Antoine Maillet

Congreso SAAP Crdoba

27-07-11

Estado regulador o Estado dbil: anlisis multisectorial de un caso pionero.

Chile 1990-2010.

Analyzing states entails almost as much hubris as pretending to run them

Peter Evans, Embedded Autonomy: States & Industrial Transformation.

10 de febrero de 2007. Precedido por una campaa publicitaria que levant muchas expectativas, y
despus de varios aos de anuncios y promesas, por fin se inaugura el nuevo plan de transporte
pblico terrestre de Santiago, capital de Chile. En pocos das, la palabra Transantiago, nombre con el
cual fue bautizada la nueva estructura, pasa a ser sinnimo de fracaso estrepitoso. En trminos ms
polticos, se atribuyen las fallas a los errores del Estado, para los cuales la Presidenta Michelle
Bachelet ofrecer disculpas pblicas, sin impedir que su gobierno arrastrase este problema durante
meses.
En el presente trabajo, no se proceder a un estudio pormenorizado de los elementos que componen
este plan. Al contrario, se propone insertarlo como un acontecimiento ms dentro del contexto ms
amplio de las transformaciones de las intervenciones estatales sobre los mercados en Chile durante
los gobiernos de la Concertacin (1990-2010).
Es ampliamente documentado el proceso de privatizacin generalizada ocurrido durante la dictadura
de Augusto Pinochet (1973-1990). Sin embargo, la trayectoria posterior de los sectores donde
ocurrieron estas privatizaciones es bastante menos conocida. Habrn mantenido un destino
comn? La imagen de ciudadanos desesperados por sumarse a una micro ser traspasable a la
salud, las pensiones o la telefona?
Si uno asume que los procesos de privatizacin no slo constituyen un repliegue del Estado, sino
tambin la oportunidad para desarrollar nuevas formas de intervencin, pasa a ser interesante
observar en qu medida estos cambios han generado una dinmica creativa. En particular, vale la
pena interrogarse sobre la pertinencia de los trabajos que hacen de este pas un caso paradigmtico
de Estado regulador en Amrica Latina. Revisar la trayectoria de siete sectores de poltica pblica en
Chile permitir comprobar que esta calificacin es equvoca. En respuesta, se propone la categora de
Estado dbil, ms adecuada para describir la poca autonoma con la cual el Estado interviene en los
mercados observados.

En una primera parte, una discusin crtica del concepto de Estado regulador que usa la literatura
permitir establecer la existencia de tres ideales tipos de intervencin estatal: Estado interventor,
Estado regulador y Estado dbil. En base a este marco es posible clasificar las distintas combinaciones
de instrumentos que caracterizan la intervencin estatal en los mercados regulados. En una segunda
parte, el foco estar puesto en la proyeccin de esta discusin terica hacia la realidad emprica.
Llevando la discusin a Amrica Latina contempornea, se demostrar el carcter de caso crucial de
la experiencia chilena. En seguida, se establecer el mbito de mercados regulados donde aplicar el
estudio. La tercera etapa consistir en la presentacin analtica de los casos, la unidad de anlisis
siendo la combinacin de instrumentos en un sector de polticas pblicas. Los resultados
preliminares muestran una tendencia fuerte hacia el ideal tipo de Estado dbil, poniendo serias
dudas sobre la posibilidad de calificar Chile como un Estado regulador. En conclusin, se describen
los lineamientos de una agenda de investigacin que apunta a la explicacin de los mecanismos
causales que producen estos resultados.

I.

Las transformaciones de la intervencin estatal bajo la lupa

Este trabajo propone considerar el Estado regulador no como un concepto propiamente tal, sino
como un valor entre varios que puede tomar el concepto de intervencin del Estado. Tambin
establece una definicin de Estado que permita hacer sentido de la diversidad de sus intervenciones,
agrupndolas en configuraciones propias de distintos ideales tipos. Estos ideales tipos muestran
distintos niveles de autonoma del Estado, en base a los cuales posteriormente se procede a calificar
los sectores estudiados.

1. Abriendo el concepto de Estado regulador

En un artculo clsico, Majone define el Estado regulador en contraste con el Estado interventor,
supuestamente caracterstico del perodo histrico posterior a la Segunda Guerra Mundial (Majone,
1997). Las diferencias entre estos dos ideales tipos aparecen tanto en las funciones del Estado como
en los instrumentos de la intervencin. Primero, se opera una transicin en las funciones
desempeadas por el Estado, desde un rol de redistribucin a otro que consistira en corregir las
fallas de mercado, cuando sea necesario. Segundo, en trminos de instrumentos, este proceso se
traduce por el reemplazo del tradicional gravar y gastar por la elaboracin de reglas (Majone,
1997). Aun puesta en trminos de tendencia o de ideal tipo, la supuesta transicin completa hacia un
repertorio de instrumentos exclusivamente dedicados a la reglamentacin genera una serie de
problemas, expuestos a continuacin.
Primero, el uso del concepto Estado regulador marca una concepcin monoltica del Estado, por lo
menos implcita. Parece considerar una presencia equivalente en la multitud de sectores donde
interviene. La presentacin de la teora como un movimiento histrico insina que todos los sectores
de intervencin pblica estn destinados a transformarse, rumbo hacia un mismo horizonte. Crtico
de esta casi escatologa, proceder a una reconstitucin slo tendencial del Estado, a partir de un
anlisis multisectorial, que toma en cuenta la diversidad sectorial. Los sectores que no hayan llegado
a tener intervencin slo de tipo reglamentario, no sern considerados como atrasados, sino que
2

puede significar que han tomado una trayectoria distinta. Es importante poder descifrar cmo se
combinan adentro de un mismo pas estas diferentes trayectorias.
La preocupacin por el aspecto reglamentario de la accin estatal, en este artculo inicial y en la
literatura que se nutre de estas reflexiones, lleva a no considera la variedad de instrumentos ms all
de la elaboracin de reglas, en particular en relacin al proceso de implementacin1. Una teora de
la accin pblica tal, principalmente preocupada del marco legal y sus cambios, padece de una visin
truncada del proceso de formacin de polticas (policy process).
Un anlisis de la transformacin de la accin estatal requiere ampliar la visin hacia otras familias de
instrumentos de intervencin en los mercados. As, sin pretender a la exhaustividad, es posible
sumar otros instrumento, como las medidas de promocin de la competencia; la colaboracin
pblico-privada, en particular a travs del mecanismo de las concesiones; el fortalecimiento de las
capacidades administrativas (necesarios para la implementacin); los subsidios a la oferta; y no dejar
de tomar en cuenta el rol de los proveedores pblicos, cuando existen. Estos dos ltimos, si bien han
ido en retroceso desde el final de los aos 1980s, no han desaparecido. Son legados del perodo
anterior, que se pueden combinar con cualquiera de los otros. Segn su uso y la combinacin, todos
estos son elementos de una potencial autonoma del Estado frente a los actores privados.

