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Cet ouvrage prsente une synthse des conclusions et des recommandations de La Chine dans
lconomie mondiale : les enjeux de politique conomique intrieure.
Aprs plus de deux dcennies de rforme de ses marchs et de libralisation des changes et de
linvestissement, la Chine aborde, en entrant lOrganisation mondiale du commerce, une nouvelle
tape de son intgration dans lconomie mondiale. La Chine dans lconomie mondiale se fonde sur
lexprience acquise par les pays Membres de lOCDE au cours des 50 dernires annes et sur les
importants travaux mens par lOCDE en coopration avec les conomies non membres du monde
entier. On trouvera dans cette synthse un panorama des multiples enjeux de la politique
conomique intrieure chinoise ainsi quune srie de recommandations spcifiques.
Liste des thmes
La politique agricole et ses perspectives
Lindustrie en milieu rural
Les rpercussions sur lconomie rurale
Le panorama des perspectives industrielles
Les priorits de rorganisation et de restructuration de lindustrie
Les dfis technologiques de lindustrie
Les dfis du secteur bancaire
Le dveloppement du secteur de lassurance
Les perspectives du secteur de la distribution
La politique de linvestissement direct tranger et ses perspectives
La rforme rglementaire du point de vue de lOCDE
Le rle de la politique et de la lgislation en matire de concurrence
Llaboration dun systme de gouvernance efficace pour les entreprises
Le dveloppement du systme financier et de la rglementation financire
Les priorits du dveloppement des marchs de capitaux
Le march du travail et le systme de prestations sociales
Les priorits environnementales pour un dveloppement durable
Le systme fiscal et les priorits de rforme
La gestion des budgets publics
Les relations fiscales entre ladministration centrale et les collectivits locales
La politique du dveloppement rgional et ses perspectives
Les priorits de la politique macro-conomique
Annexe 1 : Rsum des engagements de la Chine vis--vis de lOMC
Annexe 2 : Rsum des tudes de lincidence de laccession de la Chine lOMC
sur lconomie chinoise
Cette tude sinscrit dans le cadre des relations de coopration que lOCDE entretient avec les
conomies non membres de diverses rgions du monde.
Les livres, priodiques et donnes statistiques de l'OCDE sont maintenant disponibles sur www.SourceOECD.org,
notre bibliothque en ligne.
Ldition complte de La Chine dans lconomie mondiale est disponible sur SourceOECD dans le cadre de labonnement
aux thmes suivants :
Emerging Economies
General Economies and Future Studies
Development
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SourceOECD@oecd.org
La Chine dans lconomie mondiale LES ENJEUX DE POLITIQUE CONOMIQUE INTRIEURE RAPPORT DE SYNTHSE
La Chine dans
lconomie mondiale
LES ENJEUX DE POLITIQUE
CONOMIQUE INTRIEURE
www.oecd.org
Cette tude est publie sous les auspices du
Centre pour la coopration avec les non-membres
(CCNM). Le CCNM a pour mission de promouvoir
et de coordonner la coopration et le dialogue sur
les politiques suivre entre lOCDE et les conomies
extrieures la zone de lOCDE. www.oecd.org/ccnm
ISBN 92-64-29708-1
14 2002 05 2 P
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RAPPORT DE SYNTHSE
OCDE, 2002.
Logiciel, 1987-1996, Acrobat, marque dpose dADOBE.
Tous droits du producteur et du propritaire de ce produit sont rservs. LOCDE autorise la reproduction
dun seul exemplaire de ce programme pour usage personnel et non commercial uniquement. Sauf
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Les demandes sont adresser au :
Chef du Service des Publications,
Service des Publications de lOCDE,
2, rue Andr-Pascal,
75775 Paris Cedex 16, France.
La Chine dans
lconomie mondiale :
les enjeux de politique
conomique intrieure
RAPPORT DE SYNTHSE
ORGANISATION DE COOPRATION
ET DE DVELOPPEMENT CONOMIQUES
En vertu de larticle 1er de la Convention signe le 14 dcembre 1960, Paris,
et entre en vigueur le 30 septembre 1961, lOrganisation de Coopration et de
Dveloppement conomiques (OCDE) a pour objectif de promouvoir des politiques
visant :
raliser la plus forte expansion de lconomie et de lemploi et une
progression du niveau de vie dans les pays Membres, tout en maintenant
la stabilit financire, et contribuer ainsi au dveloppement de lconomie
mondiale ;
contribuer une saine expansion conomique dans les pays Membres,
ainsi que les pays non membres, en voie de dveloppement conomique ;
contribuer lexpansion du commerce mondial sur une base multilatrale
et non discriminatoire conformment aux obligations internationales.
Les pays Membres originaires de lOCDE sont : lAllemagne, lAutriche, la
Belgique, le Canada, le Danemark, lEspagne, les tats-Unis, la France, la Grce,
lIrlande, lIslande, lItalie, le Luxembourg, la Norvge, les Pays-Bas, le Portugal,
le Royaume-Uni, la Sude, la Suisse et la Turquie. Les pays suivants sont
ultrieurement devenus Membres par adhsion aux dates indiques ci-aprs : le
Japon (28 avril 1964), la Finlande (28 janvier 1969), lAustralie (7 juin 1971), la
Nouvelle-Zlande (29 mai 1973), le Mexique (18 mai 1994), la Rpublique tchque
(21 dcembre 1995), la Hongrie (7 mai 1996), la Pologne (22 novembre 1996), la
Core (12 dcembre 1996) et la Rpublique slovaque (14 dcembre 2000). La
Commission des Communauts europennes participe aux travaux de lOCDE
(article 13 de la Convention de lOCDE).
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Les permissions de reproduction partielle usage non commercial ou destine une
formation doivent tre adresses au Centre franais dexploitation du droit de copie (CFC),
20, rue des Grands-Augustins, 75006 Paris, France, tl. (33-1) 44 07 47 70, fax (33-1) 46 34 67 19,
pour tous les pays lexception des tats-Unis. Aux tats-Unis, lautorisation doit tre
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de reproduction ou de traduction totale ou partielle de cette publication doit tre adresse
aux ditions de lOCDE, 2, rue Andr-Pascal, 75775 Paris Cedex 16, France.
Avant-propos
Laccession de la Chine lOMC est, pour ce pays et sa population, une tape
importante sur la voie difficile et ambitieuse dune conomie obissant davantage aux rgles du march. Une libralisation plus pousse des changes et de
linvestissement bnficiera aux consommateurs et aux producteurs de Chine et
du monde entier.
Pour pouvoir recueillir tous les fruits dune intgration accrue dans lconomie
mondiale, lconomie chinoise devra subir des ajustements de fond. Une rallocation substantielle des ressources entre les diffrentes activits conomiques
et une restructuration majeure du secteur des entreprises simposeront pour remdier aux inefficiences gnralises dont elle souffre actuellement. Les pouvoirs
publics seront confronts de fortes pressions de la socit chinoise, qui leur demandera dattnuer les effets de cette transition historique.
Beaucoup de pays Membres de lOCDE qui ont connu des mutations conomiques similaires considrent que la coopration internationale au sein de cette Organisation leur a apport lassistance dont ils avaient grandement besoin pour
concevoir des institutions et dfinir des politiques qui permettent de tirer le
meilleur parti de la libralisation tout en en rduisant le cot au minimum. Cette
tude majeure sur la Chine a t entreprise parce quil nous est apparu que les
autorits chinoises taient trs soucieuses de partager les connaissances et les
expriences communes de dveloppement conomique que les pays Membres
de lOCDE ont pu ainsi accumuler.
Depuis 1995, la Chine et lOCDE entretiennent un dialogue fcond sur une
multitude de questions dintrt commun dans le cadre dun vaste programme de
coopration coordonn par le Centre pour la coopration avec les non-membres.
La prsente tude sappuie sur les rsultats de ces activits et analyse les domaines
cls qui ncessitent des ajustements pour pouvoir relever les dfis dune libralisation accrue des changes et de linvestissement.
Jespre vivement que les autorits et la population chinoises puiseront dans
cet ouvrage les encouragements et les instruments qui les aideront poursuivre
leur grande entreprise.
Donald Johnston
Secrtaire gnral
OCDE
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Remerciements
Ltude est le fruit du travail dune quipe compose dexperts de la quasitotalit des directions de lOCDE et dirige par Charles Pigott (conomiste principal pour la Chine dans le Dpartement des Affaires conomiques) sous la supervision de Silvana Malle (chef de la Division des conomies non-membres).
Frdric Langer (chef de lunit Chine et Asie du Centre de lOCDE pour la
coopration avec les non-membres) en a assur la coordination. Ont contribu
cette tude :
De lOCDE : Jn Blndal, Peter Brkey, Sang Mok Choi, Andrzej Kwiecinski,
Christina Tebar-Less, George Holliday, Marie-France Houde, Bernard
Hugonnier, Xiande Li, Marie-Ange Maurice, Krzysztof Michalak,
Elena Miteva, Makoto Nakagawa, Young-Sook Nam, Stilpon Nestor,
Charles Pigott, Anders Reutersward, Udo Pretschker, Sally Van
Siclen, John Thompson, Peter Whiteford, Terry Winslow, Aki
Yamaguchi, Gang Zhang.
Hors OCDE : Chunlai Chen, Hunter Colby, Sylvie Demurger, Gerry Dickinson,
Jean-Franois Huchet, Scott Jacobs, Gilles Lelong, Shantong Li,
Wayne Morrison, Albert Park, Scott Rozelle, Jian-Guang Shen,
Qihong Sun, Cunzhi Wan, Wei Wang, Shiqiu Zhang, Zhujian Zhou.
Soutien la recherche : Chuen-Mui Wu.
Le CCNM remercie les experts des pays Membres de lOCDE et de la
Chine qui ont particip au sminaire informel organis le 10 dcembre 2001
Paris sous les auspices du Comit dExamen des situations conomiques et du
dveloppement de lOCDE et qui ont contribu de faon apprciable la finalisation de ltude par leurs commentaires. Les experts chinois, qui ont particip titre personnel, taient : Mr Wen Hai, directeur adjoint, Centre Chinois
de recherche conomique, Universit de Pkin, Mr Jun Han, directeur Gnral,
Dpartement de recherche de lconomie rurale, Centre de recherche et de
dveloppement du Conseil des affaires dtat de Chine (DRC), Mr Kang Jia,
directeur, Institut de science fiscale, et Mrs Shantong Li, directeur gnral,
Dpartement de stratgie du dveloppement, DRC.
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A propos de ltude
Ltude sinscrit dans le cadre du programme de dialogue et de coopration
entre lOCDE et la Chine, qui est gr, ct OCDE, par le Centre de coopration
avec les non-membres. Les sujets traits par ce programme sont la fiscalit, les
statistiques, lenvironnement et les indicateurs environnementaux , lagriculture,
la concurrence, la gouvernance des entreprises, la rforme du secteur financier,
les assurances, lducation, la science et la technologie. Bien que ltude bnficie
de lapport de plusieurs annes de dialogue avec de nombreux ministres et
organismes publics chinois, elle a t ralise de faon indpendante par le
Secrtariat de lOCDE.
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freinent aujourdhui les rformes et instaurer les conditions ncessaires des progrs soutenus dans lavenir. Voici ces objectifs :
Rtablir la solvabilit du systme financier ;
Faire des mcanismes de march le moteur principal de la restructuration
des entreprises ; et
Asseoir les finances publiques sur une base solide et durable.
Bilan des avances ralises et des problmes restants
Lconomie chinoise a subi de profondes transformations au cours des vingt
dernires annes (tableau 1). La stratgie conomique de ltat se caractrise par la
cration de voies de dveloppement distinctes en dehors du secteur public, suivant des rgles et principes diffrents, afin daccrotre progressivement le champ
daction des forces du march tout en liminant peu peu la planification centralise. Ce processus, baptis sortir de la planification par la croissance 1, a donn
de trs bons rsultats, mais il est de plus en plus manifeste que sa capacit faire
avancer le dveloppement conomique de la Chine est en train de spuiser. Les
problmes structurels de lconomie relle nont cess de saggraver au cours des
annes 90, ce qui a conduit une sous-utilisation croissante du travail et un ralentissement prolong de la croissance relle (graphique 1). Ces problmes structurels
sont en grande partie imputables au manque dintgration des marchs des facteurs, entre les entreprises et entre les rgions.
