A Quem Interessa o Controle

Concentrado de Constitucionalidade?
O Descompasso entre Teoria e Prtica na Defesa dos
Direitos Fundamentais
Who is Interested in the Centralized System of Judicial Review?
The Mismatch between Theory and Practice in the Protection of Basic Rights

(Working Paper)

Alexandre Arajo Costa

Instituto de Cincia Poltica Universidade de Braslia
Juliano Zaiden Benvindo
Faculdade de Direito Universidade de Braslia
Pesquisa financiada pelo Conselho Nacional de Desenvolvimento
Cientfico e Tecnolgico (CNPq)

Electronic copy available at: http://ssrn.com/abstract=2509541

A Quem Interessa o Controle Concentrado de Constitucionalidade?

O Descompasso entre Teoria e Prtica na Defesa dos Direitos Fundamentais

Resumo: O constitucionalismo brasileiro convive com dois sistemas de controle de
constitucionalidade simultneos: a) o sistema difuso, que, apesar de suas particularidades vrias,
apresenta semelhanas com o sistema norte-americano; b) o sistema concentrado, que apresenta
semelhanas com algumas realidades constitucionais europeias. A dualidade tem gerado importantes
debates no mbito acadmico, na medida em que, conforme parcela relevante da doutrina brasileira, o
sistema concentrado o paradigma para o novo constitucionalismo brasileiro e para a consolidao de
sua democracia. Porm, preciso refletir com cuidado, se as transformaes em curso no
constitucionalismo brasileiro, que tm favorecido o sistema concentrado em detrimento do difuso, de
fato, cumprem esse propsito. Esta pesquisa visa a indagar se o sistema concentrado, tal como hoje
desenhado, tem efetivamente contribudo para a proteo dos direitos e garantias fundamentais e,
portanto, para a consagrao da democracia brasileira. A pergunta a quem interessa o controle
concentrado de constitucionalidade? deseja levar discusso se o sistema concentrado tem, apesar do
discurso doutrinrio majoritrio, efetivamente defendido o interesse dos indivduos ou, ao contrrio,
interesses institucionais especficos, tal como corporaes. Para tanto, ela realizou uma anlise
pormenorizada de todas as decises proferidas em Aes Diretas de Inconstitucionalidade (ADI)
julgadas pelo Supremo Tribunal Federal de 1988 a 2012. Assim, em vez de serem examinados os
discursos que avaliam os sistemas de controle, partiu-se para uma anlise emprica da prtica cotidiana
desenvolvida pelo Supremo Tribunal Federal no exerccio do controle concentrado de
constitucionalidade. As concluses do trabalho apontam que, muito mais do que defender os direitos e
garantias fundamentais, o controle concentrado de constitucionalidade um grande instrumento para
a defesa de interesses corporativos, explicitando-se, assim, uma clara dissonncia entre discurso
doutrinrio e prtica judicial.
Palavras-Chave: Controle de Constitucionalidade, Sistema Concentrado, Supremo Tribunal Federal,
Direitos Fundamentais, Corporaes, Aes Diretas de Inconstitucionalidade.
Who is Interested in the Centralized System of Judicial Review?
The Mismatch between Theory and Practice in the Protection of Basic Rights
Abstract: Brazilian constitutionalism deals with two simultaneous systems of judicial review: a) the
diffuse system, which, despite its particularities, resembles, in some aspects, the American system of
judicial review; b) the centralized system, which is somehow similar to some European constitutional
realities. This dualism has generated important debates among scholars, especially because, according
to many of them, the centralized system is the new paradigm for the new Brazilian constitutionalism
and the consolidation of its democracy. However, we must carefully consider whether the ongoing
transformations in this new Brazilian constitutionalism, which have favored the centralized system
over the diffuse one, in fact, accomplish this purpose. This research aims to question whether the
centralized system of judicial review, as it is designed nowadays, has effectively contributed to the
protection of basic rights and guarantees, and therefore to the consolidation of Brazilian democracy.
The question who is interested in the centralized system of judicial review? seeks to bring the
discussion of whether the centralized system of judicial review has, despite the mainstream literature,
effectively protected the interests of individuals or, on the contrary, defended specific institutional
interests, as those of corporations. For this purpose, this research carefully examined all the decisions
made in cases involving Direct Unconstitutionality Actions (ADI) by the Brazilian Federal Supreme
Court from 1988 to 2012. Therefore, instead of analyzing the discourses themselves evaluating the
distinct systems of judicial review, this research goes directly to the empirical perspective of the daily
practice of the Brazilian Federal Supreme Court in deciding cases through the centralized system of
judicial review. The conclusions of this research indicate that, more than protecting basic rights and
guarantees, the centralized system of judicial review is an instrument for the protection of corporate
interests, showing thereby a clear dissonance between the mainstream literature and the judicial
practice.
Keywords: Judicial Review, Centralized System, Brazilian Federal Supreme Court, Basic Rights,
Corporations, Direct Unconstitutionality Actions.
1

Electronic copy available at: http://ssrn.com/abstract=2509541

Observao importante sobre os grficos

Tendo em vista que este trabalho envolve uma multiplicidade de grficos, optamos por
exibi-los na plataforma pblica do programa Tableau, que possibilita uma visualizao
mais adequada. O link para os grficos referidos no trabalho : http://tabsoft.co/1xi4G29

Pesquisadores
Adriana Leineker Costa. Servidora do Supremo Tribunal Federal.
Alexandre Arajo Costa. Professor Adjunto do Instituto de Cincia Poltica da
Universidade de Braslia. Doutor em

Direito

pela

Universidade

de

Braslia.

Alexandre Douglas Zaidan de Carvalho. Doutorando em Direito pela Universidade

de Braslia (orientando do Professor Alexandre Arajo Costa). Realiza sua tese de
doutorado enquanto participante da pesquisa.
Clara da Mota Santos. Mestre em Direito pela Universidade de Braslia (orientanda
do Professor Juliano Zaiden Benvindo). Realizou sua dissertao de mestrado enquanto
participante da pesquisa.
Cristiano Soares Barroso Maia. Doutorando em Direito pela Universidade de Braslia
(orientando do Professor Juliano Zaiden Benvindo). Realiza sua tese de doutorado
enquanto participante da pesquisa.
Felipe

Justino

de

Faria.

Servidor

do

Supremo

Tribunal

Federal.

Henrique Augusto Figueiredo Fulgncio. Mestrando em Direito pela Universidade de

Braslia (orientando do Professor Alexandre Arajo Costa). Realiza sua dissertao de
mestrado enquanto participante da pesquisa.
Joo Telsforo Medeiros Filho. Bacharel em Direito pela Universidade de Braslia.
Juliana

Garcia

Barenho.

Servidora

do

Supremo

Tribunal

Federal.

Juliano Zaiden Benvindo. Professor Adjunto de Direito Pblico da Universidade de

Braslia. Doutor em Direito pela Universidade Humboldt de

Berlim

pela

Universidade de Braslia.
Kelton de Oliveira Gomes. Mestrando em Direito pela Universidade de Braslia
(orientando do Professor Alexandre Arajo Costa).

Realiza

sua dissertao

de

mestrado enquanto participante da pesquisa. Assessor Jurdico da Procuradoria Geral

da Repblica.
Lara Parreira de Faria Borges. Mestranda em Direito pela Universidade de Braslia.
Luciano de Carvalho Villa. Graduando em Direito pela Universidade de Braslia.

Sumrio

Introduo ............................................................................................................... 3
1. O controle concentrado de constitucionalidade..................................... 3
2. Uma Breve Introduo ao Sistema Concentrado de
Constitucionalidade Brasileiro.................................................................. 9
3. O universo analisado ................................................................................ 12
Captulo 1. Perfil de Ingresso .............................................................................. 15
1. Perfil dos demandantes ............................................................................ 24
2. Perfil dos Atos Impugnados ................................................................... 35
Captulo 2. A Situao Atual dos Processos ...................................................... 38
1. Fases dos processos.................................................................................. 38
2. O perfil das liminares ............................................................................... 39
3. O tempo dos processos ........................................................................... 43
4. Processos prejudicados ............................................................................ 46
5. Processos decididos .................................................................................. 47
6. Perfil das decises de procedncia ......................................................... 52
7. Decises de Procedncia por fundamentos invocados ....................... 55
Concluses ............................................................................................................. 74

Introduo
1. O controle concentrado de constitucionalidade
Quando um pas desenvolve um sistema de controle de constitucionalidade,
dois so os modelos que normalmente so tomados como referncia. O mais
antigo o controle difuso, cujo principal representante o sistema dos EUA, em
que qualquer juiz tem competncia para declarar a inconstitucionalidade de uma
norma jurdica e sua deciso se volta para um determinado caso. Embora esse
modelo seja tipicamente classificado tambm como concreto, no se pode perder de
vista que a regra do stare decisis confere s decises do judicirio norte-americano
uma eficcia que ultrapassa as partes envolvidas no processo e que, no caso de
decises da Suprema Corte, podem ser identificadas como decises erga omnes, visto
que os precedentes deste tribunal vinculam todo o judicirio dos EUA. Nessa
medida, mesmo considerando que os julgamentos tm por objeto uma situao
concreta, o processo decisrio pautado pelo reconhecimento de que o precedente
criado ter por consequncia a invalidao da norma.
No caso dos pases de civil law, a inexistncia do stare decisis exige a introduo
de adaptaes nesse modelo difuso, adaptando-o ao fato de que as decises judiciais
tm efeitos meramente inter partes. Uma das formas tpicas de conferir um resultado
extra partes ao judicial review foi o desenvolvimento de aes abstratas (em que o
objeto da deciso uma declarao da inconstitucionalidade da norma
impugnada), que no podem ser apreciados por qualquer magistrado, mas somente
podem ser julgados por uma corte com competncia especificamente
constitucional. Esse modelo abstrato e concentrado tpico de alguns pases
europeus, em que somente a corte constitucional tem essa competncia e sua
deciso tem como objeto uma norma jurdica em abstrato e, no, um caso concreto
especfico.
Esses dois modelos so bastante diversos tanto em sua estrutura como em
sua histria, e alm disso cada pas que estabelece um sistema de controle, mesmo
que use esses dois paradigmas como inspirao, tende a realizar sistemas com
peculiaridades que os adaptam s peculiaridades de sua organizao. Nesse
contexto, o Brasil tem a especificidade de ter institudo um sistema misto, em que
coexistem elementos de controle difuso e de controle concentrado, o que gera uma
srie de questionamentos sobre a possibilidade da convivncia desses dois modelos
que, em suas linhas gerais, parecem bastante antagnicos.
Historicamente, desde a primeira constituio republicana, promulgada em
1891, apesar de o Brasil adotar o sistema jurdico de civil law herdado da colonizao
portuguesa, teve prevalncia o sistema difuso de constitucionalidade, cuja
caracterstica difusa lembra dos Estados Unidos da Amrica, mas sem a regra de

stare decisis. Isso implicou, inicialmente, que as decises de judicial review tinham
eficcia apenas inter partes, dificuldade esta que foi enfrentada na Constituio de
1934 por meio da engenhosa atribuio ao Senado Federal da possibilidade (e no
da obrigao) de suspender a execuo, no todo ou em parte, de qualquer lei ou
ato, deliberao ou regulamento, quando hajam sido declarados inconstitucionais
pelo Poder Judicirio (art. 91, IV).
Ao lado desse sistema, o regime militar ps-64 instituiu por meio da Emenda
Constitucional n. 16/1965 uma forma de controle concentrado, feita diretamente
pelo Supremo Tribunal Federal, mas que somente poderia ser ajuizada pelo
Procurador-Geral da Repblica, que era ento o representante jurdico da Unio,
escolhido pelo Presidente da Repblica e demissvel ad nutum. Assim, todos os
cidados poderiam manejar o controle difuso, mas o controle concentrado era
circunscrito proteo dos interesses da Unio. Essa estrutura foi reproduzida na
Constituio de 1967 e se manteve ao longo de todo o regime militar.
Com a redemocratizao do pas, a Constituio Federal de 1988 manteve
essa sobreposio de sistemas, mas buscou contrabalanar o carter autoritrio do
sistema concentrado mediante uma ampliao no rol de legitimados, que passou a
englobar tambm partidos polticos, poderes legislativos e entidades sindicais e
associaes de classe. Alm disso, houve uma mudana no papel poltico do
Procurador-Geral da Repblica, que deixou de ser demissvel pelo Presidente,
tornando-se assim mais autnomo para agir na defesa da ordem jurdica e dos
interesses coletivos e difusos.
Na dcada de 1990, houve uma srie de alteraes tanto no controle
concentrado, com a criao de novas aes (ampliando o seu escopo) e a
introduo de uma possibilidade de modulao dos efeitos da deciso, que podem
ser tanto ex tunc como ex nunc. J na ltima dcada as modificaes mais
importantes ocorreram no controle difuso, antes de carter acentuadamente concreto,
que foi tornado cada vez mais abstrato, com a introduo de smulas vinculantes
(capazes de dar efeitos erga omnes a decises em controle difuso) e com decises do
STF que tm aplicado ao controle difuso as regras do controle concentrado, como
a modulao de efeitos. Existem posicionamentos, inclusive, que defendem que as
decises de controle difuso devem ter os mesmos efeitos das decises do controle
concentrado. Alm disso, houve a introduo de mtodos de seletividade, em que o
Tribunal julga recursos constitucionais apenas em matrias que considera que tm
repercusso geral, o que restringiu sobremaneira a possibilidade dos cidados
levarem ao STF questes em sede de controle difuso.
Assim, nos ltimos 15 anos, tem havido um processo de esvaziamento do
controle difuso e de ampliao do controle concentrado, movimento este que tem
sido defendido sobretudo por alguns ministros da Suprema Corte brasileira, como
o mais representativo de um novo momento constitucional brasileiro de defesa dos

