por el pueblo. Pero la cosa no termina aqu; ms
problemtica y gravsima se torna la situacin cuando este flagelo
se enquista en la justicia, ya que el ciudadano comn, el trabajador, se encuentra en una situacin de total desamparo. Todo esto
tiene importancia vital por cuanto deteriora la democracia,
desprestigia a los polticos, genera escepticismo, falta de confianza en el poder y crea frustracin en el hombre comn.
El mismo autor sostiene: En todo pueblo se dan dos realidades:
la legal que emana de la Constitucin y la otra que emana del abuso
del poder y los privilegios que terminan superponindose a la
legalidad. [...] La falta de respeto de la Ley se da de la mano con la
impunidad, al quedar los delitos sin castigo, tanto el delincuente y
el que no lo es, quedan de alguna forma notificados de que la Ley
puede burlarse sin mayores riesgos. [...] Se abusa del poder en la
91
93
Kaufmann (1998); Kaufmann y Kraay (2003); Kaufmann, Kraayy y Zoido Lobatn (2000).
94
rrupcin disminuye la inversin en infraestructura del desarrollo y no aumenta la cobertura de los servicios bsicos.
La corrupcin aumenta la pobreza, ya que los pobres cuen-
PER
A partir de la recuperacin de la democracia, y como resultado del inicio de este proceso, se estn dando tres sectores de
avance en las investigaciones, procesamiento y sancin de las
personas comprometidas con la corrupcin.
El Congreso de la Repblica cumpli una decidida labor
fiscalizadora entre los aos 2001-2002, contribuyendo al esclarecimiento del estado de situacin de la corrupcin y a la obtencin de evidencias de singular significacin para el procesamiento de las personas involucradas, para lo cual constituy una
Comisin Investigadora Especial.
La Procuradura Anticorrupcin Ad-hoc para el caso Fujimori-Montesinos igualmente, con suma eficacia y profundizando
investigaciones, ha permitido desentraar la red delincuencial de
101
102
El reto es, pues, reconstruir un sistema de control constitucional y administrativo del poder, sustentado en un equilibrio de
poderes y en una activa participacin ciudadana con responsabilidad social, y a partir de esta temtica se instituya a plenitud
el Sistema Nacional Anticorrupcin y se formule el Plan respectivo.
La lucha contra la corrupcin requiere de liderazgos decididos y claros al interior de las organizaciones, en particular en
el Poder Ejecutivo, que a la fecha no lo tiene. Los responsables
106
107
LA DESCENTRALIZACIN
El pas cuenta con 25 gobiernos regionales intermedios y
ms de 1,800 gobiernos locales, que constituyen el arreglo
institucional de la descentralizacin. A nivel de los gobiernos
108
110
que garanticen un desarrollo econmico y social del pas, orientadas a la reinstauracin de su institucionalidad democrtica,
basada en principios de inclusin social y equidad, transparencia, rendicin de cuentas, tica, participacin ciudadana en
la vigilancia y control de la gestin pblica, que constituyan a
su vez pilares fundamentales del desarrollo de una gerencia
social con responsabilizacin, transparencia y control social, en
aras del bienestar comn de nuestra sociedad.
En la esfera pblica, la corrupcin ha generado una desconfianza generalizada frente a las instituciones estatales. Esta
ausencia de credibilidad social es uno de los costos ms graves
de la corrupcin, porque quebranta la relacin entre el ciudadano y el Estado, y privatiza la vida pblica. El individuo o el
grupo social toma en sus manos las funciones delegadas en el
poder pblico en el momento en que desconfa de la imparcialidad de las instituciones estatales. Asimismo, aparecen sectores sociales profundamente cuestionados por su comportamiento
en el espacio pblico, como la clase poltica, ciertos estamentos
militares y policiales, algunos gremios empresariales y medios
de comunicacin.
Una mirada a todo lo anterior nos indica que resulta urgente
restablecer la confianza en las instituciones pblicas y privadas,
y para ello es necesario recuperar los valores ticos en el sector
pblico y capitalizar los signos ciudadanos de lucha contra la
corrupcin. Entendida la tica pblica como el conjunto de usos
y costumbres que practican los ciudadanos en el espacio pblico
y considera que estos usos y costumbres deberan ser gratificantes
y no perjudiciales para todos los miembros de la sociedad y
destinados a fortalecer y no a debilitar el sistema democrtico.
Es necesario entonces la construccin de nuevas formas de
relacin, costumbres y conductas a partir de valores ciudadanos,
es decir, de reglas de juego claras aceptadas por todos.
Esta construccin presupone la habilidad de elaborar cdigos de tica y de conducta institucionales adecuados, propiciando que cada colectivo formule su propio cdigo, los mismos
que deberan tomar en cuenta no slo el cumplimiento correcto,
sino tambin diligente, de las obligaciones y responsabilidades
de quienes ejercen la funcin pblica.