Tableau 1.
2000
168
7272
20
31
30
49
21
16
51
33
69
18
13
50
23
27
changes/PIB (%)3
12
42
10
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Croissance annualise
16
16
14
14
12
12
10
10
4
1982 83
84
85
86
87
88
89
90
91
92
93
94
95
96
97
98
99 2000
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11
12
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1985
1990
1995
1998
1999
100
75
100
74
100
63
100
57
100
53
1 311
..
1 370
0.9
1 718
4.6
2 132
7.5
2 210
3.7
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Les travailleurs ont massivement abandonn les activits faible productivit dans lagriculture pour des emplois plus productifs dans lindustrie. Cette
mutation constitue un moteur important de la croissance de la Chine, de mme
quil la t par le pass pour dautres pays en dveloppement rapide. En Chine,
cependant, lessentiel de cette mutation sest effectue au sein de lconomie
rurale, et non par le biais dune migration des habitants des zones rurales vers les
zones urbaines, cause des lois qui empchent cette migration. Ces interdictions,
qui reprsentent des dsincitations la migration plutt que de francs obstacles,
ont essentiellement deux origines. La premire est lie au hukou empche les
migrants venant des zones rurales daccder aux services, aux prestations et la
plupart des emplois du secteur formel dans les zones urbaines. La deuxime
mane du systme de proprit foncire rurale, aux termes duquel les agriculteurs
qui sabsentent pendant de longues priodes de leur rsidence en zone rurale risquent de perdre leurs droits dutilisation de la terre, qui constituent leur assurancevieillesse de base.
Lintgration des travailleurs agricoles par les entreprises rurales est assez
ingale. Ces activits se sont principalement dveloppes dans les provinces
ctires et sont nettement moins prsentes dans les provinces intrieures, en
particulier dans louest du pays. Mme pendant la phase la plus dynamique, la
croissance des entreprises rurales na pas suffi absorber lintgralit des travailleurs qui ont quitt le secteur agricole. On a par consquent assist au dveloppement dun important excdent de travailleurs ruraux sous-employs. Une
grande partie de ces travailleurs (pas moins de 100 millions) sont devenus des
migrants flottants qui acceptent du travail non dclar ou dans le secteur informel, en zone urbaine.
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OCDE 2002
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Tableau 3.
1983
1985
1990
1995
1996
1997
1998
1999
Source :
PIB de la Chine
(milliards de $)
Part du total
des entres
dinvestissement
direct tranger
dans le PIB
de la Chine
(%)
0.916
1.661
3.487
37.521
41.725
45.257
45.463
40.319
300.375
305.254
387.723
700.278
816.490
898.244
958.990
989.621
0.31
0.54
0.90
5.36
5.11
5.04
4.74
4.07
Formation brute
de capital
en Chine
(milliards de $)
Part du total
des entres
dinvestissement
direct tranger
sur la formation
brute de capital
en Chine
(%)
101.483
115.300
134.705
285.928
323.148
343.285
356.964
368.446
0.90
1.44
2.59
13.12
12.91
13.18
12.74
10.94
Daprs le tableau 10.2 du chapitre 10. Les donnes proviennent de diverses ditions de lAnnuaire statistique
de la Chine.
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part, les sureffectifs et les capacits excdentaires et, dautre part, le lourd endettement des grandes entreprises publiques. En revanche, elles ont moins avanc
dans la rduction des autres fardeaux, et lamlioration a t nettement moins
marque pour les autres entreprises publiques et les entreprises prives.
Les performances de lindustrie ptissent principalement de linefficience
gnralise des entreprises. Actuellement, une grande partie du secteur fonctionne
avec des ressources inadquates, mal gres par les entreprises qui en disposent
et mal rparties entre les entits. Contrairement aux conomies anciennement
planification centralise de lEurope de lEst, lindustrie chinoise se caractrise par
la taille sous-optimale des units de production, la fragmentation et les redondances. On compte 200 constructeurs automobiles, qui produisent pour la plupart
quelques milliers de vhicules par an seulement. Les usines et les quipements
sont en grande partie obsoltes. Les conomies dchelle sont peu exploites,
comme le montre la prsence en Chine de prs de 8 000 cimenteries indpendantes, contre 110 aux tats-Unis, 51 en Russie, 58 au Brsil et 106 en Inde.
Une technologie inadapte et une capacit dinnovation limite sont les deux
grands points faibles de lindustrie chinoise. Nombre des entreprises du pays ont
des niveaux technologiques infrieures aux niveaux internationaux. La Chine
consacre moins de moyens la recherche et fait moins de dcouvertes scientifiques
(dpts de brevets) que les pays de lOCDE, ou que dautres grands pays en
dveloppement comme lInde. Lindustrie joue galement un rle moins important dans le dveloppement technologique et linnovation. Par ailleurs, les transferts de technologies entre entreprises trangres et chinoises semblent limits
la fois en termes de montants et de porte.
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ve
t in
eff
er
Int
ici
en
Gouvernance mdiocre
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ed
res
tru
ct
u
r
ati
on
Bnfices maigres,
endettement massif
Source : Secrtariat de lOCDE.
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20
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veulent tre comptitifs par rapport aux autres conomies mergentes dAsie.
Pour russir sur les marchs dexportation, les entreprises qui fabriquent des produits forte intensit de main-d'uvre devront sintgrer dans les chanes de
production internationales. La libralisation doit permettre damliorer certains
mcanismes essentiels pour accomplir la restructuration ncessaire, en renforant
la concurrence, en largissant les opportunits dalliances entre les entreprises
trangres et locales, et en incitant les reprsentants de ltat prendre des
mesures visant amliorer le climat des affaires. Cependant, les principaux obstacles
qui freinent actuellement lamlioration des performances de lindustrie, tels que
le maintien de lintervention de ltat dans la gestion des entreprises, le manque
de discipline financire, les restrictions la disparition des entreprises et autres
modalits de redploiement des ressources, doivent tre surmonts pour pouvoir exploiter les avantages potentiels de la libralisation des changes et de
linvestissement. En outre, une loi sur la concurrence, complte et respecte, sera
ncessaire pour viter que les entreprises existantes et les pouvoirs publics nrigent de nouvelles barrires protectionnistes pour contrer la libralisation et les
ajustements qui laccompagnent.
Des contraintes croissantes manant du systme financier9
Le systme financier chinois a ralis des progrs considrables ces dernires
annes. La bourse sest toffe de manire impressionnante depuis sa cration
au dbut des annes 90, et la capitalisation boursire reprsentait plus de
50 pour cent du PIB en 2001 (graphique 3). Au cours des dix dernires annes, on
a galement assist la cration de nouvelles banques dans tout le pays,
lexpansion significative du secteur des assurances, au dveloppement dun march
montaire intrieur et, plus rcemment, lmergence de possibilits de prts la
consommation et au logement. La structure de rglementation et de contrle financier a t elle aussi soigneusement rorganise et rationalise conformment aux
meilleures pratiques internationales.
Malgr ces avances, le systme financier ne parvient toujours pas exercer
plusieurs de ses fonctions de base au sein de lconomie. Mme si lpargne semble tre raisonnablement bien mobilise10, le crdit nest pas rparti de manire
efficiente. Les entreprises dtat bnficient de lessentiel des fonds allous par
le systme financier formel, tandis que les entreprises prives reoivent une part
bien infrieure celle requise par leur importance au sein de lconomie11. Des
principes non commerciaux, tels que la ncessit de soutenir les entreprises
dtat dficitaires, continuent dinfluencer les dcisions de prt des banques. En
raison de ces distorsions, conjugues la capacit restreinte moduler les taux
dintrt en fonction du risque, le cot effectif du crdit varie fortement entre
emprunteurs de solvabilit comparable. La diversit des tablissements financiers et des capacits est limite. Le march interbancaire et les autres mcanismes
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Indonsie
Thalande
Chine
Allemagne
Core
Japon
Australie
Taipei chinois
Malaisie
tats-Unis
Royaume-Uni
Singapour
Hong Kong, Chine
0.5
1.0
1.5
2.0
2.5
3.0
3.5
4.0
22
La discipline extrieure confre par le systme financier constitue galement un grand point faible. Des annes de crdit soumis lautorisation de ltat,
ainsi que linsuffisance des dispositions visant faire respecter les contrats et
celle des rgimes de faillite ont abouti une contre-culture du crdit, dans
laquelle les banques ntaient gure incites et encore moins capables de se
conformer des rgles de prt strictes et de faire respecter les contrats de prt.
Les obligations imposes par ltat et labsence de rigueur des rgles de prts
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ont engendr un manque de discipline budgtaire pour de nombreuses entreprises, en grande partie responsable du surinvestissement auquel on a assist
en 1992-94 et dont les consquences (excs et inefficience) se font aujourdhui
sentir dans lconomie chinoise. Le manque global de discipline a t aggrav du
fait que cette discipline nest pas uniforme dune entreprise lautre. Rsultant en
partie du dveloppement limit des marchs de capitaux, mais aussi de lintervention de ltat dans les activits des entreprises, le systme financier ne dispose pas des moyens pour aider les entreprises se restructurer, redployer les
ressources et permettre les prises de contrle.
Ces carences du systme financier montrent, dune part, que la Chine reste
un pays en dveloppement et, dautre part, que lvolution du systme financier
est en retard sur celle de lconomie relle. Malgr la forte croissance du secteur
non tatique, le systme financier reste quasiment intgralement la proprit de
ltat (tableau 4). En effet, la Chine ne compte quune seule banque prive oprant sur le march intrieur. Les quatre principales banques commerciales dtat,
cres au dbut de la priode des rformes pour financer les entreprises publiques,
et qui sont encore fortement orientes sur cette catgorie dentreprises, dominent le systme financier, et sont responsables de prs des trois quarts des prts
en Chine. Les facilits de crdit sont segmentes entre les villes et les campagnes.
Les oprations de la plupart des banques commerciales, lexception des banques commerciales dtat et des 13 nouvelles banques constitues en socits
anonymes, se limitent la ville o elles se trouvent.
Ces facteurs structurels indiquent que ltat tait, par le pass, fortement
impliqu dans les dcisions de prt. Lobjectif de cette intervention tait de
rpondre aux besoins de la planification centralise dans lconomie relle et
dutiliser les prts bancaires la place des dpenses publiques pour promouvoir
divers objectifs non commerciaux. Cette pratique est ne du dclin continu des
recettes fiscales de ltat entre le dbut des annes 80 et le milieu des annes 90
(voir chapitres 18 et 22 traitant respectivement de la fiscalit et des questions
macro-conomiques). Cette substitution est en grande partie responsable de
laccumulation massive de crances douteuses par les banques et les autres tablissements financiers. Lintervention de ltat et lide que celui-ci finira par soutenir les tablissements financiers, quelles que soient leurs performances, ont
galement frein le dveloppement dune culture interne vocation commerciale
concernant le respect de critres de qualit pour les prts et une gestion rigoureuse des risques.
Depuis le milieu des annes 90, la Chine acclre considrablement le
rythme de ses rformes financires pour tenter de remdier aux lacunes du systme. La loi bancaire promulgue en 1996 a entran un durcissement significatif
des rgles de prt, via lamlioration des contrles internes et le renforcement de
la responsabilit des personnes charges des dossiers de prt et de celle de
OCDE 2002
23
Tableau 4.
Banques publiques
Banques dtat ou contrles
par ltat : % du capital
du systme bancaire
1998
1994
99
100
0
82
85
7
n.d.
0
29
0
87
48
9
19
0
7
Russie
36
n.d.
Argentine
Brsil
Chili
Mexique
Prou
30
47
12
28
0
36
48
14
0
3
Chine
Autres conomies mergentes :
Hong-Kong, Chine
Inde
Indonsie
Malaisie
Philippines
Singapour
Thalande
Afrique du Sud
Pays de lOCDE :
Australie
Canada
France
Allemagne
Italie
Japon
Royaume-Uni
tats-Unis
01
02
47
171
15
01
0
Rpublique tchque
Hongrie
Pologne
19
91
46
22
n.d.
n.d.
50
n.d.
0
n.d.
0
20
813
76
1. 1999.
2. Ltat dtient une participation majoritaire dans plusieurs tablissements financiers
qui proposent des services analogues ceux des banques commerciales.
3. 1990.
