Centro de Estudos da Consultoria do Senado Federal

A PEC N 233, DE 2008, E A REFORMA TRIBUTRIA

AMBIENTAL: FRAGMENTOS DE UM DEBATE
NECESSRIO
Fernando Lagares Tvora

TEXTOS PARA DISCUSSO

ISSN 1983-0645

56
Braslia, abril / 2009

Contato:

conlegestudos@senado.gov.br

O contedo deste trabalho de responsabilidade do

autor e no reflete necessariamente a opinio da
Consultoria Legislativa do Senado Federal.

Projeto grfico: Llia Alcntara

Os trabalhos da srie Textos para Discusso esto

disponveis no seguinte endereo eletrnico:
http://www.senado.gov.br/conleg/textos_discussao.htm

A PEC N 233, DE 2008, E A REFORMA TRIBUTRIA AMBIENTAL:

1
FRAGMENTOS DE UM DEBATE NECESSRIO

Fernando Lagares Tvora 2

RESUMO
O presente texto foi escrito para ser um subsdio
ao debate da Proposta de Emenda Constituio
(PEC) n 233, de 2008, que pretende alterar o
Sistema Tributrio Nacional, no que diz respeito
interveno do Estado a favor da preservao
ambiental. Para o alcance desse objetivo, o
trabalho discute razes para interveno do
Estado na economia e caractersticas desejveis de
um sistema tributrio, assim como descreve o ecoimposto alemo e outros exemplos de impostos
verdes. Em seguida, faz uma descrio sucinta da
PEC n 233, de 2008, apresenta um breve
histrico da questo ambiental na legislao
tributria nacional e analisa possveis alteraes
na PEC n 233, de 2008.
Argumenta-se que preos errados aqueles que
no consideram o impacto ambiental em seus
custos geram sinais errados para a sociedade,
que passa a utilizar energia e a intervir no meio
ambiente de forma indiscriminada, intensificando
os efeitos da mudana do clima.
Para combater esses problemas, entende-se que
uma reforma tributria com impacto ecolgico
positivo, deve introduzir mecanismos para
internalizao de externalidades, gerao de
receitas para preservao ambiental e criao de
incentivos inovao tecnolgica que considerem
critrios verdes. Tais medidas poderiam contribuir
para preservar o meio ambiente, reduzir a
poluio, gerar empregos ambientalmente
1

Pelas sugestes apresentadas a uma verso preliminar deste texto, agradecimentos aos Consultores
Legislativos Marcos Mendes e Antonio Pereira de Paula, que esto isentos de qualquer impreciso
remanescente.
Engenheiro Civil e Mestre em Economia do Setor Pblico, pela Universidade de Braslia, Brasil. MSc
in Management, Economics and Consumer Studies, pela Wageningen University, Holanda. Consultor
Legislativo do Senado Federal. E-mail: tavora@senado.gov.br

desejveis, mudar o comportamento econmico e

social e reestruturar a economia de acordo com
um sistema mais eficiente do ponto de vista
ambiental.

Abstract

The present text was written as a subsidy to the

debate about Constitutional Amendment Proposal
(PEC) n. 233 of 2008, which intends to modify
the Brazilian National Tax System concerning
state conservation on environmental issues. To
reach this goal, this work discusses reasons for the
state to intervene in the economy, desirable
characteristics of a tax system as well as describes
the German eco-tax and other green taxes. Next, it
makes a PEC n. 233s thumbnail sketch, presents
a brief historic of environmental issues under
Brazilian national law tax and analyses possible
proposals to PEC n. 233 of 2008.
It is argued that wrong prices those that
disregard environmental impact on their cost
bring out wrong signals to society. As result,
incentives to energy consumption increase and
environment intervention are created, which
intensify climate change effects.
To come up against these problems, it is believed
that a desirable ecological tax reform for Brazil,
which is being debated now at the National
Congress, should introduce mechanism to
internalize externalities, generate new revenues to
environmental protection, and create incentives to
technological innovation that adopt green criteria.
Those measures could contribute to preserve the
environment,
reduce
pollution,
create
environmentally friendly jobs, change economic
and social behavior and, finally, to restructure
Brazilian economy aiming a more efficient level
under the environmental view.

1. INTRODUO

Nos ltimos vinte e cinco anos tem crescido a preocupao com a preservao
ambiental, sobretudo em pases do norte da Europa, tais como Sucia, Holanda,
Alemanha. Em alguns deles, o partido verde desempenha papel essencial nas decises
de poltica pblica, no s por ter boa base parlamentar, mas tambm porque, na
questo verde, h forte apoio de outros setores da sociedade.
No mbito das relaes de comrcio internacional, a considerao de critrios
ambientais j tem sido nivelada com a qualidade dos produtos, com a inexistncia de
trabalhos em condio anloga a de escravido, com a no-utilizao de crianas na
produo dos itens a serem vendidos, etc.
Ademais, novo debate tem colocado esse problema em foco a mudana
climtica. A concesso do prmio Nobel da Paz de 2007 ao ex-vice-presidente
americano Al Gore conjuntamente com o IPCC (Intergovernamental Panel on Climate
Change) um indicativo de que o tema merece ateno e de que ir continuar a
desempenhar um papel importante nos anos vindouros.
Do ponto de vista tecnolgico, tambm so esperadas novidades no controle dos
gases provocadores do efeito estufa. A NASA (National Aeronautics and Space
Administration) anunciou que lanar em breve um satlite para controle da emisso de
gs carbnico CO2 hunter (BBC, 2008). Quando o satlite estiver em pleno
funcionamento, a NASA ser capaz de identificar os principais emissores e
absorvedores de gs carbnico no planeta.
Muito embora o Brasil seja o pas com a maior utilizao de energia renovvel,
cerca de 45% de sua matriz energtica (vide Tabela 1), o pas apontado como um
grande emissor de gases do efeito estufa devido s queimadas ainda existentes e,
portanto, passvel de acusao de ser um dos atores importantes nessa problemtica.

Tabela 1 Matriz Energtica Brasileira, 2006

Fontes
No-Renovvel
Petrleo e Derivados
Gs Natural
Carvo Mineral e Derivados
Urnio (U3o8) e Derivados
Renovvel
Hidrulica e Eletricidade
Lenha e Carvo Vegetal
Derivados da Cana-de-Acar
Outras Renovveis
Total

%
54,9
37,7
9,6
6,0
1,6
45,1
14,8
12,6
14,6
3,0
100,0

Fonte: MME (2007)

A reao dos pases tem apontado para diversas direes: aumentar o uso de
energia renovvel, evitar a destruio dos biomas nativos, preservar os existentes,
recuperar as florestas destrudas, incentivar a reduo do uso de energia, reeducar a
populao para considerao de critrios ambientais, reduzir o uso de combustveis
fsseis, criar incentivos econmicos para induzir o comportamento ambientalmente
correto, entre outros.
No campo dos incentivos econmicos, uma forma que tem se mostrado plausvel
a criao de um desenho tributrio que privilegie a preservao e o incentivo a aes
que levem reduo do impacto do homem na mudana ambiental. No caso do Brasil,
onde a carga tributria se encontra to elevada cerca de 34% do PIB (vide Tabela 2),
ao lado da necessidade de reestruturao do sistema tributrio, esse argumento ganha
espao.

Tabela 2 - Carga Tributria Brasileira Bruta 3

Ano
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007

%
34,10
35,61
34,92
35,88,
37,37
33,51
34,79

Fonte: SRF (2006); SRF (2008)

3

Os dados de 2001 a 2005 podem ser encontrados em SRF (2006). Os de 2006 e 2007 podem ser
encontrados em SRF (2008). Entende-se que a srie de 2001 a 2005 pode no estar revisada e
uniformizada com a de 2006 e 2007. No entanto, a principal idia aqui apenas mostrar a ordem de
grandeza da carga tributria no Brasil, que considerada alta.

O tema se mostra bem atual, visto que a Proposta de Emenda Constituio

(PEC) n 233, de 2008, que visa a alterar o Sistema Tributrio Nacional (STN), se
encontra em debate na Cmara dos Deputados. Oportunamente, a matria ser apreciada
tambm no Senado Federal.
O Brasil que j exemplo a ser seguido no uso de energia renovvel pode
aproveitar esse ensejo para introduzir critrios que levem a uma maior eficincia
ambiental em seu sistema fiscal.
mister destacar que esse tema tambm uma demanda da sociedade brasileira.
Por exemplo, o Manifesto em Defesa da Reforma Tributria Ambiental, assinado por
membros do Ministrio Pblico Federal e dos Ministrios Pblicos dos Estados que
promovem a defesa ambiental na Amaznia Legal, afirma que: com a aplicao dos
instrumentos da poltica tributria, o Poder Pblico poder arrecadar recursos e ainda
orientar comportamentos de modo a realizar a justia distributiva, investindo em bens
essenciais ao desenvolvimento socioeconmico em bases sustentveis e na proteo do
meio ambiente;
Portanto, visando a subsidiar o debate que envolve a reforma tributria
ambiental e a possvel incorporao de um imposto verde no Brasil, o presente texto
discute, na seo 2, razes para interveno do Estado na Economia. Na seo 3,
caractersticas desejveis de um sistema tributrio so apresentadas. A seo 4, por sua
vez, descreve o exemplo do eco-imposto alemo; e a seo 5, outros exemplos de
impostos verdes. A seo 6 faz uma descrio sucinta da PEC n 233, de 2008, que
pretende alterar o Sistema Tributrio Nacional. A seo 7 apresenta um breve histrico
da questo ambiental na legislao tributria nacional. A seo 8 aborda possveis
propostas PEC n 233, de 2008, ao passo que a seo 9 apresenta consideraes sobre
essas propostas. Por fim, a seo 10 apresenta, a ttulo de concluso, os comentrios
finais.