2. El Estado dbil para remediar a los puntos ciegos en el concepto de Estado regulador
La autonoma es justamente otro problema que no abordan directamente Majone y los autores que
lo siguen. En la literatura sobre la Unin Europea, el foco ha estado mucho tiempo en la autonoma
formal de los organismos reguladores, principalmente frente a los actores polticos, aunque los
problemas de captura por el sector privado tambin han sido abordados. Sin embargo, esta visin
puede ser un punto de la teora que menos posibilidad tiene de viajar exitosamente desde el
contexto histrico europeo hacia Amrica Latina.
Recordemos que existe un debate de larga data en la ciencia poltica sobre la autonoma del Estado
de las fuerzas sociales. Para la corriente marxista, el Estado ha sido tradicionalmente un instrumento
en manos de una clase social, del cual quizs se podra tomar el control (Jessop 2008). Desde esta
perspectiva, el Estado aparece sin posibilidad de ejercer una accin autnoma en base a preferencias
endgenas. Sin embargo, esta visin ha sido criticada por la entonces incipiente corriente neoinstitucionalista, inicialmente en un libro que llama a reconsiderar la capacidad de accin autnoma
del Estado (Evans, Rueschmeyer, Skocpol, 1985). Esta propuesta de la corriente estatista neoinstitucionalista se inspira principalmente en la visin normativa de Estado establecida por Max
Weber. Adems de la definicin tradicional del Estado en cuanto detentor del monopolio del uso
legtimo de la fuerza, el legado del socilogo alemn tambin contempla la figura del burcrata
quien, en su calidad de representante del Estado, toma decisiones racionales e informadas
apuntando al bien comn. En otros trminos, el burcrata estatal de Weber permea la visin de los
neo-institucionalistas.

Majone slo considera problemas institucionales propios de la Unin Europea, como el potencial conflicto
entre la Comisin y los Estados miembros (Majone 1997)

En qu se relaciona esta reflexin con el concepto de Estado regulador? Aunque no sea de forma
explcita en el trabajo de Majone (1997), la referencia a la correccin de las fallas de mercado como
principal objetivo parece establecer que la encarnacin concreta del Estado regulador el burcrata,
la agencia- acta en forma autnoma de los actores privados2. Pero, cul sera la calificacin de un
Estado que transitara alejndose del Estado interventor ideal-tpico sin aproximarse a un Estado
regulador con capacidad de implementacin de las reglas establecidas? Este caso no ha sido
abordado por la literatura hasta ahora. Volviendo a la consigna de los neo-institucionalistas, puede
llevar a equivocaciones. Simplemente puede ocurrir que no haya nada, o muy poco, que traer de
vuelta. Este impensado terico podra llevar a crear artefactos de Estado autnomo en su capacidad
de elaborar reglas e implementarlas.
As, es posible compartir la premisa de Majone (1997) que desde los aos 1980s se inici un proceso
de salida del Estado interventor en un gran nmero de pases, sin aceptar que este proceso est
orientndose hacia un resultado uniforme, que tomara el nombre de Estado regulador. Es necesario
por lo tanto considerar un valor alternativo a este Estado regulador, para el cual se propone el
calificativo de Estado dbil.
Ms que precisar tipos de Estado regulador, es preferible considerarlo como un ideal tipo, un valor
extremo que puede tomar el concepto de intervencin estatal, combinando distintos instrumentos.
El Estado dbil sera entonces el otro valor extremo resultado de la transformacin histrica del
Estado interventor. En este ideal tipo, el Estado no tiene autonoma para intervenir en el mercado3.
El grfico siguiente representa esta propuesta.
Grfico 1: Las alternativas de transformacin del Estado interventor
Estado regulador

Estado interventor

Zona gris

Estado dbil

Sector pblico
autnomo

Autonoma

Sin autonoma,
captura total

Sera otra manifestacin de la porosa frontera entre el New Public Management (NPM) y programas de
reforma del Estado basado en una perspectiva weberiana de fortalecimiento de las capacidades estatales
(Bzes, 2007).
3
Para la elaboracin conceptual, una inspiracin fundamental para este trabajo son las recomendaciones Gary
Goertz (2005), en particular: considerar en la definicin el polo negativo de un concepto; recordar que entre
los polos extremos existe una zona gris donde el concepto puede tomar una multitud de valores.

Vale recordar que esta reflexin tiene por objeto las variaciones en las intervenciones del Estado en
materias econmicas. Por lo tanto, lo que aqu se entiende por Estado dbil no tiene ninguna
relacin con la literatura sobre los Estados fallidos, que presentan situaciones donde el estado de
derecho no se aplica. Tiene una cercana con la idea de Estado sombra (Hollow state, Milward,
Provoan, 2000; Terry, 2005), que tambin discute los resultados de polticas de NPM.
Corresponde ahora seleccionar casos empricos mediante los cuales se podr llevar esta discusin a
la prctica.

II.

