FERNANDA NOIA DA COSTA LINO

A PRESERVAO DO PATRIMNIO CULTURAL

URBANO: FUNDAMENTOS, AGENTES E PRTICAS
URBANSTICAS

Tese apresentada Faculdade de Direito da

Universidade de So Paulo como requisito
parcial para a obteno do ttulo de Doutora
em Direito do Estado, sob orientao do
Professor Doutor Fernando Dias Menezes de
Almeida.

So Paulo
2010

Banca Examinadora

Prof.

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Prof.

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ii

AGRADECIMENTOS

Minha imensa gratido ao Professor Fernando Dias Menezes de Almeida, por

ter me apoiado e me motivado, continuada e irrestritamente, neste programa de
doutorado e em muitos outros trabalhos, ao longo dos ltimos 8 anos.
Meu reconhecimento tambm ao Professor Nestor Goulart Reis Filho, que em
mais de uma oportunidade me recebeu pronta e solicitamente na Faculdade de
Arquitetura e Urbanismo da USP, dedicando horas do seu tempo para me ofertar suas
preciosas lies, assim como para sugerir textos engrandecedores, norteando-me com
maestria neste multifacetado tema.
Agradeo a este Professor, assim como ao Professor Luis Virglio Afonso da
Silva pelas recomendaes feitas por ocasio do meu exame de qualificao, as quais
foram decisivas para uma melhor delimitao e um direcionamento adequado deste
trabalho. Desde j assumo toda e qualquer responsabilidade pelo no aproveitamento
a contento dessas recomendaes recebidas.
Ao Ricardo, pela sua afetuosa presena e pelo apoio incondicional durante
esse perodo de reflexo e escrita. Aos meus pais, Nemias e Blandina, pela prazerosa
acolhida e por todo o incentivo recebido, desde pequena, para continuar sempre
seguindo.
Por fim, pelo carinho e pelo auxlio que todos eles me dedicaram enquanto eu
elaborava este trabalho, agradeo s minhas irms Paula Regina da Cruz Noia e
Luciana da Cruz Noia, ao meu cunhado Jaime Meira do Nascimento Jr. e aos amigos
Ana Sylvia de Faria Almeida Prado, Matthieu Iochum, Natasha Schmidt Caccia
Salinas, Carolina Theodoro da Silva Mota, Maria Paula Bertran e Ana Carolina
Modinger.

iii

Para Ricardo

iv

SUMRIO
RESUMO .............................................................................................................................. vi
ABSTRACT......................................................................................................................... vii
RSUM ............................................................................................................................viii
LISTA DE ABREVIATURAS ............................................................................................. ix
Introduo .............................................................................................................................. 1
Captulo 1 OS FINS: POR QUE PRESERVAR O PATRIMNIO CULTURAL? ......... 6
1.1. Antecedentes normativos da preservao no mundo ocidental .................................. 7
1.2. Fundamentos da preservao em documentos internacionais .................................. 12
Captulo 2 O QUE PRESERVAR? ................................................................................. 23
2.1. A noo de patrimnio cultural nos documentos internacionais .............................. 23
2.2. A concepo jurdica de patrimnio cultural segundo a Constituio Federal de
1988 ................................................................................................................................. 30
Captulo 3 OS MEIOS: QUEM PRESERVA O PATRIMNIO CULTURAL
URBANO? ..... ..................................................................................................................... 39
3.1. Organizaes Internacionais ..................................................................................... 44
3.2. Competncias Constitucionais .................................................................................. 48
3.3. Ao dos trs Poderes ............................................................................................... 67
3.3.1. O Decreto-lei n 25/37 enquanto lei geral de preservao do patrimnio cultural
..................................................................................................................................... 69
3.3.2. Atuao do Poder Executivo.............................................................................. 77
3.3.3. Controle jurisdicional ........................................................................................ 84
3.4. Colaborao da comunidade ..................................................................................... 90
Captulo 4 OS MEIOS: COMO POSSVEL PRESERVAR O PATRIMNIO
CULTURAL URBANO? .................................................................................................... 97
4.1. A Proteo Internacional do Patrimnio Cultural da Humanidade ........................ 101
4.2. Mecanismos tradicionais: o tombamento e a desapropriao ............................. 110
4.3. O Estudo Prvio de Impacto de Vizinhana e a tutela da paisagem cultural ...... 127
4.4. Transferncia do direito de construir .................................................................. 138
4.5. Os planos urbansticos......................................................................................... 146
Consideraes Finais ......................................................................................................... 159
BIBLIOGRAFIA ............................................................................................................... 167
ANEXOS ........................................................................................................................... 182

RESUMO
O presente trabalho trata da preservao do patrimnio cultural urbano
desempenhada pelo Estado mediante o exerccio da atividade urbanstica. Mais
especificamente, analisa os fundamentos, assim como os agentes e as prticas
admitidos no ordenamento jurdico brasileiro para que se alcance esta finalidade
ltima de conservar, s presentes e futuras geraes, determinados valores culturais
contidos nas cidades.
A expresso patrimnio cultural urbano foi adotada neste trabalho como
abrangente tanto

dos monumentos

e conjuntos

histricos

e arquitetnicos

isoladamente considerados cujos valores culturais so mais facilmente identificados

nas suas estruturas fsicas, materiais , quanto do prprio ambiente construdo e
humanizado das cidades (composto por parques, praas e outros espaos, sempre
quando utilizados em prticas culturais e manifestaes sociais), o qual carrega em si
valores de natureza marcadamente imaterial, relevantes pela capacidade de
proporcionarem bem-estar e qualidade de vida aos habitantes da cidade.
Como ponto de partida dessa abordagem, so mencionados sumariamente
alguns antecedentes normativos reveladores de que preocupaes oficiais com a tutela
de bens culturais existiam desde a Antiguidade. Em seguida, feita uma anlise
evolutiva dos fundamentos dessa preservao, assim como das noes de patrimnio
cultural adotados em alguns dos principais documentos internacionais que tratam
sobre o tema. Tambm so analisadas as inovaes trazidas pela Constituio Federal
de 1988 tanto para a concepo jurdica de patrimnio cultural, quanto para a
disciplina urbanstica.
Tambm dedicada ateno aprofundada aos sujeitos que, de acordo com o
ordenamento jurdico ptrio, esto incumbidos de ou legitimados a atuar na
preservao do patrimnio cultural urbano. Por fim, so especialmente investigados
os principais instrumentos urbansticos disponveis consecuo dessa tarefa,
sugerindo, com o devido embasamento, que a preservao do patrimnio cultural
urbano deve ser conduzida de maneira planejada, dispensando-se uma viso
urbanstica s questes relacionadas quela.
vi

ABSTRACT

The present study deals with the preservation of cultural heritage provided by
the State through the exercise of urbanistic activity. More specifically, it analyzes the
foundation, agents and practices admitted by Brazilian legal system to reach the goal
of preserving, to present and future generations, certain cultural values existing in the
cities.
The expression urban cultural heritage was adopted in this study as
comprehensive of historical and architectural monuments and aggregations taken in
an isolated manner - whose cultural values are most easily identified in their physical
and material structures as well as of the built and humanized environment of cities
(made up of parks, squares and other spaces used in practices and social events),
which carries cultural values of immaterial nature, relevant for the ability to provide
welfare and quality of life for city residents.
As a starting point of this approach, it is briefly mentioned some legislative
history pointing out that official concerns with the protection of cultural heritage
existed since Antiquity. Next, this work examines the evolutionary reasons given for
conservation, as well as the notions of cultural heritage adopted by the main
international documents that deal with the issue. It also analyzes the innovations
made by the Brazilian Federal Constitution for both the legal concept of cultural
heritage and for urban discipline.
Deep attention is also devoted to the agents that, according to the Brazilian
legal system, are in charge of acting on the preservation of urban cultural heritage or
even legitimated to do so. Finally, it also investigates the main urbanistic instruments
available to achieve this task, suggesting with proper foundation, that the preservation
of urban cultural heritage should be conducted in a planned manner, dispensing an
urbanistic view to related issues.

vii

RSUM
La prsente thse traite de la prservation du patrimoine culturel entrepris par
lEtat travers lexercice de lactivit urbanistique. Plus spcifiquement, examine les
fondements, les agents et pratiques existant dans lordonnancement juridique
brsilien qui permettent datteindre lobjectif de conserver, pour les gnrations
prsentes et futures, certains valeurs culturels contenues dans les villes.
Lexpression patrimoine culturel urbain utilise dans cette thse englobe aussi
bien les monuments et ensembles historiques et architecturaux envisags sparment dont la valeur culturelle est plus facilement identifie de par leur structure physique,
matriel , que l'environnement bti et amnags des villes (composs de parcs,
places et autres espaces, quand ils sont utiliss lors de pratiques culturelles et
manifestations sociales), qui contiennent intrinsquement des valeurs culturelles de
nature fondamentalement immatrielle, aptes procurer une certaine qualit de vie
aux habitants de la ville.
Comme point de dpart de cette approche certaines normes anciennes sont
sommairement

mentionn,

rvlant

quil

existait

depuis

lAntiquit

des

proccupations officielles concernant la tutelle des biens culturels. Ensuite, il est

procd une analyse volutive des raisons de cette conservation, ainsi que des
notions de patrimoine culturel utilises dans les principaux documents internationaux
relatifs ce thme. Sont aussi analyses les innovations apportes par la Constitution
Fdrale de 1988 tant sur la concepcin juridique de patrimoine culturel que sur la
discipline urbanistique.
Il est aussi question des sujets qui, conformment lordonnancement
juridique national, il incombe de ou qui sont appels agir pour la conservation
du patrimoine culturel urbain brsilien. Enfin, ont aussi examins particulirement les
principaux instruments urbanistiques disponibles pour accomplir cette tche, ce qui
suggre, avec fondement, que la prservation du patrimoine culturel urbain soit
conduite d'une manire planifie, dispensant une vison urbanistique aux questions
concernes ce sujet.

viii

LISTA DE ABREVIATURAS
AIA

Avaliao de Impacte Ambiental

CONDEPACC

Conselho de Defesa do Patrimnio Cultural de Campinas

CONDEPHAAT

Conselho de Defesa do Patrimnio Histrico, Arqueolgico,

Artstico e Turstico do Estado de So Paulo

CONPRESP

Conselho Municipal de Preservao do Patrimnio Histrico,

Cultural e Ambiental da Cidade de So Paulo

DIA

Declarao de Impacte Ambiental

DPHA

Diviso de Patrimnio Histrico e Artstico do Estado da Guanabara

Dphan

Departamento do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional

EIA

Estudo Prvio de Impacto Ambiental

EIV

Estudo Prvio de Impacto de Vizinhana

FCC

Fundao Catarinense de Cultura

FPACBA

Fundao do Patrimnio Artstico e Cultural da Bahia

FUNDARPE

Fundao do Patrimnio Histrico e Artstico de Pernambuco

ICCROM

Centro Internacional de Estudos para a Conservao e o Restauro de

Bens Culturais

ICOMOS

International Council on Monuments and

Internacional dos Monumentos e dos Stios)

IEPHA

Instituto Estadual do Patrimnio Histrico e Artstico do Estado de

Minas Gerais

IPHAE

Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico do Estado do Rio

Grande do Sul

IPHAN

Instituto de Patrimnio Histrico e Artstico Nacional

IPTU

Imposto Predial de Propriedade Territorial Urbana

MES

Ministrio da Educao e Sade

OEA

Organizao dos Estados Americanos

ONU

Organizao das Naes Unidas

RIVI

Relatrio de Impacto de Vizinhana

SPHAN

Servio de Patrimnio Histrico e Artstico Nacional

Sudene

Superintendncia de Desenvolvimento do Nordeste

TDR

Transfer of Development Rights

UIP

Unidades de Interesse de Preservao

UNESCO

Organizao das Naes Unidas para a Educao, Cincia e Cultura

Sites

(Conselho

ix

Introduo

O surgimento das cidades, na Antiguidade, oferece a percepo de que

determinadas

necessidades

dos

indivduos

(tais

como

segurana

desenvolvimento de atividades comerciais) somente ou muito mais facilmente se

satisfazem quando estes se dispem a viver em coletividade. Declinam, assim, cada
um desses indivduos, de parte dos seus interesses pessoais e renem-se em prol da
satisfao de outra parcela de interesses, comuns a toda a coletividade.
Por outro lado, o ambiente urbano acaba exercendo influncia fundamental
sobre o modo de vida dos seus habitantes. Por exemplo, as densidades demogrficas,
as formas de organizao scio-espaciais, a quantidade de equipamentos disponveis
garantia do exerccio dos mais diversos direitos difusos, tais como sade, habitao,
transporte e lazer, so todos fatores que, de algum modo e em algum grau,
influenciam o bem-estar e a qualidade de vida dos habitantes.
Em termos urbansticos, para que uma cidade1 proporcione satisfatoriamente
estas duas ltimas situaes, importante que ela seja planejada de tal forma que
oferea espaos e equipamentos adequados habitao, ao trabalho, circulao e ao
lazer, assim como meios propcios ao exerccio pleno da cidadania, esta somente
alcanada mediante a garantia aos indivduos de perfeita percepo de si prprios
como partes essenciais e fazedoras do meio em que vivem.
Assim, importante que o ambiente urbano proporcione a integrao entre os
habitantes, estimule as relaes sociais, promova o crescimento e o desenvolvimento

Jos Afonso da Silva ressalta a dificuldade de fixao do conceito de cidade e destaca inmeras concepes
possveis desta. Neste pargrafo da Introduo, a expresso cidade tomada no exatamente na sua
concepo jurdico-poltica brasileira (como sendo restritamente o ncleo urbano, sede do governo
municipal), mas numa noo mais ampliada, demogrfica e quantitativa, correspondente a um
aglomerado urbano com dimenses e densidade populacional considervel e determinado de
habitantes.

da educao e da cultura. Satisfeitas essas condies, entende-se que a cidade ter

cumprido ao menos parte de sua funo social2.
Nesse contexto que se revela a importncia da preservao do patrimnio
cultural no ambiente urbano, tanto para garantia de bem-estar e qualidade de vida aos
seus habitantes, como para o prprio desenvolvimento das cidades, pois permite o
resguardo de uma memria s comunidades formadoras da sociedade e, com isso, a
percepo, por parte desses indivduos, tanto de suas prprias identidades, quanto de
sua importncia para o meio em que vivem e vice-versa.
No presente trabalho, a expresso patrimnio cultural urbano tomada no
sentido de compreender a globalidade dos bens culturais edificados presentes no
ambiente urbano. Abriga no somente os monumentos e conjuntos histricos e
arquitetnicos tomados isoladamente cujos valores culturais revelam-se mais
evidentemente nas suas prprias estruturas fsicas, materiais , quanto o prprio
ambiente construdo e humanizado das cidades (composto por parques, praas, e
outros espaos), o qual, na medida em que utilizado por seus habitantes para
realizao de prticas culturais e manifestaes sociais, adquire relevncia simblica
para estes.
Este patrimnio cultural, to importante vida nas cidades, no deve
prescindir de reflexes por parte do Poder Pblico quando da elaborao de polticas
pblicas, tampouco ser relegado quando do planejamento urbano, sob o risco de no
se exercer adequadamente a funo social da cidade. Nesse contexto, a chamada
gesto democrtica da cidade, consagrada pela Lei n. 10.257/01, revela-se
fundamental para o conhecimento e a satisfao dos reais interesses culturais da
sociedade.
Em matria de patrimnio cultural, o Municpio - enquanto ente da Federao
que mais prximo est dos anseios e das manifestaes dos seus indivduos pode
contribuir sobremaneira para o sucesso e a legitimidade da preservao de valores
culturais contidos no ambiente urbano, estando apto a perceber, inclusive com a
2

A Lei 10.257/01 (Estatuto da Cidade) refere-se s funes sociais da cidade como um dos objetivos a serem
alcanados pela poltica urbana (art. 2).

participao de suas comunidades, os valores referenciais a estas, ou seja, aqueles

valores que meream ser mantidos na memria urbana. So diversos os instrumentos
jurdicos urbansticos disponveis ao Municpio para alcanar esse fim, devendo
empreg-los de maneira razovel e proporcional, conforme o tipo de bem e o modo de
tutela que se almeja dispensar.
Mas como condio para que sejam eficazes e tenham satisfatria durao no
tempo, indispensvel tambm que as aes municipais de conservao e promoo
do patrimnio cultural urbano no sejam pensadas de maneira isolada, mas sim no
contexto espacial da cidade, a demandar uma gesto ordenada das vrias funes
sociais desta. Portanto, devem guardar estrita consonncia com a poltica maior de
desenvolvimento

desenhada

para

cidade.

Por

exemplo,

definindo-se

aproveitamento de edificaes j existentes na cidade e dotadas de alguma

significao cultural para novos usos3.
Por outro lado, qualquer programa municipal de preservao do patrimnio
cultural local deve estar igualmente em perfeita sintonia com as diretrizes nacionais e
regionais que se estabelecerem no plano da preservao do patrimnio cultural
brasileiro, assim como com as diretrizes gerais traadas pela Unio para o
desenvolvimento urbano das cidades4. Com efeito, a cooperao entre Municpios,
Estados federados respectivos e Unio diretriz constitucional em matria de
preservao do patrimnio cultural urbano.
o que se depreende da leitura sistematizada dos dispositivos constitucionais
aplicveis matria, a indicar, nesse tema, a adoo pela Constituio de 1988 de
um sistema de racionalidade decisria em que as normas e decises em matria
urbanstica [...] tm sua validade condicionada ao respeito de normas e decises de
maior abrangncia5.

o que defende Nestor Goulart Reis Filho, entendendo ser prefervel econmica e culturalmente o ajuste
dessas edificaes a novos usos na cidade. Desenvolvimento urbano e uma nova poltica de conservao, p.
38.

Hoje expressas na Lei n. 10.257/01.

Cf. Carlos Ari Sundfeld. O Estatuto da Cidade e suas diretrizes gerais. In Estatuto da Cidade:
Comentrios Lei Federal 10.257/2001, p. 50. Grifos do autor.

Em 1988, foi dedicado pela primeira vez tratamento constitucional

sistematizado questo urbana. No se limitou a Constituio Federal a atribuir
competncia legislativa explcita Unio para editar normas gerais de direito
urbanstico e competncia suplementar aos estados e municpios, o que por si s j
seria algo inovador, posto que expressivo de uma compreenso do direito urbanstico
transcendente dos limites e interesses estritamente locais.
Mais que isso, a Constituio trouxe finalmente para o plano constitucional a
questo da poltica espacial da cidade6, a ensejar, nos trs mbitos federativos, aes
estatais coordenadas de ordenao e planejamento do desenvolvimento urbano
nacional, com vistas a garantir s cidades brasileiras o exerccio pleno de suas
funes sociais e o bem-estar dos seus habitantes (art. 182, caput e pargrafos). Ao
mesmo tempo, a Constituio de 1988 tambm dispensou tratamento inovador ao
tema da preservao do patrimnio cultural.
notvel o entrelaamento entre esses dois temas no plano constitucional,
medida que ambos se projetam para o alcance de um bem-estar social e do
desenvolvimento nacional equilibrado e, para tanto, servem-se de competncias
materiais e legislativas concorrentes que sinalizam a importncia do planejamento e
da coordenao nacional.
A presente tese parte de uma constatao fundamental de que, do ponto de
vista jurdico, a preservao do patrimnio cultural urbano somente faz sentido se
este for tomado numa viso de conjunto, ou seja, numa viso ambiental do universo
patrimonial. De efeito, de acordo com as orientaes jurdicas contemporneas
atinentes matria, o tratamento pontual e isolado de bens culturais, no se faz mais
adequado para garantia da projeo do patrimnio cultural urbano s geraes
presentes e futuras.
Feita essa constatao inicial, sustenta-se, no presente trabalho, que, para a
preservao ambiental do patrimnio cultural urbano, faz-se necessria a adequada
6

Uma proposta de Lei Nacional de Reforma Urbana vinha sendo pensada no Governo desde 1977. O tema
chegou ao Congresso Nacional para discusso somente em 1983, sob a forma do Projeto de Lei n 775/1983.
Aps ter enfrentado sucessivas resistncias sua aprovao, por alegada presena de inconstitucionalidade
no seu teor, o Projeto acabou tendo sua essncia reproduzida na Constituio de 1988.

articulao das competncias dos entes constitucionalmente incumbidos dessa tarefa,

assim como a aplicao dos instrumentos urbansticos mais apropriados para a tutela
almejada, considerado cada caso.
Aquela constatao inicial encontra-se desenvolvida preliminarmente nos
Captulos 1 e 2. O Captulo 1 dedica ateno especialmente aos fundamentos
jurdicos da preservao que ao longo do tempo foram reproduzidos nas principais
normas internacionais atinentes ao tema. J o Captulo 2 aborda a evoluo da
concepo jurdica de patrimnio cultural no plano normativo internacional, assim
como analisa a concepo adotada pela Constituio de 1988. O Captulo 3 prope
anlise pormenorizada dos agentes incumbidos de agir com vistas preservao do
patrimnio cultural urbano no Brasil, mais especificamente verificando o modo como
coordenadas as suas competncias. Tambm se verificam os modos como assegurada
juridicamente a participao social nos processos de formao e tutela desse
patrimnio. Por fim, o Captulo 4 traz uma exposio pormenorizada dos
instrumentos urbansticos hoje disponveis no ordenamento jurdico ptrio para esses
fins de preservao do patrimnio cultural urbano, propondo a gesto planejada do
patrimnio cultural urbano, integrada com os demais planos de desenvolvimento e
ordenao urbana.

Captulo 1 OS FINS: POR QUE PRESERVAR O PATRIMNIO

CULTURAL?

Cada cidade tem a sua fisionomia, a sua feio,

como as pessoas tm um conjunto de traos com os
quais se constri a sua identidade, o seu carter.
Mas a fisionomia se transforma com o tempo.
Nestor Goulart Reis Filho

Neste primeiro Captulo, proceder-se- inicialmente a um breve relato

histrico-evolutivo de normas de carter notadamente protecionista editadas no
mundo ocidental. O objetivo principal demonstrar que, desde a civilizao romana
antiga, sempre existiram preocupaes oficiais com a conservao de bens
considerados culturalmente relevantes, presentes em ncleos urbanos. Isso, em que
pese se reconhea no somente que o alcance dessas preocupaes oficiais e a
habitualidade com que elas se manifestaram variaram consideravelmente ao longo dos
tempos, como tambm que as razes que as impulsionaram sofreram mudanas
significativas at que se chegasse ao estgio atual de consagrao do patrimnio
cultural como um direito difuso garantido pela maioria das Constituies nacionais
contemporneas s presentes e futuras geraes.
Em seguida, ainda neste Captulo, sero especialmente analisados os
fundamentos expostos nas principais cartas e normas internacionais que tratam sobre
o tema, justificadores das recomendaes internacionais dirigidas aos Estados
nacionais, no sentido de que estes protejam seus respectivos patrimnios culturais.

So Paulo e outras cidades, p. 17.

A opo de se utilizar as cartas e normas internacionais, neste e no prximo

Captulos, como materiais de anlise dos fundamentos e do objeto da ao estatal
preservacionista deve-se necessidade de estabelecer-se um corte ao presente estudo,
assim como ao fato daquelas refletirem as principais questes doutrinrias e
conceituais debatidas por especialistas do mundo todo sobre o tema, enfatizando, nas
ltimas dcadas, a importncia de um olhar para o patrimnio cultural urbano em sua
globalidade.
Ademais, sabido que as atuaes, no Brasil, dos rgos responsveis pelo
tombamento, conservao e restaurao de bens arquitetnicos foram e ainda hoje so
norteadas, na prtica, pelas determinaes emanadas dessas cartas patrimoniais
internacionais.8

1.1. Antecedentes normativos da preservao no mundo ocidental

Desde a Antiguidade, registra-se a existncia de normas voltadas preservao

de patrimnios construdos. O alcance, os fundamentos e os parmetros dessa
proteo, no entanto, que variaram conforme o tempo e o espao considerados.
Assim, em aproximadamente 44 d. C., j vigorava na cidade de Herculano, na
atual Itlia, um Decreto que obrigava os indivduos que demolissem uma edificao
com fins especulativos a pagarem s autoridades valor equivalente ao dobro do preo
de compra do imvel. Tambm na poca romana, no ano de 389, um dito dos
imperadores Valentiniano, Teodsio e Arcdio proibia acrscimos modernos que
desfigurassem ornamentos exteriores de edificaes privadas e vedava a danificao
de construes histricas de cidades importantes por razes de cobia ou nsia de
lucro9.

Carlos Alberto Cerqueira Lemos, Apresentao, In Patrimnio: Atualizando o debate, Victor Hugo Mori
et alli, p. 13.

Miguel Brito Correia, Enquadramento Histrico das Normas Internacionais, In Flavio Lopes; Miguel
Brito Correia (org.), Patrimnio Arquitectnico e Arqueolgico: Cartas, Recomendaes e Convenes, p.
13.

No obstante estes exemplos, de se destacar que normas de feies

marcadamente preservacionistas ainda eram raras e de alcance muito restrito nesse
tempo, vislumbrando-se semelhante situao na Idade Mdia10.
A partir do Renascimento, assiste-se a um expressivo aumento no nmero de
normas de proteo publicadas na Europa.
Somente na regio da Itlia, nos sculos XV e XVI, registra-se a produo de
diversas bulas papais que tinham por objeto a restaurao e a conservao de
equipamentos urbanos e de monumentos11. Tambm foram publicados inmeros
outros atos, por diferentes Papas, cujas disposies proibiam a pilhagem de achados
arqueolgicos, a extrao de partes de monumentos para emprego em construo
nova, assim como a exportao de antiguidades12. Na regio da Toscana, a Lei de 30
de maio de 1571 continha igualmente um vis claramente protecionista.13
Fora da pennsula itlica - porm ainda no mbito da Europa - so citadas
como normas que trataram pioneiramente da tutela de bens culturais: a Proclamation
agaynst breakynd or defacing of monuments, publicada em 19 de setembro de 1560
pela Rainha Isabel I da Inglaterra, em reao forte onda de destruies de igrejas e
outros cones das ordens religiosas recm abolidas; e o Decreto sobre Monumentos
Antigos, publicado em 28 de novembro de 1666 pelo Rei Carlos XI da Sucia, que

10

Miguel Brito Correia, op. Cit., p. 13. Sobre normas de proteo do patrimnio construdo na Idade Mdia,
cf. Ferdinand Adolf Gregorovius, History of the City of Rome in the Middle Ages, 1967. Cf. tambm Cevat
Erder, Our Cultural Heritage: From Consciousness to Conservation, Museums and Monuments Series XX, p.
103.

11

Como exemplos, vale citar a Bula do Papa Martinho V Etsi in cunctarum orbis, de 30 de maro de 1425,
que restabeleceu a funo de magistri viarum, responsvel pela reparao de ruas, pontes, portas, muros,
edifcios; a Bula do Papa Pio II Cum alman nostram urbem, de 28 de abril de 1462, contra a destruio de
monumentos da Antiguidade; e a Bula do Papa Sisto IV Quum provvida, 25 de abril de 1574.
12

A ved ao da exportao de antiguidades foi objeto especfico do Decreto do Papa Urbano VIII, de 5 de
outubro de 1624. Franoise Choay lembra caber aos Papas, nesse perodo, a tarefa de preservao e que a
dilapidao de monumentos, assim como a apropriao privada de antiguidades clssicas eram muito comuns
e haveriam de crescer com o florescimento do comrcio de objetos artsticos. A alegoria do patrimnio, p.
53-59.
13

Miguel Brito Correia tambm noticia uma sequncia de atos normativos protecionistas publicados nessa
mesma regio em 1646, em 1717, em 1726, em 1733 e em 1750. Op. Cit, p. 13-14.

diversamente da lei inglesa, refletia to somente o empenho deste monarca de ver

aprofundado o conhecimento da Histria deste pas14.
Por ocasio da Revoluo Francesa, uma srie de princpios norteadores de
polticas de salvaguarda ganhou foras com vistas a rechaar as graves ameaas de
destruio de monumentos da histria, da arte e da cincia, os quais, ento recm
reavidos do clero15 e da Coroa pela Nao, passaram a ser vistos como integrantes
do patrimnio nacional francs.
A este patrimnio fora reconhecido valor cultural e educativo, impondo-se a
toda a Nao o dever de sua conservao integral16. As ameaas a este patrimnio
derivavam especialmente da perda brutal das destinaes originais dos bens que o
integravam - em razo da transferncia de titularidade destes

17

-, assim como da

fora da destruio ideolgica de que parte deles tornara-se alvo a partir de 179218.

14

Miguel Brito Correia, Op. Cit., p. 14.

15

A colocao dos bens do clero disposio da Nao foi um dos primeiros atos produzidos pela
Constituinte, em 2 de outubro de 1789.

16

Miguel Brito Correia, Op. Cit., p. 14.

17

[...] antes de qualquer deciso sobre sua destinao futura, estes [bens que passam a compor o patrimnio
da nao] so protegidos e postos fora de circulao em carter provisrio, [...]. [...] Mas o problema
fundamental a necessidade de decidir, em regime de urgncia e de forma que resguarde o interesse coletivo,
sobre a destinao dos objetos heterogneos que se tornaram patrimnios da nao. Franoise Choay, A
alegoria do patrimnio, p. 100. Esta mesma autora prossegue analisando, mais adiante, que: Os bens
imveis, conventos, igrejas, castelos, residncias particulares ensejavam outros problemas [diferentes dos
verificados para os bens mveis], em outra escala, e as comisses revolucionrias encarregadas de sua
conservao mostravam-se ainda mais despreparadas para isso do que no caso dos depsitos. Do estrito ponto
de vista da manuteno, elas no dispunham de infra-estruturas tcnicas e financeiras que lhes permitissem
substituir, nessa funo, os antigos proprietrios eclesisticos, reais ou feudais. Mas, principalmente, era-lhes
necessrio inventar novos usos para os edifcios que haviam perdido sua destinao original reutilizao
cujos problemas podemos imaginar, comparando-se queles com os quais, apesar de uma longa experincia,
ainda hoje nos deparamos. Exemplo: o que se podia fazer com uma igreja? Anex-la para o culto do Ser
Supremo? Essa soluo no teve mais sucesso que a tentativa, no fim da Antiguidade, de converso dos
templos pagos em igrejas crists. Seu estilo neoclssico, de acordo com os ideais da Revoluo, fez que a
igreja Sainte-Genevive se tornasse, a partir da proposta de Quatremre de Quincy, o Panteon francs.
Kersaint props, sem sucesso, planos detalhados para a transformao da Madeleine em sede da Assemblia
Nacional. Brquigny sugeriu que se utilizassem, de forma sistemtica, as igrejas desativadas como museus.
Mas as catedrais e as igrejas que, em muitos casos, haviam perdido seus telhados foram antes convertidas em
depsitos de munio, de salitre ou de sal e, dependendo do caso, tambm em mercados, enquanto os
conventos e abadias eram transformados em prises, como Fontevrault, ou em casernas. Op. Cit, p. 104-105.
18

Franoise Choay relata que esse processo destruidor suscitara uma reao de defesa imediata, por
parte do Estado revolucionrio, cujos procedimentos inserem-se no que a autora designou como
conservao secundria ou reacional, que se ope conservao primria ou preventiva, relativa
s medidas tomadas desde o incio da Revoluo para a proteo ordinria do patrimnio
nacionalizado. A conservao reacional, verificada na Frana a partir de 1792, seria comparvel
que foi provocada pelo vandalismo dos reformados na Inglaterra. Contudo, na Frana em revoluo, a

As instncias revolucionrias, por meio de seus decretos e instrues,

instituram uma srie de procedimentos auxiliares conservao desse patrimnio
nacional tais como a classificao das diferentes categorias de bens culturais,
mveis e imveis; o inventrio sistemtico desses bens; o levantamento do estado de
conservao de cada um deles; etc antecipando, por assim dizer, o aparelho jurdico
e tcnico de conservao de monumentos histricos que viria a ser desenvolvido mais
aprofundadamente na Frana na dcada de 1830, por Vitet, Mrime e pela primeira
Comission des Monuments Historiques19.
Progressivamente, ao longo do sculo XIX e no incio do sculo XX, a maioria
dos pases europeus foi criando seus sistemas normativos prprios de preservao,
assim como estruturando rgos oficiais para esses fins.20
Maria Ceclia Londres Fonseca, interpretando a prpria noo de patrimnio
e reflexamente a sua poltica de preservao como inseridas em um projeto mais
amplo de construo de uma identidade nacional, enumera algumas funes
simblicas exercidas por esse patrimnio preservado, em favor do processo de
consolidao dos Estados-naes modernos:

1. reforar a noo de cidadania, na medida em que so identificados, no

espao pblico, bens que no so de exclusiva posse privada, mas
propriedade de todos os cidados, a serem utilizados em nome do
interesse pblico. Nesse caso, o Estado atua como guardio e gestor
desses bens;
2. ao partir da identificao, nos limites do Estado nacional, de bens
representativos da nao demarcando-a assim no tempo e no espao a
noo de patrimnio contribui para objetivar, tornar visvel e real, essa
entidade ideal que a nao, simbolizada tambm por obras criadas
expressamente com essa finalidade (bandeiras, hinos, calendrio,
alegorias e mesmo obras de artistas plsticos, como David). A

postura da reao assume outra dimenso e outro significado, poltico. Ela agora no visa apenas
conservao das igrejas medievais, mas, em sua riqueza e diversidade, totalidade do patrimnio
nacional. Op. Cit, p. 97.
19

Franoise Choay, Op. Cit., p.95.

20

Para um rico levantamento das normas nacionais instituidoras de sistemas e rgos oficiais de preservao
do patrimnio cultural em diversos pases europeus, cf. Miguel Brito Correia, Op. Cit, p. 14-15.

10

necessidade de proteger esse patrimnio comum refora a coeso

nacional;
3. os bens patrimoniais, caracterizados desde o incio por sua
heterogeneidade, funcionam como documentos, como provas materiais
das verses oficiais da histria nacional, que constri o mito de origem da
nao e uma verso da ocupao do territrio, visando a legitimar o poder
atual;
4. A conservao desses bens onerosa, complexa e frequentemente
contrria a outros interesses, pblicos e privados - justificada por seu
21
alcance pedaggico, a servio da instruo dos cidados. .

Ainda segundo esta autora, a preservao como atividade sistemtica s se

tornou possvel [...] porque ao interesse cultural se acrescentaram um interesse
poltico e uma justificativa ideolgica.22
Na

Amrica,

presena

monumental

da

civilizao

pr-colombiana

impulsionou o Mxico a publicar pioneiramente uma legislao patrimonial j em

1827, contando este pas com uma Junta de Antiguidades desde 1808. Os Estados
Unidos publicaram seu Antiquities Act em 1906. J no Brasil, a sistematizao da
matria alcanou o nvel legal nacional somente em 1937, como se ver no Captulo 3
deste trabalho.
Ao mesmo tempo em que essas inovaes normativas ocorriam, especialmente
nos Estados nacionais europeus, tambm as atividades prticas de restauro de
monumentos foram desenvolvidas nesses diferentes pases. Foi a partir das
experincias acumuladas com esses restauros que diversas correntes tericas de
interveno em monumentos foram sendo definidas, influenciando decisivamente o
contedo de alguns documentos internacionais a partir da dcada de 1930.
Tambm, de um modo geral, so perceptveis nos textos das principais normas
internacionais atinentes matria mudanas significativas nos fundamentos e nos

21

O patrimnio em processo: trajetria da poltica federal de preservao no Brasil, p. 59-60.

22

Op. Cit., p. 60.

11

meios nacionais de salvaguarda do patrimnio cultural, assim como na prpria

concepo desse patrimnio.
A seguir, ser dado enfoque aos diferentes fundamentos dos quais alguns dos
principais documentos internacionais atinentes ao tema lanaram mo para justificar a
necessidade de preservao nacional e mesmo internacional do patrimnio cultural.

1.2. Fundamentos da preservao em documentos internacionais

A produo de documentos internacionais versando especificamente sobre a

preservao do patrimnio cultural atividade recente na Histria universal. Entre
fins do sculo XIX e incio do sculo XX, verificam-se as primeiras referncias
normativas internacionais proteo de monumentos e edificaes via de regra
motivadas pelas ameaas decorrentes de conflitos armados -, assim como os
primeiros textos tcnicos internacionais de conservao e restauro.23
Um dos documentos mais antigos a mencionar explicitamente preocupaes
com a conservao de bens culturais foi a Declarao de Bruxelas, de 27 de agosto
de 1874, dedicada a reger as condutas dos Estados em tempos de guerra. Esta
Declarao no chegou a entrar em vigor, mas em seu texto j se consignava a no
destruio ou apropriao de estabelecimentos dedicados instruo, s artes e s
cincias, bem como de monumentos histricos e obras de arte, quando da ocupao
de territrios de Estados inimigos por autoridades militares.24
Em 29 de julho de 1899, por ocasio da concluso dos trabalhos da primeira
Conferncia Internacional de Haia25 e sob influncia desta Declarao, restou
23

Cf. Miguel Brito Correia, Op. Cit., p. 13-21.

24

Art. 8. Les biens des communes, ceux des tablissements consacrs aux cultes, la charit et
l'instruction, aux arts et aux sciences, mme appartenant l'Etat, seront traits comme la proprit prive.
Toute saisie, destruction ou dgradation intentionnelle de semblables tablissements, de monuments
historiques, d'oeuvres d'art ou de science, doit tre poursuivie par les autorits comptentes. Disponvel em
http://www.icrc.org/dih.nsf/FULL/135?OpenDocument. Acesso em 15 jan. 2010.

25

Esta primeira Conferncia Internacional de Haia foi realizada no perodo de 18 de maio a 29 de julho de
1899 e resultou na produo de trs Convenes e trs Declaraes, a saber: I. Conveno para a regulao

12

convencionado que, nos casos de cercos e bombardeamentos, deveriam ser adotadas

todas as medidas necessrias para poupar o mximo quanto possvel edifcios
dedicados religio, arte, cincia, assistncia, monumentos histricos, hospitais
e abrigos de doentes e feridos desde que, no entanto, eles no estivessem sendo
utilizados para fins militares. Tambm se convencionou que estes edifcios especiais
deveriam ser identificados com sinais visveis e distintivos26.
Em 18 de outubro de 1907, na II Conferncia Internacional de Haia, as
Convenes assinadas em 1899 foram revistas e ampliadas, especialmente para
incluir disposies aplicveis aos casos de guerra naval27. Nessa reviso, manteve-se
mesma recomendao comentada acima, atinente conservao de monumentos
histricos e de edifcios voltados religio, arte, cincia, etc, acrescendo-se
especificaes de tamanho, forma e cores do sinal distintivo a ser colocado nesses
edifcios especiais, com vistas a proteg-los tambm de ataques navais28.
Aproximadamente nessa mesma poca, as concluses a que chegaram centenas
de participantes do 6 Congresso Internacional de Arquitetos - realizado em Madri,
em abril de 1904, para tratar de variados temas de arquitetura , ofereceram
elementos bastante elucidativos das preocupaes de especialistas de diversas
nacionalidades com que os Estados garantissem, tambm em tempos de paz, a

pacfica dos conflitos internacionais; II. Conveno relativa s leis e aos costumes da guerra terrestre; III.
Conveno para a adaptao guerra martima dos princpios da Conveno de Genebra de 22 de agosto de
1864; IV.1. Declarao concernente proibio de lanamento de projteis e de explosivos do alto de bales;
IV.2. Declarao relativa proibio do emprego de de projteis que tenham por intuito nico emitir gases
asfixiantes ou deletrios; e IV.3. Declarao referente proibio de emprego de balas que se introduzem
facilmente no corpo humano.
26

Cf. Conveo relativa s leis e aos costumes da guerra terrestre (Conveno II, de 1899), cujo artigo 27
dispe o seguinte: In sieges and bombardments all necessary steps should be taken to spare as far as possible
edifices devoted to religion, art, science, and charity, hospitals, and places where the sick and wounded are
collected, provided they are not used at the same time for military purposes. The besieged should indicate
these buildings or places by some particular and visible signs, which should previously be notified to the
assailants. Disponvel em: http://avalon.law.yale.edu/19th_century/hague02.asp. Acesso em: 15 jan. 2010.

27

Elas passaram a totalizar doze Convenes.

28

Art. 5 . In bombardments by naval forces all the necessary measures must be taken by the commander to
spare as far as possible sacred edifices, buildings used for artistic, scientific, or charitable purposes, historic
monuments, hospitals, and places where the sick or wounded are collected, on the understanding that they are
not used at the same time for military purposes. It is the duty of the inhabitants to indicate such monuments,
edifices, or places by visible signs, which shall consist of large, stiff rectangular panels divided diagonally
into two coloured triangular portions, the upper portion black, the lower portion white. Disponvel em
http://avalon.law.yale.edu/20th_century/hague09.asp. Acesso em: 15 jan. 2010.

13

adequada salvaguarda dos monumentos histricos e arquitetnicos contidos em seus

territrios:

1. H logar para distinguir duas especies de monumentos: os

monumentos pertencentes a um perodo de civilisao, servindo a
usos que j no existem e jamais existiro, e os monumentos que
continuam a ser utilizados para o fim para que foram construdos, ou
para outros.
2. Os monumentos mortos, devem smente ser conservados
consolidando as partes indispensaveis para evitar que caiam em
ruinas; porque a importncia dum monumento reside no seu valor
historico e technico, valor que desapparece com o monumento.
3. Os monumentos vivos, devem restaurar-se para que possam
continuar a servir, porque em Architectura, a utilidade uma das
bases da belleza.
[...]
6. Promover-se- em todos os paizes, onde ainda no existam, a
creao de Sociedades de defeza para os monumentos historicos e
artisticos; nas naes onde existam, provocar [sic] o seu
desenvolvimento, podendo agruparem-se por um esforo commum e
collaborarem no estabelecimento do inventrio geral das riquezas
nacionaes e locaes.29

O primeiro documento internacional dedicado exclusivamente ao patrimnio

foi produzido somente 27 anos mais tarde, em 1931. Tratava-se da Carta de Atenas
sobre o restauro de monumentos, derivada das concluses gerais da Conferncia
Internacional sobre a Proteo e a Conservao de Monumentos de Arte e de
Histria30, realizada em Atenas, de 21 a 30 de outubro de 1931.
A Carta de Atenas, utilizando-se dos conceitos de algumas correntes tericas
de interveno em monumentos, discutiu uma srie de aspectos que traduziam,

29

(grifamos). Trecho transcrito de Miguel Brito Correia, Op. Cit., p. 16.

30

Esta Conferncia fora organizada pelo Servio Internacional de Museus - organismo autnomo criado em
1926, no seio do Instituto Internacional de Cooperao Intelectual, que era o rgo tcnico de uma das
Comisses da Sociedade das Naes -, e teria influenciado a criao da Comisso Internacional dos
Monumentos Histricos, considerada por muitos como precursora do atual Conselho Internacional dos
Monumentos e dos Stios ICOMOS.

14

naquele tempo, as principais preocupaes dos tcnicos de conservao e restauro de

bens culturais31.
As concluses gerais dessa Conferncia ofertaram um conjunto de relevantes
princpios aplicveis s atividades tcnicas de conservao e restauro, os quais, pelo
ineditismo com que estabelecidos no plano internacional, merecem aqui meno,
ainda que de forma resumida:
- Os restauros, quando inevitveis, devero respeitar a obra histrica
e artstica do passado, sem excluir estilos de qualquer poca;
- A utilizao dos monumentos deve respeitar o seu carter histrico
ou artstico [a fim de assegurar a sua longevidade];
- O interesse da coletividade sobrepe-se ao interesse privado. Deve
ter-se em conta o sacrifcio acrescido, exigido aos proprietrios, na
tica da preservao do bem comum;
- O carter e a fisionomia das cidades devem ser respeitados [quando
da construo de edifcios], sobretudo nas proximidades dos
monumentos;
- aceite o emprego judicioso de materiais e tcnicas modernos,
para a consolidao de edifcios antigos;
- Nas condies da vida moderna, os monumentos esto cada vez
mais ameaados pelos agentes atmosfricos, pelo que necessria a
colaborao dos especialistas: fsicos, qumicos e bilogos;
- O emprego de materiais modernos na conservao de uma runa
deve ser sempre passvel de reconhecimento (no sentido de evitar
mimetismos);
- Quando se mostrar impossvel a conservao de runas postas a
descoberto por escavaes, aconselhvel enterr-las de novo, para
evitar a degradao;
- A conservao dos monumentos exige uma cooperao intelectual
universal e dever constituir um objetivo educacional para a
juventude;
- A proteo e conservao dos monumentos exigem normas
jurdicas adaptadas a cada pas.32
31

Hoje, outras doutrinas se desenvolveram e outras preocupaes se somaram ao tema, como se ver adiante.

15

O trecho destacado acima fornece indcios de que, nessa poca, a principal

ameaa aos monumentos - em tempos de paz era notadamente os agentes naturais
atmosfricos.
Essas concluses gerais deram origem Resoluo sobre a conservao de
monumentos histricos e de obras de arte, aprovada pela Sociedade das Naes em
10 de outubro de 1932. Era, ento, a primeira vez que uma norma jurdica de uma
organizao internacional abordava a questo do patrimnio e reconhecia a sua
importncia para a humanidade.33
De um modo geral, na dcada de 1930, ainda eram expressivas as
preocupaes internacionais com a proteo do patrimnio cultural contra os perigos
que a guerra lhe representava. A esse respeito dispuseram o Pacto de Washington (ou
Pacto de Roerich), assinado em 1935 por 21 naes americanas, e o Anteprojeto de
Conveno internacional para a proteo dos monumentos e obras de arte em tempo
de guerra (1936), que no chegou a ter aprovao, por conta da ecloso da 2 Guerra
Mundial, mas que juntamente com aquele Pacto, influenciaram decisivamente a
publicao pela UNESCO, em 1954, da Conveno para a proteo de bens culturais
em caso de conflito armado (tambm conhecida como Conveno de Haia de 1954).
A Conveno de Haia de 1954 derivou da terrvel experincia da 2 Guerra
Mundial, tendo reconhecido, em seu texto, o efeito devastador dos novos
instrumentos blicos sobre os bens culturais, assim como a necessidade de se
organizar medidas efetivas de salvaguarda desses bens em tempos de paz34.

32

(grifamos). Flavio Lopes, Evoluo do pensamento contemporneo atravs da leitura de normas

internacionais, In Flavio Lopes; Miguel Brito Correia (org.), Patrimnio Arquitectnico e Arqueolgico:
Cartas, Recomendaes e Convenes, p.26-27.

33

A Carta de Atenas a respeito da qual doravante se discorreu no deve ser confundida com a Carta
de Atenas sobre o Urbanismo Moderno, de 1933. Conforme relata Miguel Brito Correia, a Carta de
Atenas sobre o urbanismo moderno foi publicada nos Annales Techniques (rgo oficial da Cmara Tcnica
da Grcia, sediada em Atenas) n 44-45-46, de Novembro de 1933, e somente em 1943 publicada em livro
pelo grupo CIAM-Frana, de que Le Corbusier era um dos expoentes. Op. Cit., p. 22, nota 19. Esta Carta
exprime a construo da ideologia Modernista sobre o urbanismo. A partir dos anos 70, todo o movimento
moderno revisto.
34

Flavio Lopes, op. Cit, p. 29. Cf. Prembulo da Conveno de Haia de 1954. Disponvel em
http://portal.unesco.org/publicacoes/docinternacionais/doccultura. Acesso em 12 jul. 2009.

16

Nesta Conveno, restaram consolidadas as ideias-chaves de que: a) os danos

ocasionados aos bens culturais pertencentes a qualquer povo constituem um prejuzo
ao patrimnio cultural de toda a humanidade, dado que cada povo traz a sua prpria
contribuio para a cultura mundial; e de que b) a conservao do patrimnio
cultural apresenta uma grande importncia para todos os povos do mundo, sendo
conveniente que este patrimnio tenha uma proteo internacional35.
Reforava-se aqui, portanto, a necessidade de se estabelecerem, nos nveis
nacional e internacional, medidas de preservao de bens culturais de longo prazo,
voltadas para os tempos de paz, com especial fundamento na importncia desses bens
para a cultura mundial.
Esta justificativa de preservao do patrimnio em razo da relevncia deste
para a cultura de toda a humanidade verificada pela primeira vez na Resoluo da
Sociedade das Naes de 1932 e reiterada nessa Conveno de Haia, de 1954 continuou fortemente presente no pensamento da comunidade internacional.36
Assim, na Conferncia de Washington, realizada em 1965 pela UNESCO, foi
recomendada a criao de um trust para o patrimnio mundial. E em novembro de
1972, foi aprovada por este mesmo organismo a Conveno para a proteo do
patrimnio mundial, cultural e natural, cujo alto ndice de adeso quase
consensual, posto que mais de 175 dos 189 Estados membros da UNESCO assinaram
essa Conveno - demonstra a importncia atribuda pelas naes a esse patrimnio
universal. Esta Conveno da UNESCO de 1972 ser analisada em detalhes no
Captulo 4 deste trabalho.
Depois da 2 Guerra Mundial, os problemas da industrializao e da
urbanizao em massa passaram a repercutir mais intensamente nas cidades. A ao
35

(traduzimos). Cf. Prembulo da Conveno de Haia de 1954. Disponvel

http://portal.unesco.org/publicacoes/docinternacionais/doccultura. Acesso em 12 jul. 2009.

em

36

Conforme observa Fernando Fernandes da Silva, Vrios so os interesses comuns da humanidade

em torno da proteo dos bens culturais: a necessidade de preservar e transmitir s futuras geraes
informaes a respeito de experincias acumuladas ao longo dos sculos sobre comportamento
humano, regimes polticos e econmicos, indispensveis para a compreenso de fenmenos que
afetam a humanidade no presente e no futuro; a utilizao dos bens culturais como fonte de deleite e
lazer; a necessidade de o homem manter-se ligado aos seus antepassados ou apegar-se a tradies que
o remontem a pocas de engrandecimento espiritual ou material da humanidade. As cidades
brasileiras e o patrimnio cultural da humanidade, p. 54.