2. INTERVENO DO ESTADO 4

Todas as vezes que se fala de interveno do Estado na Economia vm tona os

possveis riscos de surgirem danos maiores do que benefcios. Entretanto, como o
mundo no perfeito, sem a interveno do Estado, muitos interesses pblicos jamais
poderiam ser alcanados. Nesse sentido, apresenta-se, a seguir, uma concisa discusso
sobre razes para que o Estado, em certas situaes, interfira na economia.
Burgess & Stern (1993) apresentam cinco grupos de argumento para a
interveno do Estado:

1) Falha de mercado: nesse primeiro rol, os autores argumentam que

notavelmente a presena de externalidades, bens pblicos, e a
inexistncia de mercados perfeitos em adio violao de
comportamento competitivo perfeito tais como nos casos de informao
assimtrica, retorno crescentes e barreiras de entrada ensejariam aes
estatais.
2) Pobreza e distribuio de renda: em situaes nas quais alguns cidados
so alijados das condies mnimas ou naquelas nas quais a distribuio
dos resultados seja inaceitvel.
3) Garantia do direito educao, sade, nutrio e moradia: garantia das
condies mnimas para que o indivduo possa participar ativamente da
sociedade.
4) Tutela 5 : decises do Estado que obriguem o indivduo a seguir certas
regras, como obrigatoriedade de adeso a plano previdencirio, exigncia
de manuteno de crianas na escola.
5) Geraes futuras: garantir o direito de descendentes por regular as aes
da sociedade no presente. Exemplos relevantes: aquecimento global,
poluio do ar e da gua, conservao das florestas, proteo das
espcies.

4
5

Para uma viso mais tcnica deste tpico, ver Stiglitz (2000).
Traduo livre de paternalism.

Tanto no item 1 quanto no item 5, encontra-se amparo na literatura econmica

para a introduo da questo ambiental na legislao tributria. Como garantir que os
indivduos ajam corretamente e considerem o direito das futuras geraes sem uma
regulao legal apropriada? quase impossvel quantificar quanto vale uma visita
Amaznia, ao Pantanal ou a qualquer outro bioma similar. Esses bens no pertencem
exclusivamente a geraes atuais. Da mesma forma, no cabe a geraes futuras o custo
econmico e social da no-preservao atual.
A questo muito mais sensvel em pases em desenvolvimento, onde o
processo de crescimento em geral tem trs reas sensveis: a econmica, primariamente,
a tecnolgica e a ambiental, muitas vezes relegada ltima instncia devido
necessidade de gerao de renda e produo para atendimento s necessidades bsicas
de sobrevivncia.
Burgess & Stern (1993) afirmam que duas lies emergem da experincia dos
pases menos desenvolvidos durante as ltimas duas dcadas:

No h, no longo prazo, alternativa vivel taxao como meio de

financiamento dos gastos do governo;

Ajustes bem-sucedidos e estabilidade macroeconmica so baseados em

correes fiscais profundas e permanentes feitas no curto e no mdio
prazos.

Completam os autores que, no corao das correes fiscais, esto mudanas

estruturais que envolvem reformas tributrias.
Por conseguinte, considerando o cenrio internacional que se move no sentido
de uma maior atuao preservacionista, o interesse nacional de manter os bens naturais,
o ecossistema e a fauna para as geraes futuras, a recomendao da literatura
econmica no sentido de que reformas tributrias devem corrigir questes estruturais e,
ainda, que a tributao a nica forma vivel para manuteno do Estado no longo
prazo, a reforma tributria ambiental deve, sem dvida, ser alvo de debates e
considerao especial no Parlamento, mormente neste momento em que est em anlise
a PEC n 233, de 2008.

3. CARACTERSTICAS DESEJVEIS DE
TRIBUTRIO E O IMPOSTO AMBIENTAL 6

UM

SISTEMA

Sousa (1997) entende que um sistema tributrio deve ter os seguintes atributos:
eficincia econmica, simplicidade administrativa, flexibilidade, responsabilidade
poltica, justia.
Por eficincia econmica, entenda-se que o sistema tributrio no deve interferir
na alocao eficiente de recursos. Em outras palavras, a tributao no deve alterar as
decises dos agentes econmicos em relao a poupar, consumir, trabalhar, casar, etc.
Colocada nessa perspectiva, a tributao pode ter efeito sobre o crescimento econmico.
Esse paradigma no encontra perfeita consonncia no mundo real, uma vez que,
na maioria dos impostos existentes, os agentes podem reagir mudando suas atitudes.
Assim, a tributao , na maior parte das vezes, distorciva: altera decises dos agentes
econmicos. Portanto, outros critrios devem igualmente ser considerados em uma
reforma tributria.
A simplicidade administrativa demanda que o custo direto (custo da mquina
arrecadadora) e que os custos indiretos (custos correlatos ao pagamento dos tributos:
contadores, advogados, etc.) sejam razoveis. Nesse sentido, as informaes a serem
gerenciadas pelo fisco, a complexidade do sistema (isenes, dedues, valores de
abatimento), nmero de alquotas e de categorias desempenham papel chave. No
demais lembrar que, no Brasil, as legislaes estaduais so independentes, o que
significa dizer que, s para o Imposto de Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS),
em tese, existem 27 legislaes. Como o Brasil tem mais de 5.500 municpios, o
nmero de legislaes para o Imposto sobre Servios (ISS) tambm grande. Esse um
dos focos de correo propostos pela PEC n 233, de 2008.
Por flexibilidade, a autora indica que o sistema tributrio pode ter estabilizadores
automticos (progressividade tributria, quando desejvel), bem como tenha velocidade
de ajustamento a alteraes econmicas/polticas e no deve apresentar entraves para
modificao de alquotas ou base de clculo.
A responsabilidade poltica indica que o sistema tributrio deve resultar de
consenso e no deve proteger qualquer grupo econmico.

Stiglitz (2000) , tambm, uma boa fonte para uma anlise mais tcnica deste item.

A justia em um sistema tributrio avaliada pelos princpios de equidade

horizontal e de equidade vertical. No primeiro caso, indivduos com caractersticas
relevantes idnticas devem pagar em mesmo nvel. No segundo caso, pessoas com
maior capacidade contributiva devem pagar mais.
Mendes (2008) agrega a esses itens transparncia, equilbrio do federalismo
fiscal e harmonia com padres internacionais de tributao.
A transparncia indica que a legislao e suas atualizaes devem ser de fcil
acesso e que negociaes de dbitos devem ser limitadas para se evitar corrupo.
O equilbrio do federalismo fiscal significa distribuir o poder de tributar de
forma proporcional s obrigaes de gasto de cada esfera de governo.
A harmonia com padres internacionais de tributao demanda que o sistema
fiscal siga padres internacionais, sob pena de o pas perder competitividade, devido
falta de uniformidade em relao a fluxos internacionais de capital, comrcio e
investimentos. Em outras palavras, isso representa um efeito da globalizao na
economia.
Ambos os autores, implicitamente, concordam que, necessariamente, o sistema
tributrio tem que ter capacidade de gerar receitas.
Mendes (2008) resenhou estudos sobre os sistemas tributrios de Brasil, Rssia,
ndia, China e Mxico, e concluiu que todos os pases enfrentam dificuldades com seus
sistemas. Em nenhum dos sistemas analisados, foi abordada a questo da reforma
tributria ambiental.
Argumenta-se que uma reforma tributria ambiental pode ser desenhada para
atender ao maior nmero de atributos e que eventuais distores introduzidas no
devem ser maiores do que aquelas que se pretende corrigir.
No plano nacional, j existem aes que introduzem, no nvel estadual, medidas
ambientais, como ser visto na seo 7. No plano internacional, h vrias medidas
fiscais que englobam questes ambientais no sistema tributrio, como o caso do imposto
ambiental alemo que ser analisado na seo 4, e de outros exemplos (apresentados na
seo 5) que podem ajudar na formulao de propostas de alteraes atual reforma
tributria que est sendo discutida na PEC n 233, de 2008.

