Propuesta de Estructura Orgnica Tipo y

Mecanismo de Profesionalizacin de las Contraloras

Municipales

17 diciembre de 2008.

I.

Introduccin

El control es per se una actividad fundamental del proceso administrativo que se

inicia con la planeacin; permite monitorear el proceso y los resultados de las
actividades y tomar, de ser el caso, medidas correctivas inmediatas que impidan el
incumplimiento de los objetivos trazados en el Plan en cuestin y, al mismo tiempo,
favorece la toma de decisiones con carcter preventivo para evitar sucesos o
eventos indeseables en el futuro.
En ese sentido y tratndose del sector pblico, el control es un elemento
fundamental del quehacer administrativo, en la medida que aporte elementos y
ayude a la toma de decisiones para que los programas y polticas pblicas cumplan
con sus metas y objetivos y, los recursos se enfoquen nicamente en beneficio de la
poblacin a la que se dirigen, con la finalidad ltima de generar un mayor progreso y
bienestar de la sociedad en su conjunto.
En el sector pblico mexicano, los rganos internos de control a nivel federal y las
contraloras estatales y municipales, han jugado un relevante papel en la adecuada
implementacin y funcionamiento de la fase de control en el ejercicio del gasto
pblico, en el desempeo de los servidores pblicos y en la atencin a las normas y
procedimientos de trabajo. Sin embargo, esta concepcin tradicional de control,
enfocada fundamentalmente en la vigilancia del estricto cumplimiento de la norma y
del procedimiento, se ha transformado en los ltimos aos para adoptar una nueva
concepcin, desde la perspectiva, del control interno, como medio para alcanzar los
fines ltimos del accionar gubernamental.
Esta nueva concepcin de control interno, intenta ser mucho ms proactiva,
preventiva y propositiva en la generacin de prcticas de buen gobierno. Las
actividades de auditora y el manejo mismo de los programas de trabajo de los
organismos fiscalizadores, al menos a nivel del Gobierno Federal, han empezado a
retomar este nuevo enfoque que entiende al control interno no como un fin en s
mismo, sino como un medio que tiene como finalidad coadyuvar al adecuado
cumplimiento de las metas y objetivos de las organizaciones gubernamentales y
favorecer la transparencia y una efectiva rendicin de cuentas.
Una evidencia significativa de que la funcin del control interno de las instituciones
pblicas est evolucionando hacia este nuevo concepto, es la definicin contenida
en las Normas generales de control interno en el mbito de la Administracin
Pblica Federal emitidas mediante Acuerdo del Titular de la Secretara de la Funcin
Pblica y publicadas en el Diario Oficial de la Federacin en septiembre de 2006:
conjunto de medios, mecanismos o procedimientos implementados por los
titulares de las dependencias y entidades, y de la Procuradura General de la
Repblica, as como por los dems servidores pblicos en el mbito de sus
respectivas competencias, con el propsito de conducir las actividades
correspondientes hacia el logro de los objetivos y metas institucionales, obtener
2

informacin confiable y oportuna, y cumplir con el marco jurdico aplicable a las

mismas. (SFP: 2006)
Esta definicin, conlleva elementos importantes de la nueva concepcin del control
interno como son: la responsabilidad de los altos funcionarios para el buen
desempeo del ente pblico; la orientacin de la gestin a resultados, lo que implica
criterios de eficiencia, eficacia y efectividad del quehacer gubernamental; un enfoque
previsor y oportuno del manejo de la informacin; y, el principio de legalidad que
debe regir el servicio pblico.
Si bien es cierto, que esta disposicin normativa es aplicable al Gobierno Federal, se
estim pertinente considerarla en su contenido, como referencia importante para el
impulso de esta nueva concepcin en el nivel de gobierno municipal.
Este marco de referencia fue el que orient el desarrollo de la presente propuesta de
Estructura Orgnica Tipo y Mecanismos de Profesionalizacin de las Contraloras
Municipales que tiene los siguientes objetivos:
I.1 Objetivo General
Disear una estructura orgnica tipo de contralora municipal que contribuya a un
adecuado desempeo de las funciones de control interno y auditora en aquellos
municipios en los que no se cuente con dicha unidad y dotarla de los elementos
administrativos necesarios para su operacin.
I.2 Objetivos Especficos
Disear la estructura administrativa tipo de contralora municipal que contenga los
elementos bsicos e indispensables para el adecuado desempeo de las
funciones de control interno, auditora, procedimientos administrativos
disciplinario y resarcitorio y evaluacin de la gestin municipal.
Disear los manuales tipo de organizacin y procedimientos para la operacin de
la contralora municipal.
Alinear la estructura y los manuales al Programa Municipios por la Transparencia
de la Secretara de la Funcin Pblica, para que dichos instrumentos contemplen
la promocin de la figura de contralora social, as como a las acciones de
transparencia, acceso a la informacin pblica y rendicin de cuentas de la gestin
municipal.
Elaborar las descripciones y perfiles de puesto del contralor municipal y los
titulares de las reas, as como los perfiles de puesto de los auditores internos.
Desarrollar un programa bsico de capacitacin que se imparta a los funcionarios
que ocupen los puestos en las contraloras municipales.
3

II.

