POLITICAS DE MERCADO DE TRABAJO EN MXICO

1. Los modelos de equilibrio y la desigualdad relacionados con el

empleo
El propsito de este apartado es abordar los debates tericos sobre el empleo y
las aportaciones de las vertientes neoinstitucionalistas para comprender los
enfoques en el mercado de trabajo y sus consecuencias en los modelos de
poltica. A partir de la distincin entre ocupacin y empleo, los anlisis
representativos del gobierno mexicano han hecho nfasis en la ocupacin de las
personas. La explicacin es que el desempleo no necesariamente afecta las
estrategias de las personas por desempear una actividad econmica. De ah que
la ocupacin tenga cada vez ms poder explicativo en la interpretacin del
comportamiento econmico de la poblacin y de la constitucin del mercado
laboral (Inegi, 2004). Sin embargo, an no existe consenso entre los
investigadores sobre la importancia de medir la ocupacin como un todo o bien el
empleo, como la forma moderna del trabajo que implica la responsabilidad de las
empresas, las instituciones polticas y sindicales y el acceso a la seguridad social.
La teora de la ocupacin, que ahora se ha desarrollado como una forma de
equiparar las estadsticas mexicanas con las de las de los pases miembros de la
OCDE, segn algunos autores, dejaran de lado la construccin social de los
sujetos o agentes en el mercado (De la Garza, 2002; Salas, 2002).
Desde esta ltima perspectiva, se impone una discusin de fondo sobre las teoras
del empleo y la ocupacin desde el punto de vista de los actores. La economa
neoclsica ve en la constitucin del dualismo entre empleados y empleadores una
simplificacin de los procesos econmicos y sociales. En trminos neoclsicos, el
factor trabajo se orienta, como cualquier actividad econmica, por la utilidad. As,
puede presentarse una maximizacin de la misma a partir de un beneficio
marginal que presente ese factor. En un mercado aparentemente libre, este actor
el que oferta trabajo tomara en cuenta la ponderacin trabajo-utilidad-ocio para
aceptar colaborar en una empresa. Esta tendencia supone la existencia de los
agentes que no estn sujetos a presiones exgenas, sino que responden a sus
propias decisiones.
Sin embargo, este ltimo modelo tiene su taln de Aquiles cuando se introducen
los cambios exgenos a las decisiones de los agentes. Tales cambios pueden
derivarse de la economa globalizada y sus nuevas instituciones (organismos
financieros,
multinacionales,
oligopolios,
etctera),
lo
que
supone
transformaciones estructurales al interior de las sociedades nacionales y de las
desigualdades estructurales en sociedades especficas como la mexicana, lo que
dificultara al factor trabajo la maximizacin de la utilidad, dada la disparidad
existente en acceso al mercado, escolaridad, salud, seguridad social e
informacin.
Si se toma en consideracin el punto de vista subjetivo, adems, el empleo
supone la realizacin y satisfaccin personal con la propia actividad, cosa que la