Seleccin de los casos: caso crucial y comparacin multisectorial

Para la confrontacin de la reflexin terica con la realidad emprica se propone llevar la discusin a
Amrica Latina, y particularmente Chile, cuyo estatuto de caso crucial es demostrado. Una vez
establecido el pas donde aplicar el estudio, se procede a delimitar el permetro de los sectores
incorporados en el trabajo.
1. Amrica Latina post-neoliberal: ms all de las reformas estructurales y su anlisis
En esta seccin se demuestra la insercin de la discusin sobre el Estado regulador dentro de una
corriente de estudios mucho ms amplia, que parte con el anlisis de las reformas estructurales en el
continente.
Desde el inicio de los aos 1990, los analistas han usado la etiqueta de reformas neo-liberales para
agrupar medidas y polticas de distinta ndole, tanto por los instrumentos que usan como por los
plazos y objetivos que se fijan. Una profusa literatura ha estudiado las diferencias en el alcance y el
ritmo de las reformas, segn los pases y los sectores4. Ms importante es situar a la reflexin sobre
la transformacin del Estado en esta literatura.
Para este efecto, es til recurrir a la tradicional distincin entre ajuste y reforma. Dado el enfoque de
este proyecto en transformaciones de largo aliento, las medidas que concentrarn la atencin se
ubican en la segunda categora. Para llegar a ms precisin, se puede considerar la distincin que
hacen Murillo y Martnez-Gallardo (2007) entre medidas que, a nivel sectorial, persiguen tres
objetivos, generalmente en forma separada aunque pertenecientes a un mismo proyecto
transformativo: la privatizacin de los operadores pblicos; la liberalizacin del mercado; y la
introduccin de un marco regulatorio, en general caracterizado por la existencia o creacin de un
organismo especfico, una agencia reguladora.
Existe por lo tanto un vnculo directo entre la literatura sobre las reformas y la reflexin sobre la
funcin regulatoria del Estado. La segunda puede ser considerada como consecuencia de la primera.
Tomando nota de los lmites de un abordaje restringido a las reformas liberales, algunos autores han
propuesto abrir una nueva etapa en el estudio de la intervencin pblica en los mercados, para
4

Algunos ejemplos se encuentran en Murillo (2001) o Weyland (2002), cuyos libros pertenecen a lo que
podramos llamar una segunda ola de estudios sobre las reformas, ya ms reflexiva y matizada sobre los
alcances de estas reformas, donde las variables polticas estn restablecidas en su importancia.

ampliar y prolongar la perspectiva a partir de los aportes del estudio de las reformas de los 1980s y
1990s. As, Snyder (2001) tempranamente percibe la importancia del fenmeno que llama
reregulacin, nueva fase en el proceso de formacin de polticas, para la cual las reformas
neoliberales crean oportunidades e incentivos para la construccin de instituciones (Snyder,
2001:4).
En un libro ms reciente, Murillo (2009), saliendo del estudio del momento puntual de la reforma,
pasa a situar su trabajo dentro del marco de una literatura post-reforma. El puente entre las dos
etapas de la literatura se ilustra en la correspondencia de dos de los tres momentos de las reformas
con algunos de los componentes claves del Estado regulador tal como lo definen Levi-Faur y Gilad
(2004): el cambio en la propiedad y la creacin de instituciones nuevas a cargo del sector. A estos dos
elementos compartidos, aaden la formalizacin y codificacin de las relaciones entre regulados y
reguladores; y la creciente importancia de la auto-regulacin, como internalizacin de las normas. Sin
embargo, estas dos ltimas tienen un lugar ms perifrico en la reflexin, o ms prospectivo, en la
medida que la operacionalizacin se mantiene concentrada en las dos primeras.
La pregunta por las funciones regulatorias del Estado y su combinacin con otros instrumentos tiene
resonancia e incluso arraigo con la literatura contempornea sobre los procesos polticos
latinoamericanos. Dentro de este universo, el foco estar puesto en la experiencia chilena de los
ltimos veinte aos.
2. Chile como caso crucial
Para una reflexin sobre las transformaciones del Estado en Amrica Latina, Chile en el perodo
contemporneo constituye un caso crucial. Ms que una decisin propia de atribuirle este estatuto,
es posible afirmar que ha sido constituido como tal por toda una literatura, a medio camino entre la
produccin acadmica y la consultora, que ha hecho de Chile un modelo para otros pases de la
regin y ms all. En los ltimos aos, las referencias se han hecho menos explcitas, pero siguen
presentes. Un ejemplo de aquello es el tratamiento de este pas en el informe del BID La poltica de
las polticas (Stein y Tommasi, 2006). Si bien no asume abiertamente su evaluacin muy positiva de
las caractersticas del proceso de formacin de polticas pblicas en este pas, la forma en la cual
presenta las alternativas de resolucin del dilema entre inclusin y efectividad de las polticas
pblicas no deja lugar a dudas sobre cual tiene sus favores. Los autores expresan as su preferencia
por la efectividad poltica, por sobre la inclusin.
Para aterrizar esta apreciacin general al foco del presente estudio sobre la funcin regulatoria, es
posible vincular este concepto de efectividad con la valoracin tambin muy positiva que tienen
Jordana y Levi-Faur (2005) de la solidez del marco regulatorio en Chile, aun cuando fundamentan
este diagnstico en una slo caracterstica, la existencia formal de una agencia. Esto muestra la
predominancia, en la literatura de la corriente principal, de la imagen de un proceso poltico que
seguira las lneas de los manuales normativos de poltica pblica, que preconizan una separacin
entre lo poltico y lo administrativo.
En otros trminos, existe una representacin ampliamente difundida que hace de Chile un caso
altamente probable (most likely case) de encontrar un tipo de intervencin cargado hacia el ideal
6

tipo de Estado regulador, donde la principal intervencin del Estado en los mercados consiste en
elaborar de forma autnoma reglas para corregir las fallas de mercado. Est presente entonces el
supuesto de la homogeneidad, que un estudio multisectorial puede confirmar o desmentir. Sobre
todo, ser interesante observar si en este pas se presentan casos sectoriales cercanos al ideal tipo
previamente definido del Estado dbil.
Para realizar este proyecto, es necesario definir el permetro donde observar la transformacin de la
intervencin estatal en Chile. En la seccin siguiente, se discuten las fronteras del mbito de los
sectores que pueden calificarse como regulados.