17

destruidora de bens culturais tornou-se muito mais vigorosa no meio urbano do que
no meio rural. Nesse cenrio, em que os agentes atmosfricos j no representavam
mais a principal ameaa a esses bens, despertaram-se as conscincias para a
importncia do ambiente37 e para a necessidade de formulao de aes
preservacionistas voltadas soluo dos problemas de gesto patrimonial
presenciados especificamente no meio urbano.
A Carta de Veneza, resultante do II Congresso de Arquitetos e Tcnicos de
Monumentos Histricos, realizado em maio de 196438, j acenava que o monumento
inseparvel da histria de que testemunho e do lugar em que est localizado39 e
que a conservao de monumentos sempre favorecida pela sua destinao a uma
funo til sociedade, que garantir a constncia em sua manuteno40.
Com essas assertivas, a Carta de Veneza lanava as bases para o
desenvolvimento posterior, pela comunidade internacional, de duas ideias hoje
marcantes em matria de preservao:
Uma primeira, de que os bens culturais imveis presentes no ambiente urbano
no devem ser vistos de maneira isolada, mas sim como inseridos num contexto, ou
seja, como parte inerente ao ambiente em que se situam. E uma segunda, de que esses
bens, na maioria dos casos, podem ter uma funo diversa da originalmente
concebida, com vistas a conciliar os interesses de conservao aos anseios de
desenvolvimento econmico e social.
Nesse contexto de acelerado crescimento da populao nas cidades, Flvio
Lopes observa que

37

Fernando Alves Correia, O plano urbanstico e o princpio da legalidade, p. 75.

38

A Carta de Veneza, tambm intitulada Carta internacional sobre a conservao e o restauro de

monumentos e stios, considerada por muitos especialistas como o mais importante documento doutrinrio e
tcnico at ento elaborado, mantendo uma atualidade notvel e servindo, ainda hoje, como base restante
produo normativa do ICOMOS.

39

O monumento concebido pela Carta de Veneza tanto como criao arquitetnica isolada, quanto como
conjunto urbano ou rural que d testemunho a uma civilizao particular.
40

Arts. 4 e 5 da Carta de Veneza, 1964. Essa Carta assumiu especial relevncia matria em razo da
noo mais ampliada de monumento histrico adotada em seu texto, que ser comentada oportunamente no
Captulo 2 deste trabalho.

18

[...] o visvel fracasso de grande parte das intervenes urbansticas

que suportaram o crescimento acelerado das cidades, despontou um
novo sentido de exigncia e uma nova esperana: a revitalizao dos
centros urbanos antigos, com a reutilizao do patrimnio edificado
existente, e a manuteno da ambincia social dos bairros
histricos.41

Entre as diversas normas internacionais dispondo sobre estas matrias,

destacam-se a Recomendao sobre a salvaguarda dos conjuntos histricos e da sua
funo na vida contempornea (ou Recomendao de Nairobi), aprovada pela
UNESCO em 1976; e a Carta internacional sobre a salvaguarda das cidades
histricas e reas urbanas histricas (ou Carta de Washington), publicada pelo
ICOMOS em 1987.
Na Recomendao de Nairobi, foi ressaltada a importncia dos conjuntos
histricos ou tradicionais para a sociedade, tendo em vista que eles

[...] fazem parte do ambiente cotidiano dos seres humanos em todos

os pases; constituem a presena viva do passado que lhes deu forma;
asseguram ao quadro da vida a variedade necessria para responder
diversidade da sociedade e, por isso adquirem um valor e uma
dimenso humana suplementares;
[...] constituem atravs das idades os testemunhos mais tangveis da
riqueza e da diversidade das criaes culturais, religiosas e sociais
da humanidade [...];
[...] adquirem uma importncia vital para cada ser humano e para as
naes que neles encontram a expresso de sua cultura e, ao mesmo
tempo, um dos fundamentos de sua identidade.42

Tambm se reconheceu a rapidez das transformaes econmicas e sociais,

entendendo-se que a crescente universalidade das tcnicas construtivas e das formas
arquitetnicas apresentam o risco de uniformizao dos povoamentos humanos no
mundo inteiro. Em razo desse risco, este documento sugeriu a promoo da
41

Op. Cit., p. 30.

42

Recomendao de Nairobi. UNESCO, 1976, Consideraes Iniciais.

19

salvaguarda dos conjuntos histricos para evitar a descaracterizao ambiental, assim

como para desenvolver os valores culturais e sociais peculiares de cada nao43.
Como modo de garantia efetiva dessa salvaguarda, recomendou a urgente
adoo, por todos os Estados, de uma poltica global e ativa de proteo e de
revitalizao dos conjuntos histricos ou tradicionais e de sua ambincia, como parte
do planejamento nacional, regional ou local, de forma a orientar a ordenao e o
planejamento fsico-territorial em todos os nveis.44
Por sua vez, a Carta de Washington, publicada pelo ICOMOS em 1987,
considerou os conjuntos urbanos como a expresso material da diversidade das
sociedades ao longo da histria. E, em que pese essa importncia dos conjuntos
urbanos, eles estariam sendo gravemente ameaados pela degradao, deteriorao e
destruio provocadas por um tipo de urbanizao caracterstico da era industrial,
afetando universalmente todas as sociedades.45
Reconheceu-se que essa situao por vezes dramtica e, com vistas a refrear
essas potenciais alteraes do carter cultural, social e econmico desses conjuntos
urbanos com perdas irreversveis para a sociedade-, foram sugeridas neste documento
internacional medidas concretas de atuao estatal, nomeadamente a figura do plano
de

salvaguarda46.

Este

deveria

integrar-se

numa

poltica

coerente

de

desenvolvimento econmico e social e ser tomado em considerao em todos os

nveis de planejamento territorial e do urbanismo47.

43

Cf. Flvio Lopes, op. Cit., p. 30-31. Cf. tambm item II.6 dessa Recomendao (Princpios Gerais).
Disponvel em www.iphan.gov.br. Acesso em 12 jul. 2009.
44

Assim, dispe essa Recomendao a esse respeito: III Poltica nacional, regional e local: Em cada
Estado membro deveria se formular, nas condies peculiares a cada um em matria de distribuio de
poderes, uma poltica nacional, regional e local a fim de que sejam adotadas medidas jurdicas, tcnicas,
econmicas e sociais pelas autoridades nacionais, regionais e locais para salvaguardar os conjuntos histricos
ou tradicionais e sua ambincia e adapt-los s exigncias da vida contempornea. Essa poltica deveria
influenciar o planejamento nacional, regional e local e orientar a ordenao urbana e rural e o planejamento
fsico-territorial em todos os nveis. As aes resultantes desse planejamento deveriam se integrar
formulao dos objetivos e programas, distribuio das funes e execuo das operaes. Dever-se-ia
buscar a colaborao dos indivduos e das associaes privadas para aplicao da poltica de salvaguarda.

45

Carta de Washington. ICOMOS, 1987, Prembulo e Definio.

46

Flvio Lopes, op. Cit., p. 31.

47

Carta de Washington, ICOMOS, 1987, Princpios e Objetivos, artigo 1.

20

Estas duas ltimas normas internacionais exprimem um grande avano terico

em matria de preservao do patrimnio arquitetnico, consistente no abandono dos
princpios da proteo atomizada de monumentos isolados para se passar a
compreender todo o tecido urbano.
Essa importncia do planejamento como instrumento de conservao e
renovao dos centros urbanos antigos tambm encontrou acolhida na Declarao de
Amsterd e na Carta Europeia do Patrimnio Arquitetnico, ambas publicadas pelo
Conselho da Europa, em 1975. De acordo com esta Carta,

O patrimnio arquitetnico d testemunho da presena da histria e

de sua importncia em nossa vida.
A encarnao do passado no patrimnio arquitetnico constitui um
ambiente indispensvel ao equilbrio e ao desenvolvimento do
homem.
Os homens do nosso tempo, em presena de uma civilizao que
muda de feio e cujos perigos so to manifestos quanto os bons
resultados, se apercebem instintivamente do valor desse patrimnio.
uma parte essencial da memria dos homens de hoje em dia e se
no for possvel transmiti-la s geraes futuras na sua riqueza
autntica e em sua diversidade, a humanidade seria amputada de uma
parte da conscincia de sua prpria continuidade.
O patrimnio arquitetnico um capital espiritual, cultural,
econmico e social cujos valores so insubstituveis.
Cada gerao d uma interpretao diferente ao passado e dele extrai
novas ideias.48

Reconheceu-se tambm, nessa Carta, que somente mediante a gesto

integrada dos bens patrimoniais, com a concertao de esforos entre todos os
intervenientes nos processos de ordenao do territrio e a disponibilizao dos meios

48

Extrado da verso da Carta do Patrimnio Arquitetnico Europeu disponvel em www.iphan.gov.br.

Acesso em 12 jul. 2009.

21

adequados, possvel alcanar resultados satisfatrios49. Esclareceu-se, nessa

ocasio, que a conservao integrada

- Deve constituir uma das primeiras metas dos projetos de

planejamento urbano e regional;
- Atinge-se atravs da aplicao conjugada de tcnicas adequadas de
restauro e da escolha correta de funes apropriadas; e
- Carece de suporte legal, administrativo, financeiro e tcnico.50

No obstante todo esse desenvolvimento terico quanto aos fundamentos a

justificarem as aes preservacionistas nacionais e internacionais do patrimnio
cultural, assim como quanto aos meios de assim faz-lo, na prtica, ainda se
observam

muitos

conflitos

de

interesses,

assim

como

outros

impasses

implementao dessas ideias, que necessitam ser superados.

49

Flvio Lopes, op. Cit., p. 32-33.

50

Idem, Ibidem, p. 32-33.

22

Captulo 2 O QUE PRESERVAR?

For many years, only major monuments were

protected and restored and then without
reference to their surroundings. More recently
it was realised that, if the surroundings are
impaired, even those monuments can lose
much of their character. Today it is recognized
that entire groups of buildings, even if they do
not include any example of outstanding merit,
may have an atmosphere that gives them the
quality of works of art, welding different
periods and styles into a harmonious whole.
These groups should also be preserved.
Carta do Patrimnio Arquitetnico Europeu51

2.1. A noo de patrimnio cultural nos documentos internacionais

J se comentou que, de um modo geral, os conceitos e doutrinas internacionais

envolvendo a matria de preservao do patrimnio arquitetnico sofreram mudanas
significativas ao longo dos tempos. Por exemplo, durante o sculo XX, assistiu-se a
um alargamento gradativo da noo de patrimnio cultural veiculada nas Cartas,
Convenes, Resolues e Recomendaes publicadas por entidades internacionais
como a UNESCO, o ICOMOS, o Conselho da Europa, etc.
De incio, a preocupao manifestada nesses documentos centrava-se
basicamente nos monumentos isolados, dotados de importncia excepcional notadamente histrica e arquitetnica. As Convenes de Haia de 1899 e 1907 e a
Carta de Atenas de 1931 so bastante elucidativas dessa ateno voltada a este tipo
especfico de bem cultural.
51

Conselho da Europa, 1975.

23

Grosso modo, prevaleciam as preocupaes com a conservao desses

monumentos, em detrimento de tudo quanto estivesse no seu entorno e que pudesse
ofuscar a sua suntuosidade.
Mesmo quando se recomendou, no texto da Carta de Atenas, o respeito ao
carter e fisionomia da vizinhana dos monumentos antigos52, restava claro ali que a
importncia dada ambincia devia-se ao interesse de se conferir maior destaque a
estes, funcionando aquela, portanto, como elemento acessrio, adjetivo dos
monumentos, e no exatamente como patrimnio cultural, isto , como o prprio
objeto da preservao.
Na Conveno de Haia de 1954, estabeleceu-se pela primeira vez no nvel
normativo internacional uma definio para bens culturais, ainda restrita ao
universo material. Assim, disps seu artigo 1 que

Para os fins da presente Conveno, so considerados como bens

culturais, qualquer que seja sua origem e seu proprietrio:
a) Os bens, mveis ou imveis, que tenham uma grande importncia para o
patrimnio cultural dos povos, tais como os monumentos de arquitetura,
de arte ou de histria, religiosos ou seculares, os campos arqueolgicos,
os grupos de construes que por seu conjunto ofeream um grande
interesse histrico ou artstico, as obras de arte, manuscritos, livros e
outros objetos de interesse histrico, artstico ou arqueolgico, assim
como as colees cientficas e as colees importantes de livros, de
arquivos ou de reprodues dos bens antes definidos;
b) Os edifcios cuja destinao pricipal e efetiva seja conservar ou expor os
bens culturais mveis definidos na alnea a), tais como os museus, as
grandes bibliotecas, os depsitos de arquivos, assim ocmo os refgios
destinados a proteger em caso de conflito armado os bens culturais
mveis definidos na alnea a);

52

Cf. item III das Concluses Gerais da Carta de Atenas. Flavio Lopes; Miguel Brito Correia (org.),
Patrimnio Arquitectnico e Arqueolgico: Cartas, Recomendaes e Convenes, p. 44.

24

c) Os centros que contenham um nmero considervel de bens culturais

definidos na alnea a) e b), que se denominaro centros monumentais.53

Foi com o advento da Carta de Veneza, em 1964, que restou consagrada uma
concepo mais ampliada de monumento, que passou a abranger

a criao arquitetnica isolada, bem como o stio, rural ou urbano, que

constitua testemunho de uma civilizao particular, de uma evoluo
significativa ou de um acontecimento histrico. Esta noo aplica-se no
s s grandes criaes mas tambm s obras modestas do passado que
adquiriram, com a passagem do tempo, um significado cultural.54

Esta Carta no somente anunciou um novo modo de viso contextual do

patrimnio na medida em que admitiu hipteses de tratamento no isolado do
monumento -, como tambm consolidou-se, ela prpria, como um marco na
substituio do critrio da excepcionalidade pelo da referencialidade dos bens
integrantes do patrimnio cultural.
Tomado o conjunto de normas internacionais sobre preservao de bens
culturais produzidas contempornea e posteriormente Carta de Veneza,
perceptvel o modo como o pensamento sobre o tema evoluiu gradativamente no
sentido de incorporar novos conceitos e critrios, baseados em outras reas do
conhecimento, como a antropologia e a sociologia. A ponto de hoje, a expresso
patrimnio cultural revelar uma concepo extremamente ampla, incorporadora de
diferentes categorias de bens e mais aproximada da cultura popular e das
manifestaes cotidianas dos indivduos do que a aquela concepo recorrente no
incio do sculo XX.
Exemplo emblemtico desse alargamento da noo de patrimnio o
fornecido pela Declarao do Mxico - publicada pelo ICOMOS em 1985, como
53

(traduzimos). Disponvel em: http://portal.unesco.org/publicacoes/docinternacionais/doccultura. Acesso em

20 jul. 2009.

54

(grifamos). Art. 1 da Carta de Veneza. Extrado de verso em portugus coletada em Flavio Lopes;
Miguel Brito Correia (org.), Patrimnio Arquitectnico e Arqueolgico: Cartas, Recomendaes e
Convenes, p. 103-108.

25

resultado da Conferncia Mundial sobre as Polticas Culturais -, em que restou

reconhecido que

o patrimnio cultural de um povo compreende as obras de seus

artistas, arquitetos, msicos, escritores e sbios, assim como as
criaes annimas surgidas da alma popular e o conjunto de valores
que do sentido vida. Ou seja, as obras materiais e no materiais
que expressam a criatividade desse povo: a lngua, os ritos, as
crenas, os lugares e os monumentos histricos, a cultura, as obras
de arte e os arquivos e bibliotecas.55

Por outro lado, essa realidade atual de ampliao do contedo do patrimnio

cultural impe grandes desafios aos Estados no tocante ao cumprimento das tarefas de
seleo oficial dos bens sujeitos tutela especial e de definio dos modos mais
apropriados de gesto para cada caso, dada a escassez de recursos humanos e
financeiros para dar conta de um repertrio cada vez mais vasto e diversificado.
No campo especfico do patrimnio cultural urbano, so diversos os textos
internacionais que vm enriquecendo o seu contedo, podendo ser aqui citados, numa
ordem razoavelmente evolutiva:
a) A Recomendao da UNESCO sobre a salvaguarda da beleza e do carter
das paisagens e dos stios, que j em 1962 ressaltara a importncia cientfica e
esttica dos stios e paisagens, bem como o carter fundamental destes nas condies
de vida das populaes.
b) A Carta do Patrimnio Arquitetnico Europeu, do Conselho da Europa, 1975,
que oferece e consolida uma concepo dinmica e abrangente de patrimnio
arquitetnico, da qual nos valemos, nesta tese, para firmar nossa prpria concepo
de patrimnio cultural urbano. De acordo com esta Carta, o patrimnio arquitetnico
europeu constitudo no somente pelos monumentos que lhe so mais importantes, mas
tambm pelos conjuntos de construes mais modestas de suas cidades antigas e aldeias

55

Isabelle Cury (org.), Cartas Patrimoniais, p. 314-315.

26

tradicionais inseridas nas suas envolventes naturais ou construdas pelo homem. Nos
termos desta Carta:

Durante muitos anos s se protegeram e restauraram os monumentos

mais importantes e sem levar em conta a ambincia destes. Mais
recentemente, percebeu-se que se a ambincia estiver debilitada,
mesmo aqueles monumentos podero perder muito do seu carter.
Hoje reconhece-se que grupos inteiros de edifcios, mesmo no
contendo nenhum valor excepcional, podem criar uma atmosfera que
lhes atribui a qualidade de obras de arte, unindo diferentes perodos
e estilos em um harmonioso conjunto. Esses grupos de edifcios
tambm devem ser preservados.

c) A j comentada Recomendao sobre a salvaguarda dos conjuntos

histricos e da sua funo na vida contempornea, (ou simplesmente Recomendao
de Nairobi), aprovada pela UNESCO em 1976, que tratou de definir como conjuntos
histricos ou tradicionais os assentamentos humanos cuja coeso e cujo valor so
relevantes do ponto de vista cultural. E como ambincia desses conjuntos histricos
ou tradicionais, entendeu ser o quadro natural ou construdo que influi na percepo
esttica ou dinmica desses conjuntos, ou a eles se vincula de maneira imediata no
espao, ou por laos sociais, econmicos ou culturais56.
d) A Carta de Florena sobre a salvaguarda dos jardins histricos, elaborada
pelo ICOMOS em 1981, a qual, reconhecendo o valor cultural e a particular natureza
destes jardins como composio arquitetnica cujo material essencialmente
vegetal, e portanto vivo, perecvel e renovvel , aconselhou que eles fossem
tutelados mediante o tratamento integrado dos planos de salvaguarda com os de uso
do solo e de ordenao do territrio.
e) A Resoluo 813 sobre a arquitetura contempornea, adotada h mais de
vinte e cinco anos pelo Conselho da Europa (exatamente desde 1983), que,
preocupada com o patrimnio do futuro, interessantemente chamou a ateno para a

56

Flavio Lopes; Miguel Brito Correia (org.), Patrimnio Arquitectnico e Arqueolgico: Cartas,
Recomendaes e Convenes, p. 175-187.

27

necessidade de integrar a construo contempornea, de carter humano e com

qualidade no conjunto arquitetnico existente, de modo a assegurar uma certa
continuidade da

tradio

arquitetnica57.

Nesta

Resoluo,

verifica-se um

extraordinrio alargamento da noo de patrimnio cultural universalidade das

estruturas construdas na cidade e qualidade de vida das populaes. Como bem
avaliado por Flavio Lopes,

este olhar para o presente e para o futuro, preconizando uma maior

ateno arquitetura contempornea um sinal de negao das
correntes mais conservadoras, defensoras de uma quase cristalizao
das reas de acentuado valor patrimonial58.

f) A tambm j referida Carta sobre a salvaguarda das cidades histricas (ou

Carta de Washington), do ICOMOS, de 1987, que reconhece nos ncleos urbanos,
mais do que simples documentos histricos, representaes dos verdadeiros valores
das civilizaes urbanas tradicionais.
g) A Recomendao R (91) 13 para a proteo do patrimnio arquitetnico do
sculo XX, publicada em 1991 pelo Conselho da Europa, a qual, ainda que de alcance
restrito aos pases do continente europeu, demonstra-se relevante para o mundo todo,
como exemplo de ateno dispensada a um patrimnio que ainda no envelheceu,
mas que j sofre srios riscos de aniquilamento, justificando-se assim sua salvaguarda
no presente, para garantir s geraes futuras o conhecimento e usufruto deste
instante da memria europeia.
h) A Carta sobre o patrimnio construdo vernculo, aprovada pelo ICOMOS
em 1999, relevante por reconhecer as tradies construtivas desenvolvidas pelas
prprias comunidades e transmitidas de maneira informal aos seus descendentes como
valores dignos e necessitados de salvaguarda, especialmente em razo das ameaas de
homogeneizao cultural e arquitetnica existentes no mundo todo. Esta Carta
57

Flavio Lopes; Miguel Brito Correia (org.), Patrimnio Arquitectnico e Arqueolgico: Cartas,
Recomendaes e Convenes, p. 201-203.

58

Evoluo do pensamento contemporneo atravs da leitura de normas internacionais, In Flavio Lopes;

Miguel Brito Correia (org.), Patrimnio Arquitectnico e Arqueolgico: Cartas, Recomendaes e
Convenes, p.36.

28

enumerou interessantes princpios de conservao desse patrimnio, tais como: (i) a

participao de grupos multidisciplinares de especialistas que reconheam a
inevitabilidade das mudanas, assim como a necessidade de respeito identidade
cultural; (ii) o respeito aos valores culturais e ao carter tradicional de edifcios,
conjuntos

assentamentos

vernculos,

quando

necessrias

intervenes

contemporneas; (iii) a manuteno e preservao dos conjuntos e assentamentos de

carter representativo em cada uma das reas, como modo de apreciao e
conservao do tradicional; (iv) a considerao do patrimnio vernculo como parte
integrante da paisagem cultural nos programas de conservao e desenvolvimento; e
(v) a vinculao do patrimnio vernculo no s aos elementos materiais, edifcios,
estruturas e espaos, mas tambm ao modo como ele usado e interpretado pela
comunidade e s tradies e expresses intangveis associadas a ele.
No h dvidas de que um dos maiores avanos nessa matria foi o abandono dos
princpios da proteo atomizada de monumentos, para passar a abranger todo o tecido
urbano. Esse novo modo de preservao deve-se necessidade de adaptaes a essa
alargada concepo de patrimnio, reconhecendo-se tambm que o ambiente urbano
naturalmente sujeito a transformaes de suas feies. Conforme sintetizado por Flvio
Lopes,

Ultrapassa-se o nvel de preocupao sobre o monumento ou sobre a

estrutura fsica, para abarcar as relaes entre a cidade e o ambiente
envolvente natural ou criado pelo homem e para tentar preservar as
diferentes funes da cidade, adquiridas ao longo da sua histria59.

Existem inmeras abordagens ambientalistas e ecologistas do tema, depreendendose uma viso globalizante do patrimnio cultural urbano e tentando-se, com isso, fazer
frente s rpidas e profundas alteraes sentidas no ambiente urbano. Essas recentes
concepes dinmicas, como dito, exigem a superao de novos desafios, tentando-se
encontrar a justa medida nas intervenes.

59

Flvio Lopes, op. Cit, p. 31

29

2.2. A concepo jurdica de patrimnio cultural segundo a Constituio Federal

de 1988

No Direito brasileiro, o patrimnio cultural vem atualmente definido no artigo

216 da Constituio Federal de 1988, que estabelece:

Art. 216. Constituem patrimnio cultural brasileiro os bens de

natureza material e imaterial, tomados individualmente ou em
conjunto, portadores de referncia identidade, ao, memria
dos diferentes grupos formadores da sociedade brasileira, nos quais
se incluem:
I as formas de expresso;
II os modos de criar, fazer e viver;
III as criaes cientficas, artsticas e tecnolgicas;
IV as obras, objetos, documentos, edificaes e demais espaos
destinados s manifestaes artstico-culturais;
V os conjuntos urbanos e stios de valor histrico, paisagstico,
artstico, arqueolgico, paleontolgico, ecolgico e cientfico.

Antes do advento dessa Constituio, contava-se com a conceituao jurdica

de patrimnio oferecida pelo caput e pelos pargrafos 1 e 2 do artigo 1 do Decretolei n 25/37, a saber:

Art. 1. Constitui o patrimnio histrico e artstico nacional o

conjunto dos bens mveis e imveis existentes no pas e cuja
conservao seja de interesse pblico, quer por sua vinculao a
fatos memorveis da histria do Brasil, quer por seu excepcional
valor arqueolgico ou etnogrfico, bibliogrfico ou artstico.
1 Os bens a que se refere o presente artigo s sero considerados
parte integrante do patrimnio histrico e artstico brasileiro depois
de inscritos separada ou agrupadamente num dos quatro Livros do
Tombo de que trata o art. 4 desta lei.

30

2 Equiparam-se aos bens a que se refere o presente artigo e so

tambm sujeitos a tombamento os monumentos naturais, bem como
os stios e paisagens que importe conservar e proteger pela feio
notvel com que tenham sido dotados pela natureza ou agenciados
pela indstria humana.

Da leitura desses trechos, constata-se que comparativamente ao que at ento

era previsto pelo Decreto-lei n 25/1937, a Constituio de 1988 inovou no
tratamento dispensado ao tema da preservao do patrimnio cultural em pelo menos
dois aspectos.
Primeiramente, ao elevar para o plano constitucional a concepo de
patrimnio cultural, tendo o constituinte optado at mesmo por citar alguns exemplos
de bens integrantes desse patrimnio, ao que parece, para que no pairassem dvidas
quanto maior extenso da referida expresso.
Tal iniciativa indica uma clara preocupao do constituinte com que este
patrimnio, nas dimenses ali traada, seja reconhecido como um direito difuso,
constitucionalmente garantido. Confere, assim, a essa norma assim como s
previstas nos pargrafos 1 a 6 desse mesmo artigo60 -, estabilidade, j que somente
modificvel por processo especial, assim como superioridade, em relao s normas
infraconstitucionais.
Em segundo lugar, a Constituio de 1988 inovou ao dedicar definio jurdica
muito mais ampla para o que, a partir de ento, passou a denominar com preciso

60

A conceituao do patrimnio cultural brasileiro feita no caput do art. 216 da Constituio de 1988 permite
o balizamento da diretiva estatal de preservao, incentivo e valorizao dos bens integrantes desse acervo.
Tal diretiva vem pormenorizada nos pargrafos deste dispositivo nos seguintes termos:
1. O Poder Pblico, com a colaborao da comunidade, promover e proteger o patrimnio cultural
brasileiro, por meio de inventrios, registros, vigilncia, tombamento e desapropriao, e de outros modos de
acautelamento e preservao.
2 Cabem administrao pblica, na forma da lei, a gesto da documentao governamental e as
providncias para franquear sua consulta a quantos dela necessitem.
3. A lei estabelecer incentivos para a produo e o conhecimento de bens e valores culturais.
4. Os danos e ameaas ao patrimnio cultural sero punidos na forma da lei.
5. Ficam tombados todos os documentos e os stios detentores de reminiscncias histricas dos antigos
quilombos.

31

patrimnio cultural brasileiro, numa clara assuno de uma viso abrangente do

universo patrimonial.61
Conforme verificado no primeiro trecho transcrito acima, o constituinte de
1988 entendeu como dignos de tutela especial pela ordem jurdica brasileira os bens
materiais62 ou imateriais63, tomados em conjunto ou isoladamente eleitos pelos
diferentes grupos formadores da sociedade brasileira como portadores de referncia
sua identidade, sua ao e sua memria.
Note-se que, com essa medida, a Constituio Federal de 1988 passou a
conferir explicitamente a esses diferentes grupos sociais a titularidade do direito
proteo do patrimnio cultural brasileiro. Essa idia vem reforada pelo pargrafo 1
do artigo 216, que prev a colaborao da comunidade nas atividades de promoo e
de proteo desse patrimnio.
Assim, assumindo um vis claramente democrtico quanto ao contedo do
patrimnio cultural, essa nova definio constitucional suplantou concepo mais
antiga, contida no Decreto-Lei n 25/37, de um patrimnio histrico e artstico
nacional designado pelo Estado a partir de concepes oficiais dos fatos
memorveis da histria e dos valores excepcionais merecedores de proteo64.
E confirmou o completo abandono da idia de inscrio do bem no Livro do
Tombo - ou seja, do tombamento daquele - como requisito indispensvel para a
constituio do direito tutela estatal do referido bem. Tanto que, em reforo a essa
61

Jos Afonso da Silva analisa como adequada a expresso patrimnio cultural brasileiro, empregada pela
Constituio de 1988, por sintetizar tanto a idia de patrimnio histrico, quanto a de patrimnio artstico.
Tanto a do patrimnio reconhecido pela Unio, como a do patrimnio reconhecido pelos Estados e pelos
Municpios. Apesar desse aperfeioamento, o autor ressalta que a terminologia constitucional ainda
imprecisa, causando algumas vacilaes, como por exemplo o uso das expresses patrimnio histrico,
cultural, artstico, turstico e paisagstico, e patrimnio histrico-cultural local, nos arts. 24, VII e 30, IX,
respectivamente. (Ordenao Constitucional da Cultura, pp. 100 e 101).

62

Como as imagens sacras de Aleijadinho, o Palcio Imperial de Petrpolis e o conjunto arquitetnico do

centro histrico de Salvador, todos tombados pelo IPHAN entre 1938 e 1985 (Processos de tombamento
n.845-T-71, 1162-T-85, 822-T-69 e 823-T-69; n. 166-T-38; e n. 1093-T-83 respectivamente).

63

Tais quais o ofcio das paneleiras de Goiabeiras, no Esprito Santo; a celebrao religiosa Crio de Nossa
Senhora de Nazar, em Belm do Par; e o Frevo, registrados pelo IPHAN em 2002, 2004, e 2007
respectivamente.

64

Art. 1 do Decreto-Lei n. 25/37.

32

prescindibilidade do tombamento, o constituinte de 1988 fez referncia expressa a

uma srie de instrumentos os quais igualmente podero servir aos fins de designao
e proteo dos bens integrantes do patrimnio cultural brasileiro (artigo 216,
pargrafo 1).
A propsito, essa nova concepo constitucional do patrimnio cultural
brasileiro acompanha a tendncia contempornea de admitir-se a influncia das
cincias sociais sobre a acepo jurdica do termo65. Esta tendncia, como j visto, foi
objeto de profcuos debates havidos no nvel internacional a partir da segunda metade
do sculo XX, tendo-se intensificado nos anos 80, quando amplamente debatida a
formulao do conceito de patrimnio cultural com base em princpios inerentes s
reas da antropologia e da sociologia. Conforme j comentado, foi na Declarao do
Mxico de 1985, promovida pelo ICOMOS por ocasio da Conferncia Mundial sobre
as Polticas Culturais, que restou consignada essa influncia dessas duas reas de
conhecimento sobre o conceito jurdico de patrimnio cultural, hoje refletida nas
Constituies de inmeros pases ocidentais.
Acerca dessa influncia sobre o conceito de patrimnio cultural, Sonia Rabello
de Castro confirma que:

Tradicionalmente, poder-se-ia conceber que o valor cultural de um

prdio, em que estivesse em discusso seu aspecto artstico,
envolvesse to-somente profissionais da rea da arquitetura. Hoje,
esta viso restrita do bem cultural acha-se ultrapassada, [...].
[...] o trabalho de conceituao do que seja patrimnio cultural exige
a participao integrada de outros tcnicos, mormente das reas
relacionadas ao estudo do conhecimento epistemolgico e filosfico,
bem como de reas de estudo da cultura das sociedades, como a
antropologia, a histria e demais cincias sociais. Se o fundamental
no a coisa em si, e sim o seu valor simblico, importante
detectar no s a questo objetiva da arquitetura de um prdio, por

65

Jos Eduardo Ramos Rodrigues, A Evoluo da Proteo do Patrimnio Cultural crimes contra o
ordenamento urbano e o patrimnio cultural, In Temas de Direito Pblico, n. 3, p. 202.

33

exemplo, mas sua insero como valor cultural para um determinado

66
grupo social .

V-se que a Constituio de 1988 reconhece de modo indito o carter

sincrtico e multifacetado da cultura brasileira, formada pelas diferentes expresses
simblicas produzidas no seu territrio, inclusive as de alcance apenas regional ou
local. Desmitifica a idia de uma cultura nacional homognea, formadora da
identidade do Povo Brasileiro, pois impossvel universalizar a cultura de um Pas,
especialmente no caso do Brasil, de territrio to extenso e de to expressiva
diversidade tnica67.
Assim, considera como integrantes do patrimnio cultural brasileiro aqueles
bens detentores de um valor simblico aos diferentes grupos formadores da sociedade
brasileira68.
O requisito da referencialidade vem previsto na Constituio de 1988 como
condio de existncia dessa tutela constitucional especial. Com efeito, tratou-se de
expressar que nem todas as manifestaes culturais constituem o denominado
patrimnio cultural brasileiro, mas somente aquelas referenciais, ou seja, aquelas de
66

O Estado na preservao de bens culturais. O tombamento, pp. 43-44.

67

Na avaliao de Alayde Mariani, no tempo em que institudos o Decreto-lei n 25/37 e, com ele, o conceito
jurdico de patrimnio histrico e artstico, vivia-se no Brasil um momento de orgulho nacional, quando se
pretendia projetar e espelhar a feio de uma civilizao particular para a nao. [...] A ao nacionalista do
Estado Novo, embora integrada ao nacionalismo cultural dos modernistas, no deixava de incorporar outras
representaes na proposta de criao ou formao do novo homem/povo brasileiro. [...] Construa-se uma
pedagogia de formao do brasileiro sob o horizonte do homem ocidental e universal. A memria popular
no registro do patrimnio, In Revista do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional. n. 28, 1999, p.158. Essas
impresses da autora, todavia, parecem ser refutadas pelas de Maria Ceclia Londres Fonseca sobre o mesmo
assunto, a qual no obstante reconhea o relevante papel da educao e da cultura no projeto ideolgico do
Estado Novo, interpreta especificamente as aes do Sphan, rgo nacional de preservao institudo nesse
perodo, como dotadas de autonomia. A atividade desenvolvida por esse grupo de intelectuais [modernistas]
no Sphan gozou de surpreendente autonomia dentro do MES. Desde o incio, a rea do patrimnio ficou
margem do propsito de exortao cvica que caracterizava a atuao do ministrio na rea educacional. A
cultura produzida pelo Sphan sequer era articulada com os contedos dos projetos educacionais ou com os
instrumentos de persuaso ideolgica do Estado Novo; esses contedos eram mais compatveis com a
vertente ufanista do modernismo. Durante o Estado Novo, o Sphan funcionou efetivamente como um espao
privilegiado, dentro do Estado, para a concretizao de um projeto modernista. O patrimnio em processo:
trajetria da poltica federal de preservao no Brasil, p. 98.
68

Tais como os terreiros da Casa Branca do Engenho Velho e do Ax Op Afonj, em Salvador

(tombamentos federais n. 1067-T-82 e n. 1432-T-98); a Baslica Velha de Nossa Senhora de Aparecida, em
So Paulo (tombamento estadual n. 22.002/82, resoluo n. 11, de 18.04.1982); e o stio arqueolgico na Ilha
do Campeche, no Estado de Santa Catarina (tombamento federal n. 1426-T-98), dentre tantos outros
exemplos.

34

especial importncia para a formao da identidade, para a continuao da ao ou

para o resgate da memria dos diferentes grupos formadores da sociedade brasileira.
Isso no significa, no entanto, que as manifestaes culturais destitudas desse
aspecto referencial tenham sido relegadas por completo pela ordem constitucional
brasileira. A estas, a Constituio reservou o apoio e o incentivo do Estado sua
valorizao e difuso, assim como a garantia do seu livre exerccio e de acesso s
suas fontes (artigo 215)69.
que especialmente quelas tidas como referenciais para os diferentes grupos
formadores da sociedade brasileira quis-se assegurar tutela jurdica especial, a fim de
que, integrando um grande acervo articulado entre as esferas de Poder, essas
manifestaes culturais pudessem ser preservadas e transmitidas de uma gerao para
outra.
A Constituio preservou a exigncia j verificada na ordem jurdica
anteriormente sua vigncia, de designao oficial dos bens integrantes do
patrimnio cultural brasileiro. Isso porque uma atuao estatal adequada sobre este
patrimnio, seja divulgando-o, seja fomentando-o, seja policiando-o, depende
invariavelmente de um conhecimento prvio e preciso do seu contedo.
Assim, o pargrafo 1 do art. 216 exige que o poder pblico promova o
patrimnio cultural brasileiro por meio de inventrios, registros, vigilncia,
tombamento e desapropriao e de outras formas de acautelamento e preservao.
69

Art. 215. O Estado garantir a todos o pleno exerccio dos direitos culturais e acesso s fontes da cultura
nacional, e apoiar e incentivar a valorizao e a difuso das manifestaes culturais.
1. O Estado proteger as manifestaes das culturas populares, indgenas e afro-brasileiras, e das de outros
grupos participantes do processo civilizatrio nacional.
2. A lei dispor sobre a fixao de datas comemorativas de alta significao para os diferentes segmentos
tnicos nacionais.
3. A lei estabelecer o Plano Nacional de Cultura, de durao plurianual, visando ao desenvolvimento
cultural do Pas e integrao das aes do poder pblico que conduzem :
I defesa e valorizao do patrimnio cultural brasileiro;
II produo, promoo e difuso de bens culturais;
III formao de pessoal qualificado para a gesto da cultura em suas mltiplas dimenses;
IV democratizao do acesso aos bens de cultura;
V valorizao da diversidade tnica e regional.

35

Conforme ser referido oportunamente no Captulo 4, promover o patrimnio cultural

brasileiro, alm do sentido de difundi-lo, de divulg-lo70, tambm sugere o sentido de
form-lo pela definio de quais bens devem integr-lo71. Assim sendo, entende-se
que os cinco incisos do art. 216 so apenas indicativos de classes de bens passveis de
constiturem o patrimnio cultural brasileiro, devendo haver, em cada caso concreto,
algum ato oficial do poder pblico para que a tutela especial seja instaurada.
como tambm entende Maria Coeli Simes Pires, para quem

o contedo dessas expresses [contidas nos cinco incisos do art. 216]

haver de ser definido pelo poder pblico responsvel pela aplicao
da lei a partir de condicionamentos e critrios tcnicos. As
adjetivaes no so suficientes para expressar a relao do bem com
a cultura para efeito de aplicao da proteo especial72.

Da leitura da parte final do caput, fica claro que se trata de enumerao

meramente exemplificativa, sendo perfeitamente possvel que outras categorias de
bens no previstas ali integrem o contedo do patrimnio cultural brasileiro, desde
que referenciais e assim oficializados pelo poder pblico.
O inciso V trata especificamente dos conjuntos urbanos, bem como dos stios
de valor histrico, paisagstico, artstico, paleontolgico, arqueolgico, ecolgico e
cientfico.
Jos Afonso da Silva observa com propriedade o modo confuso como o
constituinte usou o termo stio neste inciso, aplicando-o genericamente para uma srie
de valores, inclusive para valores artsticos e cientficos.

Stios histricos, paisagsticos, arqueolgicos, paleontolgicos e

ecolgicos, como locais de ocorrncia desses elementos, expresso

70

Esse sentido abordado no item 3.1.1. do trabalho.

71

Jos Afonso da SILVA, Ordenao Constitucional da Cultura, p. 116.

72

Da proteo ao patrimnio cultural. O tombamento como principal instituto, p. 83.

36

corrente; mas stios artsticos e cientficos, ao que nos parece, no

constitui modo correto de dizer73.

De efeito, estas ltimas expresses no so usuais como o stio arqueolgico

ou stio histrico. So relativamente vazias de significado, pois no exatamente
aos seus locais de ocorrncia que esses valores so intrnsecos. Significa dizer que
no h uma vinculao inafastvel entre esses valores e os stios onde eles se
manifestam.
Afora os bens histricos, artsticos, arqueolgicos e paleontolgicos,
claramente vistos como culturais, no se pode negar este mesmo carter aos bens
paisagsticos, ecolgicos e cientficos74. Aos bens de valor cientfico, porque
expressam a criatividade e a inventividade humana. Aos de valor paisagstico e
ecolgico,

pois

mesmo

envolvendo

aspectos

naturais,

no

necessariamente

construdos pelo homem, projetam em sua prpria existncia valores atribudos por
este, tais como o bem-estar e a boa qualidade de vida. Constituem, por assim dizer,
valores subjetivos atribudos pelo homem realidade que o circunda.
Lembram Pontier, Ricci e Bourdon que a prpria idia de conservar no estado
de paisagens um revelador poderoso de uma cultura75. De fato, no fosse o homem
querer manter as paisagens e o equilbrio ecolgico, estes poderiam no existir (o que
tambm revelaria um aspecto cultural). o caso, por exemplo, das intenes de
construo de comportas e barragens para conter o avano gradativo das guas sobre
a cidade de Veneza, fator que ameaa o desaparecimento da cidade num tempo
futuro.
Vale lembrar, todavia, que tanto para os valores ecolgicos como para os
valores cientficos a Constituio dedicou dispositivos prprios76, que muito melhor

73

Ordenao Constitucional da Cultura, p. 122.

74

Com a ressalva da impropriedade do termo stio para designar bens desta ltima espcie, conforme
apontado acima.

75

Droit de la culture, p. 322. (traduzimos)

76

Para bens ecolgicos, cf. art. 225, cujo caput, associado aos seus sete incisos e seis pargrafos, oferece rica
garantia formal ao meio ambiente ecologicamente equilibrado e estabelece o dever do Estado e da
coletividade de preserv-lo e defend-lo.

37

exprimem os peculiares interesses de tutela do que a tmida meno feita nesse inciso
V do art. 216.

E no que se refere aos valores cientficos, a Constituio de 1988 reservou os arts. 218 e 219, contidos no
Captulo IV (Cincia e Tecnologia) do Ttulo VIII (Da Ordem Social), que garantem a promoo e o
incentivo ao desenvolvimento cientfico, pesquisa e capacitao tecnolgicas, assim como o estmulo ao
mercado interno e autonomia tecnolgica brasileira.

38

Captulo 3 OS MEIOS: QUEM PRESERVA O PATRIMNIO

CULTURAL URBANO?

Mas a semente de uma primeira experincia de

poltica cultural coroada de pleno xito ficou a
demonstrar que a interferncia do Poder
Pblico no mbito da cultura, se a prtica
democrtica, s pode trazer benefcios,
mormente quando se concebe a cultura como
uma realizao da vida social.
Jos Afonso da Silva77

Uma vez explicitados os fundamentos da salvaguarda jurdica do patrimnio

cultural urbano e o objeto dessa tutela estatal, este terceiro Captulo prope
identificar, com nfase na anlise do ordenamento jurdico brasileiro vigente, os
sujeitos incumbidos de ou legitimados a agir, direta ou indiretamente, no sentido
da preservao desse patrimnio.
Preliminarmente abordagem ora proposta, importa destacar que, de incio pouco depois de se ter reconhecido no plano terico-constitucional o dever do Estado
de proteger os objetos de interesse histrico e o patrimnio artstico do Pas (em
1934) e a partir da primeira sistematizao legal da matria (pelo Decreto-lei n
25/1937) -, essas atividades de proteo foram desempenhadas, na prtica,
concentradamente pela Unio. E desse mesmo modo elas se desenvolveram por um
certo perodo, at que na dcada de 1960, sinais mais expressivos de uma
descentralizao de funes puderam ser sentidos.
A configurao atual de participao de diversos atores na promoo e
proteo do patrimnio cultural - no somente integrantes da estrutura estatal, mas

77

Ordenao Constitucional da Cultura, p. 223. (Sobre o Departamento de Cultura e Recreao do

Municpio de So Paulo).

39

tambm alheios a ela - decorre, portanto, de um paulatino processo de

descentralizao das atividades preservacionistas.
Pelo menos dois fatores parecem estar associados a essa ampliao da gama de
sujeitos envolvidos com a tutela do patrimnio cultural.
O primeiro deles refere-se tendncia mundial contempornea de diluio do
poder estatal, especialmente no tocante a assuntos envolvendo interesses difusos,
como no presente caso. A propsito dessa tendncia, observa Agustn Gordillo o
seguinte:

certo que algumas tendncias so facilmente discernveis e alguns

autores as viram j na dcada de 60: a progressiva criao de rgos
supranacionais, de normas supranacionais, de justia supranacional,
com uma simultnea tendncia oposta descentralizao ou
regionalizao do poder dentro de cada pas. Acompanha tambm o
processo o crescente desenvolvimento das organizaes nogovernamentais, pessoas jurdicas privadas ou pblicas no estatais
que realizam atividades de interesse pblico, mas sem formar parte
de organizao estatal alguma. Ao seu redor e s vezes na
administrao pblica, aparecem pessoas que desempenham funes
pblicas sem revestir a qualidade de agentes do Estado. O clssico
Estado Nacional se v assim submetido a tenses opostas, que o tm
por quase certo perdedor: perde poder para as regies estatais
internas, perde poder para organizaes no-governamentais.
Nenhum desses fenmenos ruim. Ao contrrio, bom que o poder
se frature, que haja mltiplos centros de poder, para que existam
cada vez menos possibilidades de que algum, um s, se adone de
todo o poder78.

78

(traduzimos). No original: Es cierto que algunas tendencias son fcilmente discernibles y algunos
autores las vieron ya en la dcada del 60: la progresiva creacin de rganos supranacionales, de
normas supranacionales, de justicia supranacional, con una simultanea tendencia opuesta hacia la
descentralizacin o regionalizacin del poder dentro de cada pas. Acompaa tambin al proceso el
creciente desarrollo de las organizaciones no gubernamentales, personas jurdicas privadas o pblicas
no estatales que realizan actividades de inters pblico pero sin formar parte de organizacin estatal
alguna. A su alrededor y a veces en la administracin publica, aparecen personas que desempean
funciones pblicas sin revestir la calidad de agentes del Estado. El clsico Estado nacional se ve as
sometido a tensiones opuestas, que lo tienen por casi seguro perdedor: pierde poder a mano de las
regiones estatales internas, pierde poder a mano de la comunidad estatal supranacional, pierde poder a
mano de organizaciones no gubernamentales. Ninguno de estos fenmenos es malo. Es bueno, al
contrario, que el poder se fracture, que haya mltiples centros de poder, para que existan cada vez

40

O segundo fator relacionado ampliao dos agentes envolvidos com a tutela

do patrimnio cultural brasileiro consiste no acelerado crescimento populacional e no
vertiginoso processo de urbanizao verificados no Pas em especial a partir do final
da dcada de 1960. Nesse perodo, o Brasil industrializava-se e suas cidades
transformavam-se

olhos

vistos,

tornando-se

em

pouco

tempo

um

pas

predominantemente urbano. As rpidas e pouco qualificadas alteraes urbansticas

ameaavam e destruam em nova escala o patrimnio cultural, no se fazendo mais
suficiente a ao tutelar isolada e exclusiva do rgo federal de preservao.79
Assim, se inicialmente, ao longo das dcadas de 30 a 50, o Estado Nacional
centralizou no Servio de Patrimnio Histrico e Artstico Nacional SPHAN
praticamente todas as atividades tcnicas e polticas de tutela do patrimnio
nacional80, nas dcadas seguintes, os Estados e Municpios passaram pouco a pouco a
compartilhar com a Unio essas aes preservacionistas, agindo especialmente por
meio de seus rgos prprios de preservao.
Essa descentralizao das aes de preservao do patrimnio cultural entre os
entes federados, a partir da dcada de 60, significava tambm uma maior
oportunidade de auxlios financeiros para pagamento dos encargos relacionados a
essas aes e, consequentemente, uma promessa de melhores condies de se fazer
frente s novas e igualmente ampliadas demandas por tutela que surgiam, de um
patrimnio que cada vez menos se restringia a monumentos isolados e excepcionais e
menos posibilidades de que alguien, un slo, se aduee de todo el poder . Tratado de Derecho
Administrativo, Tomo 1, p. IV-32.
79

Cf. Nestor Goulart Reis Filho, Por uma nova poltica de preservao, In O Estado de So Paulo, 9 de
janeiro de 2009, p. A2.

80

a chamada fase herica do SPHAN, que segue at o final dos anos 60, coincidindo com a aposentadoria
de Rodrigo de Melo Franco de Andrade da diretoria desse Servio. Excepcionalmente, na dcada de 1930,
verifica-se a organizao do Departamento de Cultura e Recreao da Prefeitura Municipal de So Paulo,
tendo Mario de Andrade figurado como diretor no perodo de 1935 a 1937. No obstante esse rgo, poca,
no exercesse atividades voltadas preservao de monumentos histricos e arquitetnicos, tal qual o
SPHAN fazia, de se reconhecer o valioso e excepcional trabalho que aquele j desenvolvia no municpio de
So Paulo em prol da democratizao da cultura, construindo parques infantis, criando o coral paulistano,
efetuando levantamentos demogrficos, decifrando, conservando e publicando documentos histricos sob sua
guarda, incentivando a pesquisa folclrica, a leitura, o resgate da memria de todas as manifestaes
populares da cidade, etc. Tudo isso visando a elevar a vida cultural de So Paulo, a promover a diverso de
crianas e adultos, a dar a devida importncia s tradies populares. O Departamento de Cultura ofereceu
um contributo inigualvel cultura da cidade de So Paulo, estimulando, j na dcada de 1930, valores
imatriais que somente depois de mais de 50 anos seriam reconhecidos constitucionalmente como expresses
de patrimnio cultural.

