RSP

RSP
Revista do Servio Pblico
Ano 51
Nmero 1
Jan-Mar 2000

A capacidade de regulao estatal na Argentina

Oscar Oszlak & Ruth Felder
Pedro Lus Barros Silva

Um modelo para a nova gerncia pblica

Lawrence R. Jones & Fred Thompson
Jos Mendes Ribeiro

O Quadro Lgico: um mtodo para

planejar e gerenciar mudanas
Peter Pfeiffer

O Estado e os planos de sade no Brasil

Carlos Octvio Ock Reis

Participao e desenvolvimento em
assentamentos humanos recentes
Paulo Henrique Lustosa

ENAP

RSP

RSP
Revista do Servio Pblico
Ano 51
Nmero 1
Jan-Mar 2000

ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica

Conselho editorial
Regina Silvia Pacheco presidente
Vera Lcia Petrucci
Maurcio Muniz Barretto de Carvalho
Osrio Tarcsio Calixto

RSP

Colaboradores ( pareceristas ativos):

Antonio Augusto Junho Anastasia; Antonio Carlos Moraes Lessa; Caio Mrcio Marini
Ferreira; Carlos Roberto Pio da Costa Filho; Carlos Manuel Pedroso Neves Cristo; Eli
Diniz; rica Mssimo Machado; Ernesto Jeger; Fernando Abrucio; Jos Geraldo Piquet
Carneiro; Jos Lus Pagnusat; Jos Mendes; Ladislau Dowbor; Lvia Barbosa; Marcel
Burzstyn; Marco Aurlio Nogueira; Marcus Andr Melo; Marcus Faro de Castro; Maria das
Graas Rua; Maria Rita G. Loureiro Durand; Moema Miranda de Siqueira; Paulo Calmon;
Paulo Modesto; Srgio Azevedo; Tnia Fischer; Teresa Cristina Silva Cotta.
Editora
Vera Lcia Petrucci
Coordenao editorial
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Supervisor de produo grfica
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Reviso
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Projeto grfico
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Editorao eletrnica
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ENAP, 2000
Tiragem: 1.500 exemplares
Assinatura anual: R$ 40,00 (quatro nmeros) Exemplar avulso: R$ 12,00

Revista do Servio Pblico/Fundao Escola Nacional de Administrao Pblica v.1, n.1 (nov. 1937) Ano 51, n.1 (Jan-Mar/2000). Braslia: ENAP, 1937.
trimestral
ISSN:0034/9240
De 1937 a 1974, periodicidade irregular, editada pelo DASP e publicada no Rio de
Janeiro at 1959. Interrompida de 1975 a 1981. Publicada trimestralmente de 1981 a
1988. Periodicidade quadrimestral em 1989. Interrompida de 1989 a 1993.
1. Administrao pblica - Peridicos.
I. Escola Nacional de Administrao Pblica.
CDD: 350.005

RSP

Sumrio

Revista do
Servio
Pblico

Ano 51
Nmero 1
Jan-Mar 2000

A capacidade de regulao estatal na Argentina

Oscar Oszlak & Ruth Felder
Um modelo para a nova gerncia pblica
Lawrence R. Jones &
Fred Thompson
O Quadro Lgico: um mtodo para planejar e
gerenciar mudanas
Peter Pfeiffer
O Estado e os planos de sade no Brasil
Carlos Octvio Ock Reis
Participao e desenvolvimento em
assentamentos humanos recentes
Paulo Henrique Lustosa

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O Quadro Lgico:
um mtodo para planejar e
gerenciar mudanas

RSP
Revista do
Servio
Pblico
Ano 51
Nmero 1
Jan-Mar 2000

Peter Pfeiffer

1. Histrico1
O Quadro Lgico (QL) surgiu no contexto da cooperao
internacional de apoio ao desenvolvimento. Em meados dos anos 60, a
Agncia Americana para o Desenvolvimento Internacional/United States
Agency for International Development (USAID) constatou que era
muito difcil para os projetos de cooperao internacional mostrar a sua
efetividade. Uma anlise de uma srie de projetos deste tipo revelou que:
o planejamento era pouco preciso. Objetivos, atividades dos projetos e o xito esperado no estavam claramente relacionados;
a responsabilidade para o gerenciamento no era clara;
pelas razes acima mencionadas, as avaliaes causaram mais
desentendimento do que medidas construtivas para melhorar os projetos.
Na tentativa de superar esses problemas, a USAID contratou os
consultores Rosenberg, Lawrence e Posner que, fundamentando-se em
diversos mtodos do MBO / Management by Objectives (Gerenciamento
por Objetivos)2 , elaboraram entre 1969/70 uma metodologia chamada LFA/
Logical Framework Approach (Enfoque Quadro Lgico) 3 . Nos anos
seguintes, a metodologia LFA foi sucessivamente revisada e aprimorada,
e, em 1982, uma srie de organizaes internacionais ou internacionalmente atuantes estavam aplicando-a, entre elas, alm da USAID, o PNUD
(Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento), a CIDA (Cooperao Tcnica Canadense) e a ILO (Organizao Internacional para o
Trabalho).

Peter Pfeiffer
doutor em
Sociologia e
Planejamento
Urbano e mestre
em Sociologia de
Desenvolvimento
pela Universidade Livre de
Berlim,
Alemanha.
Profissional em
Gerenciamento
de Projetos
pelo Project
Management
Institute, EUA.
Consultor em
Gerenciamento
de Programas e
Projetos

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Nessa poca, a Cooperao Tcnica Alem estava em busca de

instrumentos e mtodos para melhorar o seu desempenho, j que a
cobrana pblica para demonstrar eficincia, do Parlamento e dos contribuintes estava crescendo.
A partir de 1975, o Ministrio Federal da Alemanha, responsvel
pela cooperao com os pases em desenvolvimento, o BMZ e a Agncia
Alem de Cooperao Tcnica (GTZ), em busca de instrumentos e
mtodos para melhorar o seu desempenho tambm passaram a aplicar o
LFA em alguns projetos. Animados pelos resultados positivos alcanados,
a GTZ contratou, como consultor, um dos autores da metodologia para
assessorar uma adaptao do LFA s necessidades especficas da Cooperao Tcnica Alem. O desafio era o de integrar dois enfoques
diferentes: a preocupao com as funes de controle do ministrio e a
criao de um espao maior para o trabalho em equipes e para a participao dos diversos interessados num projeto da GTZ. O resultado foi o
mtodo ZOPP / Zielorientierte Projektplanung (Planejamento de Projeto
Orientado para Objetivos).
Assim, desde os anos 90, praticamente todas as organizaes no
mbito da cooperao internacional utilizam o instrumento QL, e muitas
adotaram tambm o processo do enfoque, que passou a ser mais conhecido como ZOPP. A inovao do ZOPP em relao ao LFA que o
mtodo ZOPP utiliza o instrumento de forma participativa. Para isso so
aplicadas tcnicas de trabalho chamadas moderao (tambm conhecida
como facilitao), que permitem uma maior compreenso dos contedos
trabalhados, especialmente por meio da visualizao em workshops e,
com isso, uma melhor comunicao entre os envolvidos. O produto principal deste workshop um QL, alm de outras informaes relevantes
para o gerenciamento do projeto4 .
A justificativa para essa inovao encontra-se na concepo
de que uma efetiva participao facilitada por uma boa comunicao.
E, se a participao funciona, as decises so mais facilmente compreendidas e compartilhadas, o que, por sua vez, leva a um compromisso
maior com o projeto. Com mais compromisso e mais envolvimento os
resultados tendem a ser melhores e o alcance dos objetivos se torna
mais provvel. Tanto ganham com isso as organizaes responsveis
pelo projeto como os usurios finais dos benefcios que se espera dele.

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2. Conceitos bsicos e
estrutura do Quadro Lgico
O QL uma matriz 5 que elaborada sucessivamente num processo de estruturao daqueles elementos considerados os mais importantes

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de um projeto e que permitem a sua apresentao sistemtica, lgica e

sucinta. O que sempre tem que anteceder o planejamento de um projeto
uma anlise do que se deseja mudar com a interveno, de modo geral,
uma situao-problema 6 .
importante destacar que o QL no um plano completo de um
projeto. Trata-se apenas de um resumo do plano de interveno, que
fornece respostas basicamente s seguintes perguntas:
Por que o projeto deve ser realizado?
Qual o seu propsito e quais as mudanas a serem alcanadas?
Como se pretende produzir melhorias?
Quais as condies externas que influenciam o alcance dos resultados e dos seus efeitos?
Como possvel identificar o alcance das melhorias e mudanas?
Em outras palavras: com a aplicao do enfoque QL, pretende-se
definir e mostrar o xito de um projeto j na fase do seu planejamento. Na
prtica, definir o xito de um projeto um desafio bastante ambicioso, j
que na literatura especializada no existe clareza ou unanimidade sobre
como definir o xito de um projeto (Baccarini,1999:25).
Mas, exatamente porque a cooperao internacional de desenvolvimento um terreno muito difcil, procurou-se instrumentos que possam
facilitar as decises sobre projetos. Muitos pases em desenvolvimento
so caraterizados por tantos problemas bvios que a apresentao de
justificativas para a solicitao de apoio a projetos no difcil. No entanto,
levando em considerao a complexidade das situaes, a questo central
aonde se pode chegar realisticamente com determinadas intervenes.
Obviamente, no seria possvel transformar uma situao scio-econmica precria, existente durante dcadas ou sculos, numa situao
completamente diferente no decorrer de poucos anos e em funo de
alguns projetos com apoio internacional.
Partindo dessa suposio, fundamental reconhecer a necessidade de decises estratgicas sobre a aplicao dos escassos recursos,
que inclui a definio do que se pretende realizar e aonde se pretende
chegar. Assim, podem ser evitadas frustraes e decepes nos dois lados:
no lado dos que apiam o empreendimento e que precisam prestar conta
dos seus investimentos frente ao pblico que arca com os custos; e no
lado dos que recebem o apoio, que podem evitar expectativas excessivas
e irrealistas. claro que tambm no ser apenas o QL que pode dar
todas as respostas, mas ele pode ajudar significativamente na definio
de um consenso sobre o projeto.
O QL consiste de um conjunto de conceitos interdependentes que
descrevem de um modo operacional e organizado numa matriz os aspectos
mais importantes de um projeto de interveno. Essa descrio permite,

RSP

83

em primeiro lugar, verificar se um projeto est bem-estruturado e, em

segundo lugar, o acompanhamento sistemtico e uma avaliao mais fcil
e mais objetiva.

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Figura 1: Estrutura do Quadro Lgico

Lgica da
Interveno

Indicadores
Objetivamente
Comprovveis

Fontes de
Comprovao

Suposies
Importantes

Objetivo
Superior
Objetivo
do Projeto
Resultados
Atividades
Principais

Trata-se de uma apresentao estruturada do contedo de um projeto de interveno, na qual existe uma relao causal entre nveis: atividades/resultados, resultados/objetivo do projeto e objetivo do projeto/
objetivo superior. Essa cadeia e suas relaes devem ser lgicas e plausveis, mas no se trata de uma simples relao de causa/efeito. Levando
em considerao que um projeto de desenvolvimento necessariamente
encontra barreiras e limitaes, tambm precisa ser includo nessa lgica
o elemento suposies importantes, que so fatores externos ao projeto,
mas necessrios para o seu xito.
Uma outra relao lgica considerada aquela que vincula cada
resultado e objetivo a um indicador que, por sua vez, est vinculado a uma
fonte de comprovao.
Falar de lgica inevitvel quando se trata de uma metodologia que
se chama QL. Mas, na prtica, pode-se verificar que, ao contrrio do que
isto sugere, lgica no significa necessariamente coerncia de raciocnio ou
de idias de uma forma universal. Por exemplo, encontram-se dois conceitos na literatura sobre o QL que so interpretados de maneiras diferentes:
a lgica vertical e a lgica horizontal.
A lgica vertical diz respeito primeira coluna, a Lgica da Interveno, segundo a qual, insumos e trabalho (Atividades) aplicados
produzem resultados, estes provocam um efeito (Objetivo do Projeto),
que por sua vez contribui para um Objetivo Superior. A Lewis Grant
Associates (s/d), por exemplo, define este raciocnio como a lgica
vertical.

