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TOMS-RAMN FERNNDEZ RODRGUEZ

Catedrtico emrito de Derecho Administrativo


Universidad Complutense de Madrid

MANUAL DE DERECHO
URBANSTICO
VIGESIMACUARTA EDICIN

Vigesimocuarta edicin, 2016

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2016 [Thomson Reuters (Legal) Limited / Toms-Ramn Fernndez Rodrguez]


Portada: Thomsom Reuters (Legal) Limited
Editorial Aranzadi, SA
Camino de Galar, 15
31190 Cizur Menor (Navarra)
ISBN: 978-84-9099-789-5
Depsito Legal: NA 207/2016
Printed in Spain. Impreso en Espaa
Fotocomposicin: Editorial Aranzadi, SA
Impresin: Rodona Industria Grfica, SL
Polgono Agustinos Calle A. Nave D-11
31013 - Pamplona

SUMARIO
PRLOGO A LA 24 EDICIN ............................................. 15
PRESENTACIN .................................................................... 17
ABREVIATURAS ..................................................................... 19
LECCIN 1
INTRODUCCIN AL DERECHO URBANSTICO ........... 21
1. El urbanismo como problema ......................................... 21
2. El Derecho Urbanstico en Espaa: evolucin histrica ....................................................................................... 23
3. En particular, la Ley del Suelo de 1956 a lo largo de su
vigencia ............................................................................. 25
4. La reforma de 1975 .......................................................... 29
5. El nuevo marco constitucional: la perspectiva material ..................................................................................... 31
6. La distribucin constitucional de las competencias en
materia de ordenacin del territorio, urbanismo y vivienda y el papel de las distintas administraciones pblicas ...................................................................................... 35
7. Crisis de la cultura urbanstica y reconstruccin del sistema .................................................................................. 41
8. Lo general y lo particular: una visin de conjunto ...... 43
LECCIN 2
EL PLANTEAMIENTO URBANSTICO .............................. 45
1. El plan como concepto central del derecho urbanstico ....................................................................................... 45

10

MANUAL DE DERECHO URBANSTICO

2. Criterios legales de planeamiento y normas de directa


aplicacin ......................................................................... 48
2.1. Criterios legales de planeamiento: los estndares urbansticos ..................................................................... 48
2.2. Normas legales de directa aplicacin ........................... 51
3. Clases de planes y normas urbansticas .......................... 53
3.1. El planeamiento supramunicipal ................................ 53
3.2. Los Planes Generales Municipales de Ordenacin ....... 57
3.3. Las Normas de Ordenacin Complementarias y Subsidiarias del Planeamiento ........................................... 61
3.4. Los Programas de Actuacin Urbanstica .................... 62
3.5. Los Planes de Sectorizacin ........................................ 64
3.6. Los Planes Parciales .................................................. 65
3.7. Los Estudios de Detalle ............................................... 66
3.8. Los Planes Especiales ................................................. 66
3.9. Las Ordenanzas de Edificacin y Uso del Suelo ........... 69
3.10. Instrumentos auxiliares de carcter no normativo ...... 71
4. Otras figuras de planeamiento ........................................ 73
5. Formacin y aprobacin de los planes. En particular, la
participacin ciudadana en la elaboracin del planeamiento ............................................................................... 73
5.1. Lneas generales de los diferentes procedimientos .......... 73
5.2. La participacin ciudadana en la elaboracin del planeamiento ................................................................. 78
5.3. La evaluacin ambiental estratgica de planes y programas .......................................................................... 82
5.4. La suspensin de licencias como medida preparatoria .. 84
5.5. La aprobacin definitiva por las autoridades urbansticas superiores ............................................................ 86
5.6. La publicacin .......................................................... 90
6. Efectos de la aprobacin de los planes ........................... 91
7. Vigencia, revisin y modificacin de los planes ............. 96
8. Algunas observaciones sobre la discrecionalidad de la
potestad de planeamiento y su control ........................... 99
9. Breve referencia a los planes de ordenacin de los recursos naturales ................................................................ 102

Sumario

11

LECCIN 3
LA PROPIEDAD DEL SUELO .............................................. 105
1. El estatuto legal de la propiedad del suelo .................... 105
2. Las clases de suelo y su rgimen jurdico ....................... 111
2.1. Observaciones generales ............................................. 111
2.2. El suelo urbano ......................................................... 112
2.3. El suelo no urbanizable .............................................. 116
2.4. El suelo urbanizable ................................................... 119
3. Las tcnicas de redistribucin de los beneficios y cargas
derivados del planeamiento ............................................ 122
3.1. Consideraciones generales ........................................... 122
3.2. El problema de la redistribucin de beneficios y cargas en
el suelo urbanizable y en el urbano no consolidado. La
figura del aprovechamiento medio o tipo ..................... 124
4. El rgimen de valoraciones ............................................. 127
5. Los patrimonios pblicos del suelo. En especial, los patrimonios municipales ..................................................... 133
6. Los derechos de tanteo y retracto a favor de la Administracin ............................................................................... 136
LECCIN 4
LA EJECUCIN DEL PLANEAMIENTO ............................. 139
1. Consideraciones generales .............................................. 139
2. Presupuestos jurdicos de la ejecucin del planeamiento ....................................................................................... 141
2.1. Tipos de planes que legitiman la actividad de ejecucin .. 141
2.2. La delimitacin de unidades de ejecucin .................... 143
3. Los diferentes sistemas de ejecucin de los planes: observaciones generales ....................................................... 144
4. El sistema de compensacin ............................................ 146
4.1. La puesta en marcha del sistema ................................ 147
4.2. Naturaleza y rgimen jurdico de las Juntas de Compensacin ....................................................................... 148
4.2.1. Observaciones generales sobre las relaciones ad extra ............................................. 148