Alcance de la propuesta

El desarrollo del trabajo se ha enfocado, en primer lugar, a la elaboracin de la

estructura administrativa bsica indispensable para la operacin de la contralora
municipal, por lo cual contempla aquellas reas que se estima son indispensables
para su correcto funcionamiento, de acuerdo a la concepcin descrita anteriormente.
Se plantea un diseo flexible de la estructura orgnica, de tal manera que de acuerdo
a la naturaleza de cada municipio y sobre todo a los recursos y plazas con los que
cuente, las reas se puedan fusionar o separar a fin de hacerlo adaptable a la realidad
institucional de cada uno de ellos, sin que ello implique que las funciones bsicas no
estn contempladas.
Entre las funciones que se plante que contemplar el manual de organizacin,
estn las relativas a las acciones de promocin de la contralora social, transparencia
y rendicin de cuentas y los elementos del Programa Municipios por la
Transparencia que coordina la Secretara de la Funcin Pblica.
Es necesario destacar en este rubro, que la adopcin de la estructura tipo por parte
de los municipios podra implicar la expedicin o modificacin de determinados
marcos legales, situacin que no se contempl en la propuesta, pues ello requiere
un anlisis mucho ms detallado del marco jurdico vigente en cada municipio para
determinar las modificaciones o nuevas normas que en su caso, sean necesarias.
Por tal motivo, esta propuesta se centra principalmente en establecer el marco
organizacional y administrativo procedimental de la gestin de las contraloras
municipales en sus funciones bsicas e incluye elementos relativos a la contralora
social, transparencia y rendicin de cuentas.
Las descripciones y perfiles de puestos sern tambin diseados de tal manera que
puedan, eventualmente, modificarse para atender las caractersticas propias de cada
municipio, por ejemplo, en el caso en que dos reas requieran fusionarse debido a la
escasez de recursos y plazas en el municipio, la descripcin de puesto, deber
contener los elementos mnimos necesarios para que el futuro ocupante del puesto
pueda atender las responsabilidades de las dos reas que se fusionen.
En ese sentido se presentan en este documento, las opciones a seguir en caso de
una fusin de reas, en cuanto a la estructura orgnica y, las descripciones de
puesto correspondientes se desarrollarn en las siguientes fases del proyecto.
Finalmente, se desarrollar un programa bsico de formacin y capacitacin para las
contraloras municipales en la que estarn presentes los elementos conceptuales,
metodolgicos y prcticos mnimos, que permitan a los servidores pblicos que
ocupen los diversos cargos de dichas unidades administrativas, incorporarse
rpidamente en el desempeo de sus funciones y responsabilidades.

III.

Metodologa de Trabajo

1). Para el desarrollo de esta propuesta, se realiz una caracterizacin de la situacin

actual de las contraloras municipales en los siguientes aspectos:
Sistematizacin y anlisis de datos estadsticos sobre la situacin que guardan las
contraloras municipales que permitiera tener una primera caracterizacin sobre la
conformacin administrativa, la estructura y la capacidad institucional de los
2,4271 municipios existentes en el pas. La fuente para este anlisis fue la
Encuesta Nacional sobre Desarrollo Institucional Municipal 2000 (la Encuesta) que
elabor y aplic el Instituto Nacional de Desarrollo Social (INDESOL)
conjuntamente con el Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica
(INEGI).
Revisin anlisis y sistematizacin de los principales instrumentos legales que
rigen los ayuntamientos, con el propsito de rescatar los aspectos jurdicos y
normativos que regulan a las contraloras municipales, como son, las Leyes
Orgnicas Municipales, Reglamentos Interiores de Contraloras Municipales y los
Reglamentos de Administracin de los Ayuntamientos.
Se revis, sistematiz y se realiz un anlisis comparativo de las estructuras,
atribuciones y funciones actuales que se registran en los Manuales de
Organizacin encontrados principalmente en las pginas web de los municipios.
Un aspecto que se consider importante analizar y sistematizar fue el
direccionamiento estratgico de las contraloras, especficamente lo concerniente
a la Misin y Visin, como elementos que dan cuenta de la forma en cmo se
concibe actualmente el control interno.
Con el propsito de ubicar el universo potencial al que se dirige la propuesta, se
sistematiz la informacin sobre la poblacin del total de los municipios, con base
en el conteo de poblacin y vivienda 2005 realizado por el INEGI.
2). Una vez caracterizada la situacin actual, se realiz una interpretacin de los
datos, identificndose hallazgos que dan cuenta de la existencia de contraloras
municipales que incorporan, dentro de sus instrumentos normativos u organizativos,
elementos de la nueva concepcin de la funcin del control interno; as como, las
principales reas de oportunidad en aquellas que todava obedecen al concepto
tradicional del concepto de control.
3). Se analizaron diversos documentos referentes a la concepcin del papel de las
contraloras internas, los planteamientos del Programa de Municipios por la
Transparencia, el Sistema Integral de Contralora Social, el Sistema de Evaluacin de

El Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal (INAFED) publica en su pgina de internet la existencia de
2,440 municipios. La diferencia con el nmero de Municipios mencionados en la encuesta realizada por INDESOL es de 13
Municipios que fueron creados entre el 1 de enero de 2002 y el 19 de mayo de 2008.
5

Participacin Ciudadana y Transparencia, as como, bibliografa sobre aspectos

tericos y empricos referentes al tema.
4). Con base en estos insumos de informacin, se desarroll la propuesta de
Estructura Orgnica Tipo de las Contraloras Municipales, que a continuacin se pone
a su consideracin.
IV.

Situacin de los Recursos Humanos en las Contraloras Municipales.