direitos e garantias fundamentais. O defensor mais constante dessa alterao no

modelo de controle o ministro Gilmar Mendes, que chegou mesmo a dizer que
possumos, hoje, um sistema de defesa da Constituio to completo e to bem
estruturado que, no particular, nada fica a dever aos mais avanados ordenamentos
jurdicos da atualidade1, qualidade esta que estaria sendo alcanada principalmente
em razo de um fortalecimento do modelo concentrado, visto por ele como o mais
relevante2 nesse novo momento.
Essa posio, contudo, no parece compatvel com o cenrio revelado por
uma anlise dos padres decisrios do Supremo Tribunal Federal em sede de
ADIs, que representam 94% dos processos do controle concentrado. A
Constituio Federal de 1988 um marco na democracia brasileira, representando
uma ampliao nos direitos atribudos dos cidados e tambm nos mecanismos de
defesa desses direitos. Ao longo dos 25 anos de sua vigncia, houve uma
experincia democrtica que se consolida a cada ano, sendo especialmente notvel
o fato de que tem sido possvel, nos quadros institucionais estabelecidos pela
Constituio, tem sido possvel enfrentar os desafios sociais e polticos que se
afiguram, sem que tenha havido qualquer movimento consistente no sentido de que
seria necessria uma ruptura constitucional para a consecuo dos interesses sociais.
O controle de constitucionalidade , sem dvida, um dos elementos mais
importantes dos sistemas de checks and balances que viabiliza a eficcia das regras
constitucionais como orientadoras da prtica poltica e governamental. Por isso
mesmo, preciso refletir com cuidado sobre se as transformaes em curso no
sistema de controle de constitucionalidade tendem a contribuir para a consolidao
desse movimento democrtico ou se ela pode criar espaos contrrios a esse
projeto poltico e se essas modificaes abrem espao para uma defesa mais efetiva
dos direitos fundamentais. Ser que o entusiasmo de Gilmar Mendes realmente se
justifica e que esse movimento de concentrao do judicial review representa uma
contribuio para que o direito brasileiro se torne um dos mais avanados
ordenamentos jurdicos da atualidade?
Essa pergunta especialmente relevante quando temos em vista que, na
experincia constitucional brasileira, a introduo do controle concentrado em 1965
serviu aos interesses do governo e no da populao, visto que ele somente poderia
ser manejado em consonncia com as diretrizes de uma Presidncia da Repblica
que era subordinada a uma junta militar que atuava soberanamente sob o
argumento de que a revoluo vitoriosa se investe no exerccio do Poder
Constituinte (AI-01/64).
1 Mendes,

Gilmar; Coelho, Inocncio Mrtires; Branco, Paulo Gustavo Gonet. Curso de Direito Constitucional. Saraiva,
2009, p. 208.
2 Mendes, Gilmar. Jurisdio Constitucional. So Paulo: Saraiva, 2005, p. XII.

A concentrao do judicial review, tanto hoje como na dcada de 1960, no

representa apenas uma concentrao de poderes no STF, mas tambm uma
concentrao do direito de movimentar o sistema nas mos dos poucos agentes
legitimados. Essa concentrao deveria ser argumento suficiente para lanar
dvidas sobre a tese de que esse processo de concentrao contribui efetivamente
para a defesa dos direitos e garantias fundamentais. Essa, contudo, no uma
discusso que tem sido realizada de modo explcito, e que muitas vezes se resume
constatao, em tese, de que ao menos o Ministrio Pblico tem o dever funcional
de atuar na defesa dos interesses das pessoas e no de certos interesses
institucionais especficos. De fato, o sistema concentrado tem a potencialidade de
defender os interesses coletivos, mas faltam anlises consistentes no sentido de
identificar se essa potncia se converte em ato.
A presente pesquisa desenvolve justamente essa indagao. Para avaliar a
solidez das posies que apresentam uma dimenso superlativa das qualidades do
sistema de controle de constitucionalidade brasileiro, realizamos uma anlise
pormenorizada de todas as decises de ADIs julgadas pelo STF. Assim, em vez de
analisarmos os discursos que avaliam os sistemas de controle, partimos para uma
anlise da prtica cotidiana desenvolvida pela Suprema Corte brasileira, o Supremo
Tribunal Federal (doravante STF), no exerccio do controle concentrado de
constitucionalidade.
Essa escolha metodolgica tem uma razo estratgica. O sistema de controle
de constitucionalidade no Brasil deveras complexo. Quando se examina o modelo
difuso, entra-se em um ambiente de infindveis casos, sobretudo porque o STF,
como instncia recursal, pode ser provocado a partir de recursos originrios das
instncias inferiores, porm sem um mecanismo transparente de limitao de sua
aceitabilidade para julgamento3, tal como ocorre no writ of certiorari norte-americano.
Isso gera uma quantidade inimaginvel para um leitor no-brasileiro de casos que
so examinados pela Corte anualmente. A Suprema Corte dos EUA, por exemplo,
recebe cerca de 7 mil processos por ano e julga aproximadamente 100
(http://direitorio.fgv.br/supremoemnumeros-lancamento), em julho de 2013,
havia, no STF, 68.481 casos para julgamento. Na histria recente do STF, esse
um nmero relativamente baixo, pois a introduo de um sistema de seletividade de
julgamentos fez com que, de 2007 a 2010, o total de processos casse de mais de
110 mil ao ano para cerca de 30 mil (http://direitorio.fgv.br/supremoemnumeroslancamento). No primeiro semestre de 2013, foram julgados 37.371 casos, mas
quantidade semelhante chegou Corte para anlise. Uma vez cientes de que quase a
totalidade desses casos se referem a formas diversas de acesso ao STF pelo sistema
difuso, pesquisas empricas, nesse campo, deparam-se com o obstculo do imenso
volume de dados a ser analisado.
Existem alguns mecanismos, como o instituto da Repercusso Geral, mas que so pouco eficientes em termos de
definio dos casos que iro ao julgamento.
3

Por outro lado, o controle concentrado de constitucionalidade, por ser bem

mais restritivo, possibilita um estudo mais cuidadoso e estatisticamente mais
confivel. No caso desta pesquisa, o foco foi realizado em torno da principal ao
constitucional adotada no sistema abstrato, que engloba quase a totalidade de casos,
que so aqueles originados de aes diretas de inconstitucionalidade (ADIs). Foram
examinadas todas as ADIs julgadas pelo STF no perodo de 1988 at 2012, o que
englobou um montante de aproximadamente 49.00 aes.
Essa anlise, embora no permita trazer concluses sobre todo o sistema de
controle de constitucionalidade no Brasil, possibilita, por outro lado, estabelecer
constataes bastante contundentes sobre a dissonncia entre o discurso proferido
em favor do controle concentrado de constitucionalidade, que, tal como visto,
ganhou fora com a Constituio de 1988, e a realidade de sua adoo. Mais
particularmente, incita a indagao se, no Brasil, como o Ministro Gilmar Mendes o
disse, se tem um modelo de controle de constitucionalidade equiparvel aos mais
avanados ordenamentos jurdicos da atualidade - e isso, especialmente, em razo
da consolidao do modelo concentrado, que passou a ser considerado, ao menos
por ele, como o mais relevante na arquitetnica instrumental de defesa dos direitos
e garantias dos cidados.
O propsito desta pesquisa, pois, explicitar, com dados empricos, as
caractersticas que se evidenciam no controle concentrado de constitucionalidade
brasileiro. Como uma democracia jovem, ansiosa por trazer resultados efetivos na
defesa dos direitos e garantias dos cidados, examinar como tem sido exercido o
controle de constitucionalidade nessa modalidade , sem dvida, um tema que traz
interesse, sobretudo no que se refere s possibilidades de arranjos institucionais
nesse contexto. A convivncia de dois modelos, afinal, j , em si, uma curiosidade
estrutural do desenho institucional brasileiro. Entretanto, o que mais chama a
ateno perceber, se o modelo concentrado, do modo como foi pensado no
constitucionalismo brasileiro, realmente tem cumprido sua promessa.
Alm do mais, surge, a partir dessa investigao, uma abordagem mais
consistente no que se refere ao que tanto se denomina judicializao da poltica
ou ativismo judicial. Isso porque o avano dos mecanismos de concentrao das
decises no mbito do STF, tal como se d com a afirmao da importncia e
prevalncia do modelo concentrado de controle de constitucionalidade em
detrimento do sistema difuso, tambm reflexo do momento em que as cortes
constitucionais ganham forte protagonismo na definio de diversas pautas
polticas, econmicas e sociais. Esse movimento, que parece bastante visvel em
distintas realidades democrticas contemporneas, tambm sentido no Brasil a
partir de um avano inegvel do STF no exerccio desse papel mais amplo de
atuao. Isso ocorre, por um lado, pela adoo de metodologias que permitem
relativizar direitos, tal como o princpio da proporcionalidade e tcnicas
interpretativas que assumem como premissa que direitos so princpios de

otimizao ou mximas que ordenam direitos consoante o que possvel ftica e

juridicamente4.
Esses tipos de argumentos tm viabilizado a prtica poltica de uma Corte
que se tem feito mais presente na definio de pautas polticas, econmicas e
sociais, muitas vezes em confronto com o Parlamento e tambm o Executivo. Mas,
em grande medida, o avano desse ativismo se d, simplesmente, pela prpria
concentrao de poderes de deciso, tal como acontece no controle concentrado de
constitucionalidade. Na medida em que a Corte Constitucional se torna a nica
legitimada a fornecer a palavra final sobre a constitucionalidade de uma
determinada norma jurdica, ainda mais podendo se utilizar das referidas tcnicas
interpretativas flexibilizadoras, amplia-se o seu papel estratgico no arranjo
institucional a respeito dos caminhos da democracia brasileira.
Desse modo, analisar empiricamente o desenvolvimento desse sistema de
controle de constitucionalidade, que apresenta essa potencialidade de alar a corte
constitucional a esse patamar, torna-se fundamental. At porque as perguntas aqui
antes lanadas demonstraro at que ponto a jurisdio constitucional tem, de fato,
cumprido a sua competncia precpua de guarda da Constituio (CF, art. 102).
Se o mecanismo de controle, afinal, se mostra deficiente, com uma distncia
substancial em relao ao que pretendia ser originalmente, esse diagnstico precisa
ser revelado. No se pode manter o discurso ilusrio de que tal sistema conseguiu
trazer o Brasil a um patamar de defesa da Constituio antes nunca visto, se,
diagnosticadas cuidadosamente distintas variveis de sua realidade, se constata que,
mais do que defender a Constituio, por exemplo, o STF tem, predominantemente,
decidido em prol de determinadas corporaes e pouco atuado na defesa de direitos
e garantias fundamentais. Aparece aqui o necessrio debate sobre a legitimidade da
atuao da corte constitucional, especialmente quando, mais do que defender
direitos, seu ativismo tem se revelado consagrador de posies estratgicas de
determinados grupos polticos, econmicos e sociais. Por outro lado, a pesquisa
emprica permite tambm constatar como os diferentes atores legitimados a
provocar o STF no controle concentrado de constitucionalidade se utilizam desse
instrumental. Assim, por exemplo, se verificado que a Procuradoria-Geral da
Repblica, responsvel pela defesa dos distintos direitos constitucionais, provoca
a corte constitucional, sobretudo, para