teora econmica ha dejado de lado. La permanencia en el puesto y el grado de

satisfaccin que experimente el trabajador sern determinantes para el desarrollo
de las instituciones y su funcionamiento, as como el de la productividad.
Por otra parte, este modelo terico no ha generado una explicacin satisfactoria
de la desigualdad y sus relaciones con el empleo ni de la funcin que cumple en
los mercados de trabajo. Se ha sugerido que la desigualdad proviene de las
decisiones que toman los individuos que pueden mermar su capacidad de ahorro y
la prdida de oportunidades en el mercado. Desde esta perspectiva, el desempleo
puede remitir a una decisin libre del individuo y corresponder a una desutilidad
marginal, es decir, a una disminucin de las expectativas.
Si la teora neoclsica postula los mercados en equilibrio como supuesto de la
condicin del empleo, en su aspecto contrario el desempleo significa la prdida de
equilibrio por el hecho de que el mercado no podra por s mismo generar las
expectativas de utilidad que buscan los agentes. De ah que no est claro por qu
el agente desempleado buscara incorporarse al mercado de trabajo y en qu
condiciones cambiaran sus expectativas. Por otro lado, Amartya Sen ha postulado
que la desigualdad surge de la diversidad de capacidades lo que permite a los
individuos obtener mayores o menores ingresos en el mercado (Sen, 2001). En
este sentido, la desigualdad en el mercado de trabajo parecera estar directamente
relacionada con las capacidades educacin y salud, fundamentalmente cuya
falta, a su vez, acusara las condiciones de pobreza. Pero de dnde surge esta
diversidad de capacidades? En principio puede ser una caracterstica de cada
individuo, pero en un sentido ms profundo se relaciona con la formacin de los
individuos en las instituciones, en el reforzamiento de sus lazos sociales, en la
posibilidad de incrementar su autoestima y en vivir una vida apegada a valores
cooperativos.
As, pues, frente al desempleo como un factor de ruptura en los mercados de
equilibrio y ms profundamente como prdida relativa de cohesin social, surge la
posibilidad keynesiana de la necesidad, de mecanismos exgenos, con lo cual el
gobierno puede aparecer como un agente y las polticas como elementos que
tienden a llenar los huecos del mercado y de la desigualdad creada o profundizada
por el mismo.
Ahora bien, si las nociones de explotacin a partir de la construccin del empleo
como de aquel que alquila su FT pudiesen reactualizarse, es posible ubicar el
empleo y desempleo no como conceptos de utilidad de los agentes, y por lo tanto
como libertad de eleccin, sino como determinantes; es decir, como necesidad,
aunque no excluye que la eleccin pueda intervenir en casos especficos. Por otra
parte, desde el punto de vista de una construccin de la economa y sociologa
neoinstitucional (Douglas, 1993; Hogdson, 2002; Peters, 2003; Ayala, 1999; Yonay,
1998; Williamson, 1987; Seckler, 1977) la crtica de la teora de la utilidad marginal
parte del carcter histrico (Caballero, 2004) de la economa y las reglas de juego
construidas por los agentes y que configuran los lmites a la accin individual.
Estos dos elementos permiten explicar las cajas negras de la economa de la

utilidad marginal relativas a la formacin de mercados equilibrados y a la

informacin de los agentes. La recurrencia a la teora institucional sirve para
conocer que los agentes no se mueven solos en un mercado puro, abstracto, sino
en el marco de instituciones. En este sentido, las caractersticas histricas y
estructurales, as como la organizacin y las polticas, pueden tener un papel
determinante en la conformacin de la estructura del mercado de trabajo. De ah la
importancia de remitir el estudio de los mercados laborales al mbito de la historia
institucional, de la poltica, de las polticas y de los procesos sociales, como lo
veremos a continuacin.
2. Polticas pblicas y programas de empleo
Desde los puntos de vista de los modelos de equilibrio no importa que el
desempleo crezca, siempre y cuando la ocupacin, como un todo, se mantenga.
As, pasar del empleo asalariado a honorarios o al tiempo parcial de servicios en
negocios familiares por cuenta propia significa slo pasar de una esfera de la
ocupacin a otra y, en su conjunto, ello mantiene la actividad econmica. Incluso si
la incorporacin se da en la esfera de los negocios ilegales, pues aun en stos es
posible contabilizar la oferta y demanda de servicios que se incorpora al flujo
econmico de los hogares.
De ah que el desempleo no sea visto como un problema grave. Desde esa
perspectiva, es cada vez ms frecuente que los ingresos de los hogares tengan
diferentes fuentes como producto de la multiplicidad de ocupaciones de sus
miembros. De ah que la crtica de los modelos de equilibrio a las economas
sociales es que el problema del desempleo se ha ideologizado. No obstante, el
difuminar la ocupacin como un paso dinmico entre esferas o subconjuntos de
individuos que toman decisiones con vistas a estrategias de consecucin de
ingresos o supervivencia de los hogares siempre plantea problemas de definicin
de calidad de la ocupacin y de las necesidades de los individuos; habra que
preguntar qu tan satisfechos estn esos individuos al pasar de una esfera de la
ocupacin protegida a una en la que domina la incertidumbre. Sin embargo, el
problema fundamental es ver de qu manera se liga esa dinmica con la
desigualdad existente.
Tal vez, sea preciso evocar en este sentido el papel de agentes exgenos al
mercado como el gobierno en la generacin y promocin del empleo. Una de las
consecuencias de las polticas de ajuste y de reestructuracin econmico fue la
separacin entre las polticas econmicas y las polticas sociales. Ante la cada del
poder de compra del salario real, se impusieron una serie de medidas
compensatorias que separaron el mundo del trabajo respecto del consumo. As, se
impulsaron polticas de alimentacin y nutricin, polticas educativas o de acceso a
la salud, polticas de dotacin de servicios pblicos las menos y se abandon la
idea de promover el crecimiento econmico como va para la generacin de
empleos. Por otra parte, se abandon la idea de crear empleos permanentes, de
tal modo que la ocupacin como generacin de vnculos econmicos abarc