3. El permetro fluctuante de la regulacin

Haber determinado el caso donde se aplicar la discusin terica permite llevar la seleccin de caso
al nivel sectorial desde una perspectiva arraigada (grounded) en un determinado contexto emprico.
Esto dicho, las reflexiones a continuacin tienen validez para pases ms all de Chile. Se trata de
mostrar que, desde un punto de vista politolgico, no existe un criterio esencialista para delimitar los
sectores regulados. Al contrario, es pertinente determinarse en base a la trayectoria histrica de los
sectores, en particular haber tenido una experiencia de provisin estatal del bien o servicio.
Un paso por la sociologa econmica (Fligstein 1996, 2001) permite constatar que el mbito de un
estudio sobre la intervencin estatal en los mercados econmicos es potencialmente infinito, en la
medida que el Estado, en un estado de derecho, ejerce en cualquier mercado una funcin, aunque
mnima pero siempre presente, de co-produccin. Al comprobar la falacia de la idea de un mercado
perfecto, que funcionara de manera totalmente autrquica y aislada, esta disciplina muestra que la
intervencin estatal, incluso en un nivel ms alto de generalidad, la poltica misma, forman parte del
proceso de produccin de cada bien o servicio. Por lo tanto, el universo de mercados posibles para
estudiar las intervenciones, aunque mnimas, del Estado, cubre la totalidad de las actividades
mercantiles.
Si bien una cartografa de la intervencin estatal en su totalidad es posible en teora, resulta difcil en
la prctica abarcar un universo tan amplio. Por lo tanto se trata de circunscribir el mbito donde
focalizar la atencin. A este efecto, el trabajo se inscribe en el campo cognitivo de la regulacin, o
sea los mercados para los cuales existe una calificacin en la corriente general, de los mismos actores
o la academia, para referirse al proceso de intervencin estatal como un proceso de regulacin. An
as, existen distintas concepciones de estos mercados regulados, ms o menos amplias segn las
perspectivas y las disciplinas de los autores.
El derecho administrativo por ejemplo propone una definicin bastante restrictiva, que se refiere a
los mercados donde el monopolio natural reconocido por ley es regulado va un proceso de fijacin
tarifaria que se repite cada cierto tiempo. Los mercados afectados por estas reglas establecidas
durante los aos 1980, son pocos: distribucin elctrica, distribucin de gas, telefona fija y servicios
sanitarios (Agero, 2003). Los economistas suelen conservar estos mismos mercados como la porcin
de realidad social donde se ejercera la regulacin, de nuevo considerada en cuanto proceso tarifario,
realizado a travs el mecanismo de la empresa eficiente que los tres tienen en comn (Bustos y
7

Galetovic, 2002). Sin embargo, a menudo ultrapasan los lmites estrictos fijados en derecho, al
interesarse en otros aspectos de los sectores mencionados.
As, incorporan visiones ms amplias de estos mismos mercados. Por ejemplo, no se pronuncian slo
sobre la distribucin de electricidad, sino sobre el mercado elctrico en general, dividido segn es
costumbre entre generacin, transmisin y distribucin. Como mencionado anteriormente, la
porcin regulada en la perspectiva del derecho es el sub-mercado de la distribucin, de hecho slo
para los clientes residenciales. Aun as, los economistas no dudan en analizar y hacer
recomendaciones para otros componentes del mercado (Bitrn y Saavedra, en Moz, 1992), en
particular la generacin elctrica, lo que ilustra la porosidad de las fronteras de este campo de la
regulacin.
Tambin es comn que los estudios incorporen las obras pblicas, en particular desde la difusin del
recurso a las concesiones como instrumento de accin pblica (Engel, Fischer y Galetovic, 1996).
Algunos economistas se interesan incluso en el rol regulador del Estado en los servicios sociales
como parte de los mercados regulados (Fischer, Gonzlez, Serra 2006). Por lo tanto, no existe un
lmite natural que impedira trabajar en conjunto sobre uno u otro mercado. Pareciera ms bien
que, frente a las oportunidades de participacin en la accin pblica, por ejemplo va consultora, los
lmites se vayan diluyendo, demostrando la pertinencia de la observacin segn la cual no existe
ningn mercado que por sus calidades intrnsecas no se preste para un anlisis de la intervencin
estatal.
El ttulo del ltimo artculo citado - Does competition in Privatized Social Services work? (Fischer,
Gonzlez, Serra 2006)- entrega una clave para generar un permetro para el propsito del anlisis
politolgico de las intervenciones estatales. La mencin de la privatizacin permite restringir el
mbito de estudio de los instrumentos de la intervencin estatal contempornea, a algunos
mercados, producto de una trayectoria histrica especfica, marcada por la aplicacin sectorial del
programa amplio de reformas neoliberales.
Para delimitar los sectores a incorporar en el estudio, la variable decisiva es que el Estado haya
asumido en un pasado reciente un rol activo, de proveedor. En general, stas son las bases de
estudios que documentan la difusin internacional e intersectorial del Estado regulador. Ubicarse en
esta definicin histrica del permetro relevante de estudio de la intervencin estatal significa dejar
de lado algunos actores transversales, que a veces se ven incluidos, como agencias: por ejemplo
rganos defensores de la libre competencia o del consumidor. Pueden corresponder a sectores de
accin pblica, pero no son mercados.
Por lo tanto, la porcin de realidad social que se discute aqu incluye los mercados de polticas
sociales y servicios en red donde el Estado haba asumido anteriormente responsabilidad de
proveedor: educacin, salud, pensiones, energa elctrica, servicios sanitarios, telecomunicaciones,
transporte pblico. Las fronteras de estos mercados pueden ser porosas, sujetas a cambios por los
progresos tecnolgicos, y tambin susceptibles de dividirse en unidades inferiores con dinmicas
propias. Estos lmites son el resultado de una actividad propiamente poltica, que no tiene
intrnsecamente que ver con el tipo de actividad (Fligstein, 1996). Dentro de estos siete mercados
elijo una porcin especfica, quedando la seleccin final compuesta por: educacin superior,
8