Essa abordagem, que bastante forte no contexto alemo, tem ganhado presena marcante nas decises do STF.
Segundo ela, princpios jurdicos no so mais direitos individuais prprios dos cidados com uma caracterstica
defensiva contra intervenes estatais, mas, sim, mximas que alcanam toda ordem jurdica e podem ser
relativizados conforme uma determinada proporo (Vide Alexy, Robert. Theorie der Grundrechte. Frankfurt a.M:
Suhrkamp, 1994,). Essa modificao interpretativa, todavia, tem sido bastante criticada pela doutrina como uma
forma de clara axiologizao do discurso jurdico. Para tanto, vide Habermas, Jrgen. Between Facts and Norms.
Cambridge: Polity Press, 1996, p. 246; Schlink, Bernhard. German Constitutional Culture in Transition. Cardozo
Law Review 14 (1993); Benvindo, Juliano Zaiden. On The Limits of Constitutional Adjudication: Deconstructing Balancing
and Judicial Activism. Heidelbert; New York: Springer, 2010.
4

fins tambm claramente corporativos, surge o debate sobre a legitimidade deste

rgo.
As interpretaes a partir dos dados empricos sero agora apresentadas, no
intuito de se verificar as possveis disfunes em seu funcionamento. A pergunta
central aqui a quem interessa o controle concentrado de constitucionalidade, na
medida em que, com base nos resultados alcanados da pesquisa, ser possvel
tambm explicitar que tipo de grupos e interesses normalmente esto associados a
essa forma de controle. Essa particularidade tambm se estende, como j
mencionado, aos atores polticos a provocar o STF no mbito do modelo
concentrado, quando, ento, as indagaes sobre quem tem interesse nesse sistema
traro informaes bastante reveladoras. Para tanto, esta pesquisa ir, inicialmente,
trazer uma leve introduo ao sistema concentrado de controle de
constitucionalidade brasileiro, apenas no intuito de explicitar algumas caractersticas
que o tornam to particular no contexto do exerccio da jurisdio constitucional
em perspectiva comparada e, especialmente, fornecer elementos para a
compreenso dos tpicos seguintes.
Aps indicar os aspectos metodolgicos e o objeto da pesquisa, sobretudo
indicando que o grande foco da anlise ser o perfil do julgamento realizado pelo
STF, a anlise se concentrar em explicitar os atores legitimados a provocarem o
STF no controle concentrado de constitucionalidade, assim como as caractersticas
dos atos impugnados. As concluses comeam a ganhar maior relevo, todavia, na
medida em que as decises de procedncia - aquelas que tm julgamento favorvel
de mrito - so discutidas com base nos diferentes fundamentos. , nesse aspecto,
que se poder verificar quais os temas que, realmente, tm ocupado o STF no
mbito do controle concentrado de constitucionalidade e, tambm, qual o grau de
sucesso conforme a temtica. Por fim, a correlao dos temas com a atuao dos
distintos atores polticos na provocao do STF ser abordada, de modo que se
possa ter um panorama mais factvel sobre quem, de fato, tem maior interesse
nesse sistema de controle de constitucionalidade e quem seu maior beneficirio.
2. Uma Breve Introduo ao Sistema Concentrado de Constitucionalidade
Brasileiro
Como o prprio nome indica, o controle concentrado de constitucionalidade
tem como caracterstica central o julgamento sobre a constitucionalidade das leis
realizado por um rgo do Judicirio apenas. No caso do judicirio federal brasileiro,
esse controle exclusivo do Supremo Tribunal Federal (STF) quando provocado,
em especial, por Aes Diretas de Inconstitucionalidade (ADI),5 Aes
A Ao Direita de Inconstitucionalidade (ADI) nasce como uma decorrncia de um processo de expanso das
formas de controle concentrado de constitucionalidade que j comeava a se desenhar desde a Constituio Federal
de 1934 com a ento denominada Representao Interventiva. Este instrumento, que tinha muito mais o intuito de
5

Declaratrias de Constitucionalidade (ADC)6 e Arguies de Descumprimento de

Preceito Fundamental (ADPF)7. Esse modelo, que tem forte influncia europeia,
distingue-se da matriz norte-americana que inspirou o sistema difuso de controle de
constitucionalidade, existente no Brasil desde a primeira Constituio republicana
em 1891.
Alm de ser concentrado, no Brasil, ele tambm se qualifica como abstrato,
em que se avalia diretamente a constitucionalidade da norma e, no, a
constitucionalidade de uma situao concreta que toma por base os dispositivos
impugnados. Esse sistema, que ganhou fora, sobretudo, com o advento da
Constituio Federal de 1988 e emendas constitucionais posteriores, possui, como
uma de suas principais justificaes, sua aptido para a defesa dos direitos e garantias
fundamentais. Assim, para parcela substancial e influente da doutrina
constitucional brasileira, esse sistema seria base para se poder afirmar, como j
antes aludido, que possumos, hoje, um sistema de defesa da Constituio to
completo e to bem estruturado que, no particular, nada fica a dever aos mais
avanados ordenamentos jurdicos da atualidade8. Existe tambm a crena de que
ele pode melhor garantir racionalidade deciso, exatamente enquadrando-se na
premissa de que a Corte Constitucional existe para tomar as decises mais
racionais9. Por outro lado, comeou-se a qualific-lo como o mais relevante dentro
da nova sistemtica de controle de constitucionalidade construda pela Constituio
de 1988, tornando o controle difuso secundrio nessa configurao10.

resolver conflitos federativos em sua configurao originria, teve seu objeto ampliado nas seguintes constituies
democrticas e, em 1965, com a Emenda Constitucional n 16, passou a conviver com a Representao de
Inconstitucionalidade. Tal como a ADI, a Representao de Inconstitucionalidade tinha como objeto o controle de
constitucionalidade de normas estaduais e federais, mas sua propositura era possvel apenas por intermdio
Procurador-Geral da Repblica.
Com a Constituio Federal de 1988, todavia, outros rgos passaram a poder provocar o STF por intermdio da
ADI. Seu objeto so atos normativos federal ou estadual, inclusive emendas constitucionais (por questes formais.
ofensa s clusulas ptreas previstas no art. 60, 4, da Constituio ou em razo de circunstncias excepcionais que
vedam o poder de emenda, como interveno federal, estado de defesa e estado de stio (art. 60, 1, da
Constituio).
6 Criada com a Emenda Constitucional n 3, em 1993, a Ao Declaratria de Constitucionalidade tem, como
propsito, solicitar ao STF o pronunciamento sobre a constitucionalidade de uma determinada norma jurdica e, em
caso de confirmao desse pedido, vincular o resultado s instncias inferiores e Administrao Pblica. Embora
tenha sido criada muito com o intuito de permitir uma certa governabilidade diante de decises inferiores contrrias
a poltica econmica da poca, as ADCs visam a pacificar uma determinada matria controversa. Seu objeto lei ou
ato normativo federal.
7 J prevista na Constituio Federal de 1988 (originalmente art. 102, pargrafo nico e, posteriormente, 1, com a
Emenda Constitucional n 3/93), somente foi regulamentada com a Lei 9.882, de 1999. Seu cabimento
caracterizado pelo princpio da subsidiariedade, isto , somente se no houver outro meio idneo para questionar a
matria, ser cabvel promov-la. Seu objeto, bastante vago, ofensa a algum preceito fundamental, mas, em razo
do princpio da subsidiariedade, ela acaba sendo utilizada nas hipteses no cabveis nas outras aes em controle
abstrato e concentrado. o caso, por exemplo, de atos normativos municipais e tambm direito pr-constitucional,
isto , normas anteriores Constituio de 1988 que ainda vigoram no ordenamento jurdico.
8 Mendes, Gilmar; Coelho, Inocncio Mrtires; Branco, Paulo Gustavo Gonet. Curso de Direito Constitucional. Saraiva,
2009, p. 208.
9 Mendes, Gilmar. Entrevista - Gilmar Mendes. Correio Braziliense. Braslia, 08.17.2008.
10 Segundo Gilmar Mendes, a Constituio de 1988 reduziu o significado do controle de constitucionalidade
incidental ou difuso ao ampliar, de forma marcante, a legitimao para propositura da ao direta de
inconstitucionalidade (art. 103) e , por essa forma, acabou o constituinte por restringir, de maneira radical, a

10

O ganho de importncia desse sistema se deu progressivamente ao longo da

histria brasileira, sobretudo aps a democratizao. J na Constituio de 1988,
ocorreu a ampliao dos atores polticos a provocar o STF conforme esse modelo
(antes apenas o Procurador-Geral da Repblica poderia faz-lo). Hoje, ao lado dele,
podem provocar o STF, no controle concentrado, o Presidente da Repblica, a
Mesa do Senado Federal, a Mesa da Cmara dos Deputados, a Mesa de Assembleia
Legislativa ou da Cmara Legislativa do Distrito Federal, o Governador de Estado
ou do Distrito Federal, o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil,
partido poltico com representao no Congresso Nacional e confederao sindical
ou entidade de classe de mbito nacional11. Essa alterao, todavia, no significou
transformar o STF em corte constitucional que operaria apenas com base no
controle concentrado de constitucionalidade. Essa ideia, que buscava inspirao em
alguns modelos europeus de cortes de constitucionalidade, no vingou na
Assembleia Constituinte, mesmo que tenha sido aventada. O STF ainda se
configuraria como uma corte recursal no mbito do modelo de controle difuso de
constitucionalidade. Afinal, a longa tradio desse sistema, assim como sua
caracterstica fortemente republicana - j que baseado na premissa de que o
controle de constitucionalidade pode e deve ser exercido por qualquer juiz em
qualquer instncia e, sobretudo, instaurado por meio de provocao de qualquer
indivduo - acabou emperrando essa proposta. Contudo, mesmo que no tenha
sido aprovada a configurao de uma corte constitucional tpica consoante modelos
comuns na Europa, acabou que o caminhar legislativo posterior, assim como a
construo da jurisprudncia do STF, foram promovendo o avano de sua
aplicao em prejuzo do sistema difuso. O fracasso inicial evidenciado na
Assembleia Constituinte, portanto, foi sendo superado por tentativas progressivas
de aproximar o modelo brasileiro daquele de uma corte que concentra, com
exclusividade, os debates constitucionais12.
As modificaes substanciais que o constitucionalismo brasileiro tem sofrido
no mbito da jurisdio constitucional podem ser assim sintetizadas: 1)
instrumentalmente, passou-se a priorizar o sistema concentrado de
constitucionalidade em detrimento do sistema difuso, que no mais condiziria com
a proposta de uma verdadeira corte constitucional em construo e
amplitude do controle difuso de constitucionalidade. (Mendes, Gilmar. Curso de Direito Constitucional. So Paulo:
Saraiva, 2009, p. 1104, 1151).
11 Art. 103, Constituio Federal de 1988.
12 So exemplos desse movimento: 1) a Emenda Constitucional n 3, de 1993, que introduziu a Ao Declaratria de
Constitucionalidade (ADC), com o intuito de uniformizar a jurisprudncia por intermdio da vinculao de suas
decises; 2) as leis 9.882 e 9.868, de 1999, que trouxeram, alm da regulamentao da Arguio de Descumprimento
de Preceito Fundamental (ADPF), que possibilita o controle de matrias antes no cabveis em sede de ADIs e
ADCs (legislao anterior Constituio de 1988 e legislao municipal, por exemplo), possibilitaram a modulao
de efeitos e a suspenso de julgamento de questo nas instncias inferiores, caso a matria estivesse em discusso no
STF no controle abstrato e concentrado de constitucionalidade; 3) a Emenda Constitucional n 45, de 2004, que
trouxe os institutos da Repercusso Geral e Smula Vinculante. Para maiores informaes, vide Benvindo, Juliano
Zaiden. On The Limits of Constitutional Adjudication: Deconstructing Balancing and Judicial Activism. Heidelberg; New York:
Springer, 2010, p. 83-131.