84

Mas o raciocnio da GTZ (Bolay, 1993:59) que esta relao ser

incompleta se no forem levadas em considerao as Suposies Importantes, que complementam a cadeia lgica, pois so consideradas essenciais. Por isso, a ascenso de um nvel (de Resultados, por exemplo) para
o prximo nvel superior (Objetivo do Projeto), seria possvel apenas com
a incluso das suposies. Da, a lgica vertical consistiria de: Resultados
alcanados mais Suposies no mesmo nvel (de Resultados) levam ao
nvel imediatamente superior (Objetivo do Projeto).
O outro conceito a lgica horizontal. Conforme Bolay (op.cit.),
esta seria composta pelo Resultado (ou Objetivo do Projeto, ou Objetivo
Superior) mais seus respectivos Indicadores Objetivamente Comprovveis,
mais suas respectivas Fontes de Comprovao, todos encontrando-se no
mesmo nvel do quadro e, portanto, numa linha horizontal.
J a Lewis Grant Associates (s/d) raciocina que, alm dos indicadores e das fontes, as suposies tambm se encontram no mesmo nvel
e, portanto, estes ltimos fariam parte da lgica horizontal.
O exemplo mostra como difcil alcanar uma definio conceitual
sobre lgica, mesmo antes de se discutir os contedos. Por outro lado,
neste caso, as diferenas conceituais no tm maiores implicaes prticas.
Ambas as explicaes tm razo e ambas poderiam chegar ao mesmo
preenchimento do QL.
Com o fim de posicionamento, defendemos aqui o raciocnio de
Bolay, por considerar a Lgica de Interveno apenas plausvel quando
forem consideradas adequadamente as suposies.

RSP

3. Descrio do Quadro Lgico

As preocupaes para quem utiliza o QL so a transparncia e a
preciso. Tendo em vista a complexidade da comunicao humana, o
mtodo sugere a aplicao de uma linguagem que contribua para a reduo
de interpretaes e mal-entendidos.
Em propostas prolixas de projetos freqente que o leitor tenha
muito espao para interpretaes sobre o contedo. Uma das prticas
mais comuns a descrio daquilo que se pretende fazer no projeto,
denominando isso objetivos. No raro encontrar-se projetos com vrios
objetivos gerais e ainda uma srie de objetivos especficos, todos formulados como atividades ou processos. Dois problemas derivam desta prtica: primeiro, com diversos objetivos estabelecidos, o projeto corre o risco
de ficar sem foco claro; segundo, a descrio das atividades ou processos
muitas vezes no deixa claro aonde se pretende chegar. Pressupe-se
apenas que fazer o que se planeja levar a efeitos positivos.
85

Em busca de maior preciso desde o planejamento de um projeto, o

QL prope a descrio dos objetivos e resultados de tal forma que se consiga
visualizar o alcanado. Para isso, usado o verbo no particpio para os
resultados, assim como se o estado j fosse alcanado, enquanto as
atividades so descritas com um verbo no infinitivo (ver exemplo
em anexo 2).
Da mesma forma, utiliza-se na descrio do objetivo do projeto e
do objetivo superior, o presente, descrevendo a situao futura desejada.
Quando essa viso descrita fica mais claro aonde se quer chegar do
que quando se descreve apenas o que se pretende fazer.
O uso dessa linguagem parece geralmente um pouco estranho
primeira vista, mas as pessoas logo se acostumam porque percebem que
ela mais precisa. Esse recurso ajuda, na prtica, a reduzir o grau de
incertezas e dvidas. Ao mesmo tempo, ele contribui para provocar a
transparncia de conflitos ou incompatibilidades, se houver, porque a lgica
exigida permite muito menos compromissos. Por outro lado, se esses
conflitos forem resolvidos num estgio inicial, as chances de xito do
projeto so certamente maiores.

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3.1. Primeira coluna: Lgica da Interveno

Objetivo Superior
Este objetivo principalmente um objetivo de orientao. Ele
necessrio porque orienta de forma geral a atuao do projeto dentro do
contexto organizacional. Ele est geralmente ligado misso da organizao responsvel pelo projeto ou misso da organizao financiadora.
O Objetivo Superior, em ingls chamado goal, relativamente amplo e
tem o carter de uma viso do futuro, mas ele tem que ser visvel, palpvel, realisticamente alcanvel: ele no deve estar longe demais. Isto
importante para poder ajudar a motivar as pessoas envolvidas.
Quando o QL combinado com mtodos de planejamento estratgico, o Objetivo Superior poderia ser um objetivo estratgico e vrios
projetos poderiam ter o mesmo Objetivo Superior. O mesmo ocorre dentro
de um programa.
A relao com o Objetivo do Projeto que este ltimo deve contribuir para o Objetivo Superior. Esta contribuio deve ser de forma significativa e mensurvel, para evitar que ele seja muito amplo e genrico, sem a
funo especfica de orientao. Como se trata de uma contribuio apenas,
possvel que um projeto tenha mais de um Objetivo Superior.

86

Objetivo do Projeto

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Em ingls, este objetivo chamado purpose ou outcome, porque

ele visa explicitar qual o propsito da interveno. Em lugar de descrever
o que se pretende fazer, aqui descrita aquela nova situao que se visa
alcanar com a realizao do projeto. Essa nova situao seria, na verdade, o efeito esperado da interveno e, portanto, deve considerar tambm
as mudanas de comportamento na atuao das pessoas que desejam
melhorar a sua atual situao.
A razo para esta definio de objetivo a viso do que um
problema. Parte-se da suposio de que todo projeto de desenvolvimento
tem como ponto de partida problemas que, no seu conjunto, formam uma
situao-problema. Esses problemas esto sempre ligados a pessoas que,
por um lado, so afetadas por eles, mas que por outro lado, muitas vezes
so tambm causadoras deles, pelo menos parcialmente.
Se um problema definido como um estado negativo existente,
percebido por pessoas, um objetivo pode ser definido como um estado
positivo desejvel. Mas quando as causas dos problemas so amplamente
analisadas, descobre-se geralmente que os afetados por eles precisam
fazer parte das solues. Enquanto isso pode at parecer bvio, na prtica,
no fcil, porque muitas vezes solues sustentveis so alcanadas
apenas com uma mudana de hbitos e comportamentos. No so apenas
obras de infra-estrutura, por exemplo, que melhoram as condies de
vida, mas a infra-estrutura precisa ser adequadamente usada, e isso pode
implicar na necessidade de mudar hbitos.
Da resulta a preocupao do enfoque QL com o Objetivo do Projeto.
Ele deve expressar aquelas mudanas que sero provocadas no grupoobjetivo pelos resultados do projeto. Pressupe-se que, sem essa mudana, as melhorias que um projeto pode prover no teriam sustentabilidade,
ou seja, no haveria desenvolvimento, entendido como um processo de
transformao e melhoria ao longo do tempo.
Essa preocupao resultou exatamente das experincias que diversas organizaes bilaterais e internacionais fizeram nas primeiras duas
dcadas da cooperao em desenvolvimento. Os investimentos feitos
muitas vezes no conseguiram contribuir muito para o desenvolvimento
num sentido mais amplo, mesmo quando os projetos eram tecnicamente
bem feitos, porque no foram acompanhados por uma mudana de comportamento. Se as pessoas envolvidas num processo para solucionar a
situao-problema continuam agindo como sempre agiram, a introduo
de novas tecnologias no poder trazer os efeitos desejados. O mesmo
ocorre em projetos de desenvolvimento organizacional.
87

Alm da preocupao com as mudanas nos grupos-alvo, o enfoque

QL tem uma preocupao com a eficincia. Para evitar um problema
muito freqente de projetos complexos, o mtodo exige que se defina
apenas um Objetivo do Projeto. Isso obriga os envolvidos no planejamento
a discutir as diversas alternativas possveis e selecionar um enfoque 7 .
Com isso, o projeto ganha um rumo claro e facilita a organizao de todo
o processo de implementao.
Por outro lado, definir o Objetivo do Projeto com aqueles efeitos
que so desejveis, mas que dependem, em ltima instncia, do prprio
grupo-alvo, significa que a gerenciabilidade deste objetivo limitada.
Podem ser distintos tambm dois tipos de efeitos: efeitos diretos,
ou seja, aqueles que se espera diretamente em funo do projeto e que se
expressam em nvel do Objetivo do Projeto; e os efeitos indiretos, que so
aqueles que se almeja a longo prazo e que dependem de uma srie de
outras influncias, alm do projeto. Esses se encontram em nvel do
Objetivo Superior.

RSP

Resultados
Resultados so aqueles bens ou servios produzidos pelo projeto,
isto , pela organizao responsvel pelo projeto e pelas organizaes ou
grupos que participaram efetivamente da sua implementao. Os resultados descrevem o escopo do projeto, ou seja, descrevem aquilo que
gerencivel pelo projeto e o que da responsabilidade de sua gerncia.
Assim, o QL faz uma distino clara entre conceitos que so freqentemente confundidos: objetivo e resultado8 .
A distino desses conceitos no apenas uma questo semntica,
as implicaes para o gerenciamento de projeto so fundamentais. Enquanto o Objetivo do Projeto um efeito desejado, mas que foge do controle e
da responsabilidade direta da gerncia do projeto, o alcance dos Resultados tem que ser gerenciado de tal forma que pode ser atribudo aos
esforos do projeto. Um outro termo usado em ingls para Resultado
output (sada), o que indica o final de um processo de produo, respectivamente de transformao.
A relao entre os dois nveis a de plausibilidade, ou seja, o alcance
do Objetivo do Projeto tem que estar baseado em resultados suficientes e
necessrios e em Suposies Importantes cujo risco de no ocorrerem
no deve ser demasiado grande. Obviamente, nesse ponto no o mtodo
que d a resposta, seno os planejadores que avaliam essa probabilidade.
J a relao entre os Resultados e o nvel inferior, as Atividades
Principais, tem que ser uma relao lgica. Isto , o planejamento tem
que prever atividades suficientes para poder produzir os bens ou servios
necessrios para o alcance do Objetivo do Projeto. Assim, a definio

88

dos Resultados tem que acontecer de tal maneira que a gerncia do projeto possa assumir a responsabilidade sobre os alcances.

RSP

Atividades Principais
Para produzir os desejados bens e servios, determinadas
atividades precisam ser realizadas. Para cada Resultado, uma srie de
Atividades Principais elaborada. A relao entre o nvel destas e o nvel
dos Resultados tambm uma relao lgica: devem existir atividades
suficientes e necessrias a fim de alcanar os Resultados e, portanto, o
planejamento dessas tambm responsabilidade da gerncia do projeto.
Se as atividades previstas no forem suficientes, os resultados no podero
ser alcanados e, se no forem necessrias, significa que o projeto desperdia recursos. Assim, a definio delas ajuda a definir claramente o escopo
do projeto, porque so elas que permitem estimar os recursos necessrios.
Cabe ainda mencionar um aspecto que diz respeito clareza que o
QL procura pelo uso da linguagem. Se um objetivo entendido e definido
como uma situao futura desejada, ele descrito no QL como se j estivesse alcanado. Igualmente so descritos os resultados como se tivessem
obtido esses produtos ou servios. J as atividades so descritas com um
verbo no infinitivo. Desta forma, mais fcil para o leitor da proposta do
projeto entender aonde se pretende chegar e o que preciso fazer9 .
Insumos/Recursos
A ltima relao na Lgica da Interveno aquela entre as atividades e os recursos necessrios. O QL original e a maioria dos formatos
no inclui os insumos 10 . Do ponto de vista da lgica, este nvel poderia ser
includo no QL, j que fundamental considerar os recursos. Por outro
lado, a matriz talvez ficasse sobrecarregada de informaes, que poderiam
ser fornecidas em outro lugar. De todo modo, a relao Insumos/Atividades
precisa ser estabelecida de forma lgica e realista. obvio que a insuficincia de Recursos no permitiria realizar todas as Atividades previstas
e, conseqentemente, comprometeria um ou mais dos Resultados. Com
isso, o Objetivo do Projeto no poderia ser alcanado, nem a contribuio
para o Objetivo Superior.
A parte inferior da Lgica de Interveno est, portanto, baseada
na lgica de um processo de produo:
Figura 2: Processos de produo
Processo genrico
de produo

insumos
(ou entradas)

transformao

produto

Processo da produo
de Resultados

insumos

atividades

resultados

89

Vrios resultados esperados de um projeto exigem vrios processos

que, a rigor, podem ser subdivididos em outros subprocessos. O desafio
que o QL enfrenta a seleo e combinao adequada daqueles processos
que so capazes de produzir os efeitos desejados de uma maneira eficiente.
Quando estabelecida, a consistncia da Lgica de Interveno pode
ser averiguada com uma dupla checagem perguntando do nvel de baixo
para cima o porqu da relao e, descendo, perguntando como chegar ao
nvel de baixo.