previsin en salud, pensiones, generacin elctrica, servicios sanitarios, telefona fija y mvil,
transporte pblico terrestre en la capital.
Dado el enfoque politolgico de este trabajo, una vez los mercados seleccionados, pasa a ser ms
conveniente hablar de sectores, concepto ms adecuado para referirse a la accin pblica que es
objeto del estudio. Un sector est compuesto por actores, instituciones y una dimensin cognitiva
(Muller, in Boussaguet et al, 2004). Los actores del mercado forman parte de los actores que
participan de la discusin del sector, pero actan bajo racionalidades potencialmente distintas: por
ejemplo pueden estar compitiendo entre ellos en el mercado, pero actuar unido en el espacio
poltico del sector. Mantener esta distincin permite considerar las intervenciones estatales en su
especificidad, como algo en parte externo al mercado.
Por lo tanto, es importante hacer la transicin entre el mercado, espacio econmico donde se
produce el bien o el servicio, y el sector de poltica pblica, donde los actores intercambian visiones
del sector que in fine, junto con otros factores como los factores tecnolgicos o demogrficos, van a
afectar el funcionamiento del mercado.
En esta tensin entre mercado y sector subyace la temtica de la autonoma del Estado. El Estado es
un actor que interviene en el mercado a travs de diversos instrumentos, segn principios
potencialmente alternativos a la rentabilidad econmica. La reconstitucin de la trayectoria de estos
siete sectores permitir dar una imagen bastante diversa de la intervencin estatal en mercados
tradicionalmente intervenidos. Sin pretender ser una muestra en trminos estadsticos, permitir
establecer algunas tendencias para contrastar con la literatura existente sobre Chile, y desde ah
cuestionar la visin que hace del Estado regulador el nico horizonte para el Estado.
Ahora que quedaron definidos el universo de estudio y los casos que de ah se extraen para el
anlisis, es posible pasar a la descripcin de cada caso.

III.

Diversidad de las intervenciones estatales

Para el estudio sectorial, se realiz un seguimiento a cinco instrumentos de intervencin estatal:

reforzamiento de la capacidad administrativa; cambios al marco legal; promocin de la competencia;
activacin de actor pblico; subsidio a la oferta. En su combinacin representan un mix o portafolio
que puede ser clasificado en relacin al tringulo que componen los tres polos extremos
previamente presentados: Estado interventor, Estado regulador, Estado dbil. Si bien existe cierto
traslape en algunos puntos, son instrumentos de inspiracin distinta. Tambin se pueden combinar,
no son excluyentes el uno del otro.

Grfico 2: la intervencin estatal en un mercado

Estado regulador

X1

X4

X2

Estado Interventor

X3

Estado dbil

Una ubicacin cerca de las puntas establece la cercana con uno de los ideales-tipos (puntos 1, 2 y 3),
pero tambin es posible considerar la combinacin de elementos ms propios de una u otra figura
(como el punto 4).
El paso siguiente en el anlisis es la construccin de un ndice basado en mediciones cualitativas del
efecto del uso de cada instrumento en trminos de autonoma del Estado para hacer prevalecer el
inters pblico.
De forma preliminar, es posible ordenar los sectores segn el grado de autonoma del Estado,
producto de una evaluacin cualitativa de la evolucin del sector durante los cuatro gobiernos de la
Concertacin. Para cada sector se presentan los principales hitos de la evolucin del rgimen
regulatorio5.
1. Casos de autonoma baja: ms orientados hacia el polo del Estado dbil
Los sectores de generacin elctrica y pensiones muestran una trayectoria donde la autonoma del
Estado es muy baja durante el perodo estudiado. Se ubican muy cerca del ideal tipo del Estado dbil.
El sector de educacin superior tambin se encuentra en esta categora, a pesar de la existencia de
un importante componente pblico en el mercado, paradoja que ser necesario explicar.
Estos tres sectores fueron profundamente modificados durante la dictadura. En los dos primeros, la
opcin fue deshacerse de activos pblicos para privilegiar una estructura de produccin basada en el
mercado. El tercero responde a una misma lgica, pero sin la desaparicin de los actores pblicos en
la provisin.

Se agradece el trabajo preliminar realizado por Giancarlo Visconti (UC) para los sectores de educacin
superior, pensiones y telecomunicaciones.

10

Generacin Elctrica

La reforma al sector elctrico se inici con la ley general de servicios elctricos de 1982, que prepar
la privatizacin de la Empresa Nacional de Electricidad (Endesa). Las instituciones a cargo de la
supervisin del sector son la Comisin Nacional de Energa (CNE) y la Superintendencia de Energa y
Combustibles (SEC). Adems, el Estado conserva la propiedad de algunas centrales a travs de la
Corporacin de Fomento Productivo (CORFO), en particular Colbn, finalmente privatizada en 1997.
Esta privatizacin responde al objetivo de generar un competidor privado a Endesa. Se inscribe en un
referencial sectorial que privilegia el mercado como estructura de organizacin de la generacin. En
este marco, la intervencin de la CNE, cuya planta de funcionarios es muy reducida, es mnima
(Murillo 2009). La planificacin de proyectos queda a cargo del sector privado.
Aun as, el Estado actu con cierta autonoma al final de los aos 1990s, al generar las condiciones
para un acuerdo para la importacin de gas natural desde Argentina, que permitira generar
electricidad por un costo menor. Sin embargo, las principales acciones posteriores son sobre todo
reactivas, productos cada vez de una coyuntura desfavorable: la sequa en los aos 1998 y 1999; los
problemas de abastecimiento del gas argentino el 2004. Apuntan en general a entregar los
incentivos correctos a los actores de mercado, que tienen fuerte injerencia en los procesos
legislativos.
La creacin del Ministerio de Energa el ao 2010 no genera cambio en la autonoma del Estado, que
aparece reticente a usar los instrumentos que tiene a su alcance. As, las empresas pblicas ENAP
(Empresa Nacional de Petrleos) y Codelco (Corporacin del Cobre) han destacado por generar las
inversiones necesarias a la instalacin de terminales de gas licuado, que deja en evidencia cuales
podran ser las bases de un rol ms activo del Estado (Rivera, 2010).
En resumen, la accin pblica durante los gobiernos de la Concertacin se caracteriza por el
desprendimiento o la reticencia al uso de los instrumentos del Estado interventor, pero sin construir
atributos propios del Estado regulador. Por lo tanto, se trata de una presencia sectorial de tipo
Estado dbil.

11

Tabla recapitulativa 1: los instrumentos en el sector elctrico

Instrumento
Experiencia sectorial
Reforzar capacidad administrativa CNE con planta reducida.
Cambios al marco legal

Promocin de la competencia
Activar actor pblico

Subsidio a la oferta

Total

Valor asignado
0

Leyes votadas como solucin a problemas

puntuales: ley 19.613 (1999), leyes cortas 1 y
2 (2004)
Venta de Colbn no gener la competencia
esperada.