11

aperfeioamento desde a democratizao; 2) teoricamente, passou-se a enfatizar as

grandes vantagens desse sistema, na medida em que conseguiria racionalizar a
deciso, uniformizar o entendimento de determinada matria e, de modo clere,
liquidar uma controvrsia, especialmente no mbito da defesa dos direitos e
garantias fundamentais. Assim, em termos sintticos, pode-se dizer, segundo esse
entendimento hoje majoritrio, que o controle concentrado de constitucionalidade
seria no apenas o mais instrumental e racionalmente adequado para a defesa dos
direitos e garantias fundamentais, como tambm o mais condizente com o esprito
democrtico da Constituio de 1988.
Esse pensamento no , todavia, pacfico. Menelick de Carvalho Netto,
professor de direito constitucional da Universidade de Braslia, , por exemplo, um
forte opositor desse movimento e lamenta profundamente essa transio para uma
nfase no controle concentrado de constitucionalidade. Para ele, este mecanismo
no somente representa uma importao incorreta da formulao austracogermnica, mas quebra referindo-se ao sistema difuso de constitucionalidade com uma tradio muitssimo mais antiga e tambm melhor em termos de
experincia e de vivncia constitucional do que a alem, extremamente mais
sofisticada e muito mais efetiva como garantia da ideia de liberdade e de igualdade
concretas13. Entendimento semelhante partilhado por Marcelo Cattoni de
Oliveira14.
H, por isso, uma compreenso bastante complexa dessa realidade de
expanso do controle concentrado de constitucionalidade. Isso porque ela atinge
um ponto nuclear de no fcil soluo: a premissa de que o controle concentrado
de constitucionalidade , efetivamente, mais adequado para a defesa de direitos e
garantias fundamentais e, portanto, condizente com o esprito democrtico
originrio da Constituio Federal de 1988. Essa premissa , por isso, o objeto de
exame desta investigao: ela deseja mostrar at que ponto se pode realmente
assumi-la como argumento plausvel, sobretudo por intermdio do cotejo com
dados empricos diretamente obtidos a partir do exame, caso a caso, das decises
proferidas em sede de controle concentrado de constitucionalidade.
3. O universo analisado
Embora nossa pesquisa tivesse como escopo inicial tratar de todo o controle
concentrado de constitucionalidade, decidimos restringir o objeto e tratar apenas
das ADIs, que so processos em que o STF aprecia pedidos de declarao de
inconstitucionalidade de uma lei ou ato normativo estadual ou federal. Essas so a

Segundo Menelick de Carvalho Netto, esse sistema faz uma importao por via legal de supostos tpicos do
controle concentrado ou austraco de constitucionalidade das leis (Carvalho Netto, Menelick. A Hermenutica
Constitucional e os Desafios Postos aos Direitos Fundamentais. In: Sampaio, Jos Adrcio Leite (ed.). Jurisdio
Constitucional e Direitos Fundamentais. Belo Horizonte: Del Rey, 2003, p. 163).
14 Cattoni de Oliveira, Marcelo Andrade. Direito Processual Constitucional. Belo Horizonte: Mandamentos, 2001, pp. 212
ss.
13

12

aes preponderantes dentro do controle concentrado, correspondendo a

aproximadamente 94% dos processos ajuizados. Alm disso, existem centenas de
decises de procedncia em sede de ADI, o que torna esse grupo de processos
mais adaptado metodologia adotada neste trabalho.
Com isso, deixamos para um segundo momento a anlise das ADPFs, e
ADCs, pois consideramos que uma avaliao conjunta de todos esses processos
conduziria a resultados distorcidos. Em primeiro lugar, isso decorreria do fato de
que os critrios de avaliao da inconstitucionalidade por omisso so diversos dos
da inconstitucionalidade por ao, o que inviabiliza uma categorizao conjunta dos
argumentos que fundamentam as decises. Alm disso, um mesmo critrio pode
ter sentidos diversos nesses processos, especialmente porque as decises de
procedncia em ADC, em ADI e em ADO tm implicaes muito diversas, o que
inviabiliza um tratamento quantitativo que trata esses provimentos como
equivalentes, comparando-se os ndices de procedncia. Ademais, o grande nmero
de ADIs torna pouco significativas anlises globais, tendo em vista que as
peculiaridades dos outros processos teriam uma pequena influncia no quadro
geral, pois elas representam apenas 6% dos processos.
Ao restringir nosso campo de anlise s ADIs, exclumos do escopo as ADIs
que foram convertidas em outros tipos de ao (ADOs e ADPFs) e tambm
aquelas em que se impugna a omisso constitucional, pois agregamos esses
processos ao conjunto das ADOs (Aes de Inconstitucionalidade por Omisso).
Inicialmente, o controle da omisso constitucional era feito em se de ADI, mas
desde outubro de 2008 esse tipo de pedido tem sido autuado como ADO, o que
mais adequado na medida em que os critrios e resultados dessas aes so bastante
diversas. Nessa passagem, vrias ADIs foram reautuadas como ADO, mas aquelas
que j haviam sido julgadas permaneceram como ADIs, motivo pelo qual ns s
agrupamos juntamente com as ADOs para posterior anlise conjunta.
Desde a promulgao da Constituio Federal de 1988 at o presente
momento foram ajuizadas perante o STF cerca de 4.900 ADIs. Embora o
levantamento que embasa a presente pesquisa abranja at o incio de 2013
(abrangendo at a ADI 4.913), o trabalho abranger apenas os processos
distribudos at dezembro de 2012, vez que vrias das nossas anlises levaro em
conta a base anual para servir como critrio de anlise. Analisaremos, assim, as
ADIs de 1 a 4893, excluindo desse universo apenas as 97 aes que tratam de
omisso, uma que foi convertida em ADPF e os 68 casos em que no existe ao
correspondente ao nmero autuado no STF15. Assim, o universo analisado

Essa situao ocorre em virtude do sistema de processamento eletrnico, que tem possibilitado a autuao de
processos nos quais muitas vezes no apresentada uma petio inicial, seja porque no foi apresentado o
documento ou porque foi apresentado documento diverso de uma inicial de ADI. Nesses casos, o nmero ficou
tomado, mas no h um processo correspondente a ele.
15

13

composto por um total de 4727 processos, distribudos entre outubro de 1988 e

dezembro de 2012.
No se trata, portanto, de uma avaliao voltada a delinear o comportamento
atual do STF, mas da elaborao de um panorama geral de sua atuao ao longo de
24 anos, possibilitando uma anlise global da experincia do controle concentrado
mediante ADIs e o estabelecimento de comparaes entre os diversos perodos,
para delinear o modo como os padres de processamento e julgamento se
modificaram no tempo.
Embora a compreenso da atuao judicial envolva uma anlise de casos
especficos e de linhas argumentativas dominantes, o que tem sido feito pelos
estudos dogmticos, tambm necessria uma viso panormica que permita avaliar
o funcionamento do sistema como um todo. Mesmo atores que lidam
diariamente com o controle concentrado no costumam ter uma viso global da
operao do sistema, visto que a sua ateno est quase sempre nos processos
individuais ou, no mximo, nas linhas jurisprudenciais. Boa parte do que ocorre
com os processos no tem visibilidade seno em uma anlise abrangente, como a
feita nesta pesquisa.

14

Captulo 1. Perfil de Ingresso

Vrias pesquisas que analisam o perfil do controle concentrado de
constitucionalidade se limita a traar o que chamamos perfil de ingresso, analisando
quais so as demandas levadas ao poder judicirio. Esse enfoque est ligado ideia
de politizao do judicirio, no sentido de que certas demandas so submetidas
anlise judicial e que importante realizar uma anlise do contedo das peties
iniciais, classificando-as em termos das temticas que elas tratam e cruzando esses
dados. Esse perfil entrada j est relativamente mapeado nos trabalhos de Werneck
Vianna e outros16 e consideramos que o esforo de fazer um levantamento de todas
as peties iniciais de quase cinco mil processos no compensariam as informaes
que esse estudo revelaria.
Nossa opo foi concentrar nossos esforos primordialmente em outro ponto,
que menos trabalhado: perfil de julgamento. Os trabalhos de Werneck Vianna e outros,
por exemplo, no exploraram essa vertente, pois no classificaram as decises
em termos dos seus fundamentos, limitando-se a avaliar o perfil de ajuizamento.
Esse tipo de abordagem se concentra na questo da politizao do judicirio, na
medida em que traa o modo como cada grupo de demandantes se utiliza da via
judicial para impugnar decises polticas. Todavia, eles esclarecem muito pouco
sobre a operao do prprio sistema judicial, na medida em que no esclarecem o
modo como o judicirio respondeu a tais demandas.
Nosso interesse no perfil de julgamento est ligado a outra preocupao
terica, ligada anlise do ativismo judicial que move a corte, e que no pode ser
entendido a partir de um mapeamento das aes ajuizadas, e sim das decises
efetivamente dadas, visto que o ativismo judicial ser medido pela frequncia com
que um determinado magistrado ou tribunal invalida as aes (normas e atos
normativos) de outros poderes de Estado, especialmente do Poder Legislativo17.
Esse tipo de preocupao j se encontra no recente trabalho da SBDP realizado
sob a encomenda do Ministrio da Justia e publicado no n. 30 da Srie Pensando o
Direito, mas esse trabalho se concentrou apenas nas 19 decises de procedncia
relativas a atos originados do Poder Executivo Federal, especialmente das Medidas
Provisrias. Ademais, mesmo que essa pesquisa tenha acentuado a utilidade de
diferenciar as decises de inconstitucionalidade formal e material, o trabalho se

Cf. VIANNA, Luiz Werneck; CARVALHO, Maria Alice Rezende de; MELO, Manuel Palcios Cunha; BURGOS,
Marcelo Baumann. A Judicializao da Poltica e das Relaes Sociais no Brasil. Rio de Janeiro: Revan, 1999; VIANNA,
Luiz Werneck. Dezessete anos de judicializao da poltica. Tempo Brasileiro, Revista de Sociologia da USP, v. 19,
n2. So Paulo, 2007.
16

Sunstein, Cass. Radicals in Robes: Why Extreme Right-Wing Courts are Wrong for America. New York:
Basic Books, 2005, p. 41.
17

15

concentrou mais na temtica dos processos do que nos argumentos utilizados nas
decises.
Entendemos que existe uma lacuna nos estudos voltados a esclarecer o perfil
das decises, especialmente estudos que envolvam uma categorizao dos
fundamentos utilizados pelo STF na efetiva anulao de atos normativos editados
por outras instituies. Concordamos assim com o diagnstico de Arantes no
sentido de que, apesar do reconhecimento de que o STF tem assumido uma
posio de destaque no cenrio poltico, ainda no dispomos de uma viso
sistemtica e coerente acerca do trabalho da corte18. Assim, o objetivo desse
trabalho contribuir para o preenchimento dessa lacuna, tendo como principal
foco identificar em que medida as decises do STF so ligadas proteo dos
direitos fundamentais dos cidados, visto que esse o principal argumento que
normalmente se utiliza para justificar a prpria legitimidade dos sistemas de judicial
review.
Apesar desse enfoque centrado no perfil de julgamento, inicialmente
traaremos tambm um perfil de entrada, tanto porque essa anlise importante
para estimular alguns questionamentos como porque a comparao entre entrada e
resultado importante para compreender os julgamentos. Alm disso,
apresentamos algumas categorizaes no perfil de entrada que podem iluminar
alguns pontos relevantes e mudanas relativas s pesquisas anteriores,
especialmente na anlise das entidades legitimadas pelo inciso XI (entidades
sindicais e de classe) e uma categorizao explcita do tipo de ato impugnado (em
vez de usar a informao bruta do interessado como base para inferir que atos
estariam sendo impugnados).
Para comear a anlise, partimos de um panorama geral dos processos que
ingressaram no STF ao longo do perodo estudado. Trata-se de 4.727 Aes Diretas
de Inconstitucionalidade, propostas entre 1988 e 2012, o que gera uma mdia de
quase 200 processos por ano nesse perodo. O grfico abaixo mostra a evoluo
no nmero de processos distribudos a cada ano, mostrando que a distribuio foi
bastante regular, respeitando normalmente uma variao de cerca de 50 processos
(25%). Fogem a essa variao apenas os atpicos anos de 2003 e 2004, em que
houve um grande aumento nas aes propostas pelo MP, e o ano de 2010, em que
houve uma reduo significativa nas aes propostas tanto pelo MP como dos
governadores de estado. Mesmo assim, apenas em 2004 o valor chega a ultrapassar
ligeiramente 50% da mdia.
1. Processos distribudos por ano
Todos os grficos esto disponveis no seguinte
endereo:
http://public.tableausoftware.com/views/ControledeConstitucionalidadeviaADIs
RelatrioFinal/1_Processosdistribudosporano?:embed=y&:display_count=no
Arantes, Rogrio Bastos. Cortes constitucionais. In: Avritzer, Leonardo e outros. Dimenses polticas da
Justia. Rio de Janeiro: Civilizao brasileira, 2003, p. 205.
18

16

Werneck Vianna e outros realizaram um levantamento dos dados globais de

ajuizamento de ADIs em 2005 e concluram que depois do pico de 1989-1990,
decorrente do processo de reviso das constituies estaduais, o nmero anual de
Adins volta a crescer continuamente, indicando a consolidao dessa via de
judicializao19. De fato, como mostra o grfico a seguir, houve um primeiro pico
em 1990, no qual 50% dos atos impugnados eram dispositivos das constituies
estaduais recm editadas.20
1.1 O que se impugna?
Todavia, no se afigura correta a afirmao de que houve um crescimento
contnuo do nmero de ADIs, tendo em vista que a quantidade anual de processos
foi bastante varivel. Essa realidade se torna mais evidente a partir de 2006, quando
houve uma queda anual sensvel do nmero de aes, que aps o pico de 2003 a
2005, voltaram a se estabilizar em torno de 200 processos por ano. Esse pico de
ajuizamentos foi lido como uma consolidao da via de judicializao, mas uma
anlise mais pormenorizada mostra que se tratou de uma situao atpica, que o
grfico a seguir esclarece ter decorrido de uma mudana no padro de litigncia da
PGR.
Alm disso, fica claro que a devida compreenso dessas informaes deve
levar em conta que a litigncia em sede de ADI segue padres muito diversos no
caso da impugnao de normas federais e de normas estaduais, como mostra o
seguinte grfico. Para facilitar as referncias, chamaremos de ADI-F aquelas
voltadas a impugnar leis ou atos normativos editados por rgos federais e ADI-E
aquelas voltadas a anular atos normativos estaduais.
1.2 Distribuio, por atos impugnados. Segmentado federal/estadual
Esse grfico indica que a evoluo da impugnao de atos federais e estaduais
seguiu ritmos muito desiguais. O ajuizamento de ADIs-F teve sete anos com picos
de ajuizamento que ultrapassaram 80 ADIs ajuizadas, e eles formam topos bastante
uniformes, j que o maior nmero de ajuizamentos ocorreu em 1994, com 91
processos. Cabe ressaltar que os patamares de ajuizamento dos ltimos 3 anos est
abaixo da mdia histrica, o que no aponta para um incremento dos julgamentos
de ADIs.
No caso das ADIs-E, os picos ocorrem em anos diferentes e a distribuio
dos processos segue padres mais heterogneos. Percebe-se, em especial, que os
grandes picos constantes do grfico global das ADIs corresponde aos picos desse
19 Vianna, Luiz Werneck. Dezessete anos de judicializao da poltica. Op. cit., p. 46.