Source : Chan-Lee, James avec Sanghoon Ahn (2000), Measuring the quality of
financial systems in 29 market economies : an indicators approach with an
extension to East Asia, Institut de la Banque asiatique de dveloppement,
juillet ; Barth, James R., Gerard Caprio Jr., et Ross Levine (2001), The regulation and supervision of banks around the world : a new database, Banque
mondiale, fvrier ; sources nationales et estimations du Secrtariat.
24
leurs suprieurs qui doivent dsormais rpondre des nouvelles crances douteuses. Sajoutant la cration de trois banques spcialises , cette stratgie visait
librer les banques commerciales de la tutelle publique. En 2000, les autorits
OCDE 2002
ont ainsi transfr 1 300 milliards de RMB (environ 150 milliards de dollars) de
crances douteuses manant des banques commerciales dtat, soit prs de
18 pour cent du total des prts de ces tablissements, des socits de gestion
dactifs bancaires. De nouvelles banques denvergure nationale constitues en
socits anonymes ont t cres en 1995 pour confrer une plus grande diversit au systme financier. Les pouvoirs publics cherchent galement rduire les
limitations imposes ces banques, afin dencourager leur dveloppement, et prvoient de rformer la gouvernance des banques commerciales dtat.
Cependant, malgr leur importance, ces mesures se rvlent insuffisantes.
Certes, la qualit du crdit samliore, mais une grande partie des PME sont
aujourdhui confrontes un quasi-asschement du crdit. Mme si nombre
dentre elles ont des difficults financires, les enqutes montrent que le manque
daccs au financement devient un obstacle majeur leur restructuration. La discipline financire est probablement plus ingale que jamais. En effet, seules les
grandes entreprises dtat continuent daccder facilement au crdit bancaire et
sont les principales bnficiaires des moyens financiers supplmentaires apports par le march boursier. Mme si lintervention de ltat dans les dcisions de
prt est aujourdhui moindre, elle na apparemment pas cess : des crdits de
roulement sont encore accords aux entreprises dtat peu performantes. De
plus, bien que le renforcement des rgles de prt aide limiter le volume des
nouvelles crances douteuses, il est peu probable quil suffira encourager la
prise de risque encadre dans les tablissements financiers vocation commerciale. Cette prise de risque sera pourtant de plus en plus ncessaire en Chine
pour faciliter l adaptation la libralisation des changes et de linvestissement.
Les carences du systme financier rendent ces problmes dautant plus difficiles traiter. Mme si le volume des crances douteuses a t rduit en 2000,
les banques commerciales dtat et bien dautres tablissements financiers
seraient presque certainement sous-capitaliss si leurs portefeuilles de prts
taient valoriss de manire raliste. Les crances douteuses que dtiennent
encore les banques commerciales dtat aprs le transfert dune partie de leurs
prts des socits de gestion dactifs bancaires reprsentaient prs de
27 pour cent de lencours de crdit fin 2001, daprs les statistiques officielles,
et certainement davantage si les normes internationales de comptabilit et de
classification des prts que la Chine adopte progressivement taient entirement appliques. Les banques constitues en socits de capitaux dtiennent,
elles aussi, dimportants volumes de crances douteuses, et il est notoire que les
coopratives de crdit rurales sont particulirement en mauvaise posture. De
surcrot, les tablissements financiers nont gure les moyens de radier les
crances douteuses : leurs ratios de fonds propres atteignent tout juste, dans le
meilleur des cas, le minimum fix par la Banque des rglements internationaux
(BRI), et, cause des limites tablies par le ministre chinois des Finances, les
OCDE 2002
25
prts sont peu provisionns par rapport aux normes internationales. Les bnfices des banques nont cess de diminuer pendant les annes 90, pour descendre des niveaux extrmement bas qui seraient probablement proches de zro,
voire ngatifs, pour les banques commerciales dtat si les normes comptables
internationales taient appliques.
Les problmes actuels des tablissements financiers semblent reflter ceux
de leur clientle dentreprises. Un inquitant cercle vicieux sest instaur
(graphique 4). Les mdiocres performances des entreprises ajoutent aux crances
douteuses et compriment les bnfices des banques en faisant disparatre une
grande partie de leur march du base. Les tablissements financiers ne peuvent
esprer rtablir eux seuls leur solvabilit, moins dun net redressement des
rsultats des entreprises. Or, cause des nombreux prts improductifs, les banques
Graphique 4.
ENTREPRISES
BANQUES
Carences de gestion
Carences de gestion
Fonctionnement inefficient
Mauvaise qualit
du crdit
Rsultats mdiocres
Crances
douteuses
26
Source :
: Secrtariat de lOCDE.
OCDE 2002
ont du mal apporter les fonds qui permettraient aux entreprises de se restructurer
et dtre plus performantes. Bien que commun aux pays en dtresse financire, ce
cercle vicieux est aggrav en Chine par des comportements rsultant des relations
traditionnelles entre tablissements financiers, entreprises dtat et pouvoirs
publics. Les rformes nont pas encore fait voluer ces relations de manire
dcisive. tant donn le manque de recettes publiques destines faciliter la
rorganisation des entreprises d tat et les consquences de ce processus, les
prts bancaires servent soutenir des entreprises dtat dficitaires, ce qui
mousse, premirement, les efforts damlioration de la culture interne du crdit et
lorientation commerciale des banques et, deuximement, les mesures incitant les
entreprises dtat renforcer leurs mcanismes de gestion et de gouvernance. Conjugue aux lacunes du systme financier, linadquation de ladministration des tablissements financiers et des entreprises induit galement des risques qui
entravent le dveloppement de marchs sains pour les capitaux en tant quautre
source de financement.
Comme dans dautres domaines, la libralisation des changes et de linvestissement cre des opportunits, mais ne peut elle seule garantir une rduction
sensible des difficults, et prsente certains risques si les rformes nationales ne
sont pas efficaces. En principe, cette libralisation largit considrablement les
possibilits de participation des banques trangres, des socits dassurance et
des maisons de titres au march local. Les craintes de la Chine de voir ses banques perdre une importante part de march apparaissent toutefois excessives. En
effet, les banques trangres se montreront probablement trs slectives dans
leurs activits et viteront, dans une large mesure, de prter aux entreprises locales
tant que les performances de celles-ci ne samlioreront pas significativement12 .
Comme nous lavons indiqu dans le chapitre portant sur le secteur bancaire,
lessor des banques chinoises dpend de la capacit des rformes renforcer leurs
moyens et leur gestion et faciliter la restructuration des entreprises clientes. Dans
lhypothse o de bons rsultats seraient enregistrs dans ces domaines, lentre
doprateurs trangers dans les services bancaires et les autres services financiers
devrait contribuer au dveloppement du systme financier et, au bout du
compte, tre bnfique aux entreprises chinoises qui russissent amliorer leur
capacit fonctionner efficacement. La libralisation des changes et de linvestissement pourrait en outre accrotre linvestissement tranger sur les marchs
financiers de la Chine. Cette volution devrait permettre, long terme, le dveloppement de ces marchs, mais risque, court terme, de peser sur eux, car les
titres locaux sont sur-valoriss par rapport ceux placs sur les marchs internationaux. Une ouverture relativement large aux investisseurs trangers impose de
libraliser les contrles sur les mouvements de capitaux, et donc damliorer nettement la discipline et la surveillance pour matriser les risques dinstabilit
financire.
OCDE 2002
27
Graphique 5.
Pourcentage
Pourcentage
3.5
3.5
3.0
3.0
2.5
2.5
2.0
2.0
1.5
1.5
1.0
1.0
0.5
0.5
0
0
1986
28
Source :
1987
1988
1989
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
OCDE 2002
arrivants sur le march du travail et les travailleurs licencis par les entreprises
dtat et par dautres secteurs. Il en rsulte une nette monte du chmage dans
les villes qui, daprs certaines estimations, dpasse les 10 pour cent, et une
aggravation du sous-emploi des travailleurs ruraux.
Le ralentissement nest pas fondamentalement cyclique. La Chine a t peu
touche par la crise financire asiatique de 1997 et la croissance est reste faible,
selon les critres antrieurs, mme aprs le rtablissement des pays dAsie. Le
ralentissement ne semble pas non plus reflter la baisse de la croissance potentielle qui se produit naturellement lorsquun pays a puis toutes les possibilits
de transfert de main-d'uvre des activits faible productivit celles forte
productivit, ainsi que les possibilits dabsorption des technologies et du savoirfaire trangers facilement accessibles. Les sureffectifs et les multiples sources
dinefficience dans lindustrie laissent penser que ces processus sont ralentis
par des distorsions structurelles, mais subsistent. Il est plus plausible de considrer le ralentissement de la croissance comme rsultant de celui de la demande
globale suite aux difficults des banques et des entreprises, paralllement aux
problmes structurels de lconomie rurale.
La dclration de la croissance relle pose galement des dfis aux autorits qui cherchent encourager les ajustements ncessaires pour attnuer ces
carences structurelles. Il faut une croissance adquate pour gnrer la demande,
les bnfices et les recettes publiques qui permettront de financer la mise
niveau de lconomie, de faciliter une nouvelle rpartition des ressources entre
les diffrents secteurs et daider les travailleurs dplacs suite la transition. En
outre, pour parvenir au plein emploi, il faudra probablement une longue priode
de croissance suprieure au taux de croissance potentiel du pays.
Les efforts destins soutenir la croissance via des incitations macro-conomiques mettent en lumire les limites des instruments montaires et budgtaires. Comme dans la zone OCDE pendant les phases de fortes tensions pesant sur
le systme bancaire, la politique montaire expansionniste a peu deffet en raison
du resserrement du crdit. Celui-ci sexplique par la rticence des banques
prendre le risque daccorder de nouveaux prts qui seront difficilement remboursables. Malgr l abaissement progressif des taux dintrt de la banque centrale,
qui sont actuellement infrieurs 1 pour cent, les pouvoirs publics nont pas autoris une rduction aussi importante des taux des prts bancaires, afin dviter une
dgradation supplmentaire de la rentabilit, dj faible, des banques.
Cest par consquent la politique budgtaire qui a d fournir la plupart des
incitations macro-conomiques. Les statistiques officielles indiquent que les
comptes de la Chine sont sains et quil existe de grandes perspectives de croissance finance de manire budgtaire. Mme si le dficit public a t port
prs de 3 pour cent du PIB en 2000, le cumul de la dette intrieure et de la dette
OCDE 2002
29
trangre nabsorbe plus quenviron 32 pour cent du revenu national15 . Nanmoins, ce tableau est trompeur, car il est largement admis que la Chine devra faire
face des obligations de paiement qui ne sont pas encore explicitement reconnues. Pour respecter la premire de ces conditions trouver les sommes ncessaires au rtablissement de la solvabilit du systme financier , le pays pourrait
plus que doubler son ratio dendettement public16.
La capacit de remboursement de la Chine est probablement moins grande
que le PIB ne le laisserait supposer. En effet, les recettes publiques sont peu
substantielles. Leur part dans le PIB na cess de diminuer entre 1980 et 1996. De
plus, malgr une lgre remonte, elles reprsentent encore moins de 15 pour
cent du PIB. Les recettes gnrales, dont les charges extrabudgtaires recouvres par ladministration locale et les cotisations aux rgimes de protection
sociale, constituent quelque 21 pour cent du PIB. Cest un niveau relativement faible par rapport aux pays de lOCDE et un certain nombre dconomies de march mergentes (tableau 5).
La relative pnurie de recettes publiques a aussi des consquences plus larges. Ainsi, les sommes consacres par les pouvoirs publics l ducation et la
recherche-dveloppement, ainsi que les autres dpenses sociales, sont peu leves par rapport aux normes internationales. Les contraintes imposes aux entreprises par ltat et le recours lemprunt bancaire pour compenser ces dpenses
explicites rsultent, du moins en partie, de ce manque de moyens publics. Le faible volume des recettes engranges par ladministration locale, qui tient, dans
Chine
20.4
Moyenne OCDE
37.8
tats-Unis
Union europenne
Japon
31.0
45.0
37.6
30
31.7
18.8
17.3
29.8
OCDE 2002
une certaine mesure, des distorsions dans les accords actuels de fdralisme
budgtaire, favorise la multiplication des charges spciales, non sanctionnes par
la loi, et dautres formes de prlvements pesant sur les entreprises et les habitants des zones rurales. Ces distorsions constituent un paradoxe surprenant en
Chine. Les fonds publics destins faciliter les rformes conomiques et rpondre
dautres besoins sociaux essentiels sont limits. Pourtant, la plupart des secteurs de lconomie relle supportent un lourd fardeau fiscal, y compris ceux qui
bnficient dun traitement prfrentiel au sein du systme formel.