0,5

Formalmente no existe desde la venta de

Colbn, pero rol potencial de ENAP y Codelco
para GNL.
No, pero se podra considerar el rol en la
generacin de la colaboracin con Argentina
para la compra del gas natural
Estado dbil

0,5

Pensiones

El sector se transforma radicalmente el ao 1980, con la publicacin del Decreto Ley 3.500 que
sustituye al anterior sistema de reparto un sistema por capitalizacin, para el cual se crean nuevos
actores privados, las administradoras de fondos de pensiones (AFPs). En esta oportunidad se crea
una superintendencia de las AFPs, a cargo de la supervisin de la actividad de estas entidades. Sin
embargo, las AFPs actan con muy poco control hasta los aos 2000, en particular en materia de las
comisiones que cobran a sus usuarios, llevando a rentas sobrenormales (Valds y Marinovic 2005).
La superintendencia incluso pasa a ser clave para limitar la competencia en el sector, instalando en
los aos 1990s un rgimen neocorporativista, en el cual la superintendencia participa activamente
a reducir la competencia en el mercado (Valds, 2005). Durante el gobierno Bachelet ocurre la
primera reforma de envergadura del sector. Sin embargo, en un anlisis desde el punto de vista de la
autonoma del Estado, los efectos de esta reforma son ambiguos.
En efecto, la reforma tiende ms bien a consolidar la dicotomizacin del sector de las pensiones,
entre por un lado un mercado privado cubierto por las AFPs, y por el otro lado un pilar solidario
que cubre la poblacin que no alcanza las condiciones para participar de este mercado. En lo que es
del propio mercado, las medidas que apuntaban a restaurar la autonoma del Estado son
desechadas, en particular la creacin de una AFP estatal. Slo se implementa la licitacin de los
nuevos cotizantes, lo que por cierto hace el Estado menos dbil, pero bastante lejos de un regulador
propiamente tal.

12

Tabla recapitulativa 2: los instrumentos en el sector pensiones

Instrumento
Experiencia sectorial
Reforzar capacidad administrativa
No
Cambios al marco legal

Tardo y marginal con ley 20.255 (2008)

Promocin de la competencia

No, al contrario (episodio

neocorporativista). La reforma no recoge
las medidas preconizadas por la comisin
en este sentido.
No existe. AFP estatal en la discusin pero
bloqueada. INP no interviene en el
mercado propiamente tal.
Es ambiguo. Respuesta positiva slo si se
considera el pilar solidario como parte del
sistema.
Estado dbil

Activar actor pblico

Subsidio a la oferta

Total

Valor asignado
0
0,5
0

0,5

Educacin superior

La educacin superior en Chile se ve radicalmente transformada por el Decreto n2 de 1981, que

decreta la libertad de enseanza superior. Las universidades pblicas existentes son fragmentadas,
pero no privatizadas. El mercado se instala a partir de la creacin de nuevas instituciones. La ley
Orgnica Constitucional de enseanza, votada en 1990, el ltimo da de la dictadura, crea un Consejo
de Educacin Superior (CSE) a cargo del licenciamiento de las nuevas instituciones de educacin
superior. Sin embargo, salvo situaciones extremas, su actuar es bastante limitado (Brunner 1999).
Nominalmente, una reforma importante interviene con la creacin del sistema de aseguramiento de
la calidad de la educacin superior el ao 2006, que instaura un proceso de acreditacin y crea un
nuevo rgano regulador, la comisin nacional de acreditacin (CNA). Sin embargo, no ha producido
efectos en el mediano plazo.

13

Tabla recapitulativa 3: los instrumentos en el sector educacin superior

Instrumento
Experiencia sectorial
Valor asignado
Reforzar capacidad administrativa
Creacin de la CNA no modifica el
0
funcionamiento del mercado. Consejo
Superior de la Educacin era una
institucin muy dbil.
Endurecer marco legal
Ley 20.129 (2006) tiene efecto reducido
0
Promocin de la competencia

No se fortalece informacin pblica

sobre los establecimientos.

Activar actor pblico

Contar todava con un importante

sector pblico influye poco en la
dinmica del mercado.
S, pero con poca condicionalidad. Ms
bien mantiene equilibrios

Subsidio a la oferta
Total

Estado dbil con legado interventor

1
1

2. Casos medianos
Los sectores de telefona fija y mvil, transporte pblico terrestre y servicios sanitarios son casos
medianos, donde el Estado muestra cierta autonoma en sus decisiones, en particular mediante la
combinacin de distintos instrumentos.

Transporte pblico

El sector del transporte pblico terrestre de la capital fue reestructurado durante la dictadura, con la
constitucin de un mercado muy abierto. Desde el retorno a la democracia, las polticas de la
Concertacin han intentado revertir esta situacin, inicialmente en una confrontacin con los
gremios de los proveedores. Las primeras medidas importantes fueron licitaciones de recorrido,
usando entonces un instrumento propio del Estado regulador (Estache y Gmez-Lobo, 2005).
En los aos 2000, el plan Transantiago se disea segn lineamientos muy propios de un Estado
regulador que coordina las capacidades de actores privados con fuertes capacidades de accin
autnoma. Sin embargo, el diseo falla por problemas reglamentarios y financieros que se han
intentado resolver. Una consecuencia inesperada y paradojal de este diseo de esencia regulatoria es
que ha obligado a subvencionar fuertemente la operacin de los actores privados, por lo cual, si bien
no se ha estatizado el Transantiago, s ha tendido a cargarse ms hacia el polo del Estado
interventor. Sin embargo, esto no ha significado una mayor autonoma, lo cual podra parecer
paradojal, pero resulta de la improvisacin del proceso, evidenciada por una postura claramente
anti-subvencin durante toda la fase de diseo (Maillet, 2007).