De agora em diante, ocultaremos dos grficos de distribuio o ano de 1988, pois o nmero de aes nele iniciadas
excepcionalmente pequeno, tendo em vista que a Constituio foi promulgada no fim de outubro. Essa disparidade,
alm de poder inspirar interpretaes equivocadas por quem leia o grfico, termina por tornar bastante limitadas as
comparaes de perfil de ingresso, tendo em vista que em um nmero to reduzido de processos pode ter
composies muito dependentes de fatores aleatrios. Cabe ressaltar que essa opo no altera os grficos de
julgamento, tendo em vista que as primeiras ADIs foram apreciadas apenas em 1989.
20

17

grfico, tendo em vista que ele mais desigual e responde pela ampla maioria dos
processos. Outro ponto relevante que embora o nmero de ADIs-E seja
normalmente maior que o das ADIs-F, em alguns dos picos os dois grupos atingem
patamares semelhantes, como ocorreu em 1997/1998 e em 2007/2009.
Aps essa ltima convergncia, o nmero de ADIs-F caiu em cerca de 50% e
est desde ento estvel em torno de 50 aes por ano. Nestes trs ltimos anos as
aes contra atos estaduais tenha crescido, ela ainda se encontra bem abaixo dos
topos histricos, embora isso possa ser modificado ainda em 2013, tendo em vista
especialmente que est ocorrendo o ajuizamento de uma srie de aes de
governadores que tratam da guerra fiscal.
Assim, ao contrrio do que alguns podem imaginar, e contrastando com as
cores fortes com que se costuma descrever atualmente o processo de judicializao
da poltica, a via da ADI no est em expanso, e em certos limites podemos
inclusive considerar que est em retrao. Para os atores polticos legitimados a
propor ADIs, essa apenas uma das estratgias que podem conduzir eliminao
de normas que eles considerem inconvenientes. Os juristas tendem descrever a
ADI um instrumento de controle de constitucionalidade das normas, ou seja, um
instrumento voltado a garantir a coerncia do ordenamento jurdico. Observada
desse ngulo, a ADI pode ser percebida como um processo por meio do qual o
direito pelo qual o sistema jurdico mantm a sua integridade, visto que a declarao
de inconstitucionalidade uma deciso judicial que declara a existncia de um
conflito normativo e resolve esse conflito mediante a excluso de uma norma ou,
mais recentemente, mediante a afirmao de uma interpretao conforme que
compatibiliza o ato impugnado com a Constituio.
Esse tipo de descrio despolitiza a prtica dos legitimados, para os quais a
ADI no uma forma de garantir a integridade do sistema, mas uma das
possibilidades de excluir do sistema normas indesejveis. Nenhuma ADI movida
porque determinado ato inconstitucional, visto que preciso que exista o interesse
poltico de algum dos legitimados no sentido de excluir a norma do sistema. Uma
norma inconstitucional pode permanecer fora do sistema de controle concentrado
simplesmente porque os interessados em sua anulao no conseguiram (ou no
tentaram) mobilizar os legitimados para propor uma ao nesse sentido. Por mais
que o controle concentrado envolva uma anlise em abstrato da norma impugnada,
no podemos perder de vista que este sistema somente pode ser movido quando h
um interesse concreto dos agentes legitimados para invocar essa forma de controle.
Mover uma ADI uma opo poltica, e no uma necessidade lgico-jurdica.
Portanto, preciso atentar para os critrios de seletividade que os legitimados
adotam ao escolher quais processos justificam a mobilizao dos seus esforos no
sentido de conduzir um processo que pode ser longo, custoso e com efetividade
incerta. Para esses atores, a declarao de inconstitucionalidade no o objetivo
ltimo, mas apenas um dos meios que podem conduzir finalidade de excluir uma

18

norma do sistema. E como indica Rogrio Arantes, o papel exercido pelo STF
revela-se antes de tudo complexo, atravessado pelo jogo e pela interao estratgia
de atores polticos e institucionais"21, o que indica a necessidade de compreender o
controle a partir dos modos como essa interao se processa.
O mesmo objetivo alcanvel por meio de ADIs tambm pode ser atingido
por outras estratgias polticas que conduzam alterao normativa, tais como a
revogao do ato ou a edio de uma nova regra. Por isso, no deve causar espanto
o fato de os presidentes da Repblica somente tenham ingressado com 8 ADIs e
que essas somente tenham ocorrido em situaes nas quais seria impossvel
promover a alterao legislativa desejada mediante o uso de medidas provisrias:
cinco so contra legislao estadual, uma contra ato do Poder Judicirio, uma
contra ato do Ministrio Pblico e uma contra leis de iniciativa privativa da Cmara
dos Deputados e do Senado Federal.
claro que o carter tipicamente ex tunc das decises de controle concentrado
pode ser relevante para situaes especficas, mas devemos ter em mente que, para
quase todos os legitimados, pode haver formas mais eficientes de alcanar os
objetivos polticos alcanveis por meio de ADI. Essa utilidade poltica ficou ainda
mais restrita quando o STF limitou sensivelmente o nmero de liminares
concedidas, visto que muitas vezes o interesse em uma ADI se esgotava na
possibilidade de obter suspenso liminar da norma impugnada. Indeferido o pedido
de liminar, o tempo de julgamento no se mostra muito atrativo: uma ao raras
vezes julgada procedente em menos de 2 anos e o tempo mdio desses
julgamentos superior a 5 anos, ou seja, maior que uma legislatura.
Alm disso, frente observao de que houve apenas dois casos de procedncia
em ADIs-F ajuizadas depois de 2006. No caso das ADIs-E, houve 38 decises de
procedncia nas aes ajuizadas entre 2007 e 2010, o que pouco mais do que as
33 de decises de procedncia nos processos distribudos em 2006. Essa avaliao
seria ainda mais rigorosa caso se leve em conta que apenas 61 das 1.177 aes
ajuizadas desde 2006 obtiveram cautelares, uma mdia de menos de 10 liminares
por ano. Seguindo esse padro, o ajuizamento de uma ADI-F hoje representaria
uma chance de 5% de obteno de uma cautelar e no se deveria esperar um
julgamento definitivo para antes de 2018, um cenrio nada animador para os
demandantes. Essa situao no seria muito mais animadora no caso das ADI-E,
tendo em vista que a reduo das liminares foi geral e que os julgamentos em
menos de 6 anos atingiram apenas 6,2% dos processos ajuizados.
No podemos perder de vista que o presidente da Repblica, os partidos
polticos e as entidades corporativas tm sua disposio uma srie de estratgias
para influenciar a alterao normativa, de modo que, consideradas as dificuldades

21

ARANTES. Op. cit., p. 203.

19

da via judicial, esta no pode ser considerada a nica, sequer a principal estratgia
de excluso de normas contrrias aos interesses de tais atores. De todos os
legitimados, apenas o Procurador-Geral da Repblica est relativamente restrito s
impugnaes judiciais, e mesmo assim devemos levar em conta que no pode ser
desconsiderado o peso poltico do MPU para influenciar decises polticas ligadas
aos interesses corporativos dessa instituio. E devemos ressaltar que essa pesquisa
mostra que todos os legitimados, inclusive o PGR, movem ADIs
preponderantemente na defesa de interesses do prprio legitimado ou das
corporaes a que eles se vinculam, e no na defesa do interesse pblico ou de
direitos difusos.
Por fim, preciso considerar tambm que o ajuizamento de uma ADI envolve
o risco de uma deciso de indeferimento que pode dificultar sobremaneira as
mudanas legislativas pretendidas pelos legitimados. A proposio de novas leis, a
presso no Executivo por uma medida provisria ou o investimento em aes de
lobby (ou advocacy) podem no gerar os resultados esperados, mas o insucesso de
movimentos como esse no contribuem para a estratificao da situao indesejada.
J uma deciso de indeferimento do pedido em ADI tende a ser entendida como
uma declarao de constitucionalidade, especialmente face possibilidade de que,
como defende Gilmar Mendes, citando o ex-ministro Seplveda Pertence, quando
cabvel em tese a ao declaratria de constitucionalidade, a mesma fora
vinculante haver de ser atribuda deciso definitiva da ao direta de
inconstitucionalidade.22
Em certos casos, os riscos de uma deciso negativa so to altos que pode ser
pouco atraente esta via de impugnao, especialmente considerando que o STF no
tem se limitado a apreciar os pedidos, pois em alguns casos o tribunal tem adotado
uma postura ativista que o leva a regular as situaes julgadas, como ocorreu no
caso Raposa Serra do Sol, em que foram includas salvaguardas institucionais
ditadas pela superlativa importncia histrico-cultural da causa, por ser esta uma
tcnica de decidibilidade que se adota para conferir maior teor de operacionalidade
ao acrdo (STF, Pet. 3388). Assim, um agente que postula frente ao STF uma
declarao de inconstitucionalidade pode obter, no final, um provimento que no
apenas nega o seu pedido, mas que afirma a constitucionalidade, com efeito
vinculante, e eventualmente regule a situao de forma autnoma, mediante regras
que no so alterveis pelo processo legislativo por serem consideradas decorrncias
necessrias da estrutura constitucional.
Portanto, a ADI deve ser pensada como uma estratgia poltica, que como
qualquer outra tem seus pontos fortes e fracos. Os pontos fortes so normalmente
ressaltados pela literatura jurdica, que trata essa ao como uma forma de controle
22 MENDES,

Gilmar Ferreira. (1999) O efeito vinculante das decises do Supremo Tribunal Federal nos processos
de controle abstrato de normas. Revista Jurdica da Presidncia, n.1, vol. 4.

20

judicial voltada a garantir a harmonia do sistema jurdico. Entre as especificidades

dessa forma de controle, est a possiblidade uma interveno bastante rpida e
eficaz no sentido de sustar (por medida liminar) e posteriormente anular atos
normativos com efeitos ex tunc. Politicamente, essa via se mostra especialmente
interessante para partes que no tm poder para alterar essas normas na arena
legislativa, como partidos minoritrios e entidades corporativas sem grande peso
poltico.
J os pontos fracos normalmente passam desapercebidos dos juristas, pois
eles tm a ver com a utilidade ou nus polticos que podem ser gerados para os
requerentes. Fraquezas que precisam ser analisadas com cuidado so os critrios de
seletividade (que vinculam o controle concentrado aos interesses individuais ou
corporativos dos legitimados), os riscos de uma regulao ativa indesejvel pelo
STF e tambm a questo do tempo dos processos, que se mostra demasiadamente
longo para alcanar a finalidade de servir como instrumento de controle legislativo
eficaz.
A falta de celeridade indicada especialmente por uma informao que no
vimos ser analisada com mais cuidado: existe um nmero muito grande de
processos tem desaguado em decises de prejudicialidade, que ocorrem quando as
normas impugnadas so modificadas antes que o tribunal chegue a apreci-las.
2. Treemap da situao global das ADIs
O nmero de aes julgadas prejudicadas ligeiramente menor do que o
nmero de decises de procedncia, o que significa que praticamente para cada
processo em que se anulou alguma regra inconstitucional, houve outro em que a
demora na deciso fez com que a prestao jurisdicional se tornasse invivel.
Considerando que tanto as decises de procedncia como as de prejudicialidade
atingem uma mdia de aproximadamente cinco anos e que os processos que no
tm os requisitos para julgamento tendem a ser extintos em um tempo bastante
mais reduzido, o grfico sugere que quase metade dos processos que teriam
condies de serem apreciados terminam sendo extintos porque o tempo de
julgamento foi maior do que o perodo de sobrevida da norma impugnada.
Ainda que seja relevante a anlise dessas informaes globais, um estudo mais
cuidadoso termina por revelar tambm os seus limites. O grfico abaixo mostra a
diferena entre os padres de julgamento, diferenciando as ADIs que impugnam
atos da esfera federal e da estadual.
3. Processos julgados por ano: federal/estadual
Esse grfico no aponta apenas uma diferena muito grande nos nmeros de
aes ajuizadas, mas revela tambm uma grande distino qualitativa nos padres
de julgamento. No s o ndice de procedncia das aes que impugnam atos
federais muito menor que ocorre na esfera estadual, mas na esfera federal o