41

que no mais se via ameaado somente pelo desgaste natural do tempo, mas
principalmente pela fora da especulao imobiliria.
Mesmo

sociedade civil,

de um

certo

modo,

apresentou-se

mais

marcadamente a essas questes a partir da dcada de 1970. Tambm a atuao da

comunidade internacional diretamente sobre o patrimnio cultural brasileiro
acentuou-se a partir da dcada de 1980, quando se iniciou a inscrio de uma srie de
centros histricos brasileiros na Lista do Patrimnio Mundial, com fundamento na
Conveno Relativa Proteo do Patrimnio Mundial, Cultural e Natural da
UNESCO, de 1972.
A atual concepo jurdica de patrimnio cultural brasileiro, conforme
comentado no Captulo 2, j no a mesma da dcada de 1930. A Constituio
federal de 1988 tratou de ampli-la, passando a consagrar como tal os bens [...]
portadores de referncia identidade, ao, memria dos diferentes grupos
formadores da sociedade brasileira, neles incluindo-se as formas de expresso, os
modos de criar, fazer e viver, os espaos de manifestaes culturais e os conjuntos
urbanos (art. 216, caput e incisos I, II, IV e V da Constituio Federal de 1988).
So reconhecidas, portanto, como valores culturais tutelados pelo Poder
Pblico, as manifestaes do cotidiano, da vida na cidade, a prpria cidade, em si,
enquanto artefato significativo das diferentes foras sociais interagentes, assim como
suas edificaes, inseridas em seus contextos, em seu ambiente e sempre que
referenciais identidade e memria das comunidades formadoras da sociedade
brasileira.
Nota-se que o patrimnio cultural brasileiro, do modo como oficialmente
concebido hoje, apresenta-se, ao menos formalmente, muito mais prximo dos
valores populares cultivados nos mbitos local e regional - compatibilizando-se com
os anseios e interesses ali manifestados - do que no tempo em que ele era definido
juridicamente como o conjunto de bens vinculados a fatos memorveis da histria do
Brasil ou dotados de excepcional valor arqueolgico ou etnogrfico, bibliogrfico
ou artstico, concepo esta que acabava por privilegiar os valores da cultura erudita,
via de regra representativos apenas dos segmentos sociais dominantes.

42

Nesse hodierno cenrio, a atuao dos poderes pblicos municipal e estadual

pode contribuir para o exerccio da funo que mais modernamente tem-se acrescido
ao federalismo, de garantia da democracia participativa, com sua multiplicao de
crculos de decises polticas em que o cidado fica mais prximo do poder.81
A ttulo de argumentao, poder-se-ia defender que a prpria comunidade,
direta e exclusivamente e no por meio do Estado , quem deveria identificar os
valores que lhe fossem significativos e relevantes para a sua memria e para a de seus
sucessores e design-los tutela jurdica. Esse posicionamento, contudo, traz consigo
o risco de que a formao do patrimnio conduzida exclusivamente pela sociedade
civil seja tendenciosa para o lado de um ou alguns poucos grupos dominantes da
sociedade. certo que a assuno dessa tarefa exclusivamente pelo Estado tambm
pode ensejar mesmo risco - da as orientaes contemporneas no sentido de que a
comunidade participe das polticas de preservao do patrimnio cultural e de gesto
da cidade. Mas a presena do Estado nesse processo indispensvel, como agente
condutor de aes e mediador dos interesses em jogo. Tambm, como definidor e
aplicador dos meios coercitivos apropriados represso dos abusos e imposio de
limites ao mercado imobilirio.
Portanto, muito embora se reconhea como de fundamental importncia a
participao da comunidade, a atuao do Estado nessa lea imprescindvel,
norteando e induzindo, pela regulao e pelo fomento, o desenvolvimento urbano
associado s aes de preservao do patrimnio cultural.
A propsito das organizaes internacionais, de se ressaltar aqui ideia que j
se induz da simples leitura dos Captulos 1 e 2 retro, qual seja, de que ao contrrio do
que se possa pensar primeira vista - em razo da distncia que parece haver entre
questes internacionais e realidades urbanas locais e regionais , muitas dessas
organizaes, por meio de suas produes tcnicas e normativas, oferecem novos e
interessantes modos de se pensar e de se gerir o patrimnio cultural urbano. Nesse
aspecto, vale recordar como exemplo o j comentado alargamento nas abordagens
desse tema para o nvel da globalidade da paisagem. No plano instrumental, a

81

Fernanda Dias Menezes de Almeida, Competncias na Constituio de 1988, p. 44.

43

UNESCO tambm oferece notvel suporte tcnico e financeiro para preservao de

algumas reas inseridas nas cidades, quando eleitas segundo critrios especficos
como Patrimnio da Humanidade.
Este Captulo inicia-se, assim, com a apresentao dos organismos
internacionais que tm oferecido contribuies significativas para o tema da
preservao do patrimnio cultural no ambiente urbano.
Em seguida, ser voltada ateno para o mbito nacional brasileiro, mas a
abordagem no se limitar a uma viso subjetiva vertical da repartio das
competncias constitucionais atinentes a essa matria entre os entes federados.
Tambm ser analisada horizontalmente a atuao dos trs Poderes - Legislativo,
Executivo e Judicirio - nessa seara.
Por fim, ser analisado o modo como assegurada juridicamente a participao
social nos processos de formao e tutela do patrimnio cultural urbano, tendo em
vista o comando constitucional no sentido de que a promoo e a proteo deste
patrimnio sejam realizadas com colaborao da comunidade (artigo 216, pargrafo
1).

3.1. As Organizaes Internacionais

Em funo da representatividade e das contribuies de suas produes

tcnicas e normativas, apontam-se como os organismos internacionais de maior
importncia para o tema da preservao do patrimnio cultural urbano: a UNESCO, o
Centro Internacional de Estudos para a Conservao e o Restauro de Bens Culturais ICCROM, o Conselho Internacional de Monumentos e Stios - ICOMOS, a
Organizao dos Estados Americanos - OEA e o Conselho da Europa.
A UNESCO, conhecida como agncia especializada da ONU, na realidade
organizao internacional distinta desta, criada em 1945 e dotada de personalidade

44

jurdica prpria em direito das gentes82, contando atualmente com 193 Estados
Membros e 6 Estados Membros associados. Dentre os seus propsitos institucionais,
destaca-se o de

manter, expandir e difundir o conhecimento: Garantindo a

conservao e a proteo do legado mundial de livros, obras de arte e
monumentos de histria e de cincia, recomendando as convenes
internacionais necessrias s naes envolvidas; Estimulando a
cooperao entre as naes em todos os ramos de atividade
intelectual, incluindo o intercmbio internacional de pessoas ativas
nos campos da educao, da cincia e da cultura, alm do intercmbio
de publicaes, objetos de interesse artstico e cientfico, bem como
outros materiais de informao; Desencadeando mtodos de
cooperao internacional calculados para dar aos povos de todos os
pases acesso a material impresso e publicado, produzido por
qualquer um deles.83

A maioria das normas internacionais da UNESCO contributivas ao tema j

foram comentadas nos Captulos anteriores, por ocasio da anlise dos fundamentos e
do objeto da tutela estatal do patrimnio cultural urbano. Referem-se a diretrizes,
princpios, evolues doutrinrias e conceituais de extrema importncia no campo
terico. No Captulo seguinte, ser dedicada anlise somente Conveno para a
Proteo do Patrimnio Mundial, Cultural e Natural, de 1972, porquanto introdutora e
reguladora de um ferramental especfico, de assistncia direta aos Estados signatrios
na tutela de stios naturais e culturais situados em seus territrios, que tenham sido
previamente reconhecidos pelo Comit do Patrimnio Mundial como Patrimnio da
Humanidade. No Brasil, existem 16 stios assim classificados, sendo 8 deles
localizados em reas urbanas84.

82

A propsito das agncias especializadas da ONU, observa Jos Francisco Rezek que sua gravitao em
torno das Naes Unidas resulta de uma circunstncia de fato: os Estados-membros so praticamente os
mesmos, e no h inconveniente em que, reunidos no foro principal, que a ONU, ali estabeleam diretrizes
de ao para as organizaes especializadas. In Direito Internacional Pblico: Curso Elementar, p. 265.
83

Art. I.2.c da Constituio da Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura.
UNESCO, 2002. Disponvel em: http://unesdoc.unesco.org/images/0014/001472/147273POR.pdf.
Acesso em: 10 out. 2009.

84

Eis os bens culturais brasileiros inscritos na Lista do Patrimnio Mundial: Conjunto Arquitetnico e
Urbanstico de Ouro Preto, Minas Gerais (1980), Centro Histrico de Olinda, Pernambuco (1982), Centro

45

O ICCROM, criado sob os auspcios da UNESCO em 1959 e com sede na

Itlia, constitui uma organizao intergovernamental formada atualmente por mais de
126 Estados membros, tendo o Brasil declarado sua adeso a ele em agosto de 1964.
Dentre os seus objetivos est o de incrementar a troca de informao sobre
conservao e restauro entre especialistas, tendo colaborado com a produo do
intitulado Documento de Nara, de 1994, que sugeriu UNESCO novas diretrizes
quando da aplicao do critrio da autenticidade na inscrio de bens culturais na
Lista do Patrimnio Mundial.
O ICOMOS uma organizao no governamental sem fins lucrativos que
rene pessoas e instituies de diversas reas do conhecimento (arquitetura, histria,
arqueologia, geografia, antropologia, engenharia e urbanismo), especialistas na
conservao de monumentos, conjuntos e stios histricos. Criada em 1965 a partir
das resolues do II Congresso Internacional de Arquitetos e Tcnicos de
Monumentos Histricos, realizado em Veneza no ano anterior, essa Organizao visa
ao desenvolvimento e disseminao mundial de teorias, metodologias e tcnicas de
conservao especficas para cada tipo de herana cultural, como edificaes, cidades
histricas, paisagens culturais e stios arqueolgicos85. Suas aes at hoje so
norteadas pelos princpios preconizados na Carta Internacional sobre a Conservao
e o Restauro de Monumentos e Stios, de 1964 (Carta de Veneza).
O ICOMOS tem produzido vasta documentao tcnica sobre o tema
(resolues, declaraes, concluses de encontros, etc), tambm colaborando com a
UNESCO na avaliao das candidaturas de bens culturais inscrio na Lista do
Histrico de Salvador, Bahia (1985), Santurio de Bom Jesus de Matozinhos, em Congonhas, Minas Gerais
(1985), Parque Nacional do Iguau (1986), Conjunto Urbanstico de Braslia (1987), Parque Nacional da
Serra da Capivara (1991), Centro Histrico de So Lus, Maranho (1997), Centro Histrico de Diamantina,
Minas Gerais (1999), Costa do Descobrimento - Reserva da Mata Atlntica (1999), Mata Atlntica Reservas do Sudeste (1999), rea de Conservao do Pantanal (2000), Parque Nacional do Ja (2000),
Centro Histrico da Cidade de Gois (2001), reas protegidas do Cerrado: Chapada dos Veadeiros e Parque
Nacional das Emas (2001), Ilhas Atlnticas Brasileiras: Reservas de Fernando de Noronha e Atol das Rocas
(2001).
85

De acordo com o art. 5 do seu Estatuto, so propsitos institucionais do ICOMOS: servir como forum de
dilogos e troca de experincias profissionais; reunir, desenvolver e disseminar informaes sobre princpios,
tcnicas e polticas de conservao; cooperar com autoridades nacionais e internacionais na implantao de
centros de documentao especializados em conservao; auxiliar a adoo e implementao de convenes
internacionais relacionadas ao tema; participar da organizao de programas de treinamento para
especialistas em escala mundial; e fornecer profissionais e especialistas altamente qualificados a servio da
comunidade internacional.

46

Patrimnio Mundial. Conforme a natureza do bem envolvido e as medidas protetoras

empregadas, o ICOMOS, assim como o ICCROM, podero colaborar com a UNESCO
na prestao de assistncia tcnica auxiliar proteo de bens inscritos na Lista do
Patrimnio Mundial.
A OEA, sediada em Washington D.C., foi constituda em 1948 e composta
atualmente pelos 35 Estados independentes da Amrica. Dentre os objetivos contidos
na sua Carta constitutiva encontra-se o de promover, por meio da ao cooperativa, o
desenvolvimento econmico, social e cultural do Continente (art. 2, alnea f).
Como produes tericas da OEA interessantes ao presente tema, destacam-se
as Normas de Quito (1967), que reafirmam a ideia de que o espao inseparvel do
conceito de monumento - desenvolvida pela Carta de Veneza (1964) - e a Resoluo
de So Domingos (1974), que recomenda, dentre outras aes, como forma de
compromisso social, que todos os programas de interveno e resgate dos centros
histricos tragam solues de saneamento integral que permitam a permanncia e
melhoramento da estrutura social existente, sugerindo, para tanto, que a salvao
desses centros histricos faa parte da poltica de habitao, levando-se em conta os
recursos potenciais que estes possam oferecer.
Por fim, o Conselho da Europa, sediado em Estrasburgo, foi estabelecido em
1949 com o propsito de sugerir aos Estados membros a adoo de aes conjuntas
em matrias de mbito social, econmico, cultural, cientfico, jurdico e
administrativo, de modo a contribuir para uma unio mais estreita entre os pases
europeus, para a defesa da democracia pluralista e dos direitos do homem e para a
melhoria das condies de vida.
Dentre os seus objetivos est o de sugerir, no mbito da cultura, aes que
favoream a tomada de conscincia e a valorizao da identidade e da diversidade
cultural da Europa.
Atualmente o Conselho da Europa compreende 47 pases europeus, sendo
relevante a sua contribuio para o tema no apenas em razo dos princpios e
filosofias propostos para abordagem do patrimnio, que defendem uma viso
ampliada deste, de modo a abarcar tambm todas as componentes do ambiente
47

humanizado e edificado (centros histricos, paisagem cultural, arquitetura dos sculos

XIX e XX, etc)86, mas sobretudo em razo do reconhecimento de que somente
possvel obter resultados satisfatrios de preservao mediante a gesto integrada dos
bens patrimoniais, admitindo-se, inclusive, esta forma de conservao como uma das
metas principais dos planos urbansticos87.

3.2. Competncias Constitucionais

A preservao do patrimnio cultural, desde quando prevista pela primeira vez no

plano constitucional brasileiro, sempre foi entendida como atribuio estatal
exercitvel conjuntamente pela Unio, pelos Estados e pelos Municpios. Assim, a
Constituio de 1934, ao introduzir referncia matria, estabeleceu que

Art. 10. Compete concorrentemente Unio e aos Estados

[...]
III proteger as belezas naturais e os monumentos de valor histrico
ou artstico, podendo impedir a evaso de obras de arte;
[...]
Art. 148. Cabe Unio, aos Estados e aos Municpios favorecer e
animar o desenvolvimento das cincias, das artes, das letras e da
cultura em geral, proteger os objetos de interesse histrico e o
patrimnio artstico do Pas, bem como prestar assistncia ao
trabalhador intelectual.
86

Cf. Conveno Europeia da Paisagem, Conselho da Europa, 2000. Cf. tambm Flavio Lopes, Evoluo do
pensamento contemporneo atravs da leitura de normas internacionais, In Flavio Lopes; Miguel Brito
Correia (org.), Patrimnio arquitectnico e arqueolgico..., p. 25 e Rafael Winter Ribeiro, Paisagem
Cultural e Patrimnio, p. 50-62.
87

Flavio Lopes, Evoluo do pensamento contemporneo atravs da leitura de normas internacionais, In

Flavio Lopes; Miguel Brito Correia (org.), Patrimnio arquitectnico e arqueolgico..., p. 32. Miguel Brito
Correia tambm ressalta que desde quando publicada sua primeira Conveno versando sobre o patrimnio, o
Conselho da Europa j produziu mais de 50 convenes, recomendaes e resolues, afirmando-se, no
mundo, como a instituio mais fecunda na elaborao de instrumentos normativos na rea do patrimnio
cultural. Enquadramento histrico das normas internacionais, In Flavio Lopes; Miguel Brito Correia (org.),
Patrimnio arquitectnico e arqueolgico..., p. 19.

48

Do mesmo modo, as Constituies que se seguiram previram competncias

comuns para a proteo do patrimnio, atribudas ora enumeradamente Unio, aos
Estados e aos Municpios88, ora genericamente ao Poder Pblico89, porm nunca
pairando dvidas de que se tratava de tarefa que caberia a todas as entidades
federadas cumprir90.
Na Constituio de 1988, a incluso da proteo do patrimnio cultural no rol
de competncias materiais91 comuns, bem como no de competncias legislativas
concorrentes (artigos 23 e 24 respectivamente) tornou ainda mais claro o quanto j se
vinha prescrevendo desde o incio matria92. Dando espao ao federalismo
cooperativo, a preservao do patrimnio cultural brasileiro consagrou-se como
questo que interessa a toda a Federao, incumbindo o seu exerccio - verdadeiro
poder-dever93 - indistintamente Unio, aos Estados membros, ao Distrito Federal e
aos Municpios.

88

De acordo com a Constituio de 1937: Art. 134. Os monumentos histricos, artsticos e naturais, assim
como as paisagens ou os locais particularmente dotados pela natureza, gozam da proteo e dos cuidados
especiais da Nao, dos Estados e dos Municpios. Os atentados contra eles cometidos sero equiparados
aos cometidos contra o patrimnio nacional.

89

Consoante a Constituio de 1946: Art. 174. O amparo cultura dever do Estado. [...] Art. 175. As
obras, monumentos e documentos de valor histrico e artstico, bem como os monumentos naturais, as
paisagens e os locais dotados de particular beleza ficam sob a proteo do Poder Pblico. Na Constituio
de 1967: Art. 172. O amparo cultura dever do Estado. Pargrafo nico. Ficam sob a proteo especial
do Poder Pblico os documentos, as obras e os locais de valor histrico ou artstico, os monumentos e as
paisagens naturais notveis, bem como as jazidas arqueolgicas. Na Emenda Constitucional n 1/69,
mantida a redao do art. 172 e pargrafo da Constituio de 1967, alterando-se apenas a numerao para art.
180.

90

Toshio Mukai refere-se a esse entendimento Acerca do entendimento de que a expresso poder pblico
compreende todos os entes federados, Toshio Mukai manifesta alinhamento com a opinio de Helita Barreira
Custdio, expressada nos seguintes termos: Reafirmando a competncia concorrente da Unio, dos Estados
e dos Municpios, em matria de patrimnio cultural e nacional, a Magna Carta de 1946 adotou de forma
mais simplificada a expresso poder pblico, expresso ratificada pela Constituio de 1967 (art. 162,
pargrafo nico) e pela Emenda n 1, de 1969 (art. 180, pargrafo nico). Toshio Mukai, Direito e
Legislao Urbanstica no Brasil: Histria, teoria e prtica, p. 154.
91

Tambm doutrinariamente denominadas competncias executivas ou gerais.

92

Fernanda Dias Menezes de Almeida comenta, inclusive, que teria vindo da Constituio de 1934 a ideia de
um rol de competncias comuns a mais de uma esfera, e que o cotejo entre o artigo 23 da atual Constituio
e o artigo 10 da de 1934 mostra ter havido a absoro, pelo art. 23, do prprio contedo do rol que o art. 10
abrigava. Competncias na Constituio de 1988, p. 76.

93

Consoante ensina Dalmo de Abreu Dallari, a competncia no um poder facultado aos entes federados,
mas sim verdadeiro encargo atribudo a eles, um poder-dever o qual o ente no pode se eximir de cumprir. In
A reforma constitucional e as novas competncias dos Estados e Municpios, p. 32-34. Celso Antonio
Bandeira de Mello chega a preferir a expresso dever-poder para designar as prerrogativas dos poderes
pblicos, por entender que assim se ressalta sua ndole prpria e se atrai ateno para o aspecto subordinado

49

Assim, quanto competncia material, dispe a Constituio de 1988:

Art. 23. competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito

Federal e dos Municpios:
[...]
III proteger os documentos, as obras e outros bens de valor
histrico, artstico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais
notveis e os stios arqueolgicos;
IV impedir a evaso, a destruio e a descaracterizao de obras de
arte e de outros bens de valor histrico, artstico ou cultural.

Aparentemente voltado ao aspecto natural do ambiente, mas nem por isso no

aplicvel ao caso em tela, j que empregada expresso ampla, cite-se tambm o inciso
VI do mesmo dispositivo, que igualmente estabelece a competncia material comum
para proteger o meio ambiente e combater a poluio em qualquer de suas formas.
O artigo 30, IX dispe que compete aos Municpios promover a proteo do
patrimnio histrico-cultural local, observada a legislao e a ao fiscalizadora
federal e estadual.
Este dispositivo, parte as suas contribuies definio da competncia
legislativa - como se ver mais adiante -, mostra-se, no plano de competncias
materiais, mais como um reforo do constituinte de que a preservao do patrimnio
cultural tambm incumbncia do Poder local ainda mais considerado o histrico
brasileiro de, na prtica, centralizarem-se as aes preservacionistas nas mos da
Unio -, do que propriamente como elemento essencial definio das competncias
executivas nessa matria, porquanto, conforme visto acima, j explcita, no artigo
23, incisos III e IV, a competncia comum de todos os Poderes, inclusive dos
Municpios.

do poder em relao ao dever. In Curso de Direito Administrativo, p. 72. Essa preferncia pela expresso
dever-poder compartilhada com Eros Grau e Carmem Lucia de Antunes Rocha, conforme teor dos votos
pronunciados no julgamento da Ao Direta de Inconstitucionalidade n 2.544-9/RS, STF, j. 28.06.2006,
Min. Rel. Seplveda Pertence.

50

Essa competncia material comum irrenuncivel e indelegvel, sendo

exemplar, nesse sentido, o acrdo proferido em sede da ao direta de
inconstitucionalidade n 2544-9, proposta pelo Governador do Estado do Rio Grande
do Sul, em que se questionou a constitucionalidade da Lei estadual n 11.380/99, que
atribua aos Municpios do Estado do Rio Grande do Sul os deveres de proteo,
guarda e responsabilidade pelos stios e acervos arqueolgicos localizados em seus
respectivos territrios.
Nessa ocasio, o Ministro Relator Seplveda Pertence ponderou em seu voto
que a Lei estadual in casu no poderia limitar a defesa, proteo e responsabilidade
dos stios arqueolgicos a um nico ente federativo [...] pois tal disposio ofende
diretamente os ditames constitucionais. Mais adiante, acrescentou que no h
possibilidade de se cogitar na excluso de um ente federativo, em se tratando de
competncia comum, pelo seu prprio significado - questo de interesse de toda a
Federao. Advertiu ainda que as competncias previstas no art. 23, III da
Constituio de 1988 substantivam incumbncia e responsabilidade [...] de natureza
qualificadamente irrenuncivel e que o poder de regulao do modo de cooperao
entre elas compete exclusivamente Unio, por meio de lei complementar (artigo 23,
pargrafo nico), o qual, ainda assim, no abrange o poder de demitirem-se a Unio
ou os Estados dos encargos constitucionais de proteo dos bens de valor
arqueolgico para descarreg-lo ilimitadamente sobre os Municpios. Por maioria de
votos, o Supremo Tribunal Federal julgou procedente a ao, declarando a
inconstitucionalidade da referida lei estadual.94
H, no entanto, na doutrina, autores como Sonia Rabello de Castro que
entendem que existiriam bens que tm importncia exclusivamente regional ou
local e que, nessas hipteses, apenas o Estado, ou o Municpio, teria interesse
jurdico em proteg-los. Tambm, que faleceria Unio competncia para agir na
94

ADI 2.544-9/RS, j. 28.06.2006, Min. Rel. Seplveda Pertence. O nico voto dissidente, do Ministro Marco
Aurlio de Mello, pautava-se no fato da lei estadual contestada no ter mencionado expressamente que a
atribuio era conferida exclusivamente ao municpio, entendendo, portanto, que eventual declarao de
inconstitucionalidade daria uma carta em branco aos municpios quanto ao fato de no adotarem
providncias visando a essa proteo. Deve-se considerar, entretanto, que o dever dos municpios de
adotarem tais providncias deriva diretamente da Constituio, no se justificando esse reforo de
comando no nvel legal estadual. Ademais, o teor da lei contestada no deixava dvidas quanto s intenes
do Estado de delegar essa atribuio exclusivamente ao municpio.

51

proteo de um bem que no tivesse importncia para a cultura nacional, por falta de
interesse jurdico95.
Aproximando-se dessa linha, Antnio Augusto de Queiroz Telles considera
que

O que vai [...] disciplinar a atuao do Poder Pblico, nessa matria,

justamente a abrangncia do sentido histrico ou artstico, situado
na escala nacional (Unio), regional (Estados), ou local
(Municpios), alm da do Distrito Federal. [...] Para que possa haver
concomitncia de tombamento, sobre o mesmo bem, seria necessria
a comprovao do real interesse das trs esferas96.

Ousa-se discordar dessas leituras, posto que elas no parecem refletir

adequadamente a orientao dada pelo constituinte de 1988 quanto responsabilidade
dos entes federados nessa matria.
Hely Lopes Meirelles, por ocasio da anlise da competncia privativa dos
Municpios em assuntos de interesse local, j ponderou que no h assunto
municipal que no seja reflexamente de interesse estadual e nacional. A diferena
apenas de grau [de predominncia], e no de substncia97. Portanto, nem mesmo
neste caso

de competncia privativa dos

Municpios

existiriam

interesses

exclusivamente locais.
No que diz respeito preservao do patrimnio cultural para a qual, como
se viu, foi definida expressamente competncia comum , fica evidente que a matria
interessa a toda a Federao, independentemente de avaliaes, no caso concreto, de
95

O Estado na preservao de bens culturais, p. 21 e ss.

96

Tombamento e seu regime jurdico, p. 95. Na mesma linha, cf. Toshio Mukai, Direito e Legislao
Urbanstica no Brasil, p. 155.

97

Direito Municipal Brasileiro, p. 131. O autor retoma esse seu entendimento em outra passagem: Interesse
local no interesse exclusivo do Municpio; no interesse privativo da localidade; no interesse nico
dos muncipes. Se se exigisse essa exclusividade, essa privatividade, essa unicidade, bem reduzido ficaria o
mbito da Administrao local, aniquilando-se a autonomia de que faz praa a Constituio. Mesmo porque
no h interesse municipal que no o seja reflexamente da Unio e do Estado-membro, como, tambm, no
h interesse regional ou nacional que no ressoe nos Municpios, como partes integrantes da Federao
brasileira. O que define e caracteriza o interesse local, inscrito como dogma constitucional, a
predominncia do interesse do Municpio sobre o do Estado ou da Unio. (Grifos do autor). Op. Cit., p. 107.

52

alguma predominncia de interesses locais ou regionais. Com efeito, do que se deduz

do teor do artigo 216, caput e pargrafo 1 da Constituio de 1988, todos os valores
culturais reconhecidos oficialmente pelo Poder Pblico - seja pela Unio, por
Estados, pelo Distrito Federal ou por Municpios como referenciais sociedade
brasileira integram o patrimnio cultural brasileiro, sendo certo que sua preservao
s presentes e futuras geraes assume, de algum modo, importncia nacional.
No bastasse essa disposio do artigo 216, o constituinte tratou de incluir o
tema no rol do artigo 23, isto , dentre aquelas matrias de grande relevncia social e
que reclamam a cooperao executiva de todos os entes federados, nos trs nveis,
seja por envolverem interesses pblicos particularmente ameaados, seja por
demandarem o cumprimento de metas de alcance social nacional98. Ainda, no
pargrafo nico desse mesmo dispositivo, sugeriu que a preservao de valores
referenciais memria ao ou identidade das geraes presentes e futuras serve
ao equilbrio do desenvolvimento e do bem estar em mbito nacional99.
Portanto, no se revela adequado entender que qualquer dos entes da
Federao esteja isento, em alguma hiptese, da responsabilidade pela preservao
desse patrimnio que constitui, todo ele, um bem jurdico nacional. O que se pode
definir, em nvel infraconstitucional, so atribuies diferenciadas desses entes nessa
matria, na prtica, mas no que essa distribuio legal de atividades exclua o dever
constitucional comum, de todos eles, por essa preservao100.

98

Tais como: cuidar da sade e assistncia pblica (art. 23, II), proporcionar os meios de acesso cultura,
educao e cincia (inciso V), proteger o meio ambiente (inciso VI), preservar florestas, fauna e flora (inciso
VII), promover melhorias na habitao e no saneamento bsico (inciso IX), combater as causas da pobreza
(inciso X), etc. Cf. Fernanda Dias Menezes de Almeida, Competncias na Constituio de 1988, p. 130 e ss.
99

Art. 23. [...] nico. Leis complementares fixaro normas para a cooperao entre a Unio e os Estados, o
Distrito Federal e os Municpios, tendo em vista o equilbrio do desenvolvimento e do bem-estar em mbito
nacional.

100

Reforce-se que a realidade dos Municpios brasileiros de verdadeira carncia de recursos

prprios. Em pesquisa do IBGE realizada em 2000, apurou-se que aproximadamente 95% dos 5.198
Municpios pesquisados possuam mais de 65% de suas receitas totais provenientes de transferncias
correntes da Unio e dos Estados federados respectivos. Ainda assim, nos anos de 2003 a 2005, os
municpios foram as entidades federadas com maior participao no total de despesas governamentais
com cultura (54%, 52,3% e 47,2%, para os anos de 2003, 2004 e 2005, respectivamente), conforme
demonstrado em pesquisa desse mesmo Instituto. Esses dados acabam se tornando mais preocupantes,
no que diz respeito aos investimentos pblicos em cultura e, por via reflexa, em preservao do
patrimnio, quando se comparam os gastos governamentais anuais nesta rea com os realizados em
outras reas sociais, como sade e educao: tomando-se por base o perodo de 2003 a 2005, o IBGE

53

Para a execuo dessa competncia comum de preservao do patrimnio

cultural brasileiro, o pargrafo nico do artigo 23 da Constituio prev a edio de
lei complementar fixando normas de cooperao entre os entes federados101.
Entende-se que esta lei complementar, a que se refere o mencionado
dispositivo, dever fixar as bases polticas e as normas operacionais disciplinadoras
do modo como se pretende que as atividades de preservao do patrimnio cultural
brasileiro sejam exercidas pelos entes federados. Conforme defendido por Fernanda
Dias Menezes de Almeida, a lei complementar que for editada com fundamento no artigo
23, pargrafo nico

Dir, por exemplo, como as Administraes federal, estaduais e

municipais e do Distrito Federal devero colaborar reciprocamente
para que no ocorra a disperso dos esforos que o constituinte quer
ver conjugados.
Estabelecer o norte para a especificao do que compete a cada
esfera poltica na prestao dos mesmos servios objeto da
competncia comum.102

Em complementao a essa definio dos modos de distribuio e de

integrao das atribuies executivas nos trs nveis da Federao brasileira, tambm
perfeitamente cabvel, no contedo dessa lei complementar, o estabelecimento dos
instrumentos administrativos passveis de serem empregados pelos entes federados
para os fins de preservao patrimonial. Isso com vistas a se evitar centralizao,
lacunas e sobreposies de aes, bem como conflitos na aplicao dos instrumentos
de preservao pelos entes federados.

apurou que as mdias de gastos governamentais anuais (das trs esferas de governo) nas reas da
educao e da sade foram respectivamente de 6,7% e 6,9% do total de gastos governamentais anuais.
J na rea da cultura, a mdia percentual de gastos anuais foi de apenas 0,2%, nesses trs anos. Para
essas e outras informaes a esse respeito, cf. tabelas nos Anexos I a V deste trabalho.
101

A Emenda Constitucional n 53/2003 tratou de alterar a redao original desse pargrafo nico,
substituindo a expresso lei complementar fixar por leis complementares fixaro. Desse modo, restou
claro que possvel a edio de lei complementar especfica para cada matria arrolada no artigo 23.

102

Fernanda Dias Menezes de Almeida, Competncias na Constituio de 1988, p. 134.

54

No campo ambiental natural, so registrados avanos na tramitao, no

Congresso Nacional, do Projeto de Lei Complementar n 12-B de 2003, que fixa
normas de cooperao entre Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios para o
exerccio de suas competncias comuns relativas preservao do meio ambiente
natural (art. 23, VI), das florestas, fauna e flora (art. 23, VII) e o que curioso
dentre os interesses reunidos no artigo 23, III (documentos, obras e outros bens de
valor histrico, artstico ou cultural, monumentos, paisagens naturais notveis e stios
arqueolgicos), somente as paisagens naturais notveis.103 Aqui, mais uma vez,
optou-se por tratar juridicamente o patrimnio ambiental enfatizando-se apenas os
seus aspectos de natureza.
Para essa mesma finalidade de execuo da competncia material comum de
preservao do patrimnio cultural, a Constituio de 1988 tambm admite que sejam
celebrados convnios de cooperao entre os entes federados. o que hoje resta
expressamente consentido no artigo 241 da Constituio de 1988 - acrescido pela
Emenda Constitucional n 19/1988104.
Portanto, a elaborao e aprovao de lei complementar no imprescindvel
para que se estabeleam modos de cooperao entre entes federados nessa matria de
preservao do patrimnio cultural. Convnios de cooperao podero ser celebrados
com vistas ao exerccio mais vantajoso dessa competncia.

103

A redao final do Projeto de Lei Complementar 12-B/2003 foi recentemente aprovada pela Cmara dos
Deputados (em 16 de dezembro de 2009), tendo seguido para o Senado Federal na mesma data. ltima
atualizao em dezembro de 2009.

104

J na Constituio de 1937 existia previso da possibilidade de associao dos municpios com vistas
realizao de atividades prestacionais pblicas de forma cooperada. Assim dispunha o artigo 29 desta
Constituio: Os municpios da mesma regio podem agrupar-se para a instalao, explorao e
administrao de servios pblicos comuns. O agrupamento, assim constitudo, ser dotado de personalidade
jurdica limitada a seus fins. Pargrafo nico. Caber aos Estados regular as condies em que tais
agrupamentos podero constituir-se, bem como a forma de sua administrao. Tambm o 3 do artigo 13
da Constituio de 1969 dispunha que A Unio, os Estado e os Municpios podero celebrar convnios para
a execuo de suas leis, servios ou decises, por intermdio de funcionrios federais, estaduais ou
municipais. Com a Emenda Constitucional n 19/98, superou-se a omisso da Constituio de 1988 acerca
dessa faculdade, que j consistia em verdadeira tradio constitucional, aprovando-se a seguinte redao para
o artigo 241 da Constituio de 1988: Art. 241. A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios
disciplinaro por meio de lei os consrcios pblicos e os convnios de cooperao entre os entes federados,
autorizando a gesto associada de servios pblicos, bem como a transferncia total ou parcial de encargos,
servios, pessoal e bens essenciais continuidade dos servios transferidos. Cf. MEDAUAR, Odete;
OLIVEIRA, Gustavo Justino de. Consrcios Pblicos: Comentrios Lei 11.107/2005, p. 17-20.

55

No tocante competncia legislativa em matria de preservao do patrimnio

cultural, a Constituio de 1988 estabelece que:

Art. 24. Compete Unio, aos Estados e ao Distrito Federal legislar

concorrentemente sobre:
[...]
VII proteo ao patrimnio histrico, cultural, artstico turstico e
paisagstico;
VIII responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor,
a bens e direitos de valor artstico, esttico, histrico, turstico e
paisagstico;

Ainda que deslocada, a competncia legislativa concorrente dos Municpios

encontra guarida no artigo 30, II, que lhes incumbe de suplementar a legislao
federal e a estadual no que couber, assim como no artigo 30, IX, j referido acima,
que tambm refora o carter suplementar da atividade legislativa municipal ao
determinar que a proteo do patrimnio histrico-cultural local dever observar as
legislaes estadual e federal.
Estes dispositivos do artigo 24, do mesmo modo que os do artigo 23, traduzem
a nfase dada pela Constituio de 1988 ao federalismo cooperativo em matria de
preservao, medida que atribuem poderes polticos tambm aos entes perifricos e
sugerem a coordenao das competncias legislativas de todos eles de tal modo que
sejam definidos graus diferenciados de participao em questes de relevncia para
toda a Federao105. Assim, Unio caberia a deciso comum, tomada em escala
federal, e aos Estados e Municpios competiria adaptar essa deciso s suas
peculiaridades e necessidades regionais e locais, alm de execut-la autonomamente.
Pertinente apontamento feito por Fernanda Dias Menezes de Almeida,
concernente diferena de limites ao exerccio das competncias legislativas
concorrentes em matria de preservao admitidas na anterior Emenda Constitucional
n 1/69 e na atual Constituio de 1988:
105

Gilberto Bercovici. Desigualdades Regionais, Estado e Constituio cit., p. 151.

56

Relativamente proteo do patrimnio histrico-cultural, que o

pargrafo nico do artigo 180 da anterior Constituio cometia ao
Poder Pblico em geral, podia-se entender, sob a gide daquela
Constituio, que havia competncia legislativa cumulativa. Pela
atual Constituio, a matria passa a integrar a competncia
concorrente no cumulativa 106.

Significa dizer que, pela Constituio anterior, atribuindo-se o encargo da

proteo do patrimnio cultural genericamente ao poder pblico, no se
estabeleciam limites prvios ao exerccio da competncia legislativa concorrente
pelos entes federados nessa matria, podendo todos eles, em tese, legislar livremente
sobre a proteo especial de documentos, obras, stios de valor histrico ou artstico,
monumentos e paisagens naturais notveis, bem como as jazidas arqueolgicas.
J pela tica da Constituio de 1988, a matria submete-se repartio
vertical de competncias, segundo a qual, dentro do mesmo campo material, fica
reservado um nvel normativo superior Unio, para fixao dos princpios e das
normas gerais, deixando-se aos Estados-membros e Municpios (artigo 30, II) a
complementao dessas normas, de acordo com suas realidades especficas.
Neste segundo caso, portanto, a atividade legiferante dos Estados sofre
limitaes das normas gerais estabelecidas pela Unio e a atividade dos Municpios,
tanto das normas gerais da Unio, quanto das normas complementares dos Estados
respectivos. o que esclarecem os pargrafos 1 a 4 do artigo 24 da Constituio,
que sistematizam, de modo geral, a competncia legislativa concorrente no
cumulativa.107

106

Competncias na Constituio de 1988, p. 142. Sobre a competncia legislativa concorrente da Unio,

Estados e Municpios em matria de preservao sob a tica da Emenda n 1/69, cf. tambm Marcelo de
Oliveira Fausto Figueiredo Santos. Tombamento: uma anlise constitucional, in Adilson Abreu Dallari e
Lcia Valle Figueiredo (orgs.), Temas de Direito Urbanstico 1, p. 63-64; e Carlos Augusto A. Machado,
Tombamento: um instituto jurdico, in Adilson Abreu Dallari e Lcia Valle Figueiredo (orgs.), Temas de
Direito Urbanstico 1, p. 29-31.

107

Art. 24. [...] 1. No mbito da legislao concorrente, a competncia da Unio limitar-se- a

estabelecer normas gerais. 2. A competncia da Unio para legislar sobre normas gerais no exclui a
competncia suplementar dos Estados. 3. Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercero
a competncia legislativa plena, para atender a suas peculiaridades. 4. A supervenincia de lei federal
sobre normas gerais suspende a eficcia da lei estadual, no que lhe for contrrio.

57

Procedendo a uma anlise crtica do modelo terico de reparties de

competncias da Constituio de 1988, Fernanda Dias Menezes de Almeida pondera
que

Parece-nos, efetivamente, que a utilizao das competncias

concorrentes108, como idealizada, atende aos desgnios de se chegar a
maior descentralizao, sem prejuzo da direo uniforme que se
deva imprimir a certas matrias.
Numa palavra, o caminho que se preferiu potencialmente hbil a
ensejar um federalismo de equilbrio, que depende, embora, como
no se desconhece, tambm de outras providncias.109

Contudo, um problema apontado na prtica dessas competncias legislativas

concorrentes no cumulativas refere-se justamente dificuldade de identificao das
normas gerais, dentre as emanadas pela Unio - as quais, lembre-se, justificariam
uma relativa centralizao normativa por parte deste ente poltico.
Esse impasse deve-se, em grande parte, ao problema da formulao de um
conceito de normas gerais que permita o reconhecimento destas com razovel
segurana110. De outra parte, as dificuldades de identificao dessas normas so
108

Vale apontar que Fernanda Dias Menezes de Almeida considera a expresso competncia concorrente
como sinnima de competncia comum. Para a autora, as competncias concorrentes seriam competncias
exercitveis conjuntamente, em parceria, pelos integrantes da Federao, segundo regras preestabelecidas
[...], assim tradicionalmente determinada porque [...] relativamente a uma s matria concorre a competncia
de mais de um ente poltico. Mais adiante, ressalta que a competncia material do art. 23 foi designada
como competncia comum, termo que, no caso, tem o mesmo sentido de concorrente. In Competncias
na Constituio de 1988, p. 129. Ainda em outro trecho, a autora comenta que: Passando-se s
competncias comuns, esto elas discriminadas em dois dispositivos. No artigo 23 so previstas [...]. De
outra parte, no artigo 24 figura [...]. Op. Cit., p. 75. Em sentido contrrio, estabelecendo diferenas entre
competncias comuns e concorrentes, cf. Jos Afonso da Silva, Curso de Direito Constitucional Positivo, p.
481 e Gilberto Bercovici, Desigualdades Regionais, Estado e Constituio, p. 153, nota 369.
109

Competncias na Constituio de 1988, p. 77.

110

Referindo-se orientao de Trcio Sampaio Ferraz Jr., no sentido de que o contedo da expresso
norma geral seja analisado teleologicamente, Gilberto Bercovici prossegue assinalando o seguinte: As
normas gerais devem se reportar ao interesse fundamental da ordem federativa. Como a Federao brasileira
tm [sic] por fundamento a solidariedade, que exige a colaborao de todos os seus integrantes, existe a
necessidade de uniformizao de certos interesses como base desta cooperao. Desta maneira, toda matria
que ultrapassar o interesse particular de um ente federado porque comum, ou seja, interessa a todos, ou
envolver conceituaes que, se fossem particularizadas num mbito subnacional, gerariam conflitos ou
dificuldades nacionalmente, matria de norma geral. In Desigualdades Regionais, Estado e Constituio,
p. 152. Fernanda Dias Menezes de Almeida cita a advertncia de Manoel Gonalves Ferreira Filho de que,
pelo ngulo positivo, a conceituao de normas gerais sempre daria margem a dvidas, no caso concreto,

58

agravadas pelo fato delas recorrentemente virem inseridas em um mesmo diploma

legal em que tambm presentes normas especficas Administrao Pblica da
Unio, sem maiores sistematizaes ou distines umas das outras.
Esse problema acaba gerando incertezas, na prtica, quanto aos precisos
limites dos campos autnomos de atuao legislativa estadual, distrital e municipal,
podendo suscitar conflitos de competncias.
De qualquer forma, diante das exposies feitas at aqui, resta claro, no plano
terico, o modo como a Constituio de 1988 definiu a repartio de competncias
em matria de preservao do patrimnio cultural.
Tendo em vista o foco deste trabalho no patrimnio cultural urbano, assim
como o fato de que a preservao deste patrimnio um dos fins da atividade
urbanstica111,

cumpre

agora

analisar

sistematicamente

as

competncias

constitucionais em direito urbanstico, a fim de se verificar se o quanto definido pela

Constituio de 1988 em matria de preservao do patrimnio cultural encontra
harmonia com as disposies igualmente definidas por aquela para o tratamento da
ordenao urbana.
Formulada em outros termos, a questo presente a seguinte: seriam as
competncias constitucionais em matria de preservao do patrimnio cultural
compatveis com as competncias em matria urbanstica? Ou, pelo contrrio, haveria
algum conflito entre as disposies atinentes a esses dois temas, tratados
separadamente pela Constituio Federal?
Em 1988, foi dedicado pela primeira vez tratamento constitucional
sistematizado questo urbana. No tocante s competncias, o constituinte de 1988
tratou de reconhecer esquema que j vinha sendo defendido pela doutrina, no tempo
de at onde ela seria efetivamente geral, razo pela qual este autor sugere que essas normas sejam definidas
pelo aspecto negativo, ou seja, identificando as caractersticas de uma norma que no seja geral. Fernanda
Dias Menezes de Almeida no v muito como evitar, na prtica, relativo subjetivismo na identificao das
normas gerais, o que acaba canalizando para conflitos de competncias. op. Cit., p. 146-151.
111

A esse respeito, ensina Jos Afonso da Silva que tambm um momento importante da atividade
urbanstica a preservao do meio ambiente natural e cultural, assegurando, de um lado, condies de vida
respirvel e, de outro, a sobrevivncia de legados histricos e artsticos e a salvaguarda de belezas naturais
para desfrute e deleite do Homem. Direito Urbanstico Brasileiro, p. 33.

59

do regime anterior - ainda que com relativa dificuldade, dado o silncio

constitucional de ento -, no sentindo de incumbir tanto a Unio, como os Estados, o
Distrito Federal e os Municpios dos assuntos urbansticos.
De acordo com a atual Constituio, Unio cabe editar normas gerais de
direito urbanstico (artigo 24, I e pargrafo 1)112, alm de elaborar e executar planos
nacionais e regionais de ordenao do territrio e de desenvolvimento econmico e
social (artigo 21, IX) e instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive
habitao, saneamento bsico e transportes urbanos (artigo 21, XX).
Estas duas ltimas competncias so, ao mesmo tempo, materiais - ou seja, de
execuo - e legislativas, tendo em vista o teor do artigo 48, inciso IV da Constituio
Federal113.
Elas traduzem no somente uma vinculao adequada entre os planos de
ordenao do territrio e os de desenvolvimento econmico e social114, como tambm
uma clara inteno do constituinte de ressaltar o papel de destaque da Unio em
matria de planejamento. Ambas as ideias so reforadas pelo teor do caput e do
pargrafo 1 do artigo 174, que mesmo no mencionando expressamente a
competncia prpria da Unio para as funes estatais ali referidas, no deixam
dvidas de que ela a possua.

Art. 174. Como agente normativo e regulador da atividade

econmica, o Estado exercer, na forma da lei, as funes de
fiscalizao, incentivo e planejamento, sendo este determinante para
o setor pblico e indicativo para o setor privado.

112

Art. 24. compete Unio, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: I - direito
[...] urbanstico. 1 No mbito da legislao concorrente, a competncia da Unio limitar-se- a
estabelecer normas gerais.

113

De acordo com o art. 48, IV da Constituio de 1988: Cabe ao Congresso Nacional, com a sano do
Presidente da Repblica, no exigida esta para o especificado nos arts. 49, 51 e 52, dispor sobre todas as
matrias de competncia da Unio, especialmente sobre: [...] IV - planos e programas nacionais, regionais e
setoriais de desenvolvimento;. Cf. Daniela Campos Librio Di Sarno, Elementos de Direito Urbanstico, p.
38. Cf. tambm Fernanda Dias Menezes de Almeida, Competncias na Constituio de 1988, p. 84.

114

Cf. Jos Afonso da Silva, Direito Urbanstico Brasileiro, p. 57-58.

60

1. A lei estabelecer as diretrizes e bases do planejamento do

desenvolvimento nacional equilibrado, o qual incorporar e
compatibilizar os planos nacionais e regionais de desenvolvimento.

A propsito da atividade estatal de planejamento, Gilberto Bercovici critica

essa nfase dada pela atual Constituio Unio, ignorando o papel dos Estados e
Municpios na formulao dos planos. E afirma que a preponderncia da Unio,
nessa rea, no exclui a necessidade de participao de todos os entes federados na
elaborao conjunta do planejamento. No por outra razo que o autor considera a
no incluso do planejamento no rol do artigo 23 como uma das maiores crticas a
serem feitas s competncias comuns definidas pela Constituio de 1988115.
Fernanda Dias Menezes de Almeida avalia essa questo de modo diverso. Para
essa autora,

a crtica maior que cabe fazer Constituio vigente no se volta

tanto para a nfase que se continuou a dar ao planejamento nacional
e regional, a cargo da Unio.
[...]
O que se lamenta, numa linha de democracia participativa, que se
tenha perdido a oportunidade de tornar necessria a audincia dos
Estados e dos organismos regionais ou municipais interessados,
quando da elaborao dos diversos planos nacionais e regionais116.

Com efeito, a nfase dada pela Constituio de 1988 aos poderes da Unio em
matria de planejamento, especialmente no artigo 21, por si s, no representa uma
vedao aos Estados e Municpios de tambm formularem planos regionais ou locais.
Tampouco constitui qualquer ofensa ao princpio federalista da autonomia das
unidades federadas.

115

Desigualdades regionais, Estado e Constituio, p. 155-156.

116

Competncias na Constituio de 1988, p. 96. A autora menciona que o anteprojeto da Comisso Afonso
Arinos, em seu art. 72, XII, garantia a oitiva dos Estados e rgos interessados quando do exerccio da
competncia de planejamento e promoo do desenvolvimento nacional pela Unio.

61

Trata-se to somente de reforar a importncia de que a Unio, representando

a unidade do Estado federal, norteie as aes pblicas em determinadas reas
especialmente naquelas que demandam maior intervencionismo estatal a fim de se
buscar solues para problemas que costumam transcender os lindes de um nico
Estado-membro117. A centralizao relativa, portanto, admitida pelo prprio
constituinte de 1988 em situaes em que ele considerou imprescindvel a unidade do
Estado118.
No campo urbanstico, por exemplo, o planejamento local no se faz suficiente
para resolver a problemtica urbana em toda a sua complexidade. Nas palavras de
Jos Afonso da Silva, na medida mesma em que a idia de urbanismo se amplia para
abranger a sistematizao do territrio, tambm se apresenta a exigncia de que a
dimenso espacial se incorpore ao planejamento no nvel nacional119.
Nesse contexto que se inserem os dispositivos da Constituio de 1988
mencionados acima, os quais definem que, em matria de planejamento urbano, a
Unio estabelea as diretrizes gerais, ou seja, as orientaes mnimas a partir das
quais as entidades federativas devero desenvolver suas aes urbansticas executivas
e legislativas.
Mas se concorda, aqui, com o quanto ponderado por Fernanda Dias Menezes
de Almeida, no sentido de que esses dispositivos constitucionais, ao definirem a
relativa centralizao de poder nas mos da Unio para elaborao de planos
nacionais e regionais, deveriam ter garantido a oitiva dos Estados, organismos
regionais e Municpios.