Les consquences macro-conomiques de laccession de la Chine lOMC
sont difficiles prvoir 17. Beaucoup dpendra de la capacit de lconomie procder aux ajustements micro-conomiques requis et de celle des rformes conomiques concrtiser long terme les avantages dynamiques, potentiellement
importants, de la libralisation des changes et de linvestissement. Ladaptation
cette libralisation stimulera certains secteurs, mais engendrera des pressions
dflationnistes en provenance de ceux qui perdent du terrain. Sur la dure, la
politique macro-conomique pourrait tre confronte un quilibre fluctuant
entre ces forces positives et ngatives. De rcents commentaires soulignent quil
faudra peut-tre, un moment ou un autre, modifier la parit actuelle des taux
de change, mesure que la libralisation progressera. En revanche, ils ne saccordent pas sur la direction que prendra cet ajustement. Ces considrations permettent
de penser quil faudra assouplir les instruments de gestion de la demande macroconomique, les rgimes de change et les contrles sur les mouvements de capitaux.
Creusement des carts de dveloppement entre les rgions18
Pendant les annes 90, la croissance de la Chine sest accompagne dune
aggravation des ingalits entre les rgions. Le revenu et le niveau de vie augmentent dans la quasi-totalit des rgions, mais cest dans les provinces ctires
( lest) que la croissance est la plus rapide. Viennent ensuite les provinces du
centre et, loin derrire, louest (tableau 6). Les disparits gographiques ne cessent de saccentuer depuis la fin des annes 80.
Les disparits de croissance et le creusement des carts de niveau de vie
entre les rgions ainsi quentre les villes et les campagnes de la Chine refltent
essentiellement leur manque dintgration. Les rseaux de transport et de
communication dans les provinces intrieures et ceux reliant ces provinces la
cte sont, dans lensemble, bien moins dvelopps que sur la cte. Cette segmentation est accentue par des rgles et des conditions commerciales diffrentes
et par la manire dont les politiques publiques sont dployes. Dans les provinces intrieures, les possibilits offertes au secteur priv sont nettement plus
restreintes que sur la cte, et la domination des entreprises dtat ainsi que la
OCDE 2002
31
Rang
durant lanne
1980
1999
1980
1999
1980-99
1980-90
1990-00
1 582
1 392
427
768
2 738
468
544
343
405
473
281
278
19 803
15 932
6 913
9 958
30 805
11 981
10 699
10 969
8 648
11 739
4 264
6 227
2
3
12
4
1
9
6
20
14
8
26
27
2
3
11
8
1
4
7
6
9
5
25
15
0
0
1
4
0
5
1
11
5
3
1
12
8.8
7.3
9.2
8.4
7.4
11.1
11.6
11.4
10.1
12.8
7.2
11.7
10.9
11.5
12.8
9.4
12.2
15.0
14.0
15.4
19.6
14.6
11.6
12.5
Centre
Shanxi
Mongolie intrieure
Jilin
Heilongjiang
Anhui
Jiangxi
Henan
Hubei
Hunan
437
345
384
685
285
342
317
428
365
5 117
5 400
6 302
7 660
4 710
4 673
4 899
6 511
5 227
10
19
17
5
25
21
23
11
18
18
16
14
10
21
23
19
13
17
8
3
3
5
4
2
4
2
1
8.7
10.6
9.5
6.9
9.9
8.8
9.6
9.2
7.8
9.4
9.8
10.4
8.4
12.2
11.7
11.5
11.9
10.5
Ouest
Chongqing
Sichuan
Guizhou
Yunnan
Tibet
Shaanxi
Gansu
Qinghai
Ningxia
Xinjiang
315
219
367
259
335
388
475
409
405
4 852
4 356
2 463
4 444
20
26
29
25
2
1
3
5
12
15
11
3
8.1
9.5
11.8
6.4
10.0
8.8
7.1
9.7
11.1
10.0
8.7
9.3
9.2
9.1
9.4
8.2
8.5
9.7
Est
Beijing
Tianjin
Hebei
Liaoning
Shanghai
Zhejiang
Jiangsu
Fujian
Shandong
Guangdong
Guangxi
Hainan
Source :
32
4 107
3 595
4 707
4 477
6 653
24
30
28
29
22
16
7
13
15
27
28
22
24
12
volution
du rang
Taux de croissance
du PIB
OCDE 2002
OCDE 2002
33
quelle est donc ncessaire pour tirer pleinement parti des avantages de la libralisation des changes et de linvestissement.
On saccorde gnralement penser que la libralisation des changes et de
linvestissement accentuera les carts entre les rgions de la Chine, malgr les initiatives actuellement dployes dans le cadre du programme de dveloppement
conomique de louest du pays. Mme si les autorits des provinces intrieures
sattachent attirer linvestissement tranger, la plupart des flux dinvestissement
direct tranger devraient concerner les provinces ctires. Les activits forte
intensit de main-d'uvre qui en bnficieront le plus sont galement concentres sur la cte. Par ailleurs, en raison de leur proximit avec les marchs internationaux et de leur infrastructure, les marachers et autres producteurs agricoles
employant une main-d'uvre abondante dans cette partie du pays en tirent eux
aussi avantage. Faute de mesures supplmentaires, les ingalits de revenus
entre les rgions risquent donc de se creuser et de sacclrer sous leffet de la
libralisation des changes et de linvestissement.
Amliorer lutilisation des ressources de la Chine
De toute vidence, lconomie chinoise fonctionne en de de son potentiel
de production. La main-d'uvre, le capital, la terre et les autres ressources sont
sous-utiliss, mal rpartis entre les secteurs dactivit et employs de manire
inefficiente. Lamlioration de lutilisation des ressources constitue lenjeu
numro un pour une Chine qui cherche atteindre ses objectifs de dveloppement. Comme nous lavons vu plus haut, une meilleure intgration entre les diffrents pans de lconomie nationale est probablement essentielle cette fin.
Nombre des priorits et des tapes proposes, qui sont numres plus bas et
rsumes la fin de lencadr 2, devront tre appuyes par des mesures complmentaires pour mettre en place un cadre plus appropri et renforcer la capacit
des pouvoirs publics soutenir le dveloppement conomique.
Accrotre lutilisation de la main-d'uvre19
34
OCDE 2002
OCDE 2002
35
36
Pour que les marchs soient mieux intgrs, il faut aussi engager des
rformes destines tendre la couverture et la portabilit des pensions de
retraite et des autres prestations sociales. Mme si ce sont forcment l des
objectifs de long terme, il est ncessaire, pour le moyen terme, de sattacher
attnuer les distorsions imputables la rpartition dsquilibre des cots
pesant sur le premier pilier du systme de retraite ( financement public).
Cest entre les entreprises rurales et urbaines que ces distorsions sont les plus
fortes, ainsi quentre les secteurs formel et informel dans les villes. Elles tiennent aux pensions servies, dont les montants sont actuellement faibles et ingaux. Ces disparits saccentuent car les taux de cotisation des entreprises
relevant du systme de retraite formel ont augment. Une premire tape
consisterait rduire les carts qui existent prsent entre les zones urbaines, par exemple en rassemblant au niveau des provinces, plutt qu lchelon des municipalits comme cest le cas ce jour, les moyens de financement
du premier pilier du systme de retraite. A plus long terme, la couverture
devra tre largie aux travailleurs ruraux et ceux qui sont aujourdhui
OCDE 2002
employs dans le secteur informel dans les villes, avec, cependant, une certaine
souplesse pour permettre des diffrences locales dans les taux de cotisation
et ltendue des prestations.
Mieux utiliser les terres et les ressources de lenvironnement 21
Pour amliorer la productivit dans lagriculture, il est essentiel [] dencourager
les modes de culture et les autres dcisions reposant sur les opportunits des marchs mergents et
lavantage comparatif rgional, plutt que sur la stratgie traditionnelle consistant accrotre partout la
production cralire, nimporte quel cot 22. Comme indiqu dans la dernire section, si la
Chine entend tirer parti de son avantage comparatif dans le cadre de la libralisation
des changes et de linvestissement, elle doit transformer les terres et les autres ressources actuellement rserves aux craliers en surfaces cultives employant davantage de main-d'uvre. A cette fin, il convient de supprimer progressivement,
mesure que les restrictions pesant sur les importations sont abolies, le mcanisme
actuel par lequel ltat encadre les prix dachat des crales et procde des interventions connexes. Une telle mesure sera en tout cas ncessaire pour limiter la charge
budgtaire pesant sur les pouvoirs publics.
Cette mesure sera plus performante si elle saccompagne de politiques
complmentaires, telles que la mise en place de systmes dinformation sur les
prix des intrants et des productions ou lamlioration des circuits de commercialisation. Pour bnficier pleinement de louverture des marchs internationaux
aux produits agricoles pour lesquels elle dtient un avantage comparatif, la Chine
doit surtout amener les normes et la qualit de ses produits un niveau compatible avec les rgles internationales. Il importe galement quelle investisse dans
linfrastructure pour renforcer les liens entre les agriculteurs et leurs marchs, surtout dans les provinces intrieures. Comme le souligne lexprience des conomies europennes en transition, la restructuration de lagriculture, et du secteur
rural dans son ensemble, ncessite un financement adquat. A cet gard, il faut
amliorer le fonctionnement du rseau des coopratives de crdit rurales et son
intgration avec les autres composantes du systme financier. Le dveloppement
dautres mcanismes de micro-crdit et de crdit informel, condition que
ceux-ci soient structurs et superviss de manire viter les abus, pourrait tre
particulirement efficace pour les petites exploitations rapportant peu.
La rorientation de la production agricole contribuera la ralisation dun
objectif environnemental cl : remdier la grave pnurie deau et la dgradation de la qualit de leau dans le nord de la Chine. Lutilisation de leau augmente fortement depuis vingt ans en raison de laccroissement des besoins des
activits rurales et des agglomrations urbaines. La rduction des productions
cralires qui occupent ce jour de vastes superficies devrait librer des ressources hydriques pour faire face lurbanisation, ou pour dautres usages. La
OCDE 2002
37
rcente introduction dune politique du prix de leau plus oriente sur le march,
fonde en partie sur les cots dadduction rels, devrait en outre permettre une
utilisation plus efficiente de ces ressources.
Lautre grand problme environnemental de la Chine est la forte pollution de
leau et de lair. Prs dun tiers du pays souffre des pluies acides, lair est trs pollu dans les grandes villes et des installations dvacuation des dchets solides
sont rclames avec de plus en plus dinsistance. Ces problmes sont imputables
divers facteurs, dont le faible rendement nergtique et la dpendance
lgard de la houille pour la production dnergie, lutilisation accrue dengrais
dans lagriculture, lurbanisation et lessor spectaculaire du parc automobile dans
les zones urbaines. Le passage progressif de lindustrie lourde des industries
lgres, gnralement moins polluantes, modre quelque peu ces phnomnes,
mais pas suffisamment pour empcher la qualit de lenvironnement de continuer
se dgrader.
Les autorits chinoises dploient des efforts considrables pour attnuer les
problmes de pollution. Elles renforcent les normes environnementales et encouragent une utilisation plus efficiente de lnergie, ainsi que labandon du charbon
au profit du ptrole et dautres sources moins nocives pour lenvironnement. Les
administrations publiques locales ferment les entreprises qui ne respectent pas
les normes antipollution. Ces mesures forment une grande partie du cadre juridique
et rglementaire ncessaire pour que la Chine atteigne ses objectifs environnementaux. Nanmoins, comme dans nombre dautres domaines, lefficacit de ce
cadre est limite par les difficults de mise en application.