10

4. O IMPOSTO ECOLGICO ALEMO 7

A reforma ecolgica alem (REA) foi introduzida em 1999 e consistia no

aumento do imposto sobre combustveis e na criao do imposto sobre energia com dois
objetivos principais: amenizar os efeitos da mudana climtica e corrigir problemas no
sistema pblico de previdncia social.
Assim, a REA representa um importante pilar da poltica de Berlim para
suavizar os efeitos da mudana do clima e para proteo dos recursos naturais.
A lgica econmica que preos de energia errados aqueles que no
consideram os custos do impacto ambiental geram sinais errados para a sociedade,
que passa a demandar, por sua vez, muita energia de origem fssil, o que torna agudos
os efeitos da mudana do clima.
Ento, primariamente, a reforma visava a corrigir esses sinais e internalizar os
efeitos externos do consumo ambiental e de energia. Assim, busca-se um incentivo para
o uso racional de energia.
Ademais, a REA tinha tambm a meta de preparar o pas para uma previsvel
carncia na disponibilidade de energia e aumento de preos dos combustveis fsseis.
O outro foco da reforma ecolgica alem foi fortalecer o sistema pblico de
penso, com o fito de reduzir os custos no-salariais do trabalho. Assim, buscava-se
baratear o custo de contratao, criando incentivos ampliao do nvel de emprego.
Dito de outra forma, o custo do trabalho deveria ser reduzido, sem reduo dos salrios.
Como o aumento dos impostos foi utilizado para fomentar o emprego, a reforma
ecolgica alem considerada 90% neutra relativamente renda. Cabe destacar que
uma pequena parcela dos recursos destinada promoo de fontes de energia
renovvel e renovao de instalaes para aumento de eficincia energtica, que afeta,
de certo modo, a neutralidade completa de renda.
Precedentes do imposto verde alemo
A reforma ecolgica alem comeou a ser discutida no pas nos anos 80, baseada
na proposta do economista suo H. C. Binswanger que preconiza que impostos e taxas
devem ser aplicados a atividades que tenham danos ao meio ambiente, para criao de

Esta seo est baseada principalmente no sumrio do relatrio final do projeto de pesquisa
encomendado pela Agncia Ambiental Federal Alem elaborado por Knigge & Grlach (2005).

11

incentivos para reduo da poluio ambiental. Em um segundo momento, a

arrecadao deve ser utilizada para substituir impostos e taxas aplicveis a contrataes,
para reduzir, principalmente, os custos no-salariais do trabalho.
O objetivo de Binswanger era produzir menos poluio e aumentar o nvel de
emprego na economia. A reforma ecolgica alem abraou esses princpios, sobretudo
para reduzir a emisso dos gases do efeito estufa e estimular o emprego. A prxima
seo apresenta o design da REA, e as sees seguintes se propem a apresentar os
efeitos da REA na economia alem e na sociedade.
Design da REA
Desde abril de 1999, impostos sobre leo mineral para combustvel, gs e leo
para aquecimento foram aumentados, e foi criado o imposto sobre eletricidade.
Algumas caractersticas desse modelo so descritas a seguir.

O imposto sobre leo mineral para combustveis (gasolina e

diesel) foram aumentados em cinco estgios entre 1999 e 2003
at 15,37 centavos por litro.

Os impostos sobre leo mineral para aquecimento foi aumentado

em 2,05 centavos por litro em 1999.

Os impostos sobre leo mineral para produo de gs e o imposto

sobre gs foram aumentados em diferentes nveis de 1999 a 2003.

O imposto sobre energia eltrica aumentou at chegar a 2,05

centavos por kWh.

A partir de 2000, houve uma unificao e aumento dos impostos

sobre leo mineral para produo de combustvel pesado e para
aquecimento e para produo de energia eltrica.

A lignita e a antracita 8 (espcies de carvo) e seus derivados

estavam isentos do imposto ecolgico alemo.

Isenes e formas de aliviar impostos foram previstas. Os setores beneficiados

foram o agrcola e o industrial, como forma de no pr em risco essas atividades, sendo,
no entanto, dirigida para o consumidor final a maior parte da carga tributria na fase
introdutria do imposto. Ambos os setores tiveram reduo no pagamento do imposto
8

Traduo livre de brown e hard coal.

12

regular. Regras de transio (reduo das tarifas) foram estabelecidas para que
dificuldades sociais no fossem enfrentadas. Ademais, foi estabelecido um teto (tax
cap) para pagamento de impostos por parte do setor industrial.
Adicionalmente a questes socioeconmicas, foram introduzidos os seguintes
incentivos para acelerar a introduo e o desenvolvimento de tecnologias poupadoras de
energia e de reduo de impacto ambiental:

Usinas acopladas de produo de energia e calor com

alta eficincia gozam de iseno de pagamento do
imposto ecolgico por certo perodo.
Usinas de produo de energia que utilizam gs/vapor
esto isentas do eco-imposto por cinco anos a partir da
primeira gerao.
Usinas produtoras de energia eltrica de fonte renovvel
esto isentas por cinco anos do imposto sobre
eletricidade.
Combustveis com mais de 10 partculas por milho de
enxofre so taxados com um adicional de 1,53
centavos por litro.
Sistemas de transporte pblico pagam valores reduzidos
pelo combustvel propulsor (leo mineral, diesel, gs).
O metr e o sistema de trens tm um imposto de
eletricidade reduzido.
O gs natural goza de reduo de impostos at 2020.
Biocombustveis esto isentos dos impostos verdes at
2009.
Liebert (2008) sintetiza as condies da reforma ecolgica alem no seguinte
sentido: o eco-imposto aumento em 0,15 por litro o preo dos combustveis e em
20,50 por MWh o custo da energia eltrica no nvel mais alto do imposto.
Adicionalmente, empresas intensivas em energia, como siderrgicas, poderiam ter que

13

pagar muito mais imposto do que empresas de servios, como bancos, mesmo que se
considerasse a reduo do custo do trabalho e aes de economia de energia. Para se
evitar perda de competitividade, as companhias industriais pagariam somente 60% do
eco-imposto sobre energia eltrica e nenhum imposto sobre combustvel.
Efeitos da REA sobre a populao 9
Pesquisas de opinio pblica indicaram que os cidados alemes no tinham um
claro entendimento de como a REA ligava os aumentos de preo de energia e a reduo
de custo do trabalho. Em face dessa realidade, foram elaborados estudos para mostrar os
efeitos da REA em vrias dimenses da sociedade alem. A seguir, alguns dos itens
analisados nessas pesquisas so apresentados.
No entanto, importante destacar que os cidados alemes foram afetados pela
REA por meio, principalmente, de aumento de preos da eletricidade, do custo do
aquecimento e dos preos dos combustveis, o que os levou a ter incentivos a um
comportamento ambientalmente correto, com uso eficiente de energia.
Efeitos da REA na inovao tecnolgica
A REA direcionou o desenvolvimento de projetos inovadores que fossem
poupadores de energia agindo no seguinte sentido:

A reforma gerou incentivo financeiro adicional para uso racional

de fontes de energia, produzindo condies para uma mais rpida
amortizao dos investimentos em produtos energeticamente
eficientes.

Contribuiu para aumentar a confiabilidade no planejamento de

investimentos, com claros efeitos no s no campo da pesquisa e
desenvolvimento,

mas

tambm

na

aquisio

de

novos

equipamentos e produtos.

Produziu efeitos positivos na sinalizao de preos e na busca por

novas formas de inovaes. Tanto empresas quanto cidados
passaram a estar cientes da necessidade de conservao
ambiental.

Traduo livre de households.

14

Efeitos da REA na economia

Um modelo macroeconmico foi usado para avaliar o impacto da REA na
economia alem, considerando os cenrios com e sem o imposto ecolgico. Os
resultados apresentados indicam que o Produto Interno Bruto (PIB) reagiu
favoravelmente. Segundo o estudo assinado por Knigge & Grlach (2005), em primeiro
lugar, investimentos em solues poupadoras de energia contribuiro para o aumento do
PIB. Depois, a reduo do custo da mo-de-obra ganha importncia. Assim, houve uma
substituio dos fatores de capital e energia pelo fator trabalho.
Do ponto de vista ecolgico, verificou-se uma reduo da emisso de CO2.
Estimativas para o ano de 2003 indicam uma reduo de 2,4%. Para 2010, esperada
uma reduo de 3% das emisses ou 24 milhes de toneladas de CO2. A reduo de 3%
que, aparentemente, pode parecer irrisria, tem outra dimenso, se considerada a quebra
de crescimento da emisso de gases provocadores do efeito estufa ocorrida na
Alemanha em face do eco-imposto.
Diante desses fatos, argumenta-se que a reforma ecolgica tributria alem
atingiu seus objetivos: preservar o meio ambiente e aumentar o nvel de emprego.
Limitaes da REA: uma viso oposta
Srias crticas foram apresentadas no sentido de que o aumento do custo de
energia poderia comprometer a competitividade alem, afetar os setores intensivos em
energia e, em consequncia, prejudicar o desenvolvimento econmico. As sees
anteriores argumentam em sentido oposto.
No entanto, Liebert (2008) apresenta os dados sob outra perspectiva:

apenas uma reduo de 2,4% da emisso de carbono se verificou entre

1999 e 2003, o que pode ser percebido como pequeno em face da grande
alterao tributria;

a reduo nas contribuies da previdncia social foi de 1,7%, segundo

ele, quase imperceptvel a olho nu, uma vez que essas contribuies
ultrapassam os 40% do salrio bruto;

especialistas tributrios esto agora discutindo se investir em melhores

sistemas de transporte poderia ter sido uma idia melhor.

15

A crtica mais contundente acerca dos impostos ecolgicos a regressividade.