117

Cf. Fernanda Dias Menezes de Almeida, Competncias na Constituio de 1988, p. 91.

118

Vale meno o seguinte trecho de Gilberto Bercovici sobre o federalismo: Em nenhuma concepo
doutrinria o federalismo entendido como oposto unidade do Estado. Pelo contrrio, o objetivo do
federalismo a unidade, respeitando e assimilando a pluralidade. Nem poderia ser diferente, afinal a unidade
est na essncia da organizao estatal. Para garantir a unidade (fim), o Estado possui determinada forma de
organizao (meio), mais ou menos centralizada. Todo Estado, inclusive o federal, neste sentido, unitrio,
pois tem como um de seus objetivos a busca da unidade. A autonomia no se ope unidade, mas
centralizao em determinados rgos ou setores do Estado. Neste sentido, num Estado federal a unidade o
resultado de um processo de integrao, em que a autonomia no se limita a ser um objeto passivo (garantia),
mas , essencialmente, sujeito ativo na formao desta unidade estatal (participao). (grifamos) In
Desigualdades Regionais, Estado e Constituio, p. 149.

119

(Grifos do autor). Direito Urbanstico Brasileiro, p. 100.

62

A Constituio de 1988 tambm atribui Unio, aos Estados, ao Distrito

Federal e aos Municpios, competncia material comum para promover programas
de construo de moradias e a melhoria das condies habitacionais e de saneamento
bsico; bem como combater as causas da pobreza e os fatores de marginalizao,
promovendo a integrao social dos setores desfavorecidos. (artigo 23, IX e X).
Quanto aos Estados federados, a eles so definidas competncias legislativas
concorrentes para complementar as normas gerais urbansticas da Unio (artigo 24, I
e pargrafo 2)120, consideradas suas respectivas especificidades regionais, bem como
mediante lei complementar, instituir regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e
microrregies [...] para integrar a organizao, o planejamento e a execuo de
funes pblicas de interesse comum (artigo 25, pargrafo 3)121.
Foi tmida a Constituio de 1988 ao tratar da participao dos Estados no
planejamento urbano, no havendo meno especfica a esta expresso como matria
de competncia estadual. Mas essa sua competncia deduzida, sem maiores
indagaes, pelo teor do artigo 24, inciso I e pargrafo 2. Mais uma vez recorrendose s lies de Jos Afonso da Silva,

Abre-se aos Estados, a, no mnimo, a possibilidade de estabelecer

normas de coordenao dos planos urbansticos no nvel de suas
regies, alm de sua expressa competncia para estabelecer regies
metropolitanas122.

At esse ponto, no se verificam dificuldades de se concluir que as

competncias constitucionais definidas para a Unio e os Estados, em matria de
preservao do patrimnio cultural so perfeitamente compatveis com as
competncias que esses mesmos entes possuem em matria urbanstica.
120

Art. 24. compete Unio, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: I - direito
[...] urbanstico. 2. A competncia da Unio para legislar sobre normas gerais no exclui a competncia
suplementar dos Estados.
121

Art. 25. [...] 3. Os Estados podero, mediante lei complementar, instituir regies metropolitanas,
aglomeraes urbanas e microrregies, constitudas por agrupamentos de Municpios limtrofes, para
integrar a organizao, o planejamento e a execuo de funes pblicas de interesse comum.

122

Jos Afonso da Silva, Direito Urbanstico Brasileiro, p. 126.

63

O problema se coloca quando se passa a tratar das competncias

constitucionais urbansticas municipais. No inciso VIII do artigo 30 da Constituio
de 1988, vem estabelecida a competncia material privativa do Municpio de
promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento
e controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo urbano.
Jos Afonso da Silva v nesse dispositivo o fundamento do planejamento
urbanstico local. E refora que

Isso no competncia suplementar, no. competncia prpria,

exclusiva, que no comporta interferncia nem da Unio, nem do
Estado. [...] Esse ordenamento [territorial] funo do plano diretor,
aprovado pela Cmara Municipal, que a Constituio elevou
condio de instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e de
expanso urbana123

A partir desse dispositivo referido acima, Ulpiano Bezerra de Meneses avalia

que as normas e critrios de zoneamento (tais como de densidade populacional, de
volume de edificaes e de uso) constituiriam matria tpica de competncia dos
Municpios e que isso representaria um impasse, por exemplo, aos rgos estaduais
de preservao de deliberarem acerca de destinao de usos de bens imveis
tombados. Para o autor,

o uso de bens culturais constitui uma das principais justificativas da

proteo que o poder pblico (nos trs nveis) obrigado a fomentar.

123

Direito Urbanstico Brasileiro, p. 58. As competncias privativas e expressas estariam teoricamente livres
de qualquer interferncia material dos outros entes federados. Hely Lopes Meirelles refere-se a quatro regras
facilitadoras da distino das trs rbitas de ao governamental, esquematizadas e enumeradas por Victor
Nunes Leal. A primeira dessas regras a de que a competncia municipal expressa e exclusiva afasta
qualquer outra competncia sobre o assunto, seja ela federal ou estadual. A manifestao expressa e
privativa da competncia do Municpio repele a de qualquer outra entidade estatal, poder, rgo ou autarquia.
Qualquer ingerncia estranha na competncia municipal ser inconstitucional e afastvel por via judicial. In
Direito Municipal Brasileiro, p. 129-130.

64

O uso e a efetividade das funes em benefcio da coletividade

mesmo o que legitima, em ltima instncia, a prpria preservao124.

Primeiramente, ocorre destacar o quanto j ponderado por Celso Ribeiro

Bastos acerca das competncias municipais explicitadas no artigo 30 da Constituio.
Na lio desse autor, essas competncias no devem estimular uma viso
exageradamente grandiosa da autonomia municipal, j que muitas delas sofrem
restrio de uma normatividade superior.125
Nessa mesma linha, destaque-se a competncia material referida no artigo 182
da Constituio - para execuo da Poltica de Desenvolvimento Urbano , a qual no
obstante seja privativa do Poder Pblico municipal, dever ser realizada conforme as
diretrizes gerais fixadas em lei126.
Em segundo lugar, se por um lado Jos Afonso da Silva identifica no
dispositivo constitucional acima a competncia exclusiva do municpio, por outro
lado ele prprio reconhece que em determinados setores urbansticos a competncia
para atuar comum Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios e para legislar
concorrente entre estes entes, no privativa do Municpio. E chega at mesmo a
apontar como exemplos desses setores especficos a proteo de obras de valor
histrico, artstico e cultural e dos monumentos, paisagens notveis e stios
arqueolgicos, assim como a proteo do meio ambiente e o combate poluio:

Aqui, sim, a posio dos Municpios diversa daquela apontada

acima em relao s normas urbansticas em geral, porque nesses
setores a atuao legislativa municipal suplementar da legislao
federal e estadual, com aplicao do disposto no art. 30, II, e
especialmente ao teor especfico do inciso IX desse artigo, que
declara caber ao Municpio promover a proteo do patrimnio
124

A cidade como bem cultural, In Victor Hugo Mori et alli (orgs.), Patrimnio: Atualizando o debate, p.

41.
125

Curso de Direito Constitucional, p. 278. Nesse mesmo sentido, Fernanda Dias Menezes de Almeida, op.
cit., p. 118.
126

Art. 182. A Poltica de Desenvolvimento Urbano, executada pelo Poder Pblico municipal, conforme
diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da
cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes. Trata-se da Lei federal n 10.257/01 (Estatuto da Cidade).

65

histrico-cultural local, observada

127
fiscalizadora federal e estadual.

legislao

ao

A expresso no que couber, empregada pelo constituinte no artigo 30, VIII,

refora essa noo de que existem limites exclusividade conferida ao Municpio
para o planejamento territorial.
Portanto,

no

se

vislumbram

bices

constitucionais,

baseados

nas

competncias urbansticas municipais, para a definio de usos de bens culturais

pelos rgos de preservao estaduais, ou mesmo pelo rgo federal, desde que estas
aes estejam inseridas no escopo de cooperao entre os entes, dada a competncia
comum na matria.
Apenas h de se advertir que essa definio de uso para bens culturais pelo
Poder Pblico seja pelo rgo federal, seja pelo estadual ou municipal de
preservao , caso incida sobre propriedades privadas e de forma individualizada,
ensejar o direito do particular justa indenizao, em razo do esvaziamento total ou
parcial do contedo econmico da propriedade causado pelo ato do Poder Pblico
(artigo 5, inciso XXII da Constituio Federal)128.
De tudo quanto exposto neste item, conclui-se que os impasses a uma poltica
de preservao do patrimnio cultural integrada ao direito urbanstico no residem no
mbito constitucional. Conforme demonstrado, a Constituio de 1988 previu
competncias bastantes a todos os nveis de poder para o concurso e a integrao de
127

(Grifos do autor). Direito Urbanstico Brasileiro, p. 65-66.

128

Trata-se de situao em que destacadas do domnio as prerrogativas de usar e fruir o bem, em razo de ato
posterior do poder pblico. A propsito de critrios para distino entre situaes que gerariam o dever do
Estado de indenizar e as que apenas conformariam o contedo do direito de propriedade, cf. Carlos Ari
Sundfeld, Direito Administrativo Ordenador, p. 89-104; Cf. tambm Jos Canasi, Tratado teorico practico
de la expropriacin pblica, p. 65 e ss; e ainda, cf. Ernst Forsthoff, Tratado de Derecho Administrativo, p.
426 e ss. Para Lucia Valle Figueiredo, se a propriedade privada tiver sua possibilidade de utilizao
diminuda, estar o Poder Pblico, ao tombar, constituindo uma servido e, assim, dever indenizar o
proprietrio na proporo em que este for atingido pela medida do tombamento, portanto, na proporo do
dano. In Disciplina Urbanstica da Propriedade, p. 63. A jurisprudncia do Superior Tribunal de Justia j
assentou entendimento de que a restrio administrativa sobre o uso da propriedade que causar o
esvaziamento do seu contedo econmico gera ao proprietrio o direito indenizao. Como casos em que
apontado esse entendimento pacfico, cf. Recurso Especial 188781/PR, j. 20.09.1999; Recurso Especial
52905/SP, j. 13.12.1994; Recurso Especial 34006/SP, j. 25.10.1993; Recurso Especial 401.264/SP, j.
05.09.2002; Recurso Especial 435128/SP, j. 11.02.2003; Recurso Especial 665791/SP, j. 05.04.2005; dentre
outros. Cf. no Captulo 4 deste trabalho comentrios acerca do tombamento de uso.

66

suas aes legislativas e executivas tanto em matria de proteo do patrimnio

cultural, como no tocante ao desenvolvimento urbano (reabilitao e planejamento
urbanos associados incluso social).
O que parece faltar exatamente vontade poltica de integrao dos rgos
pblicos de ordenao urbana e de preservao, nos trs nveis da Federao, bem
como de implementao de planos nacionais, regionais e locais que coordenem as
aes dos entes federados, considerada a atual realidade urbana e as novas e mais
ampliadas definies de patrimnio cultural.129

3.3. Ao dos trs Poderes

O pargrafo 1 do artigo 216 da Constituio Federal de 1988, ao estabelecer

que o Poder Pblico, com a colaborao da comunidade, promover e proteger o
patrimnio cultural brasileiro por meio de inventrios, registros, vigilncia,
tombamento e desapropriao, e de outras formas de acautelamento e preservao,
d a tnica da poltica nacional de preservao do patrimnio cultural brasileiro,
vinculando todos os Poderes Pblicos - da Unio, dos Estados e dos Municpios
consecuo desse objetivo. Aponta, assim, para fins futuros, servindo de pauta de
valores para as aes do Poder Pblico.130

129

Cf. Paulo Ormindo de Azevedo, Comentrio 4: A cidade como obra aberta, In Patrimnio: Atualizando
o debate, p. 67.

130

Jos Afonso da Silva, Aplicabilidade das Normas Constitucionais, p. 149. Ernest Benda, num contexto em
que discutia a clusula do Estado social na Lei Fundamental Alem, considerou-a como categoria jurdica
voltada ao futuro: O fato de que s em pequena medida caiba inferir diretamente respostas materiais um
inconveniente apenas em uma primeira e elementar aproximao. O mandamento constitucional continua
existindo. No cabe discrio da maioria parlamentar execut-lo ou no. Mas o detalhe do que deva ser
feito no est to predeterminado que no exista margem para a busca da melhor alternativa. apud Maria
Paula Dallari Bucci, O conceito de poltica pblica em Direito, In Maria Paula Dallari Bucci (org.),
Polticas Pblicas: Reflexes sobre o conceito jurdico, p. 9. Tambm Maria Paula Dallari Bucci, ao tratar da
positivao constitucional das normas sociais, ressalta que [...] seria absolutamente frustrante, do ponto de
vista poltico, aceitar a inexequibilidade dos direitos sociais. Do ponto de vista jurdico, isso representaria
tornar incuo o qualificativo de Estado social de direito afirmado no art. 1 da Constituio. Partindo da
conhecida mxima de interpretao de que a lei no contm palavras inteis, no se pode tomar tal locuo
como sinnimo de Estado de Direito, omitindo a carga finalstica do adjetivo social num Estado em que as

67

Jos Afonso da Silva considera haver nesse dispositivo uma

peremptoriedade da norma, que a faz in fieri para a eficcia plena, a

ponto de poder-se duscutir se, apesar de um certo sentido de
programa a realizar, no se acham, a, traduzidos, se no direitos
subjetivos, ao menos interesses legtimos que implicam, no mnimo,
131
obrigaes administrativas de aparelhar-se para executar a norma.

Essa ideia reforada pela enumerao, no dispositivo, das providncias que

devero ser tomadas para aplicao da norma constitucional (realizao de
inventrios, registros, tombamentos, etc).
No tocante s cidades, o constituinte de 1988 tambm programou
especialmente aos Municpios a implementao de polticas de desenvolvimento
urbano para os seus respectivos territrios, com vistas a ordenar o pleno
desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o bem-estar dos seus
habitantes (artigo 182, caput). Definiu que essas polticas a cargo dos Poderes
Pblicos Municipais deveriam seguir diretrizes gerais fixadas em lei132, assim como
ser baseadas em um Plano Diretor133 que dever revestir-se da forma de lei
municipal e conter as exigncias fundamentais de ordenao da cidade, necessrias ao
delineamento da funo social da propriedade urbana (artigo 182, 1 e 2).

tarefas sociais ainda esto por ser feitas. In O conceito de poltica pblica em Direito. In Maria Paula
Dallari Bucci (org.), Polticas Pblicas: Reflexes sobre o conceito jurdico, p. 10.
131

Op. Cit., p. 149. Acerca das normas constitucionais definidoras de direitos sociais especficos, Jos
Joaquim Gomes Canotilho adverte que as diretivas por elas definidas, longe de serem meros convites para
legislar, assumem o carter de verdadeiras imposies constitucionais de atividade legiferante. In Direito
Constitucional, p. 178. A respeito da incidncia do princpio da aplicabilidade direta das normas
constitucionais de meio ambiente (dispensando-se interveno de lei mediadora), cf. Jos Joaquim Gomes
Canotilho, Proteco do Ambiente e Direito de Propriedade: Crtica de Jurisprudncia Ambiental, p. 18.

132

Hoje expressas na Lei Federal n 10.257/01 (Estatuto da Cidade). Neste documento, tambm se reconhece
a necessidade dessa poltica municipal de desenvolvimento urbano seguir as regras gerais estabelecidas pelos
planos nacionais, regionais e estaduais de ordenao do territrio e de desenvolvimento econmico e social,
assim como as definidas no planejamento das regies metropolitanas , aglomeraes urbanas e microrregies
(art. 4, I e II da Lei federal 10.257/01).

133

O Plano Diretor obrigatrio somente para as cidades com mais de vinte mil habitantes (art. 182, 1 da
Lei 10.257/01).

68

Todas as normas constitucionais acima referidas apontam, portanto, para uma

srie de medidas a serem adotadas pelos Poderes Legislativo e Executivo para
realizao dos fins que mencionam.
Diante desse dever do Estado de adoo de medidas voltadas a esses fins,
prope-se, neste item, verificar o modo como hoje sistematizado o tema da
preservao do patrimnio cultural urbano pelos Poderes Legislativo e Executivo. No
que se refere ao Poder Judicirio, sero verificados alguns meios processuais de tutela
do patrimnio cultural urbano. Ser dada nfase s atividades legislativas e
executivas no nvel nacional.

3.3.1. O Decreto-lei n 25/37 enquanto lei geral de preservao do patrimnio

cultural

O tema da preservao do patrimnio cultural recebeu tratamento legal indito

no Brasil trs anos depois que versada a matria pela primeira vez no plano
constitucional, pela Constituio de 1934. Assim, em 30 de novembro de 1937, foi
publicado pela Unio o Decreto-Lei n 25134 visando a organizar a proteo do
patrimnio histrico e artstico nacional.
Seu texto incorporava as contribuies sucessivamente acumuladas das
diversas propostas legislativas anteriores135, definindo juridicamente o patrimnio
histrico e artstico nacional (Captulo I), bem como instituindo o regime jurdico
prprio do instrumento que se tornaria e assim se mantm, at os dias de hoje - o

134

O Decreto-lei 25/37 decorre de um projeto de lei de 1936, de autoria do jurista Rodrigo Melo Franco de
Andrade, que ento j assumia a diretoria do recm criado SPHAN.

135

A ideia de criao de uma lei nacional de proteo do patrimnio cultural vinha sendo debatida na Cmara
dos Deputados desde 1923, quando o deputado pernambucano Luiz Cedro apresentou pela primeira vez
Casa um projeto de lei dispondo sobre a matria. Este projeto de lei, assim como outros dois apresentados
posteriormente por Augusto de Lima (1924) e Jos Wanderley de Arajo Pinho (1930), no obstante tenham
sido abandonados alegadamente por razes de inconstitucionalidade a Constuio de 1891 assegurava o
direito de propriedade em toda a sua plenitude -, contm normas que muito se assemelham s constantes do
Decreto-Lei n 25/37. Para o inteiro teor dessas propostas, cf. Fundao Nacional Pro-Memria, Proteo e
revitalizao do patrimnio cultural no Brasil: Uma tragetria, Anexos II a IV, p. 63-88.

69

mecanismo de tutela do patrimnio cultural mais recorrente nas prticas dos rgos
preservacionistas, qual seja, o tombamento (Captulos II a V).
Atualmente, no obstante a relativa incompatibilidade de suas normas gerais
introdutrias com a ordem constitucional de 1988 tais como as normas de definio
jurdica do patrimnio histrico e artstico nacional (caput do artigo 1) e de
condicionamento do reconhecimento oficial do bem como patrimnio cultural sua
inscrio em um dos Livros do Tombo (pargrafo 1 do artigo 1) -, o Decreto-lei n
25/37 permanece em plena vigncia, preservando o ttulo de Lei Nacional de
Proteo do Patrimnio Cultural.
Iniciando-se a presente abordagem com a anlise desse documento legal em
sua estrutura, observa-se que nele no existe uma distino clara entre normas gerais
e normas especiais, o que de praxe verificar-se em leis expedidas pela Unio.
Algumas de suas disposies podem ser mais facilmente reconhecidas como
normas gerais, como as que tratam dos efeitos do tombamento - em especial a que
veda a destruio, demolio ou mutilao de bens tombados e a que veda
construes ou fixao de anncio de cartazes na vizinhana de bens tombados sem
prvia autorizao (artigos 17 e 18, respectivamente), posto que so as obrigaes
que melhor caracterizam o referido instituto.
Outras tambm, excepcionalmente, revelam-se com alguma clareza como
normas especialmente dirigidas Administrao Pblica da Unio, tais como aquelas
referentes a prazos e procedimentos aplicveis ao processo de tombamento conduzido
pelo rgo de preservao federal ento recm criado o SPHAN (artigo 9).
Mas no h no Decreto-lei 25/37 qualquer sistematizao mediante o
tratamento das normas gerais e especiais em captulos apartados, por exemplo - no
sentido de organizar [efetivamente] a proteo do patrimnio histrico e artstico
nacional.136
Tampouco possvel identificar no Captulo V desse Decreto-lei, intitulado
Disposies Gerais, um agrupamento das normas gerais atinentes ao tema, pois
136

Essa a expresso que intitula o Decreto-lei n 25/37.

70

como se verifica da leitura dos seus dispositivos (artigos 23 a 30), h normas ali
inseridas que so nitidamente dirigidas Administrao Pblica federal - como o
artigo 25, que incumbe o SPHAN de procurar entendimentos com autoridades
eclesisticas e instituies cientficas, dentre outras pessoas, com vistas cooperao
mtua em benefcio do patrimnio , assim como h normas fora desse Captulo
manifestamente gerais, conforme apontado acima.
No entanto, maiores discusses sobre essa distino precisa entre normas
gerais e normas especiais do Decreto-lei n 25/37 no faziam muito sentido at a
dcada de 1960, uma vez que nesse perodo, o Poder Pblico da Unio, por meio do
SPHAN, centralizava praticamente todas as aes estatais preservacionistas do ento
patrimnio histrico e artstico nacional.
Isso muito embora a Constituio de 1934 j atribusse competncia conjunta
Unio, aos Estados e aos Municpios em matria de proteo ao patrimnio cultural137
e o prprio Decreto-lei n 25/37 reconhecesse a pertinncia da atuao executiva e
legislativa dos Estados federados ao prever, no artigo 23, que o Poder Executivo
federal deveria providenciar acordos com estes entes visando coordenao e [ao]
desenvolvimento das atividades relativas proteo do patrimnio histrico e
artstico nacional e uniformizao da legislao estadual complementar.138 e 139
Essa situao comeou a mudar na dcada de 1960, como dito, quando
aumentaram as produes legislativas estaduais em matria de preservao do
patrimnio cultural. No plano municipal, essas produes tornaram-se mais
expressivas na dcada de 1980.
De modo que, presentemente, dada a coexistncia de leis federal, estaduais e
municipais versando sobre essa mesma matria,

137

distines mais

precisas,

Cf. Item 3.2 deste trabalho.

138

Art. 23. O Poder Executivo providenciar a realizao de acordos entre a Unio e os Estados, para
melhor coordenao e desenvolvimento das atividades relativas proteo do patrimnio histrico e
artstico nacional e para a uniformizao da legislao estadual complementar sobre o mesmo assunto.

139

Esta ltima atribuio legal do Poder Executivo federal de agenciar a uniformizao da legislao
estadual complementar evidencia, no entanto, relativa centralizao nas mos da Unio do poder dos
Estados de legislar, na medida em que as normas estaduais complementares deveriam, em tese, refletir os
interesses regionais de cada estado, consideradas as caractersticas que os diferenciam entre si.

71

especialmente na legislao federal, entre normas gerais e normas especiais de

preservao do patrimnio cultural revelam-se essenciais para se conhecer, com
maior segurana e clareza, os exatos campos das atuaes legislativas complemetares
estadual e municipal na matria.
Feitas essas consideraes de estrutura, parte-se para a anlise do contedo do
Decreto-lei n 25/37, no que se refere sua compatibilidade com as diversas
demandas de preservao surgidas ao longo dos anos.
Esse documento legislativo, ao conceber juridicamente o patrimnio como um
universo composto exclusivamente por bens materiais, acabou traando limites
bastante restritos ao campo de incidncia de tutela jurdica. Como explica Maria
Ceclia Londres Fonseca,

A preocupao, nesse caso, no era com o aspecto conceitual ou com

o organizacional, [...] mas com recursos operacionais que fossem no
s legais como tambm reconhecidos como legtimos. [...] para
viabilizar a proteo legal era necessrio referir-se a coisas (bens
mveis e imveis), o que marcava a inadequao do instrumento
proposto o tombamento para proteger manifestaes folclricas,
como lendas, supersties, danas, dramticas, etc.140

No obstante os bens imateriais j tivessem sido cogitados como objeto de

preservao em um anteprojeto de lei elaborado anteriormente por Mario de Andrade,
eles foram excludos do regime de proteo patrimonial institudo pelo Decreto-lei n
25/37, voltando-se este particularmente aos monumentos e obras de excepcional valor
histrico ou artstico nacional. Esse objeto mais restrito atendia a contento, naquele
incio, aos anseios preservacionistas do ento recm criado SPHAN.
De acordo com o relato de Paulo Ormindo de Azevedo, nos primeiros vinte
anos de vigncia do Decreto-lei n 25/37, este funcionou como um instrumento de
140

O patrimnio em processo: trajetria da poltica federal de preservao no Brasil, p. 104-105. A autora,

nessa passagem, confronta o Decreto-Lei n 25/37 com o anteprojeto de lei formulado pouco tempo antes por
Mario de Andrade, para os mesmos fins, a pedido do ento ministro Gustavo Capanema. Este anteprojeto foi
ao final preterido pelo daquele, mas adotava uma concepo muito mais ampla de patrimnio reconhecidamente avanada para seu tempo - que contemplava as culturas erudita e popular, material e
imaterial.

72

preservao passivo, impedindo demolies e adulteraes volumtricas de setores

urbanos, mas no propriamente como um instrumento de conservao141. Isso porque
o referido Decreto-lei no cuidava de outros mecanismos de preservao seno do
tombamento, que tem por finalidade precpua a garantia da imodificabilidade da coisa
protegida.
Mesmo que essa lei demonstrasse, j nesse tempo, algumas deficincias, na
prtica, para garantir algo mais do que a preservao passiva de bens materiais
culturais, o Pas, nessa poca, era predominantemente rural, de modo que esse
patrimnio ainda no se via ameaado seno pelo abandono e pelo desgaste do
tempo142.
Algumas distores no emprego desse documento legislativo comearam a
surgir ainda na dcada de 1940, quando verificada a aplicao do regime do
tombamento para a proteo de reas urbanas143. Mais tarde, mesmo municpios
inteiros, como Porto Seguro (tombado pelo IPHAN em 1968), foram submetidos a
esse mesmo instrumento.
Mas a defasagem do Decreto-lei n 25/37 para organizar a proteo do
patrimnio histrico e artstico nacional portanto, para figurar como a lei geral de
preservao do patrimnio cultural brasileiro144 -, manifestou-se com maior nfase a
partir da dcada de 60, quando o acelerado processo de urbanizao trouxe novos
desafios para o tema e veio confirmar, assim, a insuficincia do tombamento como
instrumento nico de preservao145. A esse respeito, analisa Paulo Ormindo de
Azevedo:

141

Op. Cit., p. 67. O autor relata ainda, quanto aos desdobramentos da aplicao dessa lei nesse perodo, que
sob sua vigncia muitas famlias abandonaram os centros histricos e foram substitudas por comerciantes
informais e migrantes do campo. Muitos donos abandonaram seus imveis para resgatarem o solo para
estacionamentos. Cf. tambm Jean Benoit Bleyon, Lurbanisme el la proteccin des sites..., p. 169.

142

Cf. Nestor Goulart Reis Filho, Por uma nova poltica de preservao, In OESP, 9 de janeiro de 2009, p.
A2.

143

Idem, ibidem, p. 67. A anlise da aplicao do tombamento para proteo de reas e setores urbanos
aprofundada mais adiante neste trabalho, no item 4.2, no qual se discorrer acerca do tombamento de bairros.

144

Ainda que se reconhea que a referida lei preserva sua pertincia para cuidar de bens isolados, aplicandose o regime do tombamento nela detalhado.

145

Cf. Paulo Ormindo de Azevedo, Cometrio 4: A cidade como obra aberta, In Victor Hugo Mori et alli
(orgs.), Patrimnio: Atualizando o debate, p. 67.

73

Quando, porm, na dcada de 60 a presso migratria e o

crescimento vegetativo ameaavam explodir as nossas cidades, ficou
patente que aquele instrumento legal, criado para preservar
monumentos e imagens sacras, no dava conta das complexas
transformaes scio-econmicas e da deteriorao fsica de nossos
centros histricos. 146

tambm desse tempo a Lei federal n 3.924/61, que tratou especificamente

da guarda e da proteo dos monumentos arqueolgicos e pr-histricos, tendo
institudo, para tanto, um regime especial de limitao ao exerccio do direito de
propriedade diferente do tombamento em muitos aspectos, a comear pelo carter
geral e abstrato dessa limitao, decorrente da prpria lei.
Este regime especial tratou de estabelecer de modo explcito que a propriedade
de superfcie, regida pelo direito comum, no incluiria a das jazidas arqueolgicas ou
pr-histricas e que estas, para todos os efeitos e especialmente para os de explorao
e aproveitamento econmico, seriam consideradas bens patrimoniais da Unio a partir
da vigncia da lei (artigo 1, pargrafo nico e artigo 7)147. Admitiu tambm a
ocupao temporria de terrenos de propriedade particular para fins de pesquisa em
jazidas arqueolgicas por instituies cientficas.
Enfim, por meio dessa Lei, reconheceu-se que para a fruio verdadeira desse
tipo de bem pela sociedade, era preciso um regime que oferecesse mais do que a
simples e passiva imodificabilidade de uma rea detentora de reminiscncias
arqueolgicas e pr-histricas148. Era preciso que ele garantisse tambm livre acesso e
explorao dessa rea para pesquisas, escavaes, anlise do solo e retirada de

146

Idem, Ibidem, p. 67.

147

que a Constituio de 1946, ento vigente, no tratava expressamente desses bens arqueolgicos e prhistricos, tampouco os definia como bens da Unio. O legislador tratou, ento, de reconhecer o direito dos
proprietrios sobre as jazidas j em explorao na data de publicao da lei, sob a condio de que esse fato
fosse comunicado Diretoria do Patrimnio Histrico Nacional e que no se destrussem, nem mutilassem os
bens culturais ali encontrados. Essa pouca clareza resolvida atualmente pelo teor dos artigos 20, X e 176 da
Constituio de 1988, que reconhecem as jazidas, cavidades naturais subterrneas e os stios arqueolgicos e
pr-histricos como pertencentes Unio.

148

O que j era garantido pelo regime do tombamento. (Art. 1. Constitui o patrimnio histrico e artstico
nacional o conjunto dos bens mveis ou imveis existentes no pas e cuja conservao seja de interesse
pblico, [...] por seu excepcional valor arqueolgico [...]).

74

fragmentos do local, de modo a permitir uma posterior recomposio das peas,

estudos sobre estas, sua identificao, inventariao e difuso dos dados coletados.
Outra disposio normativa envolvendo a matria de preservao de bens
culturais foi instituda em 2000, mas no pelo Poder Legislativo federal, e sim pelo
Presidente da Repblica, mediante o Decreto n 3.551, de 4 de agosto de 2000. Este
Decreto dispe sobre o mecanismo de registro de bens culturais de natureza imaterial
e cria o Programa Nacional do Patrimnio Imaterial149, contemplando, assim,
aquela parcela imaterial do patrimnio cultural no compreendida na definio,
tampouco no modo de tutela previstos no Decreto-lei n 25/37, mas presente e
extremamente importante no ambiente urbano. E declara o dever do Ministrio da
Cultura de garantir a ampla divulgao e promoo desse patrimnio imaterial.
O Estatuto da Cidade, por sua vez, apresentou em 2001 uma relao de
instrumentos urbansticos passveis de contribuir para o cuidar do patrimnio no
ambiente urbano, sem, todavia, oferecer maiores sistematizaes a esta matria. E
nem seria esta Lei a mais adequada para tanto, posto que ela cuida especificamente de
oferecer aos Municpios as diretrizes gerais de suas polticas de desenvolvimento
urbano, que devero abranger uma srie de aspectos, sendo a preservao do
patrimnio cultural apenas um deles150.
Assim, esta Lei to somente sugere aos Municpios a utilizao de mecanismos
para os fins de preservao, como o tombamento, o Estudo de Impacto de Vizinhana,
a transferncia do direito de construir, a desapropriao. Deixa transparecer,
verdade, a necessidade de que a preservao do patrimnio cultural urbano seja vista
no contexto da ordenao urbana e o fato de que os Municpios, nesse aspecto, muito
tm a contribuir. Mas, como dito, no nessa Lei que se encontra nem que se deve
esperar encontrar - a sistematizao geral da matria.

149

Eis a expresso contida no enunciado do Decreto, no obstante no sejam fornecidos em seu texto
quaisquer detalhamentos sobre os recursos a serem empregados para implementao dessa suposta poltica,
as metas a serem alcanadas, os prazos estimados e os resultados esperados desse Programa, etc,
postergando-se para uma futura oportunidade o cumprimento, pelo Estado, dos deveres sociais a ele dirigidos
nas normas constitucionais programticas competentes.
150

Tanto que, com relao aos instrumentos de poltica urbana que menciona, estabelece, no artigo 4, 1,
que eles: regem-se pela legislao que lhe prpria, observado o disposto nesta Lei.

75

De modo que hoje, passados mais de 40 anos de enfrentamento das intensas

transformaes scio-econmicas no cenrio urbano, considerado o reconhecimento
de uma concepo ampliada de patrimnio cultural pela Constituio de 1988, por
influncia dos debates e formulaes desenvolvidos sobre o tema no plano
internacional, e tendo em vista as diretrizes gerais estabelecidas para a gesto das
cidades, conclui-se no ser mais possvel considerar o Decreto-lei n 25/37 como a lei
geral de proteo do patrimnio cultural.
De efeito, o Decreto-lei n 25/37 preserva em muito sua importncia no que se
refere garantia de imodificabilidade de bens imveis e mesmo tutela dos bens
culturais mveis, mas no sistematiza, nem compreende toda a matria. No indica
princpios aplicveis, no define adequadamente o amplo objeto de tutela do
patrimnio cultural brasileiro, no enumera os meios garantidores da sua promoo e
proteo, tampouco aponta os mecanismos adequados garantia de tutela para cada
tipo diferente de bem patrimonial.
verdade que, como visto, o Direito positivo prev, de modo esparso, uma
concepo ampla para o patrimnio cultural, assim como alguns regimes especiais
para tutela dos bens neste compreendidos. Mas a codificao da matria num nico
texto legislativo federal traz como contribuio uma maior clareza da unidade do
sistema. Nesse aspecto, o direito do meio ambiente natural mais avanado, posto
que desde a dcada de 1980 conta com a vigncia da Lei n 6.938/81.
A ttulo de exemplo de codificao da matria em outros pases, cite-se o caso
recente da Itlia, que por meio do Decreto legislativo de 22 de janeiro de 2004, n. 42,
publicou o Codice dei beni culturali e del paesaggio, que contm em si os princpios
gerais de tutela, fruio e valorizao dos bens culturais; da definio de patrimnio
cultural; das funes e competncias do Estado italiano, das regies e outras
entidades pblicas territoriais, em matria de tutela e valorizao do patrimnio
cultural; dos modos pontuais de tutela (vigilncia, inspeo, proteo e conservao);
do controle da circulao dos bens culturais mveis; da tutela e gesto dos bens
paisagsticos; e mesmo das sanes administrativas e penais.

76

Por fim, no nvel dos Estados, as produes legislativas de carter geral

limitam-se a transcrever o teor do Decreto-Lei n 25/37, na maioria dos casos, sem
maiores preocupaes em adequar a matria a especificidades regionais. No mbito
municipal, de um modo geral, mesma observao feita com relao s leis especiais
preservao editadas por estes entes.

3.3.2. Atuao do Poder Executivo

Num primeiro momento de atuao do ento SPHAN, quando predominava

forte centralizao na poltica de preservao adotada, algumas reas urbanas foram
declaradas oficialmente como patrimnio histrico e artstico nacional. Mas nesse
tempo, essas reas eram concebidas, elas prprias, como verdadeiros monumentos, ou
seja, cada uma delas sendo uma obra de arte pronta e acabada.
As aes de preservao que incidiam sobre essas reas urbanas voltavam-se,
ento, basicamente conservao intacta ou ao restabelecimento de uma integridade
esttica das edificaes nela contidas. Valorizavam-se as expresses do barroco
colonial, por se entender esse estilo como representativo da arte genuinamente
brasileira. E em razo disso, era recorrente a restaurao das edificaes histricas a
um estado colonial, eliminando-se, por exemplo, todos os elementos eclticos
eventualmente encontrados nestas.
Foi com esse propsito, de conservao de reas urbanas como verdadeiros
monumentos, que foram tombadas, j no incio das aes do SPHAN, as cidades
histricas mineiras de Ouro Preto, Mariana, Tiradentes, So Joo del Rei e
Diamantina, todas elas expresses do barroco e, portanto, tidas como exemplares
excepcionais de um estilo artstico verdadeiramente nacional.
Mas o crescimento acelerado das cidades, desencadeado pelo processo de
industrializao do Pas a partir dos anos 50, associado ao carter marcadamente
cultural da atuao do SPHAN, que confrontava com o novo modelo de

77

desenvolvimento brasileiro, geraram necessidades de redimensionamento da poltica

de preservao do SPHAN.151
Sem contar a falta de recursos financeiros e administrativos, com que tinha de
lidar este Servio para gesto de um patrimnio que crescia a passos largos, conforme
observado por Nestor Goulart Reis Filho:

O patrimnio artstico e histrico tem sido considerado, no Brasil,

como um acervo cultural que o poder pblico se empenha em
preservar, s suas custas, atravs de algumas amostras de
significao excepcional, que so guardadas como documentos da
vida cultural de outras pocas. [...] De acordo com esse processo [de
tombamento], nos vrios Estados da federao selecionam-se
algumas obras, consideradas notveis por seu significado artstico ou
histrico, sobre as quais se estende a proteo oficial e em sua
restaurao e conservao despendem-se os recursos disponveis.
Dessa poltica, aplicada de forma criteriosa, resultou o prestgio
indiscutvel de que goza a repartio correspondente, a Diretoria do
Patrimnio Histrico e Artstico Nacional, que h mais de trinta anos
vem conseguindo, com um trabalho de alto nvel tcnico, preservar
as manifestaes culturais mais importantes do Pas. Todavia, a
extenso de seus resultados vem sendo limitada, sensivelmente, pela
carncia de meios financeiros. Como, na prtica, os nus das
medidas defensivas recaem sempre sobre os cofres pblicos, o custo
relativamente elevado dessa aplicao termina por restringir as
possibilidades de ao da repartio federal que tende a concentrar
os seus esforos em reas como Bahia, Pernambuco e Minas Gerais,
onde o volume de suas responsabilidades se destaca em relao a
outras regies do Pas.

151

Conforme aponta Maria Ceclia Londres Fonseca: Nas dcadas de 1950 e 1960 ocorreram grandes
mudanas no modelo de desenvolvimento brasileiro, responsveis pelos impasses com que a poltica de
preservao do Sphan foi confrontada, levando a instituio e outros setores da administrao pblica que
passaram a se interessar pela questo, a recorrer a novas alternativas de atuao. Nesse perodo a ideologia
do desenvolvimentismo atrelou o nacionalismo aos valores da modernizao. Foi a poca urea da
industrializao, da urbanizao e da interiorizao, estimuladas pela construo de Braslia. As
conseqncias para a preservao desse modelo de desenvolvimento repercutiram no apenas no nvel
simblico na medida em que essa ideologia se contrapunha continuidade e tradio como nos nveis
econmico e social devido ao intenso processo de migrao para as capitais e a valorizao do solo urbano,
desarticulando os processos espontneos de preservao do patrimnio, tanto o edificado quanto o
paisagstico. Na prtica do Sphan, surgiram tenses agudas, especialmente na preservao das cidades
histricas e dos centros histricos das grandes cidades. O patrimnio em processo..., p. 141.

78

Como consequncia, um nmero muito grande de edifcios e obras

artsticas em geral, de grande importncia regional mas de valor
relativo no plano nacional, condenado ao abandono, destruio
ou descaracterizao. Mesmo manifestaes culturais de interesse
nacional, como as que se referem histria do caf e origem da
industrializao no Brasil ambas ocorrendo em boa parte no Estado
de So Paulo esto desaparecendo rapidamente, pois as ocorrncias
dos sculos coloniais tendem a ser mais valorizadas do que
152
aquelas.

Diante dessa realidade, uma nova diretriz para a poltica de preservao passou
a ser assumida mais explicitamente na dcada de 1970, baseada na descentralizao
das atividades protecionistas para os mbitos dos Estados e dos Municpios.
O Compromisso de Braslia (de abril de 1970), assim como o Compromisso de
Salvador (de outubro de 1971) elucidaram claramente essa tendncia naquela poca.
Eles consistem em documentos compiladores de proposies adotadas por
Governadores de Estado, Secretrios Estaduais de Cultura, Prefeitos de Municpios
interessados e representantes de Instituies Culturais, a partir de discusses havidas
entre eles em dois encontros promovidos pelo Governo federal. Nesses documentos
esto contidas recomendaes aos Estados e Municpios de adoo de uma srie de
medidas que prometiam viabilizar a ento declarada necessria ao supletiva destes
entes na proteo de bens culturais de valor nacional, bem como permitir que os
Estados assumissem a proteo de bens de valor regional, sob a orientao tcnica do
ento Departamento do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional - Dphan.
Nesse tempo, diversos rgos estaduais de preservao do patrimnio cultural
encontravam-se em recente atividade. E rgos municipais de preservao tambm
no tardaram em surgir e atingir quantidade expressiva153.

152

(Grifamos). Nestor Goulart Reis Filho, O quadro da arquitetura no Brasil, p. 192-194.

153

No mbito dos Estados, no obstante o pioneirismo do Estado do Paran, que por meio da lei n. 112, de
outubro de 1948, criou o Conselho Estadual do Patrimnio Histrico e Artstico, considervel o nmero de
rgos de preservao surgidos na dcada de 1960, tais como o DPHA, no antigo Estado da Guanabara
(1964), o IPHAE, no Rio Grande do Sul (1964), o FPACBA, na Bahia (1967), e o CONDEPHAAT, em So
Paulo (1968). Na dcada seguinte, so criados o IEPHA, em Minas Gerais (1971), a FUNDARPE, em
Pernambuco (1973) e a FCC, em Santa Catarina (1979). No plano municipal, na dcada de 1980 que se
amplia expressivamente o nmero rgos e entidades especiais de preservao, como o CONPRESP, em So

79

Em termos de programas governamentais, costuma ser lembrada a experincia

de cerca de 10 anos do Programa Integrado de Reconstruo das Cidades Histricas,
criado em 1973 por proposta do Ministrio da Educao e Cultura e com a
participao, no mbito federal, dos Ministrios do Planejamento e da Indstria e
Comrcio (por meio da Embratur).
Contando com recursos do Banco Nacional de Habitao, com a atuao direta
e descentralizada dos Estados e Municpios e com a referncia conceitual e tcnica do
IPHAN, esse Programa tinha [inicialmente] como objetivo criar infra-estrutura
adequada ao desenvolvimento e suporte das atividades tursticas e ao uso de bens
culturais como fonte de renda para regies carentes do Nordeste, revitalizando
monumentos em degradao154.
Mais do que a simples restaurao fsica de monumentos histricos espalhados
pelo Pas, o Programa de Cidades Histricas como ficou mais conhecido
propunha o fortalecimento das bases do turismo nessas cidades e a articulao desta
atividade com as necessidades locais de desenvolvimento econmico.
Essa ideia de aproveitamento do potencial turstico do patrimnio cultural para
os fins de desenvolvimento econmico j vinha sendo amplamente debatida no nvel
internacional desde pelo menos 1967, quando realizado um encontro da OEA para
tratar da conservao e utilizao de monumentos e lugares de interesse histrico e
artstico. As concluses deste encontro resultaram nas chamadas Normas de Quito,
que acerca desse tema dispuseram basicamente o seguinte:

Partimos do pressuposto de que os monumentos de interesse

arqueolgico, histrico e artstico constituem tambm recursos
econmicos da mesma forma que as riquezas naturais do pas.
Consequentemente, as medidas que levam a sua preservao e
adequada utilizao no s guardam relao com os planos de
desenvolvimento, mas fazem ou devem fazer parte deles.
[...]
Paulo (1985), o Conselho Municipal de Proteo do Patrimnio Cultural do Rio de Janeiro (1980), o
CONDEPACC, em Campinas (1987), a Fundao Gregrio de Matos, em Salvador (1986),
154

Maria Ceclia Londres Fonseca, O patrimnio em processo..., p. 143.

80

Valorizar um bem histrico ou artstico equivale a habilit-lo com as

condies objetivas e ambientais que, sem desvirtuar sua natureza
ressaltem suas caractersticas e permitam seu timo aproveitamento.
Deve-se entender que a valorizao se realiza em funo de um fim
transcendente, que, no caso da Amrica Ibrica, seria o de contribuir
para o desenvolvimento econmico da regio.
[...]
Os valores propriamente culturais no se desnaturalizam nem se
comprometem ao vincular-se com os interesses tursticos e, longe
disso, a maior atrao exercida pelos monumentos e a fluncia
crescente de visitantes contribuem para afirmar a conscincia de sua
importncia e significao nacionais.
[...]
Os projetos de valorizao do patrimnio monumental fazem parte
dos planos de desenvolvimento nacional e, consequentemente,
devem a eles se integrar. Os investimentos que se requerem para a
execuo dos referidos projetos devem ser feitos simultaneamente
com os que so necessrios para o equipamento turstico da zona ou
regio objeto de revalorizao (grifamos).

Nessa esteira, visando a esse aproveitamento do patrimnio cultural para o

turismo e desenvolvimento, foram pensadas, no Brasil, formas mais abrangentes de
lidar com a preservao patrimonial, baseadas em planos urbansticos, como relata
Paulo Ormindo de Azevedo:

A conscincia de que s atravs do planejamento seria possvel

conservar as nossas cidades histricas no faltou aos fundadores do
IPHAN. Para implementar uma nova poltica, Rodrigo Melo Franco
de Andrade e Renato Soeiro, seu sucessor, promovem a incorporao
da experincia europeia com convites a especialistas estrangeiros
para discutir a questo e assessorar os primeiros planos urbansticos
de centros histricos no pas. [...] foram elaborados planos diretores
para Ouro Preto, So Lus do Maranho, Alcntara, Parati, Salvador,
So Cristvo e Laranjeiras, entre outras cidades.
Muitos desses planos foram financiados e implementados, atravs de
convnios com estados e municpios, pelo Programa das Cidades
Histricas [...]. Consciente de que a questo da conservao do nosso

81

patrimnio no poderia ser resolvida exclusivamente a partir de

Braslia, a gerao fundadora do IPHAN promove a descentralizao
e horizontalizao do sistema [sic] preservao [...], ensejando a
criao de numerosas fundaes estaduais e algumas municipais de
proteo ao patrimnio.155

Posteriormente, em 1977, o Programa de Cidades Histricas foi estendido para

algumas localidades da regio sudeste do Pas. Mas durou at 1983, encerrando-se,
assim, um promissor processo de criao de uma poltica pblica nacional de
preservao de Cidades Histricas156.
Na dcada de 1990, projeto semelhante foi retomado pelo Poder Executivo
federal, por meio do Programa Monumenta. Esse Programa contou com o apoio
tcnico-institucional da UNESCO e com recursos do Banco Interamericano de
Desenvolvimento - BID para financiar aes integradas nessas localidades histricas.
Tais aes visavam a oferecer condies de sustentabilidade a esse patrimnio
cultural urbano e consistiam na: restaurao de bens tombados; capacitao de mode-obra; formao de agentes locais de cultura e turismo; promoo de programas
educativos; e destinao de novos usos aos bens recuperados nessas cidades. Ao todo,
26 stios foram beneficiados por esse Programa.
De abrangncia ampliada, tem sido divulgada recentemente uma proposta do
Poder Executivo federal que, se implementada, pretende dar continuidade aos
objetivos do Programa Monumenta157 e beneficiar cerca de 173 Municpios. Os
investimentos seriam estabelecidos segundo os Planos de Ao elaborados pelos
municpios respectivos, com metas anuais158.

155

Paulo Ormindo de Azevedo. Comentrio 4: A cidade como obra aberta. In Victor Hugo Mori et alli
(orgs), Patrimnio: Atualizando o debate, p. 67.

156

Idem, ibidem, p. 67.

157

Os investimentos do BID para o Programa Monumenta encerram-se no final do ano de 2009, devendo as
aes correspondentes ser concludas at o final do ano de 2010.

158

Trata-se do chamado PAC das Cidades Histricas, lanado em outubro de 2009 pelo Governo Federal,
tendo por objetivos principais: 1. Promover a requalificao urbanstica dos stios histricos e estimular usos
que promovam o desenvolvimento econmico, social e cultural que inclui aes de embutimento de fiao
eltrica area, recuperao de espaos pblicos com acessibilidade universal, instalao de mobilirio urbano
e sinalizao, iluminao de destaque e instalao de internet sem fio; 2. Investir na infra-estrutura urbana e
social o que vai permitir a incluso das cidades histricas e seu entorno nas aes da Agenda Social do

82

Todos

esses

Programas,

inclusive

este

proposto

mais

recentemente,

estabeleceram como condio para sua aplicao que essas localidades fossem
tombadas pelo IPHAN ou ao menos estivessem em processo de tombamento federal.
Nesse aspecto, pensando-se em uma poltica nacional de preservao que
compreenda de todo o patrimnio cultural urbano brasileiro, que garantisse aos bens
que o integram mesmas oportunidades de captao de recursos financeiros de bancos
de desenvolvimento, independentemente de avaliaes de graus de relevncia cultural
envolvidos se nacional, regional ou local -, sugerem-se duas remodelaes desse
requisito para os programas que se pretender implementar atualmente: uma primeira,
consistente na no limitao das oportunidades investimentos apenas aos bens
declarados oficialmente como culturais pela via do tombamento, dado que inmeros
so os mecanismos que hoje tambm podem, substitutivamente, formar do patrimnio
cultural brasileiro. Uma segunda, relativa abrangncia tambm das localidades
oficialmente reconhecidas como patrimnio cultural exclusivamente pelos rgos
estaduais ou municipais de preservao.
Nos

dias

atuais,

verificam-se

interaes

do

IPHAN

com

rgos

preservacionistas dos Estados federados e dos Municpios, assim como com

instituies acadmicas e sociedade civil, voltadas estruturao de um Sistema
Nacional de Patrimnio Cultural, assim como reflexo e construo conjunta de
uma Poltica Nacional de Patrimnio Cultural. Trata-se da promoo de simpsios,
reunies e chamadas pblicas com essas entidades buscando-se coletar informaes,
bem como discutir questes relevantes realizao desses objetivos.

governo federal. 3. Financiamento para recuperao de imveis privados subutilizados ou degradados. 4.