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OCDE 2002
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39
40
Mme si ces mesures constituent des premires tapes essentielles, leur succs dpendra des rformes engages dans dautres domaines, notamment pour liminer les facteurs externes qui tendraient fausser les dcisions de restructuration,
OCDE 2002
tels que la rpartition ingale des avantages sociaux et les incitations qui favorisent
le protectionnisme rgional. Il est tout autant indispensable dassainir le gouvernement dentreprise et les autres conditions cadres (voir section suivante) qui
permettent aux entreprises de tirer parti des opportunits de restructuration
qui augmentent leur valeur. A la lumire de lexprience et de lenvironnement de march plus exigeant, les autorits chinoises pourraient galement
repenser leur stratgie, qui consiste crer des champions nationaux, et envisager de limiter cette politique aux domaines dans lesquels lavantage dont la
Chine dispose actuellement donne ce pays de meilleures chances de russir
qu auparavant.
Les dfis technologiques auxquels lconomie chinoise est confronte continuent de mettre en lumire limportance dun renforcement du jeu du march,
paralllement lamlioration de la qualit de lintervention publique. Pour relever ces dfis, il ne faudra pas se contenter de rendre la technologie plus accessible
au march. Il sagit en fait datteindre un certain nombre dautres objectifs cls :
accompagner lamlioration de la capacit des entreprises innover, absorber
et utiliser la technologie, mieux diffuser celle-ci et accrotre linvestissement
direct tranger dans ce domaine. Les politiques explicitement en faveur de la
technologie ne peuvent y rpondre elles seules en labsence de rformes plus
vastes. Pour inciter les entreprises suivre le progrs technique et largir leurs
capacits, il faut faire progresser la gestion et la gouvernance, la concurrence ainsi
que dautres conditions cadres pour que les entreprises soient tournes vers la
recherche de la rentabilit. Il est tout aussi essentiel de mieux protger les droits
de proprit intellectuelle, afin de promouvoir le partage de la technologie et le
capital-risque. En outre, une ouverture plus grande aux investisseurs trangers du
secteur des services reposant sur le savoir permettrait d appuyer le transfert de
technologies provenant dautres pays.
Les pouvoirs publics ont un rle important jouer dans le renforcement des
capacits technologiques de la Chine, mais doivent recentrer leur action. Ils
devront probablement mettre disposition un important pourcentage des ressources ncessaires pour que le financement de la science fondamentale atteigne
un niveau plus compatible avec les normes internationales. Lexprience de
lOCDE laisse penser que les autorits chinoises peuvent contribuer la diffusion de la technologie en soutenant, par exemple, les centres universitaires rgionaux et les autres ples de recherche. Les mesures publiques en faveur de la
technologie doivent galement tre intgres dans un cadre plus large qui met
profit les synergies avec les autres politiques industrielles. Cela passe par une
coordination accrue entre le ministre de la Science et de la technologie, dont
relve une grande partie de la politique technologique, et les autres ministres
chargs des programmes de financement des PME et des diverses politiques
industrielles.
OCDE 2002
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45
46
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47
Ces mesures immdiates doivent ouvrir la voie dautres dispositions destines favoriser le dveloppement des marchs financiers moyen et long terme,
et galement tre tayes par ces dernires. Il sagira de faire progresser le gouvernement dentreprise et de permettre aux tablissements trangers accder au
march financier chinois. En outre, moyen terme, des plans officiels devront tre
mis en uvre en vue damliorer le fonctionnement du march des emprunts
dtat. Il convient galement dlaborer des cadres rgissant les marchs des
emprunts hypothcaires et des titres de crances hypothcaires afin de rpondre
plus facilement la demande croissante de crdits immobiliers, mesure que la
rforme de la politique du logement avance.
Mieux intgrer les rgions chinoises27
Lintgration entre les rgions chinoises ne simpose pas simplement pour
des raisons dquit. En effet, linsuffisance de lintgration est en train de
compromettre la ralisation des autres objectifs de dveloppement, et finira par
devenir un obstacle encore plus important si lon ny remdie pas. Sans davantage dintgration, il est probable que les villes ctires et quelques villes situes
lintrieur du pays devront accueillir des flux migratoires massifs de travailleurs
la recherche dun emploi. Ces flux migratoires exacerberont les pressions sur les
terrains, lenvironnement et les autres ressources des zones urbaines, ce qui diminuera fortement les avantages qui peuvent tre attendus de la concentration de
la population, et sapera les avantages mmes qui font la vitalit de ces zones.
Une plus grande intgration est ncessaire si la Chine veut tirer pleinement parti
de ses ressources foncires et agricoles, qui ne peuvent pas tre dplaces vers
les ctes. La segmentation persistante entre les rgions limite les gains de productivit issus de la spcialisation rgionale, ainsi que la capacit des entreprises
raliser des conomies dchelle et de champ suffisantes.
Afin de renforcer son intgration, la Chine a besoin dune stratgie de dveloppement plus large et plus pousse, axe sur la cration de marchs nationaux
pour les produits et les facteurs de production. Cela suppose de changer dorientation, dabandonner la politique de drogations slectives la rglementation
publique et de prfrences fiscales, de laisser davantage sexercer les forces du
march, damliorer la capacit des autorits locales rpondre ces forces, et
de les y inciter. Lexprience de lOCDE met en lumire plusieurs cueils des stratgies de dveloppement rgional qui risquent dtre pertinents dans le cas de la
Chine :
48
OCDE 2002
OCDE 2002
49
Priorits
Quelques suggestions
La segmentation du march
du travail compromet
le plein emploi
des ressources humaines.
a) Pour commencer,
court terme, supprimer
progressivement
les restrictions
la migration lies
au hukou et rformer
le rgime foncier.
b) Continuer dvelopper
le systme dassurance
chmage et rduire au fil
du temps les disparits
dans le financement
des prestations sociales.
La politique
du gouvernement entrave
le passage de lagriculture
intensive aux cultures forte
intensit de main-d'uvre.
Les problmes
environnementaux
empchent une allocation
efficiente des ressources.
Amliorer lapplication
et la coordination
de la politique
environnementale entre
les administrations
publiques.
La restructuration du secteur
des entreprises se heurte
labsence de mcanismes
de march.
Dvelopper un cadre
complet pour amliorer
les capacits technologiques
des entreprises.
Amliorer la protection
des droits de proprit
intellectuelle et accrotre
les dpenses publiques
consacres la R&D
fondamentale.
50
OCDE 2002
Priorits
Quelques suggestions
Lallocation du crdit
est inefficiente, la discipline
financire insuffisante
et les dispositions
financires de nature
favoriser la restructuration
du secteur des entreprises
sont limites.
a) Restaurer la solvabilit
du systme financier.
b) Diversifier
les tablissements
financiers et dvelopper
des marchs montaires
et financiers.
La fragmentation rgionale
devient un obstacle
au dveloppement gnral
du pays
hausse le montant total dpens lchelle nationale pour lducation, mais aussi
donner la mme priorit laugmentation des dpenses dducation dans les
zones rurales, particulirement celles de lintrieur du pays, o les niveaux sont
plutt faibles mais o le bnfice potentiel dune amlioration du capital humain
est relativement lev.
OCDE 2002
51
52
OCDE 2002
OCDE 2002
53
Cependant, les plus grands obstacles et les remdes ncessaires aux faiblesses
actuelles du gouvernement dentreprise sont rechercher en dehors des structures
mme de gouvernance. En effet, une grande partie de la difficult inhrente la
cration dentreprises publiques qui soient autonomes, vocation lucrative et
responsables vis--vis de leur actionnaire, savoir ltat, tient aux ambiguts du
cadre des rgimes de proprit qui sera dcrit plus bas. Par consquent, suite
leur transformation en socits de droit priv, ces entreprises nont gagn quune
autonomie restreinte et restent soumises aux restrictions imposes par ltat
concernant les licenciements, la cession dactifs ainsi que les fusions et acquisitions.
Comme dans dautres pays, il est impratif de renforcer la discipline des marchs si
lon veut construire un gouvernement dentreprise efficace sur des bases solides et durables. En
Chine, dans les secteurs dans lesquels se concentrent les entreprises publiques
actuellement cotes en bourse, la concurrence est souvent limite. Outre le manque persistant de discipline de la part des tablissements financiers, deux phnomnes empchant la Bourse de jouer le rle disciplinaire qui lui revient dans la
stratgie de rforme du gouvernement dentreprise : un accs limit au march et
limpossibilit de faire des transactions sur la majorit des actions des entreprises
publiques cotes. Jusquici, limpact de la diversification des actionnaires a t
attnu par le fait que la quasi-totalit des actionnaires minoritaires sont dautres
entits publiques, souvent assez peu orientes sur le bnfice32. Il importe tout
particulirement de renforcer cette discipline extrieure car, une fois que les
structures juridiques de base sont mises en place, leur fonctionnement dpend
de manire vitale des incitations fournies par le march pour que les entreprises
se dotent dun gouvernement efficace33.
Enfin, la question du gouvernement dentreprise en Chine ne concerne pas
simplement les entreprises publiques. Les entreprises collectives se caractrisent par des actionnaires et des parties prenantes multiples, et leur contrle
interne, la rpartition des droits rsiduels ainsi que leurs liens avec les autorits
locales sont ambigus et peu transparents. Il semble que de nombreuses entreprises collectives soient en train d voluer vers un statut de droit priv, mais sans
tre contraintes dadopter les structures de gouvernance y affrentes. La ncessit de bnficier dune bonne solvabilit et dune bonne rputation commerciale
devrait inciter les grandes entreprises collectives se conformer des normes de
gouvernement dentreprise plus proches de celles applicables aux socits
commerciales. Dans le cas des autres entreprises collectives, limpact de cette
incitation reste nanmoins plus flou.
Rformer les droits de proprit et les mcanismes de traitement de linsolvabilit
54
Les droits de proprit et leur matrialisation dans les contrats restent lune
des principales lacunes du cadre rgissant le fonctionnement des marchs en
OCDE 2002
OCDE 2002
55
56
Comme dans dautres pays, les entreprises installes et les autorits locales cherchent souvent faire barrage aux nouveaux venus, tirant ainsi une
rente de cette situation de monopole. Dans certains cas, la concurrence est
limite sur les marchs des produits par des barrires explicites, des distorsions dans le code des impts et le systme de distribution, et surtout
OCDE 2002
OCDE 2002
57
58
Des mesures importantes ont t prises depuis le milieu des annes 90 afin
de crer une base institutionnelle moderne pour la surveillance et/ou la rglementation financire, comparable celle des pays de lOCDE. En 1999, la Banque
populaire de Chine a t rorganise en neuf branches rgionales afin dattnuer
lingrence des autorits locales dans ses activits et de crer une plate-forme
pour une surveillance bancaire plus efficace. La Banque populaire de Chine a
aujourdhui la responsabilit de tous les tablissements financiers de dpt, y
compris les coopratives de crdit rural. La responsabilit, autrefois fragmente,
de la rglementation et de la surveillance des marchs boursiers, des marchs
obligataires, des maisons de titres et des socits dinvestissement a t regroupe
au sein de la commission de rglementation des oprations sur titres (CSRC), tandis que celle des entreprises dassurance a t confie la commission chinoise
de rglementation des activits dassurance (CIRC).
OCDE 2002
OCDE 2002
59
et gnralis est ici essentiel, ce qui passe par des efforts pour renforcer les
droits des actionnaires et les rgles concernant le gouvernement dentreprise.
Un fonctionnement plus transparent de toutes les entreprises est en outre
indispensable une supervision efficace de la part des autorits de contrle,
ainsi que des investisseurs et des mandants de ces entreprises. Plusieurs rformes en cours devraient, une fois acheves, y contribuer fortement. Citons la mise
en uvre de rgles comptables plus conformes aux normes internationales pour
les tablissements financiers et lextension toutes les socits non financires
des normes comptables dj en vigueur pour les entreprises dtat cotes. Cette
transparence doit saccompagner dune plus grande publicit et de dispositions
garantissant lexactitude des informations publies. A cette fin, il faut encourager
les entreprises faire davantage appel des auditeurs externes indpendants,
pour les aider tablir leurs rapports annuels. Cette ambition devrait tre facilite
par louverture aux socits daudit trangres rendue possible par la libralisation
des changes et de linvestissement. Il convient que les autorits de surveillance,
en liaison avec les associations professionnelles comptentes, redoublent defforts
pour accrotre lindpendance des socits daudit, ainsi que leur respect de la
rglementation.