Morris (1994) afirma que qualquer forma de imposto sobre poluio regressivo, ou
seja, afeta muito mais famlias de baixa renda. Em sua viso, programas compensatrios
poderiam fazer frente a esse problema.
Robertson (1996), por sua vez, afirma que impostos verdes aumentam o preo de
aquecimento, combustvel, energia e que pessoas mais pobres teriam dificuldades de
encontrar meios de investir em solues mais eficientes e que consomem menos
energia. Portanto, o autor apresenta trs solues para lidar com a questo: i) criao de
eco-bnus para compensar famlias de baixa renda; ii) taxar outros elementos do incio
da cadeia tributria 10 , incluindo, possivelmente, outros itens, tais como dividendos
derivados da produo de energia; iii) impostos verdes devem fazer parte de um amplo
sistema, no qual recursos de uso comum tambm sejam contemplados na reforma
tributria 11 .
Crticas parte, Dinamarca, Sucia, Finlndia e Holanda tambm introduziram,
na ltima dcada, reformas tributrias ecolgicas que so vistas como bons exemplos.
A Unio Europia, que, em 1994, desistiu de introduzir um imposto verde no
territrio de seus pases membros, em maro de 2007, publicou o livro verde (Green
Book), no qual prope que os poluidores paguem pela correo de poluio ambiental.
Liebert (2008) destaca que a nova onda 12 o imposto sobre emisso de carbono.
Essa tendncia j era forte antes mesmo do anncio da NASA sobre o satlite que
poder monitorar a emisso de cada regio. O autor destaca que a Frana tem
repetidamente dado apoio a proposta, o que no surpreendente em sua viso, haja vista
que aquele pas tem a maior parte de sua energia advinda de fontes nucleares. Esse fato
traz importante insight para o Brasil: necessrio tomar decises considerando as
realidades especficas, como diferenas dos sistemas produtivos e energticos.
Avaliando a questo por esse prisma, seria importante que o Brasil estudasse os
bons exemplos com cautela e, quando houver espao, introduzisse princpios ecolgicos
tambm no STN. A verdade que cada realidade demanda seu prprio aprendizado e,
quanto antes o pas entrar nesse jogo, melhor estar preparado.
A prxima seo apresenta outras propostas baseadas no princpio verde. A
seo 6 apresenta as propostas constantes na PEC n 233, de 2008, e a seo 7, a
10

Traduo livre de upstream.

A tributao de recursos de uso comum (common resources) incluiria a possibilidade de taxar terra,
mar, freqncia de rdio, oceanos, etc.
12
Traduo livre de buzzword.
11

16

experincia brasileira com instrumentos de poltica ambiental e com uso de mecanismos

tributrios para fomentar aes preservacionistas e de proteo.

5. OUTRAS TENTATIVAS DE IMPOSTOS VERDES

Morris (1994) argumenta que, nos ltimos vinte e cinco anos, governos tm
aumentado substancialmente impostos sobre o trabalho e modestamente imposto sobre a
renda, deixando, no entanto, a depletao de recursos quase intocada. Ele apresenta uma
srie de tentativas de impostos na linha verde, que sero descritos a seguir.
Impostos verdes desenhados para medidas de remediao e preveno
O imposto sobre lixo slido, de Minnesota, representa 6,5% de acrscimo no
servio de coleta de lixo e utilizado para financiar programas de reciclagem e
minimizao de lixo, bem como para emprstimos para negcios de reciclagem.
O imposto sobre tabaco, da Califrnia, representa US$ 0,25 adicionais por mao
e direcionado para financiar campanhas pblicas agressivas contra o fumo, programas
de tratamento de viciados e outros custos de sade relacionados.
O imposto sobre pesticidas e fertilizantes, de Iowa, impe certa porcentagem
sobre a venda de pesticidas e US$ 0,75 centavos sobre a tonelada de nitrognio, como
forma de proteger os recursos hdricos. Parte dos recursos destinada para financiar a
agricultura econmica e ambientalmente sustentvel.
Impostos verdes desenhados para mudana de comportamento
Incluso de custos ambientais de gerao de energia para fins de comparao de
novas fontes potenciais de gerao. importante frisar que os valores apresentados pela
Comisso Pblica de Gerao 13 de Minnesota do um indicativo de que os custos
potenciais dos poluentes so significativos (vide Tabela 3).

13

A traduo de Public Utilities Commision.

17

Tabela 3 - Valor da externalidade de alguns poluentes

Poluente
SO2
NOx
CO2

Intervalo (US$/ton)
0-300
69-3.960
6-14

Fonte: Morris (1994)

A taxa de reduo qumica nos automveis, de Ontrio, 14 props um aumento de

imposto para carros que consomem mais combustveis (gas guzzlers). A lgica era
incentivar a venda de carros mais eficientes.
A taxa sobre propriedade contaminada, de Minnesota, incide sobre propriedades
que tiveram seus valores econmicos reduzidos devido poluio. Como essas
propriedades, em consequncia, pagariam menos imposto sobre propriedade, o governo
as sobretaxa para fazer face perda de receita advinda com a contaminao. Quando a
propriedade recuperada, essa taxa fica suspensa.
O imposto federal americano sobre emisso de qumicos que depletam a camada
de oznio incide sobre alguns produtos qumicos, especialmente sobre a emisso de
gases clorofluorocarbonetos (CFCs). Alm disso, h limites para emisso de CFCs.
A lei de proteo de gua subterrnea, de Minnesota, probe, a partir de 2010,
sistemas que usem guas uma s vez em seu processamento 15 e aumenta o custo desses
sistemas em 200 vezes para fins comerciais e em 50 para fins no-lucrativos.
O imposto de poluio do ar, de Minnesota, impe uma taxa adicional para
emisses de poluentes desde 1985, como apresentado a seguir.

14
15

Ontarios Automobile Feebates

Once-through water systems

18

Tabela 4 Taxa de emisso de qumicos pelo ar

Contaminante
Amnia
Asbesto
Monxido de Carbono
Cloro e xidos a base de cloro
Fluoretos
Hidrocarbonetos
Cloros hidrogenados
Metais
xidos nitrogenados
Fenis
xidos de enxofre
Partculas totais
Componentes orgnicos volteis
Outros contaminantes

Custo de emisso (US$ por ton)

11,30
11,30
0,30
7,60
453,60
11,30
7,60
453,60
7,60
11,30
8,80
11,30
11,30
11,30

Fonte: Morris (1994)

O imposto de emisso de CO2 da Dinamarca foi introduzido em 1992 e

apresenta um reembolso para negcios intensivos em energia, bem como para alguns
negcios em que o imposto represente uma porcentagem do valor agregado pela
empresa. Nesse caso, a empresa deve apresentar planos de investimento para aumento
de eficincia energtica. Tanto a Dinamarca quanto a Finlndia apresentam teto para a
cobrana desse imposto.
O imposto de emisso de NOx da Sucia cobrado, desde 1992, na combusto
de grandes usinas trmicas na proporo de US$ 4,80 por quilograma de NOx. Parte da
arrecadao utilizada para poltica de reduo de dixidos nitrogenados.
A anlise de cada um desses instrumentos de poltica foge ao escopo deste
trabalho. No entanto, um fato fica muito claro: a soluo para lidar com os diferentes
aspectos que envolvem um eco-imposto varia muito de pas para pas e est limitado a
viabilidade imposta pelas escolhas de cada sociedade.

6. A PEC N 233, DE 2008

Por meio da Exposio de Motivos (EM) n 16/MF, de 26 de fevereiro de 2008,

o Governo Federal encaminhou o texto da Proposta de Emenda Constituio (PEC n
233, de 2008) que visa a alterar o Sistema Tributrio Nacional (STN) e a dar outras

19

providncias. A referida proposta objetiva alterar vinte artigos da Constituio Federal e

dois artigos do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias ADCT.
Segundo o documento, os objetivos principais da Proposta so:

simplificar o Sistema Tributrio Nacional;

avanar no processo de desonerao tributria;

eliminar distores que prejudicam o crescimento da economia

brasileira e a competitividade das empresas;

combater a chamada guerra fiscal entre os Estados;

ampliar o montante de recursos destinados Poltica Nacional de

Desenvolvimento Regional.

Soares (2008) realiza um acurado estudo da PEC n 233, de 2008, no qual

analisa as linhas gerais, o detalhamento dos principais pontos, os fundamentos da
Proposta. O autor aprecia tambm a admissibilidade da PEC.
Zouvi et al. (2008) fizeram um estudo da PEC n 233, de 2008, com o seguinte
detalhamento:
1) diagnstico que fundamentou a arquitetura da PEC;
2) mudanas pretendidas nos tributos federais, sendo a tributao da
folha de salrios considerada separadamente;
3) anlise do novo ICMS proposto e sua fase de transio;
4) apreciao de possveis inconstitucionalidades da PEC;
5) possveis efeitos sobre a carga tributria;
6) modificaes pretendidas no sistema de partilhas e vinculaes da
arrecadao federal;
7) alteraes previstas na poltica de desenvolvimento regional.
Para os fins deste texto, relevante o entendimento das principais alteraes
pretendidas com a PEC n 233, de 2008. Assim, com base em Soares (2008), apresentase, de forma resumida, o detalhamento dessas propostas. Para um maior
aprofundamento das alteraes propostas, recomenda-se a leitura do artigo de Zouvi et
al. (2008). Os autores apresentam alguns anexos, que resumem, sob vrias perspectivas,
as alteraes. Nesse sentido, merece destaque especial o Anexo I que apresenta quadro
comparativo entre o texto constitucional atual e o proposto pela PEC n 233, de 2008.
20

i) Imposto de Valor Adicionado Federal (IVA-F)