Deben promover la transparencia y difusin de los actos de
stos, previniendo los conflictos de intereses, sancionando el uso
indebido de informacin privilegiada, exigiendo la utilizacin
adecuada de los recursos pblicos y estableciendo la obligacin
de comunicar los actos de corrupcin establecidos tanto por la
ley como por el propio colectivo.
115
EN LA ESCUELA
Revalorar y dignificar la carrera docente, contemplando
niveles de ingresos dignos y facilidades para su superacin
profesional. Se enfatiza esto bajo el tema de la tica pblica,
adems del contexto de la reforma administrativa, por considerar
a la escuela un espacio paradigmtico para el ejemplo y gua de
la educacin en valores.
Incorporar en la estructura curricular vigente, en el rea
Personal-Social, un conjunto de competencias y capacidades
directamente relacionadas con la probidad y la tica en el respeto
y manejo de lo pblico. De preferencia aplicando el Sistema de
Casos, por ser hoy da considerado como el ms efectivo para
el tratamiento de los temas ticos.
Elaborar de forma compartida (cuerpo docente, administrativo, padres de familia y educandos) cdigos de tica y de
116
conducta escolar, que sean trabajados desde los diversos Proyectos Educativos escolares.
Desarrollar programas que promuevan la formacin vivencial cotidiana de probidad e integridad en el manejo de lo
pblico que involucren a la escuela y a la comunidad. Estos
programas sern espacios privilegiados para el aprendizaje y
ejercicio de los valores ciudadanos.
EN LA EDUCACIN SUPERIOR
Introducir cursos de tica profesional, elaborados en base
a casos para los alumnos de universidades e instituciones de
enseanza de nivel superior.
EN LA FUNCIN PBLICA
1) Crear y adoptar un Sistema de Integridad Pblica que contemple la elaboracin de cdigos de conducta de los funcionarios
y servidores pblicos, teniendo en cuenta lo siguiente:
Definir en forma colectiva los valores y estndares ticos
117
capacidad profesional, con el fin de desarrollar condiciones apropiadas para que el servidor pblico se profesionalice y trabaje motivado a partir de incentivos adecuados (salarios competitivos, capacitacin permanente, etc.).
Un sistema de promocin y recompensas en el sector
conocimiento, para la designacin de cargos de confianza, a fin de garantizar idoneidad en quienes por encargo
del Estado tienen la potestad de adoptar las ms altas
decisiones del desarrollo nacional.
demanda de rendicin de cuentas, para establecer criterios flexibles que permitan y no impidan el ejercicio de
los derechos.
Revisar los requisitos para el ejercicio del derecho de
Kliksberg (2002).
CEPAL (2004).
121
y los programas.
Un enfoque que se plantea para dar solucin a la problemtica es el de gerencia social, dado que viene a ser el
conjunto de enfoques, estrategias y sistemas de gestin para la
mayor efectividad de resultados en la poltica y los programas
sociales, orientada a generar sinergias entre los actores asociados
a stas. Algunas de las dimensiones de la gerencia social son:
a. El fortalecimiento de los mecanismos de participacin ciudadana en la toma de decisiones de la gestin pblica y su
vigilancia y control. La evidencia emprica muestra la eficacia
de la participacin en los mejores resultados de los programas
y proyectos. Entidades como el Banco Mundial y el Banco
Interamericano de Desarrollo han elaborado documentos
maestros sobre la participacin.
b. El desarrollo de capacidades a los actores sociales para su
mejor desempeo en el contexto de la descentralizacin.
c. Una dimensin innovadora en la gerencia social es la referida
a la corresponsabilidad entre el gobierno y la sociedad, o entre
las ONG y la sociedad, sobre los resultados de los proyectos,
programas y las polticas pblicas sociales. De un rol pasivo
de recibir asistencia se sugiere, bajo esta dimensin, un rol
activo del actor en los programas y proyectos.
122
Para consagrar esa alianza poltico - social, es que se propone en este artculo la suscripcin de un Pacto Social y tico de
Gobernabilidad Democrtico, cuyo esquema inicial se describe
a continuacin, que a modo de Compromiso tico por el Per,
como los que podran impulsarse a nivel regional segn la
realidad poltica, econmica y social de cada pas, consolide en
el corto, mediano y largo plazo, las polticas de Estado que sean
pactadas finalmente como en Per en el denominado Acuerdo
Nacional de hoy y otras que el gobierno que asuma el poder
plantee y acuerde consensuadamente como polticas pblicas
prioritarias para el desarrollo planificado de nuestro pas y, en
general, de nuestra Regin.
sentantes de las organizaciones gremiales, sociales, universidades, iglesias y medios de comunicacin, a participar en su
debate y enriquecimiento.
128
129
BIBLIOGRAFA
Comisin Econmica para Amrica Latina y El Caribe - CEPAL
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Moreno, Luis (1995).
La corrupcin es una forma de abuso de poder en Revista
Latinoamericana de Poltica Criminal N 1, Editores de
Puerto, Buenos Aires.