Un elemento que juega un papel importante y que es considerado para el desarrollo

de los productos de la presente propuesta, es la situacin de los recursos humanos
existentes en las contraloras municipales, para ello, se rescataron algunos datos
importantes reportados en la Encuesta Nacional sobre Desarrollo Institucional
Municipal 2000. An cuando han trascurrido ocho aos desde el levantamiento de la
encuesta, es el nico instrumento que a la fecha, permite contar con datos
cualitativos y cuantitativos confiables sobre la situacin que presentan los municipios
en sus respectivas contraloras y que nos permite inferir, a partir del perfil de los
funcionarios que las integran, el grado de fortaleza o debilidad en materia de control
y evaluacin de la propia gestin pblica municipal.
Los datos sobre este tema reportan que, del total de municipios encuestados
(2,427), nicamente el 57% (1,379), cuentan con unidades que realizan las funciones
de contralora municipal. El 43% restante (1,048), no tienen contralora. Es decir, casi
la mitad de los municipios del pas, necesita establecer el rea administrativa
encargada de impulsar y establecer los mecanismos de control interno y auditora.
La situacin por Estado, respecto al establecimiento de contraloras municipales es
el siguiente:
Estado
Aguascalientes
Baja California
Baja California Sur
Campeche
Chiapas
Chihuahua
Coahuila
Colima
Durango
Guanajuato
Guerrero
Hidalgo
Estado de Mxico
Jalisco
Michoacn
Morelos
Nayarit
Nuevo Len
Oaxaca
Puebla

Total de
municipios
11
5
5
11
118
67
38
10
39
46
76
84
122
124
113
33
20
51
570
217

Tienen
Contralora
Municipal
10
5
3
11
32
18
38
4
39
46
19
36
122
26
30
29
20
21
294
210

No tienen
Contralora
Municipal
1
0
2
0
86
49
0
6
0
0
57
48
0
98
83
4
0
30
276
7
6

Estado

Total de
municipios
18
8
58
18
72
17
43
60
210
106
57
2,427

Quertaro
Quintana Roo
San Luis Potos
Sinaloa
Sonora
Tabasco
Tamaulipas
Tlaxcala
Veracruz
Yucatn
Zacatecas
Totales

Tienen
Contralora
Municipal
18
8
56
14
30
17
41
13
67
45
57
1,379

No tienen
Contralora
Municipal
0
0
2
4
42
0
2
47
143
61
0
1,048

Por otra parte, del total de contralores municipales que proporcionaron informacin
(1,345), el 34% tena una antigedad de apenas un ao en el puesto; el 57% de 1 a 3
aos; el 5% de 3 a 5 aos y; el 4% de ms de cinco aos. Este rubro refleja la curva
de aprendizaje que deben cubrir los responsables de la mayora de las contraloras
municipales.
En cuanto al ltimo grado de estudios concluido, de los 1,345 contralores que
proporcionaron informacin, la distribucin de datos fue la siguiente:
Nivel acadmico
Primaria
Secundaria
Tcnica o comercial
Preparatoria
Universidad
Postgrado

No.
191
120
73
98
694
24

%
14.2%
8.92%
5.43%
7.29%
51.60%
1.78%

Estos datos son reveladores de la enorme necesidad que existe de avanzar en

esquemas de profesionalizacin, pues del total (1,345), nicamente 1,200 contaban
con estudios concluidos y de stos ltimos nicamente 718 tenan formacin
universitaria, mientras que los 482 restantes no contaban con la formacin
acadmica necesaria para enfrentar adecuadamente las exigencias que requiere un
puesto de esta naturaleza.
Otro de los datos importantes que arroj la encuesta, es el que se refiere a la
experiencia profesional, la cual se deriva del organismo o empresa en la que
laboraban anteriormente los contralores.

Total

Gob.
Federal

Gob.
Estatal

Gob.
Municipal

Empresa
Privada

Negocio
Propio

Independi
ente

Cargo de
Eleccin o
Represent
acin
Sindical

Los datos son los siguientes:

1,345

118

152

219

208

267

372

100%

8.77%

11.30%

16.28%

15.46%

19.85%

27.66%

0.67%
7

Como puede apreciarse, del total de funcionarios encuestados, nicamente 489, es

decir, el 36% contaba con experiencia previa en el sector pblico, lo que implica que
los 856 funcionarios restantes (64%), ocupaban por primera vez, un cargo en una
administracin municipal y dicho cargo era la propia contralora.
Analizada esta informacin, no es difcil concluir que an falta mucho por hacer para
reforzar y mejorar la funcin de contralora interna en los municipios de Mxico, para
enfocar dicho reforzamiento desde la nueva perspectiva del control interno que ya se
explic anteriormente y con ello contribuir a modernizar la gestin municipal
orientndola a resultados.
Esta situacin se hace ms compleja debido a la enorme diversidad que caracteriza
al universo de municipios, segn sea su nmero de habitantes, o sus ndices de
desarrollo humano, su ubicacin geogrfica, etc.
Adicional a lo anterior, es importante considerar que la tasa de rotacin de personal
en este orden de gobierno es muy alta, pues el promedio de duracin de los
funcionarios es de tres aos, lo que implica que al renovarse la administracin
debido a los cambios polticos, se parte casi desde cero en todos los rdenes de la
gestin municipal y las contraloras internas no son ajenas a este fenmeno.
V.

Anlisis para el desarrollo de la propuesta.

Para el diseo de la estructura tipo de las contraloras municipales que se propone,

se realiz el anlisis de dos aspectos que se consideran claves para el planteamiento
de una propuesta que retome las condiciones reales de funcionamiento de dichas
unidades administrativas y que le d mayor viabilidad a su aplicacin general. El
primero est relacionado con el marco jurdico normativo del municipio, el segundo,
con los aspectos administrativos que reflejan cmo los municipios han interpretado e
instrumentado los elementos normativos.
Para ello se analiz y sistematiz informacin sobre:
Marco jurdico:
1. Leyes Orgnicas y Cdigos Municipales.
2. Reglamentos Municipales de Contralora.
Aspectos administrativos:
3. Misiones y Visiones de las contraloras.
4. Estructuras orgnicas.
5. Objetivos y funciones de Contraloras Municipales y las reas que las integran.

