UM ESTUDO SOBRE AS

MEDIDAS PROVISRIAS NO BRASILCarmem Arias

Mestranda em Cincias Sociais
na Universidade Estadual de Londrina

Resumo
Neste artigo pretende mos ana lisar o significado polftico assumido pelas medidas
provisrias no Brasil. Os amplos poderes legis lativos do presidente demonstram a
fragilidade da democ racia brasileira, e o grande nmero de medidas provisrias
cons titui- se uma evidnc ia da invaso, por parte do Executivo, das atribnies do
pock r Legislativo.
PII/m'raS-c!UII'e: democracia brasileira; medidas provisrias; Executivo e Legislativo.

a idia de democracia que surgiu no Brasil no perodo ps-regi

me militar est implcita uma ntima relao com os conceitos da
democracia liberal, a qual resulta da fuso que se deu no sculo XIX
entre as idias de democracia e de liberalismo, e que, em linhas gerais,
defende como valores universais a liberdade individual, a igualdade
legal e a representao poltica dos cidados, Vale dizer que a teoria
poltica liberal constitui-se um modelo que se reflete tanto na ideologia
dominante no mundo contemporneo como tambm na forma de
representatividade poltica instituda na maioria dos Estados modernos,
incIundo o Brasil.
Como notrio, so vrias as dificuldades encontradas pelos
Estados contemporneos para fazer com que estas duas exigncias
"'0 texto uma adaptao da monografia O autoritarismo /lO t/,{{/lsio democrtica
!J/'{/si/('im: 1/11/ estudo sobre os meclie/as provisrias, apresentada como trabalho
de concluso do curso de Cincias Sociais - habilitao Bacharelado, da UEL, em
dezembro de 2000, sob orientao da professora Maria Jos de Rezende.
Revista Mediaes. Londrina, v.6, n.2, p.29-53,jul./dez. 2001

29

lintar e distribuir o poder - sejam cumpridas. Num pas que apenas

recentemente conseguiu sair de um regime autoritrio, como o caso do
Brasil, tais dificuldades so ainda maiores . nesse contexto que tenta
remos analisar a questo das medidas provislias, a qual, em nossa
opinio, reflete a dificuldade do Estado brasileiro de liotar e distribuir
poder. A especificidade da nossa arena institucional, a que se caracteri
za por uma tnue diviso entre os poderes Legislativo e Executi vo e por
uma relao tipicamente desigual entre estes doi s poderes, contribui
para que o Executivo continue mantendo a sua supremacia sobre o
Legislativo no Brasil.
Assim, para que possamos extrair algumas das especifi c idades
da poltica brasileira contempornea, pretendemos trabalhar com al
guns dados empricos, principalmente no que se refere s medidas
provisrias editadas ou reeditadas pelos diferentes governos institu
dos desde a Constituio de 1988.
O estudo do conceito mais usual de democracia, o qual se funda
menta numa idia de institucionalizao do regime representati vo e, por
extenso , do espao eleitoral, constitui-se um impOltante instrumento
para a compreenso da organizao da moderna poltica nacional e para
a anlise da natureza do Estado que se firmou no Brasil na fase posterior
"transio democrtica" brasileira.
Visto que as medidas provisrias constituem-se um dos princi
pais instrumentos institucionais garantidos pela Constituio ao chefe
do Executivo, gostruiamos de deixar claro, desde j, que, para compre
ender as reformas institucionais que permearam a fa se que se
convencionou chamru de "transio democrtica", teremos, necessari
amente, de seguir pelo vis institucional de anlise.

Aspectos gerais quanto ao

processo de transio no Brasil

Mruia Jos de Rezende pmte do pressuposto de que num deter

minado momento foi necessrio "inventar" a transio como forma de
solucionar as diversas dificuldades polticas oriundas do modelo pol ti
co-econmico posto em prtica no ps-1964.

30

Revista Mediaes, Londrina. v. 6. 11.2. p.29S3.jul./dez. 2001

A autora tambm deixa claro que a relao poltica estabelecida

no interior do bloco de poder que sustentou a ditadura era muito mais
complexa do que aparentava; o atendimento dos interesses econmicos
no t:xtinguia automaticamente a possibilidade de desenvolvimento de
impasses polticos. (REZENDE, 1996, p.8)
No transcorrer do trabalho, a autora procura demonstrar a
especificidade da natureza poltica desse pacto de donruo que, mesmo
no sendo hegemnico, era absolutamente eficiente no que diz respeito
s garantias dos interesses dos componentes do bloco de poder.
As propostas de Constituinte, Parlamentarismo, negociao,
consen so, etc., esclareciam, de acordo com Rezende, as dificuldades
polticas no interior do bloco de poder que advinham de um determi
nado tipo de relao com setores dominados, sobre os quais recaam,
mesmo no perodo da transio, os pesados nus da represso. A luta
pela fabricao do consenso estava cunhada na ideologia de transi
o. No ltimo governo militar, momento de crise econmica e polti
ca acirrada, os setores dominantes batiam-se para estabelecer algu
ma forma de consenso para validar o processo poltico que se
desencadea va. A insistncia em se definir um candidato ungido pelo
apoi o popular, por exe mplo, tinha por objetivo recuperar a idia de
repre se ntao poltica e de que todos eram responsveis pela solu
o dos problemas econmicos e polticos brasileiros. (REZENDE,
1996, p.12-13)

Atransformao do regime militar

para o regime civil: as reformas institucionais
De acordo com Bolvar Lamounier (1996, p.7), uma interpretao
consistente da transio do regime nlitar ao civil condio sine qua
non para uma adequada avaliao das subseqentes tentativas de re
forma institucional e das dificuldades polticas que o pas viveu desde
meados da dcada de J980.
Segundo ele, h uma distncia histrica enOlme entre a instaura
o, gradual ou abrupta, de um regime democrtico e sua posterior con
solidao: "Em pases recm-sados de experincias ditatoriais, a insRevista Mediaes. Londrina. ~6, n.2. p.2953.jul./dez. 200 1

31

taurao um processo conceitualmente simples (o que no quer di ze r

politicamente fcil)". (LAMOUNIER, 1996, p.7)
O problema, segundo ele, que as mudanas instituci onai s
(re)instauram, mas no asseguram a continuidade da democracia - e
muito menos a qualidade de seu funcionamento . Alis, como mostra a
experincia brasileira de 1985 a 1993, as dificuldades podem ser gigan
tescas. (LAMOUNIER, 1996, p.8)
Lamounier (1996, p.16-17) discorda da idia de que tivemos
"um alTanjo pelo alto, oligarquicamente concertado". De acordo com a
sua interpretao, o processo da redemocratizao brasileira - iniciado
em 1974 e s concludo formalmente em maro de 1985, com a posse de
um presidente civil-, foi algo complexo e multiforme.
O conjunto da histria poltica brasileira, e especialmente a
experincia de 29 anos sob regimes autoritrios (o Estado Novo e o
regime militar ps-1964) , demonstra, de acordo com Lamounie r ( 1996.
p.23), a hipertrofia do Executivo, uma vez que este esteve tradi cional
mente munido de decretos-leis e ainda hoje detentor de amplssima
iniciativa legislativa, na qual se inclui a prelTogativa de editar medidas
provisrias, um instrumento de duvidoso teor democrtico.
Amaury de Souza e Bolvar Larnounier, especulando sobre a
tessitura constitucional e sobre a emergente forma de governo moldada
por ela, em contraposio realidade de uma sociedade secularmente
caracterizada pela desigualdade e pela despolitizao. mostram-se
otimistas: "a nova Constituio do Brasil pode ser vista I ...! como um
esforo coletivo para passar a limpo o pas, desafiando atitudes profun
damente alTaigadas de hostilidade ou de ceticismo com relao ao regi
me democrtico". (SOUZA; LAMOUNlER, 1.990, p.1 I)
No entanto, eles consideram matria de preocupao determi
nar at onde o texto constitucional congruente com a cultura poltica
do pas. E, nesse sentido, fa zem a seguinte pergunta:

"Ser a populao, ou mesmo impoltantes segmentos da elite, to

tolerante, democrtica e pluralista quanto a Constituio pressupe?
Ou, tomando o assunto por outro lado, estar o cidado suficiente
mente politizado para beneficiar-se, e ao mesmo tempo oferecer apoio,
a esse novo sistema democrtico e pruticipativo estabelecido pela
Constituio?" (SOUZA; LAMOUNIER, 1990, p.102)

32

Revista Mediaes, Londrina, v.6, n.2. p.29-53.julJdez.2001

As medidas provisrias revelando

a fraqueza da democracia no Brasil

o autoritarismo ainda presente na esfera poltica brasileira se

reflete 11a prtica poltica propriamente dita, o que fica evidenciado pelo
uso excessivo de medidas provisrias por parte do poder Executivo. A
Constituio Federal brasileira, promulgada em 5 de outubro de 1988, no
Ttulo IV - " Da Organizao dos Poderes", Captulo I - "Do Poder
Legi slativo", Seo VIII - "Do Processo Legislativo", Subseo III
"Das Leis", no artigo 62, considera que a prtica das medidas provis
rias eleve ser disciplinada nos seguintes telmos:
"Em caso de relevncia e urgncia, o Presidente da Repblica

poder adotar medidas provisrias, com fora de lei, devendo

submet-las de imediato ao Congresso Nacional, que, estando
em recesso, ser convocado extraordinariamente para se reunir
no prazo de cinco dias.
Pargrafo nico. As medidas provislias perdero eficcia, desde
a edio, se no forem conveltidas em lei no prazo de tlinta dias, a
partir de sua publicao, devendo o Congresso Nacional discipli
nar as relaes jurdicas delas decorrentes." (BRASIL, 1988)
Como podemos perceber, o texto bastante genrico e vago,
deixando margem para interpretaes diversas quanto ao significado de
palavras to amplas e relativas tais como "relevncia" e "urgncia", por
exemplo. Tambm fica explcito que h uma lacuna no pargrafo nico:
As medidas provisrias perdero eficcia / .. ./ se no forem convertidas
em lei 110 prazo de trinta dias ... , pois, como notrio, algumas medidas
provisrias tm sido reeditadas "n" vezes, J sem que o Congresso che
gue sequer a se manifestar a respeito 2.
Diante dos amplos poderes legislativos do presidente, os quais
se evidenciam pelo uso/abuso das medidas provisrias, tudo leva a crer
I De acordo co m um artigo de Gilse Guedes e Roberta Sampaio, publicado 110
jornal O Est{/do d(' S. Pou/o. a medida provisria que estabelece a participao
dos tmbalhadores nos lucros das empresas j tinha sido reeditada 70 vezes (isto
em 29/05/2000. quando o artigo foi publicado). e ainda no havia sido aprovada.
(GUEDES: SAMPA IO. 2000)
Revista Mediaes, Londrina, v.6, n.2,p.29-53,jul./dez. 2001

33

que h elementos que indicam uma continuidade da atual democracia

com o regime militar. Nesse sentido, podemos afirmar que a prtica das
medidas provisrias pouco se diferencia dos decretos-leis' do perodo
militar. Entretanto, uma ressalva deve ser feita: no foram poucas as
mudanas institucionais pelas quais o Estado brasileiro passou. princi
palmente nas duas ltimas dcadas.

o sistema de comisses no legislativo brasileiro

Carlos Pereira e Bernardo Mueller pretendem contribuir para a
clao de uma teoria que seja capaz de explicar as especificidades do
caso brasileiro. Tal teoria, segundo eles, dever ter como um de seus
pressupostos centrais o fato de o Executivo brasileiro deter significa
tivo poder de influenciar o processo legislativo, assegurando assim
resultados consistentes com suas preferncias. (PEREIRA; MUELLER,
2000,p.46)
Os referidos autores apresentam, logo na plimeira seo do arti
go, os poderes legislativos do Executivo brasileiro, ressaltando a sua
extrema supremacia . Observam que o Executivo brasileiro tem di versos
meios e instmmentos para contornar e controlar as comisses do Con
gresso, for-las a cooperar ou punir seus desvios e, levando-se em
conta que as comisses esto prestando algum papel no processo
legislativo e cumplndo uma tarefa que do interesse do Executivo,
concluem que as comisses so teis ao Executivo e, conseqentemen
te, no podem ser contrtias aos interesses do mesmo.
Nesse sentido, eles descrevem o poder de legislar do Executivo
brasileiro e enfocam a sua habilidade em impor, mediante di spositivos
institucionais, as suas preferncias legislao que esteja sendo deci
dida no Congresso. Assim, de acordo com os autores, dois aspectos do
2 O artigo foi entregue antes da reg ulamentao das Medida s Provi srias pelo
Congresso Nacional (N. da C.E.)
3 O decreto-lei. como o prprio nome diz. um decreto com fOl"a de le i. baixado
pelo poder Executivo quando este acumula funes do poder Legislativo. Como
notrio. o uso deste instrumento in stitucional foi uma prtica freqUente duran
te o regime militar brasileiro.

34

Revista Mediaes, Londrina, v.6. n.2. p.2953.jul./dez. 2001

processo de tomada de deciso no Congresso brasileiro so fundamen

tai s para o entendimento de como o Executivo controla o Legislativo: "o
poder de legi slar garantido ao presidente pela Constituio; e I.. .! a
centralizao do poder decisrio nas mos dos lderes dos pm1idos no
Congresso". (PEREIRA; MUELLER, 2000, p.46)
De acordo com Mainwaring e Shugart (apud PEREIRA ;
MUELLER , :2000, p.46-47), existem trs categorias amplas de poderes
constitucionais do presidente:
1) poderes legislativos pr-ativos, ou seja, aqueles que permi

tem ao presidente legislar e estabelecer um novo status quo

o mai s comum a medida provisria;
2) poderes legislativos reativos, ou seja, aqueles que permitem
ao presidente bloquear a legislao e, como conseqncia,
defender o status quo contra a maioria legislativa que queira
mud-lo - sobretudo vetos totais ou parciais; e
3) a capacidade do presidente para moldar ou at mesmo definir
a agenda do Congresso, dado seu poder exclusivo de iniciar
certos tipos de legislao.
A capacidade do presidente para legislar atravs de medidas
provisrias o principal poder pr-ativo do Executivo brasileiro. Este
dispositivo institucional o autoriza a promulgar prontamente uma nova
legislao, sem a necessidade de aprov-la no Congresso, pois, para
que uma medida provisria permanea em vigor no necesslio que a
maioria do Congresso a aprove, mas apenas que a maioria no a rejeite.
As medidas provisrias conferem ao presidente no s o poder de le
gislar, como tambm grande influncia sobre a agendado Congresso,
assim, se o Congresso no bloquear uma medida provisria no prazo de
trinta dias, ela vai automaticamente para o topo da agenda do Congres
so, deslocando questes que vinham sendo discutidas prioritariamente.
(PEREIRA; MUELLER, 2000, p.47)
De acordo com a Constituio, a medida provislia s deve ser
usada em situaes especficas , mas o que tem sido verificado na prti
ca que o Executivo brasileiro tem feito uso indiscriminado deste dispo
si tivo. Por essa razo, no s o nmero total de medidas provislias tem
Revista Mediaes, Londrina, v.6, n.2,p.2953. jul./dez. 2001