21

nmero de processos com julgamento prejudicado consistentemente maior do que

o nmero de decises de procedncia. Alm disso, no existe no mbito federal o
sensvel crescimento que ocorreu nos julgamentos de atos estaduais a partir de
2002, e que acompanha um crescimento semelhante no nmero de processos
distribudos, como mostraremos a seguir.
De fato, o nmero de atos federais declarados inconstitucionais a cada ano s
passou da casa de uma dezena no ano de 2006, o que mostra que o grau de
procedncia de decises desse tipo consistentemente baixo desde que as primeiras
aes comearam a ser julgadas, em 1999. Essa diferena no explicvel apenas
pelo imenso ndice de procedncia de aes que impugnam a legislao estadual
por vcios formais de incompetncia, que no tm paralelo no nvel federal, pois
envolve tambm uma grande diferena no padro de decises que apontam vcios
no processo legislativo e inconstitucionalidades materiais. Essa divergncia de
padres de julgamento to grande que consideramos ser necessrio concentrar
esforos em avaliar esses dois grupos de processos de forma independente, de
modo a revelar os padres de julgamento existentes com relao a eles.
3.1 ADIs com mrito apreciado
Caso nos concentremos apenas nos casos em que o mrito foi apreciado,
alguns elementos relevantes aparecem. O primeiro o de que, a partir de 2002,
houve um incremento significativo nas decises que avaliam o mrito das ADIs,
entendidas essas como as decises de procedncia e de improcedncia, e tambm o
deferimento de cautelares, pois estas decises, embora provisrias, envolvem uma
anlise do mrito do pedido e tm uma forte correlao com as decises definitivas
de procedncias23. Cabe ressaltar que as decises que indeferem pedidos de liminar
no envolvem necessariamente uma anlise do mrito e existe uma baixa correlao
entre elas e as decises finais de improcedncia, motivo pelo qual elas no so
contabilizadas nos grficos a seguir.
A pesquisa indica que a mudana no padro de decises, a partir de 2002, est
relacionado com a alterao processual realizada pela Lei n. 9.868/1999, que
concentrou as atividades do STF no julgamento das ADIs e no no julgamento das
medidas cautelares em que se aprecia liminarmente o pedido. Devemos observar
que o impacto dessa alterao foi maior nas ADI-F, em que as decises de
Neste grfico, no contabilizamos todas as liminares deferidas, mas apenas aquelas que se relacionam com
processos que ainda aguardam julgamento, sendo excludas as cautelares deferidas em ADIs cujo mrito foi
apreciado. Essa escolha metodolgica decorre do fato de que, como ser evidenciado no captulo seguinte, h uma
alta correlao entre deferimento da liminar e julgamento de procedncia, que visto que 15% das liminares concedidas vm a
ser revertidas por decises de mrito. Esse nmero, contudo, deve ser analisado com cuidado porque, embora 85%
das decises que apreciam o mrito de processos com cautelares deferidas determinem a procedncia, h um grande
contingente desses processos que so extintos por prejudicialidade, o que reduz a 60% a correlao entre deferimento
de liminar e procedncia definitiva da ADI. Assim, por mais que o nmero de liminares deferidas possa ser relevante
para a compreenso de determinadas situaes, seria inadequado estabelecer uma equivalncia entre liminares deferidas
e processos julgados procedentes. No obstante, evidente que seria desejvel estudo mais detalhado do perfil das liminares,
mas ele ultrapassa os limites deste trabalho.
23

22

improcedncia superaram as de procedncia 8 vezes nos ltimos 11 anos. J no

mbito das ADI-E, as decises de improcedncia nunca chegaram a representar
mais de das decises de procedncia, como mostra o seguinte grfico.
3.2 Processos com mrito apreciado por ano
No mbito das liminares deferidas em ADI-F, no parece haver um padro
definido, variando muito tanto em nmero quanto em percentual. De todo modo, a
quantidade muito pequena de decises de deferimento (liminar e definitivo) torna
difcil a fixao de algum padro, pois como a quantidade anual desses julgamentos
costuma ser inferior a 10, os valores envolvidos se tornam muito dependentes das
contingncias de cada momento. Sabendo que o padro muda significativamente
em 2002, agrupamos os dados anteriores e posteriores a esse ano.
3.2.1 Processos com julgamento de mrito
Esses dados agrupados indicam que, no mbito das ADI-F, o nmero de
decises de procedncia e de liminares que se mantiveram vigentes foi muito
prximo nos dois perodos (61 e 57), mas o nmero de decises de improcedncia
cresceu muito e chegou a superar as decises de procedncia. Mas a porcentagem
dos processos que aguardam julgamento com liminares deferidas diminuiu
sensivelmente, o que resulta de uma diminuio no ritmo de sua concesso, que
ser analisada no captulo seguinte.
J no mbito das ADI-E, houve um crescimento percentual semelhante das
improcedncias (que praticamente triplicou nos dois grupos), acompanhado por
uma reduo muito acentuada na concesso percentual de liminares que se
mantiveram at 31.12.12. Mas a mudana mais notvel foi um incremento muito
grande no nmero de decises de procedncia (de mais de 100%) e um incremento
percentual relevante (de cerca de 25%). Com isso, torna-se claro que as distines
entre esses dois grupos so muito grandes, tanto no perfil de entrada quanto no
perfil de julgamento, o que exige um tratamento diferenciado e torna praticamente
vazias quaisquer abordagens que se limitem a analisar os nmeros globais de aes
e de decises.
4. Distribuio por ano, segmentado por requerente
Esse grfico indica que as quantidades atpicas dos anos 2003 a 2005
decorreram fundamentalmente de um aumento substancial nos processos ajuizados
pela PGR, que saltaram de 8 em 2002 para 115 em 2003, alcanando o topo
histrico. Essa majorao coincide com os anos em que Cludio Fonteles era
Procurador-Geral da Repblica (junho de 2003 a junho de 2005), o que mostra que
o perfil de entrada dos processos no STF muito dependente do perfil poltico das
pessoas legitimadas para ingressar com esse tipo de ao. Fonteles substituiu Geraldo
Brindeiro na PGR, que atuou durante 4 mandatos (1995 a 2003), perodo em que
o nmero de ADIs propostas foi bastante inferior mdia, havendo

23

inclusive trimestres em que apenas uma ADI foi ajuizada. J a atuao de Fonteles
foi bastante diversa, chegando a ajuizar 64 ADIs no seu primeiro trimestre de
atuao, o que mostra que o comportamento dos processos no s determinado
por movimentos mais gerais da poltica, mas tambm pelo perfil poltico e
ideolgico das pessoas que ocupam alguns postos-chave.
J o ano atpico de 2010 decorre de interaes mais complexas, pois nele
ocorreu uma diminuio sensvel das aes movidas por partidos polticos e pela
PGR, alm de contar com o menor nmero de processos iniciados por
governadores de estado em toda a srie histrica. Aparentemente, essa reduo
conjunta foi pontual e nada aponta para uma manuteno da litigiosidade nesses
nveis, inclusive porque em 2011 e 2012 houve um retorno a patamares mais
prximos da mdia histrica. Quando dividimos esse grfico para avaliar a distino
federal/estadual, encontramos um padro bastante diverso nos dois grupos.
4.1 Requerentes segmentados F/E
No nvel federal, mostra-se desde o governo FHC2 uma tendncia a que os
ltimos anos do governo tenham um nmero bem menor de ADIs do que a mdia
do governo, fato que no delineia de forma clara no nvel estadual, em que o ltimo
ano do governo foi de litigncia menos intensa, mas no em um grau que a torne
relevante. Mas a diferena mais marcante o fato de que no existe uma
discrepncia to grande nos anos de pico de litigncia dentro de cada governo,
tendo em vista que a litigncia contra atos federais mostra nveis mais constantes
tanto globais quanto na participao relativa dos demandantes. A complexidade
desses dados indica que necessrio traar um perfil mais especfico dos principais
demandantes em termos de ADI.
1. Perfil dos demandantes
5.0 Treemap global
No que toca s ADIs, podemos identificar trs grupos de demandantes.
1.1. Demandantes de grande porte
H 4 demandantes de grande porte, cada qual correspondente a mais de 15%
das aes propostas, e que juntos compem mais de 90% do total de demandas:
Entidades Corporativas, Governadores de Estado e do DF, PGR e Partidos
Polticos.
H tambm um demandante de mdio porte, que a OAB, que concentra
cerca de 5% dos processos. Embora, a rigor, a OAB deva ser entendida como uma
das Entidades de Classe, ela ser tratada de forma independente porque,
diversamente das outras entidades corporativas, ela tem uma legitimidade mais

24

ampla para ingressar com ADIs, visto que no est limitada pelo critrio
jurisprudencial da pertinncia temtica.
Existe tambm um contingente de pessoas manifestamente ilegtimas,
especialmente pessoas fsicas e municpios, que ingressaram com cerca de 2% das
aes. Ao contrrio do que se poderia imaginar, no se trata de uma leva de
litigantes que ingressou com aes em um momento inicial, quando ainda no
estavam assentados os critrios de legitimidade, pois como mostra o grfico a
seguir, houve uma distribuio desses atores ao longo de todo o tempo e no uma
concentrao nos momentos iniciais.
Por fim, temos as aes das Assembleias Legislativas, do Congresso Nacional
e do Presidente da Repblica, que juntas somam apenas cerca de 1% das demandas,
um nmero to reduzido que no possibilita anlises quantitativas significativas,
visto que no possvel observar a emergncia de qualquer padro.
5.1 Demandantes por governo
A agregao dos requerentes nos governos aponta para uma baixa correlao
entre perfis de litigncia e da relao que o grupo de demandantes tem com o
Governo Federal, mas essa uma informao que apresenta dados muito
enganosos ao agregar dados dos nveis federal e estadual, motivo pelo qual j
apresentaremos os dados desagregados.
Essa correlao s aparente no caso dos Partidos Polticos, que tm uma
participao de cerca de 39% das aes nos governos FHC, nvel que se reduz para
27% nos governos Lula, e apenas 21% no governo Dilma. Esses dados apontam
para o fato de que os partidos atualmente na oposio tm um perfil de litigncia
diverso daqueles que esto na situao (e eram oposio no perodo FHC). E essa
correlao reforada pelo fato de que, entre os demandantes de grande porte, s
os Partidos Polticos impugnam mais atos federais que estaduais.
Devemos nos precaver contra uma leitura apressadas dos dados, que poderia
indicar uma correlao entre o Governo Lula1 e o grande incremento nas aes do
MP com relao ao perodo FHC2. preciso ressaltar que o incremento atpico da
participao do MP no 1 governo de Lula no decorre de uma mudana na relao
do MP com o governo, mas sim de uma alterao interna das estratgias do MP,
especialmente vinculadas ao perfil do Procurador-Geral da poca, como j
indicado. Esse fato que ressalta a necessidade de muitos cuidados para fazer ilaes
causais a partir de uma simples correlao de dados.
No caso dos outros demandantes, difcil traar uma ligao mais imediata,
especialmente porque, descontado o perodo em que Cludio Fonteles foi
Procurador-Geral, a PGR teve uma participao mais reduzida e prxima da OAB
e dos Governadores, que so atores de porte mdio na impugnao das normas
federais. Apesar disso, notvel que ao longo dos governos do PT houve um