V.1 Leyes Orgnicas y Cdigos Municipales

Se analizaron 31 leyes o cdigos municipales correspondientes al mismo nmero de
Estados, con el propsito de identificar si estas unidades estn previstas en dichos
ordenamientos jurdicos, as como las facultades que les otorgan, ya que de acuerdo
al artculo 115 constitucional, son estos instrumentos jurdicos los de mayor jerarqua
jurdica y por tanto, a los que deben sujetarse los municipios en la emisin de sus
propios instrumentos normativos y administrativos.
Las Leyes o Cdigos Municipales son reglamentarios de las Constituciones Locales
de los Estados, y del artculo 115, fraccin II de la Constitucin Poltica de los
Estados Unidos Mexicanos, de ah su rango superior con relacin a los
ordenamientos legales de los municipios.
En este sentido, las leyes y cdigos municipales son disposiciones de orden pblico
e inters social, y tienen por objeto establecer las bases generales y dotar de
lineamientos bsicos para el gobierno y la administracin pblica municipal, as como
de sus actos y procedimientos administrativos.
Reconocen al municipio como la base de la divisin territorial y de la organizacin
poltica del Estado, investido de personalidad jurdica propia, integrado por una
comunidad establecida en un territorio, con un gobierno autnomo en su rgimen
interior y en la administracin de su hacienda pblica, en trminos del citado artculo
115 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.
Congruente con esa naturaleza, los municipios tienen la potestad para normar
directamente las materias, funciones, procedimientos y servicios de su competencia
y para establecer rganos de gobierno propios. Por su heterogeneidad, se reconoce
la facultad que cada uno tiene para conducirse con autonoma y realizar sus acciones
de gobierno en concordancia con sus condiciones y necesidades.
Para los propsitos del proyecto, se sistematiz informacin referente a los
ordenamientos jurdicos que contemplan, para el despacho de los asuntos de su
competencia, a las Contraloras Internas, como unidades administrativas municipales
dentro de sus estructuras generales a las que debern sujetarse los ayuntamientos,
as como las facultades o atribuciones que les confieren.
En su mayora, los ordenamientos sistematizados surgen de reformas a las leyes o
cdigos municipales realizadas por las legislaturas locales entre los aos 2000 al
2008, encontrndose que 20 de los 31 Estados (64.5%), contemplan dentro de
estructuras municipales a la Contralora Interna como unidad administrativa, 5
estados (16.12%) le otorgan al Sndico Procurador la funcin de contralora interna y
la procuracin de la defensa de los intereses del Ayuntamiento, 3 estados le dan
esta facultad a la Contralora Estatal y 3 no especifican la funcin explcitamente, de
lo que puede inferirse que se la otorgan tambin al rgano interno de control estatal.

22/02/2002

BCS

Ley Orgnica del Gobierno Municipal

10/10/2004

Camp

Ley Orgnica de los Municipios del Estado

04/12/1981

Chis

Ley Orgnica Municipal

24/10/2000

Chih

Cdigo Municipal para el Estado

07/08/2004

Coah

Cdigo Municipal para el Estado

16/11/2001

Col

Ley del Municipio Libre del Estado

23/07/2004

Dgo

Ley Orgnica del Municipio Libre del Estado

20/12/2007

10

Edo Mex Ley Orgnica Municipal del Estado

05/01/2006

11

Gto

Ley Orgnica Municipal del Estado

17/07/2001

12

Gro

Ley Orgnica del Municipio Libre del Estado

17/06/2003

13

Hgo

Cdigo Municipal del Estado

16/04/2001

14

Jal

Ley del Gobierno y la Administracin Pblica Municipal

09/06/2004

15

Mich

Ley Orgnica Municipal

01/09/2003

16

Mor

Ley Orgnica Municipal del Estado

13/08/2003

17

Nay

Ley Municipal para el Estado

16/05/2001

18

NL

Ley Orgnica de la Administracin Pblica Municipal

28/04/2006

19

Oax

Ley Municipal para el Estado

10/01/2003

20

Pue

Ley Orgnica Municipal

08/08/2001

21

Qro

Ley Orgnica Municipal

24/05/2001

22

Q.Roo

Ley de los Municipios del Estado

20/12/2004

23

SLP

Ley Orgnica del Municipio Libre del Estado

04/12/2004

24

Sin

Ley Orgnica Municipal del Estado

20/12/2000

25

Son

Ley del Gobierno y la Administracin Pblica Municipal

14/07/2008

26

Tab

Ley Orgnica de los Municipios del Estado

LVII legisl

27

Tamps

Cdigo Municipal

30/11/2004

28

Tlax

Ley Municipal del Estado

25/05/2006

29

Ver

Ley Orgnica del Municipio Libre del Estado

10/02/2005

30

Yuc

Ley de Gobierno de los Municipios del Estado

25/05/2006

31

Zac

Ley Orgnica del Municipio

07/09/2001

Sealan
atribuciones

10/11/2004

Ley del Rgimen Municipal

No especfica

Cdigo Municipal

BC

Contralora del
Estado

Contralora
Municipal

Ags

Denominacin

Facultad al
Sindico

ltima Reforma
encontrada

Edo

1
1

1
1

1
1

1
1

1
1
1

1
1
1
1
1

1
1
20

1
5

15

Algunos de estos ordenamientos hacen referencia a la contralora interna como una

creacin novedosa, permitiendo de esta manera que los ayuntamientos determinen
la estructura complementaria, considerando sus condiciones territoriales,
socioeconmicas, capacidad administrativa y financiera, as como el ramo o servicio
que se pretenda atender.
Esta situacin, nos permite deducir que existe la probabilidad de que la Encuesta
Nacional sobre Desarrollo Institucional Municipal realizada por la SEDESOL en el ao
2000, con relacin al nmero de municipios con contraloras internas haya cambiado
(56.8%) sustancialmente en estos ltimos 8 aos y que exista un mayor nmero de
contraloras municipales a las identificadas en ese entonces, debido al mandato de