Recuperao de monumentos e imveis pblicos que inclui a readequao de uso para abrigar
universidades, escolas, bibliotecas, museus e outros espaos pblicos. 5. Fomento s cadeias produtivas
locais que prev apoio estruturao de atividades produtivas, especialmente as atividades tradicionais. 6.
Promoo nacional e internacional do patrimnio cultural representado pelas cidades histricas a partir do
vis do turismo. De acordo com notcia veiculada na pgina eletrnica do Iphan, a meta de investimentos
iniciais, no primeiro ano desse Programa, seria de cerca de R$ 250 milhes. Alm da Unio, por meio dos
Ministrios do Turismo, da Educao e das Cidades, esse projeto contar com a participao da Eletrobras,
do BNDES, da Petrobras, da Caixa Econmica Federal e do Banco do Nordeste do Brasil. Extrado da pgina
eletrnica
do
Iphan:
www.iphan.gov.br.
Disponvel
em:
http://portal.iphan.gov.br/portal/montarDetalheConteudo.do?id=14929&sigla=Noticia&retorno=detalheNotic
ia. Acesso em: 09 dez. 2009.

83

Mais adiante, no Captulo 4, sero expostos de forma detalhada alguns

instrumentos urbansticos disponveis ao Poder Executivo pelo Direito positivo
brasileiro para fins de preservao do patrimnio cultural urbano.

3.3.3. Controle jurisdicional

A atividade jurisdicional constitui meio tipicamente repressivo de proteo ao

patrimnio cultural brasileiro.
Analisando-se a linha evolutiva das aes preservacionistas a cargo do Poder
Pblico desde a edio do Decreto-Lei n 25/37, quando institucionalizada a tutela
jurdica do patrimnio, verifica-se uma ampliao dos meios processuais de defesa
desse patrimnio - tais como a ao civil pblica e a ao popular -, assim como uma
utilizao crescente desses mecanismos para garantia da preservao de bens
culturais.
Essa tendncia contempornea de ampliao das demandas judiciais por tutela
do patrimnio cultural atribuda a pelo menos duas razes distintas: uma primeira,
consistente na j comentada ampliao do prprio objeto da preservao; e uma
segunda razo, referente ao contemporneo alargamento da noo de legalidade e,
portanto, dos elementos passveis de serem submetidos a avaliao e controle
jurisdicional.
Trs importantes instrumentos processuais podem ser mencionados como
disponveis no Direito positivo para a defesa dos bens integrantes do patrimnio
cultural urbano pelo Poder Judicirio, quais sejam: a ao popular, a ao civil
pblica e a ao penal pblica.
Prevista no artigo 5, inciso LXXIII da Constituio de 1988 e disciplinada
pela Lei Federal n 4.717, de 29 de junho de 1965, a ao popular consiste em
mecanismo por meio do qual qualquer cidado poder propor judicialmente a
anulao de atos lesivos ao patrimnio pblico praticados por entidade pblica ou
84

privada que o detenha, sendo assim tambm entendidos os bens e direitos de valor
artstico, esttico, histrico ou turstico159. Salvo comprovada m-f, nesse tipo de
ao, o autor fica isento de custas judiciais e do nus da sucumbncia.
A ao civil pblica, por sua vez, regida pela Lei Federal n 7.347, de 24 de
julho de 1985 e constitui instrumento processual prprio para tutela jurisdicional civil
de bens e direitos metaindividuais, dentre os quais so previstos explicitamente os
bens de valor artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico160. O Estatuto da
Cidade, preocupando-se em garantir a tutela judicial coletiva do equilbrio urbano,
tambm tratou de prever expressamente a ordem urbanstica como bem suscetvel de
defesa pela Ao Civil Pblica (artigos 53 e 54)161.
nesse modo de ao que se destaca a importante e incisiva participao do
Ministrio Pblico em prol de interesses coletivos indisponveis e de interesses
difusos162, que quando no atua como parte no processo, exerce obrigatoriamente a
funo de fiscal da lei.
Alm do Ministrio Pblico, tambm possuem legitimidade para propor ao
civil pblica: a Unio, os Estados, os Municpios, as autarquias, as fundaes, as
sociedades de economia mista, assim como as associaes constitudas h pelo menos
um ano e que detenham uma finalidade institucional compatvel com o objeto da
demanda. Como sujeitos passivos dessa ao so admitidas quaisquer pessoas fsicas ou jurdicas, pblicas ou privadas -, que tenham causado ou ameaado causar
leso a esses bens e direitos tutelados.
O objeto imediato da ao civil pblica ajuizada ser sempre a condenao
civil do ru indenizao e/ou ao cumprimento de obrigaes de fazer (tal como a
realizao de reformas para conservao do bem, ou a demolio de construo
efetuada na vizinhana de bem tombado) e/ou de no fazer (tal como a no destruio
159

Nos termos do art. 1, 1 da Lei 4.717, de 29 de junho de 1965.

160

Art. 1, inciso IV da Lei federal n 7.347/85.

161

Cf. Carlos Ari Sundfeld, O Estatuto da Cidade e Suas Diretrizes Gerais, In Adilson Abreu Dallari;
Srgio Ferraz (orgs.), Estatuto da Cidade: Comentrios Lei federal n 10.257/01, p. 55-56.

162

Trata-se de funo institucional do Ministrio Pblico prevista pelo art. 129, inciso III da Constituio
Federal de 1988.

85

ou mutilao do imvel tutelado), sob pena de execuo especfica ou de cominao

de multa diria, independentemente de requerimento por parte do autor.
Sobre esse aspecto, observa Hely Lopes Meirelles que

esta imposio judicial de fazer ou no fazer mais racional que a

condenao pecuniria, porque na maioria dos casos o interesse
pblico mais o de obstar a agresso ao meio ambiente ou obter a
reparao direta e in specie do dano do que de receber qualquer
quantia em dinheiro para a sua recomposio, mesmo porque quase
sempre a consumao da leso ambiental irreparvel, como ocorre
no desmatamento de uma floresta natural, na destruio de um bem
histrico, artstico ou paisagstico, assim como no envenenamento de
um manancial, com a mortandade da fauna aqutica163.

Com efeito, considerada a prpria natureza difusa dos interesses tutelados pela
ao civil pblica, de se deduzir que em muitos casos ser consideravelmente
dificultoso, quando no impossvel, estabelecer-lhe um sucedneo pecunirio. Como
observa Rodolfo de Camargo Mancuso ao analisar o art. 11 da Lei 7.347/85, a mens
legis a de conseguir, no limite do possvel, que o poluidor, o fraudador, o vndalo,
repare o mal feito, e para isso a lei dotou o juiz da possibilidade de impor
astreintes164.
No h maiores controvrsias na jurisprudncia quanto ao entendimento de
que dispensvel o tombamento do imvel para que ele possa ser objeto de proteo
civil pelas vias judiciais.
Isso porque se entende que o reconhecimento da existncia de um valor
cultural referencial - e portanto legtimo de ser protegido - tarefa que cabe aos trs
Poderes executar: Legislativo, Executivo e Judicirio. Assim, perfeitamente

163

Mandado de Segurana, ao popular, ao civil pblica, mandado de injuno, habeas data, ao direta
de inconstitucionalidade, ao declaratria de constitucionalidade e argio de descumprimento de
preceito fundamental, p. 177.

164

Ao Civil Pblica em defesa do meio ambiente, do patrimnio cultural e dos consumidores, p. 36.
Grifos do autor.

86

substituvel o ato administrativo do tombamento pela deciso judicial declaratria da

existncia de bem cujo valor cultural merece ser tutelado165.
Mesmo entendimento o de Paulo Affonso Leme Machado, para quem, na
ao civil pblica,

caso [os bens e direitos culturais] no estejam declarados pela

Administrao pblica em categoria que os inclua na qualidade de
bens e direitos tutelados, essa condio poder ser conhecida e,
portanto, provada no curso da ao. A lei no quis subtrair ao juiz a
possibilidade de considerar dignos de proteo, bens e direitos cujo
valor ainda no houvera sido protegido pela Administrao Pblica.
Entender de outra forma seria retirar do Poder Judicirio a
possibilidade de examinar leso a direito individual, o qual,
evidentemente, se enquadra, em mbito maior, no direito social166.

165

Nesse sentido j decidiu o Tribunal de Justia do Estado de So Paulo, por ocasio do julgamento da
Apelao Cvel n 112.282-1, julgada em 28 de junho de 1989, em que o Municpio de Casa Branca recorria
contra sentena que julgara procedente ao civil pblica proposta pelo Ministrio Pblico estadual
objetivando a preservao de praa pblica: A lei n 7.347, de 24 de julho de 1985, no condiciona a
propositura da ao existncia do prvio tombamento do local. Nem se pode dizer que dependa de
exclusivo alvedrio da administrao municipal a preservao de locais que tenha por merecedores de
conservao. Seria excessivamente aleatrio deixar recantos tradicionais de antigas cidades merc do bem
ou mau gosto das autoridades municipais. A questo diz respeito aos prprios interesses da comunidade, do
ncleo habitacional, no sentido de resguardar tradies caras prpria cidade e a seus habitantes, algo que
simboliza a forma de pensar, de agir, de sentir dos habitantes, com o teor de vida pelo qual optem os que se
definam no sentido de fixar moradia na cidade. Esse interesse no restrito, assim, nem o pode ser, apenas a
alcaides ou a vereadores. No pode ser jungido aos anseios, objetivos e apegos dos governantes municipais
In Revista de Jurisprudncia do Tribunal de Justia do Estado de So Paulo, LEX-122, pp. 50-52. Nesse
mesmo sentido, confira-se trecho de voto proferido em acrdo julgado em 21 de maro de 1990 pela 8
Cmara Cvel do Tribunal de Justia do Estado de So Paulo, nos autos do Agravo de Instrumento n
129.575-1: O argumento sobre a necessidade do prvio tombamento como condio de procedibilidade da
ao pblica j foi apreciado por esta Cmara de forma negativa, quando se reproduziu a lio do Juiz Jos
Raul G. Almeida: o interesse pblico no s aquele que o legislador declara, mas a realidade mesma,
sentida pelo critrio social. Esta situao pode se apresentar e anteceder a prpria declarao legislativa. So
tendncias sociais que podem ser reconhecidas pelo Judicirio (Da legitimao na ao civil pblica, p. 59,
in Biblioteca da Faculdade de Direito, USP). A reserva exclusiva e de forma absoluta do monoplio de
identificar o direito pelo legislador advm da desatualizada compreenso do princpio da separao dos
Poderes, reservando ao juiz o modesto papel de agente aplicador do Direito, colocando a funo jurisdicional
aos estreitos limites de uma simples mquina de silogismo. A identificao do interesse pblico, que a ao
civil pblica busca preservar, tambm cabe ao Judicirio. No no sentido de ter poder criador de norma, mas
pelo dever de observar a realidade dos fatos, no cumprimento de sua funo de realizar justia. [...] O
processo que se quer extinguir vale, no mnimo, como instrumento de salvaguarda de um bem at julgamento
sobre o interesse pblico de sua subsistncia In Revista dos Tribunais, v. 658, pp. 91-93.

166

Ao Civil Pblica e Tombamento, p. 15. Nessa mesma esteira, cf. Rodolfo de Camargo Mancuso: no
que tange a ser o tombamento um pr-requisito para a defesa do bem cultural em juzo, somos pela negativa,
at porque tal ato no vem exigido como condio de admissibilidade para a ao civil pblica, nem para a

87

A ao civil pblica e a ao popular, portanto, funcionam como verdadeiros

instrumentos autnomos de proteo do patrimnio cultural brasileiro, independendo
dos atos do Poder Executivo para reconhecer oficialmente a existncia de um bem
culturalmente referencial sociedade e determinar obrigaes de fazer e de no fazer
aos rus da lide com vistas proteo desse bem167.
Consistem em mecanismos pelos quais o Poder Judicirio, enquanto Poder
Pblico, poder corrigir e suplementar as eventuais omisses do Poder Executivo na
execuo da norma constitucional programtica que determina a preservao estatal
do patrimnio cultural. Contribuem, assim, para o atendimento da diretriz
constitucional contida no art. 216, pargrafo primeiro da Constituio de 1988.
Por fim, a ao penal pblica consiste em outra importante medida repressiva
de proteo disponvel no plano jurisdicional, que visa a conter os atos lesivos ao
patrimnio cultural brasileiro. Por meio dela possvel a aplicao das sanes
penais cominadas nos artigos 62 a 65 da Lei federal n 9.605, de 12 de fevereiro de
1998168, queles que cometerem os crimes de dano contra o patrimnio cultural
definidos nesses mencionados dispositivos. A legitimidade ativa para propor esta
ao do Ministrio Pblico, consoante a competncia privativa estabelecida pelo
artigo 129, inciso I da Constituio Federal de 1988.
Esses artigos 62 a 65 da Lei federal n 9.605/98 dispem que constituem crime
de dano contra o patrimnio cultural:
a) destruir, inutilizar ou deteriorar bem especialmente protegido por
lei, ato administrativo ou deciso judicial;

ao popular Ao Civil Pblica em Defesa do Meio Ambiente, Patrimnio Cultural e dos Consumidores, p.
275.
167

Em sentido contrrio, entendendo que a proteo do patrimnio cultural s emerge do ato da autoridade
administrativa ordenando o tombamento, cf. TJSP, Apelao Cvel n 83211-1, Rel. Des. Ernani de Paiva, j.
19.03.1987. H de ressalvar que se trata, todavia, de acrdo proferido sob a gide da Constituio anterior,
em que ainda no constava expressamente a orientao de que mltiplos podem ser os modos de proteo do
patrimnio cultural brasileiro.

168

Esta Lei dispe sobre as sanes penais e administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao
meio ambiente e d outras providncias.

88

b) alterar o aspecto ou a estrutura de edificao ou local de valor

cultural especialmente protegido por lei, ato administrativo ou deciso
judicial sem autorizao da autoridade competente ou em desacordo com a
autorizao concedida;
c) promover construo em solo no edificvel em razo do seu
valor cultural, ou no seu entorno, sem autorizao ou em desacordo com a
autorizao concedida; e
d) Pichar, grafitar ou por outro meio conspurcar edificao,
monumento urbano ou coisa tombada.
As penas cominadas para esses crimes variam desde deteno de trs meses a
um ano e multa, at recluso de um a trs anos e multa.
Com a entrada em vigor dessa Lei federal n 9.605/98, foram revogados
tacitamente os dispositivos do Cdigo Penal at ento aplicveis matria (artigos
165 e 166). Essa lei trouxe modificaes importantes ao tema de tutela penal do
patrimnio cultural brasileiro.
Uma primeira refere-se ao fato dessa Lei ter retirado do objeto material desses
tipos penais a condio de que o bem seja tombado - prevista at ento - ampliandose, com isso, as oportunidades de tutela. De efeito, visando ajustar-se s diretrizes
constitucionais, o legislador passou a tutelar todo e qualquer bem detentor de um
valor cultural reconhecido oficialmente pelo Poder Pblico - seja pelo Poder
Executivo, seja pelo Legislativo, seja pelo Poder Judicirio.
Uma segunda novidade trazida por essa Lei federal refere-se ao fato de se
passar a admitir a modalidade culposa desses delitos, o que no existia at ento.
E, enfim, uma terceira modificao importante diz respeito s penas cominadas
para esses tipos penais, que se tornaram maiores que as at ento cominadas pelo
Cdigo Penal.
Antes de encerrar este tpico 3.3.3, cabe mencionar a questo da possibilidade
ou no do Poder Judicirio determinar aos rgos estatais inadimplentes a
89

implementao das polticas pblicas estabelecidas pela Constituio. Sobre esse

assunto, o Supremo Tribunal Federal tem firmado entendimento no sentido de que

Embora resida, primariamente, nos Poderes Legislativo e Executivo

a prerrogativa de formular e executar polticas pblicas, revela-se
possvel, no entanto, ao Poder Judicirio, determinar, ainda que em
bases excepcionais, especialmente nas hipteses de polticas pblicas
definidas pela prpria Constituio, sejam estas implementadas pelos
rgos estatais inadimplentes, cuja omisso por importar em
descumprimento dos encargos poltico-jurdicos que sobre eles
incidem em carter mandatrio mostra-se apta a comprometer a
eficcia e a integridade de direitos sociais e culturais impregnados de
estatuta constitucional. A questo pertinente reserva do possvel.169

3.4. Colaborao da comunidade

Preliminarmente, h de se referir que a Constituio de 1988 foi elaborada e

promulgada em um contexto em que se ampliava e se consolidava o processo
democrtico brasileiro, logo depois de um longo perodo em que vivenciada uma
ditadura militar no Pas.
Nesse cenrio, o constituinte de 1988 tratou de dispor, ao lado das garantias e
dos direitos individuais e do direito de petio aos Poderes Pblicos, alguns
mecanismos de participao poltica direta, quais sejam, o referendo, o plebiscito e a
iniciativa popular170.
Tambm estabeleceu, de maneira indita, a participao da sociedade nas
aes pblicas voltadas realizao de alguns direitos contidos no Ttulo VIII da
Constituio de 1988 - referente Ordem Social -, mais especificamente daqueles
169

Recurso Extraordinrio n 436.996-AgR, Rel. Min. Celso de Mello, j. 22 nov. 2005. Nesse mesmo
sentido, Recurso Extraordinrio n 595.595-AgR, Rel. Min. Eros Grau, j. 28 abr. 2009.

170

Arts. 50, XV e 61, 2 da Constituio de 1988. Cf. Marcos Jordo Teixeira do Amaral, Da gesto
democrtica da cidade, In Odete Medauar; Fernando Dias Menezes de Almeida (coord.), Estatuto da
Cidade: Lei 10.257/01, Comentrios, p. 260.

90

relativos educao, cultura e ao meio ambiente ecologicamente equilibrado171. De

efeito, porquanto modos de manifestao do direito ao bem-estar e qualidade de
vida humana, esses direitos necessitam ser formados garantindo-se o envolvimento da
sociedade nos processos respectivos, a fim de que eles representem - o mais
aproximadamente possvel - os reais anseios desta.
Com relao ao patrimnio cultural brasileiro, o constituinte de 1988 previu
essa participao social nos seguintes termos:

Art. 216. 1 O poder pblico, com a colaborao da comunidade,

promover e proteger o patrimnio cultural brasileiro, por meio de
inventrios, registro, vigilncia, tombamento e desapropriao e de
outras formas de acautelamento e preservao.

Essa norma constitucional determina que o Poder Pblico, quando das suas
decises envolvendo a preservao do patrimnio cultural brasileiro, assegure a
participao da sociedade e leve em conta as opinies e contribuies oferecidas por
esta. As polticas pblicas nessa matria, portanto, devero ser feitas em moldes
participativos, conferindo-se, de alguma forma, um mnimo de envolvimento da
populao nas aes preservacionistas, assim como nas decises acerca de quais bens
preservar.
Isso com vistas a garantir que o patrimnio institudo e tutelado pelo Estado
represente efetivamente - e de forma equilibrada - os valores referenciais aos
diferentes grupos formadores da sociedade brasileira e que, ao mesmo tempo, ele se
preserve integrado na vida social. que, como conclui Isaura Botelho, no se trata
de colocar a cultura (que cultura?) ao alcance de todos, mas de fazer com que todos

171

Assim: Art. 205. A educao, direito de todos e dever do Estado e da famlia, ser promovida e
incentivada com a colaborao da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para
o exerccio da cidadania e sua qualificao para o trabalho. [...] Art. 225. Todos tm direito ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se
ao Poder Pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv- lo para as presentes e futuras geraes.

91

os grupos possam viver sua prpria cultura [...], pois o pblico o conjunto de
pblicos diferentes [...]172.
Acerca dessa participao social em matria de preservao patrimonial,
Bernardo Novais da Mata-Machado bem observa que

Antes da Constituio de 1988, os bens passveis de proteo legal

estavam limitados queles de excepcional valor e que faziam
referncia a fatos memorveis da histria do Brasil. Nesse contexto,
era mais fcil justificar e obter consenso em torno da preservao
desses bens. Mas se mesmo antes j se ressentia de uma participao
mais efetiva das comunidades atingidas, hoje, com a possibilidade de
estender-se a proteo patrimonial a bens materiais e imateriais de
regies, municpios, bairros e at mesmo a referncias pontuais, no
mais possvel abrir mo da presena direta dos interessados.173

A complexidade cultural contempornea, manifestada no modo amplo como

definido o patrimnio cultural brasileiro na Constituio Federal de 1988, est a
exigir, assim, participaes diretas e paritrias da sociedade nos assuntos atinentes
defesa desse seu patrimnio. Nessa tarefa, no entanto, sempre se configurar um
desafio fazer com que essa participao acontea sem cooptaes ou manipulaes.
No mbito das cidades, dentro do esprito da Constituio de 1988 de garantia
do Estado Democrtico de Direito, a Lei federal n 10.257/01 tambm deixou claro
que as polticas de desenvolvimento urbano executadas pelos Municpios deveriam
ter como fundamento essencial a gesto democrtica, admitindo a participao de
172

As dimenses da cultura e o lugar das polticas pblicas, p. 27. Disponvel em:

http://www.centrodametropole.org.br/pdf/Isaura.pdf. Acesso em: 20 dez. 2009.

173

Participao Poltica e Conselhos de Cultura: Uma proposta. In Hamilton Faria, Altair Moreira e
Fernanda Versolato (orgs.), Voc Quer um Bom Conselho?: Conselhos Municipais de Cultura e
Cidadania Cultural, p. 68. Disponvel em: http://www.polis.org.br/publicacoes_lista.asp?cd_serie=6.
Acesso em: 20 dez. 2009. A Declarao Universal dos Direitos do Homem, de 1948, prescreve, em
seu art. 27 que toda pessoa tem o direito de participar livremente da vida cultural da comunidade, de
gozar das artes e de aproveitar-se dos progressos cientficos e dos benefcios que dele resultam. E a
Recomendao sobre a Participao dos Povos na Vida Cultural (1976), da UNESCO, definiu duas
dimenses dessa participao: a dimenso ativa (direito livre criao) e dimenso passiva (direito
livre fruio). Restringindo mais o alcance da noo de participao, tem-se a Declarao do Mxico
sobre as Polticas Culturais (1983), que traduz participao poltica to somente como atos de
tomada de decises polticas. Desse modo, fica garantido aos indivduos e sociedade participar do
processo de tomada de decises relativos vida cultural, recomendando, para tanto, multiplicar as
ocasies de dilogo entre a populao e os organismos culturais.

92

diferentes atores sociais, de modo a se fazer valer as funes sociais da cidade e da

propriedade174.
Assim, o Captulo I dessa Lei afirmou expressamente o princpio democrtico
como um dos seus princpios gerais. E o Captulo IV previu a gesto democrtica da
cidade como diretriz operacional dessa nova ordem jurdico-urbanstica175, dispondo
em seu artigo 43 que:

Art. 43. Para garantir a gesto democrtica da cidade, devero ser

utilizados, entre outros, os seguintes instrumentos:
I rgos colegiados de poltica urbana, nos nveis nacional,
estadual e municipal;
II debates, audincias e consultas pblicas;
III conferncias sobre assuntos de interesse urbano, nos nveis
nacional, estadual e municipal;
IV iniciativa popular de projeto de lei e de planos, programas e
projetos de desenvolvimento urbano;
V (vetado).

Esse rol definido pelo legislador meramente exemplificativo, sendo possvel

a adoo destes e/ou de outros mecanismos democrticos de gesto aqui no
explicitados. De efeito, o sentido imperativo da expresso devero ser, contida no
caput deste dispositivo, refere-se garantia de gesto democrtica, e no
propriamente ao emprego mnimo dos meios arrolados nesses incisos.
O inciso V desse dispositivo referia-se aos mecanismos do referendo e do
plebiscito. Seu veto poderia sugerir que esse rol do artigo 43 fosse taxativo da
174

Cf. Leonardo Barci Castriota, Intervenes sobre o patrimnio urbano: modelos e perspectivas,
In Forum Patrimnio..., v.1, n.1, p. 24. A propsito, recorda Maria Paula Dallari Bucci que o Estatuto
da Cidade resulta, ele prprio, de uma longa histria de participao popular, iniciada na dcada de
80, e que teve grande influncia na redao do captulo da poltica urbana da Constituio Federal
(arts. 182-183). Gesto Democrtica da Cidade, In Adilson Abreu Dallari; Srgio Ferraz (coord.),
Estatuto da Cidade..., p. 336-337

175

Cf. Maria Paula Dallari Bucci, Gesto Democrtica da Cidade, In Adilson Abreu Dallari; Srgio
Ferraz (coord.), Estatuto da Cidade..., p. 336.

93

justificando a necessidade de excluso de um mecanismo dessa relao. Mas a

Mensagem n 730, de 10 de julho de 2001, do Poder Executivo federal, esclarece a
questo ao expor, como razes desse veto, a mera observncia da boa tcnica
legislativa, sob o argumento de que a Lei federal n 9.709/98 j autorizaria a
utilizao desses dois instrumentos democrticos em todas as questes de
competncia dos Municpios176. Mas se esta realmente a razo de ser do veto, no se
compreende por que mantido o inciso IV do texto legal, por exemplo, cujo
mecanismo indicado igualmente regido por essa mesma lei referida177.
De todo modo, no obstante essa inconveniente omisso na Lei, o Poder
Pblico municipal no deve deixar de utilizar esses dois mecanismos em suas aes
urbansticas, inclusive nas que atinem preservao de bens culturais, a fim de que
sejam amplas as oportunidades de consulta aos habitantes da cidade sobre assuntos
do seu interesse178, bem como para que se admitam modos deliberativos de
participao, j que os demais instrumentos relacionados exemplificativamente nesse
dispositivo so meramente consultivos.
Essa diretriz democrtica para as polticas de gesto das cidades tambm
explcita nas sees desta Lei que definem os regimes gerais de vrios instrumentos
de poltica urbana, tais como no estudo de impacto de vizinhana (em que se garante
populao interessada a consulta aos documentos desse Estudo que esclarece os
potenciais impactos dos empreendimentos ou atividades intentados em reas urbanas
determinadas)179; nas operaes urbanas consorciadas (que tm como elemento
176

A Lei 9.709/98 regulamenta a execuo do plebiscito, do referendo e da iniciativa popular. Dispe

seu artigo 6 que: Nas demais questes, de competncia dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios, o plebiscito e o referendo sero convocados de conformidade, respectivamente, com a
Constituio Estadual e com a Lei Orgnica..

177

Conforme tambm observado por Maria Paula Dallari Bucci, O argumento tcnico [do veto]
inconsistente, diga-se, na medida em que a meno aos instrumentos da gesto democrtica neste
captulo do Estatuto da Cidade tem finalidade de sistematizar o assunto em relao ao objeto da lei
a gesto da cidade que delimita um interesse especfico e cria um campo de aplicao peculiar. A se
admitir o fundamento do veto em seu suposto rigor, deveriam ser vetados, pelo menos em parte,
tambm o inciso II, posto que as audincias e consultas pblicas so disciplinadas pela Lei de
Processo Administrativo (Lei federal 9.784/1999) e o inciso IV, uma vez que o art. 61, 2 da
Constituio Federal j disciplinou a iniciativa popular de projeto de lei. Op. Cit., p. 351.

178

Maria Paula Dallari Bucci, Gesto Democrtica da Cidade, In Adilson Abreu Dallari; Srgio
Ferraz (coord.), Estatuto da Cidade..., p. 351.

179

Art. 37. [...], nico. Dar-se- publicamente aos documentos integrantes do EIV, que ficaro
disponveis para consulta, no rgo competente do Poder Pblico municipal, por qualquer interessado.

94

essencial a participao dos proprietrios, moradores, usurios permanentes e

investidores privados nas intervenes urbansticas do Poder Pblico municipal
voltadas melhoria urbanstica de reas da cidade)180; e no plano diretor (em que se
dever garantir, no seu processo de elaborao e na fiscalizao de sua
implementao, a realizao de audincias pblicas e debates com a sociedade, a
publicidade e o amplo acesso dos documentos e informaes produzidos)181.
E mesmo nos casos dos instrumentos de poltica urbana cujos regimes gerais
no contenham previso expressa nesse sentido, essa ampla participao deve ser
assegurada sempre que possvel, com fundamento no art. 43 j transcrito acima.
Nos Estados Unidos, em localidades onde adotado o Programa de Transferable
of Development Rights (TDR) para proteo de bens histricos cujo modo de operar
assemelha-se ao instituto brasileiro da transferncia do direito de construir182 -, o
poder pblico exerce trabalho conjunto com a comunidade residente para determinar
quais reas na cidade sero destinadas ao desenvolvimento e quais sero
preservadas183.
Na Conveno Europeia da Paisagem184, de 20 de outubro de 2000, definiu-se
que os Estados signatrios estabeleceriam procedimentos para a participao do
pblico em geral - alm de autoridades locais e regionais, e de outras partes
interessadas - na definio e implementao de polticas de paisagem.

180

Art. 32. [...], 1. Considera-se operao urbana consorciada o conjunto de intervenes e medidas
coordenadas pelo Poder Pblico municipal, com a participao dos proprietrios, moradores, usurios
permanentes e investidores privados, com o objetivo de alcanar em uma rea transformaes urbansticas
estruturais, melhorias sociais e a valorizao ambiental.

181

Art. 40. [...], 4. No processo de elaborao do plano diretor e na fiscalizao de sua implementao,
os Poderes Legislativo e executivo municipais garantiro: I - a promoo de audincias pblicas e debates
com a participao da populao e de associaes representativas dos vrios segmentos da comunidade; II - a
publicidade quanto aos documentos e informaes produzidos; III - o acesso de qualquer interessado aos
documentos e informaes produzidos.

182

Que ser mais detalhadamente abordado no Captulo 4 deste trabalho.

183

Cf. Transferable Development Rights (TDR). Model Iniciatives. Democratic Leadership Council Website,
30/06/08. Disponvel em: http://www.dlc.org/ndol_ci.cfm?kaid=139&subid=274&contentid=250739. Acesso
em: 6 nov. 2009. Este artigo noticia que at 2003, haviam sido implementados 134 programas de TDR em 25
estados norte-americanos.

184

Conselho da Europa. Conveno Europeia de paisagem. 2000. Art. 5, c). Disponvel em:
http://www.gddc.pt/siii/docs/dec4-2005.pdf. Acesso em: 27 dez. 2009.

95

Essa norma convencional europeia foi absorvida pelo atual Cdigo Italiano
dos Bens Culturais e da Paisagem (Decreto legislativo de 22 de janeiro de 2004, n
42) nos seguintes termos:

144. Publicidade e participao. 1. Nos procedimentos de

aprovao dos planos paisagsticos so assegurados a harmonizao
institucional, a participao dos sujeitos interessados e das
associaes constitudas para a tutela dos interesses difusos,
identificadas consoante o artigo 13 da lei de 8 de julho de 1986, n.
349, e amplas formas de publicidade. Para tal fim, as regies
disciplinaro mediante disposies legais especficas os
procedimentos de planejamento paisagstico, em particular
estabelecendo que a partir da data de adoo ou aprovao
preliminar do plano, por parte da junta regional ou do conselho
regional, no so consentidas nos imveis e nas reas referidos no
artigo 134 intervenes que contrastem com as prescries de tutela
previstas para estes no plano em questo.185

A participao da comunidade tambm pode ser realizada indiretamente, por

representao do Ministrio Pblico e de associaes civis sem fins lucrativos. O
primeiro legitima-se como Instituio que traduz as pretenses da sociedade nessa
seara, fiscalizando por meio de inquritos civis, aes civis pblicas, termos de
ajustamento de conduta, etc, as polticas de preservao implementadas pelo Poder
Executivo. As associaes civis, por sua vez, alm do importante papel na promoo
do patrimnio cultural, tambm esto legitimadas juridicamente, como visto, a propor
aes civis pblicas em favor desses interesses de tutela.

185

(traduzimos). No original: 144. Pubblicit e partecipazione. 1. Nei procedimenti di

approvazione dei piani paesaggistici sono assicurate la concertazione istituzionale, la partecipazione
dei soggetti interessati e delle associazioni costituite per la tutela degli interessi diffusi, individuate ai
sensi dellarticolo 13 della legge 8 luglio 1986, n. 349 e ampie forme di publicit. A tale fine le
regioni disciplinano mediante apposite norme di legge i procedimenti di pianificazione paesaggistica,
in particolare stabilendo che a fare data dalladozione o approvazione preliminare del piano, da parte
della giunta regionale o del consiglio regionale, non sono consentiti per gli immobili e nelle aree di
cui allarticolo 134 gli interventi in contrasto con le prescrizioni di tutela per essi previste nel piano
stesso.

96

Captulo 4 OS MEIOS: COMO POSSVEL PRESERVAR O

PATRIMNIO CULTURAL URBANO?

Para orientar as responsabilidades do poder

pblico em relao ao patrimnio ambiental
urbano, a legislao, as instituies e as
prticas deveriam operar tendo como quadro o
territrio da cidade e seus atributos
diferenciais e, como alvo, criar condies
favorveis para qualificar as prticas de seus
cidados
Ulpiano Bezerra de Meneses186

Atualmente, considerada a diversidade dos bens compreendidos na concepo

constitucional de patrimnio cultural brasileiro (artigo 216, caput e incisos I a V),
claro est que no mais possvel admitir que a tutela estatal desse patrimnio seja
exercida mediante a aplicao de um mesmo e nico tipo de mecanismo, para todos
os casos. Assim que a prpria Constituio de 1988, depois de detalhar o contedo
dessa concepo de patrimnio, tratou de arrolar uma srie de instrumentos passveis
de serem aplicados aos fins da preservao.
Para que sejam recordados os exatos termos do dispositivo em comento:

Art. 216. [...]

1. O poder pblico, com a colaborao da comunidade, promover e
proteger o patrimnio cultural brasileiro, por meio de inventrios,
registros, vigilncia, tombamento e desapropriao, e de outras
formas de acautelamento e preservao.

186

Ulpiano Toledo Bezerra de Meneses, A cidade como bem cultural, In Victor Hugo Mori et alli
(orgs.), Patrimnio: Atualizando o Debate, p. 41.

97

Do quanto disposto pelo constituinte, depreende-se que a ampla preservao

do patrimnio cultural, para sua perpetuao ao longo das geraes, deve ser
empreendida contando-se com duas modalidades distintas de ao do Estado, quais
sejam, a promoo e proteo desse patrimnio. De efeito, preservao conceito
genrico e nela possvel compreender toda e qualquer ao do Estado que vise
conservar a memria de fatos ou valores culturais de uma Nao187.
Por promoo entende-se no somente toda e qualquer ao estatal de
fomento, estmulo ou difuso dos valores culturais, como tambm a prpria formao
do patrimnio cultural, que se faz pela designao especfica pela autoridade
competente dos bens que devero integr-lo188. Assim seriam as aes de
inventariao, registro e catalogao de bens, a difuso de conhecimentos sobre o
patrimnio, a realizao de eventos pblicos, etc.
J a proteo compreende tanto a ao estatal preventiva, consistente nas
medidas que impeam a ocorrncia de danos a bens culturais ameaados portanto,
muitas vezes limitadoras de direitos individuais -, quanto a ao repressiva, relativa a
aes que visam a reparar o dano j ocorrido (quando possvel a reparao), assim
como punir o agente causador do dano, aplicando-lhe sanes o caso das aes
judiciais j comentadas.
A Constituio de 1988, ao impor ao Poder Pblico prestaes de preservao
do patrimnio cultural brasileiro, sugeriu que elas fossem integradas entre si, tanto as
de promoo, quanto as de proteo. Tanto as fomentadoras, quanto as fiscalizadoras
e sancionadoras, permitindo com isso aproximar esse patrimnio da sociedade para
quem originalmente ele considerado referncia cultural, e assim procurando
assegurar a integridade e a perenidade desses bens na vida e na memria das
comunidades formadoras da sociedade brasileira.
No contexto das cidades, muitos dos valores culturais hoje nelas presentes so
assim concebidos no tanto em razo de aludirem a fatos histricos memorveis ou
exemplares

excepcionais

da

aplicao

de

tcnicas

artsticas

consagradas,

187

Sonia Rabello de Castro, O Estado na preservao de bens culturais: o tombamento, p. 5.

188

Jos Afonso da Silva, Ordenao Constitucional da Cultura, p. 116.

98

manifestados em um artefato material, mas principalmente pelas significaes

afetivas que este artefato pode oferecer aos habitantes e usurios da cidade nas
interaes destes com aquele e seu meio. Essas significaes afetivas, na medida em
que so capazes de proporcionar bem-estar e contribuir para a qualidade de vida no
meio urbano, passam a constituir para a ordem vigente, do mesmo modo que aqueles
valores histricos expressos em documentos, verdadeiros fundamentos ao estatal
tutelar sobre elas.
Ao mesmo tempo, a atividade urbanstica, tipicamente interventiva sobre o
domnio privado e fundamentada no princpio da supremacia do interesse pblico
sobre o particular, realiza a ordenao e o controle do uso do espao urbano tendo por
finalidade ltima essa mesma garantia de bem-estar, assim como a qualidade de vida
no ambiente urbano.
Ocorre que a viso isolada que o instituto do tombamento tradicionalmente
dispensa aos bens sob sua tutela, somada ao modo indistinto como este instrumento
vem sendo aplicado nos ltimos tempos, para praticamente todos casos em que se
pretende promover e proteger bens culturais, evidenciam as limitaes deste
mecanismo para dar conta, sozinho, da tutela das mltiplas espcies de interesses
culturais presentes no ambiente urbano.
Em obra publicada em 1979, Jean-Benoit Bleyon j observava que a poltica
francesa de salvaguarda do patrimnio arquitetnico urbano era caracterizada pela
coexistncia dos modos de proteo tradicionais e de novos modos de salvaguarda,
explicando que aqueles constituam as medidas de proteo pontuais, e estes, as
medidas planificadas de salvaguarda189. A salvaguarda planificada do patrimnio
arquitetnico urbano permitiria uma ao verdadeiramente eficaz, posto que
asseguraria, ao mesmo tempo, a restaurao dos monumentos e dos stios histricos
(proteo) e a integrao deles no ambiente urbano (promoo)190.

189

LUrbanisme et La Protection des Sites: La Sauveguarde du Patrimoine Architectural Urbain, p.

169.

190

Idem, ibidem, p. 169.

99

Sem a pretenso de esgotar a anlise dos inmeros impasses existentes em

matria de preservao do patrimnio cultural urbano j que isso transcenderia em
muito uma avaliao exclusivamente jurdica -, o que se prope neste Captulo so
basicamente dois feitos: um primeiro apontar ideia j h algum tempo sedimentada
nos debates internacionais, assim como em outros campos cientficos, especialmente
no de arquitetura e urbanismo, qual seja, de que as solues para a gesto do
patrimnio cultural das cidades devem ser buscadas empregando-se uma viso
urbanstica sobre o tema, ou seja, pelas vias da preservao integrada ao
planejamento urbano. Um segundo intento, consiste em demonstrar que o
ordenamento jurdico brasileiro oferece hoje uma interessante gama de instrumentos
urbansticos para os fins de preservao do patrimnio cultural, ainda que a matria,
como um todo, reconhecidamente carea de sistematizao legal de mbito nacional.
Abaixo, portanto, ser analisado preliminarmente o mecanismo de preservao
adotado pela UNESCO, em especial as propostas e recomendaes feitas pelo Comit
do Patrimnio Mundial para as cidades histricas brasileiras declaradas Patrimnio da
Humanidade, na medida em que nessas manifestaes so evidenciadas as
preocupaes da comunidade internacional com a conservao integrada e planejada
dessas cidades histricas.
Seguidamente, se proceder exposio dos instrumentos urbansticos
considerados essenciais preservao planejada do patrimnio cultural urbano. Todos
eles foram ao menos referidos pela Lei 10.257/01 (Estatuto da Cidade) como tpicos
instrumentos de poltica urbana, ainda que os regimes de alguns deles encontrem-se
detalhados em leis esparsas e vigentes desde muito tempo antes de 1988, situao
que, somada ausncia da lei nacional sistematizadora, pode gerar questionamentos,
na prtica, quanto ao alcance dos efeitos desses instrumentos; quanto aos objetos para
os quais eles so mais apropriados; quanto possibilidade ou no deles serem
conciliados entre si; quantos aos deveres e garantias aos proprietrios e vizinhana
dos bens de interesse cultural, etc.

100

4.1. A Proteo Internacional do Patrimnio Cultural da Humanidade

A Conveno para a Proteo do Patrimnio Mundial, Cultural e Natural, de

1972, considerada o mais popular documento normativo da UNESCO, em matria
de patrimnio, no somente pelo nmero de Estados signatrios (at junho de 2009,
somavam-se 186), como pelo nmero de stios inscritos na Lista do Patrimnio
Mundial (includas as decises anunciadas na ltima reunio do Comit do
Patrimnio Mundial, somam-se ao todo 890 stios, dos quais 689 so culturais, 176
so naturais e 25 so mistos)191.
De alto impacto junto opinio pblica, essa Conveno estabelece um
sistema de proteo coletiva, de nvel planetrio, aos bens eleitos por um comit
internacional (Comit do Patrimnio Mundial) como Patrimnio da Humanidade,
nas categorias cultural ou natural, de acordo com os critrios da excepcionalidade do
valor universal e da autenticidade do bem192.
A UNESCO adota como princpio fundamental a justificar essa sua ao
tutelar a concepo de que o patrimnio cultural de cada um o patrimnio cultural
de todos193, ou seja, de que h determinado conjunto de bens, de uma regio ou de
um pas, cujo valor excepcional no somente para a respectiva comunidade, mas
tambm para todos os povos do mundo.

191

Cf. informaes disponveis em: http://www.brasilia.unesco.org/noticias/releases/patrimoniomundial-ganha-13-novos-sitios. Matria de 30.06.2009. Acesso em: 10 dez. 09 e
http://www.brasilia.unesco.org/noticias/releases/brasilia-sediara-reuniao-do-comite-do-patrimoniomundial-em-2010/?searchterm=patrimonio mundial. Acesso em: 10 dez. de 2009.

192

Cf. Flavio Lopes, Evoluo do pensamento contemporneo atravs da leitura de normas

internacionais, In Patrimnio Arquitetnico: Cartas, Recomendaes e Convenes Internacionais,
p. 31. Conforme aponta este autor, ao longo dos quase 40 anos de existncia da Conveno, esses
critrios vm sendo objeto de profunda reflexo. O Documento de Nara (1994) resultado de um
desses debates, a respeito do critrio da autenticidade. Cf. tambm Fernando Fernandes da Silva, As
cidades brasileiras e o patrimnio cultural da humanidade, p. 93-96.

193

Cf. Documento de Nara, UNESCO, 1994, item 8.

101

Diante

desse

princpio,

implicaria

essa

salvaguarda

internacional

responsabilidade da UNESCO pela conservao dos bens culturais que ela nomeasse
como Patrimnio da Humanidade?
A resposta a essa indagao claramente negativa. A ao internacional de
salvaguarda no substitui o dever prprio dos Estados de zelar pela conservao de
um patrimnio que, antes de ser de todos, genuinamente deles. Os Estados
signatrios da Conveno firmaram compromisso com a UNESCO no sentido de
garantirem a manuteno de seus bens, sendo o cumprimento desse dever pelos
Estados, inclusive, uma das condies para inscrio de bens na Lista do Patrimnio
Mundial194.
Os organismos internacionais, de modo geral, devem respeitar a soberania dos
Estados. No caso da UNESCO, essa mxima prevista no pargrafo 3 do artigo 1 de
sua Constituio:

Com vistas preservao da independncia, da integridade e da

diversidade frutfera das culturas e dos sistemas educacionais dos
Estados Membros da Organizao, fica a ela vedada a interveno
nas questes essencialmente restritas jurisdio interna desses
Estados.195

A atividade supranacional vem, assim, to somente cooperar com as aes

preservacionistas desenvolvidas pelos Estados signatrios em seus respectivos
territrios - por suas formas prprias e soberanas de ao e repartio das atribuies
, mas nunca substitu-las196.

194

Fernando Fernandes da Silva, Op. cit., p. 96.

195

Constituio da Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura. UNESCO,
2002. Disponvel em: http://unesdoc.unesco.org/images/0014/001472/147273POR.pdf. Acesso em 3
dez. 2009.

196

Nesse sentido, cf. Prembulo e art. 4 da Conveno: [...] Considerando que, diante da amplitude
e da gravidade dos novos perigos que os ameaam, cabe coletividade internacional participar da
proteo do patrimnio cultural e natural de valor universal excepcional, prestando assistncia
coletiva que, sem substituir a ao do Estado interessado, ir complet-la eficazmente; [...] Art. 4.
Cada Estado-parte da presente Conveno reconhece que lhe compete identificar, proteger, conservar,
valorizar e transmitir s geraes futuras o patrimnio cultural e natural situado em seu territrio. O
Estado-parte envidar esforos nesse sentido, tanto com recursos prprios, como, se necessrio,

102

A Conveno do Patrimnio Mundial preconiza quatro princpios basilares, a

conduzirem as aes dela decorrentes, quais sejam:
a) o pleno respeito soberania dos Estados em cujo territrio
situam-se os bens culturais e aos direitos desses Estados sobre os
referidos bens, conforme a legislao nacional respectiva (art. 6,
1);
b) o compromisso de cada Estado-parte de identificar, conservar,
proteger, valorizar os bens culturais presentes em seu territrio e
inscritos na Lista do Patrimnio Mundial, assim como de adotar,
em seus pases, uma poltica geral que atribua funo ao patrimnio
cultural na vida coletiva e que integre sua proteo aos programas de
planejamento (arts. 3, 4 e 5, a);
c) o dever de cooperao e apoio da comunidade internacional
com a identificao, proteo, conservao e valorizao dos
bens inscritos na Lista do Patrimnio Mundial, sempre que
requerido pelo Estado-parte (art. 6, 1 e 2); e
d) o compromisso de todos os Estados-partes na Conveno de
no tomar qualquer medida que ameace direta ou indiretamente
os bens integrantes da Lista (art. 6, 3). 197
As aes internacionais de que trata a Conveno do Patrimnio Mundial
resumem-se a:
a) estudos sobre problemas artsticos, cientficos e tcnicos
levantados

pela

proteo,

conservao,

revalorizao

reabilitao do patrimnio cultural;

b) servios de percia, tcnicos e de mo-de-obra qualificada;

mediante assistncia e cooperao internacionais s quais poder recorrer, especialmente nos planos
financeiro, artstico, cientfico e tcnico.
197

Cf. Fernando Fernandes da Silva. Op. cit., p. 92-93.

103

c) formao de especialistas em identificao, proteo,

observao, revalorizao e reabilitao do patrimnio cultural;
d) fornecimento de equipamento que o Estado interessado no
possua ou no tenha condies de adquirir;
e) emprstimos a juros reduzidos, sem juros ou reembolsveis a
longo prazo; ou at mesmo subvenes no-reembolsveis, em
casos excepcionais e especialmente motivados, operaes estas
suportadas pelo Fundo do Patrimnio Mundial. O financiamento
parcial, cabendo ao Estado beneficirio o levantamento da
maior parte dos recursos.198
As observaes feitas at aqui demonstram o quo imprprio o uso da
expresso tombamento para designar as aes da UNESCO de salvaguarda das
localidades brasileiras declaradas Patrimnio da Humanidade.
De efeito, o tombamento instituto jurdico criado no nosso ordenamento pelo
Decreto-Lei n 25/37 para ser aplicado nos limites do territrio nacional e pela
Administrao

Pblica

brasileira.

Possui

natureza

jurdica

de

limitao

administrativa, fundada no poder de polcia do Estado, e produz como efeitos

obrigaes de fazer e de no fazer aos proprietrios dos bens culturais.
J a UNESCO, como visto, no poder exercer influncias desse nvel nos
territrios das Naes. Suas aes preservacionistas possuem natureza de fomento e
so exercidas por organizaes internacionais e amplamente sobre os mais diversos
territrios nacionais.
O interesse dos Estados por esse auxlio internacional pode ser explicado, em
parte, pelo fato que nos lembra Agustn Gordillo, de que as administraes nacionais
encontram-se
sistemtico
198

199

hoje,

em

matria

de

finanas

pblicas,

em

endividamento

. Mas no s isso. O ttulo de Patrimnio da Humanidade tambm

Art. 22 da Conveno do Patrimnio Mundial. Unesco, Paris, 1972.

199

La administracin de numerosos servicios sociales que van desde la educacin y la salud, pasan
por la previsin social y avanzaron sobre la cultura, ve sus recursos progresivamente limitados.
Tratado de Derecho Administrativo, tomo I, p. IV-34.

104

significa contar com um status internacional, prestgio e reconhecimento que

fundamental para o marketing do turismo, como bem pondera Simone Scifoni200. o
que tambm constata Flavio Lopes:

Nos ltimos anos temos assistido, em todo o mundo, a um

extraordinrio aumento da procura turstica relativamente aos bens
inscritos na Lista do Patrimnio Mundial, rompendo-se, em alguns
desses monumentos e stios, o equilbrio entre as condies da
201
preservao e a capacidade de acolhimento de visitantes .