O IVA-F incidir sobre operaes com bens e prestaes de servios e
pretende substituir a arrecadao do COFINS, PIS e CIDE-Combustveis (tributos sobre
faturamento) e a contribuio do Salrio-Educao (tributo sobre a folha de pagamento).
ii) Desonerao da folha de pagamento
A partir de 1 de janeiro do 2 ano subsequente ao da promulgao da PEC, fica
extinta a contribuio do Salrio-Educao (alquota de 2,5% sobre a folha de
pagamento). Alm disso, a PEC 233/2008 cria alternativa tributao sobre a folha de
pagamento, com a possibilidade de o empregador recolher a contribuio ao Regime
Geral de Previdncia Social na forma de adicional do IVA-F.
iii) Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional (FNDR)
O FNDR criado com o objetivo de oferecer aos Estados e ao Distrito Federal
instrumentos de poltica industrial, em lugar da guerra fiscal, que atualmente se d por
meio da reduo de alquotas interestaduais do atual ICMS, e da criao do futuro
ICMS. O novo Fundo absorve a atual destinao de recursos para o FNE, FNO e FCO
(3% do IR e do IPI).
iv) Fundo de Equalizao de Receitas (FER)
O FER criado com o objetivo de recompor eventuais perdas de receitas do
ICMS com a promulgao da Emenda, bem como compensar Estados, Distrito Federal
e Municpios pela desonerao do tributo sobre exportaes e investimentos,
substituindo a compensao da Lei Kandir16 e os auxlios financeiros para o fomento
s exportaes.

v) Fundos e vinculaes relativos Educao

A contribuio do Salrio-Educao ser extinta a partir de 1 de janeiro do 2
ano subsequente promulgao da Emenda. Em seu lugar, estabelece-se a vinculao

16

Lei Complementar n 87, de 1996, que dispe sobre o imposto dos Estados e do Distrito Federal sobre
operaes relativas circulao de mercadorias e sobre prestaes de servios de transporte interestadual
e intermunicipal e de comunicao, e d outras providncias.

21

de recursos para a Educao Bsica equivalentes a 2,3% da arrecadao do IR, IPI e

IVA-F, podendo o referido percentual ser alterado por lei complementar.
vi) Vinculaes para a Seguridade Social
Com a extino da CSLL e da COFINS, a PEC n 233, de 2008, estabelece
vinculao de 38,8% das receitas do IR, IPI e IVA-F para o financiamento da
Seguridade Social.
vii) Novo ICMS
Vigorar a partir de 1 de janeiro do 8 ano subsequente ao da promulgao da
Emenda e manter vrias caractersticas do imposto atualmente cobrado: sistemtica de
apurao no-cumulativa, incidncia nas importaes, imunidade nas exportaes, noincidncia sobre rdio e televiso gratuitas, cobrana por dentro, com o prprio
imposto compondo sua base de clculo. Mas apresenta vrias inovaes:
a) implementao por lei complementar, de competncia restrita do
Presidente da Repblica ou de 1/3 dos Senadores (com
representantes de todas as Regies do Pas), ou de 1/3 dos
Governadores ou das Assemblias Legislativas (com aprovao
por maioria relativa e representao de todas as Regies do Pas);
b) legislao unificada;
c) alquotas fixadas pelo Senado Federal;
d) novo rol de competncias para o CONFAZ;

viii) Modificaes no atual ICMS

O atual ICMS viger at 31 de dezembro do 7 ano subseqente ao da
promulgao da Emenda. A estrutura de cobrana vigente preservada, com os
seguintes ajustes:
a) As alquotas aplicveis s operaes interestaduais sero
reduzidas gradativamente nos sete primeiros anos subsequentes
ao da promulgao da Emenda.

22

b) Lei complementar poder estabelecer a cobrana do ICMS no

Estado de origem, desde que respeitada a partilha do imposto
decorrente da referida queda de alquotas interestaduais.
c) O prazo para aproveitamento do crdito relativo s aquisies de
bens do ativo permanente sofrer redues.
d) As unidades da Federao que praticarem guerra fiscal
perdero o direito s transferncias de recursos do FPE, do FER e
da parcela do FNDR destinadas a fundos de desenvolvimento
estaduais.
ix) Outras medidas
As seguintes inovaes so tambm introduzidas pela PEC 233/2008:
a) estabelecimento de limites e mecanismos de ajustes da carga
tributria, relativamente ao IR, ao IVA-F e ao novo ICMS, a
serem fixados por lei complementar;
b) possibilidade de concesso de isenes heternomas, ou seja,
isenes concedidas pela Unio relativamente a tributos estaduais
e municipais, por meio da aprovao de acordos internacionais;
c) alterao das atribuies do Superior Tribunal de Justia, que ser
a ltima instncia de interpretao e homogeneizao da
legislao do novo ICMS.

7. REFORMA TRIBUTRIA ECOLGICA NO CONTEXTO DA

CONSTITUIO FEDERAL DE 1988

Juras & Arajo (2008) realizam ampla anlise sobre instrumentos econmicos
de poltica ambiental luz das polticas pblicas desenvolvidas a partir da Constituio
de 1988 e comentam as principais iniciativas tomadas pelo Estado nessa rea. A seguir,
reproduzida uma sntese das experincias apresentadas pelas autoras.

23

i) ICMS Ecolgico
A Constituio Federal determina que trs quartos do valor do ICMS a serem
distribudos aos municpios considerem o valor agregado. Para o quarto restante, os
estados podem estabelecer regras. O Estado do Paran, em 1991, criou normas que
privilegiam os municpios com rea de proteo e aqueles com reas protegidas. De
acordo com as autoras, os Estados de So Paulo, Minas Gerais, Rondnia, Rio Grande
do Sul, Mato Grosso do Sul e Mato Grosso j estabeleceram regras para distribuio dos
25% levando-se em conta critrios ecolgicos.
ii) ITR verde
A Lei n 9.393, de 1996, passou a considerar as reas de preservao
permanente, de reserva legal e outras reas de interesse ecolgico no-passveis de
tributao do Imposto Territorial Rural (ITR), e a Lei n 11.428, de 2006, estendeu o
benefcio a outras reas de interesse ambiental, tais como servido florestal e servido
ambiental.
iii) Cobrana pelo uso de recursos hdricos
A Lei n 9.433, de 1997, passou a prever a cobrana pelo uso de gua, como
forma de racionalizar sua utilizao, tanto para aqueles que desviam curso de gua,
como para os que diluem substncias ou geram energia eltrica.
iv) CIDE combustveis
A Contribuio de Interveno no Domnio Econmico (CIDE) combustveis,
criada pela Lei n 10.336, de 2001, tem como uma das suas destinaes o financiamento
de projetos ambientais relacionados indstria petrolfera. De acordo com as autoras, a
utilizao dos recursos para gerao de supervit primrio tem causado considervel
perda de recursos para projetos ambientais.
v) Royalties do petrleo e compensao financeira
O pagamento de royalties (Lei n 9.478, de 1997) e a compensao financeira
(Lei n 7.990, de 1989) pela explorao de petrleo ou gs natural, de recursos hdricos
para fins de gerao de energia eltrica e de outros recursos minerais em terra, na

24

plataforma continental, no mar territorial ou zona econmica exclusiva so devidos aos

estados e municpios.
As autoras entendem que os estudos existentes no permitem concluir que os
repasses financeiros dos entes envolvidos tm sido eficientes para melhorar a qualidade
de vida da populao local e ampliar a proteo ao meio ambiente em nvel apropriado.
vi) Fomento a fontes limpas
Apoio governamental desde o lanamento do Pr-lcool, adio de at 25% de
lcool gasolina e criao de condies para uso de carros bicombustveis so alguns
exemplos de estratgias de diversificao da matriz energtica. Somam-se a esses, a
criao do Programa de Incentivos s Fontes Alternativas de Energia Eltrica Proinfa
(Lei n 10.438, de 2002) e a adio de leos vegetais ao diesel (Lei n 11.097, de 2005).
vii) Financiamento responsvel
Exigncia de comprovao de cumprimento, entre outros, de critrios
ambientais, como no caso da compra de matrias-primas para produo de biodiesel e
compromisso dos bancos de somente financiarem projetos que sejam ambientalmente
sustentveis e que no tenham potencial de causar danos natureza.
viii) PROCEL
A certificao do Programa Nacional de Conservao de Energia Eltrica
denominada selo PROCEL foi criada em 8 de dezembro de 1993, para orientar o
consumidor em suas compras (PROCEL, 2008). O selo indica os produtos que
apresentam os melhores nveis de eficincia energtica em vrias categorias de produtos
e estimula a fabricao e a comercializao de equipamentos eletrodomsticos mais
eficientes e competitivos do ponto de vista ambiental17.
A seo seguinte apresenta possveis propostas PEC 233/2008 e a seo 9, os
respectivos comentrios.

17

Para maiores detalhes sobre o programa e o selo, veja PROCEL (2008).