Amliorer laptitude du systme judiciaire faire appliquer la loi
Les difficults de mise en uvre concrte des amliorations apportes aux
cadres lgislatif et rglementaire posent un problme rcurrent depuis le dbut
des rformes conomiques en Chine. Elles concernent aussi bien le respect des
contrats, du code du commerce ou de la lgislation sur la concurrence que celui
du code de lenvironnement. Dans le cadre des accords de lOMC, les autorits
chinoises se sont engages amliorer la mise en application des contrats et
autres rgles applicables aux entreprises, y compris concernant la proprit intellectuelle et industrielle et les contrefaons.
60
OCDE 2002
Encadr 3.
Problme
Priorits
Quelques suggestions
Les rformes
du gouvernement
dentreprise rencontrent
un succs limit.
laborer un cadre
cohrent, tay par
des lois, pour garantir que
les droits de proprit sont
bien dfinis
et sappliquent de manire
gale tous
les compartiments
de lconomie.
OCDE 2002
Problme
Priorits
Quelques suggestions
Dvelopper un cadre
gnral encourageant
la concurrence lchelle
du pays et dfinissant
clairement
les responsabilit
des organismes publics.
La faiblesse de la discipline
financire encourage
une mauvaise allocation
des ressources, dcourage
les efforts defficience
des entreprises et met
en pril la stabilit
financire.
Renforcer lindpendance
et les pouvoirs
des instances
de surveillance
et de contrle financier ;
accrotre laptitude
et mieux inciter
les tablissements
financiers et les marchs
se discipliner
eux-mmes.
Lapplication
de la lgislation
et de la rglementation
est de mauvaise qualit
et ingale.
Renforcer lindpendance
et clarifier
les comptences
du pouvoir judiciaire.
62
OCDE 2002
lexprience limite des tribunaux chinois (traditionnellement vous aux questions pnales) en termes daffaires civiles et par la formation succincte des magistrats et autres membres du personnel judiciaire.
Lobjectif clef consiste ici renforcer lindpendance et clarifier la comptence des tribunaux, en particulier vis--vis des organismes publics. La Cour populaire suprme a ainsi
labor un plan pour obtenir un financement indpendant du systme judiciaire,
afin de rduire sa dpendance envers les administrations locales. Cela suppose
toutefois davantage de professionnalisme et moins dinfluences politiques dans
le recrutement des magistrats.
Accrotre les capacits de ltat soutenir le dveloppement conomique
La ncessit de revoir priodiquement le rle de ltat mesure que lconomie se dveloppe nest pas une spcificit chinoise. Depuis la fin de la
guerre, les conomies de lOCDE ont connu des phases comparables, qui les
ont contraintes travailler ldification, la restauration ou au maintien de
finances publiques saines, chercher laborer des structures fiscales imposant aussi peu de distorsions que possible lconomie relle et rformer leur
rglementation afin damliorer le fonctionnement du march. Comme nous le
verrons plus loin, et comme le rsume lencadr 4, laptitude de ltat chinois
faciliter lajustement la libralisation des changes et de linvestissement,
ainsi qu favoriser le dveloppement long terme du pays, dpendra du succs
rencontr vis--vis de trois objectifs. Le plus immdiat consiste soutenir les finances
publiques de manire permettre la collecte de recettes suffisantes pour
rpondre aux besoins de dveloppement de lconomie. La rforme des relations budgtaires entre le centre et la priphrie constitue un lment important de cet effort. Le deuxime vise renforcer et assouplir les instruments
daction publique ncessaires pour prserver la stabilit macro-conomique
face aux divers chocs auxquels lconomie nationale doit sattendre dans les
prochaines annes. Le troisime rside dans ltablissement dun cadre rglementaire complet, conu pour favoriser lefficacit du march.
tayer les finances publiques41
Les tensions qui affectent les finances publiques chinoises se manifestent
notamment dans linsuffisance des fonds destins la recherche-dveloppement,
lenseignement ainsi qu dautres domaines importants pour le dveloppement de lconomie, dans la difficult trouver des recettes publiques aptes
faciliter la restructuration des entreprises dtat et largir la couverture sociale
et dans la prolifration des droits et charges ponctuels prlevs par les autorits
locales. Comme nous lavons not plus haut, les pressions exerces sur les finances
publiques vont saccrotre de manire substantielle, y compris moyen terme.
OCDE 2002
63
Tableau 7.
64
Part du total
1999
Total
15.8
100
11.0
20.0
11.0
15.5
6.3
0.9
11.7
35.3
41.5
36.3
15.6
7.7
5.3
9.6
6.0
1.6
2.0
3.9
Note : Les taxes sur la valeur ajoute sont principalement perues dans le secteur
secondaire, tandis que les impts sur les socits frappent les revenus des
services et de certaines autres activits tertiaires.
Source : Annuaire statistique de la Chine, 2000.
OCDE 2002
parti. Les avantages potentiels dun recouvrement plus efficace et dun paiement
de limpt plus rigoureux soulignent lintrt quil y aurait consacrer des ressources une plus grande efficience de ladministration fiscale. Ltat central sattache
actuellement regrouper un grand nombre de droits et taxes extra-budgtaires
levs par les collectivits locales en un ensemble plus cohrent, plus efficient et
galement mieux rparti gographiquement. Les autorits envisagent galement
dautres modifications du systme fiscal, avec notamment une convergence graduelle du traitement des entreprises trangres et locales. Une telle mesure
pourrait dgager des recettes substantielles. Elle est en outre ncessaire pour
aller vers une plus grande galit entre les entreprises.
Des mcanismes de planification, de formulation et de contrle du budget de
ltat sont galement essentiels pour garantir une utilisation efficiente des ressources. Dans les pays de lOCDE, le budget est gnralement loutil de planification numro un la disposition de ltat. Son importance est nettement moindre
en Chine. Conscientes de la ncessit dune rforme, les autorits de ce pays prvoient dtablir un compte de trsorerie unique, afin de suivre les dpenses et
les ressources des organes de ltat. Cette dcision mettra en place une institution essentielle pour mener bien des rformes plus pousses. Cependant, le
pays est encore loin davoir les moyens de formuler des budgets complets qui
1) tiennent compte de toutes les recettes et dpenses de ltat, 2) sappuient sur
des prvisions ralistes de recettes et de dpenses et (3) sintgrent un processus de planification sur plusieurs annes.
Le deuxime objectif majeur est ltablissement dun systme de retraite et dautres
prestations sociales viable. Mme si la couverture de la population devait rester aussi
limite quaujourdhui, le vieillissement de la population entranerait en effet une
progression des prestations plus rapide que celle du PIB. Aux taux actuels des
prestations, lextension de ces dernires dailleurs fort gnreuses par rapport
aux autres pays (tableau 8) aux prs de 80 pour cent des travailleurs qui ne sont
pas encore couverts sera impossible. Cependant, la diffrence de certains pays
de lOCDE, les autorits chinoises ne sont pas encore prisonnires de taux de
prestations intenables long terme.
Des progrs institutionnels significatifs ont t accomplis vers un financement partag des prestations sociales. Un systme de retraite reposant sur trois
piliers correspondant aux recommandations de lOCDE et de la Banque mondiale
a t mis en place. Ltat prend directement en charge le premier pilier : un
rgime prestations dfinies, financ par un prlvement sur les salaires et cens
couvrir un tiers des prestations de retraite prvues45. Les deux tiers restant seront
fournis par un second et par un troisime pilier (non obligatoire), cotisations
dfinies. Le financement du secteur de la sant a t rform selon des principes
analogues.
OCDE 2002
65
Rgion
Participation
en pourcentage
de la population
active (%)
Cotisations en pourcentage
des salaires (%)
Retraites
Total
couverture
sociale
Taux moyen
de compensation
de la perte
de revenu
(%)
Pension moyenne,
en % du PIB
par habitant
Dpenses
de pensions
en % du PIB
181
252
302
772
992
31
OCDE
Plage de variation
90
79-98
19
6-35
34
14-57
38
25-49
54
23-98
10
5-15
Asie et Pacifique
Plage de variation
26
3-73
14
3-40
17
4-46
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
1
0-3
66
32-97
22
20-45
31
24-61
44
24-69
39
13-92
7
2-14
Afrique du Nord
et Proche-Orient
Plage de variation
41
30-82
13
3-27
23
13-48
55
36-78
71
22-144
3
0-6
6
1-18
10
3-24
17
6-33
n.d.
n.d.
135
40-207
1
0-3
33
11-82
12
3-29
21
8-46
39
13-64
50
26-64
3
0-13
Chine (1999)
Afrique subsaharienne
Plage de variation
Amrique latine et Carabes
Plage de variation
Pourcentage. 1999 pour la Chine, et milieu des annes 90 pour les moyennes rgionales
66
Tableau 8.
OCDE 2002
OCDE 2002
68
OCDE 2002
est limite par lobligation qui leur est faite de prsenter, chaque exercice, un
budget en quilibre. Enfin, les pressions sur leurs recettes sont encore aggraves
par les inefficiences frappant les dpenses : le maintien dune fonction publique
plthorique, notamment.
Deuxime problme : le mcanisme de transfert entre centre et priphrie.
Celui-ci repose en partie sur un principe ancien : les transferts destins une province dpendaient de laptitude de cette dernire lever des fonds en sus dun
seuil donn. Parmi ses consquences, ce mcanisme ne compense pas vritablement
les dcalages entre les assiettes fiscales des provinces riches et pauvres. Troisime source de difficults, la rpartition des recettes entre les provinces et les
autorits sub-provinciales nest pas efficiente. Ce phnomne tient en partie
linfluence de considrations non commerciales, et qui sont notamment politiques, et labsence de critres formels dattribution pour lensemble du pays.
Rquilibrer les ressources et les dpenses des autorits locales constitue un objectif
majeur des rformes budgtaires. Il importe de repenser les relations budgtaires
entre ltat central et les administrations publiques locales afin, dune part, de
rduire les incitations au protectionnisme rgional, ainsi que les autres formes de
captage des ressources susceptibles de fausser lgalit entre les autorits locales,
et, dautre part, damliorer lintgration rgionale. Au vu de lexprience des pays
de lOCDE, la rpartition des responsabilits la plus approprie pour atteindre ces
buts dpend largement des situations nationales, et en particulier des moyens et
des incitations dont disposent les diffrents chelons de ladministration publique. Il peut en outre se rvler ncessaire de modifier cette rpartition des responsabilits avec le temps48. Cependant, les rformes devraient se donner deux
objectifs gnraux. Il faut, tout dabord, faire correspondre les recettes fiscales
des autorits locales leurs besoins de dpenses. Cet impratif a de fortes chances de ncessiter un rexamen du mode de rpartition des recettes fiscales et
des responsabilits en matire de dpenses, ainsi quune refonte du mcanisme
de transfert. Il faut, ensuite, mieux organiser les recettes et dpenses lchelon
provincial, en fixant des normes plus claires lchelon national et en donnant aux
provinces davantage de souplesse dans ladministration de leurs finances. Ces
entits doivent notamment pouvoir dterminer elles-mmes le taux des droits et
taxes locaux et emprunter pour faire face leurs problmes de liquidit court terme.
Assouplir les instruments macro-conomiques49
Les diverses forces qui vont sexercer sur la Chine suite la libralisation des
changes et de linvestissement et la restructuration de lconomie relle nationale vont considrablement solliciter les instruments de politique macro-conomique
la disposition de ce pays. Comme nous lavons suggr, la politique macroconomique devra tre mme de faciliter une croissance plus rapide du PIB rel
OCDE 2002
69
pour rduire le sous-emploi qui rgne actuellement une fois que les problmes
structurels auront t suffisamment attnus pour permettre dacclrer la croissance sans dchaner linflation. Le taux de change ncessaire pour prserver la
balance extrieure du pays pourra aussi varier, sans toutefois quon puisse prvoir
dans quelle mesure et dans quelle direction. Notre tude nonce trois objectifs
prioritaires pour amliorer lefficacit et la souplesse des instruments macro-conomiques ncessaires pour rpondre ces volutions probables.
Le premier consiste rendre la politique montaire mieux mme de grer la demande
globale, de manire que ce fardeau ne pse pas exagrment sur la politique budgtaire, comme cest aujourdhui le cas. Dimportantes mesures ont t prises ces
dernires annes afin dlaborer des outils de politique montaire permettant
une action indirecte sur le crdit intrieur. A moyen terme au moins, la prochaine
difficult consiste en grande partie renforcer les mcanismes de transmission de
la politique montaire. Il faudra sans doute du temps pour remdier lune des
faiblesses majeures cet gard : la situation financire prcaire des entreprises et
des banques, conjointement responsables de lactuelle crise du crdit.