25

incremento substancial da participao das entidades corporativas, que pode ser

creditada especialmente, como veremos, ao incremento substancial da litigncia por
entidades representativas do prprio judicirio e do MP.
Alm disso, vemos que a participao dos atores muito diversa. Os
governadores tem uma participao muito expressiva na impugnao de normas
estaduais, que chegou a ser predominante ao longo do perodo correspondente ao
perodo FHC, mas que tem cado consistentemente desde 2003. Diversamente do
que espervamos, a participao da PGR tambm mais expressiva na impugnao
de normas estaduais que de normas federais, mbito em que o protagonismo mais
acentuado se divide entre partidos polticos e entidades corporativas. Descontado o
perodo Fonteles, a PGR seria um demandante de mdio porte, que teve uma alta
relevncia no perodo pr-FHC, mas que depois teve nveis de participao cada
vez mais reduzidos.
1.1.1. Entidades corporativas
Entre os demandantes, o grupo que mais ingressou com ADIs foi o das
entidades sindicais ou de classe de mbito nacional, que chamaremos
simplificadamente de Entidades Corporativas, visto que tanto as entidades de classe
como os sindicatos representam tambm uma determinada categorias. Essa uma
informao relevante porque antes de 2004 a posio majoritria era dos
governadores de estado, cuja litigncia em ADIs diminuiu sensivelmente entre 2004
e 2012, ao passo que a litigncia das entidades corporativas aumentou tanto em
nmero de processos quanto em percentual dos processos distribudos. Assim, j se
encontram ultrapassadas as concluses de Werneck Vianna e outros no sentido de
que os governadores se destacam como os mais frequentes usurios de Adins24
Considerando a heterogeneidade das Entidades Corporativas, elaboramos um
grfico que as divide em alguns grupos, tendo em vista a natureza dos interesses
defendidos por elas.
5.2 Entidades Corporativas Total
Percebe-se uma grande desconcentrao nos requerentes, sendo que at
mesmo as entidades mais ativas (a Associao dos Magistrados Brasileiros AMB e
a Confederao Nacional do Comrcio CNC) no ultrapassam a marca de 10%
dos processos. Todavia, como mostraremos depois essa desconcentrao no
ingresso no acompanhada por semelhante desconcentrao nos julgamentos de
procedncia.
Embora o que numericamente ingressou com mais aes tenha sido o das
entidades que defendem interesses de empresas, esse nmero superado pela soma
VIANNA, Luiz Werneck; CARVALHO, Maria Alice Rezende de; MELO, Manuel Palcios Cunha; BURGOS,
Marcelo Baumann. Dezessete anos de judicializao da poltica. Tempo Brasileiro, Revista de Sociologia da USP,
v. 19, n2. So Paulo, 2007, p. 47.
24

26

dos vrios tipos de entidades que defendem interesses de agentes do setor pblico,
como mostra o grfico abaixo.
5.2.1 Entidades Corporativas agrupadas
Esse grfico tambm esclarece que embora as entidades corporativas do setor
pblico sejam o maior grupo tanto nas ADI-F quanto nas ADI-E, neste grupo elas
representam a maioria absoluta das entidades demandantes, o que indica que o
controle concentrado de constitucionalidade de normas estaduais
majoritariamente uma forma de dirimir questes internas ao Estado, e no de
regular as intervenes do Estado na sociedade. Consideramos que o fato de existir
uma multiplicidade de legislaes estaduais sobre servidores e sobre organizao
administrativa torna prima facie compreensvel essa preponderncia de entidades do
setor pblico no manejo do controle concentrado. De forma inversa, as entidades
de classe e de trabalhadores, cujos interesses so mais diretamente ligados a matrias
de competncia da Unio, tm nas ADI-F uma participao correspondente a
quase o dobro de sua atuao nas ADI-E. J entidades empresariais tm uma
participao tanto numrica quanto proporcional bastante semelhante nos dois
grupos, o que indica a existncia de interesses relevantes regulados por legislao
nos dois nveis federativos.
O carter esttico dessa informao geral deve ser complementado por uma
anlise da modificao dessas relaes no tempo, o que pode ser percebido no
seguinte grfico, que diferencia as aes pelas legislaturas federais.
5.3 Entidades corporativas por governo percentual
5.3.1 Entidades corporativas por governo contagem
Embora esses grficos no permitam fazer inferncias causais entre polticas
de governo e perfis de litigncia, o uso de perodos de 4 anos para diferenciar as
aes mostra seu movimento de mdio prazo, no qual fica claro que a participao
de cada tipo de entidade variou bastante ao longo do tempo.
Nas ADI-F, a mudana mais evidente foi o um incremento substancial da
participao das entidades do setor pblico, que teve um incremento de mais de
50% nos governos do PT, com relao aos perodos anteriores. Alm disso,
notvel o decrscimo da participao de entidades de trabalhadores ao longo dos
governos do PT, culminando pela quase ausncia de sua participao ao longo do
governo Dilma, em que apenas uma ADI foi proposta por esse grupo.
Para essa situao contribuiu sobremaneira o grande aumento no nmero de
ADIs apresentadas pelas entidades corporativas ligadas ao MP e ao Judicirio, que
mais do que triplicaram ao longo dos governos do PT, somando neles cerca de
das demandas desde o incio do governo Lula. Esse dado relevante porque se o
carter corporativo do controle concentrado era previsvel a partir da seleo de
legitimados, no era previsvel que houvesse uma concentrao to grande de

27

demandas que judicializam os interesses dos principais atores do sistema de justia.

Esse incremento substancial de um julgamento de causas de servidores pblicos
ligados rea da Justia merece uma ateno especial, pois ele aponta para uma
convergncia crescente de interesses corporativos entre Julgadores e Requerentes.
J nas ADIs-E existe uma configurao diversa, pois h uma relativa
estabilidade das participaes. Desde o incio, h uma preponderncia do setor
pblico, que representa a maioria absoluta das aes desde o governo FHC-1, e
mantm-se relativamente estvel em patamares prximos da metade das aes. A
participao das entidades empresariais tambm estvel em torno de 1/3 das
aes, sendo que uma mudana nesse padro ocorreu apenas no governo Lula1,
quando houve um grande incremento de aes do setor pblico que diminuiu a
participao percentual das entidades empresariais, embora o nmero de aes
propostas tivesse permanecido estvel com relao o governo FHC2. Nesse grupo,
devemos atentar para o fato de que no houve uma alterao muito substancial na
participao das entidades ligadas ao sistema de justia, que sempre representaram
uma parcela considervel das demandas.
1.1.2. Governadores de Estado
O segundo grupo de requerentes de grande porte dos governadores de
Estado, que at 2005 respondia pela maior parte dos processos, o que foi na poca
identificado por pesquisas como a de Werneck Vianna e outros. O perfil de litigncia
dos governadores depende muito das relaes do governo com a Assembleia
Legislativa, visto que a ampla maioria dos atos impugnados por esses atores
composto pela legislao estadual, quase sempre de seu prprio estado.
6. Governadores por ano federal/estadual
Na impugnao de atos federais, percebe-se que a participao dos
governadores muito pequena e o nico momento em que ela se destaca quando
12 governadores diferentes impugnam a mesma Resoluo n. 117 do Senado
Federal, em dezembro de 1997, que dispunha sobre o endividamento das unidades
da Federao e que terminaram sendo julgadas prejudicadas em 2004 porque a
referida resoluo foi revogada em 1998. J a impugnao de leis federais nunca
ultrapassou o patamar de 3 por ano.
Em nveis globais, percebe-se que houve uma grande litigncia entre 1989 e
1991, fundamentalmente voltada impugnao das constituies estaduais,
especialmente nos temas de administrao pblica, que os governadores tiveram
sucesso em caracterizar como matrias de competncia privativa dos governos
estaduais e que, portanto, no poderiam ser tratadas nas constituies dos estados.
Desde ento, a impugnao de normas das constituies estaduais se reduziu
bastante, e a impugnao da legislao estadual infraconstitucional se tornou
majoritria.

28

Esses dados consolidados so de difcil interpretao porque no evidenciam

o fato de que os padres de impugnao em cada unidade da federao muito
diverso. Para avaliar essa diversidade, construmos a seguinte tabela, que mostra a
evoluo do ingresso de ADIs movidas por governadores contra atos estaduais.
6.1 Tabela ADIs de Governadores (por governo)
Na maioria dos Estados, o nmero de ADIs movidas pelos governadores no
voltou a atingir patamares semelhantes a esse perodo de impugnao das
Constituies Estaduais. Nos Estados que tm uma participao mais significativa
(acima de 8%) do total das ADIs movidas por governadores (DF, ES, RS, SC e SP),
existe um alto nvel de impugnao ao longo de dois ou trs governos. J nos
estados que tm participao de menos de 1%, existem legislaturas ao longo das
quais no houve sequer uma ao.
Alm disso, perceptvel uma reduo constante da litigncia geral dos
governadores entre 2003 e 2010, o que no deve ser correlacionado com o governo
federal, visto que a impugnao legislao federal no teve um movimento
semelhante. No perodo de 2007 a 2010, na maioria dos Estados no houve
impugnao dos governadores com relao legislao estadual, o que permitiu
que SP atingisse mais de 25% de participao com um nmero de processos que na
legislatura anterior corresponderia a apenas 10% do total.
Nveis reduzidos de litigiosidade dos governadores se repetiram ao longo dos
dois primeiros anos da atual legislatura, e foi justamente essa reduo substancial
que propiciou que as Entidades Corporativas passassem a ocupar o papel
preponderante na invocao do controle concentrado de constitucionalidade.
Por fim, como mostra o grfico a seguir, so poucos os governadores que
sistematicamente impugnam atos de outros estados, sendo que 50% dessas aes
foram movidas por So Paulo e Paran. Alm disso, existe uma concentrao
tambm no polo passivo dessas impugnaes, sendo que quase metade dessas
aes impugnam atos de SP e do Rio de Janeiro.
6.2 Tabela ADIs de Governadores impugnando atos de outros estados
1.1.3. Procuradoria-Geral da Repblica
A PGR ocupa a terceira maior posio, mas apenas por causa da atuao do
MPU ao longo da gesto do Procurador-Geral Cludio Fonteles. Se excluirmos os
anos de 2003 a 2007, a participao global da PGR seria reduzida de 20,22% para
17,36%, o que seria menos do que os Partidos Polticos.
7 PGR processos por procuradores-gerais
A participao da PGR deve ser analisada com cuidado especialmente porque
o sistema de ADIs vem substituir o sistema anterior, em que o nico legitimado

29

para promover o controle concentrado das normas era essa instituio. Alm disso,
este o nico legitimado que tem como misso institucional explcita a proteo
dos direitos coletivos e a defesa do interesse pblico, o que deveria resultar em uma
impugnao centrada em interesses coletivos, e no em interesses corporativos ou
partidrios, como os que movem os demais legitimados. Se existe uma abertura
maior para que as ADIs funcionem de fato em defesa dos direitos fundamentais
dos cidados, ela deveria estar concentrada em uma atuao mais intensiva e focada
da PGR, que infelizmente no evidenciada por esta pesquisa, pois os dados
levantados apontam justamente no sentido contrrio.
1.1.4. Partidos polticos
Os partidos polticos, como no so submetidos a critrios de pertinncia
temtica, tm ampla possibilidade de atuar em defesa dos interesses pblicos. Ao
mesmo tempo, a sua atuao a mais ligada s relaes dos partidos com os
governos federal e estaduais, o que torna o seu perfil de litigncia diverso dos
demais.
8 Partidos Global
Observa-se que h uma grande disperso nos requerentes desse grupo, pois
mesmo o partido que mais ingressou com ADIs concentra pouco mais de 20% das
aes, e muitos so os partidos que ingressaram com mais de uma dezena de aes.
Alm disso, esse grfico deve ser lido com cuidados, tendo em vista que vrias das
aes dos partidos envolvem mais de um partido e que ns levamos em conta
apenas o primeiro litigante. Assim, o resultado ainda mais plural do que o que o
grfico indica.
Esses nmeros globais, porm, so pouco relevantes, tendo em vista que o
perfil de litigncia de cada partido esteja diretamente vinculado com sua posio
frente aos governos e grupos majoritrios que editaram as normas que se busca
impugnar. A preponderncia numrica do PT ocorre apenas pela sua atuao
enquanto ele estava na oposio ao governo federal, sendo que as ADIs ajuizadas
pelo PT ao longo dos governos Lula e Dilma foi muito pequena.
8.1 Partidos por governo
Esse grfico mostra que houve um pico de impugnao pelos partidos no
segundo governo de FHC, e que essa quantidade atpica no deriva da ao de um
nico partido, mas da ao de vrias entidades, sendo notvel inclusive que a
participao do PT caiu tanto numrica quanto percentualmente do governo FHC1
para o FHC2. Um ponto a ser notado que um grande nmero de aes foi
movido por partidos numericamente pequenos, como o PC do B os partidos que
compem atualmente o bloco parlamentar PR, PRTB, PSL, PTC e PT do B, que
juntos ajuizaram cerca de 1/3 das demandas no governo FHC2.