RSP

Figura 3: Cadeia lgica de objetivos

como
Objetivo
Superior

como

Objetivo do
Projeto

por qu

como

Resultados

por qu

como
Atividades

por qu

Insumos

por qu

Grfico adaptado de: Baccarini (1999) e Boiteux (1984)

Um dos aspectos mais importante do QL a diferenciao entre

o escopo gerencivel (at os Resultados) e o escopo no-gerencivel,
mas considerado como contexto e referncia (Objetivo do Projeto e
Objetivo Superior). primeira vista pode parecer paradoxal definir um
Objetivo do Projeto que no completamente gerencivel. A explicao que o xito de um projeto pode ser definido em, no mnimo, dois
nveis ou, como Baccarini (1999:25) argumenta, existem dois conceitos
de xito de um projeto:
xito do gerenciamento do projeto (project management
success) que enfoca no processo do projeto e, em particular, na
exitosa concluso das metas de custo, tempo e qualidade. Este
aspecto tambm considera a maneira como o processo de
gerenciamento foi conduzido.
xito do produto (product success). Este trata dos efeitos do
produto final do projeto.
Baccarini (op.cit.) ainda alerta que comum na literatura especializada em gerenciamento de projeto que esses dois componentes
diferentes sejam confundidos, como se fossem um nico grupo.
o QL que combina esses dois componentes em um quadro, mas
os visualiza e separa conceitualmente. O fato de Baccarini usar o termo
90

produto est relacionado ao contexto de empresas privadas. Mas o conceito bsico do Objetivo do Projeto purpose o mesmo, quando diz que
a realizao exitosa do purpose pode ser mensurada em termos de quo
bem o produto do projeto satisfaz as necessidades do usurio.
Este raciocnio pode ser representado da seguinte forma:

RSP

Figura 4: Eficincia e
efetividade no Quadro Lgico
Insumos

Processos

Objetivo do
Projeto

Resultados

Eficincia

Efetividade

Grfico adaptado de: Intervention (s/d:5)

Traduzido para o contexto de projetos de desenvolvimento, isto significa que no suficiente gerenciar bem o processo da construo de um
hospital, por exemplo, se este no consegue contribuir para a melhoria do
estado de sade. Ou, se um projeto de infra-estrutura bem gerenciado
no consegue alavancar o desenvolvimento econmico, o seu xito limitado porque no h efetividade da interveno.
3.2. Segunda coluna: Indicadores
Objetivamente Comprovveis
A busca de eficcia, eficincia e bom desempenho leva questo
da mensurabilidade desses aspectos, o que foi o ponto de partida para a
elaborao do QL. Essa preocupao considerada na segunda coluna
da matriz com os Indicadores Objetivamente Comprovveis.
Um indicador uma situao ou caraterstica que serve como sinal
comprobatrio de um outro fato. Trata-se, no caso do QL, de uma descrio operacional dos objetivos e dos resultados em termos de quantidade e
qualidade de um produto ou servio para o grupo-objetivo, indicando ainda
o tempo (ou prazo) e o local (ou espao). O termo objetivamente diz
respeito necessidade de especificar os indicadores de tal forma que sua
mensurao seja independente de achismos ou de opinies pessoais,
seno baseadas em fatos e evidncias. Idealmente, os indicadores tratam
dos seguintes aspectos:
o grupo-objetivo
quem beneficiado?
a quantidade
quanto?

91

 a qualidade
o perodo
a localizao

quo bem?
quando e quanto tempo?
onde?

RSP

As funes dos indicadores so: caracterizar mais detalhadamente

os objetivos e resultados, estabelecendo o que e quanto se pretende
alcanar, e fornecer uma base para o acompanhamento e a avaliao do
planejado.
Devido ao fato de que os nveis do QL tm caratersticas e funes
diferentes, os indicadores que dizem respeito a esses nveis tambm se
diferenciam. Os Resultados, que so os produtos pelos quais a gerncia
do projeto se responsabiliza, exigem indicadores de acompanhamento11 .
Eles descrevem esses produtos em termos do que ter sido feito, o quanto dele, quando e quo bem. Esses indicadores dos outputs tm que estar
consistentes com os inputs, ou seja, com os recursos e o trabalho aplicado (Atividades).
Por outro lado, o Objetivo do Projeto e o Objetivo Superior expressam efeitos esperados e, portanto, os seus indicadores so indicadores de
efeito. Conforme as caratersticas dos dois objetivos, os indicadores podem
ser diferenciados como indicadores de efeitos diretos para o Objetivo do
Projeto e indicadores de efeitos indiretos para o Objetivo Superior. Em
todo caso, eles devem mensurar aquelas mudanas que se espera ocorrer
nas pessoas e nas organizaes envolvidas, em funo da atuao do
projeto. De modo geral, no existem unidades mtricas j definidas para
medir em metros ou pesar em toneladas as mudanas. Portanto, indicadores de efeito so quase sempre indicadores indiretos e muitas vezes
necessrio um conjunto de indicadores que mostre as diferenas da situao antes do projeto.
O Banco Mundial (1996:4) definiu os seguintes tipos de indicadores:
Figura 5: Tipos de objetivos e indicadores
Nvel de objetivo

Tipo de indicador

Objetivo Superior (Goal)

Impacto

Objetivo do Projeto (Purpose)

Outcome ou Efeito

Resultados (Outputs)

Output

Atividades (Activities)

Processo

Insumos (Inputs)

Input

Os indicadores fazem parte de praticamente todas as variaes do

QL12 e, na prtica, sempre um dos aspectos mais discutidos, porque
92

neles se reflete o grau das melhorias que se pode esperar e, ao mesmo

tempo, representam um compromisso por escrito por parte da organizao
executora. Para a gerncia do projeto, extremamente importante prestar
ateno a este aspecto porque uma referncia muito importante para a
avaliao do projeto.
A busca de indicadores adequados pode desencadear tambm um
novo processo de discusso sobre os objetivos ou resultados definidos
previamente, porque consensos alcanados na definio dos objetivos
podem revelar-se como fracos e insustentveis.

RSP

3.3. Terceira coluna: Fontes de Comprovao

A definio de indicadores apropriados um processo bastante
difcil e complexo e no pode sempre ser concludo num grupo de participantes muito grande. Mas existe ainda uma outra dificuldade: indicadores
teis no so aqueles que medem apenas teoricamente os resultados ou
os objetivos. Para evitar que sejam definidos indicadores cujas informaes no podem ser averiguadas na prtica, o QL contm a terceira coluna com as Fontes de Comprovao13 . A Fonte de Comprovao indica
onde se encontram as informaes e os dados dos indicadores. Nela so
registradas aquelas fontes ou meios (locais e documentos) que podero
ser utilizadas para verificar o contedo dos indicadores. Fontes podem
ser estatsticas oficiais, pesquisas de opinio pblica ou outras publicaes para os indicadores de efeito, e so geralmente documentos
produzidos pelo prprio sistema de informaes gerenciais dos projetos
para os resultados.
Assim, as Fontes de Comprovao tm vrias funes: primeiro, a
sua definio obriga a definir indicadores realistas, porque se no forem
encontradas fontes adequadas para verificar a informao contida no
indicador, o indicador no serve; segundo, se no houver fontes adequadas,
mas se quer manter o indicador, a definio das fontes mostrar em que
custos adicionais isto poder implicar; terceiro, as fontes definidas mostram
alguns dos elementos necessrios para o estabelecimento de um sistema
de informaes gerenciais do projeto.
Em todo caso, fundamental que fontes adequadas existam e que
elas sejam confiveis. possvel para o prprio projeto construir fontes,
mas neste caso sempre devem ser considerados o custo e a viabilidade.
Se no houver fontes adequadas para mensurar um determinado indicador, ele simplesmente no serve.
A maioria das fontes para os indicadores de acompanhamento so
estabelecidas e mantidas pelo prprio projeto, j que fazem parte do sistema
de informaes gerenciais. No entanto, as fontes para os indicadores de
efeito devem ser externas tambm.

93

Para a avaliao de um projeto, intermediria ou final, as Fontes de

Comprovao so referncias fundamentais.

RSP

3.4. Quarta coluna:

Suposies Importantes
Projetos que visam produzir mudanas em pessoas ou organizaes encontram necessariamente uma srie de barreiras e riscos que
dificilmente podem ser detectados na sua totalidade no incio do processo.
Mesmo com a viabilidade analisada e confirmada, podem ocorrer mudanas desfavorveis, capazes de comprometer o xito do projeto. Um bom
planejamento pode reduzir consideravelmente possveis riscos pelo esclarecimento e soluo das condies prvias, mas certamente permanecero alguns fatores importantes para o xito do projeto que esto fora do
controle da gerncia. Esses fatores so chamados Suposies Importantes14 e so considerados no QL na quarta coluna.
Suposies so fatores que, para fins de planejamento, so considerados verdadeiros, reais ou certos. No caso do QL trata-se de fatores
externos que escapam influncia direta da gerncia do projeto, mas que
so importantes para o xito da interveno. Suposies representam
geralmente um certo risco e, portanto, devem ser avaliadas cuidadosamente para no comprometerem o xito do projeto, e o seu comportamento
deve ser monitorado ao longo do tempo.
Suposies podem estar ligadas ao grupo-alvo do projeto. Por exemplo, um projeto que visa alcanar mudanas por meio de educao tem
que supor que as pessoas assimilem o aprendizado e de fato o apliquem
depois. Por melhor que seja preparada e realizada a capacitao, a efetiva
assimilao e aplicao esto fora do controle da gerncia. No entanto,
se elas no ocorrerem, o projeto no ter xito, mesmo se ele for bem
gerenciado15 . Suposies podem estar ligadas tambm a fatores polticos
ou macroeconmicos, que podem estar favorveis hoje, mas desfavorveis no futuro.
A incluso de uma Suposio Importante depende da sua avaliao. Em primeiro lugar, ela tem que ser importante para o xito do projeto.
Segundo, tem que existir um certo grau de risco de ela no ocorrer.
E, terceiro, se for identificado que ela importante, mas que pouco
provvel que ocorra, significa que o xito do projeto est em jogo e, conseqentemente, a estratgia da interveno deve ser mudada.
A suposio faz parte da lgica vertical, pois o alcance de um resultado, por exemplo, mais a afirmao da Suposio ao mesmo nvel,
leva ao nvel imediatamente superior, que o Objetivo do Projeto. Este
alcanado, mais a Suposio ao mesmo nvel leva ao Objetivo Superior.
Uma Suposio Importante em nvel do Objetivo Superior nem sempre encontrada. H divergncias quanto necessidade ou utilidade

94

deste campo do Quadro Lgico. Como a Suposio Importante sempre

deve ser vista em conjunto com a ascenso ao nvel superior, no tendo
mais nvel superior, ela no faria sentido. Por outro lado, existe a posio
de que este campo deve ser preenchido por uma suposio que ajude a
garantir a sustentabilidade do Objetivo Superior alcanado.
A elaborao das Suposies Importantes uma espcie de anlise
de risco, mas limitada a riscos externos. Riscos internos ao projeto ou
organizao executora do projeto no so considerados no QL. Para isso,
devem ser realizadas anlises de risco especficas.
Realizando uma chuva de idias, uma equipe de planejamento
pode coletar rapidamente um grande nmero de fatores externos que so
importantes para o projeto. Mas no no sentido do QL incluir o maior
nmero possvel. Para evitar isso realizada uma avaliao, utilizando o
esquema a seguir:

RSP

Figura 6: Esquema para a

apreciao dos fatores externos
1 Pergunta: A suposio importante?
no

no incluir

sim

2 Pergunta: Quo provvel que ocorra?

quase
certo

improvvel

no incluir

certa
probabilidade incluir no Quadro Lgico.
A gerncia do projeto
tem de:
monitorar
tentar influenciar

3 Pergunta: possvel mudar a estratgia do projeto, de modo a no

precisarmos dessa suposio?
no Suposio perigosa;
PARAR!
sim mudar a estratgia do projeto

95

Alm da sua importncia ou relevncia, avaliada tambm a

probabilidade da sua ocorrncia. Se um fator considerado importante
mas altamente provvel que ocorra, ele no includo no QL.
Apenas se um fator tem uma certa probalidade de ocorrer, mas
tambm existe um certo risco de no ocorrer, este fator includo no QL
e formulado de tal maneira que ele pode ser afirmado. Essa forma
necessria para possibilitar a leitura Resultado + Suposio leva ao Objetivo, por exemplo. Essa dupla negao (negar um fato negativo) exige, s
vezes, bastante orientao por parte do moderador, mas parte da estrutura lgica do quadro.
Se um fator externo considerado importante, mas ao mesmo tempo
improvvel que ocorra, significa que: ou h uma quebra lgica na estrutura
do projeto ou ento h um fator que impede o projeto de ter xito. Isso
significa que: ou o projeto no deve ser realizado ou a sua estratgia deve
ser mudada de tal maneira que esse fator no possa mais impedir o xito.
Se esse exerccio for levado at as ltimas conseqncias, muitos
projetos no deveriam ser comeados, porque com freqncia so revelados
empecilhos to grandes que o xito dependeria de muita sorte. Mas, apesar
do QL ser aplicado em praticamente todos os projetos de cooperao internacional, Suposies Importantes so ignoradas ou reinterpretadas ou
reformuladas de tal maneira que no evidenciam mais o grau de risco.
Uma das concluses mais significativas da anlise da estrutura do
QL que ele ajuda a visualizar os componentes gerenciveis de um projeto
e seu contexto com seus limites e riscos. Com isso, ele representa uma
valiosa ferramenta para a anlise estratgica de intervenes.

RSP

Produtos/
Servios

gerenciveis

Efeitos

no-gerenciveis

Figura 7: Gerenciabilidade de um projeto

Lgica da
Interveno

Indicadores
Objetivamente
Comprovveis

Fontes de
Comprovao

Suposies
Importantes

Objetivo
Superior

Indicadores
de efeito

Fontes que
comprovem os
efeitos indiretos

Fatores externos
para assegurar o
alcanado

Objetivo do
Projeto

Indicadores
de efeito

Fontes que
comprovem os
efeitos diretos

Fatores externos
para alcanar o
Objetivo Superior

Resultados
Esperados

Indicadores de
acompanhamento

Fontes que
comprovem o
desempenho

Fatores externos
para alcanar o
Objetivo do Projeto

Atividades
Principais

Indicadores de
acompanhamento

Fontes que
comprovem o
desempenho

Fatores externos
para alcanar os
Resultados

no-gerenciveis

96

4. Exemplo Demonstrativo

RSP

A fim de ilustrar a aplicao prtica dos conceitos do QL, apresentamos a seguir um exemplo demonstrativo. Para tratar cada elemento
individualmente, o QL desagregado. O seu conjunto encontra-se no
anexo 2.
O exemplo demonstrativo um projeto de desenvolvimento tpico,
no qual o Ministrio de Agricultura de um pas sem muitos recursos busca
alavancar a produo agrcola de uma regio selecionada por meio de um
projeto. As anlises da situao, incluindo problemas, atores, potenciais,
objetivos e alternativas j foram realizadas.
4.1. Primeira coluna: Lgica da Interveno
Definio

Lgica da Interveno

o objetivo ao qual o projeto pretende

contribuir. A contribuio deve ser significativa (mensurvel). possvel que ele
seja alcanado somente algum tempo
depois da concluso do projeto.

Objetivo Superior
Situao scio-econmica da
regio melhorada.

o propsito do projeto. Ele descreve

a situao futura desejada e realisticamente alcanvel. o foco da interveno e, portanto, deve existir apenas
um Objetivo do Projeto. Idealmente,
ele mostra as mudanas desejadas.

Objetivo do Projeto
Agricultores aplicam novas tcnicas
na produo de arroz.

So bens ou servios produzidos pelo

projeto, e apenas pelo projeto. Estes
produtos tm que ser gerenciveis e
alcanveis com os recursos disponveis.
Os resultados so aquilo que entregue pelo projeto (deliverables).

Resultados
1. Sistema de irrigao implantado e
funcionando.
2. Servio de Assistncia Agrcola
est fortalecido.
3. Financiamento para mecanizao
facilitado.
4. Sistema de comercializao
implantado e funcionando.
5. Agricultores capacitados.

Um suposto projeto de desenvolvimento de uma regio agrcola

escolheu o foco da produo mais promissora. Os Resultados so, a princpio, gerenciveis, desde que disponha dos recursos materiais e humanos
necessrios. J o Objetivo do Projeto foge ao controle direto da gerncia,
porque supe uma mudana na maneira de atuar dos agricultores. Mesmo
eles sendo treinados e apoiados, existe um fator de risco que indica que a

97

mudana necessria possa no ocorrer. Por outro lado, formulando o

Objetivo do Projeto desta forma, mostra tambm aos prprios agricultores que a mudana desejada para a regio depende da mudana de
hbitos deles.
Pressupondo a existncia dos recursos necessrios e uma eficiente
aplicao deles nas atividades possvel produzir os cinco Resultados.
No entanto, sempre deve-se verificar se realmente todos os Resultados
so necessrios para alcanar o Objetivo do Projeto, porque se no, haveria
desperdcio de recursos. Por outro lado, tem que ser verificado tambm
se os cinco Resultados so suficientes para alavancar o Objetivo do Projeto,
pelo menos do ponto de vista dos fatores gerenciveis.
Desta forma, realizada uma definio do escopo do projeto, porque nos resultados esto includos todos aqueles principais produtos e
servios que o projeto pretende entregar at o final do seu ciclo de vida.
No exemplo apresentado acima, esta relao lgica e plausvel e,
a princpio, gerencivel. A soma dos cinco Resultados e o efeito da sua
interao podem levar ao Objetivo do Projeto, desde que seja levada em
considerao a atitude dos prprios agricultores, bem como outros fatores
externos ao controle gerencial.
O Quadro Lgico tambm evidencia as reas de responsabilidade
direta do gerenciamento do projeto e os aspectos que no so diretamente controlveis. As relaes Insumos/Atividades e Atividades/Resultados
so da responsabilidade direta da gerncia. Se os Resultados no so
alcanveis por falta de recursos, por exemplo, as Atividades devem ser
adaptadas aos recursos disponveis e, eventualmente, os Resultados devem
ser reformulados. Ou, se um Resultado depende de atividades de terceiros, ele deve somente ser includo se a responsabilidade est claramente
definida. Desta forma, os Resultados (bens ou servios produzidos pelo
projeto) so gerenciveis.
J o Objetivo do Projeto escapa do controle direto, porque se trata
de um efeito esperado em funo das inter-relaes entre os Resultados,
alm de depender de fatores externos (Suposies). Portanto, o Objetivo
do Projeto Agricultores aplicam novas tcnicas na produo de arroz
no completamente gerencivel.
Igualmente, o alcance do Objetivo Superior no pode ser controlado
pelo gerenciamento, tanto porque o Objetivo do Projeto apenas contribui
para o seu alcance quanto pelo fato de que este depende tambm de
outras intervenes ou aes.

RSP

98

4.2. Quarta coluna: Suposies Importantes

Lgica da Interveno

Indicadores
Objetivamente
Comprovveis

Fontes de
Comprovao

RSP

Suposies
Importantes

Objetivo Superior:
Situao scio-econmica da regio melhorada.

Poltica de desenvol-

Objetivo do Projeto:
Agricultores aplicam
novas tcnicas na produo de arroz.

No h migrao
para a regio do
projeto.

Resultados:

No h desastres
naturais.

1. Sistema de irrigao
implantado e funcionando.
2. Servio de Assistncia Agrcola est
fortalecido.
3. Financiamento
para mecanizao
facilitado.
4. Sistema de
comercializao
implantado e
funcionando.
5. Agricultores
capacitados.

vimento prioriza a
produo de arroz.

No h disputas
excessivas pelo uso
d'gua.
No h evaso
de assessores
capacitados.
Preo do combustvel no aumenta mais
que 5%.
O preo internacional do arroz no
baixa mais que 10%.
Agricultores
assimilam o novo
conhecimento.

A coluna da Lgica da Interveno poderia ser, teoricamente, elaborada de forma coerente, lgica, consistente e plausvel, se o projeto no
precisasse preocupar-se com o seu ambiente. No entanto, nenhum projeto
atua num vcuo e, portanto, tem que relacionar-se com o seu entorno.
Isso pode afetar fundamentalmente a Lgica da Interveno.
Especialmente projetos de desenvolvimento que, por natureza, tm
que enfrentar situaes desfavorveis com relao a estruturas existentes, so freqentemente confrontados com barreiras ou limitaes que
so difceis para gerenciar. Por outro lado, um projeto que no encontraria nenhuma resistncia ou nenhuma barreira dificilmente afetaria
estruturas existentes. O QL leva esse fato especialmente em considerao com a incluso de Suposies Importantes. O exemplo acima
demonstra a relao e a relevncia deste elemento no QL.
99

Os Resultados devem ser, por definio, gerenciveis, apesar do fato

de tambm existirem riscos de no alcan-los. Por exemplo, quando do
planejamento, pressupe-se que haver uma equipe competente disposio. Essa equipe poderia ser contratada e ser gerenciada pela gerncia do
projeto. No entanto, no se sabe ao certo se as pessoas escolhidas teriam o
desempenho esperado. Alm disso, ao longo do tempo, podero ocorrer
fatos ou eventos que influenciem ou mudem uma situao inicial. Portanto,
o risco de no alcanar os resultados por causa de uma fraca equipe existe,
mas no considerado um fator externo.
Um outro exemplo a parceria. Projetos de desenvolvimento quase
sempre atuam dentro ou em torno de instituies pblicas. Essas, por sua
vez, quase sempre sofrem algum tipo de interferncia poltica. Isso pode
implicar na disponibilidade a tempo de recursos, na gerncia das pessoas
ou em diretrizes polticas. O planejamento tem que partir daquelas posies que so acordadas, mas so freqentes algumas mudanas dessas
posies ao longo do tempo. Igualmente, no podem ser consideradas
como fatores externos possveis mudanas na instituio responsvel pelo
projeto, porque colocaria em dvida a confiabilidade da mesma. J decises polticas fora da instituio, alteraes da legislao etc., so fatores
pelos quais a organizao dos projetos no pode assumir responsabilidade
e, portanto, podem ser Suposies Importantes.
Se um determinado fator uma Suposio Importante ou no, no
pode ser determinado teoricamente, porque depende da situao concreta.
Ele pode ser relevante em um caso e tornar-se suposio, e no ser relevante em outro. Por isso, suposies precisam ser avaliadas cuidadosamente antes de serem includas no QL.
Partindo do Resultado 1 do exemplo demonstrativo podemos imaginar que determinados desastres naturais podem comprometer o alcance
do Objetivo do Projeto. Se essa suposio relevante ou no, depende da
situao. Numa regio semi-rida no de se surpreender que possa
haver seca. J o risco de haver inundaes talvez seja muito remoto. Se
no houver nenhuma probabilidade razovel de algum desastre natural
acontecer, essa suposio pode ser invlida.
Onde h pouca gua, geralmente existem donos da gua que
podem no se conformar com as mudanas planejadas pelo projeto. Por
meio da anlise da situao social e das experincias com casos semelhantes, a suposio no h disputas excessivas pelo uso d'gua pode,
ou no, ser relevante para o projeto. Embora no diretamente gerencivel,
o projeto poderia observar a situao e eventualmente agir com medidas
adicionais, se possvel ou necessrio.