130
131
132
MERCEDES DE FREITAS
CAPTULO 4
TRANSPARENCIA EN EL MBITO LOCAL:
CMO IMPULSAR MUNICIPIOS MS
TRANSPARENTES?
MERCEDES DE FREITAS
INTRODUCCIN
www.transparency.org
134
MERCEDES DE FREITAS
136
MERCEDES DE FREITAS
CORRUPCIN Y DEMOCRACIA
En relacin con los antecedentes, se sabe de actos de corrupcin y sociedades con alta corrupcin desde principios de la historia,
sin embargo, hay algunos que relacionan autoritarismos con corrupcin y otros democracia con corrupcin, pero es la corrupcin un
problema de los sistemas comunistas o autoritarios?, se debe a la
distribucin del control de la democracia?, son resquicios de
sistemas de fuerza?, son prcticas heredadas de la colonia?, es
el libre mercado el mejor control contra la corrupcin?
Algunos estudios indican que aunque los sistemas polticos
autoritarios se caracterizan por el uso de poder por y para un
particular grupo, no es cierto que la democracia acaba con la
corrupcin fcilmente. Rose-Ackerman (1998), afirma que la
democracia y el libre mercado no son invariablemente un antdoto
para la corrupcin y que el cambio de un gobierno autoritario a
uno democrtico no necesariamente reduce los pagos ilegales. Un
pas que se democratiza sin a la vez crear y hacer cumplir leyes
que regulen el conflicto de intereses, el enriquecimiento financiero
y el soborno, se arriesga a que la bsqueda de beneficios privados
socave sus instituciones nuevas y frgiles. Asimismo, un pas que
busca liberalizar su economa sin una reforma similar del Estado
corre el riesgo de presionar severamente a los funcionarios pblicos a que se sirvan tajadas de la nueva riqueza privada (Ibdem).
Por otro lado, Alatas (1999) afirma que la corrupcin es transsistmica; esto es, est presente en todos los sistemas sociales - el
feudalismo, el capitalismo, el comunismo y el socialismo.
TIPOS DE CORRUPCIN
Hay varias clasificaciones de la corrupcin, y lamentablemente no son excluyentes:
a. Administrativa: es la relativa a la actuacin de los funcionarios
pblicos en el marco de la realizacin de sus atribuciones y
tareas. Se habla de dos categoras:
1. Ocurre cuando un funcionario recibe una compensacin,
favor o regalo cuando se otorgan servicios o contratos de
acuerdo con las reglas. Un funcionario est recibiendo
137
Gran corrupcin. La que realizan los polticos importantes entre s o con grandes capitales. En distintos estudios
sobre causas de corrupcin, los encuestados destacan en
primer lugar las causas internas de la corrupcin, pero
tambin que el soborno por empresas extranjeras tena
una incidencia nada desdeable.
INTENTAR O HACER
Las dificultades de la lucha contra la corrupcin son muchas
y poderosas, pues el fenmeno es protegido por varios sectores
involucrados con intereses muy poderosos, de alta magnitud,
complejidad y dispuestos a enfrentar los obstculos. La falta de
138
MERCEDES DE FREITAS
En sntesis, la corrupcin es sntoma de problemas econmicos, polticos e institucionales fundamentales. Combatir con
eficacia la corrupcin significa abordar esas causas bsicas. Debe
prestarse atencin prioritaria a la prevencin, es decir, a la reforma
de las polticas econmicas, las instituciones y los incentivos. De
otro modo, los esfuerzos por mejorar la aplicacin de las leyes
contra la corrupcin por medio de la polica, las oficinas de
inspeccin u organismos de vigilancia especiales dentro del
gobierno no sern provechosos (Banco Mundial, 1997).
MERCEDES DE FREITAS
MERCEDES DE FREITAS
MERCEDES DE FREITAS
sabemos que la participacin ciudadana como elemento salvador de la democracia, tiene unos requerimientos y condiciones
que varan de acuerdo al tipo de actividad en la que se involucra.
La complejidad de la sociedad contempornea nos lleva a la
especializacin de la participacin. Vemos que hay organizaciones en el rea de salud dedicadas al trabajo en el rea del
paludismo, o higiene, o mortalidad infantil o VHI/sida, etc. Entre
las organizaciones dedicadas a los temas de gobernabilidad o
Poltica, sucede lo mismo. Esa complejidad de la sociedad
contempornea est exigiendo unas condiciones y esfuerzos
mayores. Para que la participacin ciudadana sea efectiva en el
cumplimiento del rol de contrapeso, contralora con independencia para la defensa de intereses pblicos colectivos, y no sea
un instrumento de los grupos de poder, requiere:
Formacin y capacidad ciudadana sobre los niveles de gobierno, normativa y polticas pblicas, gestin en distintos planos
MEDIOS DE PARTICIPACIN
Slo a ttulo informativo, y referencial, por ser el contexto
normativo en el cual se desarrolla la metodologa que sealaremos ms adelante, presentamos a continuacin los medios
de participacin definidos en la legislacin venezolana2.