14

Tabla recapitulativa 4: los instrumentos en el sector transporte pblico terrestre

Instrumento
Experiencia sectorial
Valor asignado
Reforzar capacidad administrativa
Transantiago ha requerido una
1
ampliacin de las capacidades pblicas
de planificacin
Endurecer marco legal
Muy reducido hasta la implementacin
0
del transantiago. Anteriormente se usan
herramientas preexistentes.
Promocin de la competencia
Al contrario de la tendencia general, la
0,5
dinmica en el sector apunta a reducir
la competencia, o por lo menos
enmarcarla dentro de procesos de
licitacin. Por lo tanto, ambiguo
Activar actor pblico
Intentos de potenciar la accin del
0
metro en el mercado, pero no prospera.
La estatizacin aparece en el debate
pblico a raz de la discusin de los
subsidios, pero sin consecuencia.
Subsidio a la oferta
Importante. Efecto inesperado de la
1
implementacin.
Total
Proyecto de Estado regulador no
2,5
plenamente logrado

Telefona

El sector telefona es el ms marcado por la evolucin tecnolgica. Para controlar mejor el impacto
de los cambios tecnolgicos, se opta por restringir el trabajo a la telefona y no abrirse al sector ms
amplio de las telecomunicaciones. En telefona, inicialmente existen dos subsectores de telefona fija,
distinguiendo entre local y larga distancia. Posteriormente, durante los aos 1990s se suma un
subsector de telefona mvil. En este ltimo, es posible observar la intervencin estatal en un
mercado naciente.
Los operadores pblicos de telecomunicacin fueron privatizados al final de la dictadura, el ao
1988. A diferencia de otros sectores, esto no se acompa de la creacin de una entidad especfica
para regular el sector, sino que la Subsecretaria de Telecomunicaciones (Subtel) qued a cargo de
estos procesos. Subtel es en particular responsable de los procesos de fijacin tarifaria para la
telefona local. Estos procesos han dado lugar a mltiples controversias jurdicas, y han permitido a
las empresas mantener ganancias importantes (Fischer y Serra, 2007). Por el otro lado, en telefona
larga distancia, la poltica ha consistido en favorecer la competencia, a travs de medidas tendiendo
a crear un mercado, facilitando la operacin de distintos operadores. A pesar de las dificultades
judiciales, ha permitido una cada importante en los costos durante los aos 1990s.
Respecto a la telefona mvil, el instrumento seleccionado fue la concesin. Ha permitido un
desarrollo rpido del sector, aunque con precios bastante altos (Fischer y Serra, 2007). Se usan por lo
15

tanto en este sector con relativo xito instrumentos propios del Estado regulador. La lentitud para
avanzar en otras reformas, deseadas pero no concretadas en el perodo estudiado, como la
portabilidad del nmero de telfono mvil, muestra sin embargo ciertos lmites en la autonoma del
Estado.
Tabla recapitulativa 5: los instrumentos en el sector telefona
Instrumento
Experiencia sectorial
Reforzar capacidad administrativa
Nominalmente la Subtel no se
transforma, pero muestra capacidad
para adaptarse a los cambios
tecnolgicos.
Endurecer marco legal
Durante los aos 1990, en particular
con la ley 19,302 que estableci la
competencia en los servicios pblicos
de larga distancia. Despus los cambios
no son por va legal.
Promocin de la competencia
S, a travs de licitaciones. Sin embargo,
el proceso ha sido lento en el mercado
de la telefona mvil.
Activar actor pblico
No existe

Valor asignado
0,5

Subsidio a la oferta

No

Total

Proyecto de Estado regulador no

plenamente logrado

2,5

Servicios sanitarios

El sector de los servicios sanitarios tiene una temporalidad distinta a la mayora de los previamente
presentados. Comparte con el transporte pblico terrestre un ritmo bastante especfico en su
transformacin. El agua se transform en un mercado durante los gobiernos de la Concertacin.
Durante la dictadura, se sientan las bases de una posible transformacin de esta ndole, con la
votacin de la Ley General de Servicios Sanitarios el ao 1988. En 1990, se crea la Superintendencia
de Servicios Sanitarios (SiSS), y se adopta el mismo modelo de fijacin tarifaria que en telefona fija y
distribucin elctrica: una regulacin por empresa eficiente (Alegra y Celedn, 2004).
La SiSS supervisa empresas pblicas existentes en cada regin hasta la aprobacin de la ley 19.459 el
ao 1997. Esta ley permite la venta de 65% del capital de estas empresas. Entre 1998 y 2000 se
traspasa la propiedad de distintas empresas. La combinacin de un regulador bastante dbil en su
posibilidad de control de las empresas con la privatizacin de las empresas pblicas ubicara el sector
hacia el polo del Estado dbil.
Esta constatacin se matiza con la accin del gobierno de Ricardo Lagos, durante el cual se
interrumpe el traspaso de la propiedad de las empresas, para recurrir a otro instrumento: la
concesin, que permite simular la competencia sin renunciar a la propiedad estatal (Donoso y
16

Hantke, 2007). Es un instrumento ms propio del Estado regulador. Sin embargo, persisten los
problemas de regulacin tarifaria, expuestos a la luz pblica cuando se plantea el ao 2010 la venta
de los activos restantes de las empresas ya parcialmente privatizadas.
Tabla recapitulativa 6: los instrumentos en el sector Servicios Sanitarios
Instrumento
Experiencia sectorial
Valor asignado
Reforzar capacidad administrativa
Modificaciones a la planta y las
1
atribuciones de la SiSS son incluidas en la
ley 19.459 (1997), pero no impiden la
asimetra con las empresas.
Endurecer marco legal
El proceso de tarificacin establecido deja
0,5
mucho margen a las empresas, pero
asegura la calidad del suministro.
Promocin de la competencia
Difcil en un monopolio natural.
0
Activar actor pblico

Subsidio a la oferta
Total

Componente pblico en servicios privados

se revela irrelevante en trminos de
control potencial sobre las firmas
No, pero importante subsidio a la
demanda.