Essa constatao refora a importncia de que as potencialidades tursticas

dessas localidades sejam exploradas respeitando-se os limites de sustentabilidade
destas, ou seja, buscando-se o equilbrio entre a realizao do presente e a
preservao do futuro.
A adeso do Brasil Conveno do Patrimnio Mundial foi ratificada pelo
Congresso Nacional por meio do Decreto Legislativo n 71, de 30 de junho de 1977,
tendo o texto da norma sido promulgado pelo Presidente da Repblica por meio do
Decreto n 80.978, de 12 de dezembro de 1977.
Algumas localidades urbanas brasileiras tiveram o reconhecimento da
UNESCO como Patrimnio da Humanidade. So elas, por ordem cronolgica de
titulao: o conjunto arquitetnico e urbanstico de Ouro Preto, em Minas Gerais
(1980); o centro histrico de Olinda, em Pernambuco (1982); o centro histrico de
Salvador, na Bahia (1985); o Santurio de Bom Jesus de Matosinhos, em Congonhas,
Minas Gerais (1985); o conjunto urbanstico de Braslia (1987); o centro histrico de
So Luis, no Maranho (1997); o centro histrico de Diamantina, Minas Gerais
(1999); e o Centro Histrico da Cidade de Gois (2001).
200

Patrimnio Mundial: Do ideal humanista utopia de uma nova civilizao. In Espao e Tempo.
GEOUSP.
n.
14,
So
Paulo,
2003,
p.06.
Disponvel
em:
www.geografia.fflch.usp.br/publicacoes/geousp/Geousp14/Geousp_14_Scifoni.htm. Acesso em: 20
nov. 2009. Nessa mesma linha, Flvio Lopes: Presentemente, mais do que benefcios directos
(financeiros e tcnicos) provenientes da UNESCO, os governos de todo o mundo, ao desenvolverem
esforos para incluir monumentos e stios na Lista do Patrimnio Mundial, esperam obter prestgio e
projeco internacional. Op. cit., p. 31.

201

Op. cit., p. 32.

105

Ainda que numa lgica distorcida, a inscrio dessas localidades na Lista do

Patrimnio Mundial tem influenciado uma maior produo de atos administrativos e
normativos voltados preservao desses bens no mbito nacional. O caso de Braslia
exemplifica essa influncia da UNESCO sobre as atividades administrativas e
normativas nacionais, pois at meados de 1987 - ano em que a cidade foi reconhecida
como Patrimnio Mundial -, seu Plano Piloto no contava com proteo jurdica
especfica. Esta surge por influncia direta do respectivo processo de inscrio do
bem na Lista do Patrimnio Mundial.202
Fala-se em distoro, em razo da aparncia de que o aumento na produo de
atos administrativos e normativos de preservao acabe sendo motivado mais pela
busca do selo de Patrimnio da Humanidade, do que propriamente pela convico
das autoridades de que necessrio o estabelecimento de mecanismos jurdicos
apropriados e aes pblicas integradas e de longo prazo para a preservao eficaz
dessas localidades.
Por fim, cabe anotar que a assistncia internacional prestada tambm sob a
forma de monitoramento. Sem uma metodologia precisa, o monitoramento consiste no
acompanhamento do estado de conservao dos bens inscritos na Lista do Patrimnio
Mundial pelo Comit do Patrimnio Mundial, admitindo-se que qualquer Estadoparte

notifique

este sobre

eventuais

ameaas

ao

Patrimnio

Mundial

ou

descumprimento de obrigaes contidas na Conveno.

Conforme aponta Fernando Fernandes da Silva, esse sistema bem mais do
que uma rotineira inspeo peridica. Trata-se de um processo permanente de
cooperao que envolve parceiros locais num contexto regional, incluindo
informaes e atividades de pesquisa203. Acrecente-se que o monitoramento
internacional acaba contribuindo tambm para a criao de uma rotina nas atividades
de conservao pelos rgos internos dos Estados-partes, medida que so exigidos
destes relatrios peridicos.

202

O Decreto federal n. 10.829 foi publicado em 14 de outubro de 1987 e o tombamento federal

definitivo de Braslia foi realizado trs anos mais tarde, em 1990.

203

Op. Cit., p. 162.

106

No que se refere s localidades urbanas brasileiras inscritas na Lista do

Patrimnio Mundial, eis, a seguir, algumas recomendaes j feitas pelo Comit do
Patrimnio Mundial a elas:
Com relao a Ouro Preto, o Comit do Patrimnio Mundial j havia
recomendado, em 1994, a elaborao de um plano de reabilitao integral do centro
histrico, devido aos danos decorrentes do turismo204. Em 2003, motivado pelas
graves destruies causadas por um incndio a uma edificao do sculo XVIII, no
centro histrico, o Comit do Patrimnio Mundial requisitou do Estado brasileiro a
adoo de medidas de conteno de riscos e a previso destas medidas no plano de
gesto da cidade. Requisitou tambm a finalizao desse plano e a definio de zonas
especiais para a rea205. Em 2004, o Estado brasileiro demonstrou, em relatrio, a
delimitao e a descrio de zonas especiais, que seriam includas numa verso
revisada do Plano Diretor de Ouro Preto de 1996.
Para o Centro Histrico de Olinda, em 1994 foram feitas recomendaes de
especial ateno para a formulao de uma poltica conciliadora do turismo e do
patrimnio cultural206.
Quanto ao Centro Histrico de Salvador, o Comit do Patrimnio Mundial
reconheceu os trabalhos de restaurao e revalorizao da rea do Pelourinho.
Tambm promoveu a formao de um grupo de especialistas internacionais e
autoridades regionais e locais, que acabaram se reunindo em 1995, em Braslia, para
debater sobre as novas funes definidas para o Pelourinho e o deslocamento dos seus
habitantes207.
O Santurio de Bom Jesus de Matozinhos, em Congonhas, estado de Minas
Gerais, fora considerado em bom estado conservao, em 1994, embora se tenha
advertido, poca, da rpida transformao da rea circundante cidade e da
possibilidade de desfigurao do conjunto, no futuro. Nessa ocasio, o Comit do
204

Documento WHC 93/CONF. 002/14, Unesco, Paris, 04.02.1994, p. 21-22. Cf. tambm Fernando
Fernandes da Silva, op.Cit, p. 165.

205

Cf. Documento WHC-03/27.COM/7B, deciso 27 COM 7B.87, Unesco, Paris, 2003.

206

Fernando Fernandes da Silva, op.Cit, p. 165.

207

Cf. Documento WHC-93/CONF. 002/14, Unesco, Paris, 1994.

107

Patrimnio Mundial recomendou, dentre outros pontos: a) a participao mais

integrada entre autoridades nacionais de preservao e autoridades estaduais e locais;
b) a implementao pela Unio de um plano de preservao ambiental (estudado em
1988) e, pelas autoridades locais e regionais, de um plano piloto para o povoado, em
seu conjunto e nas reas patrimoniais em particular; c) a assessoria da UNESCO
sobre tcnicas e normas de planejamento urbano e ambiental, assistncia tcnica e
treinamento de pessoal; d) legislao urbana adequada para evitar maiores
deterioraes paisagsticas208.
Com relao Cidade de Gois, em 2002, por fora das destruies no Centro
Histrico, causadas pelas fortes chuvas havidas na localidade, o Comit do
Patrimnio Mundial aprovou uma verba de 50 mil dlares, tendo controlado o
andamento dos trabalhos de restaurao da rea afetada, reconhecendo, no ano
seguinte, a necessidade de uma proteo urbana e ambiental integrada na localidade,
para mitigar futuros impactos de fortes chuvas.209
Por fim, no que se refere ao Conjunto Urbanstico de Braslia, em 1993, o
Comit do Patrimnio Mundial recomendou a criao de um comit interinstitucional,
com representantes de setores da comunidade local favorveis ao desenvolvimento da
cidade, bem como das instituies de conservao, visando a estimular a discusso
dos principais projetos de crescimento da cidade e a procura de solues que
equilibrassem a conservao e o progresso.
No plano de aes concretas, foram recomendadas, dentre outros pontos: a) a
conservao dos vazios urbanos para evitar a especulao imobiliria; b) a
delimitao de uma rea non aedificandi para fins de manuteno de visibilidade; c) a
preservao das quatro reas do plano piloto: escala monumental, residencial,
gregria e buclica; d) a criao de espaos de encontro para usos mltiplos210.
Nos ltimos anos, Braslia tem recorrentemente entrado na pauta das
discusses da assemblia do Comit do Patrimnio Mundial. Em Relatrio publicado
208
209
210

Fernando Fernandes da Silva, op.Cit, p. 166.

Documento WHC-03/27.COM/7B, deciso 27 COM 7B.86, Unesco, Paris, 2003.
Idem, ibidem, p. 165-166.

108

em 2000, o Comit do Patrimnio Mundial j consignara que a cidade vinha

enfrentando desafios devido ao aumento da populao (ento com 3 milhes de
pessoas, numa cidade originalmente desenhada para 500 mil habitantes)211.
Preocupaes com a tutela do Conjunto Arquitetnico de Braslia continuaram sendo
manifestadas nos anos seguintes. Em 2003, o Comit recomendou o desenvolvimento
e a implementao do Plano Diretor de Braslia, bem como o envolvimento
continuado das autoridades, em todos os nveis, das organizaes profissionais e de
diferentes setores da sociedade no processo de proteo e gesto da cidade212. Em
2004, o Brasil forneceu ao Comit do Patrimnio Mundial informaes sobre o
desenho e a elaborao do Plano Diretor da rea protegida de Braslia, conforme
recomendaes feitas na sesso anterior. O Comit recomendou ento a cooperao
continuada e firme entre o IPHAN e o Governo do Distrito Federal213.
A informao mais atualizada sobre monitoramentos em Braslia de 2009,
quando o Comit do Patrimnio Mundial reconheceu progressos no desenvolvimento
do plano de gesto e estimulou a finalizao da delimitao de zonas especiais para a
cidade. Tambm tomou conhecimento dos projetos em andamento, tendo requisitado
a documentao tcnica relativa ao Projeto da Orla, ao desenvolvimento da Vila
Planalto, s solues de transporte da W3 e mudanas no uso do solo nas
superquadras, para reviso214.
Diante do exposto, nota-se a importncia dada pela comunidade internacional
gesto do patrimnio cultural planejada e integrada com as principais questes
sociais e econmicas das cidades analisadas, como modo de garantia de
sustentabilidade destas. Exemplo disso so as preocupaes comentadas acima,
concernentes conciliao adequada entre turismo e patrimnio; garantia de
discusso de projetos de crescimento da cidade; revitalizao de reas e eventuais
impactos sobre a populao ali residente; definio de zonas especiais dentro da
cidade; e ao envolvimento da comunidade e do Poder Pblico, nos nveis nacional,

211

Relatorio WHC-2000/CONF.204/21, Paris, Unesco, 2000.

212

Documento WHC-03/27.COM/7B, deciso 27 COM 7B.85, Unesco, Paris, 2003.

213

Documento WHC-04/28.COM/15B, deciso 28 COM 15B.108, Unesco, Paris, 2004.

214

Documento WHC-09/33.COM/20, deciso 33 COM 7B.133, Unesco, Paris, 2009.

109

estadual e municipal. Em todas essas preocupaes manifestadas, cristalino o

entendimento de que a preservao do patrimnio cultural necessita ser pensada no
contexto de planejamento urbano.
A designao de bens como patrimnio cultural pelos Poderes Pblicos
municipal ou estadual no se revela suficiente, sendo mesmo dispensvel, para que
aqueles bens concorram ao status de Patrimnio da Humanidade. De efeito, como
condio inafastvel para inscrio de bens na Lista de Patrimnio Mundial da
UNESCO figura to somente o prvio reconhecimento destes como patrimnio
nacional pelo Estado-parte da Conveno de 1972. No caso brasileiro, portanto, basta
o ato oficial federal de proteo.
Como desdobramento desse requisito, cogita-se aqui, em tese, a hiptese de
conflito entre os interesses do Poder Pblico municipal, manifestados no respectivo
plano urbanstico, de desenvolver e transformar a fisionomia de determinada rea
urbana contida no seu territrio (e que no conta com tutela especial municipal) e os
da UNESCO, de preservar essa mesma rea como Patrimnio da Humanidade. Nessa
situao, perante a UNESCO, as nicas consequncias jurdicas, caso o Municpio
execute o plano urbanstico e no preserve a rea, ser a perda do ttulo de Patrimnio
da Humanidade para a rea e, consequentemente, a eliminao de todos os auxlios
tcnicos e financeiros disponibilizados para conservao de bens dessa categoria.
Mas na prtica, pouco provvel esse conflito, dado que, na maioria dos casos
em que um determinado bem concorre ao ttulo de Patrimnio Mundial, so os
prprios Municpios quem mais se interessam em conquistar esse ttulo, para melhor
explorar economicamente o turismo no seu territrio.

4.2.

Mecanismos tradicionais: o tombamento e a desapropriao

O tombamento e a desapropriao so tidos como mecanismos tradicionais de

preservao do patrimnio cultural, dado serem os mais recorrentes dentre as prticas
preservacionistas e h cerca de setenta anos encontrarem guarida no Direito positivo
110

brasileiro para a realizao desse fim. O primeiro, no Decreto-lei n 25, de 30 de

novembro de 1937 e o segundo, no Decreto-Lei n 3.365, de 21 de junho de 1941215.
Nos termos do artigo 216, 1 da Constituio Federal e do artigo 2 do Decreto-lei
3.365/41, todos os entes da Federao so legitimados a empregar esses dois
mecanismos para a finalidade pblica de preservao patrimonial.
O tombamento constitui o instrumento jurdico inaugural de preservao do
patrimnio cultural no Brasil, tendo figurado por um longo perodo como de
aplicao fundamental para o reconhecimento de um bem como integrante desse
patrimnio216. Isso porque, para que fosse assim designado, este bem deveria ser
inscrito necessariamente em um dos quatro Livros do Tombo217, fosse ele pblico ou
privado. Assim, mesmo os bens desapropriados mediante declarao de utilidade
pblica de preservao eram tombados - tombamento de ofcio para que se fizessem
constar nos referidos Livros. Este instituto, portanto, de acordo com a ordem jurdica
ento vigente, tratava de promover na medida em que ele era elemento essencial
designao do bem como patrimnio - e proteger todo o patrimnio cultural brasileiro

215

Decreto-lei 3.365/41: Art. 2 o Mediante declarao de utilidade pblica, todos os bens podero ser
desapropriados pela Unio, pelos Estados, Municpios, Distrito Federal e Territrios. [...] Art.
5 o Consideram-se casos de utilidade pblica [...] k) a preservao e conservao dos monumentos
histricos e artsticos, isolados ou integrados em conjuntos urbanos ou rurais, bem como as medidas
necessrias a manter-lhes e realar-lhes os aspectos mais valiosos ou caractersticos e, ainda, a
proteo de paisagens e locais particularmente dotados pela natureza.

216

Ressalte-se que o tombamento foi institudo pensando-se num desenho de patrimnio cultural
omposto somente por bens materiais. Assim dispe o art. 1, caput e 2 do Decreto-Lei 25/37: Art.
1 Constitui o patrimnio histrico e artstico nacional o conjunto dos bens mveis e imveis
existentes no pas e cuja conservao seja de interesse pblico, quer por sua vinculao a fatos
memorveis da histria do Brasil, quer por seu excepcional valor arqueolgico ou etnogrfico,
bibliogrfico ou artstico. [...] 2. Equiparam-se aos bens a que se refere o presente artigo e so
tambm sujeitos a tombamento os monumentos naturais, bem como os stios e paisagens que importe
conservar e proteger pela feio notvel com que tenham sido dotados pelo natureza ou agenciados
pelo indstria humana.

217

Nos termos do Decreto-Lei 25/37: Art. 1 [...] 1. Os bens a que se refere o presente artigo s
sero considerados parte integrante do patrimnio histrico o artstico nacional, depois de inscritos
separada ou agrupadamente num dos quatro Livros do Tombo, de que trata o art. 4 desta lei. [...] Art.
4. O Servio do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional possuir quatro Livros do Tombo, nos
quais sero inscritas as obras a que se refere o art. 1 desta lei, a saber: 1) no Livro do Tombo
Arqueolgico, Etnogrfico e Paisagstico, as coisas pertencentes s categorias de arte arqueolgica,
etnogrfica, amerndia e popular, e bem assim as mencionadas no 2 do citado art. 1; 2) no Livro
do Tombo Histrico, as coisas de intersse histrico e as obras de arte histrica; 3) no Livro do
Tombo das Belas Artes, as coisas de arte erudita, nacional ou estrangeira; 4) no Livro do Tombo das
Artes Aplicadas, as obras que se inclurem na categoria das artes aplicadas, nacionais ou
estrangeiras.

111

 mediante a instituio de um regime especial de limitaes administrativas

fundamentado no poder de polcia.
De incio, essa regra da exclusividade do tombamento para designao de
todos os bens integrantes do patrimnio cultural nacional era perfeitamente
compatvel no somente com o modelo centralizado de gesto patrimonial praticado
pelo SPHAN este preocupado com a proteo dos monumentos excepcionais de um
pas ento predominantemente rural218 - como tambm com a natureza material desses
bens. Mas ela perdeu foras com a vigncia da Constituio de 1988, a partir da qual
se passou a admitir que bens tais como as formas de expresso; os modos de criar,
fazer e viver; as criaes cientficas, artsticas e tecnolgicas - todos estes de natureza
imaterial e, portanto, no albergados pelo regime do tombamento pudessem, do
mesmo modo que os bens materiais, ser reconhecidos oficialmente como patrimnio
cultural, assim como receber a tutela especial estatal.
O constituinte de 1988 tambm ofereceu outros mecanismos servveis
promoo e proteo desse patrimnio, tais como o registro, o inventrio, a
vigilncia, a desapropriao, etc (artigo 216, pargrafo 1). E no destacou o
tombamento dentre os instrumentos que enumerou, sugerindo, com isso, que exista
certa fungibilidade entre eles, ao menos no tocante formao do patrimnio cultural
brasileiro.
A Lei 10.257/01 tambm se refere ao tombamento - ainda que sem quaisquer
detalhamentos - como tpico instrumento de poltica urbana (artigo 4, inciso V,
alnea d). E ao lado dele, dispe o estudo de impacto ambiental, a transferncia do
direito de construir e a desapropriao, dentre outros. dizer que a adoo daquele
facultada ao Poder Pblico municipal, podendo este avaliar o conjunto de
instrumentos urbansticos sua disposio na Lei e escolher os que mais
convenientemente atendam aos seus problemas peculiares de preservao.
No obstante o tombamento no seja mais meio exclusivo de formao do
patrimnio cultural brasileiro, ele continua servindo a estes fins, assim como aos de
218

Cf. Nestor Goulart Reis Filho, Por uma nova poltica de preservao, In OESP, 09.01.2009, p.
A2.

112

instituio de um regime especial de proteo219. O que mudou, portanto, foi o fato de

hoje ser perfeitamente possvel que estes fins sejam alcanados por outros meios, ou
mesmo pela conjuno daquele com estes.
Da se entender, com base no dispositivo constitucional acima referido,
reforado pelo teor da Lei 10.257/01, que o tombamento ato administrativo
discricionrio220, posto que Administrao Pblica conferida a faculdade de
escolher, com base nos critrios de convenincia e oportunidade, uma ou mais de
uma - dentre as diferentes medidas de preservao do patrimnio cultural admitidas
no Direito positivo, no necessariamente o tombamento. que nessa matria,
permitiu o constituinte uma proteo dinmica e adaptvel s contingncias e
transformaes da sociedade, cabendo ao poder pblico avaliar a convenincia da
execuo das medidas protetoras consubstanciadas no prprio contedo de gesto
dos bens tombados221.
pacfico na doutrina que o ato administrativo do tombamento, quanto aos
seus efeitos, tem carter constitutivo222, dado que ele faz nascer uma situao jurdica
nova, seja o bem tombado de propriedade pblica ou privada. Na lio de Jos
Afonso da Silva,

219

O tombamento insere-se dentre aquelas formas de salvaguarda do patrimnio qualificadas como

passivas, dado que ele no tem como objetivo a restaurao ou a valorizao social dos monumentos,
mas a simples conservao do seu estado fsico. Cf. Jean Benoit Bleyon, Lurbanisme el la proteccin
des sites..., p. 169.

220

Nesse mesmo sentido, cf. Maria Sylvia Zanella Di Pietro, Direito Administrativo, p. 158. Como
decises em que se reconheceu caber ao Poder Executivo (e no ao Poder Legislativo) instituir
tombamento, cf. Ao Direta de Inconstitucionalidade n 1.706/DF. STF, Relator Ministro Eros Grau,
v.u., j. 9 abr. 2008; e relatrio da Representao Constitucional n 1.312/RS, STF, Relator Ministro
Clio Borja, j. 27 out. 1988.

221

Paulo Affonso Leme Machado, Direito Ambiental Brasileiro, p. 467. Nesse sentido, cf. tambm
Voto do Ministro Relator Octavio Gallotti no Recurso Extraordinrio n. 219.292-1-MG, STF, j.
07.12.1998.

222

Cf. Jos Afonso da Silva, Ordenao Constitucional da Cultura, p. 160. Cf. tambm Jos Cretella
Jr., Regime Jurdico do Tombamento, In Revista de Direito Administrativo, v. 112, p.56. E Carlos
Augusto A. Machado, Tombamento Um instituto jurdico, In Adilson Abreu Dallari; Lucia Valle
Figueiredo (orgs.), Temas de Direito Urbanstico 1, p. 49. Entendimento diverso pode ser induzido
pela seguinte definio adotada por Hely Lopes Meirelles: Tombamento a declarao, pelo Poder
Pblico, do valor histrico, artstico, paisagstico, cultural ou cientfico de coisas que, por essa razo,
devem ser preservadas de acordo com a inscrio no prprio livro. Tombamento e Indenizao, In
Revista de Direito Administrativo, v. 161, p. 1.

113

o tombamento tanto pode incidir sobre coisas pertencentes Unio,

aos Estados, aos Municpios, ao Distrito Federal e s autarquias, de
uso comum, especial ou dominial, assim como sobre coisas
pertencentes s pessoas naturais ou s pessoas jurdicas privadas
(Decreto-Lei 25, de 1937, arts. 5 e 6). Em qualquer desses casos, o
tombamento que constitui o bem tombado em patrimnio cultural
[...]. Ele produz efeitos sobre a esfera jurdica dos proprietrios,
privados ou pblicos, dos bens tombados, impondo restries ao
direito de propriedade, e cria para eles um regime jurdico especial,
transformando-os em bens de interesse pblico (situao diversa de
domnio pblico e de domnio privado), sujeitos a vnculos de vrias
espcies [...]. Tudo isso inova a situao jurdica dos bens tombados,
transforma sua posio jurdica e impe a seus proprietrios
condutas jurdicas, ob rem, que antes no havia, demonstrando que o
tombamento, em qualquer caso, ato constitutivo223.

Sem pretender aqui maiores aprofundamentos nas discusses doutrinrias

acerca da natureza jurdica do tombamento - posto que esse assunto mereceria anlise
parte cabe apenas esclarecer que as divergncias quanto considerao do
tombamento ora como espcie de limitao administrativa224, ora como servido
administrativa225, ora como instituto sui generis226 - dentre outras consideraes
223

(Grifos do autor). Ordenao Constitucional da Cultura, p. 160.

224

Nesse sentido, Jos Afonso da Silva: entendo que o tombamento limitao ao carter absoluto
da propriedade, porque reduz a amplitude dos direitos do proprietrio por meio de um regime jurdico
especial de interesse pblico que impe ao bem tombado vnculos de destinao, de imodificabilidade
e limites alienabilidade. [...] o tombamento [...] em nenhuma hiptese caracteriza servido
administrativa, simplesmente porque no gera direito real sobre a coisa tomada em favor da entidade
pblica. Ordenao Constitucional da Cultura, p. 160-162. Cf. tambm Hely Lopes Meirelles,
Patrimnio Histrico. Tombamento, In Estudos de Direito Pblico, v. IV, n. 2, jul-dez/85, p. 74.

225

Para Celso Antonio Bandeira de Mello: So exemplos de servido administrativa: [...] o

tombamento de bens em favor do Patrimnio Histrico, Curso de Direito Administrativo, p. 899902. Segundo Adilson Abreu Dallari, o tombamento configura verdadeira servido administrativa, na
medida em que o Poder Pblico absorve uma qualidade ou um valor j existente no bem tombado,
para desfrute ou proveito da coletividade. Nesse caso, o princpio da isonomia e, por decorrncia
dele, o princpio da distribuio das cargas pblicas, obriga a coletividade beneficiria do
tombamento (e representada pela administrao) a reparar o dano eventualmente experimentado pelo
proprietrio do bem. Tombamento, In Adilson Abreu Dallari e Lucia Valle Figueiredo (orgs.)
Temas de Direito Urbanstico 2, p. 13. Cf. tambm Ruy Cirne Lima, Das servides administrativas,
In Revista de Direito Pblico, v. 5, p. 26.

226

Assim entende Maria Sylvia Zanella Di Pietro: o tombamento tem em comum com a limitao
administrativa o fato de ser imposto em benefcio de interesse pblico; porm dela difere por
individualizar o imvel. Comparado com a servido, o tombamento a ela se assemelha pelo fato de
individualizar o bem; porm dela difere porque falta a coisa dominante, essencial para caracterizar
qualquer tipo de servido, seja de direito pblico ou privado. Preferimos, por isso, considerar o
tombamento categoria prpria, que no se enquadra nem como simples limitao administrativa, nem
como servido. Direito Administrativo, p. 159.

114

verificadas na doutrina227 - pautam-se, de um modo geral, na avaliao dos diferentes

autores quanto ao grau de limitao ao direito de propriedade produzido pelo instituto
(em razo de compreender obrigao de suportar e/ou individualizar o bem), assim
como quanto ao carter do direito de propriedade atingido (segundo uns, afetaria o
carter absoluto, para outros, o carter exclusivo). Essas discusses parecem ter todas
como pano de fundo uma mesma preocupao em definir doutrinariamente se o
tombamento gera ou no, como efeito ftico, o dever de indenizar.
Neste item, no entanto, ser detida ateno apenas aos efeitos expressamente
previstos no Decreto-lei n 25/37 - portanto inerentes ao instituto jurdico do
tombamento. A anlise ora proposta visa a verificar situaes em que a aplicao
exclusiva desse instituto no se revela adequada realizao da finalidade ltima de
preservao e perpetuao do patrimnio cultural urbano s presentes e futuras
geraes.
Assim, como efeitos do tombamento ipso iure, podem ser relacionados os
referentes a:
(A) Imposio de obrigaes de fazer e de no fazer aos proprietrios, quais
sejam:
1) Garantir o direito de preferncia Unio, ao Estado e ao Municpio
nas alienaes onerosas (art. 22);
2) Registrar qualquer transferncia de propriedade de imvel tombado
em sua respectiva matrcula, no Registro de Imveis competente, no
prazo mximo de trinta dias (art. 13, 1);
3) Inscrever o bem mvel tombado no Cartrio de Registro de Ttulos e
Documentos competente sempre que ele sofrer deslocamentos e no
prazo mximo de trinta dias (art. 13, 2);
4) Conservar e reparar o bem tombado para manuteno do seu valor
cultural (art. 19);
227

Cf. Lcia Valle Figueiredo, Disciplina Urbanstica da Propriedade, p. 62-63.

115

5) Comunicar formalmente ao rgo de preservao: 5.1) as

transferncias de propriedade de imvel tombado (art. 13, 3), 5.2) o
extravio ou furto de bem mvel tombado (art. 16) e 5.3) a necessidade
de obras de conservao e reparao de bem tombado quando os
proprietrios no dispuserem de recursos suficientes para tanto (art.
19);
6) No destruir, demolir ou mutilar a coisa tombada (art. 17);
7) No reparar, pintar ou restaurar a coisa tombada sem prvia
autorizao (art. 17);
8) No promover a sada do bem tombado para fora do pas (art. 14);
9) No obstar aes de fiscalizao (art. 20); e
10) No impedir a realizao de obras urgentes de conservao e
reparao pelo Poder Pblico (art. 19, 3).
(B) Imposio de obrigaes de no fazer vizinhana dos bens tombados,
consistentes em:
1) no colocar anncios ou cartazes sem prvia autorizao do rgo de
preservao; e
2) no realizar construo que impea ou reduza a visibilidade de coisa
tombada sem prvia autorizao do rgo de preservao.
A partir da leitura desses efeitos legalmente previstos para o tombamento,
primeiramente possvel deduzir que, de um modo geral, eles exprimem uma
preocupao com a conservao da integridade fsica do artefato material,
pressupondo-se que os valores culturais estejam intrnsecos a este, ou seja, contidos
em suas prprias feies fsicas.
o que revelam, mais explicitamente, as obrigaes do proprietrio de:
conservar e reparar o bem tombado para manuteno do seu valor cultural; no
destruir, demolir ou mutilar a coisa tombada; no reparar, pintar ou restaurar a
116

coisa tombada sem prvia autorizao; e comunicar formalmente ao rgo de

preservao a indisponibilidade de recursos suficientes para obras necessrias de
conservao e reparao de bem tombado.
Estas obrigaes consistem em verdadeiras limitaes administrativas ao
exerccio do direito de propriedade que se justificam, no entanto, pela necessidade de
conservao da coisa em si, ou seja, da matria que contm e traduz o valor cultural.
No resolvem, por exemplo, as necessidades de conservao e perpetuao de
manifestaes culturais ou mesmo de modos de vida - verdadeiros valores imateriais , presentes tradicionalmente no interior ou no ambiente da coisa tombada. Da
considerar-se ilegal o chamado tombamento de uso.
Tombamento de uso expresso que designa uma distoro no emprego desse
instituto e consiste na imposio, pelo mesmo ato de tombamento, de destinao
especfica aos imveis tombados. verdade que, pelo tombamento, podero ser
proibidos usos que no se conformarem com as necessidades de conservao das
caractersticas fsicas do bem tombado. Mas no possvel exigir-se uso especfico
desse bem pela via do tombamento, tampouco condicionar o exerccio de toda e
qualquer atividade pretendida prvia aprovao do rgo de preservao.
A esse respeito, j se posicionou o Supremo Tribunal Federal por ocasio de
julgamento do Recurso Extraordinrio n 219.292-MG, em 7 de dezembro de 1999,
nos termos da ementa de acrdo abaixo:

Tombamento de bem imvel para limitar sua destinao atividades

artstico-culturais. Preservao a ser atendida por meio de
desapropriao. No pelo emprego da modalidade do chamado
tombamento de uso. Recurso da Municipalidade do qual no se
conhece, porquanto no configurada a alegada contrariedade, pelo
acrdo recorrido, do disposto no art. 216, 1., da Constituio.228

Tratava-se, neste caso, do tombamento de um teatro e de um cinema pela

Prefeitura do Municpio de Belo Horizonte, cujos termos do respectivo ato
228

Supremo Tribunal Federal, Recurso Extraordinrio n 219.292-MG, 1. Turma, Ministro Relator

Octvio Gallotti, v.u., j. 7.12.1999.

117

administrativo estabeleciam obrigaes de preservao no somente das edificaes,

em si, mas tambm da prpria destinao destas, exigindo-se a conservao
especificamente para as atividades artstico-culturais em questo. A inadequao da
medida empregada foi reconhecida pela Corte Suprema, conforme constou do voto do
Ministro Relator Octvio Gallotti:

No , porm, contra o tombamento da edificao, ou espao

destinado a manifestaes artstico-culturais que se insurge a ora
recorrente, seno contra a predeterminao da modalidade de seu uso
pelo Poder Pblico.
Ora, nada est no texto constitucional a acenar a faculdade dessa
ciso ou desintegrao dos atributos inerentes ao direito de
propriedade, por meio de simples tombamento, em lugar da
desapropriao, expressamente enumerada, entre os instrumentos de
proteo do patrimnio cultural brasileiro, pelo art. 216, 1, da
Constituio.229

Na doutrina, Sonia Rabello de Castro observa com propriedade que:

Ainda que se tombe o imvel, no poder a autoridade tombar o seu

uso, uma vez que o uso no objeto mvel ou imvel. Com relao
ao aspecto de uso, o que pode acontecer que, em funo da
conservao do bem, ele possa ser adequado ou inadequado. Assim,
se determinado imvel acha-se tombado, sua conservao se impe;
em funo disto que se pode coibir formas de utilizao da coisa
que, comprovadamente, lhe causem dano, gerando sua
descaracterizao. Nesse caso, poder-se-ia impedir o uso danoso ao
bem tombado, no para determinar um uso especfico, mas para
impedir o uso inadequado230.

229

Idem.

230

O Estado na Preservao de Bens Culturais, p. 108. Nesse mesmo sentido, cf. Sergio Andrea
Ferreira: Onde est o valor cultural: na atividade ou no imvel? Ou na atividade somente atravs
daquele imvel? [...] o bem tombado que h de ser o que se reveste do valor cultural. O
tombamento e o devido processo legal, In Revista de Direito Administrativo, v. 208, abr-jun/1997, p.
33.

118

Do exposto, depreende-se que o tombamento no instrumento adequado para

a preservao dos valores culturais presentes em edificaes e espaos de
manifestaes artstico-culturais (artigo 216, IV, da Constituio Federal), pois
nestes, os valores culturais esto contidos nos usos empregados coisa, e no
propriamente na coisa.
Do mesmo modo, quando se tratar de espaos pblicos tais como coretos,
jardins e reas de reunio de grande pblico, o tombamento que se fizer sobre esses
bens ser, na prtica, meramente alegrico, na medida em que os efeitos legalmente
definidos para o referido instituto no so aptos a garantir adequada proteo aos
valores culturais verdadeiramente em questo, que so as atividades neles
desempenhadas. E quando o tombamento envolver imvel privado, ser franqueado
ao proprietrio o direito de questionar judicialmente a legalidade do ato
administrativo respectivo tal qual no caso mineiro exemplificado logo acima - dado
que essa limitao imposta ao seu direito de uso sobre a coisa no conta com amparo
legal (artigo 5, inciso II, da Constituio Federal).
Uma soluo possvel para casos como este , de efeito, o mecanismo da
desapropriao, com fundamento no artigo, 5, alneas h) e p) do Decreto-lei n
3.365/41231, especialmente se se tratar de imveis privados que historicamente
abrigaram usos culturais especficos, significativos memria dos seus usurios.
Outra opo para preservao desses valores caso se pretenda conservar a
propriedade privada o emprego de meios promocionais de tutela, como a
concesso de incentivos fiscais aos empreendedores desses espaos culturais,
condicionada conservao das atividades dessa natureza.
Uma

segunda

constatao

partir

da

anlise

detida

dos

efeitos

caracterizadores do regime especial do tombamento o modo individualizado como

tomados juridicamente os bens objeto deste tipo de tutela.

231

Art. 5 o . Consideram-se casos de utilidade pblica: [...]h) a explorao ou a conservao dos

servios pblicos; [...] k) a preservao e conservao dos monumentos histricos e artsticos,
isolados ou integrados em conjuntos urbanos ou rurais, bem como as medidas necessrias a manterlhes e realar-lhes os aspectos mais valiosos ou caractersticos e, ainda, a proteo de paisagens e
locais particularmente dotados pela natureza; [...] p) os demais casos previstos por leis especiais.

119

Com efeito, predominam no texto legal obrigaes atribudas ao proprietrio

da coisa tombada dentre elas, por exemplo, a de garantia do direito de preferncia
aos Poderes Pblicos nas alienaes onerosas (art. 22); e a de registro, junto
matrcula no Registro de Imveis competente, de qualquer transferncia de
propriedade do imvel tombado (art. 13, 1) - corroborando a noo de que este
instrumento, do modo como juridicamente institudo, limita-se a garantir unicamente
a coisa tombada em sua singularidade, no levando em conta se esta encontra-se
harmonicamente imbuda no seu meio ou se usufruda pela sua vizinhana.
Essa concepo individualizada dos bens culturais, quando reforada pelas
adjetivaes excepcional valor, feio notvel e fatos memorveis - contidas
no artigo 1, caput e pargrafo 2 do Decreto-Lei n 25/37 - revela a inteno de tutela
legal em razo do carter monumental daqueles, destacado das demais edificaes
presentes no mesmo ambiente. E ainda que exista no Decreto-lei em comento uma
norma especfica voltada vizinhana de bens tombados, seu texto no traduz
propriamente uma preocupao urbanstica de harmonizao desses bens com o meio
no qual eles se inserem.
Nos termos do artigo 18 do Decreto-Lei 25/37:

Art. 18. Sem prvia autorizao do Servio do Patrimnio Histrico

e Artstico Nacional, no se poder, na vizinhana da coisa tombada,
fazer construo que lhe impea ou reduza a visibilidade, nem nela
colocar anncios ou cartazes, sob pena de ser mandada destruir a
obra ou retirar o objeto, impondo-se neste caso a multa de cinquenta
por cento do valor do mesmo objeto.

Pelo contrrio, nesse dispositivo, o controle do entorno parece justificar-se em

razo da necessidade de se destacar a coisa tombada singular do seu prprio meio,
protegendo-a dos efeitos danosos que a vizinhana poder causar ao seu excepcional
valor. A coisa tombada vista aqui mais claramente como monumento, assumindo
posio hierarquicamente superior a tudo quanto exista sua volta. O valor da
ambincia , pois, adjetivo da coisa tombada, no substantivo: seu efeito

120

qualificador que conta, em relao ao bem tombado232. Por fora disso, a ateno
dedicada pelo Decreto-lei n 25/37 ao invlucro espacial menor do que a dispensada
ao bem protegido233.
O Decreto-lei n 25/37, no entanto, no oferece critrios mensurveis para
determinao do conceito de vizinhana da coisa tombada, tampouco estabelece o
grau de reduo ou impedimento da visibilidade a partir do qual se far necessria a
fiscalizao. Deixa essas definies a cargo da Administrao Pblica, por meio de
seus rgos de preservao, conforme aferies tcnicas a serem procedidas caso a
caso.234
H notcias de que j na dcada de 1950, Rodrigo Melo Franco de Andrade,
amigos e colaboradores do SPHAN empenharam-se em cristalizar, junto s mais altas
cortes do pas, concepo mais ampliada expresso visibilidade, contida no
dispositivo em comento, a fim de que fosse possvel a aplicao do instituto do
tombamento - ento prontamente disponvel na ordem jurdica vigente - a contextos
muito mais amplos do que os originalmente imaginados235. Conforme explica Paulo
Ormindo de Azevedo, muito da literatura que se criou sobre a envoltria dos
monumentos se deve tentativa de transformar uma lei especfica de proteo de
bens materiais singulares em um instrumento de proteo de setores urbanos e at de
cidades e municpios236.
Nos Tribunais Superiores, em que h tempos se reconhece a competncia
judicial para apreciar os motivos do ato de tombamento237, questes relativas
232

Ulpiano Bezerra de Meneses, A cidade como bem cultural, In Victor Hugo Mori et alli (orgs.),
Patrimnio: Atualizando o Debate, p. 44.

233

Na lio desse mesmo autor: O bem tombado que o objeto de interesse e de proteo; se h
controle do entorno, em funo do bem tombado. Portanto, valor substantivo o do bem tombado; o
entorno tem valor adjetivo. Idem, ibidem, p. 43-44.

234

A Consultoria Geral da Repblica, por ocasio de parecer acerca da construo de dois edifcios
nas proximidades do Museu Imperial de Petrpolis, em 1968, j manifestou entendimento de que no
basta que a construo esteja na vizinhana da coisa tombada, necessrio que a mesma impea ou
reduza sua visibilidade. In Revista de Direito Administrativo, v. 93, p. 380.

235

Paulo Ormindo de Azevedo, Comentrio 4: A cidade como obra aberta, In Victor Hugo Mori et
alli (orgs.), Patrimnio: Atualizando o Debate, p. 68.

236

Op. Cit, p. 68.

237

Caso emblemtico dessa competncia o do Arco do Teles, julgado pelo Supremo Tribunal
Federal em 19 agosto de 1943 e onde se reconheceu o valor histrico desse imvel. Cf. Carlos

121

visibilidade de bens tombados tm sido decididas muitas vezes com base nessa
concepo ampla, dedicando-se uma viso de conjunto238 e 239.
O que se deve atentar, porm, que ainda que se adote essa concepo, nem a
obrigao de no fazer contida no comentado artigo 18, tampouco todos os demais
efeitos previstos pelo regime jurdico do tombamento a maior parte relativa a
obrigaes dos proprietrios de conservar a integridade fsica dos seus bens materiais
tombados - so suficientes para garantir satisfatoriamente essa viso de conjunto que
tanto se espera. Fica claro que o tombamento medida importante, sim, para conter
as destruies em larga escala ao patrimnio cultural urbano material, derivadas do
acelerado processo de urbanizao - gerador de concentraes urbanas - e dos
avanos desenfreados do mercado imobilirio sobre o territrio da cidade. Mas no
bastante para garantir sozinha uma viso harmnica dos espaos detentores desses
bens culturais e uma conservao efetiva desses bens na memria da cidade e de seus
habitantes. Para tanto, faz-se necessrio articular o tombamento com outros
mecanismos, igualmente essenciais a essa preservao almejada, que garantam a
participao popular e a conservao integrada com os moradores e utentes da cidade.
Ainda, merece meno aqui a experincia do Estado de So Paulo no que se
refere ao delineamento da vizinhana da coisa tombada.

Medeiros Silva, Patrimnio Histrico e Artstico Nacional Tombamento Vizinhana

Desapropriao Registro de Imveis Direitos de Terceiros, In Revista de Direito Administrativo,
v. 108, p. 436. Cf. tambm Embargos a Recurso Extraordinrio n 41.279, j. 9/9/65, Supremo
Tribunal Federal, Rel. Min. A. M. Vilas-Boas, in Revista de Direito Administrativo, v. 84, p. 155165, referente a construes nas proximidades do Outeiro da Glria (RJ), tombado. E Agravo em
Mandado de Segurana n 10.579, Tribunal de Justia do Rio de Janeiro, j. 02.12.1959, Rel. Des.
Orlando Carlos, in Revista de Direito Administrativo, v. 74, p. 229, referente a obras nas adjacncias
do Museu Imperial, em Petrpolis.
238

Nesse sentido, cf. voto do Ministro Presidente Djalma da Cunha Melo, na Apelao Cvel n. 1.515PB, tramitada perante o Tribunal Federal de Recursos e julgada em 6/11/51, tratando da construo de
ginsio esportivo nas imediaes do convento de So Francisco, em Joo Pessoa, Estado da Paraba:
[...] Custa crer que os Irmos Maristas, diretores do Ginsio Pio X, prossigam insistindo em manter
o aleijo, em deixar prejudicada em sua graa arquitetnica o templo j aludido, que deveriam ser os
primeiros a querer ver preservado na sua viso de conjunto, na sua perspectiva, na sua austeridade, na
sua beleza, na sua imponncia (grifamos). In Revista dos Tribunais, v. 222, p. 559 e ss.

239

Cf. tambm recomendao contida no Compromisso de Salvador (de outubro de 1971), formulada
por governadores de Estado, no sentido de se criar legislao complementar que amplie o conceito de
visibilidade de bem tombado, a fim de se atender ao conceito de ambincia.

122

At 2003, vigorou disposio do Decreto n 13.426/79 que definia

objetivamente a concepo de vizinhana por meio da adoo genrica de um raio de
trezentos metros para qualquer imvel tombado pelo CONDEPHAAT240. Esse critrio
era semelhante ao empregado pelo Direito francs, que estabelece, como regra geral,
um raio de quinhentos metros para demarcao da rea envoltria de quaisquer bens
inscritos no inventrio suplementar de monumentos histricos241.
Houve quem considerasse arbitrrio esse dispositivo do decreto bandeirante,
em razo dele definir aleatria e genericamente uma mesma dimenso de rea de
restrio a quaisquer bens imveis sujeitos ao tombamento estadual242. Alm disso,
como constatou Ulpiano Bezerra de Meneses, se se tomasse o Municpio de So
Paulo como exemplo, a aplicao dessa regra redundaria em quase todo o centro
urbano (centro velho e expandido, Luz e Paulista) sob controle urbanstico total do
CONDEPHAAT.243 Significava, a rigor, a necessidade de consulta prvia ao rgo
preservacionista para quaisquer projetos de alterao de gabarito de imveis situados
nessa rea que a mais adensada da cidade.
O dispositivo em comento encontra-se revogado, por fora do Decreto estadual
n 48.137, de 7 de outubro de 2003244. Mas o relato dessa dificuldade operacional de
controle das reas envoltrias dos inmeros monumentos tombados pelo Estado
somente na cidade de So Paulo serve aqui como exemplo claro de um impasse

240

Artigo 137. Nenhuma obra poder ser executada na rea compreendendo um raio de 300
(trezentos) metros, em torno de qualquer edificao ou stio tombado, sem que o respectivo projeto
seja previamente aprovado pelo Conselho, para evitar prejuzo visibilidade ou destaque do referido
stio ou edificao.

241

Trata-se da Lei de 1913, que somente excecpcionalmente admite a adoo de metragens especiais,
a serem determinadas por Decreto do Conselho de Estado. Cf. Jean-Marie Pontier, Jean-Claude Ricci
e Jacques Bourdon, Droit de la culture, p. 318.

242

Nesse sentido, Ulpiano Bezerra de Meneses: Por que no 200m? Ou 400m, 500m? E por que teria
a ambincia que coincidir sempre com uma rea circular, quando a realidade aponta para a
heterogeneidade e no a regularidade geomtrica? [...] E quando a forma do bem for geometricamente
irregular? E quando a insero do bem no espao implicar outra triangulao (isola do em espao
livre, esquina, miolo de trama, etc)? E quando houver descontinuidade espacial, embora continuidade
conceitual, histrica, estilstica?). A cidade como bem cultural, In Victor Hugo Mori et alli
(orgs.), Patrimnio: Atualizando o Debate, p. 43.

243

Op. Cit, p. 43.

244

Esse decreto passou a dispor que a Resoluo de Tombamento que prever a rea sujeita a
restries de ocupao e de uso, quando estes se revelarem aptos a prejudicar a qualidade ambiental
do bem sob preservao, definindo, caso a caso, as dimenses dessa rea envoltria (art. 1).

123

hodierno nos centros urbanos, com relao gesto do patrimnio cultural, e que no
parece ser resolvido pelas disposies deste novo Decreto, qual seja: o modo isolado
de tratamento dos bens culturais urbanos pelos rgos de preservao, favorecendo
uma sobreposio de prioridades pblicas diversas - muitas vezes no harmnicas
entre si - para uma mesma rea no territrio cidade.
De efeito, este modo de gesto do patrimnio definitivamente no prioriza o
envolvimento

dos

rgos

municipais

de

ordenao

urbana

nas

questes

preservacionistas, tampouco a elaborao, a quatro mos, de um plano urbanstico de

conjunto para essas reas.
Nesse mesmo contexto insere-se a questo dos chamados tombamentos de
bairros, os quais, especialmente quando efetivados pelos rgos estaduais de
preservao, podem conflitar com projetos de desenvolvimento urbano desenhados
pelos Municpios245.
verdade que, quando o ato de tombamento estadual de um bairro for
superveniente aos projetos urbansticos definidos pelo Municpio em reas inseridas
nesse mesmo bairro, esse conflito parece ser solucionvel mais facilmente. Neste
caso, aquele ato no poder obstar a realizao das obras regularmente licenciadas e
j iniciadas por uma questo de garantia a direitos adquiridos -, a menos que o
Estado federado indenize os investimentos realizados pelo Poder Pblico municipal e
desaproprie a rea de interesse de preservao246. Mas quando o tombamento estadual
antecede s intenes municipais de transformao deste bairro, ento a questo
torna-se de difcil soluo.

245

Cite-se como um dos inmeros exemplos as obras do Corredor Santo Amaro 9 de Julho,
realizadas pela Prefeitura do Municpio de So Paulo, nos anos 80, em rea compreendida no bairro
dos Jardins. Pouco depois de iniciadas essas obras, o CONDEPHAAT tombou esse bairro, ato que
motivou, inclusive a propositura de ao civil pblica pelo Ministrio Pblico para obstar a
destruio de rvores pela Prefeitura.

246

Conforme esclarece Marcio Cammarosano, a Administrao municipal tem o direito de, no

exerccio de sua competncia, assegurada constitucionalmente, realizar obras pblicas que digam
respeito ao seu peculiar interesse. Uma vez elaborado o projeto, realizada a licitao, contratada a
empreiteira e iniciada a execuo do projeto, ato administrativo superveniente de outra esfera
governamental no tem eficcia impeditiva ou condicionadora da obra, ressalvada a regular
expropriao dos direitos adquiridos dela emergentes, inclusive aquele que beneficia a empreiteira
regularmente contratada. Tombamento Realizao de Obra Pblica, In Revista de Direito
Pblico, n. 81, jan.-mar/87, p. 192.

124

Na linha do quanto sustentado no item 3.2. deste trabalho - em que cotejadas

as competncias constitucionais atinentes matria -, no se trata, neste caso, de um
conflito entre as competncias comuns estabelecidas em matria de preservao e as
privativas dos Municpios, definidas para assuntos de interesse local.
O que se verifica, na realidade, um problema de ausncia de norma estadual
que coordene minimamente as atividades preservacionistas em seu territrio. De
efeito, neste caso, faltou ao Poder Pblico estadual implementar um plano urbanstico
setorial para a defesa do patrimnio cultural urbano, contemplando planos de
conjunto especficos para cada um desses bairros. Planos estes que deveriam fixar
depois da audincia e do debate entre os rgos interessados e a sociedade - as reas a
serem desenvolvidas e as reas a serem preservadas, com vistas a harmonizar os
interesses pblicos em jogo 247.
Outra observao relevante, relativa aos tombamentos de bairros, que eles
so institudos, via de regra, por meio de resolues dos rgos de preservao, nas
quais costumeiramente vm definidas todas as restries gerais aplicveis ora
Administrao Pblica, ora aos proprietrios de imveis localizados nos bairros
tombados, com vistas preservao do traado urbano, da vegetao e das linhas
demarcatrias dos lotes desses bairros.248
Essas restries consistem, por exemplo, com relao aos proprietrios, em
obrigaes de: a) submeter prvia deliberao do rgo de preservao quaisquer
intervenes nos lotes situados na rea tombada; e b) sujeitar novas construes aos
recuos e percentual de ajardinamento mnimos, assim como aos gabaritos, taxas de
ocupao e alturas mximos definidos pela resoluo.
Pelo que se verifica, trata-se de restries voltadas tipicamente a uma
preservao espacial, de reas dentro da cidade, em nada se confundindo com aquelas
restries definidas no Decreto-lei n 25/37, destinadas preservao pontual, de
247

Nestor Goulart Reis Filho sugere que esses planos de conjunto para bairros sejam vlidos por um
perodo de 10 a 20 anos, aps o que eles seriam novamente discutidos e, conforme o caso,
modificados ou mantidos. Por uma nova poltica de preservao, In OESP, 09.01.2009, p. A2.