25

8. POSSVEIS PROPOSTAS PEC 233/2008

Em 2003, durante a discusso da PEC n 41, de 2003, foi criada a Frente

Parlamentar Pr-Reforma Tributria Ecolgica. Parlamentares, muitos membros da
Frente, apresentaram emendas a essa pea legislativa. Por ser oportuno, ser importante
do ponto de vista histrico e representar, em grau variado, demandas atuais, o reexame
de algumas propostas faz-se til. Em seqncia, apresentam-se o resumo dessas
emendas e as propostas sugeridas pelos membros do Ministrio Pblico Federal e dos
Ministrios Pblicos dos Estados PEC n 233, de 2008.
Os principais objetivos das emendas apresentadas a PEC n 41, de 2003, so
(Juras & Arajo, 2008):

tratamento diferenciado para produtos e servios que faam uso

sustentvel da biodiversidade como princpio da ordem
econmica;

a instituio de mecanismos de compensao pelo uso de

recursos ambientais e pela degradao da qualidade ambiental
(princpio do poluidor-usurio/pagador);

a seletividade do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) e

do ICMS conforme o impacto ambiental do produto ou servio;

a instituio de CIDE relativa s atividades de importao ou

comercializao de substncias potencialmente causadoras de
significativa degradao ambiental, assegurada a destinao dos
recursos arrecadados a projetos ambientais;

a destinao de parcela da receita arrecadada com a CIDE

combustveis a pesquisa e implantao de fontes alternativas de
energia renovvel;

parmetros ecolgicos na repartio da receita do ITR com os

municpios e no rateio dos recursos do Fundo de Participao dos
Estados (FPE) e do Fundo de Participao dos Municpios
(FPM);

a possibilidade da instituio de contribuies de interveno

ambiental, bem como de emprstimos compulsrios em razo das
despesas decorrentes de desastres ambientais.
26

Juras & Arajo (2008) afirmam que a nica conquista da Frente foi a incluso,
nos princpios da ordem econmica, do tratamento diferenciado conforme o impacto
ambiental dos produtos e servios e de seus processos de elaborao e prestao (vide
inciso VI do art. 170 da Constituio Federal a seguir). Antes, apenas a defesa do meio
ambiente estava elencada nos referidos princpios18 :
Art. 170. A ordem econmica, fundada na valorizao do trabalho
humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existncia
digna, conforme os ditames da justia social, observados os seguintes
princpios:

.....................................................................................................
VI - defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento
diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e servios e de
seus processos de elaborao e prestao; (Redao dada pela Emenda
Constitucional n 42, de 2003).
O Manifesto em Defesa da Reforma Tributria Ambiental (2008), por sua vez,
destaca que a proteo ambiental via sistema tributrio premia a precauo, a preveno
e a correo na origem das adversidades ambientais, e apresenta as seguintes propostas
PEC n 233, de 2008:
i) instituio de seletividade ambiental no regramento do IPI, do novo
ICMS, do IVA-F, do II e do IE, bem como criao de imunidades sobre
alguns produtos que se mostrem no-poluentes ou antipoluentes e que
sejam alternativos a produtos que gerem ou demandem significativa
poluio;
ii) previso de tributao diferenciada (em especial, em relao a tributos
que incidem sobre a circulao econmica e sobre a propriedade rural) na
Amaznia Legal, a fim de incentivar, no uso do solo rural, atividades que
sejam socioambientalmente adequadas, como a atividade extrativista, a
agricultura familiar e outras prticas sustentveis, e desestimular
atividades econmicas scio-ambientalmente inadequadas para essa
Regio, como a explorao de madeira, a criao de gado em grandes
propriedades e o cultivo de soja, especialmente se o produto originrio
18

Para uma anlise histrica mais detalhada da Reforma Tributria Ecolgica, ver Arajo (2003) e Juras
& Arajo (2008).

27

dessa regio se destinar a Estados situados fora da Regio Amaznica, ou

ao exterior, isto , se o produto for destinado ao mercado extraregional;
iii) determinao ao legislador ordinrio do ITR e do IPTU para que
deduza reas verdes da base de clculo desses impostos;
iv) tratamento diferenciado, no campo do IPVA, para veculos
automotores alimentados por combustveis que no geram impacto
ambiental, como energia eltrica ou solar, bem como determinao da
instituio pelos estados de alquotas proporcionais intensidade de
poluio ambiental gerada pela queima do combustvel que alimenta o
motor do veculo;
v) previso de que a repartio de receita do ICMS entre os municpios
seja feita com base em critrios ambientais, elevando-se ao plano
constitucional a experincia do ICMS Ecolgico, que logrou sucesso
em diversos estados;
vi) estabelecimento da repartio dos Fundos de Participao dos Estados
FPE e dos Municpios FPM com base nos mesmo critrios do
ICMS Ecolgico.

9. COMENTRIOS S PROPOSTAS

A PEC n 233, de 2008, passou ao largo e ignorou por completo todo o debate
travado, no Parlamento, em torno da questo ambiental quando da anlise da PEC n 41,
de 2003. Hermeneuticamente, entende-se que a PEC manteve a possibilidade de
financiamento a projetos ambientais, sem, no entanto, estabelecer regras mais claras de
aplicao 19 .
O imposto verde alemo, por sua vez, inspirador. Uma poltica tributria que
combateria a poluio ambiental e o desemprego simultaneamente. Alm disso, todo o
dinheiro arrecadado poderia ser redirecionado para a sociedade sem perdas alocativas 20 .
A idia subjacente pode ser aproveitada no STN, mas no diretamente, uma vez
que o modelo alemo poderia no ser completamente apropriado para a realidade
brasileira:
19
20

Ver Juras & Arajo (2008).

Uma aproximao para deadweight losses.

28

i) Superposio de tributos: J existe incidncia de impostos, em nvel

relativamente alto, sobre energia eltrica e combustveis.
ii) No-neutralidade: A introduo de um imposto ecolgico nos termos
do eco-imposto alemo seria complicado, dificilmente se obteria uma neutralidade de
renda no complexo STN brasileiro, mesmo com uso de polticas compensatrias.
iii) O problema da participao popular: A complexa mudana
demandada no STN para adaptao ao modelo alemo poderia no vir acompanhada de
apoio e adeso populares. Falta educao ambiental e participao mais efetivas nessa
questo.
iv) Energia limpa: H um problema de ordem prtica. O Brasil continua a
se desenvolver e necessita de uso de todas as fontes energticas disponveis. A simples
discriminao de combustveis, sem gasto macio em modelo tecnolgico substitutivo,
poderia no se sustentar em uma sociedade que j dispe de uma matriz energtica
limpa, com uma das maiores participaes de energia renovvel do mundo.
v) Viabilidade poltica: Haveria um grande entrave no parlamento para
que um imposto nos moldes do alemo fosse aprovado. Como Juras & Arajo (2008)
destacaram, somente uma proposta foi aprovada na reforma tributria de 2003, pela
Frente Parlamentar Pr-Reforma Tributria Ecolgica. Ento, do ponto de vista prtico,
a aprovao de algo muito ambicioso, como o imposto proposto pelo economista H. C.
Binswanger, pode ser visto como utopia no presente momento.
Por outro lado, o eco-imposto alemo e os outros exemplos de impostos verdes
descritos na seo 5 fornecem lies para a formulao de propostas que podem
contribuir para melhoria ambiental, como:
a) fomentar projetos inovadores que sejam poupadores de energia e
ambientalmente desejveis;
b) sobretaxar combustveis ruins, por exemplo, combustveis com alto
teor de gases provocadores do efeito estufa;
c) incentivar solues que emitam menos gases e que sejam
ambientalmente sustentveis, como o caso dos biocombustveis;
d) fomentar o uso de transporte pblico: a energia mais barata aquela
que poupada;

29

e) promover a gerao de empregos verdes, no s por meio da

contratao direta para proteo ambiental, mas tambm para desenvolvimento pelo uso
de tecnologias poupadoras do meio ambiente.
Cotejando ambas as vises e tendo em considerao as propostas apresentadas
quando da discusso da PEC n 41, de 2003, e o Manifesto em Defesa da Reforma
Tributria Ambiental (2008), poder-se-iam construir alguns princpios a serem
priorizados na discusso da reforma tributria (PEC n 233, de 2008) sob anlise no
mbito do Congresso Nacional:
1) Internalizao de externalidades 21 : simplificadamente, pode-se dizer
que uma externalidade ocorre quando as decises de produo/consumo de um agente
afeta a de outros de forma no-intencional e sem compensao. Nesse sentido, pode
existir externalidade positiva, por exemplo, quando a vacinao de um indivduo reduz a
probabilidade de contaminao de pessoas no-vacinadas que tenham contato com ele, e
negativa, quando fbricas emitem fumaa que, no longo prazo, prejudicam a sade de
quem a respira.
Coase (1960), em seu clssico artigo The problem of the Social Cost,
argumentou que, se os direitos de propriedade so bem definidos, no haver alocao
ineficiente de recursos. No entanto, na realidade, os custos de transao, em muitas
situaes, so relativamente altos, o que impede a possibilidade de negociao entre os
agentes envolvidos.
Abstraindo um pouco os detalhes tcnicos, fazendo algumas simplificaes e
colocando essa questo dentro da realidade em que o tema ambiental est sendo
discutido neste texto, pode-se dizer que muito justo que um agente que preserva o
meio ambiente (externalidade positiva) seja retribudo por sua atitude. Igualmente, um
agente que realiza aes prejudiciais ao meio-ambiente (externalidade negativa), ou que
o faa acima da mdia, seja sobretaxado por seu excesso de poluio.
Juras & Arajo (2008) defendem implicitamente essa tese. Elas apoiam a
explicitao do princpio do poluidor-pagador no mbito do texto constitucional
tributrio, que se fundamenta no pressuposto de que os custos sociais externos que
acompanham o processo produtivo, entre eles os resultantes dos danos ambientais,
devem ser considerados nos custos de produo. Paralelamente, as autoras apoiam o
21

Para uma expanso deste debate, ver Varian (1997) e Stiglitz (2000).