RSP

100

Com relao ao Resultado 2 pode ser relevante a Suposio no

h evaso de assessores capacitados. Tendo em vista uma perspectiva
de desenvolvimento de longo prazo, seria necessrio dispor de assessores
capazes de apoiar adequadamente os agricultores. Porm, um problema
freqente que pessoas melhor capacitadas deixam o seu local de trabalho
em busca de melhores oportunidades e, talvez, melhores salrios. Se isso
ocorrer, o alcance do Objetivo do Projeto pode estar em jogo, embora as
possibilidades da gerncia sejam muito limitadas.
O mesmo se refere s suposies que dizem respeito ao preo do
combustvel ou ao preo do arroz. Se o financiamento dos investimentos
dos agricultores est calculado na base de um determinado valor para
custos operacionais, a mudana significativa desses custos pode inviabilizar
o financiamento. Esses fatores no so controlveis pelo projeto, podem
apenas ser observados. Um indicador de limitao como mais que 5%
ou menos que 10% pode servir de alerta que a gerncia do projeto pode
fazer junto aos responsveis (no caso, o Ministrio de Agricultura).
Com relao capacitao dos agricultores, temos uma suposio
que geralmente deve ser considerada, mas nem sempre precisa ser includa.
Por melhor que a equipe do projeto se desempenhe na capacitao, no
se tem a garantia de que os capacitados realmente faro uso daquilo que
era para aprender. Portanto, a assimilao do aprendizado est fora do
controle da gerncia do projeto. Mas se isso no acontecer, o Objetivo do
Projeto no ser alcanado.
As Suposies podem estar relacionadas a um determinado Resultado, a vrios Resultados ou a todos. A sua localizao correta depende
apenas do nvel em que se encontra.
Tendo realizado o exerccio de Resultado + Suposio leva ao
Objetivo do Projeto, o exerccio repetido ao nvel superior. Supondo que
se alcanou o Objetivo do Projeto, a suposio nesse nvel seria aquele
fator externo e importante que levaria ao Objetivo Superior.
No caso do exemplo demonstrativo, podemos imaginar que as
melhorias alcanadas pelos agricultores da regio do projeto atraem
migrantes de outras regies. Se isso ocorrer, as melhorias podero ser
comprometidas e o Objetivo Superior no seria alcanado. Trata-se de
mais um fator que deveria ser monitorado pela gerncia de projeto e, se a
relevncia for significativa, devem ser alertados os responsveis.
A suposio em nvel do Objetivo Superior tem como funo indicar os fatores externos que ajudam a garantir a sustentabilidade do Objetivo
Superior alcanado. No caso do exemplo, a suposio diz respeito
continuidade de uma determinada poltica agrcola.

RSP

101

4.3. Segunda coluna: Indicadores

Objetivamente Comprovveis

Lgica da
Interveno

Indicadores Objetivamente
Comprovveis

Objetivo Superior:
Situao scio-econmica da regio melhorada.

Renda mdia aumentada em

x% at o ano 2002.
Migrao reduzida.

Objetivo do Projeto:
Agricultores aplicam
novas tcnicas na produo de arroz.

Produtividade (ton./hectare)
aumentado em x% na regio
tal no ano 2001, y% no ano
2002 e z% no ano 2003.

RSP

Fontes de
Comprovao

Suposies
Importantes

Produo de arroz tipo exportao aumentada em x%.

Resultados:
1. Sistema de irrigao
implantado e funcionando.
2. Servio de Assistncia
Agrcola est fortalecido.
3. Financiamento
para mecanizao
facilitado.
4. Sistema de
comercializao
implantado e
funcionando.
5. Agricultores
capacitados.

Na regio so implantados
60km de canais de irrigao
e 12 bombas eltricas
de potncia mdia at
9/2000.
X hectares de terras so
servidos em 12/2000.
Ociosidade do sistema
de irrigao , no mximo,
24h/ms.
Relao do no de assessores/
agricultores.
No mnimo, 2 visitas
tcnicas/ms por agricultor.
Quantidade de insumos
solicitada em x%.
Valor de crditos concedidos.
N de crditos concedidos.
Inadimplncia abaixo de 5%.
Esquema de comercializao
definido em 2/2001, especificando locais, datas, pagamento etc.
Volumes comercializados:
2001 - x; 2002 - y; 2003 - z
toneladas.
N de agricultores treinados
em novas tcnicas de cultivo
de arroz.
Tipo e durao do treinamento e seu aproveitamento.

102

A funo dos indicadores esclarecer, evidenciar e concretizar o

que se pretende alcanar com cada resultado ou objetivo. Durante o
processo de elaborao dos indicadores, os planejadores so obrigados a
refletir sobre cada item, seu significado e seu valor.
Um indicador mais do que uma meta quantitativa. Embora sendo
esta tambm uma das caratersticas, o indicador no pode estar limitado a
dizer, quanto de algo se pretende obter. Idealmente, o indicador fornece
informaes sobre cinco aspectos: quantidade, qualidade, tempo (prazo),
local e beneficirios. Dificilmente um nico indicador contm todas essas
informaes e por isso comum utilizar um conjunto de indicadores para
se aproximar descrio esprito de um determinado resultado ou
objetivo.
Os indicadores estabelecidos no QL esto sempre relacionados ao
desempenho e, portanto, podem ser considerados indicadores de desempenho. Mas o carter dos indicadores em nvel de resultados diferente
dos indicadores em nvel dos objetivos.
Se os resultados tm que ser gerenciveis, os seus respectivos
indicadores tambm o so. Isso significa que estes indicadores so indicadores de acompanhamento ou de resultados (output indicators). Assim
eles descrevem, de forma detalhada, as caractersticas daqueles bens ou
servios que so produzidos pelo projeto. So, portanto, metas fsicas e
temporais, so especificaes de qualidade dos locais (se necessrio) e
podem mencionar os beneficirios envolvidos. Esses indicadores no
descrevem os efeitos que se espera dos bens ou servios, j que estes
no so gerenciveis, porque so dependentes de fatores externos das
suposies.
Por exemplo, no Resultado 5, Agricultores Capacitados, pode-se
especificar no apenas o nmero, mas tambm o tipo e o grau de aproveitamento que se espera. Mas no possvel definir nesse indicador, como o
indivduo aplicar o seu novo conhecimento na prtica.
Os efeitos, especialmente as mudanas, manifestam-se no nvel
imediatamente superior, no Objetivo do Projeto. Por isso, os indicadores
neste nvel so indicadores de efeito. A pergunta aqui : como se pode
reconhecer que o Objetivo do Projeto foi alcanado? Esses indicadores
descrevem, portanto, quais os benefcios que se espera em funo de
um novo comportamento ou de novas prticas. Conforme o exemplo
demonstrativo, espera-se que o desenvolvimento seja alavancado
por meio de novas prticas dos agricultores, porque antes havia sido
analisado e descoberto que prticas rudimentares evitaram que a produo pudesse crescer.
freqente encontrar numa situao dessas um objetivo do tipo
aumento da produo ou aumento da produtividade. No entanto, com um

RSP

103

objetivo dessa natureza permaneceria a pergunta: como alcan-lo?

Os resultados (infra-estrutura, insumos e capacitao) so necessrios
para isso, mas sem que houvesse uma mudana nas prticas e, com isso,
uma mudana de comportamento dos agricultores, o aumento no seria
alcanvel. Embora esta mudana possa ser subentendida, na realidade,
ela pode ser a parte mais difcil de se alcanar. Na prtica, muitos projetos de desenvolvimento fracassam porque no levam suficientemente em
considerao o fator comportamental dos grupos-alvo.
Por isso, o exemplo demonstrativo considera o aumento da produtividade como um indicador e no como um objetivo, porque esse fato
indicaria a mudana desejada e necessria na prtica agrcola. Com isso,
o enfoque do projeto est orientado para uma questo do desenvolvimento e no apenas para uma meta quantitativa. Essa meta, embora
desejvel, somente alcanvel pelas mudanas nas pessoas.
Um outro exemplo de indicador do Objetivo do Projeto diz respeito
qualidade do produto. Alm disso, devem ser estabelecidos marcos
temporais.
Obviamente, a gerncia do projeto no est totalmente isenta do
alcance do objetivo e dos seus respectivos indicadores. A diferena que
esses efeitos servem mais como orientao, tanto para a gerncia como
para os outros envolvidos, principalmente o grupo-alvo.
O mesmo acontece com os indicadores no nvel do Objetivo Superior. Para este, o projeto apenas contribui, embora de forma significativa.
Na hora de elaborar indicadores para o Objetivo Superior, muitas vezes
se descobre que ele alto demais, quase abstrato. Porque se no possvel
mensurar a contribuio do projeto para o alcance do Objetivo Superior, a
sua funo de delimitar o ambiente e o contexto do projeto no pode ser
cumprida.

RSP

104

4.4. Terceira Coluna: Fontes de Comprovao

Lgica da
Interveno

Indicadores Objetivamente
Comprovveis

Fontes de
Comprovao

OS

(para o Objetivo Superior)

Censo anual

RSP

Suposies
Importantes

Renda mdia aumentada em

x% at o ano 2002.
Migrao reduzida.
OP

(para o Objetivo do Projeto)

Censo agrcola

Produtividade (ton./hectare)
aumentado em x% na regio tal
no ano 2001, y% no ano 2002
e z% no ano 2003.

Documentao do
projeto

Produo de arroz tipo

exportao aumentada em x%.
R1

(para os Resultados)
Na regio so implantados
60km de canais de irrigao
e 12 bombas eltricas de
potncia mdia at 9/2000.

Livro de obras
Vistoria local
Livro de ocorrncias

X hectares de terras so servidos em 12/2000.

Ociosidade do sistema
de irrigao , no mximo,
24h/ms.
R2

Relao do n de assessores/
agricultores.
No mnimo, 2 visitas
tcnicas/ms por agricultor.

Min. de Agricultura
Relatrios dos
assessores
Livros de solicitao

Quantidade de insumos solicitada.

R3

Valor de crditos concedidos.

N de crditos concedidos.

Documentao do
Fundo Rotativo

Inadimplncia abaixo de 5%.

R4

Esquema de comercializao
definido em 2/2001, especificando locais, datas, pagamento etc.

Documentao do
Dept o de
Comercializao

Volumes comercializados: 2001 x; 2002 - y; 2003 - z toneladas.

R5

N de agricultores treinados em
novas tcnicas de cultivo de
arroz.
Tipo e durao do treinamento e
seu aproveitamento.

Relatrios dos
instrutores
Documentao
do projeto

105

A elaborao dos indicadores estimula os planejadores a imaginar

como ser caraterizada a situao futura e desejada aps o trmino do
projeto. Mas, na verdade, no passa de imaginao, porque ningum sabe
ao certo como ser a realidade. Para evitar que essa imaginao v longe
demais, o QL inclui a coluna das Fontes de Comprovao.
As Fontes de Comprovao para os indicadores do Objetivo
Superior so geralmente fontes externas e independentes do projeto. Se a
inteno do projeto provocar efeitos significativos alm das suas limitaes
gerenciais, esses efeitos devem se manifestar de alguma forma. No caso
do exemplo, podemos imaginar que os efeitos se refletem nas estatsticas
oficiais (se houver) ou talvez em pesquisas acadmicas.
Para os Indicadores do Objetivo do Projeto igualmente desejvel que existam fontes independentes e externas ao projeto, mas as
informaes tm que ser mais especficas e a relao dos dados e das
tendncias com a atuao do projeto fundamental. Adicionalmente
podem ser utilizadas informaes geradas pelo prprio projeto. Levando em considerao que a evidncia do alcance do Objetivo do Projeto
tem uma importncia especial, pode-se considerar necessrio criar
mecanismos para averiguar esses indicadores, desde que os custos possam ser justificados.
As fontes relacionadas aos indicadores dos resultados so, na sua
maioria, fontes do prprio projeto, dos seus parceiros ou, por algum outro
motivo, prximas ao projeto. Isso requer uma documentao completa e
contnua de todos os processos e atividades planejados e/ou realizados e
essas fontes so disponibilizadas para avaliaes e para lies aprendidas
ao final do projeto.