10

estos ordenamientos y al impulso que se ha dado en los ltimos aos a las polticas
de transparencia, acceso a la informacin pblica y combate a la corrupcin.
Para nuestros propsitos, el hecho de que 20 estados hayan reglamentado la
existencia de estas unidades administrativas en sus leyes municipales, y que
prevean que en cada Ayuntamiento se deba establecer un rgano de control interno,
el cual tenga a su cargo la vigilancia, fiscalizacin, control y evaluacin de los
procedimientos administrativos, la ejecucin de obras, el ejercicio de los recursos, y
que las dems obligaciones de la Administracin Pblica Municipal se realicen
conforme a las disposiciones normativas aplicables en la materia, dictando las
medidas preventivas correspondientes e imponiendo las sanciones que resulten
procedentes, en principio, le da sustento jurdico a la propuesta.
Por lo que respecta al establecimiento expreso de facultades en los ordenamientos
jurdicos de referencia, encontramos que de los 20 estados que tienen leyes
municipales, solamente 15 (75%) expresan las atribuciones generales que debern
tener las contraloras municipales.
Sin embargo, los 5 ordenamientos legales -que no establecen las atribuciones
detalladas-, mandatan la creacin de las mismas otorgndoles un objetivo general,
valga de ejemplo para ilustrar lo dicho, el caso del Cdigo Municipal del Estado de
Coahuila que a la letra dice:
El control interno, la evaluacin municipal y la modernizacin administrativa estarn
a cargo de un rgano de control interno municipal, que se denominar Contralora
Municipal. Cada Ayuntamiento establecer un rgano de control el cual tendr a su
cargo la vigilancia, fiscalizacin, control y evaluacin de los ingresos, gastos,
recursos, bienes y obligaciones de la Administracin Pblica Municipal. La auditora
sobre el desempeo de los servicios pblicos municipales la llevar a cabo la
contralora municipal. La Contralora Interna Municipal, verificar que las
adquisiciones pblicas se realicen conforme a los ordenamientos legales estatales y
municipales.
Las atribuciones expresadas en los diferentes ordenamientos jurdicos, observan
diferentes niveles de desagregacin, algunas ofrecen descripciones muy detalladas
sobre el quehacer de las contraloras, mientras otras, las describen de manera ms
general. La sistematizacin comprende los 15 ordenamientos en los que se
establecen atribuciones a las contraloras municipales.
Para el propsito del presente proyecto se sistematizaron las atribuciones con un
nivel de mayor agregacin y frecuencia en los diversos ordenamientos jurdicos
municipales, identificando las siguientes:
Atribuciones
en materia de
Control y
Evaluacin

Descripcin
Del gobierno y la Administracin Municipal.
Del gasto pblico en relacin al presupuesto de egresos.

11

Atribuciones
en materia de

Descripcin
De los recursos humanos, materiales y financieros.
De las polticas, planes y los programas municipales.

Prevencin y
Vigilancia

De los bienes y recursos patrimoniales.

Del cumplimiento de las normas jurdicas y administrativas que rigen el funcionamiento del municipio.
Que la obra pblica se ajuste a las disposiciones de la ley.
Que el desempeo de las funciones de los servidores pblicos se realice conforme a la ley.
Que las adquisiciones, enajenaciones y arrendamientos de los bienes muebles e inmuebles se supedite a
lo establecido por esta Ley y otras disposiciones legales y reglamentarias.
Que la prestacin de servicios pblicos municipales, se supediten a lo establecido por esta Ley y otras
disposiciones legales y reglamentarias.
Que los recursos federales y estatales asignados al Municipio se apliquen en los trminos estipulados en
las leyes, reglamentos y convenios respectivos.
La correcta aplicacin del gasto pblico y su congruencia con el presupuesto de egresos, as como el
correcto uso del patrimonio municipal.

Auditoras

Practicar auditoras, revisiones, visitas e inspecciones a las Dependencias y Entidades de la Administracin

Pblica Municipal.
Designar a los auditores externos y proponer al ayuntamiento, en su caso, a los Comisarios de los
Organismos Auxiliares.
Fijar en consulta con el rgano Superior de Fiscalizacin del Estado, las normas de control, fiscalizacin,
contabilidad y auditora que deben observar las dependencias, rganos y organismos municipales.

Quejas y
Denuncias

Establecer y operar un sistema de atencin de quejas, denuncias y sugerencias de la ciudadana.

Recibir quejas o denuncias en contra de los servidores pblicos municipales y substanciar las
investigaciones respectivas.

Responsabilidades

Conocer e investigar los hechos u omisiones de los servidores pblicos municipales.

Instruir y resolver los recursos de revisin y dems recursos administrativos de las diferentes leyes
administrativas vigentes, que le corresponda conocer a la Contralora Municipal.
Emitir las observaciones y las recomendaciones que se deriven del cumplimiento de sus atribuciones y
darles el seguimiento correspondiente.
Sustanciar el procedimiento administrativo de determinacin de responsabilidades en contra de los
servidores pblicos municipales, de acuerdo a la ley en la materia.
Fincar responsabilidades e imponer sanciones a aqullos funcionarios que incumplan con las disposiciones
establecidas en la Ley de Responsabilidades de los Servidores Pblicos.
Aportar al Sndico Municipal los elementos suficientes para que se hagan las denuncias correspondientes
ante el Ministerio Pblico, en caso de probable delito.