30

princpio do no-poluidor-recebedor, que se consubstanciaria em formas de

compensao aos agentes que preservassem o meio ambiente. Este o princpio que
norteia o mercado internacional de crditos de carbono.
Como j dito, a ltima reforma tributria passou ao largo desse tema e, mesmo o
tendo debatido, no o incorporou ao texto constitucional (vide seo 8). Entretanto,
talvez seja esse o mais importante tpico a ser considerado em uma reforma ecolgica
tributria no Brasil, porque tem lgica econmica (internalizao de externalidades,
ameniza os efeitos da desconsiderao de custos relacionados), social (pode beneficiar
muitos agentes que fazem a coisa certa, ou seja, produz incentivos positivos), ambiental
(pode fomentar a preservao ambiental) e poltica (pode pr o Pas em linha com as
boas prticas internacionais).

2) Distribuio ecolgica dos tributos

Atualmente, os estados podem criar regras para o ICMS ecolgico considerando
25% da arrecadao do imposto (vide Seo 7). No entanto, na prtica, 5% apenas dos
recursos so utilizados para a finalidade.
Salvo melhor juzo, esse montante representa pouco dinheiro vis a vis a
finalidade pretendida. A inteno nobre, mas no parece ser suficientemente adequada
para a modificao de comportamento e mesmo para prover quantidade adequada de
recursos para os municpios preservadores, ou que tenham limitao econmica, que
no podem destruir sua paisagem natural.
Portanto, uma proposta que alterasse a distribuio por valor agregado para,
digamos, 70%, direcionando os 5% liberados para o ICMS ecolgico seria profcua.
Complementando a proposta, poder-se-ia tornar obrigatria a aplicao mnima de 5%
por parte dos estados. Assim, a aplicao ficaria nos seguintes termos:
a) 70% do ICMS a serem distribudos aos municpios considerem o valor
agregado;
b) 10% para o ICMS ecolgico;
c) 20% para distribuio conforme regra estadual, podendo, inclusive, ser
atribudos mais recursos para o ICMS ecolgico, se do interesse do estado.

31

Pode-se dizer, no atual estgio, que no possvel determinar o volume de

recursos necessrio para alterao de comportamento. Mas, a medida obrigaria duas
dezenas de estados a aderir ao ICMS ecolgico e dobraria os recursos nos estados que j
aderiram idia. Ademais, esse instrumento pode ser considerado importante para
ajudar na meta de reduo brasileira de emisso de CO2 e na criao de empregos
limpos. De certo modo, em linha, com o eco-imposto alemo.
3) Seletividade de tributos com base tambm em critrios ambientais.
A introduo da seletividade de acordo com o impacto ambiental pode fomentar
mudana de estratgias no longo prazo e contribuir para a construo tecnolgica de
solues que dotem o pas de produtos ambientalmente corretos.
A seletividade no sistema tributrio deve ser construda de forma mais ampla,
com a participao dos vrios setores da sociedade. Em outras palavras, o conceito de
seletividade deve ser definido de forma consensual entre vrios agentes, para refletir a
contribuio da preservao do meio ambiente na produo dos bens e servios.
No entanto, deve-se ter em mente que todo tipo de exceo a uma regra
tributria torna o sistema fiscal mais complexo, menos transparente e mais fcil de
burlar. De modo que a introduo da seletividade no se faria sem custos, o que
constituiria um desafio a ser enfrentado.
4) Tratamento diferenciado de imposto relacionado a veculos e a
combustveis.
inconcebvel que o dono de um carro movido a diesel acabe se beneficiando
do tratamento tributrio diferenciado desse produto para transporte. Atualmente, o
transporte das safras agrcolas no Brasil se faz 63% por meio de rodovias, 24% por
meio de ferrovias e 13% por hidrovias. Portanto, o diesel ainda ocupa papel importante
na formao de preos no pas. No entanto, polticas pblicas eficientes devem ser
tomadas para que o meio ambiente e a sade dos cidados no sejam prejudicados.
O diesel utilizado no Brasil pode emitir at 500 partculas de enxofre por milho
nas regies urbanas e at 2000 partculas de enxofre por milho em regies interioranas.
A partir de 1 de janeiro de 2009, com a entrada em vigor da Resoluo n 315, de 2002,
do Conselho Nacional de Meio Ambiente (Conama), o diesel s pode emitir 50
partculas de enxofre por milho. A meta para o futuro ter o diesel emitindo 10
partculas de enxofre por milho. Esse o limite adotado na Alemanha para que o diesel
32

no seja sobretaxado com o eco-imposto. Ou seja, o limite brasileiro futuro o patamar

considerado prejudicial sade hoje em alguns pases da Europa.
Da, surge uma pergunta bvia: por que o dono de uma camionete (veculo de
passeio), que polui muito mais, paga menos imposto?
No parece razovel taxar carros de maneira uniforme; tampouco, combustveis.
O impacto ambiental de ambos os critrios deveria ser tratados de forma diferenciada.
Essa medida poderia fomentar o uso racional do transporte pblico, a criao de
solues inovativas e a gerao de empregos em reas menos danosas ao meio
ambiente. Ademais, j se faz oportuna a reduo do subsdio ao diesel para propsito
que no seja de logstica.
6) Incentivos fiscais para inovao tecnolgica preservadora do meio
ambiente.
De

acordo com

especialistas

que

participaram do

programa

Painel

Aquecimento global uma das prioridades de Barack Obama, para se atingirem metas
de conteno de aumento do aquecimento global, haver necessidade de se reduzir a
emisso de gases provocadores do efeito estufa em 50% (Globonews, 2008).
Nesse contexto, considerando que se avana na construo de nmeros slidos e
metodologias transparentes para a determinao da emisso de CO2 e outros gases; que
o novo satlite da NASA ir avanar nessa linha; que os governos, em um momento ou
outro, enfrentaram esse problema de frente, alguns caminhos se apresentam para os
pases que se anteciparem na estratgia de se prepararem para as limitaes que ho de
vir em consequncia desse problema.
No caso brasileiro, a continuidade na pesquisa de uso de etanol, com a possvel
utilizao da segunda gerao de biocombustveis e at mesmo de outras inovaes, a
procura pela continuidade de diversificao de fontes energticas, renovveis
principalmente, e a alocao de recursos para pesquisa e desenvolvimento de projetos
parecem ser estratgias que podem contribuir para munir o pas de mecanismos para
enfrentar o aquecimento global apropriadamente.
Claro que a reduo de queimadas no pode, em hiptese alguma, ser
descartada. Mas novamente vem tona a questo de que necessrio prover recursos
para esse fim, utilizando todos os meios, inclusive tributao.
Por ltimo, mas no menos relevante: mecanismos de desonerao da mo-deobra desempenhariam papel importante, por criar condies para aumento do nmero de

33

postos de trabalho. Como a mo-de-obra no pas abundante, e a informalidade no22

desprezvel, essa estratgia poderia contribuir para aumentar a oferta de trabalho .

10. COMENTRIOS FINAIS

Este texto apresenta reflexes que podem contribuir para a discusso de uma
reforma tributria ambiental no mbito da anlise da PEC n 233, de 2008, que trata da
reforma tributria no Brasil. A seguir, so sumarizados os principais pontos discutidos
nas sees anteriores e, em seguida, so, a ttulo de concluso, feitas as consideraes
finais.
A seo 2 discutiu razes para a interveno do Estado na Economia e
argumentou que no h soluo alternativa duradoura taxao, bem como o fato de
que a estabilidade macroeconmica depende de correes fiscais (Burgess & Stern,
1993).
A seo 3 apresentou, entre outras, como caractersticas desejveis de um
sistema tributrio, eficincia econmica, simplicidade administrativa, flexibilidade,
responsabilidade poltica, justia, transparncia, equilbrio do federalismo fiscal,
harmonia com padres internacionais de tributao e, sobretudo, capacidade de gerao
de receitas (Sousa, 1997; Mendes, 2008). Ademais, argumentou-se que uma reforma
tributria ambiental deve ser desenhada para atender o maior nmero de atributos e que
eventuais distores introduzidas no devem ser maiores do que outras causadas por
impostos j existentes no STN.
A seo seguinte apresentou o mais bem sucedido exemplo de imposto verde: o
eco-imposto alemo. O histrico e precedentes do imposto alemo foram brevemente
discutidos. Foi argumentado que a reforma ecolgica alem consistiu no aumento do
imposto sobre combustveis e na criao do imposto sobre energia com dois objetivos
principais: amenizar os efeitos da mudana climtica e corrigir problemas no sistema
pblico de previdncia social. Assim, foi argumentado que um importante pilar da
poltica de Berlim seria suavizar os efeitos da mudana do clima e ampliar a proteo

22

Quando a oferta de vagas se amplia no Brasil, pessoas que esto na informalidade, bem como pessoas
que no estavam mais procurando emprego decidem tentar uma posio novamente. Ento, o relevante
para a avaliao a ampliao do nmero de vagas criadas e no a taxa de desemprego em si, que,
paradoxalmente, tende a aumentar quando mais vagas so criadas!