248

A propsito, cf. teor da Resoluo n 2, de 23.01.1986 e da Resoluo n 8, de 14.03.1991, ambas

expedidas pela Secretaria de Cultura do Estado de So Paulo, que tombaram os bairros paulistanos dos
Jardins e do Pacaembu, respectivamente. Disponvel em www.cultura.sp.gov.br. Acesso em 20 fev. 2010.

125

bens singularmente considerados. Aquelas, portanto, necessitam vir respaldadas em

nova lei, no servindo-lhes para tanto o Decreto-lei n 25/37. Isso porquanto a
resoluo, na qualidade de ato normativo da Administrao Pblica, no tem o
condo de inovar o Direito, de criar direitos e obrigaes.
No que se refere ao mecanismo da desapropriao, este se justifica pela
necessidade do Poder Pblico de aquisio de um bem para satisfao de uma
utilidade pblica, qual seja, no presente caso, a preservao do patrimnio cultural. O
Poder Pblico dever, no entanto, garantir ao expropriado prvia e justa indenizao
em dinheiro (artigo 5, XXIV da Constituio Federal).
Esse mecanismo assume importncia fundamental efetivao dessa
preservao, na medida em que se coloca como instrumento apto a dirimir aqueles
casos em que a prevalncia da proteo de valores culturais implica sacrifcios a
direitos individuais249. Alm disso, a desapropriao pode ser empregada para
aquisio de imveis que no comportam em si valores culturais, mas que se
encontram no mesmo meio destes e que podero servir demarcao de espaos
pblicos de convivncia com esses valores.
Com fundamento no artigo 216, pargrafo 1 da Constituio Federal, a
desapropriao

poder

ser

adotada

como

instrumento

de

preservao

independentemente do tombamento, servindo inclusive formao do patrimnio

cultural brasileiro. Isso porque, como visto, o tombamento no mais condio para
esta formao e o prprio ato expropriatrio que declara o bem como de utilidade
pblica para fins de preservao poder assim faz-lo, porquanto ele contm em si,
expressos, os motivos da expropriao, que invariavelmente remetero ao
reconhecimento oficial de valores culturais, ainda que estes no estejam contidos
propriamente no bem objeto de desapropriao.
Para alm desse reconhecimento oficial, pensando-se na garantia de
preservao efetiva desses bens identidade e memria da sociedade, seriam
necessrias outras medidas de promoo.

249

Cf. Carlos Ari Sundfeld, Direito Administrativo Ordenador, p. 86-118.

126

4.3.

O Estudo Prvio de Impacto de Vizinhana e a tutela da paisagem cultural

O Estudo Prvio de Impacto de Vizinhana (EIV), previsto nos artigos 4, VI e

36 a 38 do Estatuto da Cidade, tpico instrumento de poltica urbana municipal que
consiste na avaliao prvia de projetos de criao ou ampliao de empreendimentos
ou atividades, privados ou pblicos, quanto aos potenciais impactos destes sobre a
qualidade de vida dos habitantes de reas dentro da cidade. Nos casos em que o EIV
exigido, sua elaborao configura condio para obteno de licenas e autorizaes
de construo, ampliao ou funcionamento.
A ideia de um estudo prvio acerca de eventuais impactos de empreendimentos
sobre o ambiente urbano no novidade trazida pelo Estatuto da Cidade. Com efeito,
desde antes da entrada em vigor desta lei, aquela j vinha sendo desenvolvida por
meio de outros instrumentos jurdicos, implementados por alguns municpios com
fundamento em suas competncias ambientais e urbansticas. Marcos Maurcio Toba
noticia que, no passado, j se chegou a implementar estudos de impacto de vizinhana
com fundamento no art. 17 do Decreto federal n 99.274/1990 (que regula o
EIA/RIMA) e no art. 2 da Resoluo CONAMA 01/1986250 e que em 1990, a Lei
Orgnica do Municpio de So Paulo j continha dispositivo prevendo relatrios de
impacto de vizinhana RIVI a projetos de significativa repercusso ambiental ou na
infra-estrutura urbana251.
Mas ao padronizar minimamente o instituto do EIV 252 no mbito dos
Municpios, o Estatuto da Cidade tem o mrito de estabelecer a todos eles ao menos
duas regras importantes: 1) que comunidade deve ser garantido certo grau de
250

O autor acrescenta que realmente era possvel uma interpretao nesses moldes, dada a amplitude
abrangida pelos casos apontados na referida legislao. Dos Instrumentos da Poltica Urbana: Arts.
36 a 38, In Odete Medauar; Fernando Dias Menezes de Almeida (coord.), Estatuto da Cidade..., p.
226.

251

Idem, ibidem, p. 226.

252

A propsito, o Municpio de So Paulo, em seu Plano Diretor Estratgico (Lei 13.430, de 13 de

setembro de 2002), atualizou o regime do RIVI, absorvendo os preceitos gerais definidos no Estatuto
da Cidade para o EIV (art. 256 e ss).

127

envolvimento no processo de aprovao, pelo Poder Pblico municipal, de projetos

potencialmente impactantes sobre a qualidade de vida em reas urbanas; e 2) que o
patrimnio cultural e a paisagem urbana so elementos essenciais dessa anlise de
impactos.
Com efeito, as normas gerais definidas pelo Estatuto da Cidade para o EIV so
as seguintes:

Art. 36. Lei municipal definir os empreendimentos e atividades

privados ou pblicos em rea urbana que dependero de elaborao
de Estudo Prvio de Impacto de Vizinhana (EIV) para obter as
licenas ou autorizaes de construo, ampliao ou funcionamento
a cargo do Poder Pblico municipal.
Art. 37. O EIV ser executado de forma a contemplar os efeitos
positivos e negativos do empreendimento ou atividade quanto
qualidade de vida da populao residente na rea e suas
proximidades, incluindo a anlise, no mnimo, das seguintes
questes:
I adensamento populacional;
II equipamentos urbanos comunitrios;
III uso e ocupao do solo;
IV valorizao imobiliria;
V gerao de trfego e demanda por transporte pblico;
VI ventilao e iluminao;
VII paisagem urbana e patrimnio natural e cultural.
Pargrafo nico. Dar-se- publicidade aos documentos integrantes do
EIV, que ficaro disponveis para consulta, no rgo competente do
Poder Pblico municipal, por qualquer interessado.
Art. 38. A elaborao do EIV no substitui a elaborao e a
aprovao de Estudo Prvio de Impacto Ambiental (EIA), requeridas
nos termos da legislao ambiental.

128

Uma primeira considerao a ser feita quanto a esse instrumento que ele no
de adoo obrigatria pelos municpios, ou seja, fica a critrio de cada um desses
entes, com base nas suas competncias urbansticas, reconhec-lo ou no como
integrante de suas polticas prprias de desenvolvimento urbano local, dentre os
mecanismos que lhes so sugeridos no artigo 4 do Estatuto da Cidade 253.
Por outro lado, se um municpio decidir contar com esse ferramental para
auxiliar a ordenao do seu territrio, ento dever institu-lo por meio de lei e no
por mero ato da Administrao Pblica municipal (art. 36). Com efeito, nesse caso, se
estaria diante da criao de uma obrigao nova, a um grupo de indivduos, cujo
cumprimento seria, inclusive, condio para a implantao e o exerccio de certos
empreendimentos e atividades. Sabe-se que no mbito das relaes do Poder Pblico
com particulares, deve prevalecer o princpio segundo o qual ningum ser obrigado
a fazer ou deixar de fazer alguma coisa seno em virtude de lei254. Portanto, andou
bem o legislador federal ao exigir, no artigo 36, que a instituio do EIV como
instrumento urbanstico do Municpio seja feita por ato do Poder Legislativo.
Este dispositivo, no entanto, vai alm, estabelecendo, tambm como norma
geral, que a lei municipal que dever definir os empreendimentos que dependero
do EIV para obteno de licenas e autorizaes de funcionamento, construo e
ampliao. Pode-se vislumbrar in casu uma concepo mais restrita do princpio da
legalidade preconizado no artigo 5, II da Constituio de 1988, no sentido de que os
contornos do campo de aplicao da obrigao nova (de realizao de EIV) sero
estabelecidos pela lei municipal, no havendo, nesse assunto, margem para
normatividade administrativa255.

253

Art. 4. Para os fins desta Lei [regulao do uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo,
da segurana e do bem-estar dos cidados, bem como do equilbrio ambiental], sero utilizados, entre
outros instrumentos: [...]VI Estudo Prvio de Impacto Ambiental (EIA) e Estudo Prvio de Impacto
de Vizinhana (EIV).

254

Art. 5, II da Constituio de 1988.

255

Para uma leitura sobre a evoluo das concepes de princpio da legalidade, cf. Odete Medauar, O
Direito Administrativo em Evoluo, p.144-155. Para apreenso dos debates doutrinrios acerca das
diversas concepes de legalidade, cf. Charles Eisenmann, O Direito Administrativo e o Princpio da
Legalidade, In Revista de Direito Administrativo, p. 47-70; Guido Zanobini, Lattivit
amministrativa e la legge, In Scritti Vari di Diritto Pubblico, p. 203-217; Massimo Severo Giannini,
Diritto Amministrativo, p. 83-89; Jos Manuel Srvulo Correia. Legalidade e autonomia contratual
nos contratos administrativos, p. 58-63 e 309-312; Domingo S. Sesin, Administrao Pblica.

129

A fim de se inibir arbitrariedades e de se garantir razovel segurana jurdica

nas relaes dos particulares com o Poder Pblico, importante que essa lei
municipal empregue critrios o mais objetivos possvel na definio dos
empreendimentos e atividades para os quais o EIV far-se- obrigatrio256. Tambm,
que ela cuide para definir reas de empreendimentos que no sejam nem muito
pequenas a ponto de abranger hipteses em que, na prtica, o Estudo seria
desnecessrio , nem muito grandes de modo que pudesse esvaziar o instituto257.
Nessa tarefa, dever contemplar, no mnimo, os empreendimentos/atividades que
considere capazes de gerar impactos sobre os aspectos enumerados nos incisos do
artigo 37 do Estatuto da Cidade (adensamento populacional, equipamentos urbanos
comunitrios, uso e ocupao do solo, valorizao imobiliria, trfego e demanda por
transporte pblico, ventilao e iluminao, paisagem urbana e patrimnio natural e
cultural). Observado isso, possvel definir, por exemplo, critrios diferentes para
reas diferentes entre si, dentro do municpio, consideradas as peculiaridades de cada
uma delas.
O Estatuto da Cidade no faz distino entre empreendimentos residenciais e
comerciais/industriais, o que d a entender que a realizao daqueles tambm poder
se sujeitar prvia apresentao de EIV, caso a lei municipal assim estabelea. At
porque a mera natureza residencial do empreendimento no suficiente para excluir
hipteses de impactos sobre a rea urbana (especialmente adensamento populacional
e trfego).
Uma vez institudo juridicamente esse mecanismo em um Municpio, a
Administrao Pblica respectiva no poder deixar de exigi-lo dos empreendimentos
e atividades devidamente enquadrados na lei municipal como de elaborao
obrigatria, sob pena de responsabilidade do Poder Pblico pelos danos causados
Atividade regulada, discricionria e tcnica..., p. 1-11; e Paulo Otero, Legalidade e Administrao
Pblica: O sentido da vinculao administrativa juridicidade, p. 957-965.
256

Renato Cymbalista, pondera que esses critrios podem variar conforme as caractersticas e a
infra-estrutura urbana do municpio, e podero basear-se, por exemplo, no impacto de trfego gerado,
sobrecarga de infraestrutura, adensamento populacional, sombreamento sobre imveis vizinhos,
poluio sonora, etc. Estudo de Impacto de Vizinhana, In Dicas Instituto Polis: Idias para a
ao municipal, n 192, ano 2001, p. 1. Disponvel em: www.polis.org.br. Acesso em: 21 out. 2009.

257

Cf. Marcos Mauricio Toba, Dos Instrumentos da Poltica Urbana: Arts. 36 a 38, In Odete
Medauar; Fernando Dias Menezes de Almeida (coord.), Estatuto da Cidade..., p. 228-229.

130

vizinhana. Nesse aspecto, ressalte-se que a exigncia de EIV pode incidir no

somente em relao a empreendimentos ou atividades privados, como tambm em
relao aos pblicos.
A avaliao do EIV pelo Poder Pblico municipal dever levar em conta as
peculiaridades do empreendimento/atividade (natureza, porte, efeitos), assim como as
da rea considerada (caractersicas geomorfolgicas, ambientais, culturais, de infraestrutura urbana) e poder concluir: (i) pela aprovao do empreendimento/atividade
sem restries; (ii) pela aprovao com condies ou contrapartidas especficas; ou
ainda (iii) pela sua reprovao.
No Estatuto da Cidade, no existe qualquer referncia a prazos para concluso
dessa avaliao do EIV, mas caber a cada Municpio defini-lo. Com efeito, a
estipulao desse prazo pelo Municpio e, por certo, seu cumprimento efetivo por
sua Administrao pblica - faz-se indispensvel, na medida em que o EIV impe-se
como condio ao licenciamento de certos empreendimentos privados, no sendo
condizente com o princpio da livre iniciativa que o empreendedor fique
indefinidamente aguardando a movimentao administrativa e assumindo os nus
dessa espera. A essa imprescindvel definio de prazo para concluso da avaliao
do EIV, soma-se a necessidade de que aquele, em observncia aos princpios da
razoabilidade e da proporcionalidade, no seja demasiadamente longo, dado que isso
poderia desestimular investimentos no municpio.258
Nesse aspecto, a legislao portuguesa parece estar mais avanada. Na
intitulada Avaliao de Impacte Ambiental (AIA) - que nesse pas compreende
tambm a anlise de projetos em reas sensveis, tais como em zonas de proteo
de imveis classificados259 de interesse nacional, de interesse pblico ou de interesse
municipal , estipulado um prazo de 25 dias, contados da recepo do relatrio de
consulta pblica, para a comisso de avaliao proferir parecer final do sobre o
258

A partir do momento em que o empreendedor compra o terreno, est contabilizando despesas

decorrentes da no aplicao dos recursos no mercado financeiro. Renato Cymbalista, Estudo de
Impacto de Vizinhana, In Dicas Instituto Polis: Idias para a ao municipal, n 192, ano 2001, p.
2. Disponvel em: www.polis.org.br. Acesso em: 21 out. 2009.

259

A expresso deve ser entendida no seu sentido tcnico. Classificao consiste em mecanismo
jurdico de proteo do patrimnio cultural portugus, que em muitos aspectos se assemelha ao
instituto brasileiro do tombamento.

131

Estudo de Impacte Ambiental, assim como um prazo de 15 dias para que proferida a
Declarao de Impacte Ambiental pelo Ministro da rea do meio ambiente.260
A respeito do envolvimento da comunidade no processo de avaliao de
projetos potencialmente impactantes sobre a qualidade de vida nas cidades, o artigo
37, pargrafo nico do Estatuto da Cidade garantiu a publicidade dos documentos que
integram o EIV, para consulta pelos interessados. inegvel a importncia desse
dispositivo, na medida em que ele estabelece como norma geral o dever de
informao adequada do teor do EIV populao, mas por outro lado tambm se
reconhece a timidez com que ele abordou a questo da participao da comunidade,
uma vez que ritos muito mais garantidores, como o de audincia pblica e o de
colaborao da vizinhana na definio de contrapartidas, j eram usuais antes
mesmo dessa lei, em procedimentos de avaliao de impacto urbanstico ento
adotados por alguns Municpios.
De qualquer forma, fica assegurado legalmente esse mnimo de envolvimento
da vizinhana, nada impedindo que as leis municipais prevejam outros modos mais
incisivos de participao da comunidade do que a mera permisso de acesso ao teor
do EIV. Isso tudo, a fim de que seja possvel consolidar um mecanismo de controle
democrtico sobre as interferncias potencialmente nocivas vida na cidade. Se bem
explorado, o EIV poder render bons frutos composio de conflitos de interesses
sociais presentes na cidade.
No entanto, importante que essa avaliao dos impactos sobre a vizinhana
seja sempre protagonizada pelo Poder Pblico. Conforme lembra Renato Cymbalista,
h alguns servios fundamentais para o funcionamento de qualquer cidade que
costumam ser mal vistos pela vizinhana - como cemitrios, penitencirias,
rodovirias261 -, podendo sofrer resistncias de todas as regies do municpio. Esses
tipos de empreendimento so potencialmente impactantes sobre as reas em que
instalados, sendo essencial, nesses casos, que o Poder Pblico pondere todos os
260

Cf. Fernando Alves Correia, A Avaliao Ambiental de Planos e Programas: Um instituto de

reforo da proteco do ambiente no direito do urbanismo, In Revista de Legislao e de
Jurisprudncia, p. 12.

261

Estudo de Impacto de Vizinhana, In Dicas Instituto Polis: Idias para a ao municipal, n

192, ano 2001, p. 2. Disponvel em: www.polis.org.br. Acesso em: 21 out. 2009.

132

interesses em jogo (da vizinhana e da cidade como um todo) e os efeitos desses

empreendimentos sobre a rea considerada, devendo resolver ele mesmo, considerada
a opinio da populao residente, pela adoo ou no do empreendimento no local
projetado.
No que se refere infungibilidade entre o EIA e o EIV, prevista no artigo 38
do Estatuto da Cidade, pertinente a anlise feita por Adilson Abreu Dallari acerca
desses institutos:

Talvez a criao do segundo se deva ao costume ou ao preconceito

no sentido de tomar a expresso meio ambiente como abrangendo
apenas o ambiente natural, os recursos naturais, tais como florestas,
guas, montanhas etc. Na verdade, o meio ambiente a ser preservado
abrange tanto os bens naturais como os bens culturais. O que deve
variar, diante do caso concreto, a forma, a metodologia, de
realizao do estudo, que ser sempre um Estudo de Impacto
Ambiental. 262

Com efeito, a rigor, impactos sobre a vizinhana sero sempre impactos sobre
o ambiente, este compreendendo tanto elementos naturais como construdos pelo
homem. A diferena que poderia haver entre uma e outra anlise seria em termos de
abrangncia, ou seja, quanto amplitude do ambiente a ser considerado na avaliao,
podendo-se sustentar que o segundo caso via de regra assume uma extenso maior do
que o primeiro, geralmente limitado a reas dentro do territrio do municpio. Mas
ainda assim, em ambos os casos, a natureza do objeto de anlise seria a mesma, qual
seja, ambiental.
Isso o que, conceitualmente, se poderia entender por estudo de impacto
ambiental263.

No

entanto,

na

prtica

legislativa

brasileira,

impactos

de

262

Instrumentos da Poltica Urbana, In Adilson Abreu Dallari e Srgio Ferraz (orgs.), Estatuto da
Cidade: Comentrios Lei federal n 10.257/2001, p. 84-85.

263

Em sentido contrrio, cf. Paulo Affonso Leme Machado: impacto ambiental qualquer alterao
das propriedades fsicas, qumicas e biolgicas do meio ambiente, causada por qualquer forma de
matria ou energia resultante das atividades humanas que, direta ou indiretamente afetam a sade, a
segurana e o bem-estar da populao; as atividades sociais e econmicas; a biota; as condies
estticas e sanitrias do meio ambiente e a qualidade dos recursos ambientais, Estudos de Direito
Ambiental, p. 59.

133

empreendimentos e atividades sobre o patrimnio cultural, por exemplo, no

costumam ser avaliados em sede de EIA. 264 No por impertinncia temtica, como
visto, mas em razo da legislao ambiental ter definido toda uma estrutura
organizacional e uma metodologia voltadas exclusivamente proteo dos aspectos
naturais do meio ambiente - da a meno feita no artigo 38 de que o EIV no
substituir o EIA.
Portanto, veio em boa hora a consagrao do EIV como instrumento de
poltica urbana, medida que se passou a contemplar a avaliao de diferentes
aspectos normalmente no enfatizados pelos rgos ambientais em suas anlises e
que, no entanto, do mesmo modo que os recursos naturais, esto presentes no
ambiente urbano e so relevantes qualidade de vida na cidade.
Extrado da Exposio de Motivos do projeto de lei municipal que institui o
Estudo Prvio de Impacto de Vizinhana no Municpio de Porto Alegre, apresentado
pela Cmara Municipal em 6 de abril de 2009, o trecho abaixo transcrito revela outra
razo para o interesse desta municipalidade pela adoo do EIV:

Ele , portanto, o instrumento que pode fornecer uma viso integral

do empreendimento, superando os pareceres fragmentados das
diferentes secretarias, que acabam por desresponsabilizar o Poder
Executivo das consequncias resultantes da aprovao dos
empreendimentos.265

Assim, o EIV, em seu formato, contribui tambm para uma apreenso global e
unificada do empreendimento ou atividade projetados e dos seus provveis efeitos,
sem que isso signifique dispensa de sua anlise tcnica pelas secretarias respectivas.
264

Diversamente, o novo Cdigo dos bens culturais e da paisagem italiano (Decreto Legislativo de 22
de janeiro de 2004, n. 42), ao tratar da Avaliao de Impacto Ambiental como medida de proteo,
prev o seguinte: 26. Valutazione di impatto ambientale. [...] 2. Qualora dallesame del progetto
effettuato a norma del comma 1 risulti che lopera non in alcun modo compatibile con le esigenze di
protezione dei beni culturali sui quali essa destinata ad incidere, il Ministero [per i beni e le attivit
culturali] si pronuncia negativamente, dandone comunicazione al Ministerio dellambiente e della
tutela del territorio. In tal caso, la procedura di valutazione di impatto ambientale si considera
conclusa negativamente.

265

PROCESSO
N
1710/09
/
PLL
N
068/09.
Disponvel
em:
http://200.169.19.94/processo_eletronico/017102009PLL/017102009PLL_PROJETO_84763650_125
9.pdf. Acesso em: 08 dez. 2009.

134

Seguindo-se para a anlise do artigo 37, VII do Estatuto da Cidade, as

referncias expressas paisagem urbana e ao patrimnio natural e cultural nesse
dispositivo evidenciam a relao intrnseca existente entre esses elementos e a
qualidade de vida nas cidades, e confirmam a noo de que empreendimentos ou
atividades que produzam impactos sobre aqueles afetam diretamente esta.
Entende-se tambm que a expresso paisagem urbana adotada pelo
legislador comporta perfeitamente a paisagem cultural, a que j nos referimos
anteriormente neste trabalho, pois toda paisagem urbana essencialmente cultural, no
sentido de ser um sistema agregador de diferentes valores266.
Sendo assim, os termos do inciso VII desse dispositivo permitem uma
compreenso adequada do patrimnio cultural urbano no seu aspecto ambiental, ou
seja, enquanto paisagem integradora e sintetizadora de valores culturais materiais e
imateriais, interagentes entre si e sujeitos a contnuas transformaes, dada a essncia
dinmica das cidades.
E o instituto do EIV, na medida em que se prope a analisar potenciais
impactos sobre a paisagem cultural, torna-se importante mecanismo de controle para
que as inevitveis alteraes da cidade - nas suas funes e utilizao - ocorram com
as devidas precaues, ou seja, sem que se perca a essncia dos valores culturais
presentes no ambiente urbano, referenciais memria e identidade dos seus
habitantes.
Conforme observa Paulo Ormindo de Azevedo,

o valor do casario de nossas cidades e bairros tombados est, ao

nosso ver, menos nas suas paredes de adobe ou pau-a-pique, que nas
relaes espaciais que viabilizam formas de sociabilidade
tradicionais extremamente ricas. [...] Sem o controle do trfego e do

266

Rafael Winter Ribeiro, Paisagem cultural e patrimnio, p. 110.

135

uso do solo, seus elementos qualificadores chafarizes, capelas,

267
cruzeiros, passos da paixo e pontes perdem o seu significado.

O EIV, portanto, revela-se uma interessante opo de mecanismo de tutela do

patrimnio cultural brasileiro, especialmente nesses casos em que os valores culturais
que se pretende tutelar no se referem exatamente a elementos tcnicos de
monumentos isolados, mas especialmente a formas de interao dos habitantes e
usurios da cidade com estes.
Isso porque, muito mais do que vedaes passivas, a adoo do EIV pelos
Municpios pode oferecer, a partir da anlise de cada caso, sugestes de alteraes no
projeto original do empreendimento ou atividade, bem como de contrapartidas das
mais diversas ordens (tais como no isolamento de equipamentos pblicos, absoro
de trfego, etc.) de modo a garantir-se o necessrio resguardo desses valores culturais
referenciais populao.
Nesse contexto, indiscutvel a importncia que assumem os habitantes locais,
como demonstra Ulpiano Bezerra de Meneses:

[...] a cidade culturalmente qualificada boa para ser conhecida

(pelo habitante, pelo turista, pelo que tem a negcios a tratar, pelo
tcnico, etc.), boa para ser contemplada, esteticamente fruda,
analisada, apropriada pela memria, consumida afetiva e
identitariamente, mas tambm, e acima de tudo, boa para ser
praticada, na plenitude de seu potencial. Em outras palavras, para ser
culturalmente qualificada como cidade, ela precisa ser boa como
cidade, precisa de condies de viabilidade econmica, infraestrutura, polticas adequadas de habitao, transporte, sade,
educao, etc.
Nessa ordem de idias, o principal sujeito de cultura o habitante
local. A palavra habitante vem do latim habeo, que quer dizer ter,
manter uma relao constante com algo; o sufixo it (habito)
aprofunda e reitera esta relao. Hbito, habitar, portanto, expressam
267

Comentrio 4: A cidade como obra aberta. In Victor Hugo Mori et alli (orgs.) Patrimnio:
Atualizando o debate, p. 65. Cf. tambm Georges Louis Hage Humbert, O estudo do impacto de
vizinhana como instrumento de proteo ao meio ambiente cultural, In Forum de Direito Urbano e
Ambiental, p. 3325-3326.

136

um grau superior e constante de apropriao. Essa relao contnua,

permanente, cotidiana, demorada e que o tempo adensa que cria as
condies mais favorveis para a fruio do patrimnio ambiental
urbano.268

Da a importncia da colaborao da comunidade local - por meio de

audincias pblicas ou por outros meios - no processo de avaliao do EIV pelo
Poder Pblico municipal: primeiramente porque a ela que os valores culturais da
cidade servem primordialmente como referncia e, em segundo lugar, porque ela
quem melhor contribuir para a defesa e conservao desses valores.
E porquanto a paisagem urbana e o patrimnio cultural constituem elementos
essenciais de anlise do EIV, no parece demasiado concluir que, nos processos de
avaliao de EIVs, os rgos ou entidades municipais de preservao - ou, na
ausncia destes, as secretarias de cultura - devero ser ouvidos, assim como
convidados a participar da formulao de condies ou contrapartidas aos
empreendimentos e atividades relativamente impactantes sobre o patrimnio cultural
urbano.
Enfim, do quanto se apresentou at aqui, verifica-se que o EIV constitui
interessante mecanismo de controle da expanso de reas urbanas, servindo inclusive
tutela do patrimnio cultural urbano. Tem o mrito de garantir aos habitantes locais
estes essenciais conservao e perpetuao dos valores culturais presentes na
cidade , no mnimo, o acesso integralidade dos documentos que compem o EIV.
, no entanto, um mecanismo a priori limitado ao mbito e competncia dos
Municpios, como tpico instrumento de suas polticas urbanas (art. 37 do Estatuto da
Cidade), ao passo que a tutela do patrimnio cultural brasileiro cabe conjuntamente a
todos os entes federados.
exatamente em razo do tratamento dispensado ao patrimnio cultural pela
Constituio de 1988 (art. 216) - atribuindo-lhe um carter de legado brasileiro s
futuras geraes - e do poder-dever constitucional dos Poderes Pblicos, nos trs
268

A cidade como bem cultural..., In Victor Hugo Mori et alli (orgs.), Patrimnio: Atualizando o
debate, p. 39.

137

nveis da Federao, de mtua cooperao na gesto do patrimnio cultural brasileiro,

que no seria exagerado defender que Unio e Estados-membros respectivos, por
meio de seus rgos de preservao, devero, sempre que necessrio, assistir os
Municpios nas avaliaes de EIVs que envolvam potenciais impactos sobre o
patrimnio cultural urbano, seja essa colaborao tcnica - por meio de pareceres, de
disponibilizao de pessoal especializado para averiguaes e sugestes de alteraes
ou contrapartidas - ou financeira por meio de repasse de recursos.
E no h que se falar que, neste caso, o patrimnio seria assunto de interesse
local, portanto de responsabilidade exclusiva do Municpio, pois conforme j exposto
neste trabalho, os valores referenciais memria e identidade dos diferentes grupos
que formam a sociedade brasileira so reconhecidos constitucionalmente como
interessantes Federao como um todo, posto que relevantes cultura e ao bemestar nacional, conforme indicam o artigo 23, III, IV e pargrafo nico, assim como o
artigo 216 da Constituio de 1988.

4.4.

Transferncia do direito de construir

Outro instituto previsto no Estatuto da Cidade como instrumento de poltica

urbana disponvel aos municpios a transferncia do direito de construir. Esse
instituto interessa sobremaneira o tema da preservao do patrimnio cultural urbano,
na medida em que ele pode servir para garantir a no-edificao em imveis urbanos
dotados de interesse cultural, muitas vezes situados em reas de crescente valorizao
imobiliria e verticalizao.
Nos termos do artigo 35 dessa lei:

Art. 35. Lei municipal, baseada no plano diretor, poder autorizar o

proprietrio de imvel urbano, privado ou pblico, a exercer em
outro local, ou alienar, mediante escritura pblica, o direito de
construir previsto no plano diretor ou em legislao urbanstica dele

138

decorrente, quando o referido imvel for considerado necessrio para

fins de:
I implantao de equipamentos urbanos e comunitrios;
II preservao, quando o imvel for considerado de interesse
histrico, ambiental, paisagstico, social ou cultural;
III servir a programas de regularizao fundiria, urbanizao de
reas ocupadas por populao de baixa renda e habitao de interesse
social.
1. A mesma faculdade poder ser concedida ao proprietrio que
doar ao Poder Pblico seu imvel, ou parte dele, para os fins
previstos nos incisos I a III do caput.
2. A lei municipal referida no caput estabelecer as condies
relativas aplicao da transferncia do direito de construir.

A transferncia do direito de construir, assim como a outorga onerosa do

direito de construir, prevista nos artigos 28, 30 e 31 do Estatuto da Cidade, baseiamse na concepo de que o direito de propriedade compreende uma parcela do direito
de construir, at um limite objetivamente estabelecido pela lei, para alm do qual se
faz necessria uma outorga especfica do Poder Pblico para seu exerccio269.
Essa concepo adotada hoje pela lei federal tem como marco histrico, no
Brasil, os amplos debates doutrinrios ocorridos notadamente na dcada de 1970,
envolvendo o instituto do solo criado e sua constitucionalidade como instrumento de
interveno urbanstica, ocasio em que tambm se discutiu a transferncia do direito
de construir270.

269

Para Mrcia Walquiria Batista dos Santos, mesmo o direito de construir sendo inerente ao direito
de propriedade, assim o com reservas, na medida em que o Estado assumiu uma postura no mais
indiferente ao seu papel ordenador e garantidor (pelo menos nas questes urbansticas).
Instrumentos da Poltica Urbana (arts. 28 a 35), In Odete Medauar; Fernando Dias Menezes de
Almeida (coord.), Estatuto da Cidade..., p. 209. Na doutrina francesa, em defesa de que o espao
privado deveria ser limitado em volume de construo, cf. Jean-Paul Gilli, Redfinir le droit de
proprit, p. 101-102.

270

Para conhecimento do teor dessas discusses, cf. O Solo Criado/Carta de Embu, CEPAM
Fundao Prefeito Faria Lima, 1977, p. 43-123. Cf. tambm Eros Grau, Direito Urbano, 54-84. Para
uma sntese das principais ideias desenvolvidas em pases europeus sobre o direito de construir e sua
relao com o direito de propriedade, cf. Fernando Alves Correia, O plano urbanstico e o princpio
da legalidade, p. 607 e ss.

139

Ela intermediria de outras duas concepes tambm defendidas na doutrina:

uma, mais civilista, que considera que o direito de propriedade compreende o
exerccio do direito de construir em sua plenitude, como decorrncia direta dos
atributos de gozo e fruio daquele, sobretudo em se tratando de propriedade urbana,
cuja destinao natural seria a edificao271. E outra, mais publicista, que entende o
direito de construir como direito autnomo, de titularidade coletiva, portanto externo
ao domnio da coisa e somente exercido pelo particular mediante outorga do Poder
Pblico.272
Uma vez concebendo que parte do direito de construir vem inserida no direito
de propriedade, o Estatuto da Cidade estabeleceu, ento, que os contornos daquele
devero ser definidos pelo plano diretor - enquanto instrumento norteador de toda a
poltica urbana do municpio , a partir da fixao de um coeficiente de
aproveitamento bsico, o qual poder ser nico para toda a zona urbana ou
diferenciado para reas especficas dentro da zona urbana (artigo 28, pargrafo 2).
Por coeficiente de aproveitamento, entendeu a lei federal a relao entre a rea
edificvel e a rea do terreno (artigo 28, pargrafo 1).
Portanto, de acordo com a lei geral, o coeficiente de aproveitamente bsico o
ndice definidor da poro de direito de construir que constitui direito subjetivo do
titular do domnio. A partir da perfeita apreenso desse direito subjetivo do
proprietrio que se torna possvel, nas hipteses admitidas em lei, a aplicao do
instituto da transferncia do direito de construir ora em anlise.
Conforme previsto no artigo 35, nos casos de imveis urbanos considerados
necessrios a determinadas finalidades pblicas, a lei municipal poder autorizar que
seus respectivos proprietrios alienem ou exeram em outro local da cidade a parcela
de direito de construir a que ordinariamente fariam jus, no fosse a afetao do
imvel. O mesmo se aplica aos proprietrios que doarem seus imveis ao poder
pblico municipal para realizao desses fins (artigo 35, pargrafo 1).

271

Cf. Yara Darcy Police Monteiro e Egle Monteiro da Silveira, Transferncia do Direito de
Construir, In Adilson Abreu Dallari e Srgio Ferraz (coord.), Estatuto da Cidade..., p. 297.

272

Cf. Floriano de Azevedo Marques Neto, Outorga onerosa do direito de construir (solo criado), In
Adilson Abreu Dallari e Srgio Ferraz (coord.), Estatuto da Cidade..., p. 224-228.

140

Yara Darcy Police Monteiro e Egle Monteiro da Silveira enumeram como

elementos essenciais desse instituto:

1) doao ou afetao de determinado imvel urbano a uma das

finalidades pblicas previstas nos incisos I a III do art. 35;
2) a vinculao do imvel ao atendimento dos fins pblicos
enunciados dever ser de propores a impedir, ao menos
parcialmente, sua utilizao funcional, ou seja, a possibilidade de
edificao segundo os ndices e potenciais de construo previstos
no plano diretor;
3) a autorizao, veiculada por lei municipal, ao proprietrio que
teve seu direito de construir amesquinhado, ou que tenha doado seu
imvel, para exercer em outro local o correspondente direito de
construir previsto no plano diretor, para efeitos de reparao ou
compensao. Tal compensao poder ser concretizada tambm por
meio de alienao, mediante escritura pblica, do direito de
construir;
4) o plano diretor, devidamente aprovado pela Cmara de
Vereadores, condio para que o Municpio possa contemplar a
transferncia do direito de construir na lei local, posto que do plano
defluem os parmetros conformadores desse instrumento
urbanstico.273

Dessa anlise procedida pelas autoras, sublinhe-se o carter compensatrio do

instituto em relao ao proprietrio, ou seja, restitutivo de um reconhecido direito
subjetivo edificao, dele subtrado em razo de interesse pblico274. Ressalte-se
tambm a exigncia legal de plano diretor como requisito para a adoo do instituto
pelo Poder Pblico municipal, a sugerir uma preocupao do legislador federal de que
os municpios tenham seu territrio minimamente organizado, com definio das
zonas da cidade aptas a comportar esses acrscimos construtivos.

273

(Grifamos). Transferncia do Direito de Construir, In Adilson Abreu Dallari e Srgio Ferraz

(coord.), Estatuto da Cidade..., p. 291-292.

274

Jean-Paul Gilli prope a indenizao em todos os casos em que as regras jurdicas urbansticas
proibam ou interditem o proprietrio de utilizar o seu espao privado, impondo-lhe um gravame
anormal. Redfinir le droit de proprit, p. 108 e ss.

141

 parte a redundncia do inciso II do artigo 35, posto que a mera referncia

aos gneros social e cultural bastariam para compreender as espcies histrico,
ambiental e paisagstico, o legislador federal, ao contemplar essas hipteses
como autorizadoras de transferncia do direito de construir, consagrou no
ordenamento jurdico ptrio um novo mecanismo de preservao do patrimnio
cultural, dando flego aos municpios para tambm o adotarem em reforo ao
instituto do tombamento.
De efeito, em benefcio do interesse pblico de preservao do patrimnio
cultural urbano, a transferncia do direito de construir confere garantia jurdica de
conservao das dimenses originais de imveis tombados localizados em reas
urbanas cujos coeficientes de aproveitamento bsico admitiriam edificar em
dimenses superiores s daqueles. Como contrapartida, essa medida possibilita que os
proprietrios desses imveis tombados aproveitem economicamente - seja em outras
reas, seja alienando - o direito de construir remanescente dos seus domnios, isto ,
aquela parcela de direito de edificar a qual ele ficou impossibilitado de exercer em
seu imvel em razo do gravame imposto pelo tombamento.
H de se ter em mente, no entanto, que esse modelo terico alcanar os
objetivos de preservao, na prtica, na medida em que a ideia de aquisio de
potenciais construtivos se mantiver sempre atraente para o mercado. certo que uma
srie de fatores, das mais diversas ordens, podem influenciar o interesse do mercado
por esses potenciais. Mas h uma condio mnima, inafastvel, para o sucesso da
medida, consistente na garantia de que as normas urbansticas definidoras dos
coeficientes de aproveitamento no sejam alteradas no futuro. Como refora Eros
Grau:

[...] a adoo do instituto da transferncia do direito de construir

apenas vivel quando no exista a possibilidade da mudana da
legislao que fixa o coeficiente de aproveitamento. Se houver essa
possibilidade, provavelmente, ningum se interessar em adquirir
direitos de criar solo a outros proprietrios de imvel. Por esta razo
que, sistematicamente, a idia da transferncia do direito de
construir vem sendo considerada atrelada noo de solo criado que,
por sua vez, implica a adoo de um coeficiente nico, inaltervel.

142

Diz-se que a transferncia do direito de construir agiria em reforo ao

tombamento, tendo em vista o carter complementar daquela em relao a outras
medidas preservacionistas.275
Nesse sentido, ressalte-se, em primeiro lugar, que a lei federal exige, como
condio prpria da aplicao da transferncia do direito de construir, que o imvel
tenha sido reconhecido como de interesse pblico276. Da j ser possvel concluir que
tal imvel deve submeter-se previamente ao menos a algum tipo de identificao
oficial como detentor de valor cultural.
Em segundo lugar, essa transferncia, enquanto medida de preservao,
limita-se a impedir que imvel de valor cultural seja destrudo ou tenha suas
dimenses originais descaracterizadas pelo proprietrio para aproveitamento integral
do potencial construtivo admitido para a rea urbana. De modo que quaisquer outras
aes especficas, igualmente necessrias completa satisfao do interesse pblico
de preservao como por exemplo, as que impliquem encargo extraordinrio de
obrigaes positivas para o proprietrio -, dependero da adoo concomitante de
outros mecanismos.
A lei federal no ofereceu maiores detalhamentos quanto ao modo de aplicao
do instituto, reconhecendo a autonomia dos municpios para legislarem a esse
respeito, conforme as peculiaridades de suas respectivas localidades (Artigo 35,
pargrafo 2).
No Brasil, o municpio de Curitiba assumiu posio pioneira nessa matria ao
instituir, j no incio da dcada de 1980 portanto, muito antes do Estatuto da Cidade
-, a transferncia do potencial construtivo para o seu territrio. Ento regido pela Lei
municipal n 6.337/82, este instrumento foi previsto como mecanismo para proteo

275

John Costonis, por ocasio em que defendia esse mecanismo no Plano de Chicago: Nor is the Plan
offered as a substitute for conventional non-compensatory preservation programs. On the contrary,
most cities will probably prefer to employ the Plan as a complement to these programs, utilizing it
only when constitutional or practical obstacles demand recourse to a compensatory alternative.
Space Adrift: Saving urban landmarks through the Chicago Plan, p. xvii.

276

Art. 35. Lei municipal [...] poder autorizar [...] II [...] quando o imvel for considerado de
interesse histrico, ambiental, paisagstico, social ou cultural.

143

de imveis histricos classificados oficialmente como Unidades de Interesse de

Preservao (UIP).

A partir de ento, a produo de leis municipais contemplando esse instituto

intensificou-se - no obstante ainda prevalecesse, nesse tempo, na doutrina e na
jurisprudncia, o entendimento de que leis com esse contedo seriam de competncia
da Unio, alegadamente em razo de tratar-se de direito de propriedade, matria afeta
ao Direito Civil (artigo 22, I da Constituio Federal). Cite-se como exemplo os casos
de Florianpolis (Lei n 3.338/89); Belm (Plano Diretor de 1993); Belo Horizonte
(Plano Diretor de 1996); Campinas (Lei complementar n 04/96) e Porto Alegre (Lei
complementar n 435/99).
Nos Estados Unidos, no incio dos anos 70, quando ento se elaboravam os
termos do Plano Urbanstico de Chicago, um estudo bastante detalhado sobre o tema
foi desenvolvido por John J. Costonis, enfatizando a utilidade desse instituto
transfer of development rights (TDR) - especialmente para os fins de preservao
dos monumentos inseridos em reas urbanas adensadas da cidade e extremamente
valorizadas pelo mercado imobilirio.277
Esse estudo procurava demonstrar que o mecanismo do TDR era capaz de
assegurar a preservao desses monumentos com um custo mnimo para os seus
proprietrios, bem como para a cidade. Como ponto de partida para as propostas
depois apresentadas, adotou-se que:
1) Os monumentos urbanos possuem tipicamente dimenses muito
menores que as admitidas pelo zoneamento vigente para a rea e mesmo
que as edificaes ordinrias ali presentes;
2) A maior parte desses monumentos pode ser gerida de maneira lucrativa,
sendo que a vulnerabilidade destes no mercado imobilirio decorre, na
verdade, da desproporo que h entre o valor de seus terrenos e o
reduzido espao que eles ocupam nestes;

277

John J. Costonis. Space Adrift: Saving urban landmarks through the Chicago Plan, University of
Illinois Press, 1974, 207p.

144

3) Esses monumentos encontram-se com frequncia concentrados em uma

ou mais reas razoavelmente adensadas da cidade, geralmente no seu
centro.
4) servios pblicos e facilidades so tipicamente mais abundantes em
reas centrais, permitindo que essas reas absorvam grande nmero de
pessoas com maior eficincia que em outras reas da cidade.278
A partir da, o autor formulou o programa de TDR da seguinte maneira:279
Preliminarmente, deveria haver a demarcao oficial de uma ou mais reas
dentro da cidade onde pudessem ser exercidos os direitos transferidos (TDR
districts). Essas reas poderiam coincidir com aquela onde localizados os
monumentos ou ser outras, onde existisse demanda de mercado por novas
construes.
Quando da inventariao do monumento, ou a qualquer tempo depois desta, o
proprietrio seria legitimado a transferir seus direitos de construir no utilizados para
outros lotes dentro dos TDR districts, alm de ser contemplado com a reduo do
imposto predial proporcional ao decrscimo que se verificasse no valor da
propriedade em razo da limitao de construir.
Em contrapartida, incidiria sobre esses imveis uma preservation restriction
que proibiria seus proprietrios presentes e futuros de voltar a construir naqueles,
bem como os obrigaria a mant-los em consonncia com as boas prticas de gesto de
edifcios. Essas medidas, para o autor, reduziriam interesses especulativos nos
terrenos desses monumentos urbanos.
A adeso a esse programa de TDR pelos proprietrios, de todo modo, seria
facultativa e a recusa por parte destes implicaria a desapropriao do imvel. Nota-se
aqui o reconhecimento de que a preservao de monumentos urbanos nas reas
adensadas da cidade de Chicago constituiria, invariavelmente, um gravame sobre o

278

Idem, Ibidem, synopsis, p. 1.

279

Idem, Ibidem, synopsis, p. 1-2.

145

direito de propriedade, o qual deveria ser devidamente compensado, fosse pelo

mecanismo do TDR, fosse pela desapropriao.
As despesas com a aquisio desses imveis desapropriados, assim como
outras necessrias operacionalizao do programa seriam pagas por um banco
(development rights bank), administrado pelas autoridades pblicas, basicamente
com as receitas provenientes da venda dos direitos de construir de monumentos
pblicos e desapropriados, e dos direitos de construir de monumentos privados,
doados por seus proprietrios.
Enfim, a importncia desse estudo desenvolvido nos Estados Unidos, no bojo
das discusses sobre o Plano de Chicago, em 1973, revela-se na iniciativa de se
estruturar todo um programa de sustentabilidade dos monumentos histricos situados
em reas valorizadas da cidade. Visando a conserv-los integrados a esta, adotou-se
como primado bsico desse sistema a necessidade de que esses monumentos
mantivessem seus usos privados, servindo s necessidades comerciais da cidade, em
detrimento de eventuais usos que acabassem por comprometer sua verdadeira fruio
pelos habitantes desta.

4.5.

Os planos urbansticos

Sabe-se que a preservao do patrimnio cultural urbano visa a garantir s

presentes e futuras geraes de indivduos o pleno gozo dos valores culturais
materiais e imateriais contidos no ambiente citadino e referenciais s suas identidades
e memrias. E que o Estado, ao assim proceder, busca proporcionar a estes
indivduos, em ltima anlise, o alcance de nveis elevados de bem-estar e de
qualidade de vida.
Do mesmo modo, certo que toda poltica de desenvolvimento urbano traduz
um projeto estatal de racionalizao urbana que tem por objetivo ordenar o pleno
desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus
habitantes (artigo 182 da Constituio Federal de 1988).
146

Assim que, tendo em vista esses objetivos comuns, a tutela estatal dos bens
culturais presentes na cidade dever ser conduzida de forma planejada, no mesmo
contexto em que definidas as normas e aes de ordenao do territrio 280.
O planejamento, genericamente considerado, consiste em um processo
tcnico instrumentado para transformar a realidade existente no sentido de objetivos
previamente estabelecidos281. Segundo o ordenamento ptrio, a adoo do
planejamento para fins de desenvolvimento nacional no mera faculdade conferida
ao Poder Pblico, mas verdadeira imposio jurdica, fundamentada nos artigos 21,
IX (Compete Unio [...] elaborar e executar planos nacionais e regionais de
ordenao do territrio e de desenvolvimento econmico e social); 174, caput e 1
(Como agente normativo e regulador da atividade econmica, o Estado exercer, na
forma da lei, as funes de fiscalizao, incentivo e planejamento [...] e a lei
estabelecer as diretrizes e bases do planejamento do desenvolvimento nacional
equilibrado, o qual incorporar e compatibilizar os planos nacionais e regionais de
desenvolvimento); 30, VIII (Compete aos Municpios: [...] promover, no que
couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso,
do parcelamento e da ocupao do solo urbano) e 182, 1 da Constituio Federal
(O plano diretor, aprovado pela Cmara Municipal [...] o instrumento bsico da
poltica de desenvolvimento e de expanso urbana).
Portanto, o processo de planejamento constitui mecanismo jurdico no qual
devero necessariamente estar pautadas as aes da Administrao Pblica brasileira
para a realizao de transformaes sociais e econmicas positivas sobre a realidade
brasileira. Na ordem urbanstica, por exemplo, o planejamento pressuposto de
qualquer ao do Poder Pblico.
Alguns dos dispositivos apontados acima, somados ao artigo 48, IV da
Constituio de 1988 (que atribui ao Congresso Nacional a incumbncia de dispor

280

Flavio Lopes reconhece, nesse mesmo sentido, que: a salvaguarda das cidades e bairros histricos deve,
para ser eficaz, integrar-se numa poltica coerente de desenvolvimento econmico e social e ser tomada em
considerao em todos os nveis do planeamento territorial e do urbanismo. Evoluo do pensamento
contemporneo atravs da leitura de normas internacionais, In Flavio Lopes; Miguel Brito Correia (orgs.)
Patrimnio arquitectnico e arqueolgico: Cartas, Recomendaes e Convenes Internacionais, p. 31.

281

(grifo do autor). Jos Afonso da Silva, Direito Urbanstico Brasileiro, p. 95.