Cependant, des progrs considrables sont possibles brve chance sur
deux autres points importants. Le premier consiste drglementer la rmunration des prts bancaires et des dpts dun montant lev. Les taux dintrt ont
dj t libraliss sur le march interbancaire, et les autorits ont annonc leur
intention de faire de mme pour les prts bancaires (et certains dpts) dans les
trois ans50. Il serait souhaitable daller plus vite. En effet, les actuelles restrictions
sur les prts bancaires limitent laptitude des outils de gestion de la banque centrale contrler le cot rel du crdit pour les emprunteurs finals. Le second
point porte sur une amlioration de la souplesse des marchs montaires. Le
dveloppement de tels marchs est certes une affaire de longue haleine, mais
accrotre les possibilits daccs et libraliser les prises de positions possibles
pour leurs acteurs contribuerait une rpartition plus large et plus gale des
consquences quauront les changements de la politique montaire.
70
OCDE 2002
saccrotra, il importera de plus en plus dlargir laccs des investisseurs institutionnels nationaux et, le moment venu, dautoriser les trangers acheter des
emprunts dtat. Le dveloppement du march montaire et la libralisation du
crdit sont galement ncessaires une bonne volution du march obligataire,
par exemple pour permettre aux oprateurs en valeurs mobilires danimer le
march de la rengociation des emprunts dtat dj mis51.
Le troisime objectif est aussi le plus dlicat atteindre. Il sagit daugmenter progressivement la souplesse du rgime de change et du contrle des capitaux. Les autorits chinoises
envisagent diffrentes solutions techniques pour assouplir brve chance la gestion de leur taux de change, avec notamment llargissement de la plage de fluctuation. A plus long terme, il faudra sans doute faire davantage. Le taux de change
nominal doit en effet tre mme de varier en fonction des exigences de la balance
extrieure, tout en vitant les perturbations caractre spculatif qui ont souvent
accompagn les rgimes de parits rvisables par le pass. A terme, un rgime de
change flottant pourrait bien constituer la meilleure solution, compte tenu de la
situation de la Chine. Ce systme permet notamment une politique montaire plus
indpendante, aprs louverture du compte de capital. Cependant, cette ouverture
est essentielle pour garantir lexistence dun march des changes suffisamment
tendu et efficient pour confrer la monnaie nationale un cours correspondant la
comptitivit sous-jacente de lconomie. Une libralisation progressive du compte
de capital sera galement ncessaire si lon veut que les entreprises chinoises disposent dun accs suffisant aux marchs internationaux des capitaux mesure que
la libralisation des changes et de linvestissement avance, et pour stimuler la
croissance des marchs des capitaux nationaux.
Il est trs difficile didentifier les dispositions concrtes ncessaires pour
quilibrer ces diffrentes considrations. Lexprience internationale rcente a
trs clairement illustr le risque dinstabilit macro-conomique dcoulant
dune ouverture du compte de capital intervenant alors que les marchs nationaux des capitaux sont insuffisamment dvelopps ou voluent dans un contexte de
distorsion. Les risques dune libralisation prmature sont aujourdhui particulirement consquents en Chine, du fait de la situation financire prcaire des entreprises
et des banques, de la mdiocrit du gouvernement dentreprise et du dveloppement incomplet du systme de contrle et de rgulation des activits financires. Cependant, un retard dans cette libralisation aurait aussi un cot. Il limiterait
en effet les possibilits dassouplissement du rgime de change, ainsi que les
avantages potentiels dune libralisation des entres de capitaux.
A brve chance, la stabilit que procure le rgime de change actuel est
probablement bnfique lconomie chinoise. Il y a nanmoins lieu de crer
les conditions dune plus grande souplesse. Pour cela, il serait utile de relcher
en partie et sur plusieurs annes les contrles pesant sur les mouvements de
capitaux, afin de faciliter laccs des entreprises aux devises et de crer un march
OCDE 2002
71
des changes plus tendu et plus efficient. Une fois que les mcanismes de
surveillance auront t suffisamment renforcs, il serait utile de procder un
allgement supplmentaire des contrles sur les flux de capitaux de portefeuille, en commenant par les marchs des actions et des titres de la dette
publique.
Crer les conditions dun systme de rglementation fond sur le march52
La rforme de la rglementation constitue un lment majeur des efforts
visant tirer pleinement parti de la libralisation des changes et de linvestissement. Ltablissement des conditions ncessaires pour intgrer lconomie intrieure et de cadres permettant le fonctionnement du march suppose de nouvelles
rgles dans certains domaines, une drglementation dans beaucoup dautres et
une rvision des textes existants pratiquement partout. Lobjectif gnral consiste
concentrer la rglementation sur la mise en place et lapplication des rgles et processus utiles un bon fonctionnement du march, plutt qu la captation des ressources ou leur rpartition par ltat.
La rglementation nest pas simplement une panoplie de textes portant
sur des domaines individuels, mais un processus part entire. Cest lun des
enseignements fondamentaux tirs par les pays de lOCDE au cours des cinquante dernires annes. Pour tre pleinement efficace, ce processus et pas
seulement ses divers lments doit sinscrire dans un cadre global, cohrent
et pens sur la dure, avec des priorits et des stratgies clairement dfinies.
On dispose de plus en plus de donnes prouvant quun processus de rglementation bien ordonn peut dboucher sur des avantages conomiques
significatifs : baisse des cots des entreprises, choix largi pour les consommateurs, capacit dinnovation renforce, notamment.
Un cadre rglementaire global serait spcialement avantageux pour la Chine,
et cela pour au moins trois raisons :
Il contribuerait tout dabord galiser les conditions de la concurrence
entre entreprises nationales et trangres, ces dernires bnficiant dj
dun cadre rglementaire cohrent dans leur propre pays.
72
OCDE 2002
Il peut enfin contribuer leffort entrepris par la Chine pour tablir une conomie de march en fournissant un socle plus rigoureux partir duquel
quilibrer les objectifs purement conomiques et les autres valeurs sociales,
telles que lquit, ainsi que la ncessit de venir en aide aux victimes de
la mutation conomique.
Lexprience de lOCDE ainsi que le travail des experts de lOrganisation
avec les pays non membres soulignent quil nexiste pas de modle unique et
universel en matire rglementaire. Les institutions et stratgies appropries
dpendent fortement des traditions et des circonstances rgnant dans chaque
conomie. Cependant, plusieurs principes directeurs se dgagent de cette
exprience. Citons tout dabord la ncessit de dvelopper, dans toutes les
composantes et tous les chelons de ltat, les structures institutionnelles
permettant la planification, la coordination et la dfinition des responsabilits
dans le processus de rglementation. La plupart des pays de l OCDE possdent aujourdhui un organisme central de rglementation dont le champ de
comptences couvre lensemble des administrations publiques. Ainsi, aux
tats-Unis, cette coordination est assure par lOffice of Management and Budget.
En Chine, cette fonction nexiste pas actuellement. Nanmoins, plusieurs organes dpendant directement du Conseil dtat ont un rle de coordination plus
limit, et pourraient servir de base ldification dune entit plus tendue.
Une telle institution contribuerait grandement surmonter les retards et les
blocages administratifs auxquels se heurtent les rformes dcides et clarifier les domaines de responsabilit des diffrentes instances de rglementation publiques. A plus long terme, un organisme de co ordination de la
rglementation pourrait servir de catalyseur une rationalisation accrue des
missions de rglementation actuellement rparties entre un grand nombre de
services.
Deuxime principe, les autorits de rglementation doivent disposer
doutils pour valuer objectivement limpact des mesures proposes, ainsi
que les arbitrages y affrents. De tels outils sont particulirement importants
l o, comme en Chine, le dveloppement des marchs et des institutions
souffre de distorsions aggravant le risque deffets pervers dus des textes
rglementaires mal conus. En Chine, lvaluation des dcisions passe le plus
souvent par des consultations avec des reprsentants des administrations
locales, et certaines mesures sont testes localement avant d tre appliques
lchelle nationale53. Le gouvernement a galement recours des groupes
de rflexion forms de fonctionnaires ou duniversitaires pour dfinir les
options envisageables et estimer limpact des actions proposes. Cependant,
des mcanismes plus formels, applicables directement par les organismes
publics, se rvleront sans doute ncessaires mesure que la politique de
rglementation se dveloppera. Dans les pays de lOCDE, la politique de la
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concurrence sert souvent valuer, non seulement limpact de textes rglementaires particuliers sur la concurrence, mais aussi les arbitrages qui en
dcoulent en termes defficience, de normes de qualit de lenvironnement et
dautres objectifs plus gnraux. Le cadre rglementaire souhaitable doit
demander explicitement aux organismes rglementaires de recourir ces
outils, et spcifier leurs possibilits dapplication et les priorits leur gard
dans des domaines particuliers.
Troisime impratif dun cadre rglementaire efficace, la transparence est
laspect pour lequel le systme chinois est le plus en retard sur les pays de
lOCDE. Elle est essentielle toutes les tapes de ce processus, de la formulation ladministration au jour le jour, en passant par la mise en application.
Cette transparence repose en premier lieu sur un principe : les instances
rglementes, ainsi que le public en gnral, doivent tre informs de
manire exacte et complte des rgles et de leurs modifications. Cette
connaissance de la part de la population est souhaitable non seulement du
point de vue des organismes soumis la rglementation, mais aussi pour
garantir que les administrations publiques, tous les chelons, soient pleinement au fait de leurs obligations, quelles puissent rendre compte de leurs
actions, et pour empcher la captation des organes de rglementation par des
intrts particuliers. La publicit donne aux textes rglementaires peut galement tre perue comme un engagement des instances de tutelle envers le
public, ce qui peut contribuer asseoir la crdibilit de ces instances. Les
efforts pour informer la population ne doivent pas se limiter des dclarations formelles mais ponctuelles (telles que les annonces dans les discours de
hauts fonctionnaires), mais inclure un effort rsolu de communication par des
canaux aisment accessibles.
74
Enfin, un systme rglementaire efficace suppose des mcanismes dapplication solides et respectueux de la notion dtat de droit. En Chine, la mise en
uvre de la rglementation est plus souvent confie aux chelons infrieurs de
ladministration publique, que dans la plupart des pays de lOCDE. Or, ces
niveaux, les instances rglementaires sont gnes par limmixtion des autorits
locales, se laissent aisment accaparer par des intrts particuliers et sont dans
lincapacit de sanctionner les contrevenants de manire efficace. Fonctionnant
sans mandat ni directives claires de la part de ltat central, la rglementation
locale est souvent excessive et par trop interventionniste. Les pays de lOCDE ont
gnralement promulgu des lois expressment destines clarifier le champ
dintervention des instances de rglementation et sanctionner les abus. La prsente tude suggre que la Chine pourrait sappuyer sur plusieurs lois administratives existantes pour laborer un cadre juridique plus efficace pour atteindre les
mmes objectifs.
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Priorits
Quelques suggestions
Renforcer le systme
de financement de ltat
en relevant les recettes
par rapport au PIB,
en parachevant
ltablissement dun
systme de prestations
sociales financirement
viable et en
se prmunissant contre
la monte venir
des crances douteuses.
Renforcer lefficacit
des instruments
de politique montaire,
acclrer
le dveloppement
du march des titres
de la dette publique
et assouplir
progressivement
les rgimes de changes
et les contrles pesant
sur les capitaux.
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Encadr 4.
Problme
Priorits
Quelques suggestions
La rglementation ne cadre
pas suffisamment avec
les besoins dune conomie
de march intgre.
Dessiner un cadre
rglementaire global,
lchelle de toutes
les administrations
publiques, dans lequel
ltat joue un double rle :
nonciateur neutre
et arbitre des rgles
du march.
Conclusions
Collectivement, les chapitres de cette tude illustrent les impressionnants
progrs accomplis par la Chine depuis quelques annes en vue dapprofondir son
intgration lconomie mondiale. Dans presque tous les domaines examins, les
autorits agissent dans le sens ncessaire pour rpondre aux problmes hrits
du pass et pour mettre en place les conditions qui permettront de tirer parti de
la libralisation des changes et de linvestissement. En sappuyant sur lexprience et les points de vue de lOCDE, ces chapitres soulignent les sujets sur lesquels davantage de changements seront sans doute ncessaires pour renforcer
les mesures prvues ou en cours dapplication et pour accrotre les chances, pour
la Chine, datteindre ses objectifs de dveloppement conomique.