34

dos recursos naturais, e, por outro lado, reduzir os custos salariais de contratao para
ampliar o nvel de emprego.
O design do imposto foi descrito sucintamente bem como os efeitos da reforma
sobre a populao, para fins de inovao tecnolgica, e na economia (Knigge &
Grlach, 2005). O estudo sob comento argumentou que a populao foi afetada por
aumento de preos da energia lato sensu, o que os levou a ter incentivos a um
comportamento ambientalmente eficiente. No mbito tecnolgico, foi descrito um
processo de inovao em projetos poupadores de energia, aumento de confiabilidade em
investimentos e sinalizao correta de preos. Por fim, no lado econmico, verificou-se
um leve aumento do PIB e uma reduo de emisso de CO2. Limitaes da reforma
tributria alem foram tambm apresentadas, bem como um comentrio crtico dos
resultados vistos como positivos.
A seo 5 apresentou uma srie de outras tentativas de impostos verdes. Foi
argumentado que governos tm aumentado substancialmente impostos sobre o trabalho
e modestamente sobre renda, deixando, no entanto, a depletao de recursos quase
intocada do ponto de vista tributrio (Morris, 1994).
A seo 6, por sua vez, apresentou o detalhamento das principais propostas da
PEC n 233, 2008, que visa a alterar o Sistema Tributrio Nacional (Soares, 2008), com
o objetivo de: simplificar o sistema tributrio nacional; avanar no processo de
desonerao tributria; eliminar distores que prejudicam o crescimento da economia
brasileira e a competitividade das empresas; combater a chamada guerra fiscal entre
os Estados; ampliar o montante de recursos destinados Poltica Nacional de
Desenvolvimento Regional.
A seo 7 apresentou as experincias ecolgicas no contexto da Constituio de
1988: ICMS Ecolgico, ITR verde, cobrana pelo uso de recursos hdricos, CIDE
combustveis, Royalties do petrleo e compensao financeira, fomento a fontes limpas
(Juras & Arajo, 2008).
A seo 8 resgatou parte da discusso ocorrida quando da reforma tributria de
2003 (PEC n 41, de 2003), quando foi criada a Frente Parlamentar Pr-Reforma
Tributria Ecolgica, bem como um resumo das emendas e as propostas sugeridas pelos
membros do Ministrio Pblico Federal e pelos Ministrios Pblicos dos Estados que
promovem a defesa ambiental na Amaznia Legal PEC n 233, de 2008.
A seo 9 apresentou comentrios s propostas, considerando as principais
ideias discutidas na reforma tributria de 2003 (Juras & Arajo, 2008), no Manifesto em
35

Defesa da Reforma Tributria Ambiental (2008) e o exemplo do imposto verde alemo

(Knigge & Grlach, 2005). Foi discutido por que o modelo alemo no poderia ser
completamente apropriado para a realidade brasileira, quais lies poderiam contribuir
para um aperfeioamento do modelo tributrio ambiental brasileiro e, por ltimo,
algumas questes que poderiam ser priorizadas para reformulao da PEC n 233, de
2008.
A primeira questo que emerge da discusso ambiental no s no Brasil, mas no
mundo o fato de que no s eficincia econmica que importa, no s o lucro
essencial, ainda mais se no est computado o custo ambiental. Outros critrios tm
ganhado fora e h uma tendncia de que isso continue nos prximos anos. Sem dvida,
a questo ambiental est no corao dessa nova onda.
O Brasil no tem o que temer, mas, no pode ficar deitado em bero esplendido.
Segundo Escobar (2008), por ano, o pas lana na atmosfera o equivalente a 1,5 bilho
de toneladas de CO2, e a Amaznia teria capacidade para retirar, em igual perodo, por
fotossntese, entre 1 bilho e 2 bilhes de CO2 23 . Ademais, o Plano Nacional sobre
Mudana do Clima estabeleceu metas para controle do desmatamento (MMA, 2008).
Acresa-se a isso o fato de o pas ter a matriz energtica mais limpa do mundo e que o
etanol pode ainda ganhar mais importncia com a evoluo tecnolgica de segunda
gerao, por exemplo, quando mais lcool poder ser produzido sem expanso de rea.
Como precauo, deve-se ter em mente que o controle do desmatamento tem
sido uma tarefa rdua na qual o Estado no tem conseguido a eficincia desejada, haja
vista o nvel de desmatamento da Amaznia nos ltimos vinte e cinco anos, que
dispensa apresentao de dados. Ademais, o crescimento econmico traz demandas por
energia e, conseqentemente, maior emisso de gs carbnico, se o desenvolvimento for
feito como usual. Assim, se, por um lado, h compromissos para reduo de emisses
por controle do desmatamento, por outro, o governo prev mais gerao de energia
usando termoeltrica, o que elevar as emisses dos atuais 14 milhes de toneladas para
39 milhes em 2017 (Estado S. Paulo, 2009).
No nvel internacional, comeam a surgir presses para que o Brasil adote metas
de emisso de CO2. Em dezembro de 2008, foi especulado que o presidente francs
Nicolas Sarkozy, ento em visita ao Pas, iria cobrar que o governo de Braslia adotasse
o compromisso em relao reduo de emisso de CO2. (O Globo, 2008).
23

Esses dados devem ser sempre considerados com cautela, uma vez que dependem da metodologia
adotada e de certificao de vrias hipteses.

36

Tambm os Estados Unidos da Amrica tm dado sinais de que iro aderir,

mesmo que lentamente, a essa linha. Em 26 de janeiro de 2009, o Presidente Barack
Obama reverteu a deciso do governo anterior e permitiu que cada estado americano,
individualmente, possa estabelecer seus prprios limites de emisso de poluentes pelos
veculos (Guardian, 2008).
Um segundo plano de destaque, quando se tentam novas medidas ambientais, o
fato de que necessrio aprender a lidar com a nova realidade o efeito aprendizado.
Guardando as devidas propores, seria similar ao caso do desenvolvimento da
produo de lcool no Brasil, em que houve uma queda consistente dos custos ao longo
dos anos devido economia de escala e aos avanos tecnolgicos, o que proporcionou a
competio com combustveis fsseis 24 .
Uma terceira parte do debate sobre preservao ambiental pode ser sumarizado
pelo fato de que uma economia verde deve ter preos que reflitam custos reais.
Atualmente, alguns custos esto sendo desprezados como, no caso da poluio, efeitos
sobre a sade de terceiros e consideraes sobre futuras geraes (Morris, 1994;
Robertson, 1996). Impostos verdes podem ajudar o Brasil a forar os agente
econmicos a tomarem decises corretas. Sobretaxar emisses pode prevenir danos com
chuvas cidas e incentivar medidas na busca de combustveis alternativos mais
eficientes. Tarifas mais duras sobre lixo podem ajudar na busca de solues para aterros
e contribuir para novas maneiras de se lidar com o dejetos.
Os trs grandes objetivos em mira, com adoo de impostos verdes, tem sido: 1)
gerar receitas para recuperar danos ambientais e promover programas e treinamentos
para prevenir futuros impactos negativos; 2) mudar o comportamento dos agentes
econmicos e sociais; 3) reestruturar o sistema tributrio para uma economia mais
eficiente e menos poluda (Morris, 1994).
Sob esse prisma, argumenta-se que o STN brasileiro deve comear a introduzir
mecanismos para caminhar nesse sentido porque i) no s eficincia econmica que
importa; ii) o efeito aprendizado demanda algum tempo at o pleno funcionamento
dos novos mecanismos; iii) a economia deve refletir custos reais.
Assim, propostas como as tratadas na Seo 9 podem ser um ponto de partida
para fazer o STN tornar-se mais condizente com as demandas ambientais que o Brasil
ir enfrentar tanto no plano interno quanto no externo.

24

Para detalhes desta argumentao, ver Goldemberg et al. (2004).

37

O Manifesto em Defesa da Reforma Tributria Ambiental, assinado por

Membros do Ministrio Pblico Federal e dos Ministrios Pblicos dos Estados que
promovem a defesa ambiental na Amaznia Legal, as emendas apresentadas pela Frente
Parlamentar Pr-Reforma Tributria Ecolgica 25 , e o exemplo do imposto ecolgico
alemo e de outras medidas ecolgicas podem ser vistos como uma fonte rica para o
encaminhamento de mecanismos para instituio de uma reforma ecolgica tributria no
Brasil.
Por certo, a internalizao de externalidades, a gerao de receitas para ajudar na
preservao ambiental e os incentivos inovao tecnolgica, considerando critrios
ambientais, devem ser priorizados no debate que est sendo travado no mbito da PEC
n 233, de 2008.
Por fim, entende-se que muitas questes presentes nas propostas apresentadas
naquela seo dependem de legislao infraconstitucional e, portanto, dependem da
finalizao da atual reforma tributria e da promulgao da emenda constitucional
respectiva. Outras podem depender de aes do Poder Executivo, como no caso de
criao de incentivos financeiros para novas tecnologias que conservem energia ou
preservem ecossistemas ou fauna.

25

Arajo (2003) faz uma sntese das emendas apresentadas na Cmara dos Deputados PEC n 41, de
2003.

38

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