Transparencia y
Rendicin de
Cuentas

Participar en la entrega recepcin de las unidades administrativas de las dependencias y entidades del
Municipio.
Dictaminar los estados financieros de la Tesorera Municipal y verificar que los informes sean remitidos en
tiempo y forma a la Contadura Mayor de Hacienda del Congreso del Estado; verificando que los mismos
sean publicados en la forma que establece.
Vigilar el cumplimiento de las leyes de transparencia y acceso a la informacin Pblica.
Vigilar el comportamiento de la situacin patrimonial de los servidores pblicos municipales.
Vigilar la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia en el servicio pblico.

Buen Gobierno

Organizar y coordinar el desarrollo administrativo integral de las dependencias y entidades de la

administracin pblica municipal.
Promover la eficacia, descentralizacin, desconcentracin y simplificacin administrativa de la gestin
municipal. Para ello, podr realizar o encomendar las investigaciones y estudios necesarios.

12

Atribuciones
en materia de

Descripcin
Promover la capacitacin y actualizacin de los servidores pblicos municipales para mejorar el
desempeo de sus funciones.
Asesorar tcnicamente a los titulares de las dependencias y entidades municipales sobre reformas
administrativas relativas a organizacin, mtodos, procedimientos y controles.
Establecer mtodos, procedimientos y sistemas que permitan el logro de los objetivos encomendados al
gobierno municipal, as como vigilar su observancia y aplicacin.
Supervisar que las adquisiciones que realice el Municipio sean favorables a su economa, procurndose
que la cantidad y calidad de los bienes adquiridos correspondan a sus necesidades reales.

Participacin
Social

Promover la participacin de la ciudadana en el control y vigilancia de los recursos pblicos municipales.

Promover, dar seguimiento y capacitar a la contralora social en el municipio.

Como se observa en el cuadro anterior, fueron 8 las atribuciones eje que se

identificaron en los 15 ordenamientos jurdicos:
Control y Evaluacin,
Prevencin y Vigilancia,
Auditoras,
Quejas y Denuncias,
Responsabilidades,
Transparencia y Rendicin de Cuentas,
Buen Gobierno y
Participacin Social.
Estas atribuciones identificadas y sistematizadas, ofrecen un panorama del estado
del arte en la materia, en el que se observa una excesiva desagregacin funcional lo
que dispersa el control y seguimiento de los aspectos sustantivos que conllevan al
cumplimiento de los objetivos y metas del municipio.
Es necesario construir el mapa funcional de la Contralora Interna Municipal que
identifique las funciones clave, las principales y las bsicas, para que, con base en
ello, se disee una estructura orgnica que realmente apoye el cumplimiento de
objetivos de las contraloras.
V.2 Reglamentos de las contraloras municipales.
El segundo insumo de informacin importante que se utiliz para el diseo de la
estructura propuesta, fue el contenido de los reglamentos de las contraloras
municipales y los reglamentos para la administracin municipal. La bsqueda de
estos documentos se realiz por la Internet, lo que limit y dificult su localizacin,
ya que una parte importante de municipios del pas no cuentan con pgina web.
El universo para este anlisis, lo constituy una muestra de 10 Estados y 13
Reglamentos Municipales. En general, las atribuciones que se otorgan a las
contraloras en estos instrumentos normativos, estn relacionadas con los ejes
identificados, con un grado de desagregacin ms operativo, comprensible al tratar
de desprenderlas de un ordenamiento de un nivel jurdico superior como son las
leyes orgnicas y los cdigos municipales.
13

Sin embargo, se encontraron hallazgos importantes que demuestran la evolucin

que han tenido estos instrumentos normativos, como es el caso del Reglamento
Interdisciplinario de la Contralora del Municipio de Armera Colima, que contiene un
captulo completo sobre las obligaciones del contralor en materia de difusin y
publicacin de documentos y datos pblicos en materia de transparencia y acceso a
la informacin; o el caso del Municipio de Corregidora en Quertaro, en el que
clasifican las atribuciones del contralor por materias (financiera, tcnica y jurdica), lo
que permite ubicar de mejor manera su mbito de trabajo; otros reglamentos
recogen muy claramente el papel de la contralora en su carcter de promotora de
mejores prcticas de gobierno, como es el caso del municipio de Hermosillo, Sonora,
que le otorga la facultad de participar en la planeacin de los sistemas de
modernizacin, mejoramiento y simplificacin administrativa, proponiendo dentro de
este marco, las medidas tcnicas y administrativas para la mejor organizacin y
funcionamiento de la Administracin Pblica Municipal.
Estos y otros hallazgos permitieron introducir en la propuesta con mayor certeza
elementos que en la actualidad caracterizan el nuevo papel de las contraloras, pues
ya hay municipios que los retoman en sus reglamentos.
Otros dos aspectos sistematizados de estos instrumentos jurdicos son los
relacionados con los puestos que se prevn para el desempeo de las funciones de
la contralora municipal y el perfil o caractersticas que debe tener el contralor
municipal.
Por lo que se refiere a los puestos se identificaron los siguientes:
Contralor.
Auditor o responsable de Obra Pblica.
Auditor Contable.
Asistente de Control y Evaluacin.
Abogado Dictaminador.
Analistas de sistemas administrativos.
Notificador.
Otra forma de organizacin, es la que le otorga a la contralora el nivel de Direccin,
en la que se identificaron los siguientes puestos:
Director de la Contralora.
Direccin de Auditora Gubernamental.
Direccin de Procedimientos Jurdicos.
Direccin de Asuntos Internos.
Direccin de Control de Contratos y Adquisiciones.
Direccin de Contralora Fiscal y Auditora Interna.
Direccin de Auditora Municipal.
Direccin de Auditora y Supervisin de Obra Pblica.