Cabildos abiertos: Sus decisiones sern vlidas con la aprobacin
de la mayora de los presentes, siempre y cuando sean sobre
asuntos atinentes a su mbito espacial.
Asambleas ciudadanas: Es un medio de participacin de carcter
deliberativo, en la que todos los ciudadanos y ciudadanas
tienen derecho a participar por s mismos, y cuyas decisiones
sern de carcter vinculante para las autoridades y deben
contribuir a fortalecer la gobernabilidad, impulsar la planificacin, la descentralizacin de servicios y recursos, pero
nunca podrn contrariar a la legislacin y los fines e intereses
de la comunidad y del Estado. Estarn referidas a las materias
que establece la ley correspondiente y deber ser convocada
de manera expresa, anticipada y pblica.
Consultas pblicas: Constituyen un deber del Concejo Municipal, que deber consultar a los ciudadanos y a la sociedad
organizada durante el proceso de discusin y aprobacin de
los proyectos de ordenanzas, con el fin de promover la incorporacin de sus propuestas. Esta propuesta se har a travs de
diferentes modalidades de participacin que garanticen una
consulta abierta a los efectos de aprobar su contenido, de
acuerdo con lo sealado en el reglamento interior y de debates. El incumplimiento de este requisito ser causal de nulidad
2 Ley Orgnica del Poder Pblico Municipal (LOPPM)
146
MERCEDES DE FREITAS
el Concejo Municipal deber fijar una reunin con los presentadores de la iniciativa legislativa a fin de discutir su contenido.
Una vez examinado, el Concejo Municipal deber pronunciarse sobre su admisin o rechazo dentro de los 30 das
siguientes. Admitido el proyecto, el debate del mismo deber
iniciarse en un lapso de 30 das siguientes, si no se inicia el
debate en ese lapso el proyecto se someter a consulta popular de conformidad con lo establecido en la legislacin electoral. El Consejo Municipal deber motivar el rechazo a la
iniciativa legislativa cuando sea el caso
Otros medios mencionados por la constitucin son: los
medios de comunicacin alternativos, las instancias de atencin
ciudadana, la autogestin y la cogestin. Algunos de estos llamados medios de participacin ciudadana requieren anlisis particular y mayor precisin. Cuando hablamos de necesidad de
participacin ciudadana para luchar contra la corrupcin nos
referimos al papel contraparte, contralor social, presentador de
propuestas independientes, con inters sobre lo pblico (check
& balance). Sin embargo algunos de los medios de participacin
ciudadana para la contralora social se han manifestado como
un requerimiento desde el sector de gobierno. En Venezuela los
alcaldes, gobernadores y el Presidente nombran y acreditan a
contralores sociales; por otro lado se hace entrega de fondos
pblicos a personas y organizaciones para distintas labores,
inclusive ejecucin de obras, lo que los convierte en funcionarios
pblicos objetos, por tanto de contralora social independiente.
Hasta el momento se considera que el trabajo voluntario, remunerado o financiado con fondos o recursos pblicos por los
rganos de gobierno no es contralora social.
Otro tema pendiente de discusin es la precisin de responsabilidades ante los tenues lmites entre actividad de los partidos,
las organizaciones ciudadanas y los rganos pblicos.
En sntesis, considerando el municipio como unidad primaria de gobierno, se trata entonces de construir un sistema de
transparencia en el mundo municipal, para lo cual recomendamos
tomar en consideracin prioritaria los siguientes elementos:
148
MERCEDES DE FREITAS
Conocer cmo y dnde se encuentran los riesgos de corrupcin en el municipio en cuestin y cules son las formas que
toma
3. INSTRUMENTOS DE MEDICIONES DE
CORRUPCIN EN LATINOAMRICA
3.1 POR QU MEDIR PARA REDUCIR LA CORRUPCIN?
Los programas efectivos de los gobiernos para el combate a
la corrupcin, ponen nfasis en la identificacin y eliminacin de
prcticas y comportamientos corruptos, impulsan a comprender
las fallas de las polticas e instituciones y ayudan a disear estrategias para el mejoramiento de la funcin gubernamental. Adems,
requieren de disponibilidad de la informacin pblica, liderazgo
poltico y accin colectiva. Aparte, se han revisado diferentes
instrumentos empricos y sus aplicaciones de medicin que detectan problemas de corrupcin. Por ejemplo, las encuestas y anlisis
empricos realizados a los ciudadanos y sus instituciones permiten
recabar la informacin necesaria para comenzar con la priorizacin de las reas ms afectadas por la corrupcin.
Los resultados de una evaluacin permiten identificar las
zonas, procesos o procedimientos de riesgo de corrupcin,
149
MERCEDES DE FREITAS
La discrecionalidad.
Los conflictos de inters de los funcionarios pblicos.
La brecha entre las exigencias del marco legal y la realidad.
Los requisitos para minimizar los riesgos de corrupcin, ha
sido identificado como:
152
MERCEDES DE FREITAS
QU ES Y QU NO ES MEDICIN DE LA TRANSPARENCIA?