76
Bien que la Chine se soit dj considrablement ouverte aux marchs internationaux, la libralisation plus pousse des changes et de linvestissement
pourra y tre trs bnfique. Cependant, comme le montrent les diffrentes parties
de cet ouvrage, ces avantages ne se concrtiseront ni forcment ni automatiquement. Tout dpendra essentiellement des avances des rformes de lconomie
nationale. Sans bouleverser les priorits concernant ces rformes, la libralisation
des changes et de linvestissement rend incontestablement certaines dentre elles
beaucoup plus urgentes.
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une intgration avec le reste du pays et dans lamlioration de lenvironnement commercial local que dans ltablissement de zones statut spcial ou
dans dautres formes de prfrence dorigine gouvernementale.
Lintgration du march intrieur dpend galement de latteinte dun
second objectif : le renforcement des conditions gnrales ncessaires un fonctionnement efficient de ce march. Il sagit dun processus permanent, qui se
poursuit y compris dans les conomies les plus avances. Cependant, dans les
pays en dveloppement tels que la Chine, une telle rforme est absolument prioritaire du fait des limites dans la mise en place des institutions et des distorsions
hrites de la planification centralise. La prsente tude identifie cinq priorits
cet gard. Il faut clarifier les droits de proprit et renforcer les mcanismes de
disparition des entreprises de faon que les actifs dtenus par ltat comme par
les autres agents conomiques puissent tre consacrs leur utilisation la plus
efficiente ; renforcer le jeu de la concurrence et, ce faisant, abolir les barrires
rgionales et les autres obstacles protectionnistes internes ; favoriser le gouvernement dentreprise en faisant en sorte que les dirigeants et les conseils dadministration deviennent plus indpendants et soient mieux mme de rendre
compte de leurs responsabilits, tout en renforant la discipline extrieure ;
tayer les pouvoirs et les moyens des autorits charges de contrler les activits
financires ; et, globalement, soutenir les rformes en accroissant lindpendance
du systme judiciaire, ainsi que ses moyens de faire appliquer la loi. Mme si ces
perfectionnements densemble prendront sans doute du temps pour sachever, il
importe den faire une priorit majeure court et moyen terme. En effet, les ajustements quimplique la libralisation des changes et de linvestissement pourraient fort bien inciter certains acteurs fausser la concurrence et, plus
gnralement, le fonctionnement du march afin de protger des intrts tablis.
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Plus que par le pass, atteindre ces objectifs ncessitera une coordination
des mesures sur une grande varit de fronts, afin de tenir compte de linterdpendance croissante des problmes. Dans le mme temps, il faut faire trs
attention la succession chronologique de ces actions, afin de mettre en place
les conditions dune poursuite des rformes. A cet gard, les dispositions destines briser les cercles vicieux qui bloquent la poursuite et llargissement
des rformes apparaissent spcialement prioritaires court terme. Un retour
rapide du systme financier la solvabilit est important non pas parce quil
suffirait en lui-mme tout rsoudre, mais parce que lexprience internationale montre quil est ncessaire pour faire passer les rformes du secteur
financier et de lconomie relle la vitesse suprieure. Les obstacles la
restructuration des entreprises, quils procdent de ltat ou dautres causes,
doivent tre supprims ds que possible si lon veut que le secteur des entreprises se montre la hauteur des impratifs qui dcouleront de la libralisation des changes et de linvestissement. Il faut galement doter ltat de
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Notes
1. Barry Naughton (1995), Growing out of the plan : Chinese economic reform, 1978-93, Cambridge
University Press.
2. Cette section sappuie principalement sur les chapitres 1 3 consacrs lagriculture et
au secteur rural.
3. Les crales occupent prs des deux tiers des terres cultives. Comme pendant les
annes de rforme, ltat fixe des prix au producteur et des quotas pour les principales
crales (bl, mas et riz) et contrle le march des crales, tout en autorisant les
agriculteurs vendre leurs excdents de production sur le march libre. Introduit en
1995 afin daccrotre la production par laugmentation des prix aux agriculteurs, le systme de responsabilit des gouverneurs pour les crales a conduit une augmentation des excdents. Malgr une rduction progressive du soutien des cours ces
dernires annes, lcart entre le prix au producteur et le prix du march ne cesse de
se creuser. Le systme de prix la production de crales nest pas couvert par
laccord OMC de la Chine, mais son maintien risque de devenir de plus en plus coteux
une fois le march intrieur ouvert aux importations trangres moins chres.
4. Les entreprises rurales, telles que dfinies dans cette synthse, incluent toutes les
entreprises rurales non agricoles, y compris les entreprises individuelles et autres
entreprises prives. Ce terme est synonyme de EBV selon la dfinition donne aux
chapitres 1 3. Les EBV sont parfois plus troitement dfinies comme des entreprises
rurales collectives. Ces dernires assurent lessentiel de la production industrielle
rurale.
5. Voir les simulations analyses dans le chapitre 4 sur les consquences pour lindustrie
et dans lannexe 2.
6. Cette sous-section sappuie sur les chapitres 4 6 traitant des questions industrielles
et sur le chapitre 10 consacr linvestissement direct tranger.
7. En 1999, la Chine ntait que huitime parmi les pays en dveloppement bnficiaires
de flux dinvestissement direct tranger. Les tudes mentionnes au chapitre 10 sur
linvestissement direct tranger indiquent que, si lon tient compte de sa taille et de
ses autres caractristiques, la Chine ne fait en moyenne pas mieux que les autres pays
en dveloppement.
8. Lannexe 2 analyse les donnes relatives limpact de la libralisation des changes et
de linvestissement sur lconomie chinoise.
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9. Daprs le chapitre 7 sur la banque, le chapitre 8 sur lassurance, le chapitre 14 sur les
priorits du systme financier et la politique de rglementation financire et le
chapitre 15 sur le dveloppement des marchs de capitaux.
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Notes
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le taux de recouvrement ainsi que dautres facteurs. Cet ordre de grandeur est comparable au cot support par dautres pays en dveloppement qui ont connu de graves
crises bancaires. Ce cot pourrait tre infrieur si la remise en ordre tait moins pousse, ou si les autorits comptaient massivement sur les banques pour surmonter leurs
problmes par une forte progression de leur activit, mais, comme lexpliquent le
texte et les chapitres sur le systme financier, cette stratgie est risque et pourrait
facilement faire gonfler les cots lavenir.
27. Voir le chapitre 21 sur les questions relatives lconomie rgionale.
28. Les aspects synthtiss dans cette section et les sous-sections suivantes sont abords
en dtail dans le chapitre 13, consacr au gouvernement dentreprise.
29. Une mesure importante a t prise en 1993, avec ladoption de la loi sur les socits,
qui prvoit la cration de socits de droit priv et responsabilit limite juridiquement autonomes, qui prcise les droits des actionnaires ainsi que les pouvoirs des
dirigeants et des conseils dadministration et de surveillance. Cette lgislation ne
sapplique pas toutes les catgories dentreprises. Les entreprises collectives sont
en effet rgies par un texte antrieur. Les entreprises prives nont pas t officiellement reconnues avant 1998, et leur champ daction lgitime reste ambigu.
30. Les autorits chinoises, y compris le prsident de la commission chinoise de rglementation des oprations sur titres, ont dclar expressment quelles considraient
les Principes directeurs de lOCDE sur le gouvernement dentreprise comme une rfrence internationale dans ce domaine.
31. Voir larticle de The Economist cit dans le chapitre 13, consacr au gouvernement
dentreprise.
32. La discipline est galement gne par les droits limits des actionnaires minoritaires.
33. Comme lindique le chapitre 4, le gouvernement dentreprise samliore surtout dans
les secteurs concurrentiels.
34. Cyril Lin, Corporate governance in China (2000).
35. La dcentralisation de ladministration publique augmente effectivement le nombre
de propritaires . La cration dentreprises distinctes charges de la gestion des
actifs ne rsout pas ce problme, car ces socits ont tendance fonctionner de
manire trs proche des administrations publiques dont elles sont issues. La sparation des entreprises publiques de leur administration de tutelle pourrait avoir pour
effet pervers de faciliter la tache des autres entits publiques qui souhaitent interfrer
avec leurs activits.
36. Cette section sinspire du chapitre 12 consacr au droit et la politique de la concurrence, mais aussi du chapitre 11, sur la rforme de la rglementation.
37. Les obstacles explicites la concurrence sur le march des produits se concentrent sur
quelques produits, comme lautomobile et la bire, et sont en train de disparatre
suite aux mesures nergiques prises par les pouvoirs publics.
38. Ces seuils stablissent RMB 300 000, ou US$36 000, dans le commerce de dtail, et
RMB 500 000 (US$60 000) dans le commerce de gros et le secteur manufacturier. Voir le
chapitre 13 sur le gouvernement dentreprise.
39. Voir chapitre 14, section sur la politique de rglementation/supervision, pour une discussion plus dtaille de ces questions.
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Notes
41. Les questions envisages dans cette sous-section sont examines plus en dtail aux
chapitres 16 (sur les retraites), 17 (gestion des budgets publics) et 18 (politiques fiscales),
ainsi quau chapitre 22, sur les consquences macro-conomiques.
42. Voir Nicolas Lardy (2000), Fiscal sustainability : between a rock and hard place ,
China Economic Quarterly.
43. Une tude publie en 1997 par la Banque mondiale estimait que seuls quelque
70 pour cent de la TVA due aux autorits taient effectivement collects. Depuis lors,
les progrs semblent assez limits. Voir Banque mondiale, China 2020 (1997).
44. Voir le chapitre 22 sur les questions de politique macro-conomique et le chapitre
18 sur les mesures fiscales.
45. En vertu de la politique actuelle, les prestations relevant de ce premier pilier remplacent 20 pour cent du salaire moyen dun ouvrier. On envisage de porter cette proportion 30 pour cent.
46. Selon les calculs du chapitre 16, un taux de compensation de la perte de revenu de
20 pour cent au titre du premier pilier pourrait tre financ par un prlvement de
10 pour cent sur les salaires, mme compte tenu de la hausse attendue du taux de
dpendance.
47. Ces questions sont envisages plus avant au chapitre 20, sur les relations budgtaires
entre gouvernement central et autorits locales.
48. Cette conclusion est corrobore par des rcentes tudes conomiques consacres par
le Secrtariat de lOCDE la Russie et au Brsil. Voir ce sujet les chapitres sur les
relations entre pouvoirs publics centraux et locaux dans les tudes conomiques de
lOCDE consacres la Russie (2002) et au Brsil (2001).
49. Ces questions sont dtailles au chapitre 22.
50. Comme avec dautres mesures, le calendrier exact implicite dans les annonces officielles
nest pas entirement clair. Cependant, compter trois ans partir de la premire mention de ce plan nous amne en 2003.
51. Comme lindique le chapitre 15, consacr aux marchs financiers, la Chine pourrait
amliorer la liquidit et la profondeur du march de la dette publique en sinspirant
de techniques dj en vigueur sur les grandes places mondiales : standardisation des
modalits dmission, regroupement des missions en un nombre limit de catgories
ou tablissement dun programme annonc lavance dmissions rgulires, par
exemple.
52. Ces questions sont abordes au chapitre 11, consacr la politique de la rglementation ;
voir galement la section du chapitre 12 sur la politique de la concurrence.
53. Cest le cas, par exemple, de la rforme du systme de logement, qui a initialement
t teste plusieurs annes Shanghai, avant dtre applique dans tout le pays.
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Publie en 1997
Politiques agricoles en Chine
Code 511997112P1, ISBN 92-64-25562-1
Agricultural Policies in China
Code 511997111P1, ISBN 92-64 15562-7
Les instruments conomiques des politiques denvironnement en Chine et
dans les pays de lOCDE
Code 971997172P1, ISBN 92-64-25618-0
Applying Market-based Instruments to Environmental Policies in China and
OECD Dountries
Code 971997171P1, ISBN 92-64-15618-6
Research of Methodological Issues on National Accounts (Sries no 2)
Publie conjointement par la direction des statistiques de lOCDE et le Bureau
National des Statistiques de la Rpublique populaire de Chine (NBS)
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