una serie de actividades que poco o nada tuvieron que ver con el trabajo
asalariado y, por supuesto, con la seguridad social.
Las polticas de fomento al empleo han sido polticas secundarias en la lucha
contra el combate a la pobreza. Hasta ahora, los administradores pblicos han
gestionado programas frente a un mercado escaso de demandantes de empleo,
precisamente porque la estructura del subempleo, la subocupacin y la
incorporacin al SIU (Sector informal urbano) han propiciado la incorporacin en
cualquier condicin de los que han salido de los mercados asalariados o los que
se incorporan a la PEA. A veces, los programas slo parecen estar destinados a
ese raqutico mercado de la poblacin que no tiene mucho tiempo que sali del
mercado de trabajo o que no busca trabajo porque cree que no lo encontrar,
llamada Poblacin No Econmicamente Activa (PNEA) o que est disponible para
trabajar. Frente a estas circunstancias se gestionan los programas, pero no existe
una poltica, ya no digamos pblica, de empleo. En este sentido, tomando como
base a Azeredo (1998), las polticas de empleo del gobierno mexicano parecen no
distinguir an las polticas pasivas de empleo (dirigidas al subsidio monetario) de
las polticas activas (dirigidas a elevar las capacidades de la poblacin), las que
podran crear empleos permanentes y sostenibles y que necesariamente deberan
tener una transversalidad en la administracin pblica.
En Europa, las polticas de seguro del desempleo se complementan con sistemas
de innovacin tcnica y de calidad, con apoyos a la produccin, subsidios a las
empresas que se aboquen a la creacin de empleos permanentes y a la puesta en
valor de los productos locales (Sanz, 1997). Las experiencias internacionales
muestran la gran potencialidad que tienen los proyectos de impulso a la
produccin y comercializacin de productos agrcolas, de productos tpicos y de
denominacin de origen en el caso rural; pero tambin las polticas de
capacitacin, de desarrollo de habilidades y de organizacin en las ciudades, es
decir, a la creacin del capital social.
En Mxico, los esfuerzos para llevar a cabo polticas de incremento al empleo
asalariado y a las ocupaciones bien remuneradas con acceso a la seguridad social
son mnimos. En este aspecto, pueden destacarse las siguientes: becas para
desempleados bajo diferentes categoras; ferias y quioscos para los buscadores
de empleo formal; sistemas de informacin para conocer el mercado; y programas
de apoyo a la capacitacin y el empleo para grupos vulnerables (mujeres,
jornaleros, jvenes, adultos mayores y discapacitados).
Con todo y la utilidad de estos programas, no se ha hecho el suficiente nfasis en
la necesidad de impulsar ms el empleo formal o el empleo duradero dentro de los
sectores sociales de la economa, lo que podra mostrar una gran potencialidad a
condicin de que puedan implementarse longitudinalmente (es decir, ms all de
la duracin de una administracin) y transversalmente (coordinacin entre los
diversos sectores de la administracin pblica). En cuanto a los programas
destinados a los grupos vulnerables, cabe mencionar que el que encuentren