Renuncia tarda a los instrumentos del

Estado interventor no ha sido plenamente
compensada

1,5

3. Caso atpico: resabios de Estado interventor y accin reguladora fuerte

El caso de la previsin en salud parece atpico respecto a la trayectoria ms general esbozada hasta
ahora, donde la mayora de los casos est ms bien ubicada entre un los polos del Estado regulador o
del Estado dbil.
En 1981, el decreto-ley n3 reforma el sistema de previsin en salud, instalando un componente
privado formado por los Institutos de Salud Previsional (ISAPRES). A su lado se mantiene el Fondo
Nacional de la Salud (FONASA). La Superintendencia de ISAPRES slo se crea el ao 1990.
La participacin en el mercado de las ISPARES va a ir creciendo hasta el ao 1997. En esta fecha, el
sistema privado cubre 25% de la poblacin, pero ms de 50% del gasto total en salud (Ossandn
2008).
Sin embargo, desde este momento la porcin de mercado perteneciente a los actores privados se va
reduciendo. Es potencialmente el producto de varios cambios en el marco regulatorio y las
prestaciones ofrecidas por las ISAPRES y FONASA, que aparece cada vez ms competitivo, incluso
para individuos con niveles de ingreso altos. Por ejemplo, incluyen en 1999 en sus planes un seguro
de enfermedad catastrfica, presionados por la decisin similar que haba tomado FONASA algunos
meses antes. Esta tendencia se amplifica con la reforma a la salud del ao 2005, que crea garantas
17

explcitas de salud (GES) para todos los individuos. Al mismo tiempo, reforma la institucionalidad del
sector. La superintendencia cambia de nombre y pasa a llamarse Superintendencia de Salud, por lo
cual cubre todo el mercado, y no slo el segmento privado (Ossandn, 2008).
La combinacin de una mayor regulacin con una fuerte intervencin estatal, en particular un
esfuerzo de financiamiento de FONASA, ubica al sector hacia un Estado interventor clsico, con
tendencias de Estado regulador.
Tabla recapitulativa 7: los instrumentos en el sector previsin en salud
Instrumento
Experiencia sectorial
Valor asignado
Reforzar capacidad administrativa
S. La superintendencia de ISAPRES (y
1
posteriormente de salud) se ha potenciado
durante todo el perodo.
Endurecer marco legal
S, en particular con el conjunto de leyes
1
que conforman el plan Auge (2005)
Promocin de la competencia
Fonasa instala la competencia con las
0,5
ISAPRES en general. Sin embargo, en la
porcin de mercado que detienen, parecen
actuar de forma bastante coordinada.
Activar actor pblico
Se recurre a Fonasa no slo para suplir a
1
las ISAPRES en sectores de menos recursos,
sino tambin como un instrumento de
promocin de un mejor servicio en general
Subsidio a la oferta
S, en la medida que Fonasa se financia
1
principalmente a travs del presupuesto
nacional
Total
Fuerte autonoma, a medio camino entre
4,5
Estado interventor y regulador

4. Sntesis
El anlisis de cada sector permite ubicarlos en un plano en forma de tringulo6. Las coordenadas de
cada sector estn determinadas cualitativamente a partir de la distancia que tienen de cada polo.
La ubicacin de los siete sectores se resume en el siguiente grfico:

En anexo figura una tabla que sintetiza el valor del ndice para cada sector

18

Grfico 3: los siete casos en perspectiva (ao 2009)

Estado regulador

.Tel

.Sa

.Tr

.Ss

.Edu

Estado Interventor

.Pe
.En

Estado dbil

En esta representacin, aparece ntidamente la diversidad sectorial, aun en un caso como Chile,
donde era esperado una concentracin de los sectores hacia el polo del Estado regulador. La mayora
de los sectores estudiados estn cargados hacia la alternativa del Estado dbil. El breve anlisis
cualitativo permite discernir que se tratara de una especie de Estado regulador fallido, donde se ha
renunciado a los instrumentos caractersticos del Estado interventor, pero sin dotarse de los propios
del Estado regulador. Chile parece por lo tanto exhibir una tendencia al Estado dbil, que quedara
por confirmar en otros sectores y realizando comparaciones intra-sectoriales en pases equivalentes.

Conclusin: Agenda de investigacin

El anlisis aqu propuesto tiene un carcter principalmente descriptivo. Primero se procedi a revisar
el concepto de Estado regulador propuesto en la literatura, para constatar que se trataba ms bien
de un valor particular de un concepto ms amplio de intervencin estatal, entendido como el
resultado de la combinacin de distintos instrumentos de poltica pblica. Tomando en cuenta la
evolucin histrica, se observa un movimiento desde el Estado interventor propio del perodo possegunda guerra mundial hacia otros ideales tipos, caracterizados por nuevos instrumentos. Sin
embargo, aparece que esta evolucin que vera el Estado dejar de lado los instrumentos propios del
estado interventor puede tener dos puntos de trmino ideal-tpicos: el Estado regulador, ya
conocido, y el Estado dbil.
La etapa siguiente del trabajo consisti en establecer el pas y delimitar el universo de los mercados
donde investigar las transformaciones de la accin estatal. Se opt por Chile, considerado como un
19

caso crucial en Amrica Latina, y siete sectores caracterizados por haber tenido en algn momento
no muy lejano una fuerte intervencin estatal. El ltimo paso fue la narracin sistematizada de la
trayectoria de cada caso, para construir un ndice que permita caracterizar el grado de autonoma del
sector.
Adoptar un enfoque que hace de la descripcin el objetivo principal permite desmarcarse de una
literatura sobre polticas pblicas y reforma del Estado que en Amrica Latina ha dado demasiado
nfasis a los contenidos normativos por sobre el anlisis de los procesos en curso. Sin embargo, la
construccin de esta descripcin es slo un paso hacia un proyecto que debe incorporar anlisis
explicativos de estos fenmenos. En otros trminos, este trabajo ha consistido en la elaboracin de
una variable dependiente que ahora se trata de explicar.
Para identificar los mecanismos causales, se proyecta la realizacin de un process-tracing en 2 o 3
sectores, que permitir un abordaje ms detallado a las trayectorias de aquellos. Ms adelante, con
las variables detectadas, ser posible realizar un anlisis cualitativo comparado de tipo fuzzy set,
usando el ndice presentado aqu como variable dependiente. De esta manera, ser posible explicar a
partir de variables polticas las diferencias sectoriales constatadas. Se obtendr as un marco
explicativo para la trayectoria fallida del Estado regulador.

ANEXO
Tabla sinttica de la experiencia sectorial

capacidad
administrativa
marco legal
la competencia
actor pblico
Subsidio oferta
Sntesis

Gen Elec
0

Prev salud
1

Educ sup
0

0,5
0
0,5
0
1

1
0,5
1
1
4,5

0
0
0
1
1

Telef
0,5

Trans pb
1

1
1
0
0
2,5

0
0,5
0
1
2,5

Pens
0
0,5
0
0
0,5
1

Serv San
1
0,5
0
0
0
1,5

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