35

crescido muito a cada uma das ltimas legislaturas, mas tambm muitas
medidas vm sendo reeditadas, um grande nmero de vezes, j que o
Congresso raramente as desafia. Os dados apresentados na tabela que
segue so bastante ilustrativos a esse respeito: desde que este in stituto
foi criado no Brasil, o nmero de medidas provisrias editadas e
reeditadas vem crescendo vertiginosamente.

Total de MPs novas e reeditadas

Total

Governo

MPsnovas Mdia mensal Reedies

de MPs novas

. Jos Sarney
Fernando Collor
Itamar Franoo
FHG

(19 mandato)

FHC" (20 mahdat)

Dois mandatos de FHC'"
Todos os goverrios'

505

125
87
141

7,1
2,8
5,2

364

:D:l9

160

3,3

2.449

1.003

42

3,8

961

3.612

202

3,4

3.410

' 4.424

555

4,1

3.869

147.
. 16.0

22
73

Desde a Constituio de 1988. a qual instituiu as MPs .

At o dia 02/ 12/1999.

Fonte: Presidncia da Repblica (apud MADUENO: ULH6A.1999).

No que tange ao poder reativo, vale enfati zar qu e o rresiclente

pode rejeitar parcialmente propostas enviadas pelo Congresso bem como
vetar propostas inteiras. O mais usual, no entanto, tem sido o veto total.
Cabe notar que, embora a Constituio de 1988 tenha tornado relativa
mente fcil para o Legislativo reverter um veto presidencial, dado que
isso requer somente maiOlia absoluta, durante toda a ltima legislatura
(1995-98) o Congresso brasileiro no fez uso deste di spos itivo
institucional nem uma nica vez. (PEREIRA; MUELLER, 2000, p.47)
Os dados analisados por eles confinnam que a rea de atuao
do Congresso, ao longo da legislatura 1995-98, foi restlingida pela agenda

36

Revista Mediaes. Londrina. v.6,n.2. p.2953. jul.ldez. 200 1

do presidente: foram 648 propostas iniciadas pelo Executivo, aproxima

damente 75% delas foram sobre temas ligados diretamente economia,
quase I r/o propostas administrativas, e apenas 8% estavam relacionadas
a temas polticos ou sociais. Por outro lado, das 141 propostas iniciadas
pelos parlamentares, 56% eram das reas poltica e social, cerca de 30%
eram administrativas e 14% eram sobre a rea econmica. POItanto, estes
percentuais so bem ilustrativos quanto diviso de tarefas no Congt'es
so e, tambm, quanto aos mandatlios de cada assunto.
Entretanto, h um outro fator determinante: o tempo mdio para
que uma proposta seja sancionada pelo Congresso, que, no caso das
propostas iniciadas pelo Executivo foi de 183 dias ; e no caso das pro
postas do Legislativo e do Judicirio, este prazo estendeu-se para 1194
e 550 dias, respectivamente. A taxa de aprovao de legislao com
origem no Executivo est altamente associada com o pedido de urgn
cia, um outro impOltante instrumento que o Executivo pode utilizar para
interferir na tramitao de uma proposta no Congresso. Quando um
pedido de urgncia feito , a comisso tem apenas duas sesses para
examinar a proposta e vot-la antes de encaminh-la para o plenrio, o
que, na prtica, um prazo muito curto e as comisses raramente conse
guem examinar e se posicionar em relao a uma proposta que tenha
recebido pedido de urgncia.
Pedidos de urgncia foram feitos sobretudo para propostas liga
das a temas econmicos e administrativos, que, como j ressaltamos
anteriormente, tm sido os campos de maior interesse por pmte do Execu
tivo brasileiro. Quanto ao Legislativo, por sua vez, pode-se dizer, de acor
do com Pereira e Mueller (2000, p.48), que quando ele pediu urgncia para
uma proposta, isso foi feito ele acordo com os interesses do Executivo.
Pelo exposto at aqui , fica evidenciado que o Executivo brasilei
ro tem se servido de um poderoso conjunto de instrumentos para con
trolar a agenda do Congresso, bloqueando - atravs da combinao de
di sposi ti vos institucionai s tais como medidas provisrias, vetos e pedi
dos de urg ncia - toda e qualquer legislao que no lhe seja conveni
ente, e promovendo aquelas que considera prioritlias.
Todavia, vale lembrar que as normas e instrumentos consti
tucionai s no so os nicos fatores que colocam o Executivo numa
posio privilegiada em relao ao Congresso; a centralizao do
Revista Mediaes. Londrina, ~ 6. n.2, p.29-53, ju/./dez.2001

37

processo de tomada de deciso dentro do Congresso tambm serve a

este fim. As regras internas da Cmara garantem aos ldere s dos parti
dos um papel central na conduo do processo legislativo e na defini
o do sistema de comisses. Assim, o Executivo, atravs dos lderes do
prutido ou coalizo governista, manipula as nomeaes de celtas comis
ses, colocando nelas um nmero estratgico de membros fiis aos seus
interesses e/ou substituindo membros que lhe so menos leais.
A maneira pela qual os projetos so distribudos s comisses e
o fato de que, na prtica, as posies de presidente, vice-presidente,
secretrio e relator so detenninadas pelos lderes dos pattidos (embo
ra, oficialmente, estas posies sejam escolhidas por voto secreto e
maioria absoluta dos votos dos membros da comisso a cada binio),
tambm so indicadores desta centrnlizao do processo ele tomada de
deciso no Congresso brasileiro e, alm disso, de acordo com os autores,
demonstram um outro aspecto negativo: o fato de que o poder das comis
ses do Congresso brasileiro tem uma base institucional muito fraca.
Os autores afirmam que o emprego, por patte do Executivo, de
alguns tipos de favores , tais como crdito, execuo de emendas indivi
duais dos parlamentares, concesses de rdio e televiso, licitaes
etc., um outro instmmento amplamente utilizado como meio de obter
apoio e votos para seus projetos e para fazer prevalecer suas prefern
cias no Congresso. Isso ocorre, segundo os referidos autores, porque o
Executivo no Brasil controla uma grande variedade de recursos e tam
bm porque diversos cargos importantes no so eletivos, se ndo a
nomeao de seus titulares fOltemente influenciada pelo Executivo. (PE
REIRA; MUElLER, 2(0), p.50)
Com base em dados empricos referentes legislatura )995-) 998,
Pereira e Mueller (2000) constataram que a composio da maioria das
comisses constitudas neste perodo apresentava um alto ndice de lealda
de posio do Executivo, o que, segundo eles, sugere que este tenha
usado seus poderes legislativos pru'a levar a composio das comisses a
lhe ser favorvel. Surge, poltanto, a seguinte questo: o que as comisses
podem fazer pelo Executivo que justifique que este despenda esforos para
controlar sua composio? E, alguns pargrafos depois, eles mesmos res
pondem a ela com o seguinte ru'gumento: "h, de fato, algo que as conus
ses podem fazer pelo Executivo quando as suas preferncias so pr:<i38