12

MANUAL DE DERECHO URBANSTICO

4.2.2. Las relaciones internas entre la Junta y sus


miembros .................................................... 149
4.3. La mecnica operativa del sistema .............................. 151
4.4. Responsabilidad de la Junta de Compensacin y de sus
miembros ................................................................... 152
4.5. La sociedad mercantil como alternativa a la Junta de
Compensacin ........................................................... 153
5. El sistema de cooperacin ............................................... 153
6. La expropiacin como sistema de ejecucin del planeamiento. Otras funciones del instituto expropiatorio en
el mbito urbanstico ....................................................... 154
7. El sistema de ejecucin forzosa ....................................... 157
8. La ejecucin mediante agente urbanizador ................... 158
9. La prctica de los convenios urbansticos ...................... 160
10. Consideraciones finales ................................................... 164
LECCIN 5
LA EDIFICACIN .................................................................. 167
1. Consideraciones generales .............................................. 167
2. El deber de conservacin y sus lmites. La declaracin
de ruina ............................................................................ 168
3. El deber especial de conservacin de la propiedad monumental .......................................................................... 172
4. De la proteccin monumental a la rehabilitacin, regeneracin y la renovacin urbanas ................................... 176
4.1. La extensin del concepto de proteccin monumental ... 176
4.2. La estrategia de la rehabilitacin, la regeneracin y la
renovacin urbanas. .................................................. 178
5. La edificacin forzosa ...................................................... 179
6. Medidas de fomento de la edificacin. En particular, el
derecho de superficie ...................................................... 180
7. El control de la edificacin y uso del suelo. Las licencias
urbansticas ....................................................................... 182
7.1. Consideraciones generales ........................................... 182
7.2. Naturaleza jurdica de la licencia ............................... 183

Sumario

13

7.3. Alcance objetivo del deber de obtener la previa licencia . 188


7.4. Alcance subjetivo del deber de obtener la licencia .......... 194
7.5. Competencia y procedimiento. La regla del silencio positivo ........................................................................... 197
7.6. Eficacia de la licencia ................................................ 199
8. El visado urbanstico colegial como tcnica adicional de
control .............................................................................. 201
LECCIN 6
LA DISCIPLINA URBANSTICA: SU PROTECCIN Y
RESTABLECIMIENTO .......................................................... 205
1. Consideraciones generales .............................................. 205
2. La proteccin de la legalidad urbanstica ...................... 207
2.1. Obras sin o contra licencia ......................................... 207
2.2. Obras realizadas al amparo de licencias ilegales .......... 209
2.3. Obras y licencias en zonas verdes y espacios libres ........ 211
2.4. Suspensin y revisin de los dems actos y acuerdos en
materia urbanstica ................................................... 211
2.5. El problema de la vigencia actual de las facultades de
suspensin y revisin otorgadas por la LS a las autoridades supramunicipales ............................................. 212
3. Las infracciones urbansticas ........................................... 214
3.1. Observacin general ................................................... 214
3.2. Clases y tipos de infracciones ...................................... 215
3.3. Personas responsables ................................................. 219
3.4. Prescripcin de las infracciones ................................... 220
3.5. Las sanciones administrativas ................................... 221
3.5.1. Principios generales y reglas de aplicacin .............................................................. 221
3.5.2. El rgimen especial de las parcelaciones
ilegales ......................................................... 223
3.5.3. rganos competentes y procedimiento
para la imposicin de las sanciones .......... 223
3.6. Responsabilidad administrativa y responsabilidad penal: relaciones entre ambas ........................................ 224

14

MANUAL DE DERECHO URBANSTICO

3.7. La responsabilidad civil ............................................. 225


4. La accin pblica en materia urbanstica ....................... 225
5. La tutela judicial a travs de los tribunales ordinarios .. 227
6. La garanta penal ............................................................. 229
APNDICE. RESEAS DE LAS LEYES AUTONMICAS
EN MATERIA DE URBANISMO Y ORDENACIN DEL
TERRITORIO ......................................................................... 233
BIBLIOGRAFA ...................................................................... 247