La medicin de la transparencia se aplica a los sistemas y
no a las personas. No contempla evaluacin del desempeo de
los funcionarios, en ese sentido no es estrictamente una medicin
de la gestin, aunque la informacin del estudio permite tener
reflexiones sobre la calidad de la gestin en funcin del cumplimiento de los principios y conceptos estudiados. Por ejemplo,
los instrumentos de evaluacin del Sistema de Indicadores de
Transparencia permiten saber qu tan bien cumple el gobierno
municipal con la obligacin legal de presentar informacin clara
y completa, actualizada trimestralmente, sobre aspectos tales
como la ejecucin presupuestaria, las inversiones en obras o
conocer cules municipios cuentan con una Oficina de Atencin
al Ciudadano que tenga esta informacin disponible4.
Los sistemas de medicin proporcionan una gran cantidad
de informacin, entre ellos el ndice de Transparencia Municipal,
que presenta el ranking de los municipios evaluados con su
respectiva calificacin, generalmente sobre la base de 100
puntos. Una baja calificacin en este ndice de una determinada
alcalda, no significa necesariamente que exista mucha corrupcin en ese organismo ya que la medicin de la transparencia
no es una medicin del grado de corrupcin. Lo que s indica es
que en esa alcalda existe un alto riesgo de corrupcin.
Las metodologa de medicin se apoya en dos aspectos
fundamentales: 1) la existencia de procedimientos y reglas del
juego claras, as como el apego al cumplimiento de las leyes; y
2) los sistemas de control y la posibilidad de evaluacin de la
gestin, en trminos de acceso a la informacin, al control y a
la rendicin de cuentas y a los mecanismos promovidos desde
la alcalda para facilitar la participacin ciudadana.
4
153
MERCEDES DE FREITAS
crear condiciones de vida ms humanas y sostenibles. Actualmente es muy popular la idea de que una buena administracin
urbana slo puede operar eficazmente con mayor transparencia
en sus procesos de toma de decisiones, y con una participacin
ms amplia de la sociedad civil (Transparencia Internacional,
2002).
Por otro lado, el gobierno local, acta en una dimensin y
un mbito ms definido y ms controlable para un estudio, no as
el gobierno nacional. Pero adems, la informacin que se produce
para un municipio puede tener un impacto en las decisiones del
gobierno local, con ms facilidad que mover las estructuras ms
complejas y pesadas de otros niveles de gobierno.
El municipio, como la unidad poltica primaria, esta constituido por poderes ejecutivo y legislativo autnomos, y el desarrollo y fortalecimiento de estas unidades del estado impactan
significativamente la calidad de vida de la comunidad, y su
entorno, con repercusiones e incidencias a otros niveles.
A partir de la evaluacin de los municipios se puede desarrollar todo un programa completo de:
1. Promocin de la transparencia. Crear y fortalecer sistemas de
control, mecanismos para el acceso a la informacin y contribuir a la discusin del tema tico y de transparencia en las
acciones pblicas, en mbitos municipales, regionales y
nacionales.
2. Proponer sistemas y mecanismos de control. Disear y promover herramientas para fortalecer los sistemas de control, de
medicin, de evaluacin de proceso y monitoreo y seguimiento de cumplimiento.
3. Fortalecimiento de la ciudadana. Generando encuentros,
seminarios, cursos, foros que de una manera organizada
permita a la ciudadana formarse y estar informada de los
mecanismos y herramientas para combatir la corrupcin.
155
156
MERCEDES DE FREITAS
El SNI comprende las instituciones, los sectores o las actividades especficas clave (los pilares) que contribuyen con la
integridad, la transparencia y la rendicin de cuenta en una
sociedad. Cuando funciona apropiadamente, el SNI combate la
corrupcin como parte de una lucha mayor contra el abuso de
poder, contra los delitos de funcionarios pblicos y contra actos
de malversacin en todas sus formas. El fortalecimiento del SNI
consiste en la promocin de una mayor gobernabilidad en todos
los aspectos de la sociedad.
El concepto de SNI ha sido desarrollado y promovido por
Transparencia Internacional como parte de su enfoque holstico
para combatir la corrupcin.5 Aun cuando no existe una frmula
perfecta para evitar la corrupcin, s se evidencia cada vez ms
un consenso internacional en cuanto a los aspectos institucionales sobresalientes que funcionan muy bien para evitar la
corrupcin y promover la integridad. Los estudios por pas se
basan en una evaluacin de la calidad de las instituciones relevantes para el sistema anticorrupcin en general. Hablamos de
16 pilares:
Poder Ejecutivo.
Adquisiciones pblicas.
Poder Legislativo.
5
158
MERCEDES DE FREITAS
Ombudsman.
Partidos polticos.
Agencias de anticorrupcin gubernamental
Comisin electoral.
Medios de comunicacin.
Auditor General.
Sociedad Civil.
Poder Judicial.
Sector empresarial.