14

En ambos tipos de organizacin se identifican las reas relacionadas con las

atribuciones clsicas que en general ejercen las contraloras: control y vigilancia,
auditoras, responsabilidades y evaluacin. Por la importancia que tiene la ejecucin
de obras de infraestructura productiva y social en los municipios, en el 80% de de
los reglamentos municipales analizados aparece de manera especfica el puesto de
auditor o responsable de obra pblica.
Por lo que respecta a las caractersticas del perfil que debe tener el contralor, a
continuacin se enuncian en las que hubo coincidencia:
Ser mexicano, en pleno uso de sus derechos civiles y polticos; en algunos
reglamentos se seala que debe ser del Estado o del Municipio en el que prestar
sus servicios.
Tener amplio conocimiento en las reas contables, administrativas, econmicas,
jurdicas o tcnicas; se requiere tener ttulo profesional que avale su
conocimiento. En algunos reglamentos se seala el rea de especialidad,
Contador Pblico, Actuario, Licenciado en Administracin u otro equivalente a
juicio del Ayuntamiento.
Tener experiencia y prctica profesional, por un periodo determinado. En este
aspecto la experiencia solicitada va de 2 a 10 aos.
No estar imposibilitado para desempear cargo, empleo o comisin pblica y no
haber sido condenado, en proceso penal, por delito doloso.
Residir en la entidad cuando menos tres aos antes del nombramiento.
Gozar de buena reputacin.
No ser Ministro de algn culto religioso.
El plasmar en los reglamentos las caractersticas que debe tener el perfil del
contralor municipal, as como el tipo de elementos descritos en el mismo,
demuestra que los ayuntamientos reconocen la importancia que tiene el que el
encargado de vigilar el buen manejo de los recursos humanos, materiales y
financieros, as como evaluar el cumplimiento de los objetivos de los planes y
programas municipales, sea un profesional con experiencia en la materia. Sin
embargo, un elemento que no se especifica de manera explcita y que es
fundamental, es que la experiencia que se solicita sea en el sector pblico, ya que
para ejercer las atribuciones que se le otorgan, debe necesariamente conocer a
fondo el funcionamiento especfico del gobierno, as como la normatividad que lo
rige.
La Encuesta Nacional sobre Desarrollo Institucional Municipal realizada por la
SEDESOL en el 2000, reporta que del 100% de los contralores municipales
existentes (1,345), el 63% proviene del sector privado. Este dato nos confirma que
es una necesidad que se incluya de manera explcita, dentro del perfil que se
proponga, el que la experiencia solicitada, sea en el sector pblico.
15

La identificacin de un perfil adecuado, no es un asunto menor, ya que es el punto

de partida para que el ocupante del cargo se desempee con eficacia, que la curva
de aprendizaje sea menor, que las fallas por decisiones mal tomadas u omisiones
sean menores y que la inversin en su capacitacin no tenga costos elevados.
Por otra parte, otra situacin que es importante resaltar, es la dependencia jerrquica
y funcional del titular de la contralora interna que segn los datos encontrados es
diversa, pues en algunos casos, como son los municipios de Baja California, la
funcin de contralora interna depende del Sndico Procurador; en otros, como el de
los correspondientes a Baja California Sur, el contralor interno depende del
Presidente Municipal y es designado por el Ayuntamiento a propuesta del mismo
Presidente Municipal y, en algunos otros municipios lo nombra el ayuntamiento en
pleno, por mayora de votos, a partir de una terna que es sometida a su
consideracin.
V.3 Misiones y Visiones de las contraloras.
Uno de los aspectos fundamentales que direccionan el quehacer, la estructura y el
funcionamiento de las instituciones pblicas y privadas, lo constituye el cmo
definen su razn de ser o de existir y, el cmo quieren ser percibidos por las
personas a las que sirven. Estos dos aspectos constituyen la misin y la visin de las
instituciones y normalmente son declaraciones que se construyen de manera
participativa con los integrantes de una organizacin.
Es por ello que nos dimos a la tarea de identificar aquellas contraloras municipales
que hubieran realizado este ejercicio. El criterio para seleccionar los municipios fue la
clasificacin que establece la encuesta de SEDESOL: urbanos (ms de 50,000
habitantes), semiurbanos (de 10,000 a 49,999 habitantes) y semirurales (de 2,500 a
9,999 habitantes).
Con este criterio, se sistematiz informacin de 14 municipios pertenecientes a 9
Estados; la informacin sobre la poblacin se tom del conteo 2005 realizado por el
INEGI:

Muestra de municipios: visin, misin, objetivos y valores

*El mayor
porcentaje de la
poblacin vive en
localidades de

Poblacin
Total

Clasificacin del
municipio

781,146

Urbano

Mrida, Yucatn

572,973

Urbano

Benito Jurez, Quintana Roo

503,320

Urbano

257,403

Urbano

219,596

Urbano

La Paz, Baja California Sur

181,438

Urbano

Poza Rica Veracruz

98,560

urbano

Temixco, Morelos

31,780

Semiurbano

Municipio

Tuxtla Gutirrez, Chiapas

Ms de 50,000

Entre 10,000 y

Chalco, Edo Mxico

Jaral del Progreso, Guanajuato

16

Muestra de municipios: visin, misin, objetivos y valores

49,999

25,876

Semiurbano

10,972

Semirural

Coroneo, Guanajuato

13,863

Semirural

Atlatlahucan, Morelos

9,432

Semirural

7,221

Semirural

Entre 2,500 y
9,999

Nava, Coahuila

Tenango del Aire, Edo Mxico

Morelos, Coahuila

6,473
Semirural
Tetecala, Morelos
*Clasificacin con base en la encuesta realizada por INDESOL.