trabajo depende ms de la responsabilidad social de las empresas y del inters de

estos grupos para obtener una beca.
An existe otro punto que la teora de los mercados de trabajo en equilibrio
podran mencionar y objetar: el de la justicia laboral. Frente a la posibilidad de una
reforma laboral en Mxico, se menciona que el sistema de justicia laboral en este
pas es sumamente costoso y que protege al trabajador de una manera muy rgida
al impedir cambios en la situacin laboral, lo que ahuyenta las inversiones al
proteger a los gremios y sindicatos de una manera que deja en desventaja a los
empleadores.
La justicia laboral es un tema aparte; sin embargo, es preciso mencionar que en el
contexto de tasas de condiciones crticas de ocupacin que abarcan a 16% de la
poblacin, con una jornada de trabajo que excede las 45 horas a la semana para
44% de la poblacin masculina y 60% de la poblacin femenina ocupada y con
ingresos menores a dos dlares por hora, es evidente que las condiciones de
desventaja del trabajador mexicano ante sus congneres de la OCDE se
profundizan y tienden a agudizar la desigualdad. Aun en trminos liberales, la
justicia como restauracin de las condiciones que posibiliten una igualdad en las
oportunidades de acceso al mercado parece irrealizable, si no se fortalecen las
formas de organizacin de los trabajadores y el acceso a la seguridad social.
Finalmente, esos programas aunque formalmente estn destinados a la elevacin
de las capacidades no tienen por objetivo un combate a la desigual dad regional y
a elevar las competencias de las regiones ms atrasadas de Mxico, por lo que
poco contribuyen al proceso de relocalizacin espacial de las industrias.
Todos estos elementos conducen a preguntarse cules son las condiciones para
combatir la precariedad, por un lado, y para fomentar los empleos permanentes,
con una remuneracin suficiente, y con acceso a la seguridad social, por el otro.
En primer lugar, destaca que debe emprenderse un acelerado proceso de
modernizacin de las regiones ms atrasadas del pas. No obstante, este proceso
no podra ser excluyente, pues debe implicar la elevacin de la escolaridad de la
poblacin y el desarrollo de capacidades en consonancia con una actitud de
sustentabilidad ambiental.
En segundo lugar, no ser posible un proceso de combate a la pobreza a partir de
una poltica de empleo, si no es a partir de la innovacin y formacin de capital
humano y social. Al respecto, aunque ha habido aumentos en la escolarizacin de
la sociedad mexicana no es posible an contar con una masa crtica de tcnicos y
profesionales que impulsen decisivamente ese proceso bajo los parmetros de un
empleo permanente.
En tercer lugar, se impone el que las tasas crticas de ocupacin se combatan con
empleos que tengan como base un salario digno, para lo cual es preciso
estandarizar no slo las medidas estadsticas nacionales, sino incrementar el

ingreso para la integracin en condiciones adecuadas a la OCDE, el ingreso

remunerador, a su vez, est vinculado al carcter permanente del trabajo y al
acceso a la seguridad social.
Un elemento ms, aunque puede haber muchos otros que seguramente se
encontrarn en el transcurso de investigaciones ms amplias: las polticas de
fomento al empleo pueden retomar una visin de gnero en el sentido de producir
condiciones de equidad en el trabajo y en el trabajo domstico, lo cual
necesariamente conlleva la presencia de campaas educativas de equidad y al
establecimiento de leyes que propicien esa igualdad.
Finalmente, como breve conclusin de este pargrafo debe sealarse que las
polticas de empleo parten de una adecuada sinergia de la sociedad, el Estado y el
mercado, pero que en los pases latinoamericanos es la administracin pblica la
que ha desplegado la posibilidad de combatir la desigualdad cuando ha
emprendido grandes proyectos nacionales de construccin de infraestructura, de
apoyo al mercado y de impulso a la educacin, aunque ahora debe enfatizarse en
el desarrollo de las formas civiles tambin de gestin. Para ello se requieren
polticas pblicas de combate a la desigualdad.
3. Las polticas de mercado de trabajo en Mxico y su evaluacin
3.1 Las polticas de mercado de trabajo en Mxico
3.1.1 El contexto nacional
Ajuste econmico, cambio estructural y apertura comercial
El mercado de trabajo
3.1.2 El panorama general de las polticas de mercado de trabajo
3.1.3 Tipos de programa (Antecedentes y objetivos estratgicos, Poblacin
objetivo, Mecnica de operacin, Beneficios que otorga, Modalidades,
Recursos destinados, Atencin a la demanda o evolucin del programa)
Intermediacin laboral: El Servicio Nacional de Empleo, Capacitacin y
adiestramiento (1978)
CAPACITACIN
Sistema de Capacitacin para el Trabajo (SICAT) (antes PROBECAT)
(1982, 2002)
Programa de Apoyo a la Capacitacin a Trabajadores en Activo (1987,
2002)
CREACIN DE EMPLEO
Subsidios al empleo/salario
Programa de Empleo Temporal (1995, 2002)
APOYO A MICRO Y PEQUEA EMPRESA Y AUTO EMPLEO

Programa Nacional de Apoyo para las Empresas de Solidaridad

(FONAES, ahora INAES) (1993)
Fondo para la Micro, Pequea y Mediana Empresa (2001)
Programa Nacional de Financiamiento al Microempresario (2001)
PROGRAMAS DE COMPENSACIN AL DESEMPLEO

3.2 Experiencias de evaluacin en Mxico

3.2.1 Panorama general
3.2.2 Evaluacin de programas de capacitacin para el trabajo a poblacin
desempleada
3.2.3 Evaluacin de programas de capacitacin a poblacin activa en micro y
pequeas empresas
3.2.4 Evaluacin de programas de empleo temporal
3.2.5 Evaluacin de programas de apoyo a la microempresa y auto empleo