Gobierno regional y local
Servicio Civil /Agencias del Sector Pblico
Policas y Fiscales.
Instituciones Internacionales.
En cada pilar se estudian siete ejes transversales:
Papel de la institucin
Recursos/estructura
Rendicin de cuentas
Mecanismos de integridad
Transparencia
Mecanismos de quejas/aplicacin de la ley
Relacin con otros pilares del SNI.
El propsito de cada estudio es evaluar el Sistema Nacional
de Integridad, en la teora (el marco legal) y en la prctica (lo que
sucede en la realidad). Por medio de estos estudios, TI busca
159
160
MERCEDES DE FREITAS
MERCEDES DE FREITAS
Elaborado por Transparencia Internacional desde 1995, clasifica los pases respecto al grado en que se percibe la corrupcin
que existe entre los funcionarios pblicos y los polticos. Es un
ndice compuesto, basado en datos relativos a la corrupcin en
encuestas expertas llevadas a cabo en varias instituciones de
amplia reputacin. Refleja la opinin de empresarios y analistas
de todo el mundo, lo que incluye expertos locales en los pases
evaluados. El IPC presenta la evaluacin de los pases sobre una
puntuacin positiva de 10 puntos al menor grado de percepcin
de corrupcin. Guatemala se incluy en el ndice desde el 2001
y su evaluacin no ha llegado a tres puntos sobre diez.
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MERCEDES DE FREITAS
C.
CORRUPCIN-
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MERCEDES DE FREITAS
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MERCEDES DE FREITAS
II.-INSTRUMENTOS MUNICIPALES
A.
Cumplimiento de normas:
Aprobacin del Plan de Desarrollo Municipal
Evaluacin del cumplimiento del Plan de Desarrollo Munici-
pal
Administracin del Recurso Humano
Capacitacin y evaluacin de desempeo del recurso humano
Contratacin Pblica
Leyes de gasto territorial
Avances en el Sistema de Control Interno
169
pblicos
Funcionamiento de instancias de participacin en el municipio
Existencia y ejecucin de recursos en el rea participacin
ciudadana
Cmo se beneficia el municipio colombiano con los resultados del ndice de Transparencia Municipal? Los resultados
permitirn a los alcaldes que se vinculen al ejercicio, disponer
de una herramienta informativa que ofrece una visin sistemtica
y en conjunto de su municipio para avanzar en su gestin municipal en aspectos como:
Ganar mayor confianza de la ciudadana de sus municipios,
cacin de aspectos en los que el municipio registre un desempeo deficiente en relacin con los temas de transparencia
contemplados en el ndice.
Ganar credibilidad frente a las agencias de cooperacin
170
MERCEDES DE FREITAS
Identificar factores de riesgo de corrupcin y avanzar en su
prevencin.
Identificar los municipios con mejores resultados en cada uno
MERCEDES DE FREITAS
Procedimiento de
formulacin de
presupuesto
Procedimiento de
ejecucin de
presupuesto
Procedimiento de
licitacin general
Procedimiento de
licitacin selectiva
Procedimiento de
adjudicacin directa
Proceso de licencia de
industria y comercio
Procedimiento de
conformidad de uso
Procedimiento de otorgamiento
de la licencia de industria y comercio
MERCEDES DE FREITAS
MERCEDES DE FREITAS
Frecuencia
Puede aplicarse tantas veces como lo defina el evaluador,
pero es recomendable anualmente. La metodologa plantea el
registro de los resultados de las evaluaciones como datos histricos para realizar el seguimiento y observar en el tiempo el
comportamiento de la transparencia, as como intercambiar las
mejores prcticas y contar con la informacin necesaria para
incluir los datos duros. La figura 2 muestra un esquema que
sintetiza la aplicacin del sistema de medicin.
Figura 2
Productos
Estos resultados permiten identificar la brecha que existe
entre la situacin actual de los municipios y el modelo referencial
establecido, que posteriormente dar paso a la definicin de
178
MERCEDES DE FREITAS
179
MERCEDES DE FREITAS
CONCLUSIONES
Todas estas herramientas de medicin resultan instrumentos
tiles para los actores que estn dispuestos a apostar por el futuro.
La pueden utilizar directamente las alcaldas para tener un
conocimiento rpido del funcionamiento general de las mismas
y detectar reas de mejora y as, brindar una mejor atencin a
los ciudadanos. Tambin los ciudadanos organizados pueden
solicitar informacin sobre el mapa organizacional de su respectiva alcalda (en caso de que est elaborado) y exigir la incorporacin de mejoras. Pero requieren tomar la decisin de cambiar
el rumbo, comenzar hacer las cosas de otra manera, estar
dispuestos a aprender y a equivocarse. Grandes retos para acabar
con un problema que tanto impacta la vida de nuestra regin.
Si existe esta voluntad de accin poltica responsable, los
instrumentos de evaluacin se convierten en elementos indispensables para la toma de decisiones de polticas pblicas, de
seleccin y diseo de objetivos estratgicos, de acciones y
programas, de inversin de recursos, asignacin de responsabilidades, medios, instrumentos y sistemas de evaluacin, es decir
un plan municipal para el desarrollo o fortalecimiento del sistema
de transparencia municipal.