RSP

5. O Quadro Lgico como Instrumento

de Gerenciamento de Projeto
O Quadro Lgico apenas um instrumento para gerenciar projetos.
Para ser eficaz, ele precisa ser aplicado adequadamente, complementado
por outros instrumentos de gerenciamento, bem como integrado num sistema mais amplo de gerenciamento.
A aplicao adequada significa que, por um lado, preciso ser seguida a estrutura lgica, mas por outro, que preciso ser flexvel o suficiente
para levar devidamente as especificidades de cada projeto em considerao. A complementao com outros instrumentos de gerenciamento necessria porque o QL no cobre todos os aspectos relevantes, nem tem
essa pretenso. E por fim, a integrao do QL num sistema de gerenciamento
106

com estrutura organizacional e procedimentos administrativos definidos

fundamental para ele poder desdobrar o seu potencial.
A descrio a seguir de diversos aspectos de gerenciamento de
projeto no exaustiva, ela visa apenas contextualizar o instrumento.

RSP

6. Evoluo do Quadro
Lgico de um projeto
O Quadro Lgico uma matriz que define quais as relaes lgicas entre os diversos campos. No entanto, o preenchimento do quadro
no uma atividade curta e nica que resulta no quadro preenchido e
com isso em um projeto completamente planejado. A matriz pode ser
utilizada como instrumento para a estruturao das idias em torno do
futuro projeto, mas no deve ser preenchida mecanicamente.
Na prtica, o QL evolui na mesma proporo que a concretizao
do projeto evolui. Num primeiro momento, pode ser utilizada apenas a
Lgica da Interveno para experimentar alguns ensaios sobre o rumo e
o escopo de um possvel projeto. Levando em considerao alguns dados
bsicos como, por exemplo, o contexto, a organizao responsvel e os
possveis recursos, possvel esboar o Objetivo Superior e o Objetivo do
Projeto e os Resultados que seriam necessrios. Nesta etapa ainda no
necessrio definir indicadores ou suposies.
Tendo esboada uma idia geral do projeto, pode-se preparar e
realizar a anlise da situao, requisito indispensvel para um desenho
adequado de um projeto. Quais os instrumentos apropriados para isso e
como a forma e a profundidade necessrias podem variar de caso para
caso. De todo modo, conhecer os problemas, os atores e seus interesses, os
riscos, mas tambm as alternativas dos diversos objetivos fundamental.
Baseado numa anlise detalhada da situao que justifica a realizao de um projeto e que se deseja mudar, o QL ganha cada vez mais
corpo e estrutura. Nessa fase de concepo j devem ser elaborados
indicadores e suposies, embora eles possam ainda ter um carter um
pouco genrico. Mesmo assim, o produto poder ser suficientemente
informativo para que os responsveis possam tomar a deciso sobre a
continuidade.
Tomada a deciso favorvel, o planejamento definitivo precisa ser
preparado, o que pode revelar a necessidade de mais anlises ou um
maior detalhamento. na fase do planejamento que o QL ganha a sua
forma mais completa, com o maior grau de detalhamento das informaes
nos indicadores, nas fontes e nas suposies. Mas em cada uma dessas
107

fases possvel que haja alteraes e correes, at que a estrutura

parea sem falhas lgicas e sem fatores de risco inaceitveis.
Mas isso no significa que o QL virou lei nem que o projeto ser
implementado sem problemas. O Quadro Lgico um mapa de orientao
para a gerncia e sua equipe e ainda representa uma espcie de acordo
entre os diversos interessados sobre o rumo do projeto e os compromissos envolvidos. Por outro lado, o QL deve ser utilizado de forma flexvel e adequada s circunstncias. Apenas quando os parmetros bsicos
no so mais vlidos, deve-se rever o planejamento e todo o seu contedo.

RSP

7. Planejamento Global e
Planejamento Operacional
Como mapa geral, o QL no define os aspectos operacionais para
o projeto. Mas se ele for bem estruturado, todas as atividades principais
definidas so aquelas que so necessrias para o alcance dos resultados
e, com isso, formam a base do planejamento operacional.
Existem vrias formas de planejamento operacional, embora todas
sigam a mesma lgica: a decomposio. Atividades complexas so desdobradas em subatividades, se essas forem ainda demasiado complexas so
desdobradas em outras subatividades, e assim por diante, at que se alcance
o nvel de detalhamento desejado ou necessrio para realizar as estimativas
definitivas dos recursos necessrios e para organizar e distribuir o trabalho. Se a operacionalizao consiste numa simples lista de atividades ou
de uma estrutura analtica complexa utilizando software especfico depende
exclusivamente das necessidades do projeto. O QL apenas define os
elementos do plano operacional (Resultados) e indica um primeiro nvel
de detalhamento (Atividades Principais).
Mas importante lembrar que o planejamento operacional no
completo baseando-se apenas nas atividades principais definidas no QL.
Essas atividades devem cobrir todas aquelas que so necessrias para o
alcance do Objetivo do Projeto do ponto de vista do contedo, mas no so
consideradas as atividades gerenciais. Para a alocao dos recursos, especialmente dos recursos humanos, este ltimo aspecto importante e deve
ser considerado no plano operacional ou num plano gerencial especfico.

108

8. O Quadro Lgico e o seu contexto

RSP

O QL responde a um grande nmero de requisitos que precisam

ser conhecidos e definidos para desenhar um projeto, mas ele no responde
a todos. Em primeiro lugar, importante lembrar que um projeto precisa
de uma estrutura organizacional onde so definidas responsabilidades,
procedimentos e o prprio modo de gerenciar. Um projeto pode estar
integrado dentro das estruturas organizacionais existentes, ou pode
tornar-se, temporariamente, uma unidade organizacional prpria.
Segundo, para gerenciar um projeto necessria uma srie de outros
instrumentos ou subsistemas, como, por exemplo, os de informaes
gerenciais ou de monitoramento e avaliao. O QL apenas apia estes
sistemas, mas no os substitui.
Figura 8: O Quadro Lgico no contexto do projeto

Estrutura
Organizacional

Quadro Lgico

Outros
Instrumentos
Gerenciais

9. O Quadro Lgico para programas

O Quadro Lgico foi elaborado para ajudar o planejamento e
gerenciamento de Projetos de Desenvolvimento. Mas, na realidade, muitos
destes chamados projetos so programas, porque se desdobram em
subprojetos, em componentes, ou simplesmente em outros projetos.
A princpio, nada impede a utilizao do QL para desenhar um
programa, j que a lgica bsica a mesma: so utilizados recursos para
produzir algo, para produzir efeitos positivos no desenvolvimento. Para
isso, geralmente recomendado aplicar o QL em forma de cascata.
O Objetivo do Programa corresponde ao Objetivo Superior de vrios
projetos que, por sua vez, tm seus prprios objetivos e seus respectivos
resultados. Cada objetivo de um projeto poderia corresponder a um dos
resultados do programa.

109

Enquanto esta lgica pode estar perfeitamente coerente, importante alertar para as implicaes gerenciais. No QL de um projeto existe
uma clara linha divisria entre a parte gerencivel (insumos, atividades e
resultados) e a parte no-gerencivel (objetivos do projeto e superior).
Aplicado esse mesmo raciocnio para um QL de um programa, deve
ser averiguado se os resultados do programa so, de fato, gerenciveis.
Se esses resultados so produzidos pelo esforo e desempenho de outras
organizaes, a gerncia do programa pode-se encontrar numa situao de
dependncia. Nesse caso, deve ser esclarecido nos indicadores, se estes
se referem apenas ao desempenho da gerncia do programa ou aos efeitos
procedentes dos projetos que compem o programa.
Por outro lado, se as relaes e responsabilidades esto bem definidas, o QL pode servir perfeitamente para estruturar programas e alinhar
os seus diversos componentes ou projetos.

RSP

Figura 9: Responsabilidade pelo gerenciamento

Objetivo
Superior

Projeto

Objetivo do
Programa

Objetivo
Superior

Resultados
do Programa

Objetivo do
Projeto

Atividades
gerenciais

Resultados
das Atividades
Atividades
de Interveno

Atividades
gerenciais

Organizao executora

Organizao coordenadora

Programa

10. O Quadro Lgico e o PMBOK Guide16

Gerenciamento de projeto muito mais amplo do que a aplicao
de um nico instrumento, por mais complexo que ele seja. O QL um dos
instrumentos relativamente complexos porque sintetiza diversos processos
analticos e os traduz em uma viso futura do projeto, seus benefcios e
mudanas esperadas. A partir do planejamento do projeto, o QL continua
tendo grande importncia para o gerenciamento, especialmente para o
monitoramento e a avaliao. Mas quando relacionado com o Guia do
Universo de Conhecimento em Gerenciamento de Projeto (PMBOK

110

Guide), por exemplo, podemos verificar que o QL no responde a todos

os aspectos de gerenciamento de projeto, que so organizados em reas
de Conhecimento pelo Project Management Institute (PMI)17 .
rea de
Conhecimento
Escopo

RSP

Resposta do Quadro Lgico

O escopo bem definido uma das principais
preocupaes do QL. A Lgica da Interveno trata
dele exaustivamente, inclusive considerando as duas
dimenses do escopo: aquela que diretamente
gerencivel (resultados) e aquela que esperada como
efeito do projeto (objetivo).
O estabelecimento das atividades principais relacionadas a cada resultado tambm contribui para uma delimitao precisa e para o gerenciamento do escopo.

Tempo

Para cada objetivo e resultados so estabelecidos um

ou mais indicadores. Uma das caratersticas do indicador a sua dimenso tempo que permite definir prazos e milestones, e acompanh-los durante o ciclo do
projeto.
O plano operacional, baseado no QL detalha mais os
prazos e as datas.

Custo

As principais atividades do QL do uma primeira

base para realizar estimativas de custos. O seu
detalhamento acontece no plano operacional.

Qualidade

Qualidade uma das cinco caratersticas

do indicador.

Recursos Humanos

As atividades principais do uma base para a estimativa de recursos humanos necessrios, mas o QL no
se prope especificamente a gerenciar RH. A aplicao do QL requer uma estrutura organizacional adequada complementar estruturao do projeto.

Comunicao

Faz parte da estrutura organizacional e o seu funcionamento no considerado especificamente pelo QL.
No entanto, o prprio QL um instrumento de comunicao.

Risco

O QL d ateno especial a riscos externos, ou seja,

fatores que esto fora do controle gerencial do projeto,
mas que so importantes para o xito do projeto. Esses
riscos so analisados e considerados na coluna das
suposies. As suposies podem ser especificadas
com indicadores que devem ser monitorados.

Aquisio e contratos

O QL no considera esta rea.

Integrao

A descrio do QL, dos seus diversos elementos e

das suas inter-relaes, que um documento parte,
e o monitoramento da sua validade ao longo do tempo, visam garantir a integrao, dentro de uma estrutura organizacional definida para o projeto.

111

Cabe lembrar que os tipos de projetos considerados pelo PMI so

principalmente projetos industriais. Projetos de desenvolvimento, sejam
eles gerenciados por um rgo pblico nacional ou sejam projetos de
cooperao com rgos internacionais, geralmente no seguem a lgica do
mercado. Por outro lado, os riscos polticos ou mesmo sociais so maiores.
O tipo de projeto bastante comum tambm no setor privado e que
tem caratersticas semelhantes o projeto de desenvolvimento organizacional. Neste caso, tambm no so os produtos tangveis (por exemplo,
melhores equipamentos) ou alguns servios (por exemplo, capacitao)
que j garantem o xito do projeto. So as mudanas comportamentais
das pessoas envolvidas, quando utilizam melhor os produtos de um projeto
de desenvolvimento organizacional (equipamentos, capacitao etc.), que
podem mudar a cultura de uma organizao e assim a desenvolverem.
Apesar deste potencial, no vasto acervo de ferramentas consideradas
pelo PMI, o QL no tem nenhum lugar de destaque 18 .