147

sobre planos e programas nacionais, regionais e setoriais de desenvolvimento),

tambm conferem expressamente aos planos - instrumentos desse processo de
planejamento - a natureza de lei. Essa determinao especfica do Direito brasileiro de que os planos sejam aprovados em lei, assumindo, portanto, uma dimenso jurdica
serve s necessidades de conformao e limitao do exerccio de direitos
individuais dos administrados, com vistas consecuo dos objetivos pblicos de
desenvolvimento e bem-estar previamente definidos.
No caso especial dos planos urbansticos, segundo destaca Jos Afonso da
Silva, estes importam inovao de grande profundidade no ordenamento jurdico,
[...] impondo obrigaes e constrangimentos e gerando direitos que, no sistema
brasileiro, somente se compreendem mediante lei282.
Por sua vez, o processo de planejamento urbanstico, na medida em que se
consubstancia em planos devidamente institudos na ordem jurdica, no se resume
mais a um simples fenmeno tcnico, mas a um verdadeiro processo coeso e
dinmico de criao de normas jurdicas, composto por uma fase preparatria
relativa a planos gerais normativos e outra vinculante referente a planos de
atuao concreta, de natureza executiva.283 De modo que as leis que aprovam os
planos urbansticos contm, em si, todo um conjunto articulado de diretrizes
normativas e de regras concretas dotadas de eficcia jurdica e capazes de transformar
e inovar a situao jurdica at ento existente.284
pacfico que a experincia brasileira em planejamento urbanstico ainda no
surtiu efeitos satisfatrios.285 No mbito dos Municpios, poucos foram os que
estabeleceram, na prtica, um processo de planejamento permanente, no obstante
sempre se tenha atribudo competncia a esses entes para elaborar e executar planos
urbansticos. Essa descontinuidade nos planejamentos de mbito municipal deve-se a
282

Idem, Ibidem, p. 98.

283

(grifos do autor). Op. Cit, p. 95.

284

Idem, Ibidem, p. 98.

285

Jos Afonso da Silva, op. Cit., p. 101. Para Flvio Villaa, Exceo feita ao zoneamento [...], o
planejamento urbano no Brasil tem sido fundamentalmente discurso. Em outro trecho: O planejamento
urbano [...] no tem sido no Brasil [...] uma atividade orientadora ou guia da ao do Estado, no nvel local,
metropolitano ou em qualquer outro. Uma contribuio para a histria do planejamento urbano no Brasil,
In Csaba Dak; Sueli Ramos Schiffer (orgs.), O processo de urbanizao no Brasil, p. 222-223.

148

uma srie de fatores, mas especialmente carncia de recursos tcnicos, financeiros e

humanos, alm de, como avalia Jos Afonso da Silva, certo temor do Prefeito e da
Cmara de que o processo de planejamento substitua sua capacidade de deciso
poltica e de comando administrativo286.
Ao mesmo tempo, j se comentou neste trabalho que o planejamento
urbanstico local, mesmo que permanente, seria insuficiente para resolver problemas
urbanos contemporneos que muitas vezes transcendem os limites municipais287.
Nesse contexto, foi ganhando foras a preocupao em institucionalizar um
sistema de planejamento urbanstico estrutural voltado realizao de uma poltica
urbana global, cujo objeto compreenderia tanto o desenvolvimento adequado da rede
urbana - tomada nos nveis nacional, regional e estadual (planejamento interurbano)-,
quanto o desenvolvimento do territrio urbano municipal (planejamento intraurbano)288.
Esse sistema de planejamento urbanstico estrutural, j preconizado pela
Constituio de 1988, pressupe a construo hierrquica de planos de ordenao do
territrio com amplitudes e enfoques diversos, os quais seguiriam basicamente o
esquema abaixo, sugerido por Jos Afonso da Silva289:
a) Planos urbansticos nacionais, macrorregionais e setoriais, estabelecidos
pela Unio e voltados a, respectivamente: definir diretrizes e objetivos
gerais de desenvolvimento da rede urbana; coordenar o desenvolvimento
das regies geoeconmicas do pas; e ordenar especialmente o territrio
nacional ou regional;
b) Planos urbansticos gerais e setoriais, elaborados pelos Estados federados
e tendo por escopo, respectivamente: a ordenao da rede urbana estadual,
respeitadas as diretrizes gerais federais; e a ordenao especial do territrio
estadual; e
286

Op. Cit., p. 101.

287

Cf. item 3.2.

288

Jos Afonso da Silva, Op. Cit., p. 101.

289

Op. Cit., p. 106.

149

c) Planos

urbansticos

microrregionais,

gerais,

parciais

especiais,

elaborados pelos Municpios, consistentes em, nesta ordem: planos de

coordenao de regies administrativas; plano diretor; zoneamento,
alinhamento, etc.; e planos de renovao urbana, de distritos industriais, etc.
O Estatuto da Cidade, preenchendo uma condio de executoriedade das
normas constitucionais atinentes poltica urbana - contidas nos artigos 182 e 183
Constituio Federal de 1988 -, trouxe em seu texto as diretrizes e os objetivos gerais
da poltica nacional de desenvolvimento urbano, regulando o uso da propriedade
urbana em prol do bem coletivo, da segurana, do bem-estar dos cidados e do
equilbrio do meio ambiente. Essa lei indicou como instrumentos dessa poltica,
dentre outros: os planos nacionais, regionais e estaduais de ordenao do territrio e
de desenvolvimento econmico e social; o plano diretor; o zoneamento; os planos,
programas e projetos setoriais; e os planos de desenvolvimento econmico e social
(art. 4, I e III, a, c, g e h).
Via de regra, no nvel municipal que a funo urbanstica exercida mais
concretamente, ou seja, que so mais frequentes os planos de natureza executiva, por
decorrncia direta da competncia constitucional exclusiva dos Municpios para
executar a poltica urbana (artigo 182), bem como para tratar de assuntos de interesse
predominantemente local (artigo 30, I).
No entanto, em algumas matrias especiais, a atuao urbanstica da Unio e
dos Estados tambm se revela mais concretamente, por fora da competncia
constitucional comum conferida a estes entes e aos Municpios para tanto. o caso
dos planos urbansticos setoriais de defesa do patrimnio cultural, passveis de serem
estabelecidos nos mbitos nacional, estadual e local.
Assim, em matria de preservao do patrimnio cultural, dever
constitucional da Unio planejar o desenvolvimento da rede urbana nacional em
funo de uma poltica da defesa do patrimnio cultural (artigos 21, IX e 24, I, VII e
VIII e 1).
Aos Estados impe-se definir planos especiais de ordenao do seu territrio
destinados organizao e delimitao de reas de interesse pblico e que demandam
150

limitaes ao exerccio do direito de propriedade, com vistas proteo do

patrimnio histrico, paisagstico, artstico, arqueolgico (artigo 24, I, VII e VIII e
2). Nessa tarefa, o Estado dever observar as diretrizes gerais fixadas pela Unio no
plano nacional setorial relativo matria.
Os Municpios, por sua vez, preservam suas competncias privativas para
promover o adequado ordenamento de seu territrio (artigo 30, VIII), assim como
para elaborar e implementar seu plano diretor (artigo 182), mas devero conformar
essas suas aes aos planos setoriais nacional e estadual de tutela do patrimnio
cultural eventualmente definidos e a eles aplicveis (artigo 30, IX) 290.
Ocorre que at o presente momento, no se verifica no Direito positivo
brasileiro um plano urbanstico federal setorial nessa matria de preservao do
patrimnio cultural. Tampouco so comuns planos setoriais sobre esse tema no
mbito legislativo estadual, mesmo sabendo-se que algumas dificuldades verificadas
na prtica estatal de defesa do patrimnio cultural urbano poderiam encontrar
solues nessas aes urbansticas planificadoras, caso elas fossem implementadas.
Retomando a questo do tombamento estadual de bairros291, os possveis
impasses entre esta medida preservacionista e as intenes municipais de renovao
urbana devem-se, tambm em grande parte, ausncia de um plano estadual setorial
para essa matria que preveja claramente as reas sujeitas a proteo especial, os
prazos de vigncia desta proteo aps o que se discutiriam novos planos para essas
reas -, as metas a serem alcanadas at o final dessts prazos, os recursos
eventualmente disponveis para alcanar os fins colimados, etc.
Outro exemplo o dos stios histricos brasileiros declarados Patrimnio da
Humanidade pela UNESCO. Eles carecem de um plano federal especial devidamente
aprovado por lei que defina uma poltica consistente e de longo prazo para conservao
desse Patrimnio. Poltica esta que garanta o aporte continuado de recursos para essas
reas, assim como a compatibilizao da gesto desse Patrimnio, guardando-se, em todos
os casos, o equilbrio entre fluxos tursticos e servios culturais oferecidos. Um plano
290

Jos Afonso da Silva, op. Cit., p. 107

291

Cf. item 4.2. supra.

151

como este contribuiria para uma explorao adequada do turismo em nvel nacional, sem
desconsiderao das necessidades de bem-estar e qualidade de vida dos habitantes dessas
localidades292.
No nvel municipal, os planos urbansticos que mais tm aproveitamento aos fins da
preservao so o plano diretor, o plano parcial do zoneamento, e o plano setorial de
preservao de reas de interesse cultural (artigo 4, III, g).
O plano diretor, previsto nos artigos 4, III, a e 39 a 42 da Lei 10.257/01,
desempenha relevante tarefa na ordenao geral do territrio da cidade, constituindo o
intrumento bsico da poltica de desenvolvimento e expanso urbana. Esse plano, que
dever ser aprovado pela Cmara Municipal, visa a garantir o pleno exerccio das funes
sociais da cidade e da propriedade urbana, com vistas satisfao das necessidades de
bem-estar e qualidade de vida dos seus habitantes.
O artigo 41, IV da Lei 10.257/01 prev a obrigatoriedade da adoo do plano
diretor para cidades integrantes de reas de especial interesse turstico. As reas de
especial interesse turstico foram criadas pela Lei federal n 6.513/77 e nesta
definidas como trechos contnuos do territrio nacional, inclusive suas guas
territoriais, a serem preservados e valorizados no sentido cultural e natural, e
destinados realizao de planos e projetos de desenvolvimento turstico (artigo 3).
Vale alertar, todavia, para a inconstitucionalidade daquela norma legal contida
no artigo 41, IV da Lei 10.257/01, eis que ela cria nova hiptese de obrigatoriedade
de elaborao do plano diretor pelos Municpios, alm da prevista no pargrafo 1 do
artigo 182 da Constituio Federal (que o exige somente dos Municpios com mais de
vinte mil habitantes).293 Assim, essa norma legal estaria violando o princpio da
autonomia dos Municpios, no que se refere queles com vinte mil habitantes ou
menos, os quais no foram obrigados pela Constituio a adotar planos diretores.
Nesses casos, portanto, mesmo envolvendo reas de especial interesse turstico, a
292

Nessa linha foi criada, na Itlia, a Lei de 20 de fevereiro de 2006, n. 77, que dispe sobre medidas
especiais de tutela e fruio dos stios italianos de interesse cultural, paisagstico e ambiental, inseridos na
Lista do Patrimnio Mundial, submetidos tutela da UNESCO.

293

Fernando Dias Menezes de Almeida. Dos Instrumentos da Poltica Urbana. In MEDAUAR, Odete;
ALMEIDA, Fernando Dias Menezes de (coord.). Estatuto da Cidade: Lei 10.257, de 10.07.2001,
comentrios. 2 Ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2004, p. 62, nota 19.

152

deciso acerca da adoo ou no de plano diretor competir a cada um destes

pequenos Municpios.294
De qualquer modo, quanto adotados planos diretores nas cidades onde
exisitentes reas de especial interesse turstico, eles devero demonstrar-se
compatveis (ou compatibilizados) com o plano urbanstico setorial desenhado pela
Unio para essas reas aqui vistas, cada uma delas, como um nico e contnuo
tecido urbano. Devero ainda prever os meios adequados explorao da vocao
turstica dessas reas consideradas as especificidades locais com o melhor
proveito para os seus habitantes (maior oferta de mo de obra, etc). Nota-se como a
atividade planejadora, nesses casos, ainda mais relevante.
de se lembrar que o plano diretor tambm constitui mecanismo indispensvel
- uma espcie de ato-condio295 - para a adoo, pelos Municpios, do instrumento
urbanstico da transferncia do direito de construir, j apontado neste Captulo como
alternativa interessante tutela estatal do patrimnio cultural no ambiente urbano
(artigo 35 da Lei 10.257/01).
O zoneamento, por sua vez, tpico plano urbanstico parcial que define usos
aos terrenos da cidade296. Poder ser utilizado pelo Poder Pblico municipal para a
finalidade especfica de conservao de reas de especial relevncia cultural, sendo
que, neste caso, a lei municipal que o instituir dever identificar essas reas, a fim de
que nelas se apliquem as normas especiais garantidoras da tutela. Ao proceder a essa
identificao, o zoneamento tambm age como instrumento de promoo, ou seja, de
formao desse patrimnio.

294

Na Ao Direta de Inconstitucionalidade n 826/9, o Supremo Tribunal Federal declarou inconstitucional

o caput artigo 195 da Constituio do Estado do Amap, que estabelecia que o plano diretor, instrumento
bsico da poltica de desenvolvimento econmico e social e de expanso urbana, aprovado pela Cmara
Municipal, obrigatrio para os Municpios com mais de cinco mil habitantes. Entendeu-se, nessa ocasio,
semelhantemente ao quanto exposto acima no caso dos municpios que possuem reas de especial interesse
turstico em seu territrio, ou seja, que a norma constitucional estadual em questo violou o princpio da
autonomia dos municpios com mais de cinco mil e at vinte mil habitantes. Relator Ministro Sydney
Sanches, v.u., j. 17 set. 1998.

295

Cf. Jacintho Arruda Cmara, Plano Diretor, In Adilson Abreu Dallari; Srgio Ferraz (coord.), Estatuto
da Cidade..., p. 323-324.

296

Cf. Fernando Alves Correia, O plano urbanstico e o princpio da legalidade, p. 37.

153

Essa tutela oferecida pelo zoneamento implica certo grau de limitao geral e
abstrata ao exerccio do direito de propriedade por todos os proprietrios de imveis
que se encontrem em uma mesma rea especial de proteo na cidade. O zoneamento
definir, assim, o contedo do direito de propriedade nessas localidades, com vistas a
conform-lo aos anseios sociais de preservao de valores culturais297. Contudo, no
ser por meio deste instituto que o poder pblico poder exigir desses proprietrios
prestaes positivas voltadas preservao de bens culturais298. De efeito, as
principais aes compreendidas nos planos de zoneamento so as seguintes:

a) delimitao das reas e categorizao dos tipos de uso;

b) fixao de dimenses mnimas dos lotes;
c) fixao dos coeficientes de edificao admitidos em cada rea;
d) fixao das taxas de ocupao das distintas reas de uso;
e) fixao de recuos fronteiros, laterais e de fundos.299

O zoneamento constitui importante ferramenta especialmente para aqueles

Municpios que no contam com rgos especiais de preservao dentro da sua
estrutura organizacional administrativa. Tambm, de um modo geral, ele relevante
por permitir que outros instrumentos de poltica urbana igualmente teis a essa
preservao sejam conjugados sua aplicao.
Assim, por exemplo, o Municpio de So Paulo adotou o zoneamento como
mecanismo auxiliar aos fins de preservao por meio do seu Plano Diretor
Estratgico, tendo estabelecido que os imveis classificados como Z8-200 pela lei de
zoneamento300 seriam enquadrados como Zonas Especiais de Proteo Cultural

297

Desde que essa conformao no retire a funcionalidade do bem ao proprietrio, conforme observado por
Celso Antonio Bandeira De Mello, Natureza Jurdica do Zoneamento. Efeitos, In Estudos de Direito
Pblico, a. I, n. 1, jan-jun/1982, p. 10.

298

Cf. Celso Antonio Bandeira de Mello, Natureza Jurdica do Zoneamento. Efeitos, In Estudos de Direito
Pblico, a. I, n. 1, jan-jun/1982, p. 6.

299

Idem, ibidem, p. 13.

300

Lei municipal n 13.885, de 25 de agosto de 2004.

154

ZEPEC, sendo-lhes autorizado aplicar o mecanismo da transferncia do direito de

construir301.
Uma outra medida que pode ser conciliada com o zoneamento o benefcio de
reduo ou iseno do Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana
IPTU nessas zonas especiais de proteo302.
De uma maneira geral, a grande vantagem dos planos urbansticos, em
comparao com os outros instrumentos analisados neste Captulo ainda que todos
eles sejam reconhecidamente teis, ao seu modo, causa preservacionista , a viso
de conjunto que aqueles so capazes de conferir ao universo patrimonial cultural
urbano.
Essa viso de conjunto, ou seja, de sntese dos bens culturais presentes no
ambiente urbano, proporcionada por esses planos urbansticos, atende perfeitamente
aos anseios contemporneos de conservao e perpetuao de valores que no se
resumem mais apenas s feies estticas excepcionais materializadas em
monumentos pontuais pelo territrio da cidade, mas se espalham pelo tecido urbano,
projetando-se amplamente sobre diversas dimenses da cidade, inclusive sobre as
prticas e as manifestaes culturais que nela cotidianamente se realizam. Nesse
sentido, vale destacar a lio do urbanista Paulo Ormindo de Azevedo:

A preservao da cidade, ou parte dela, no pode se restringir,

portanto, ao artefato material, ignorando as duas outras dimenses
urbanas, as prticas sociais e os sentidos associados. Sem essa
integrao, a cidade perde a sua vida, vira stio arqueolgico, ou
pior, parque temtico. Ao contrrio dos monumentos arquitetnicos e
301

Esse comando vem expresso no Plano Diretor do Municpio de So Paulo (Lei n 13.430, de 13 de
setembro de 2002) nos seguintes termos: Art. 168. As Zonas de preservao Cultural ZEPEC so pores
do territrio destinadas preservao, recuperao e manuteno do patrimnio histrico, artstico e
arqueolgico, podendo se configurar como stios, edifcios ou conjuntos urbanos. 1. Os imveis ou reas
tombadas ou preservadas por legislao Municipal, Estadual ou Federal, bem como os imveis classificados
como Z8-200 por Lei Municipal, enquadram-se como ZEPEC; 2 Aplica-se s edificaes particulares
localizadas em ZEPEC a transferncia do potencial construtivo, conforme disposto nos artigos 217, 218 e
incisos I e II do artigo 219 desta lei.

302

Cite-se, como exemplo, a Lei n 12.350/97, do Municpio de So Paulo, que permite a iseno do
pagamento do IPTU por at dez anos para prdios de relevncia cultural restaurados, e a Lei n 10.598/88,
tambm do Municpio de So Paulo, que permite a deduo de 50% do IPTU para restaurao de edificaes
localizadas no entorno de bem considerado de relevncia cultural.

155

objetos de arte, a cidade nunca uma obra acabada, virtualmente

perfeita, como na tradio clssica. O congelamento da cidade
significaria sua morte. O que podemos conservar algumas partes ou
componentes da cidade, como os monumentos, tendo em vista no s
o passado, mas especialmente o futuro.303

Um tratamento adequado dessa temtica seria, assim, aquele que estabelecesse

planos de aes concretas para essas reas, de vigncia limitada no tempo, aps a
qual seriam apurados os resultados obtidos e, eventualmente, revistos esses planos,
reconhecendo-se, desse modo, que a cidade no esttica, tampouco os seus valores
culturais. E que o que se elegeu hoje como patrimnio poder no ser entendido dessa
mesma forma no futuro e vice-versa.
Alm disso, esse modo de visualizao do patrimnio - na sua globalidade -,
dispensado pelo plano urbanstico, sempre quando associado tcnica do inventrio,
possibilita uma identificao mais precisa das reas de maior risco de desfigurao.
Esse fato contribui para que sejam priorizados os investimentos pblicos nessas reas
mais sensveis.
A propsito do inventrio oportunamente lembrado pelo constituinte de 1988
ao dispor sobre os modos de tutela do patrimnio cultural brasileiro , de se
ressaltar que este mecanismo, em que pese a sua natureza meramente informativa, ou
seja, de simples documento que relaciona, descreve detalhadamente e qualifica um
conjunto de bens, poder produzir efeitos significativos sobre a tutela do patrimnio
cultural urbano, a depender do modo como aplicado.304
Assim, conforme comentado, reas de risco de perda patrimonial podero ser
facilmente identificadas se se contar com um banco de dados completo, integrado
com outras instncias governamentais e em constante atualizao.

303

Comentrio 4: A cidade como obra aberta, In Victor Hugo Mori et alli (orgs.), Patrimnio: Atualizando
o debate, p. 65.

304

O inventrio comumente lembrado como mecanismo de preservao em diversas normas e documentos

internacionais envolvendo essa matria. Como exemplo, cite-se a Recomendao n R (95) 3, do Conselho da
Europa.

156

Tambm quando se garante a ampla publicao do inventrio, este capaz de

transformar-se em verdadeiro veculo de comunicao, agindo em trs diferentes
nveis: 1) de conscientizao popular; 2) de divulgao interna, entre os vrios
rgos da administrao pblica federal, estadual e municipal; e 3) de comunicao
entre os proprietrios de imveis e os rgos de preservao.305 A conscientizao
popular poder dar causa, por exemplo, a reaes comunitrias destruio de
edifcios inventariados, mesmo que eles no tenham sido tombados. Quando essas
reaes ganham fora e notoriedade, os interesses especulativos nessas reas tendem
a se dissipar, direcionando-se para outras localidades, menos conflituosas. J a
divulgao e o intercmbio de invetrios entre as Administraes Pblicas federal,
estadual e municipal, permitem uma maior apreenso, pelos diferentes rgos
pblicos, dos imveis detentores de valor cultural que se encontram distribudos nos
territrios em que atuam e da disponiblidade destes imveis para ocupao e uso por
esses rgos. E quanto aos proprietrios de imveis de valor cultural e sua relao
com os rgos preservacionistas, o inventrio pode facilitar a comunicao entre eles,
mediante a oferta de informao detalhada sobre o imvel privado inventariado,
assim como de assessoria tcnica para obras de conservao ou adaptao
funcional.306
Por fim, o inventrio tambm aproveita aos fins de planejamento urbano, nos
nveis nacional, regional e local, nas situaes em que suas informaes sobre
imveis e zonas especiais de interesse cultural tornam-se disponveis aos rgos de
planejamento e ordenao do territrio, favorecendo a elaborao de planos
urbansticos especialmente de planos diretores mais sensveis problemtica do
patrimnio.307
Na Itlia, o Cdigo dos Bens Culturais e da Paisagem, publicado em 2004, passou
a conceber juridicamente a paisagem no mais como uma beleza natural, mas como um

305

Paulo Ormindo de Azevedo, Patrimnio Edificado: Inventariar ou classificar?, In Primeiras Jornadas

Luso-Brasileiras do Patrimnio: Patrimnio Edificado. Comunicaes, Actas, Concluses, p. 58.

306

Idem, Ibidem, p. 58. Esse autor relata a experincia do Instituto do Patrimnio Artstico e Cultural do
Estado da Bahia, em que o inventrio produzido no mbito estadual teve tambm essa funo de
aproximao entre este rgo e os proprietrios de imveis inventariados.

307

Idem, Ibidem, p. 58.

157

documento. Diante dessa nova perspectiva, tem-se procurado perceber todo o territrio
italiano como um grande arquivo da histria do homem e da natureza, em contnua
transformao, misturando alguns traos do passado aos do presente. Registra-se, nesse
Pas, a prtica recente de aproveitamento dos dados relativos ao patrimnio cultural urbano
na gesto do territrio. Conforme relata Rafael Winter Ribeiro,

h algumas dcadas a Itlia tem se engajado atravs do governo

central com o Instituto Central para o Catlogo e a Documentao,
ou atravs dos governos locais (regies, provncias, municpios),
num trabalho de recenseamento de seu patrimnio histrico. Nesse
sentido, os bancos de dados j difundidos no passado foram
largamente utilizados na gesto urbana e, em menor medida, na
gesto do territrio, para completar uma leitura sumria dos eventos
histricos dos lugares, segundo as pocas e as grandes constantes
geogrficas e culturais308.

Esse intercmbio de informaes entre os rgos de preservao e os de gesto

urbana revela-se essencial tanto para uma remodelao ou transformao de reas
marginalizadas ou degradadas da cidade com a maior compatibilidade e o maior respeito
possveis em relao aos elementos ali preexistentes, quanto para a escolha adequada dos
intrumentos urbansticos capazes de atender s necessidades de proteo patrimonial da
rea considerada e, ao mesmo tempo, de causar o menor condicionamento possvel aos
interesses individuais dos proprietrios. Com um planejamento urbano que leve em conta
os dados de um inventrio cultural, possvel tambm definir incentivos fiscais
municipais, estaduais e para proprietrios e promotores de projetos de restauro em reas
previamente identificadas.

308

Rafael Winter Ribeiro, Paisagem Cultural e Patrimnio, p. 58.

158

Consideraes Finais
Partindo-se de uma constatao inicial de que, juridicamente, a preservao
estatal do patrimnio cultural urbano deve ser procedida dispensando-se uma viso
ambiental desse patrimnio, ou seja, de conjunto, a presente tese buscou demonstrar
que o alcance desta finalidade ltima depender da adequada a articulao das
competncias dos entes incumbidos dessa preservao pela Constituio Federal,
assim como da adoo de mecanismos que proporcionem uma gesto integrada e
planejada desse patrimnio.
Em linhas gerais, analisou-se primeiramente o modo como evoluram, na
doutrina internacional, os fundamentos para a ao do Estado na preservao do
patrimnio cultural. Viu-se que existe uma proximidade entre as finalidades ltimas
buscadas pelas normas preservacionistas e as buscadas pelas normas urbansticas em
geral, qual seja, a satisfao do bem-estar e da qualidade de vida aos indivduos.
Nessa linha, sustentou-se que a preservao do patrimnio cultural, quando no
ambiente urbano, modo de exerccio da atividade urbanstica, devendo levar em
conta sempre o conjunto de normas e princpios aplicveis ao direito urbanstico.
Quanto ao objeto de preservao, foram apontadas as interessantes
contribuies de organizaes internacionais no mbito conceitual do patrimnio
cultural urbano. A UNESCO e o Conselho da Europa, por exemplo, vm
desenvolvendo abordagens mais ampliadas do patrimnio, para o nvel da globalidade
da paisagem.
Verificou-se que, no Brasil, a atual concepo jurdica de patrimnio cultural
vem consagrada no plano constitucional, marcadamente com a inteno de reforar o
status do patrimnio como um direito social, disposto na ordem vigente em mesmo
patamar que o direito de propriedade o qual, alis, h tempos comporta em si uma
funo social. Essa concepo jurdica de patrimnio revela-se muito mais prxima
dos valores populares cultivados nos mbitos local e regional, compatibilizando-se
com os anseios e interesses ali manifestados.

159

Quanto aos sujeitos incumbidos de ou legitimados a agir, no Brasil, pela

preservao do patrimnio cultural, verificou-se que, no obstante na texto
constitucional de 1934 j se tivesse atribudo comumente a todos os entes federados o
dever de proteo do patrimnio histrico e artstico nacional, as atividades de tutela,
na prtica, iniciaram-se de maneira concentrada, pela Unio, por meio do Servio de
Patrimnio Histrico e Artstico Nacional - SPHAN. Nesse incio, as aes
preservacionistas

voltavam-se

basicamente

conservao

intacta

ou

ao

restabelecimento da integridade esttica de edificaes, estas ento valorizadas pelo

seu carter excepcional, ou seja, pela sua monumentalidade.
A descentralizao dessas atividades preservacionistas dentro da estrutura do
Estado Federal brasileiro ocorreu paulatinamente, ao longo de dcadas, tendo sido
mais fortemente sentida somente a partir dos anos 60, quando comearam a ser
criados rgos preservacionistas estaduais, seguidos dos rgos municipais de mesma
natureza, estes constitudos em grande parte nos anos 80. Foi comentada a
experincia do Programa de Cidades Histricas, na dcada de 1970, que buscava o
aproveitamento dos potenciais tursticos desse patrimnio para o desenvolvimento
econmico local e no bojo do qual se desenvolveu marcadamente a ideia de um
tratamento mais abrangente do patrimnio, baseado em planos urbansticos.
Essa descentralizao que hoje caracteriza as aes preservacionistas, ao
permitir uma maior proximidade dos cidados com as decises polticas envolvendo
seus interesses de tutela de valores culturais, pode contribuir, em certa medida, para o
exerccio da democracia participativa. No presente trabalho, verificou-se que vem
sendo perseguida a garantia de envolvimento da sociedade nas polticas de
preservao do patrimnio cultural urbano e que, nesse sentido, a consagrao
constitucional da necessria colaborao da comunidade na realizao desse direito,
associada previso legal de gesto democrtica da cidade, constituem as primeiras
porm reconhecidamente grandes conquistas. No plano prtico, o crescente e
recorrente uso de mecanismos jurisdicionais para tutela desse patrimnio so mostras
significativas dessa maior participao.
Tambm a colaborao internacional tem sido exercida nessa matria, de
maneira direta e indireta. Diretamente, por meio da assistncia tcnica e financeira
160

prestada pela UNESCO salvaguarda de bens culturais eleitos como Patrimnio da

Humanidade. No Brasil, essa assistncia faz-se presente desde 1980, quando a cidade
de Ouro Preto figurou como primeira localidade brasileira inscrita na Lista do
Patrimnio Mundial da UNESCO. Indiretamente, em funo das contribuies da
UNESCO, do ICCROM, do ICOMOS, da OEA e do Conselho da Europa, por meio de
suas produes tcnicas e normativas, para o desenvolvimento do tema.
Na presente tese, sustentou-se que essa ampla ramificao de entes
diretamente envolvidos com a tutela do patrimnio cultural guarda estreita relao
com pelo menos dois fenmenos de ambitude mundial: um primeiro, consistente na
tendncia contempornea de diluio e neutralizao do poder estatal especialmente
em se envolvendo interesses difusos. E um segundo, relativo aos efeitos nocivos ao
patrimnio cultural produzidos - ou ao menos ameaados em maior escala pelo
acelerado crescimento populacional e pelo vertiginoso processo de urbanizao,
fortemente sentidos especialmente na segunda metade do sculo XX. No Brasil, esses
fatores, associados carncia de recursos tcnicos e administrativos experimentada
pelo rgo federal de preservao j na dcada de 60, foram decisivos para uma
reconsiderao da poltica preservacionista centralizadora adotada at ento.
Apurou-se que a atual Constituio Constitucional de 1988 seguiu conferindo
competncia executiva comum a Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios para
cuidar desse patrimnio e passou a prever expressamente a competncia legislativa
concorrente no cumulativa para a matria, reservando Unio um nvel normativo
superior - para fixao de princpios e normas gerais -, e deixando aos Estados e
Municpios a complementao legislativa, de acordo como as peculiaridades
regionais e locais.
Demonstrou-se, ademais, que essas competncias so irrenunciveis e
indelegveis e que a responsabilidade pela defesa do patrimnio cultural brasileiro
recai sobre todos os entes da Federao, indistintamente, independentemente do grau
de interesse predominante no bem cultural (se local, regional ou nacional), tendo em
vista que a matria envolve interesses pblicos particularmente ameaados, alm de
ser de grande relevncia social. Buscou-se sustentar que deve haver um grande
esforo de cooperao e coordenao entre os entes federados, sob a regncia de
161

normas gerais definidas pela Unio, a fim de que no haja prejuzos matria por
questes ligadas a limites de espaos de competncia. E apontou-se que, no entanto,
os termos exatos dessa cooperao mtua para os fins de preservao do patrimnio
cultural no foram devidamente definidos pelo Congresso Nacional at o presente
momento.
Tambm se apurou que a Constituio de 1988 introduziu ineditamente
disposies sobre a poltica urbana, tratando de atribuir expressamente competncia
concorrente a todos os entes para legislarem sobre direito urbanstico. Quanto
competncia executiva, entretanto, o constituinte conferiu-a exclusivamente aos
Municpios para promover, no que couber, adequado ordenamento territorial,
mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo
urbano (art. 30, VIII). Apontou-se para a dvida muitas vezes suscitada quanto s
competncias da Unio e dos Estados para atuarem na preservao do patrimnio
cultural urbano, o que implicaria, em certo grau, ingerncias destes entes sobre o
ordenamento do territrio do Municpio. Acerca disso, demonstrou-se que aquela
competncia exclusiva municipal referente a normas urbansticas em geral e que,
com relao proteo do patrimnio cultural urbano, trata-se de um setor
urbanstico especial, para o qual foi definida constitucionalmente competncia
comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios.
Com base em dados coletados de pesquisas realizadas pelo IBGE entre 2000 e
2005, apontou-se para a situao vivenciada pela grande maioria dos Municpios
brasileiros, de verdadeira dependncia de recursos financeiros transferidos pela Unio
e pelos Estados, o que refora o entendimento de que a consecuo do objetivo de
preservao no prescinde da cooperao mtua dos entes federativos. Tambm se
observou que, ainda assim, os Municpios suportam cerca de 50% das despesas
governamentais totais anuais realizadas na rea da cultura e que estas,
especificamente, representaram, entre 2003 e 2005, o nfimo percentual de 0,2% das
despesas governamentais totais anuais.
Em relao aos Poderes Executivo e Legislativo, foi analisado que o artigo
216, pargrafo 1 da Constituio de 1988 determinou-lhes providncias de
aparelhamento estatal, com vistas adequada prestao da preservao do patrimnio
162

cultural, indicando inclusive mecanismos hbeis satisfao desse interesse pblico.

Alguns desses mecanismos indicados, tais como a desapropriao e o tombamento,
foram referidos tambm na Lei federal n 10.257/01 (Estatuto da Cidade) como
tpicos instrumentos de poltica urbana.
No mbito legislativo, cotejou-se em detalhes o Decreto-lei n 25/37, em
especial: sua relativa incompatibilidade com as atuais disposies constitucionais
atinentes concepo jurdica de patrimnio; a ausncia de clareza quanto natureza
geral ou especial das normas nele contidas; suas limitaes para cuidar de bens
imateriais e mesmo de bens materiais significativos pelo seu conjunto, e no pela sua
monumentalidade. Verificou-se que algumas distores no emprego dessa lei
surgiram j na dcada de 1940, ocorrendo com maior nfase a partir da dcada de
1960, quando passaram a ser cada vez mais frequentes os casos de aplicao do
tombamento para proteo de reas urbanas. Viu-se tambm que a edio da Lei
federal n 3.924, em 26 de julho de 1961 referente guarda e proteo dos
monumentos arqueolgicos e pr-histricos -, e do Decreto federal n 3.551, em 4 de
agosto de 2000 que dispe sobre o registro de bens imateriais -, so demonstraes
claras da defasagem do Decreto-lei n 25/37 para, sozinho, organizar a proteo do
patrimnio histrico e artstico nacional309.
Comentou-se que o Estatuto da Cidade, na condio de lei definidora das
diretrizes gerais da poltica de desenvolvimento urbano, tratou de relacionar uma
srie de instrumentos urbansticos disponveis finalidade de tutela do patrimnio
cultural urbano, evidenciando a importncia de que seja dispensada uma viso
urbanstica para este tema, num contexto de ordenao do territrio. Advertiu-se, no
entanto, que dado documento legal no oferece maiores sistematizaes a esta matria
especfica. At porque nem seria esse o seu escopo.
Da que, para uma maior clareza da unidade do sistema de preservao do
patrimnio cultural no Brasil e para uma melhor orientao dos mecanismos de tutela
mais apropriados para cada caso, sugeriu-se, neste trabalho, a codificao da matria
em um nico texto legislativo nacional.
309

Como visto, eis o titulo do Decreto-lei n 25/37.

163

Em reforo tese de que a gesto do patrimnio cultural urbano deve ser

buscada por meio de uma preservao integrada ao planejamento territorial,
apresentaram-se, no Captulo 4, uma srie de mecanismos jurdicos especficos.
Primeiramente foi abordada a proteo internacional da UNESCO ao intitulado
Patrimnio Mundial, dedicando-se enfoque especial s recomedaes feitas pelo
Comit do Patrimnio Mundial para a conservao das Cidades Histricas brasileiras.
Essas recomendaes evidenciaram as preocupaes internacionais com que a gesto
desse patrimnio fosse sempre procedida de maneira planejada e integrada com as
principais questes sociais e econmicas das localidades envolvidas.
Em seguida, foram expostos alguns instrumentos disponveis na ordem jurdica
brasileira para as finalidades de preservao do patrimnio cultural.
Iniciando a abordagem com os institutos do tombamento e da desapropriao,
o primeiro foi objeto de anlise mais aprofundada, em razo dele ser, at os dias de
hoje, o mecanismo a que mais frequentemente se recorre na prtica, quando se
pretende preservar algum tipo de valor cultural. Nesse contexto, ressaltou-se a
maneira imprpria como o tombamento vem sendo empregado para resguardar tanto
valores culturais imateriais tais como manifestaes culturais e modos de viver -,
como para tutelar bens que necessitam ser lidos contextualmente, nos seus ambientes
e no isoladamente -, para que possam exprimir alguma significao cultural.
Foram apontadas, nesse aspecto, as distores do emprego do tombamento de uso e
do tombamento de bairro. Tambm foram destacadas as necessidades de se garantir a
participao da comunidade e dos rgos municipais de ordenao urbana nas
decises preservacionistas envolvendo bairros, assim como de se produzirem mais
do que simples atos isolados de tombamento - planos urbansticos setoriais que
ofeream uma viso de conjunto para essas reas.
Com relao desapropriao, viu-se que ela assume importncia
fundamental para os casos em que a proteo de valores culturais implica grandes
sacrifcios ao direito de propriedade, pois ela garante ao expropriado a prvia e justa
indenizao em dinheiro. Tambm se sublinhou a importncia da desapropriao para
a demarcao de espaos pblicos de convivncia com valores culturais, j que este

164

instrumento poder incidir sobre quaisquer bens materiais sejam eles detentores de
valores culturais ou no , desde que para a finalidade pblica de preservao.
Verificou-se que o regime geral do Estudo Prvio de Impacto de Vizinhana
(EIV), previsto no Estatuto da Cidade, assegura: a) um mnimo de envolvimento da
comunidade local principal sujeito de cultura - nos processos de aprovao de
projetos potencialmente impactantes sobre a qualidade de vida em reas urbanas; b) a
considerao do patrimnio cultural usualmente excludo do objeto do Estudo
Prvio de Impacto Ambiental (EIA) como elemento essencial de anlise desses
impactos; c) uma compreenso deste patrimnio cultural em seu aspecto de paisagem,
integradora e sintetizadora de valores culturais materiais e imateriais, interagentes
entre si e sujeitos a contnuas transformaes, dada a essncia dinmica das cidades; e
d) a possibilidade de conciliao dos interesses de desenvolvimento e de preservao
no mesmo territrio urbano, mediante o estabelecimento de contrapartidas
neutralizadoras dos potenciais impactos sobre o patrimnio cultural.
Tratou-se ainda, neste trabalho, da transferncia do direito de construir tambm regida, em linhas gerais, pelo Estatuto da Cidade e da utilidade desta
medida para garantir a no-edificao em imveis urbanos dotados de interesse
cultural e situados, muitas vezes, em reas de crescente valorizao imobiliria e
verticalizao. Verificou-se que, segundo este mecanismo, lei municipal poder
autorizar proprietrios de imveis detentores de valor cultural a alienarem ou
exercerem em outro local da cidade a parcela do direito de construir a que eles
ordinariamente fariam jus por integrar seus direitos de propriedade -, no fosse a
afetao do imvel. Sustentou-se tambm a aplicao da transferncia do direito de
construir conciliada com outros mecanismos, que identifiquem prvia e oficialmente
os imveis de significativa relevncia cultural e que contribuam, de outros modos,
para a garantia de uma completa satisfao do interesse pblico de preservao.
Dispensou-se breve anlise ao instituto do transfer of development rights,
desenvolvido pela doutrina norte-americana na dcada de 1970, no contexto da
elaborao do Plano Urbanstico de Chicago, que buscava, em ltima anlise, conferir
integrao social e sustentabilidade aos monumentos histricos situados em reas
valorizadas da cidade.

165

Por fim, com vistas a reforar a principal tese sustentada neste trabalho, qual
seja, de que a tutela estatal do patrimnio cultural urbano deve ser conduzida de
forma planejada, no mesmo contexto em que definidas as normas e aes de
ordenao do territrio, dedicou-se ateno especial aos planos urbansticos. Viu-se
que, de acordo como o ordenamento ptrio, o planejamento urbanstico imposio
jurdica que recai sobre o Poder Pblico nos trs nveis da Federao e que o
desenvolvimento da rede urbana pressupe a elaborao de planos urbansticos
gerais, regionais, locais, setoriais e parciais. Ressaltou-se tambm os deveres
constitucionais: da Unio, de planejar o desenvolvimento da rede urbana nacional
associadamente a um plano especial de defesa do patrimnio cultural brasileiro; dos
Estados, de delimitar e organizar, por meio de planos setoriais, as reas de interesse
de preservao de seus respectivos territrios - respeitadas as normas gerais definidas
pela Unio; e dos Municpios, de promover a adequada ordenao do seu territrio,
por meio do plano diretor, do zoneamento, etc, mas conformando suas aes aos
planos setoriais nacional e estadual de tutela do patrimnio cultural. Apontou-se para
a carncia, no Direito positivo brasileiro, de planos urbansticos setoriais envolvendo
essa matria, mas que sua adoo, se associada tcnica de inventrio, poder trazer
inmeros benefcios ao propsito de preservao integrada do patrimnio cultural.

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180

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181

ANEXOS
Tabela I
Despesa total com cultura,
segundo as esferas de governo - Brasil - 2003-2005
Despesa total com cultura
Esferas de governo

2003

2004

Valor absoluto
(1 000 R$)

Participao das
esferas (%)

Valor absoluto
(1 000 R$)

2005

Participao
das esferas
(%)

Valor absoluto
(1 000 R$)

Participao
das esferas
(%)

2 358 264

100,0

2 581 670

100,0

3 129 414

100,0

Federal

338 746

14, 4

395 926

15, 3

523 338

16,7

Estadual

746 851

31, 7

836 716

32, 4

1 127 768

36,0

1 349 028

52, 3

1 478 308

47,2

Total

Municipal

1 272 667

54,0

Fontes: Ministrio da Fazenda, Secretaria do Tesouro Nacional, Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal SIAFI; Execuo oramentria dos estados (1995-2006). Braslia, DF: Ministrio da Fazenda, Secretaria do Tesouro Nacional, [200-]. Disponvel em: <http://www.tesouro.fazenda.gov.br/estados_municipios/download/
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182

Tabela II
Participao da despesa oramentria com cultura no total da despesa oramentria
Brasil - 2003-2005
Esferas

Cultura
(1 000 R$)

Total
(1 000 R$)

Participao da cultura
(%)

2003
Total

2 358 084

1 208 814 474

0,2

Federal

338 566

876 456 652

0,0

Estadual

746 851

205 044 675

0,4

Municipal

1 272 667

127 313 147

1,0

Total

2 581 670

1 282 899 039

Federal

395 926

908 148 769

0,0

Estadual

836 716

239 836 314

0,3

134 913 956

1,0

2004

Municipal

1 349 028

0,2

2005
Total

3 129 414

1 538 810 372

0,2

Federal

523 338

1 106 790 731

0,0

Estadual

1 127 768

273 529 892

0,4

Municipal

1 478 308

158 489 749

0,9

Fontes: Ministrio da Fazenda, Secretaria do Tesouro Nacional, Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal SIAFI; Execuo oramentria dos estados (1995-2006). Braslia, DF: Ministrio da Fazenda, Secretaria do Tesouro Nacional, [200-]. Disponvel em: <http://www.tesouro.fazenda.gov.br/estados_municipios/download/
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183

Tabela III
Anlise comparativa das despesas por funes consolidadas
pelas trs esferas de governo, segundo o tipo de funo
Brasil - 2003-2005
Anlise comparativa das despesas por funes consolidadas pelas trs esferas de governo
2003

Tipo de funo
Valor
absoluto (1
000 000 R$)
Total

2004

Participao
percentual (%)

1 210 274

100,0

Valor
absoluto (1
000 000 R$)

2005

Participao
percentual (%)

1 279 221

100,0

Valor
absoluto (1
000 000 R$)

Participao
percentual (%)

1 533 676

100,0

Sade

75 057

6,2

91 412

7,1

99 340

6,5

Educao

87 370

7,2

89 928

7,0

102 037

6,7

Cultura

2 359

0,2

2 582

0,2

3 129

0,2

Outras

1 045 488

86,4

1 095 299

85,6

1 329 170

86,7

Fontes: Ministrio da Fazenda, Secretaria do Tesouro Nacional, Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal SIAFI; Execuo oramentria dos estados (1995-2006). Braslia, DF: Ministrio da Fazenda, Secretaria do Tesouro Nacional, [200-]. Disponvel em: <http://www.tesouro.fazenda.gov.br/estados_municipios/download/
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184

Tabela IV
Municpios, total e por faixas de participao das receitas de transferncias correntes no total geral
das receitas, segundo classes de tamanho da populao dos municpios, Grandes Regies
e Unidades da Federao - 1998-2000
Classes de tamanho
da populao dos municpios,
Grandes Regies e
Unidades da Federao

Total
de
municpios
(1)

Municpios, por faixas de participao das receitas de transferncias correntes

no total geral das receitas
At 65%

Mais de
65% a
70%

Mais de
70% a
75%

Mais de
75% a
80%

Mais de
80% a
85%

Mais de
85% a
90%

Mais de
90% a
95%

Mais de
95%

2000
Total

5 507

279

204

357

569

811

1 018

1 007

953

At 5 000 hab.

1 409

33

De 5 001 a 20 000 hab.

2 652

83

28

53

102

185

302

348

288

70

143

273

405

528

491

De 20 001 a 100 000 hab.

1 224

506

100

66

118

164

203

178

159

158

192

47

36

37

28

18

10

30

16

Classes de tamanho da populao

De 100 001 a 500 000 hab.

Mais de 500 000 hab.
Grandes Regies e Unidades da
Federao
Norte

449

36

12

28

34

55

53

49

81

Rondnia

52

11

Acre

22

Amazonas

62

16

12

Roraima

15

143

12

21

13

17

21

Par
Amap
Tocantins
Nordeste

16

139

12

23

16

48

1 787

42

40

51

95

178

270

387

566

Maranho

217

13

26

127

Piau

221

18

18

20

31

39

28

17

20

Cear

184

16

39

56

56

Rio Grande do Norte

166

18

24

36

51

Paraba

223

11

22

38

62

77

Pernambuco

185

22

26

49

60

Alagoas

101

20

31

Sergipe

75

13

20

26

Bahia

415

10

30

47

86

101

118

Sudeste

1 666

113

84

165

251

278

327

265

141

Minas Gerais

853

23

31

80

109

145

180

171

107

Esprito Santo

77

12

15

17

11

Rio de Janeiro

91

20

13

25

13

645

66

42

66

105

105

122

80

24

So Paulo
Sul

1 159

74

46

82

153

242

282

196

80

Paran

399

36

19

28

44

81

93

63

32

Santa Catarina

293

20

15

11

32

47

81

55

31

Rio Grande do Sul

467

18

12

43

77

114

108

78

17

446

14

22

31

36

58

86

110

85

77

16

25

Mato Grosso

126

10

11

14

22

28

25

11

Gois

242

10

14

17

27

42

60

67

Centro-Oeste
Mato Grosso do Sul

Distrito Federal

Fonte: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Coordenao de Populao e Indicadores Sociais, Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais 1999/2001.
(1) Inclusive os ignorados e os sem declarao de existncia.

185

Tabela V
Municpios, total e por faixas de participao das receitas tributrias no total geral das receitas,
segundo classes de tamanho da populao dos municpios, Grandes Regies
e Unidades da Federao - 1998-2000
Classes de tamanho
da populao dos municpios,
Grandes Regies e
Unidades da Federao

Total
de
municpios
(1)

Municpios, por faixas de participao das receitas tributrias no total geral das receitas
Mais de
0,5% a
1%

At
0,5%

Mais de
1% a
1,5%

Mais de
1,5% a
2%

Mais de
2% a 3%

Mais de
3% a 4%

Mais de
4% a 6%

580

Mais de
6% a
10%

Mais de
10%

2000
Total

5 507

444

661

640

501

684

477

At 5 000 hab.

1 409

155

De 5 001 a 20 000 hab.

2 652

222

De 20 001 a 100 000 hab.

1 224
192

569

642

236

260

182

248

122

83

33

20

336

294

237

331

264

361

301

153

67

89

85

81

101

87

130

206

300

29

141

30

28

Classes de tamanho da populao

De 100 001 a 500 000 hab.

Mais de 500 000 hab.
Grandes Regies e Unidades da
Federao
Norte

449

80

64

53

32

32

26

24

23

14

Rondnia

52

10

Acre

22

Amazonas

62

22

17

Roraima
Par
Amap
Tocantins
Nordeste

15

143

19

21

19

12

16

139

33

14

18

12

15

1 787

306

421

311

187

181

81

67

38

37

Maranho

217

99

35

12

13

Piau

221

29

59

53

28

Cear

184

16

49

48

25

23

Rio Grande do Norte

166

49

49

21

14

Paraba

223

44

95

40

17

Pernambuco

185

13

21

35

26

32

13

18

10

Alagoas

101

13

19

Sergipe

75

11

22

13

Bahia

415

32

72

80

56

78

33

23

16

14

Sudeste

1 666

25

86

141

140

194

192

227

253

366

Minas Gerais

853

23

68

95

90

112

104

135

116

103

Esprito Santo

77

15

10

16

11

15

Rio de Janeiro

91

17

36

645

13

40

35

62

70

68

109

212

So Paulo
Sul

1 159

12

63

90

100

209

130

181

181

189

Paran

399

27

25

35

66

47

77

52

62

Santa Catarina

293

16

21

23

48

31

43

44

66

Rio Grande do Sul

467

20

44

42

95

52

61

85

61

446

21

27

45

42

68

48

81

74

36

77

13

17

24

11

Mato Grosso

126

16

17

15

24

22

Gois

242

16

18

26

29

38

31

40

28

15

Centro-Oeste
Mato Grosso do Sul

Distrito Federal

Fonte: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Coordenao de Populao e Indicadores Sociais, Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais 1999/2001.
(1) Inclusive os ignorados e os sem declarao de existncia.

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