Revista Mediaes, Londrina. v.6, n.2. p.2953.jul./dez. 2001

mas. A comisso I.. .! capaz de impedir que legislao contrIia aos interes
ses do Executivo chegue ao plenIio". (PEREIRA; MUELLER, 2000, p.52)
Sintetizando o que foi retratado at aqui, nesta seo dedicada
anlise do sistema de comisses no Legislativo brasileiro, podemos
afirmar, juntamente com os autores, que o fato mais marcante do Con
gresso brasileiro so os extensos poderes legislativos do Executivo. Em
outros termos, vale dizer que a fragilidade de nossas comisses parla
mentares uma conseqncia direta da extrema preponderncia do Exe
cutivo, j que, como foi demonstrado, no Brasil, o Executivo, em vittude
de seus amplos poderes no processo legislativo, consegue fazer que
seus interesses prevaleam no Congresso.

A relao entre o legislativo e o executivo como base

esclarecedora das edies das medidas provisrias
Renato Lessa apresenta uma resenha do livro Executivo e
Legislati vo na nova ordem constitucional (de Argelina Figueiredo e
Fernando Limongi) e afuma que a obra encerra um poderoso exerccio
de demolio de supersties.
Dadas as condies institucionais vigentes no pas, no ne
cessrio que a disciplina pmtidria seja gerada fora do Congresso. De
acordo com Lessa (2000), Argelina Figueiredo e Fernando Limongi che
garam concluso de que no OCOlTe um predomnio de estratgias
individualistas na arena parlamentar, visto que o controle centralizado,
exercido pelos lderes pmtidI'ios e, sobretudo, pelo Executivo, sobre a
agenda e os trabalhos parlamentares, reduz as chances de sucesso de
iniciativas puramente individuais dos deputados. A eficcia do traba
lho do parlamentar individual est, portanto, associada a padres fortes
de disciplina partidria no interior do Legislativo.
Argelina Figueiredo e Fernando Limongi (apud LESSA, 2000)
realizaram um estudo sistemtico sobre o compOltamento pmtidrio par
lamentar no perodo 1989-1994, com base em votaes nominais. Por
intermdio da anlise de 221 votaes nominais, eles detectaram que em
89% destas votaes os resultados eram previsveis tomando por base
a posio dos lderes de bancadas.
Revista Mediaes. Londrina, v. 6, n.2,p.2953, jui./dez. 2001

39

Segundo Lessa (2000), os autores demonstram, com base na

anlise das votaes nominais na Cmara (atualizada at 1999, e i ncluin
do votaes de emendas constitucionais), que, no caso brasi leiro , o
controle da agenda legislativa por pmte do Executivo aproxima o nosso
tipo de presidencialismo da forma parlamentarista:
"O Executivo organiza o apoio a sua agenda em moldes seme
lhantes aos encontrados em pases parlamentaristas. A distri
buio de ministrios, por exemplo, entre as legendas que do
apoio ao governo faz com que 9 em cada 10 votos de parlamen
tares desses prutidos sejam fiis. O Legislativo, assim , no se
apresenta como bice ao do Executivo, como faria supor
uma avaliao fOlmal do arranjo institucional brasileiro."
Quanto ao entendimento do que poderamos designar como a
Repblica de 1988, Lessa esclarece que, segundo os autores, a Consti
tuio de 1988 no significou um retorno aos quadros da Repblica de
1946; para eles, possvel falar at mesmo de uma "continuidade legal"
entre o experimento de 1964 e a Repblica de 1988, ao menos no que diz
respeito s nOlmas que regulam as relaes entre o Executivo e o
Legislativo no Brasil. Tal descendncia sustenta a preponderncia
legislativa do Executivo, em forte contraste com a experincia da Rep
blica de 1946, pois, sob a Constituio de 1988, o Executi vo tornou-se o
principal legislador no Brasil.
Prosseguindo em suas anlises, Lessa (2000) comenta que os
sinais desta preponderncia esto presentes na dilatada capacidade do
Executivo para controlar a agenda dos trabalhos legislativos - tanto em
termos de timing como de contedo -, atravs de mecanismos diver
sos, tais como a extenso da exclusividade de iniciativas do Executivo,
o poder de editar medidas provisrias e a faculdade de solicitar urgncia
para os seus projetos. O efeito necessrio a presena de um padro
altamente centralizado de organizao do Congresso, que acaba sendo
estmturado pelos partidos polticos.
Uma das singulmidades da Repblica de 1988 o alm'gamento das
funes legislativas do Executivo. Quanto a esse aspecto, ele aeOl'elo com
os comentJios de Lessa, impossvel desconsiderar o papel elas medi
das provisrias, o "mais poderoso instmmento legislativo" de que dis-

40

Revista Mediaes, Londrina, v.6, n.2,p.2953.julldez.2001

pe o presidente. O diagnstico claro: "O Executivo garante sua pre

ponderncia legislativa e inibe o desenvolvimento institucional do
Legislativo, sobretudo porque pode reconer edio e postelior reedio
de medidas provislias." (FIGUEIREDO; LIMONGI apud LESSA, 2000)
Mas, o fato de que as medidas provisrias so uma cliao dos parIamen
l<U"es ,~ conforme Lessa (2000), sugere um instigante paradoxo:
"Buscando alguma racionalidade na manuteno por parte dos
parlamentares de um instituto que suplime suas prenogativas,
os autores sugerem que as MPs foram utiliiadas sobretudo com
vistas formulao de polticas macroeconmicas e associadas a
temas impopulares, o que caracterizmia a presena de um padro
de delegao, mais do que abdicao, na tolerncia parlamentar
diante da incessante abundncia de medidas provislias."

interessante notar que h uma grande concentrao de poder

nas mos do Executivo e que este, mais do que a prelTOgativa de editm' e
reeditar medidas provislias, possui confOltvel maiOlia legislativa. A
respeito disso, Lessa (2000), resgatando as hipteses apresentadas por
Argelina Figueiredo e Fernando Limongi, tece os seguintes comentrios:
"0 instituto da medida provislia I .. .! convelte-se em uma quimera
nas mos de um Executivo majoritrio, sobretudo se no regulada.
Seria o caso de enfatizm' I.. .! a possibilidade de que o uso obsessi
vo das medidas provi s lias tenha a ver no apenas com a relao
Executivo-Legislativo, mas com a que se estabelece entre o presi
dente e os parlamentares de sua base. Aqui, alm da pressa, pm'e
ce operar a preocupao em reduzir custos de negociao no inte
rior da pr6plia coalizo de apoio ao presidente."
No Brasil, apenas nos sete plimeiros anos de vigncia da Cons
tituio de 1988, mais de 1.200 medidas provisrias foram editadas, o
que, segundo Lamounier (1996, p.55) demonstra uma fOlte tendncia ao
"governo por decreto" .
.. De 3cordo com Adylson Motta, ento deputado (PDS-RS), durante a Constituinte,
379 de putad os votaram a favor das medidas provisrias, e apenas 66
parlamenwres se colocarani contra este instrumento. (MOTTA apud CMARA. ..
1991. p.S)
Revista Mediaes. Londrina. v.6. n.2.p.2953.jul./dez. 2001