Todos los instrumentos y herramientas mencionadas en
este documento son perceptibles y se pueden mejorar con el
tiempo, pero la salud de las democracias latinoamericanas
requieren con urgencia contar con instituciones confiables en
el uso de los recursos que son de la sociedad, para que lo
pblico sea de todos.
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MERCEDES DE FREITAS
183
184
CLAUDIO APONTE
CAPTULO 5
TICA DEL SERVIDOR PBLICO:
DESAFO PARA LA GERENCIA SOCIAL
CLAUDIO APONTE
INTRODUCCION
Estado; esas decisiones trascienden tiempo y espacio dependiendo de su repercusin en las estructuras poltica, econmica
y social.
En las democracias contemporneas el gobierno ejerce
diversas acciones y funciones a travs de la delegacin soberana,
representativa de la sociedad en sus organizaciones e instituciones; por esto el principal objetivo de la administracin pblica
contempornea es materializar la voluntad general, alcanzando
bienestar social.
El servicio pblico comprende todo el cuerpo de individuos
que componen la burocracia en la administracin pblica en sus
diferentes tipos de organizacin (centralizada, descentralizada,
departamental, municipal, etc.), que realiza las funciones de
planear, organizar, ejecutar, evaluar procesos y procedimientos
para resolver demandas generales o particulares de su principal
beneficiario, la sociedad, al proveer bienes y servicios que
satisfacen necesidades reales y expresas por medio de trabajo
fsico e intelectual de quienes componen el servicio pblico, los
cuales, sin lugar a dudas, como en cualquier organizacin,
representan el factor ms importante, piedra angular del desempeo y resultados de una administracin.
Lo pblico proviene de los recursos materiales y financieros
que los servidores utilizan para procesar las demandas ciudadanas, producto de contribucin colectiva de la sociedad para
asegurar su satisfaccin; incluyendo recursos que se fiscalizan
a travs de un sistema de recaudacin tributaria que otorga
seguridad nacional, seguridad pblica y seguridad social a
quienes componen la sociedad.
Administrar lo pblico es administrar aquello que pertenece
y conviene a la sociedad; lo pblico es aquella gran plaza donde
convergen, en su carcter privado, todos y cada uno de los
individuos que conforman a la misma. Lo anterior dimensiona
y ofrece perspectivas sobre lo que es Estado y democracia, en la
resolucin de los conflictos sociales, revaluando el papel del
gobierno. La administracin pblica y la sociedad civil a travs
de la gestin de polticas, programas y presupuestos pblicos son
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CLAUDIO APONTE
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Los primeros cuatro principios han sido tomados de Lewis (1990), citado en
Cohen; Eimicke y Prez (2002).
189
poder. La tica pblica deriva en servicios que presta la burocracia a la sociedad para alcanzar sus objetivos y satisfacer
demandas que estn instituidas en el Estado. Los servidores
pblicos utilizan medios e instrumentos que pertenecen a la
colectividad, que deben ser manejados para satisfacerla, por lo
que su tica debe servir al inters pblico.
Mencionamos que el servidor pblico debe estar consciente
que los efectos de la accin de la administracin pblica repercuten con gran extensin en la sociedad, conociendo las consecuencias de sus acciones, y el impacto que las polticas y programas tendrn en el bienestar social, incluyendo adems una visin
prospectiva. El ejercicio de funciones pblicas de la administracin as como de sus bienes, impone obligaciones, derechos
y tambin responsabilidades que el servidor pblico debe reconocer aceptndolos, ya sea desde una responsabilidad moral con
el inters pblico y el bienestar, hasta una responsabilidad
administrativa o penal, de acuerdo con lo que establezcan las
leyes.
Por ltimo, en esta parte, concluimos acerca de los principios
de la tica pblica, que no estaran completos si no adherimos la
necesidad de que el servidor pblico acte con sentido y consciencia social por el bienestar de la sociedad; ya que l es parte
del proceso de formacin y creacin de polticas y programas que
nicamente tienen un fin social; desarrollar capacidades que
faculten a los individuos para tener un mejor nivel de vida. La
consciencia social es motor para que los individuos conozcan su
historia, sus races, diversidad y pluralidad de la sociedad en que
se encuentren, saber de carencias, desigualdades e injusticias; este
es el principio que se integra dentro de la tica pblica puesto que
sin l ninguno de los otros tiene sentido en la administracin
pblica, da sustento a los valores y orienta sus acciones hacia dar
cada vez un mejor servicio a la sociedad.
Por otra parte debemos considerar que la tica del servicio
pblico en la actualidad se est redefiniendo a partir del impulso
que desde la segunda mitad del siglo XX, concretamente la
dcada de 1960, ha representado la participacin cada vez ms
constante y nutrida de la ciudadana en los asuntos pblicos y
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general y del particular, que constituyen el concepto y la estabilidad interna del Estado (Ibdem).