RSP

11. Benefcios do Quadro Lgico

O uso do QL para planejar e gerenciar projetos pode trazer uma
srie de benefcios para a organizao e, principalmente, para os usurios
dos benefcios que o projeto produzir. Dentro das funes gerenciais, as
que so principalmente apoiadas pelo QL so: planejamento, comunicao e controle.
O processo do planejamento compreende todos os aspectos da
concepo, da anlise, da criao de idias e propostas e, principalmente,
da definio do lugar aonde se pretende chegar: os objetivos. Poucos
instrumentos de gerenciamento se preocupam tanto com a operacionalizao dos objetivos. Isso no diz respeito apenas busca de formulaes
mais precisas possveis, mas tambm utilizao de indicadores que tornam
as vises mensurveis. A sua elaborao um processo difcil, mas
necessrio e, quando bem realizado, um investimento valioso para a
implementao.
Quando aplicadas todas as ferramentas para a elaborao do QL,
tais como workshops participativos, visualizao, diagnsticos qualitativos etc., as pessoas e as organizaes envolvidas entendem melhor porque
essa opo e no uma outra, o que fortalece a identificao com o produto
QL e seu contedo, e facilita a comunicao durante todo o processo da
implementao. evidente que a elaborao de um QL no significa que
todos os problemas de entendimento estejam resolvidos, mas a sua soluo torna-se mais fcil.
A vantagem de um QL no diz respeito apenas aos diversos atores
envolvidos num projeto, mas tambm comunicao interna. Ele um

112

instrumento que ajuda o gerenciamento da equipe por meio dos objetivos,

indicadores e das atividades previamente definidas. A chance de que todos
os membros de uma equipe andem na mesma direo maior.
E, como mapa geral do percurso do projeto, o QL facilita tambm
o controle. Alm da Lgica da Interveno, do Plano Operacional e dos
Indicadores, o QL considera riscos externos pelas suposies. Com todos
esses elementos constri-se uma base para um sistema de informaes
gerenciais e para o monitoramento e a avaliao. A discusso e definio
prvias do que constitui o xito do projeto ajudam a orientar a caminhada
para chegar-se ao objetivo.
Mas o QL no um instrumento de fcil domnio. Um documento
da Lewis Grant Associates o chama de enganosamente simples, porque a
sua estrutura bsica , de fato, simples e plausvel, mas preencher os 16
campos da matriz de tal forma que o projeto seja completo e coerente
exige bastante disciplina e experincia. Uma das dificuldades est no fato
de que cada projeto diferente do outro e h pouqussimos elementos que
podem ser copiados de um caso para um outro.
Outras dificuldades encontradas na prtica so a aplicao rigorosa
da lgica (geralmente, ser um pouco lgico, no funciona), os antigos
hbitos de estruturar projetos (incluir muitos objetivos para evitar que
algum possa se sentir excludo) e a despreocupao pela questo da
gerenciabilidade (depois a gente v como resolver).
Como para muitos outros instrumentos, para o QL tambm fundamental a sua adequada aplicao. No recomendvel trabalhar com ele
em casos reais sem uma devida preparao que inclui tanto conhecimento
terico como experincia prtica. Por isso, as organizaes que incorporaram o QL na formatao dos seus projetos e nos seus procedimentos
de gerenciamento fazem uso de especialistas na metodologia e facilitao da aplicao.

RSP

113

Anexos

RSP

Anexo 1: Termos usados em diversos

modelos de Quadro Lgico
A terminologia utilizada nos diversos modelos de Quadro Lgico no
unificada. Em alguns casos trata-se de tradues imprecisas do ingls ou
alemo, mas com o mesmo sentido. Em outros casos existem diferenas
nos conceitos. A seguir, apresentamos a terminologia recomendada e utilizada neste texto e alguns termos semelhantes encontrados na literatura:
Termo
recomendado

Termos anlogos
em portugus

Termos em ingls

Atividades
Principais

Atividades;

Activities;

Fontes de
Comprovao

Fontes de Verificao;
Meios de Verificao;

Means of Verification;
Monitoring and Evaluation;

Indicadores
Objetivamente
Comprovveis

Indicadores Objetivamente
Verificveis; Indicadores
Facilmente Verificveis;

Indicators; Objectively
Verifiable Indicators; Key
Performance Indicators;

Lgica da
Interveno

Descrio Sumria; Descrio

Hierarchy of objectives;
Strategy;

Objetivo
do Projeto

Objetivo Especfico;

Purpose; Outcome;
Immediate Objective;
Project Development
Objective;

Objetivo
Superior

Diretriz; Objetivo Global;

Goal; Development
Objective;

Quadro
Lgico

Matriz de Planejamento de
Projeto; Marco Lgico; Matriz
Lgica; Matriz de Estrutura
Lgica;

Logical Framework,
Logframe; Project Planning
Matrix;

Resultados

Produtos; Resultados Esperados;

Resultados Intermedirios;

Outputs; Results;
Deliverables;

Suposies
Importantes

Pressupostos; Hipteses;
Hipteses de Referncia;

Assumptions; Critical
Assumptions; External
Factors;

Observao: O uso dos termos marcados em itlico no recomendado.

114

Lgica da Interveno

Documentao do Dept de
Comercializao.

Relatrios dos instrutores.

Documentao do projeto.

Valor de crditos concedidos.

N de crditos concedidos.
Inadimplncia abaixo de 5%.

Esquema de comercializao definido em 02/2001,

especificando locais, datas, pagamento etc.
Volumes comercializados: 2000 - x; 2001 - y; 2002 - z ton.

N de agricultores treinados em novas tcnicas de cultivo de arroz.

Tipo e durao do treinamento e seu aproveitamento.

3. Financiamento para
mecanizao facilitado.

4. Sistema de comercializao
implantado e funcionando.

5. Agricultores capacitados.

Documentao do Fundo
Rotativo.

Ministrio de Agricultura.
Relatrios dos assessores.
Livros de solicitao.

Relao do n de assessores/agricultores.
No mnimo, 2 visitas tcnicas/ms por agricultor.
Quantidade de insumos solicitada em x%.

1. Sistema de irrigao implantado e funcionando.

Resultados:

2. Servio de Assistncia
Agrcola est fortalecido.

Censo agrcola.
Documentao do projeto.

Livro de obras.
Vistoria local.
Livro de ocorrncias.

Produtividade (ton./hectare) aumentado em x% na regio tal no ano 2001, y% no ano

2002 e z% no ano 2003.
Produo de arroz tipo exportao aumentada em x%.

Censo anual.

Fontes de Comprovao

Na regio so implantados 60km de canais de irrigao e 12 bombas eltricas de

potncia mdia at 9/2000.
X hectares de terras so servidos em 12/2000.
Ociosidade do sistema de irrigao , no mximo, 24h/ms.

Objetivo do Projeto:
Agricultores aplicam novas
tcnicas na produo de arroz.

Situao scio-econmica da
regio melhorada.

Renda mdia aumentada em x% at o ano 2004.

Migrao reduzida.

Indicadores Objetivamente Comprovveis

Quadro Lgico

Objetivo Superior:

Ttulo do Projeto: Desenvolvimento agrcola na Regio Altiplano.

Durao do Projeto: 4 anos (03/2000 - 02/2004)
Instituio responsvel: Ministrio de Agricultura
Organizao executora: Secretaria Especial / Agncia de Cooperao

Anexo 2: Exemplo demonstrativo de um Quadro Lgico

Agricultores assimilam o novo

conhecimento.

O preo internacional do arroz

no baixa mais que 10%.

Preo do combustvel no
aumenta mais que 5%.

No h evaso de assessores
capacitados.

No h desastres naturais.
No h disputas excessivas
pelo uso d'gua.

No h migrao para a regio

do projeto.

Poltica de desenvolvimento
prioriza a produo de arroz.

Suposies Importantes

Data de elaborao:
08.03.2000

RSP

115

Anexo 3: reas de Conhecimento

(segundo PMBOK Guide)19
O PMBOK Guide descreve aquele conjunto de conhecimentos
em gerenciamento de projeto que geralmente aceito. Geralmente aceito
significa que o conhecimento e as prticas descritas so aplicveis na
maioria dos projetos e na maioria dos casos e que existe um amplo
consenso sobre seus valores e a sua utilidade. O conjunto do conhecimento organizado em nove reas de conhecimento. Algumas destas
reas podem ser menos relevantes em alguns projetos do que em outros,
dependendo do tipo, do enfoque ou do tamanho do projeto. No entanto, as
caratersticas bsicas so sempre as mesmas e a pertinncia de cada
rea deveria ser pelo menos contemplada 20 .
Gerenciamento do Escopo: descreve os processos necessrios para
assegurar que o projeto inclui todo e apenas o trabalho necessrio para
concluir o projeto com xito, quais sejam: iniciao, planejamento do escopo
(abrangncia), definio do escopo, verificao do escopo e o controle
das mudanas no escopo durante o projeto.
Gerenciamento do Tempo: descreve os processos necessrios para
assegurar a concluso do projeto no prazo estipulado. So considerados
os processos de definio das atividades, seqenciamento das atividades,
estimativa da durao das atividades, elaborao do cronograma e controle
do cronograma.
Gerenciamento do Custo: descreve os processos necessrios para
assegurar a concluso do projeto dentro do oramento previsto e aprovado.
Para isso precisa do planejamento dos recursos, estimativa dos custos,
elaborao do cronograma financeiro e controle dos gastos.
Gerenciamento da Qualidade: descreve os processos necessrios
para assegurar que o projeto vai satisfazer as necessidades para as quais
ele foi iniciado. Isso inclui planejamento da qualidade, garantia da qualidade
e controle de qualidade.
Gerenciamento dos Recursos Humanos: descreve os processos
necessrios para aproveitar, de forma mais eficiente, o pessoal envolvido
no projeto. Inclui planejamento organizacional, contratao de pessoal e
desenvolvimento de equipe.
Gerenciamento da Comunicao: descreve os processos necessrios para assegurar a tempo e de forma adequada a gerao, coleta,
disseminao, armazenamento e arquivamento final das informaes sobre
o projeto. Para isto deve haver planejamento da comunicao, distribuio
de informaes, relatrio de desempenho e o fechamento administrativo.
Gerenciamento do Risco: descreve os processos relacionados
identificao, anlise e tratamento de riscos do projeto. Os processos so

RSP

116

identificao, quantificao, elaborao de respostas e controle de tratamento dos riscos.

Gerenciamento da Aquisio e dos Contratos: descreve os processos
necessrios para adquirir bens e servios de fora da organizao executora do projeto. Para isso, realiza-se planejamento das necessidades de
aquisio, planejamento das solicitaes, seleo dos fornecedores,
administrao dos contratos e fechamento dos contratos.
Gerenciamento da Integrao: descreve os processos necessrios
para assegurar que os vrios elementos de um projeto sejam coordenados adequadamente. Inclui a elaborao do plano do projeto, sua
implementao e o controle geral de todo o processo. O gerenciamento
da integrao o parntese que integra todas as demais reas.