41

De acordo com Lamounier (1996, p.55), convm ressaltar que

esta exacerbao do arbtrio legislativo na Amlica Latina se deve ao
presidencialismo e, tambm, em grande pmte, necessidade que tm os
governos de realizar reformas econmicas estruturais ao mes mo tempo
que procuram controlar a inflao, ou se encontram em ambientes ainda
contaminados pela memria de supellnflaes crnicas.
Os impactos decolTentes da interdependncia inerente ao proces
so de globalizao econmica so relevantes para o debate latino
americano . Os programas de estabilizao e de reforma do setor pbli
co vinculam-se diretamente globalizao da economia. No contexto
ps-Guena Fria vem ocon-endo um estreitamento do leque de alterna
tivas ideolgicas, ou de poltica econmica, em escala mundial. Este
pano de fundo, caractelizado pela crescente descrena em economias
centralmente planejadas ou que contam com alta participao empre
sarial do Estado, explica, segundo Lamounier (1996), o substancial
aumento do apoio a polticas de estabilizao, ajuste do setor pblico
e abertura comercial.
Esse estreitamento ideolgico tem transformado as propostas
governamentais de reforma estrutural em verdadeiros " pacotes" a se
rem "engolidos" pela populao em geral, e parece ter dois efeitos po
tencialmente malficos para a democracia representativa: o reforo exa
gerado do Executivo; e a exacerbao da legislao porfiar ao Executi vo.
isto , do faa-se conforme decreta o Executivo.
Quanto exacerbao do "governo por decreto", Lamouni er
(1996, p.55) afirma que esta tendncia tambm uma constante na
histria poltica latino-americana que "ocorre apesar do propal ado
'aprofundamento da democracia' e do aparente vigor da 'sociedade
civil' I.. ./".
De acordo com Lamounier (1996, p.55), a uti lizao ele instnlmen
tos extremamente unilaterais ele inici ativa legislativa, concebidos para
situaes excepcionais (os antigos decretos-leis e as atuais medidas
provisrias), vem sendo banalizada, transformada em rotina. Segundo
ele, esta exacerbao do "governo por decreto" ocorre, dentre outras
razes, devido relativa inegociabilidade das propostas de reforma.
A regulamentao do uso de medidas provisrias um assunto
polrnico e que, de alguns anos para c, tem feito parte do debate pol-

42

Revista Mediaes. Londrina, v.6, n.2. p.2953. jul./dez.2001

tico no Brasil. Com base em um levantamento que realizamos em alguns

jornais, na seqncia, tentaremos apresentar algumas das propostas
que foram formuladas pelos parlamentares brasileiros nesse sentido.

o debate poltico acerca da regulamentao

do uso das Medidas Provisrias

o Congresso vem tentando, desde 1990, limitar o poder do presi

dente para editar medidas provisrias. No dia 06/03/1991 , por exemplo, a
Cmara dos Deputados aprovou uma lei complementar, de autoria do
ento deputado Nelson Jobim,5 regulamentando e restringindo o uso
de medidas provisrias pelo presidente da Repblica. Os lderes do
bloco governista se posicionaram a favor do projeto, mas, claro, com um
"apoio relativo", ou seja, pretendiam manter ilimitado o poder do presi
dente pm'a editm' medidas provisrias e concordariam com o projeto Jobim
desde que o governo mantivesse o poder de reeditm' quantas vezes qui
sesse as medidas provisl1as que no fossem votadas pelos pm'lamenta
res no prazo de uinta dias, e, alm disso, o governo no ablilia mo de
baixar medidas provisl1as sobre matria tributIia. (CMARA ... 1991 )
Entretanto, j na poca, ficava evidente que a aprovao na C
mara significava apenas a "vitria" parcial desses parlamentares que
defendiam a regulamentao das medidas provisrias. A verdadeira
batalha entre o governo e a oposio viria na fase de votao das emen
das destacadas para exame em separado.
Portanto, vale ressaltar que o projeto parou quando chegou ao
Senado: a proposta foi considerada inconstitucional pelo senador Jos
Bisol, Segundo este, o tema s podelia ser tratado por emenda constitu
cional. (BISOL apud TREVISAN, 1995, p.6)
Na reviso constitucional, por sua vez, o tema voltou a ser trata
do por Jobim, que deu parecer favorvel a um projeto de emenda que
5 Ne ste ponto. queremos chamar a meno do leitor para um fato que nos parece
um rnnto quanto s uges tivo: Nelson Jo bim, autor de um projeto de lei que
f<~gulall1entava e restrin gia o uso de medidas provisrias pelo presidente da
Repblica (quando deputado. em 1991), fora " promovido", em janeiro de 1995,
il posi;10 de ministro da Ju stia do governo Fernando Henrique Cardoso.
Revista Mediaes, Londrina, v. 6, n.2. p.2953,jul./dez.2001

43

impunha limite ao poder de legislar do Executivo. A proposta. no e ntan

to, nem chegou a ser votada. (TREVISAN, 1995)
De acordo com Ulysses Guimares (o qual fora o presidente da
Assemblia Constituinte), a medida provi sria um elemento que s
pode ser usado "excepcionalissimamente", ou, em suas prprias pala
vras: "Medida provisria decreto-lei , e ns temos de acabar com essa
maldio que h sobre o Pas, de que tudo provisrio, desde a econo
mia, poltica salariaL" (GUIMARES apud CMARA .. 1991 , p.5)
No incio de 1995, a questo da restrio ao uso de medidas provi
srias pelo Executivo voltava tona e dizia-se que este seria um dos
principais temas a ser discutido pelos parlamentares que iriam tomar pos
se no dia 10 de fevereiro: "Se as restries propostas forem aprovadas, o
presidente Fernando Henrique Cardoso no ter a seu dispor o que cha
mou de 'ditadura benigna' das medidas provisrias." (TREVISAN, 1995)
H muitas medidas provisrias em vigor e que ainda no foram
sequer analisadas pelos parlamentares, o que, segundo Espericlio Amin,
uma situao cmoda para o Congresso. Na sua opinio. o grande
nmero de medidas provi srias se deve inao do Legis lati vo e
voracidade do Executivo; uma coisa no existiria sem a outra. (AMIN
apud TREVISAN, 1995)
De acordo com Jos Genoino , na quebra dessa relao "pro
mscua" que se estabeleceu entre os dois poderes nessa rea, que se
encontra o caminho para o Congresso resgatar suas funes constitu
cionais. (GENOINO apud TREVISAN, 1995)
A ttulo de ilustrao, vale lembrar que no perodo compreendi
do entre 5 de outubro de 1988 (quando foi promulgada a Constituio, a
qual criou a medida provis11a) e 10 de janeiro de 1995, foram aprovadas
1.035 leis pelos 503 deputados federais e 81 senadores que compunham
o Congresso Nacional e detinham o poder constitucional de legi slar. No
mesmo perodo, os presidentes Jos Sarney, Fernando Collor, Itamar
Franco e FHC editaram 831 medidas provisrias (incluindo as reedies),
as quais tm fora de lei desde a data de sua publicao.
A diferena entre o nmero de leis e o de medidas provisrias
demonstra o abismo que vem se estabelecendo entre a atividade
legislativa do Congresso e a do Executivo no BrasiL O Plano Real, por
exemplo, foi institudo em 29/06/1994, por meio da edio de uma medida