Por la dificultad que represent el encontrar estos componentes estratgicos en las

diferentes paginas web consultadas de los municipios, podemos inferir que no es un
ejercicio que se practique de manera sistemtica y generalizada en las contraloras
municipales.
Los elementos ms recurrentes encontrados en las misiones sistematizadas fueron
los siguientes:
Los verbos utilizados para definir la accin fundamental de las contraloras son:
vigilar, verificar, controlar, sancionar fiscalizar, supervisar y evaluar. Las materias
sobre las que ejercen esa accin fundamental son: la normatividad, el cumplimiento
de planes objetivos y metas de trabajo, la gestin municipal, los ingresos y bienes
municipales, y los actos y omisiones de los servidores pblicos.
La mayora de los enunciados identifican la accin fundamental y la materia sobre la
cual la ejercen, como un fin en s misma, es decir, como su razn de ser o de existir.
Solamente 6 de las misiones analizadas establecen un propsito a la accin
fundamental que realizan sealando que es para:
Que la ciudadana sea informada.
La adecuada administracin y aprovechamiento de los recursos.
Garantizar el manejo transparente de los recursos.
Que sea considerado por la ciudadana como un gobierno municipal eficaz y
eficiente, proveedor de ms y mejores bienes y servicios.
Hacer del Gobierno Municipal un bien pblico al alcance de todos los ciudadanos.
Dar absoluta transparencia y credibilidad a la gestin pblica.
Es de observarse, que en la mayora de los casos analizados los enunciados del
propsito fundamental de las contraloras, se concentran en las tareas y pierden de
vista el objetivo, lo que obedece a una concepcin tradicional de su papel en el que
se concibe al control como un fin en s mismo.
Con relacin a la visin como declaracin que enuncia el cmo la organizacin se
quiere ver en el futuro y ser percibida por sus usuarios o beneficiarios se encontr lo
siguiente:

17

Caractersticas

Para

Con el fin de lograr

Competitiva con estndares de

calidad

La correcta aplicacin de la Ley

Un gobierno eficaz y una ciudadana

participativa

Con capacidad de emitir juicios

objetivos e imparciales

El control y prevencin de los actos y

omisiones de los servidores pblicos

Bienestar social de nuestro Municipio

Con credibilidad

Garantizar la transparencia y adecuada

utilizacin de los recursos

Credibilidad y confianza en la
Administracin Pblica

Imparcial

Observar y evaluar imparcialmente al

gobierno en el ejercicio de sus funciones

Satisfacer las expectativas de la

ciudadana

Fiscalizadora del quehacer municipal

Que se ofrezcan servicios de calidad en

beneficio de la sociedad

Incluyente de la ciudadana en el
control de las acciones de gobierno

Gobierno transparente y servidores

pblicos comprometidos

Honesta, con controles internos bien

definidos

Un gobierno honesto y transparente

Credibilidad y confianza permanente

La sistematizacin de las diferentes visiones, arroj un hallazgo interesante ya que

como se observa en el cuadro incluyen en su visin de futuro, elementos de la
nueva concepcin de la contralora interna, lo que le da mayor viabilidad a la
propuesta.

18

V.4 Mapa Funcional de las Contraloras Municipales.

Para determinar las funciones que desarrollan las contraloras internas municipales
se opt por una metodologa utilizada en la definicin de competencias laborales
reconocida por la Organizacin Internacional del Trabajo y por organismos como el
Consejo Nacional de Normalizacin y Certificacin de Competencias Laborales
(CONOCER), dicha metodologa de anlisis es la denominada mapa funcional o
rbol funcional.
Un rbol funcional permite contar con una representacin grfica del anlisis de
atribuciones y funciones comunes a todas las contraloras internas municipales.
El mapa funcional de las contraloras internas comprende cuatro elementos:
Propsito principal del puesto.
Funciones Clave.
Funciones Principales.
Funciones Bsicas.
El punto de partida del anlisis es el propsito principal del puesto, que describe la
razn de ser de ste a partir del cual se estructuran todas las funciones que siguen la
lgica de lo que debe hacerse para lograr dicho propsito.
Una vez definido el propsito principal, es necesario definir aquellas funciones
(funciones clave) cuya importancia radica en que, sin ellas, no es posible alcanzar el
propsito principal y por lo tanto, no pueden ser omitidas al momento de llevar a
cabo la elaboracin de los manuales de organizacin y procedimientos.
Posteriormente, se incorporan las funciones principales y las funciones bsicas, esto
significa que el rbol o mapa funcional, se estructura de tal manera que al darle
lectura en sentido de izquierda a derecha, explica claramente el cmo se lleva a cabo
una funcin principal mediante la realizacin de las funciones bsicas que la integran.
El anlisis funcional que se llev a cabo, ser tambin utilizado ms adelante para
determinar programas de formacin y capacitacin de los servidores pblicos de las
contraloras municipales.

19

V.5 Propuesta de estructura tipo.

A continuacin se presenta la propuesta de visin, misin y objetivos, la estructura
tipo 1, propuesta de estructura tipo 2 (para municipios pequeos) y el mapa funcional
de las contraloras municipales que muestra claramente las funciones de la
estructura propuesta.

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