RSP

Notas

1
2
3

Este histrico est principalmente baseado em: GTZ (1998), KOHNERT/P REUB/SAUER,
1992 e WHEATLEY, 1984.
O MBO j vinha sendo amplamente aplicado, com relativo sucesso, tanto no meio
militar como no setor privado.
O Enfoque Quadro Lgico (Logical Framework Approach) uma metodologia para
desenhar projetos por meio de um processo estruturado que resulta em um documento
resumido e em forma de uma matriz, o QL (Logical Framework ou Logframe). Aqui
tratamos apenas do QL e da sua estrutura como instrumento de gerenciamento de
projeto.
O termo ingls management tem vrias tradues em portugus, e no se encontra um
uso sistemtico na literatura especializada. Management pode significar gerncia,
gerenciamento, gesto ou administrao. Para o conceito Project Management usamos
aqui Gerenciamento de Projeto. Gerncia refere-se s pessoas (ou grupos) que executam funes gerenciais, s suas atribuies e papis. O termo gesto entendemos como
administrao no sentido latu, porque nele geralmente predomina uma conotao poltica. Muitas vezes, o termo gesto vinculado ao gestor superior (p. ex., o Prefeito) ou
se refere ainda a um determinado perodo (p. ex., uma legislatura). O termo administrao no usamos no contexto de projetos pela conotao burocrtica que ele tem. Ver
PFEIFFER, 1999.
No mtodo ZOPP, o Quadro Lgico conhecido como Matriz de Planejamento de
Projeto (MPP). s vezes encontra-se tambm o termo Marco Lgico. Este uso possivelmente vem do espanhol, onde marco tem o significado de quadro em portugus.
Sobre os diversos termos encontrados ver anexo 1.
As anlises a serem realizadas para conhecer a situao inicial podem variar de caso para
caso. Anlises tpicas no enfoque so as dos problemas, dos envolvidos e afetados, dos
objetivos e das alternativas.

117

O fato de projetos de desenvolvimento sempre conterem dimenses polticas, torna as

decises sobre a melhor estratgia de um projeto mais difceis e muitas vezes menos
objetivas. Da podem resultar conflitos de objetivos que so difceis de integrar um s
Objetivo do Projeto. Por outro lado, a considerao de vrios objetivos apenas adia os
conflitos at a fase da implementao. Do ponto de vista gerencial, a definio de um
nico Objetivo de Projeto vantajosa.
Na sua verso mais recente do QL, a GTZ introduziu um Objetivo de Desenvolvimento na Lgica de Interveno, localizado entre o Objetivo do Projeto e o Objetivo
Superior. resultado de uma dificuldade freqente na definio do Objetivo do Projeto,
devido exigncia do mtodo de usar apenas um Objetivo do Projeto. Esse fato pode
levar a conflitos de objetivos. Conforme GTZ (1998:28), o Objetivo do Projeto deve
descrever a alterao no modo de agir dos grupos-alvo, enquanto o Objetivo de Desenvolvimento deve descrever a situao alterada ambicionada pelos grupos-alvo. At o
momento, outros modelos do QL no seguiram esta recomendao. O Banco Mundial,
por exemplo, trata o Objetivo do Projeto sinonimamente com o Objetivo de Desenvolvimento.
Por outro lado, vale destacar que, teoricamente, no existe nenhuma razo para limitar
o nmero dos nveis de uma cadeia lgica. No entanto, seria necessrio definir qual a
relao entre um nvel e outro que se descreve.
8 Outro conceito que s vezes tambm usado sinonimamente meta, especialmente no
planejamento empresarial. Nesse caso, objetivo, resultado ou meta geralmente
quantificado em valor monetrio.
9 BERG e COLENSO (2000:69) propem tambm uma reviso da tradicional forma de
descrio da estrutura analtica (WBS - Work Breakdown Structure), acrescentando aos
substantivos que descrevem o contedo da WBS uma descrio da menor unidade de
decomposio dos elementos de um projeto usando verbos para as atividades.
10 Os formatos apresentados em BOITEUX (1984) e em BACCARINI (1999) utilizam insumos
ou inputs no nvel inferior da matriz e no incluem as atividades.
11 Conforme WHEATLEY (1984:188), no se pode gerenciar o que no pode ser mensurado
(You cant manage what you cant measure)
12 A nica exceo encontrada o modelo apresentado por BACCARINI (1999) que trata
apenas da primeira coluna, denominando-a de hierarquia de objetivos. Indicadores,
fontes e suposies no so considerados.
13 O modelo da Agncia Norueguesa para a Cooperao Internacional NORAD (1996) o
nico dos modelos mais completos encontrados que no inclui Fontes de Comprovao.
14 Em ingls usado o termo Assumptions ou Critical Assumptions. Em portugus pode
ser encontrado o termo Pressuposies. No entanto, este termo pode ser confundido
com Pr-requisitos ou Condies Prvias, que so fatores importantes tambm, mas
que precisam ser esclarecidos antes do projeto ser iniciado, enquanto a Suposio
Importante tem relevncia quando o projeto j est em andamento.
15 O mesmo tipo de suposio relevante em projetos de desenvolvimento organizacional,
pois a maioria das mudanas comportamentais no pode ser imposta.
16 PMI (1996): PMBOK A Guide to the Project Management Body of Knowledge. Para
uma descrio resumida das reas de Conhecimento conforme o PMBOK Guide ver
anexo 3.
17 O Project Management Institute (PMI) a maior associao de profissionais da rea de
gerenciamento de projeto do mundo, com mais de 55.000 associados. Com o propsito
de promover o profissionalismo em gerenciamento de projeto, o PMI elaborou o
PMBOK Guide como contribuio para a padronizao do conhecimento e das prticas em gerenciamento de projeto. Um outro produto do PMI a certificao de profissionais em gerenciamento de projeto (PMP Project Management Professional). No
Brasil j atuam seis grupos regionais na mesma linha.

RSP

118

Existem tambm outras associaes profissionais da rea na Europa e na Austrlia com

alguns enfoques diferentes, mas o PMBOK Guide reconhecido por esses tambm
como uma referncia importante.
18 O PMBOK Guide (1996:50) menciona a Logical Framework Analyses apenas no
contexto da iniciao de um projeto como um modelo especializado para a tomada de
decises.
19 O PMBOK Guide encontra-se em reviso. Trata-se basicamente de uma atualizao e de
um maior alinhamento entre os diversos elementos, mas no dever haver modificaes
substanciais. As nove reas de conhecimento permanecem. A publicao da nova verso
est prevista para o final do ano 2000 e o rascunho j est disponvel na Internet:
www.pmi.org.
20 Para uma descrio mais detalhada em portugus do contedo do PMBOK Guide e da
sua aplicao na prtica ver, por exemplo, DINSMORE (1999).

RSP

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RSP

120

Resumo
Resumen
Abstract

O Quadro Lgico: um mtodo para planejar e gerenciar

mudanas

RSP
Revista do
Servio
Pblico
Ano 51
Nmero 1
Jan-Mar 2000

Peter Pfeiffer
O Quadro Lgico um dos instrumentos de planejamento mais difundidos tanto
entre as agncias internacionais de desenvolvimento quanto em instituies nacionais que
lidam com projetos de desenvolvimento. O Quadro Lgico (QL) apia duas principais
funes gerenciais, o planejamento e o controle, mas ele muito mais do que uma simples
ferramenta. Uma vez assimiladas a lgica que o fundamenta e as prticas de trabalho que
lhe so associadas, muitas organizaes comeam a revisar estruturas e procedimentos, a
fim de aumentar a eficincia do gerenciamento de projetos por um lado, e a efetividade das
melhorias por outro. Este foi o ponto de partida para a sua elaborao e continua sendo
a principal razo para a sua aplicao. Hoje, o volume de compromissos de agncias de
desenvolvimento estimado em US$ 200 bilhes em 130 pases. A maior parte ser
canalizada por meio de projetos, e a maioria deles utiliza o QL como metodologia referencial.
A aplicao do QL mais apropriada, mas no exclusiva, em projetos de desenvolvimento, sejam de carter pblico e de cunho social, sejam projetos de desenvolvimento
organizacional.
O QL procura definir os principais parmetros de um projeto em uma matriz que
contm quatro colunas e quatro nveis. Nestes 16 campos preenchida, de forma resumida, a maioria das informaes relevantes sobre o projeto, tais como: objetivos, resultados esperados, os respectivos indicadores que estabelecem metas quantitativas e
qualitativas, as fontes onde as informaes relevantes podem ser encontradas e fatores
externos que representam riscos e que precisam ser monitorados.
O QL evidencia as reas de responsabilidade da gerncia do projeto e as reas de
contexto que o influenciam, mas que no podem ser controladas por ele. Com isso, o QL
visa mostrar a viabilidade de uma proposta e os fatores crticos de xito do projeto.

El Marco Lgico: un mtodo para planificar y gerenciar cambios

Peter Pfeiffer
El Marco Lgico es uno de los instrumentos de planificacin ms difundidos tanto
entre las agencias internacionales de desarrollo como en instituciones nacionales que
trabajan con proyectos de desarrollo. El Marco Lgico apoya dos de las principales
funciones de la gerencia, la planificacin y el controle, pero l es mucho ms que una
simples herramienta. Una vez asimiladas la lgica que lo fundamenta y las prcticas de
trabajo que le son asociadas, muchas organizaciones empiezan la revisin de las estructuras
y procedimientos organizacionales, en bsqueda de ms eficiencia del gerenciamento de
proyectos por un lado, y de la efectividad de las intervenciones por otro. Este fue el
motivo inicial para su elaboracin y continua siendo la principal razn para su aplicacin.
Hoy da, el volumen de los compromisos de las agencias de desarrollo es estimado en US$
200 mil millones en 130 pases. La mayor parte ser invertido a travs de proyectos, y
gran parte de ellos utiliza el Marco Lgico como metodologa referencial.
La aplicacin del Marco Lgico es ms apropiada - pero no exclusiva - en proyectos
de desarrollo, sean ellos de carcter pblico y social, sean ellos proyectos de desarrollo
organizacional.

Peter Pfeiffer
doutor em
Sociologia e
Planejamento
Urbano e mestre
em Sociologia de
Desenvolvimento
pela Universidade Livre de
Berlim,
Alemanha.
Profissional em
Gerenciamento
de Projetos
pelo Project
Management
Institute, EUA.
Consultor em
Gerenciamento
de Programas e
Projetos

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El Marco Lgico busca definir los principales parmetros de un proyecto en una

matriz que contiene cuatro columnas y cuatro niveles. Los 16 campos son llenados, en
forma resumida, con gran parte de las informaciones relevantes sobre el proyecto, tales
como: objetivos, resultados esperados, los respectivos indicadores que establecen metas
cuantitativas y cualitativas, las fuentes donde las informaciones relevantes pueden ser
encontradas y factores externos que representan riesgos y que necesitan monitoreo.
El Marco Lgico evidencia las reas de responsabilidad de la gerencia del proyecto y
las reas del contexto que lo influencian, pero que no pueden ser controladas por ella. As,
el Marco Lgico logra demostrar la viabilidad de una propuesta y los factores crticos de
xito del proyecto.

RSP

The Logical Framework: a method for planning and managing

changes
Peter Pfeiffer
The Logical Framework (also known as Logframe) is one most widely used
instruments for planning among the international development agencies as well as the
national institutions working with development projects. The Logframe supports two of
the main managerial functions, planning and controlling, but it is more than a simple tool.
Once assimilated the fundamental logic and the work practices associated with it, many
organizations initiate a revision of the organizations structure and procedures, in order
to increase the efficiency of their project management on one hand, and the effectiveness
of the interventions on the other. This was the starting point for its creation and continues
to be the main reason for its utilization. Today, the volume of outstanding commitments
of the main development agencies is estimated in US$ 200 billion in about 130 countries.
A big part of it will be channeled trough projects, and most of them use the Logframe as
a methodological reference.
The application of the Logframe is most appropriate but not exclusively for
development projects, whether they have a public character with a social goals, or
whether they are organization development projects.
The Logframe seeks to define the main parameters of a project in a matrix, which
contains four columns and four levels. These 16 fields are filled in concisely with most of
the relevant information about the project, such as: outcomes, outputs, its respective
indicators which establish targets in terms of quality and quantity, the means of verification
for these information and those external factors which can be hazardous to the project
and need to be monitored.
And finally, the Logframe shows the scope of responsibility of the project management
and the context and those influences which cant be controlled by management means.
Thus, the Logframe seeks to make clear the viability of a proposal and the critical success
factors of a project.

Contato com o autor: pfeiffer@brhs.com.br

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