44

Revista Mediaes. Londrina. v.6. n.2. p.2953. jul.:dez. 2001

provisria. Todavia, cabe destacar que esta no foi a primeira mas sim a
quinta vez que uma mudana to drstica na economia brasileira foi feita
atravs de medidas provisrias. Em todas as situaes, os parlamenta
res se depararam com fatos consumados (como a troca da moeda do
pas, por exemplo), diante dos quais no lhes restava outra alternativa
seno aprovar as decises do Executivo.
De acordo com Celso Bastos, temos no Brasil uma medida que
a mais forte de todas as que so usadas em pases democrticos. Em sua
opinio, o uso da medida provisria no Brasil abusivo e chega a ser
pior do que o uso dos decretos-leis durante o regime militar, porquanto,
para que o presidente faa uso do instlUmento das medidas provisrias
no h limitao constitucional de temas, enquanto que para os decre
tos-leis havia limitao de temas; eles s podiam tratar de finanas p
blicas, segurana nacional e cliao de cargos pblicos e vencimentos.
(BASTOS apud TREVISAN, 1995)
Como a deciso do presidente, h medidas provisrias sobre
quase tudo - alm da mudana de moeda, o Executivo tem tratado de
questes tributrias, mensalidades escolares e diretrizes de ensino, venda
de carros populares e regras oramentrias -, para citar apenas alguns
temas. O impacto delas na vida do cidado brasileiro tem sido bem
maior do que o das leis aprovadas por iniciativa do Congresso, j que as
leis propostas pelos parlamentares raramente tm a abrangncia das
medidas provislias. (TREVISAN, 1995)
O levantamento de dados que realizamos em alguns jornais de
circulao nacional refora esta idia de que os temas abrangidos pelas
medidas provisIias so realmente muitos. So alguns exemplos: o pa
cote para abrir o mercado, as medidas para a desburocratizao, as me
didas provisrias tratando dos salrios e, sobretudo, do sallio mnimo,
tratando de locaes de imveis residenciais e comerciais em regies
urbanas, desregulamentando a rea cambial, atingindo a poltica fiscal,
o crdito rural , a sade e o ensino, para citarmos algumas das reas
contempladas pelas medidas provislias durante o governo Fernando
Collor. O ex-presidente Itamar Franco, por sua vez, lanou mo de medi
das provisrias para compor o Plano Real.
O contedo das medidas provisrias perde-se em meio s brigas
e interesses de aliados. O critrio de "relevncia e urgncia" exigido
Revista Mediaes. Londrina, v. 6. 11.2. p.2953, jul./dez. 2001

45

para sua edio nem sempre considerado, o que tem originado casos
curiosos e medidas provisrias sobre assuntos os mais fortuitos assun
tos, da compra de um carro para seu vice (como aconteceu com o ento
presidente Fernando Collor) proibio de importar coco (como ocor
reu no primeiro mandato de Fernando Hemique Cardoso). (GUEDES :
SAMPAIO, 2000, pA)
Citando apenas os sete primeiros meses de governo, Fernando
Henrique Cardoso emitiu quase o dobro do que Itamar Franco assinou
em 27 meses; quatro vezes mais do que Sarney em 17 meses e meio: e
seis vezes mais do que Collor em 30 meses e meio. Ou seja, com a mdia
mensal de 34,4 medidas provisrias, Fernando Henrique Cardoso tem
emitido mais de uma medida provisria por dia - e ainda mais se consi
derarmos apenas os dias teis. (FREITAS, 1995, p.5)
Cabe lembrar que Fernando Henrique Cardoso foi crtico do que
tambm ele considerava abuso de medidas provisrias por parte de
Sarney e, quando candidato, assegurou numerosas vezes que as res
tlingilia ao papel que a Constituio lhe prescreve.
Para Celso Antnio Bandeira de Mello , enquanto existirem medi
das provislias, o governo brasileiro lanar mo delas abu sivamente,
sem nenhuma considerao pelo direito e sem temer contestao signi
ficativa por pmte dos demais poderes, dos meios de comunicao ou da
sociedade em geral. De acordo com ele, isso ocorre porque, no Brasil. o
chefe do Executivo desfruta, psicologicamente, de status de soberano,
de imperador. inconscientemente considerado como tal porque, entre
ns, vive-se com uma entranhada mentalidade de "sdito", no de cida
do. Em suma, para ele, no Brasil o que h sentimento espontneo,
genuno de vassalagem. (BANDEIRA DE MELLO, 1996, p.3)
De acordo com Ney Suassuna, no s o volume de medidas
provisrias, mas tambm a evoluo da sua utilizao nos governos
aps a Constituio de 1988 acusam um crescimento vertiginoso. Para
ele, o fato de o governo ter "herdado" medidas provisrias dos seus
antecessores no justifica a reedio das mesmas. Logo, no prospera o
argumento dado pelo governo de que existem muitas MPs herdadas
dos antecessores: a cada trinta dias o governo toma, livremente, a deci
so de enviar esta ou aquela medida provisria, devendo assumir a
responsabilidade da iniciativa da sua reedio. (SUASSUN A, 1996, p.3)
46