El pensamiento hegeliano es fundamental para comprender
el idealismo alemn, del que es parte Weber, y en esta corriente
de pensamiento, el concepto, no slo del servicio pblico, sino
de la misma administracin pblica y el gobierno est fundado
sobre principios rgidos de control y eficiencia administrativa como
sostn de ese ideal de Estado, en el que todas las contradicciones
se resuelven y el pensamiento se vuelve consciente de si en la
resolucin de las autoconciencias (Hegel, 1966).
En resumen, la racionalidad weberiana es un punto fundamental para retomar el tema de la tica pblica hoy en da, puesto
que todas las burocracias occidentales estn formadas de acuerdo a sus principios, y sus aportes conceptuales an mantienen
vigencia en las instituciones formales e informales que moldean
a los gobiernos y su administracin pblica. Sin embargo, es esta
racionalidad burocrtica la que ha llevado a crear tambin
aparatos administrativos ineficientes, extensos y con una gran
resistencia al cambio y la flexibilidad.
CLAUDIO APONTE
documentos pblicos.
Restricciones al desempeo de otros cargos remunerados,
pblicos o privados.
Prohibicin de aceptar regalos y prebendas.
Fraude electoral.
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Intervencin en los concursos o subastas pblicas para influir
cargo.
Nepotismo.
Negligencia grave reiterada.
Represalias contra las personas que hicieron denuncias sobre
corrupcin.
Enriquecimiento ilegtimo.
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captulos nacionales ha sido intervenir como observador y vigilante en los procesos de licitacin que son las reas donde el
sector pblico y privado se renen para hacer negocios. Transparencia Internacional en la regin centroamericana ha tenido
en los ltimos aos grandes avances al formular grandes acuerdos
gobierno - empresas - ONG, para hacer ms transparente estos
procesos de licitacin y compra de insumos por parte de los
gobiernos centrales, vigilando que las afectaciones presupustales estn siempre bajo la normatividad.
Segn el informe publicado por Transparencia Internacional
(2004), la percepcin de los ciudadanos en Latinoamrica sobre
la corrupcin es muy heterognea de un pas a otro. De acuerdo
con el ndice de Percepcin de la Corrupcin publicado en este
informe, los pases que muestran una menor percepcin sobre la
corrupcin son Chile y Uruguay, ubicndose entre los primeros
treinta pases de un listado de 146; en Centroamrica, Costa Rica
ocupa el lugar 41 y El Salvador el 52, mientras que Guatemala se
ubica en el 123 y Mxico el 65; siendo pertinente mencionar que
aquellos ubicados en las mejores posiciones son los pases nrdicos y gran parte de Europa central. La metodologa utilizada por
Transparencia Internacional en la construccin de ste y otros
ndices3 se basa en el levantamiento de encuestas a una muestra
aleatoria de la poblacin de cada pas para conocer su opinin
sobre la transparencia, legalidad, rendicin de cuentas y prcticas
de corrupcin entre las relaciones del sector pblico y privado.
En el ndice sobre Pagos de Prebendas (Bribe Payers Index)
se percibe la opinin de expertos en comercio y negocios a cerca
de su percepcin de rasgos y prcticas de corrupcin en dife-
211
CONCLUSIONES
El desafo para la gerencia social en Latinoamrica lo constituye sin lugar a dudas, la relacin entre tica del servidor pblico
y sus administraciones. La identidad de un pueblo se constituye a
la sombra de un Estado y no solamente de una lengua o en torno
a un hroe fundador o de un mito, ni siquiera es el resultado de
un territorio dilatado y demarcado por entidades.
Max Weber escribi que el Estado es producto de un monopolio de relacin de fuerza sobre un espacio territorial, dndole
gran importancia al territorio y a su localizacin; inclusive lleg
a decir que Estados martimos de larga extensin costera seran
favorecidos por la democracia, en cuanto a que otros de largas
planicies como Rusia o los Estados Unidos seran destinados a
regmenes burocrticos centralizados.
En el contexto de esa fascinante idea, sus representantes, a
imagen del habitat en el que viven, lo constituyen las admi212
CLAUDIO APONTE
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217
MERCEDES DE FREITAS
Venezolana. Ha cursado estudios de Historia y participado en
programas de aprendizaje Organizacional y de Gerentes en
Desarrollo. Como analista de temas municipales, electorales, de
transparencia y democrticos ha sido co-redactora del Informe
de Evaluacin de Cumplimiento de la Convencin Interamericana contra la Corrupcin y de la Gua Prctica de Diseo y
Ejecucin del Proceso de Presupuesto Participativo en el municipio en Venezuela. Ha sido consultora en el rea electoral para
organizaciones como el Programa de Naciones Unidas para
Desarrollo (PNUD) y la Organizacin de Estados Americanos
(OEA). Fundadora, Directora Ejecutiva y miembro del Consejo
Directivo de Transparencia Venezuela.
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