Revista Mediaes. Londrina. v.6. 11.2. p.2953. jul. 'dez. 2001

A rigor, inexiste a reedio. O Congresso Nacional recepciona

cada MP, original ou reeditada, como se nova fora, uma vez que o pro
cesso legislativo iniciado em seus plimrdios: publicada no Dirio
Oficial da Unio, encaminhada por meio de mensagem ao Congresso
Nacional , feita a leitura em plenrio, indicados os membros, instalada a
comisso e fixados os prazos de tramitao, exatamente nos mesmos
moldes de medida que chega pela primeira vez ao Congresso.
Finalmente, deve-se ressaltar, de acordo com Suassuna (1996), a
co-responsabilidade do Legislativo perante a situao atual. De um lado,
o Executivo abusa do conceito de urgncia e relevncia para aban'otar o
Congresso de medidas provisrias, usurpando a sua competncia de
legi slar; de outro, o Congresso no se empenha efetivamente em votar
aquelas em tramitao nem em disciplinar o seu uso.
Neste jogo de convenincia, perde o pas, que passa a ter um
ordenamento jurdico provisrio. Alis, conforme assinala Suassuna
( 1996), to constrangedor o volume de MPs em tramitao no Con
gresso que o governo, recentemente, adotou um artifcio para esqlvar
se do rtulo de usurpador: passou a fazer acompanhar o nmero da MP
de um dgito indicativo da quantidade de reedies, buscando, dessa
forma, atribuir pmte da responsabilidade pelo escndalo quantitativo
do instrumento aoS seus antecessores.
Quando senador, Fernando Heruique Cardoso atacou o excesso
de medidas provisrias do governo Collor. Em 1990, na coluna semanal
que publicava no jornal Folha de S.Paulo, o ento senador criticou a
"enxurrada ele medidas provisrias" , dizendo que ela representava o
"abuso ela pacincia e ela inteligncia do pas".
No aItigo supracitado, Fernando Hemique Cardoso tambm cri
ticou o ex-presidente Jos Sarney, afirmando que as medidas provisri
as no governo Sarney passaram a ser editadas como se fossem os anti
go s decretos-leis. Entretanto, h um aspecto importante a ser
considerado: embora Sarney tenha editado um total de 138 medidas
provisrias, ele conseguiu que elas fossem aprovadas no Congresso
rapidamente, tanto que s reeditou 22 delas. (FRANA, 1998, p.4)
O altigo de Fernando Hemique Cardoso foi escrito antes de ele
se tornar ministro do governo Itamar Franco - o presidente que mais
editou e reeditou MPs, se pensarmos o cm10 tempo de seu mandato.6 O
Revista Mediaes. Londrina, v' 6. n,2, p.2953,jul./dez.2001

47

Plano Real, lanado emjulho de 1994, quando FHC era ministro da Fa

zenda de Itamar Franco, foi colocado em prtica por meio de medida
provisria, ato criticado por ele em seu artigo, e tramitou (sendo reeditada)
durante 14 meses no Congresso Nacional at ser aprovada e se tornar a
lei 9.069/95. (FRANA, 1998)
O chefe da assessoria parlamentar do governo, Eduardo Graeff, no
v abusos na edio e reedio de MPs por FHC, e disse que, se o presiden
te Femando Hemique Cardoso edita as medidas provislias, " porque tem
o que propor e precisa de leis para mudar". (GRAEFF apud FRANA, 1998)
Segundo Graeff, o fato de que, at ento, havia 1.839 reedies de
MPs no governo FHC, deve-se, sobretudo, a uma falha do Congresso:
"Os deputados e senadores esto votando outras coisas. Basta olhar a
pauta de votaes. No se consegue marcar sesses conjuntas para vo
tar as MPs - elas so muito poucas." (GRAEFF apud FRANA. 1998)
Para Graeff, o fato de essas votaes no estarem ocorrendo no
significa falta de apoio do Congresso ao presidente: Ele tem sempre
recebido apoio ao que prope. Essas MPs que esto sendo reeditadas
I.. .! no preocupam, porque no h questionamentos. Se houvesse,
estmiam sendo discutidas com prioridade.
Em junho de 1990, em seu artigo, Fernando Hemique Cardoso
afumava:
"O Executivo abusa da pacincia e da inteligncia do pas quan

do insiste em editar medidas provisrias sob o pretexto de que.

sem sua vigncia imediata, o Plano Collor vai por gua abaixo e,

com ele, o combate inflao.

Com esse ou com pretextos semelhantes, o governo afoga o

Congresso numa enxunada de ' medidas provisrias'. O resulta

do lamentvel: Cmara e Senado nada mais fazem do que apl:eci

las aos borbotes." (CARDOSO apud FRANA, 1998 )

E, prosseguindo em seus comentrios sobre as medidas provi

srias, o ento senador dizia qu e o Congresso poderia aprov-Ias,
modific-las ou rejeit-Ias na ntegra. Todavia, perguntava: "O que OCOITe
depois de eventual rejeio da medida provisria pelo Congresso?" E.
Vale lembrar que em pouco mai s de dois anos de m:\Ildato. o presidente It amar
Franco editou 14 1 MPs novas e. se includas as reedies. um total de 505 MP,.

48

Revista Mediaes, Londrina, v.6. n.2. p.2953.jul./dez. 2001

logo na seqncia, ele mesmo respondia: "A Constituio muda sobre

a matria. Quando a elaboramos, o pressuposto era o de que tais medi
das seriam remdio extremo, realmente urgente e relevante." (CARDO
SO apud FRANA, 1998)
Segundo ele, a responsabilidade pela enxurrada de medidas pro
visrias tem co-responsabilidade: Executivo e Legislativo. E, diante desta
relao viciosa entre os poderes, alguns pargrafos depois, ele foi
taxativo em seus argumentos:

" celto, porm, que, seja qual for o mecanismo, ou o Congresso

pe ponto final no reiterado desrespeito a si prplio e Constitui
o, ou ento melhor reconhecer que no pas s existe um 'poder
de verdade', o do presidente. E da por diante esqueamo-nos tam
bm defalar em 'democracia'." (CARDOSO apud FRANA, 1998)

o presidente do Senado, Antonio Carlos Magalhes (PFL-BA),

criticou o presidente Fernando Henrique Cardoso por estar contra o pro
jeto que restringe o uso de medidas provisrias, aprovado no dia 10 de
dezembro de 1999: "O governo no quer trabalhar. A base do governo
no quer trabalhar. Viver autOlitariamente, para quem pregava a democra
cia, intolervel." (MAGALHES apud MADUENO; ULHA, 1999, p.6)
O porta-voz da Presidncia, Georges Lamaziere, disse, na poca,
que a preocupao de Fernando Henrique Cardoso com esse projeto
que visava restringir o uso de MPs "no era com a diminuio dos
podere s do presidente". Segundo ele, o presidente temia que o Con
gresso viesse a ter dificuldade para trabalhar e temia o bloqueio de
atividades legislativas. (LAMAZIERE apud MADUENO; ULHA, 1999)
O lder do governo no Senado, Jos Robe110 Anuda, admite que,
por cau sa da facilidade de reedio, o Planalto no costuma articular-se
para aprovar MPs: "O governo envolve-se na negociao quando o
caso polmico, como foi a fixao do saltio ITnimo." (ARRUDA apud
GUEDES ; SAMPAIO, 2(00)
Fogaa responsabiliza os parlamentares pelas reedies de MPs:
"O Congresso no se pronuncia sobre isso para no entrar em bola
dividida com o Executivo e a sociedade, j que grande parte das MPs
trata de assuntos impopulares." (FOGAA apud GUEDES &
SAMPAIO, 2000)
Revista Mediaes, Londrina, ~6, n.2, p.2953,jul./dez. 2001

49

j1ll1sta Celso Antnio Bandeira de Mello diz que esta prtica

tornou-se to freqente que, hoje, o Congresso s pode cumprir uma
agenda regular de apreciao de MPs se houver moderao do Executivo.
Ele constatou que, do itcio do primeiro mandato de Fernando Henrique
Cardoso at agosto de 2000, foram editadas 3.239 MPs, uma mdia de
quase 2,8 por dia til de governo, apenas 89 delas foram aprovadas. (BAN
DEIRA DE MELLO apud GUEDES ; SAMPAIO, 2000)
texto atual da proposta de emenda constitucional que restringe
o uso de medidas provisrias no garante maior autonomia ao Legislativo.
Para especialistas, as restries previstas no projeto do deputado Robelto
Brant no tiram a fora das MPs, j que a emenda pelmite que elas vigo
rem por at quatro meses. (GUEDES; SAMPAIO, 2000)
Vigncia de at quatro meses, de acordo com Fabiano Santos
(cientista poltico do Iupelj), tempo suficiente para criar UIll fato na
vida social, difcil de ser revertido pelo Congresso, pois este fica refm
dos efeitos jurdicos que comeam a ser produzidos imediatamente e a
reverso disso pode ser custosa. Segundo ele, isso OCOlTe principal
mente na rea econmica, que costuma ser a campe na regulamentao
de temas por MPs. (SANTOS apud GUEDES ; SAMPAIO, 2000)
As crticas do deputado Miro Teixeira, autor de emenda que
probe a reedio e a prOlTogao de MPs, vm no mesmo se ntido:
"Matrias financeiras e cambiais produzem resultados no meslllo dia e
no se pode rejeitar seus efeitos quando se tem um fato consumado."
(TEIXEIRA apud GUEDES ; SAMPAIO, 2000)
Finalizando, vale lembrar que de acordo com a Constituio de
1988, as medidas provisl1as devem ser submetidas de imediato ao Con
gresso. Entretanto, na prtica, dificilmente so votadas pelos parlamen
tares: como entram em vigor de imediato, com fora de lei , acabaram se
transformando em um instmmento do Executivo para legislar sem a ame
aa de intelferncia do Congresso.

Consideraes finais
A organizao poltica dos Estados democrticos contemporne
os tem passado por grandes transfOlmaes internas devido ao impacto

50

Revista Mediaes,Londrina, v.6, n.2. p.2953. jul./dez. 2001

provocado pela globalizao econmica. Pm'a as democracias recm-sa

das de regimes autoritIios, como o caso do Brasil, as dificuldades tm
sido ainda maiores. A democracia brasileira tem-se mostrado frgil diante
da preponderncia de um Executivo vido em legislm.
Procuramos apresentar alguns aspectos referentes democracia
brasileira, tentando identificar algumas de suas especificidades. Con
forme foi ex posto, so vrias as dificuldades encontradas pelo Estado
brasileiro para limitar e distribuir o poder. O uso de medidas provislias,
emitidas para os mais diversos fins, mas destinadas.principalmente para
a rea econmica e tributria, evidencia a necessidade que os ltimos
governos vm tendo para alinhar o pas a uma economia transnacional.
Diante dessa perspectiva, tentamos demonstrm' que a questo
das medidas provisrias bastante complexa e se insere no contexto da
di viso tnue entre os diferentes poderes do Estado. Constatamos a
existncia de um Legislativo aparentemente omisso, um Judicilio que
pouco atua e um Executivo que tem invadido os outros dois poderes,
legislando por intermdio das constantes edies e reedies de medi
das provisrias, o que caracteriza uma prtica poltica eminentemente
autoritria e denota a fragilidade da democracia brasileira tambm no
perodo posterior promulgao da nova Constituio.
A prepond erncia do Executi vo brasileiro e os poderes
legislativos do presidente so mais um indcio de que a nossa herana
cultural autOlitria continua anaigada tanto na sociedade civil como na
vida poltica brasileira. A diviso apm'entemente tnue entre os pode
res, na rea lidade, oculta uma relao de foras bastante desigual entre
os poderes Executivo, Legislativo e Judicirio no Brasil.
As medida s provisrias tm interferido no cotidiano do cida
do bra sileiro, nos ca mpos econmico e social, entretanto, embora
este seja um tema polmico e considerado abusivo por muitos, ainda
pouco foi feito ou mesmo di scutido no sentido de promover alguma
mudana no tex to constitucional que criou o instituto da medida
provisria no Brasil.
Cabe observar, finalmente, que no tivemos a pretenso de fazer
uma leitura nica ou esgotar o assunto e sim contribuir para o debate,
mesmo porque a questo das medidas provisrias bastante complexa
e abrangente e pode ser enfocada sob vrias perspectivas de anlise.
Revista Mediaes. Londrina, v. 6, n.2, p.2953,jul./dez. 2001

51

Referncias Bibliogrficas
BANDEIRA DE MELLO. Celso Antnio. Sobrevivncia piorada do decreto-lei.
Folha de So Paulo, So Paulo. II maio 1996. Cade rn o I. p.3.
BRASIL. Constituio. 1988 . Constituio da Repblica Federati va do Bras il.
Braslia: Senado Federal. 1988 .
CMARA aprova projeto sobre as MPs. O Estado de So Paulo. So Paulo. 7 mar.
1991 . Caderno A, p.5.
FRANA. William. FHC ultrapassa Collor em nO de medidas provisrias . Fo lha de
So Paulo, So Paulo. 14 mar. 1998. Caderno I. p. 4.
FREITAS, Janio de. Medida permanente. Folha de So Paulo. So Paul o. 27 jul.
1995. Caderno l. p.S.
GUEDES, Gilse: SAMPAIO. Roberta. Oposio q uer modificar emenda qu e limita
MPs. O Estado de So Paulo, So Paulo, 29 maio 2000. Caderno A. p.-I.
LAMOUNIER, Bolvru. A democracia brasileira lIO lim.iar do sculo 2 1. So Paulo:
Centro de Estudos Konrad Adenauer-Stiftung. 1996.
LESSA. Renato. Supersties polticas. Folha de So Paulo. So Paul o. II mar.
2000. Caderno Especial. Jornal de Resenhas, p.I O.
MADUENO. Denise; ULHA. Raquel. Para ACM. go verno 'no que r trabalhar '.
Folha de So Paulo, So Paulo, 3 dez . 1999. Caderno l. p.G.
PEREIRA. Ca rl os; MUELLER. Bernardo. Uma teoria da preponderncia do poder
Executivo: .o sistema de comisses no Legislativo brasileiro. Revista Brasi leira de
Cincias Sociais, So Paulo, v. IS. n,43, p,4S-67. jun. 2000.
REZENDE. Maria Jo s de. A trans io como forma de domina o polti ca: o
Brasil na era da abertura - 1980-1984. Londrina: Ed. UEL. 1996.
SOUZA, Amaury de ; LAMOUNIER. Bolvar. A feitura da nova Constitui o: um
reexame da cultura poltica brasileira. In: LAMOUNIER. Bolvar (Org. !. De Gei sel
a Collor: o balano da transio. So Paulo: Sumar. 1990. p.81-IO-l.
SUASSUNA. Ney. Crescimento vertiginoso. Folha de So Paulo. So Paulo. 21
dez. 1996. Caderno I. p.3.
TREVISAN. Cludia. Presidncia faz mai s lei s que o Congresso. Fo lh a de So
Paulo. So Paulo. 22 jan. 1995. Caderno I. p.6.

52

Revista Mediaes. Londrina. v.6. n.2. p.2953. jul./dez. 2001

Abstract
In Ihc prcselll nnic\e. we wa nt to nnalyse the polilicn l mea ning of " temp orary
Illeasures" in Bra zil. The umple Jegislative powers of lhe president show lhe fragility
of Brazilian democracy and the large number of "te mporary mensures" represe nts
nn e\'idellce of exec uti ve preponderance in Brazil.
KeY-lrords: brazilinn democrncy; "temporary measures"; Executive and Legislative.

Revista iv1ediaes, Londrina, v. 6, n.2,p.2953,juJ./dez. 2001

53