30

Outro ponto que fica ntido que a litigncia dos partidos em termos de ADI
diminuiu sensivelmente de intensidade ao longo dos governos do PT. Mesmo
levando em conta que a pesquisa engloba apenas os dois primeiros anos do Governo
Dilma, o nmero de ADIs ingressadas por partido apenas 1/3 do que houve no
Governo Lula2, de modo que a manuteno desse padro conduziria
continuidade da reduo.
Uma peculiaridade dos partidos o fato de que eles so o nico grande grupo
de demandantes que impugnou mais atos federais que estaduais, o que sugere que a
sua atuao est mais ligada defesa dos interesses eleitorais do partido, uma vez
que a legislao eleitoral de competncia privativa da Unio. Se dividirmos as
ADIs dos partidos em impugnaes a atos federais e estaduais, teremos a seguinte
distribuio:
8.2 Partidos por Governo (Federal/Estadual)
Esse grfico deixa ntido que o nmero de ADIs-F teve um pico no Governo
FHC1, decorrente da atuao intensa do PT, que praticamente deixou de existir
desde que esse partido assumiu o governo federal em 2002. Todavia, o aumento
significativo nas aes movidas pelo DEM e pelo PSDB, que compunham a base
do governo FHC e passaram oposio, fez com que no houvesse uma queda to
grande nos governos Lula, cujos totais ficaram em torno de 20 processos por ano.
Mais notvel a queda ao longo dos dois primeiros anos do governo Dilma, em
que as impugnaes caram para o patamar de 11 aes por ano, um decrscimo de
quase 50%.
J no mbito das ADIs-E, a situao muito diversa. H uma concentrao
imensa de aes no governo FHC2, que somaram 3 vezes mais processos que os
iniciados pelos partidos no governo FHC1. Esse grande nmero de aes, movidas
majoritariamente por partidos pequenos, no se manteve ao longo dos governos do
PT, e assim como no caso das ADIs-F, houve uma queda na mdia anual muito
significativa no governo Dilma.
Essas so variaes amplas, que convergem em uma recente diminuio no
nmero de ADIs ajuizadas por partidos polticos, que chegou aos mnimos
histricos ao longo do governo Dilma. Embora a anlise das decises esteja
reservada para um momento posterior deste trabalho, avanamos parte dessas
anlises porque elas permitem esclarecer um pouco esses movimentos de
ajuizamento.
O grfico a seguir mostra que o ndice de procedncia no caso das ADIs-F
muito baixo, nunca superando 6% dos processos ajuizados. E o grfico
subsequente esclarece que o ndice de deferimento de liminares era relativamente
baixo se comparado ao dos demais processos at o fim do governo FHC, quando
comearam a ser sentidos os reflexos da mudana processual que reduziu
sobremaneira a concesso de liminares, que passaram a atingir apenas 5% dos

31

processos nos ltimos governos. Essa fixao dos ndices de procedncia e de

concesso de liminares em torno de 5% dificilmente tornam a via da ADI uma
alternativa atraente para os partidos polticos como uma via efetiva de invalidao
de normas no plano federal.
8.3 Partidos: situao dos processos (F/E)
8.4 Partidos: liminares
No mbito das ADI-E, observa-se uma retrao muito semelhante ao das
ADI-F no que toca concesso de liminares, que foi reduzida severamente ao
longo deste sculo para todos os processos, e no apenas para aqueles ajuizados
por partidos polticos. Uma queda semelhante no foi operada, contudo, nos
ndices de deferimento de aes que tem mais do que a mdia de durao desses
processos (o que engloba os perodos Lula1 e anteriores). No campo da legislao
estadual houve mais sucesso na litigncia dos partidos, mas curiosamente o nmero
de procedncias cresceu do Governo FHC2 para o Lula1, mesmo que o nmero de
aes tenha cado para menos da metade.
8.5 Partidos decises procedentes
Esse grfico indica que as decises de procedncia se concentram em poucos
partidos e esto mais relacionadas com a impugnao da legislao estadual do que
da legislao federal. Ao longo de toda a vigncia da Constituio de 88, os partidos
que mais litigaram no chegaram a anular mais do que seis leis federais por ano e
nenhuma das aes que eles propuseram desde o segundo governo Lula chegou a
ser julgada procedente na impugnao de atos federais. Essa informao relevante
especialmente porque, no mbito estadual, j foram julgados procedentes quase
10% dos processos, o que um ndice alto especialmente tendo em vista que s
foram julgadas cerca de 20% das ADIs-E ajuizadas nesse perodo. E um fato a ser
notado que tanto o PSDB quanto o DEM, que so partidos centrais na atual
oposio, nunca obtiveram deciso de procedncia na impugnao de atos federais,
somente de atos estaduais.
Como 95% das ADIs-F ajuizadas no governo Dilma ainda no foi apreciada,
no possvel fazer observaes sobre o perfil que deve aflorar desses julgamentos.
Mas, caso esse ndice nulo de deferimento de ADIs-F se mantenha nos prximos
anos, pouco provvel que os partidos que tm outras vias abertas continuem a se
utilizar desse sistema com a frequncia atual. E possivelmente essa queda
vertiginosa na mdia anual de ajuizamentos j possa ser um ajustamento do
comportamento dos partidos ao baixo retorno do seu esforo no ajuizamento de
ADIs, que podem vir a ter seu papel reduzido a promover o estabelecimento de
agendas de discusso na mdia, em vez de servirem como efetivo modo de tutela
judicial de interesses partidrios.

32

Todas essas peculiaridades indicam que o perfil de litigncia dos partidos

diverso e complexo, e que a manuteno de ndices relativamente altos de litigncia
com nveis to baixos de procedncia aponta para um uso das ADIs menos voltado
para a obteno de provimentos judiciais do que como meio de presso ou de
conquista de visibilidade. Nesse sentido, a presente pesquisa corrobora a de que a
despeito das pequenas chances de sucesso na arena judicial, polticos podem se
beneficiar por contestar polticas majoritrias porque angariam em torno de si
considervel ateno pblica, decorrente em especial da visibilidade que os meios
de comunicao dedicam a esses episdios25.
Embora essa tese precise de anlise mais especfica para ser comprovada, o
grfico seguinte o nmero de decises de procedncia muito menor do que as de
prejudicialidade, que indicam a mudana posterior na legislao impugnada. Alm
disso, o grfico mostra que boa parte dessas decises de prejudicialidade tem uma
durao relativamente rpida, o que indica que no se trata de uma prejudicialidade
decorrente de longos transcursos de prazo, mas de alteraes relativamente cleres
(de um a dois anos) na prpria legislao.
Por um lado, essas constataes parecem corroborar a tese de Taylor e Da
Ros no sentido de que encarar a influncia poltica dos tribunais apenas sob a
tica dos casos em que aqueles efetivamente alteram a legislao significa restringir
sobremaneira a anlise e deixar sem apreciao tticas polticas importantes que
envolvem os tribunais mesmo em contextos em que a vitria judicial no
esperada. Todavia, cabe reconhecer que essa uma utilizao da ttica judicial que
envolve pouco o judicirio, pois trata-se apenas de uma utilizao estratgica dos
impactos polticos da cobertura da mdia sobre o caso, o que no aumenta
propriamente a influncia poltica dos tribunais, mas a influncia poltica dos
partidos a despeito dos tribunais.
Ademais, uma verificao dos nveis de litigncia dos partidos a partir de 2008,
quando Taylor e Da Ros publicaram essas concluses parece indicar que os
benefcios polticos das tticas judiciais no se mantm nos mesmos nveis da
dcada de 1990, tendo em vista a retrao constante nos nveis de litigncia partidria
desde 2002. Essa retrao, que j havia sido diagnosticada por esses autores em
2007, apenas se acentuou com o tempo.
Naquele momento, Taylor e Da Ros aventaram a hiptese de que a mudana
na legislao poderia estar na raiz dessa mudana, mas rejeitaram essa ideia por
considerar que embora plausvel em uma anlise inicial, essa hiptese contribui
muito pouco para explicar a variao observada26, o que justificam a partir de duas
teses: (1) que a maioria dos proponentes partidrios recorre aos tribunais como

Taylor, Matthew M; Da Ros, Luciano. Os Partidos dentro e fora do Poder: A Judicializao como Resultado
Contingente da Estratgia Poltica. Dados, Vol. 51, n. 4, 2008, p. 827.
26 Taylor. Op. cit., p. 844.
25

33

meio de obter visibilidade e no provimentos judiciais e (2) que os custos de

ajuizamento continuam baixos e que o STF a ltima possibilidade de se derrotar
determinadas leis.
Esses argumentos, contudo, no parecem oferecer a interpretao mais
adequada dos fatos. Por um lado, o STF s representa a ltima possibilidade para
atores que tenham pouca influncia poltica, o que no o caso dos grandes
partidos de oposio e, por mais que os custos sejam baixos, as possibilidades de
ganho so tambm muito reduzidas. Alm disso, a tese de que o interesse principal
a visibilidade parece desconsiderar que a poltica de liminares anteriormente
existente representava possibilidades concretas de uma apreciao bastante clere
da liminar, e que esse julgamento provisrio sobreo mrito (e no apenas as
repercusses miditicas do ajuizamento) pudesse estar no centro das tticas
judiciais de impugnao. Embora a retrao do ajuizamento posterior a 2007 no
pudesse ser prevista pelos autores, no parecia haver motivos slidos para
considerar comprovada a tese de que o interesse fundamental era o da visibilidade
do ajuizamento e no o da combinao de eficcia e visibilidade que poderiam
decorrer de uma apreciao da cautelar. Alm disso, devemos ressaltar que existe
um risco crescente de que decises desfavorveis possam inviabilizar outras
estratgias de mudana, tendo em vista que o STF cada vez mais tem decidido para
alm dos pedidos formulados pelos autores (Sundfeld e outros, 2010, pp. 60 e ss).
Por tudo isso, divergimos de Taylor e Da Ros, considerando que a mudana
legislativa imposta pela Lei n. 9.868/1999 teve influncia decisiva nos padres de
julgamento e de ajuizamento de ADIs, especialmente pelos partidos polticos.
Essa discordncia, contudo, deve ser entendida com cuidado, tendo em vista
que ela resulta em um fortalecimento da tese central dos autores, tendo em vista
que a mudana no padro de liminares teria acarretado uma reduo do interesse
poltico no controle concentrado, mas no uma anulao desse interesse. Portanto,
permanece slida a tese de Taylor e Da Ros no sentido de que o ajuizamento da
ADI no pode ser entendido como a simples busca por um provimento judicial
positivo, mas que deve ser interpretado (especialmente depois de 2002) como parte
de uma estratgia poltica mais ampla, que est centrada na mudana legislativa das
normas impugnadas e no em sua alterao judicial, especialmente considerando
que o nvel de prejudicialidade nos atos federais bem mais alto que na
impugnao de atos estaduais.
8.6 Partidos aes prejudicadas
Por fim, devemos ressaltar que as informaes levantadas ao menos colocam
severas dvidas sobre as teses de que o grande nmero de ADIs ajuizados por
partidos indica um alto grau de judicializao da poltica. Uma vez que essas ADIs,
especialmente das ADIs-F, tm uma funo mais poltica (de agenda e presso) do
que judicial (no sentido de postular decises), especialmente dentro do atual padro

34

de concesso de liminares, estaramos mais frente a uma instrumentalizao

estratgica do judicirio do que de uma judicializao da poltica propriamente dita.
2. Perfil dos Atos Impugnados
Que tipo de atos esses requerentes buscaram impugnar? O incio da resposta a
essa questo est no grfico seguinte, que indica os totais globais de objetos de
impugnao.
Grfico 9. Atos Impugnados Total
Salta aos olhos que a imensa maioria dos processo buscou impugnar atos de
natureza legislativa, especialmente a legislao produzida pelos estados. As ADIs
voltadas contra leis estaduais somam mais de duas vezes o nmero de aes que
impugnam legislao federal e mais de dez vezes o nmero de aes que solicitam a
declarao de inconstitucionalidade de atos emanados do poder judicirio e do
MPU. Mesmo assim chama ateno o fato de que existe um expressivo nmero de
ADIs voltadas contra atos do Judicirio ou do Ministrio Pblico, que foram
impugnados em nmero maior do que os atos normativos do poder executivo
tanto no mbito federal como no estadual.
Cruzando as informaes globais sobre requerentes e atos impugnados,
chegamos ao seguinte grfico:
Grfico 9.1 Atos Impugnados por Requerentes
Esses dados revelam que no apenas a maioria dos processos teve por objetivo
a impugnao de atos legislativos estaduais, mas que esse o padro da maioria
dos atores. Entre os grandes grupos de requerentes, somente os partidos polticos
exibem uma preponderncia de impugnaes da legislao federal, o que se explica
em grande medida porque a legislao eleitoral e partidria de competncia
privativa da Unio.
H tambm um nmero relevante de aes voltadas a impugnar legislao
federal e atos normativos dos poderes executivos, mas esses so minoritrios com
relao s impugnaes da legislao federal, especialmente porque contamos como
legislao federal as medidas provisrias, por estarem todas essas normas no mesmo
grau de hierarquia. Alm disso, existe uma complexidade peculiar, que dificulta o
tratamento diferenciado das medidas provisrias e das leis: como as medidas
provisrias normalmente modificam leis, torna-se difcil definir se o que se
impugnou foi a medida provisria que alterou a lei ou se foi a lei, na redao dada
por uma medida provisria. Ademais, quando as medidas provisrias so
convertidas em leis, resta ainda mais complexo definir se a impugnao da lei de
converso deve ser entendida como o questionamento de uma lei ordinria ou de
um ato decorrente do poder executivo. Essas dificuldades sugerem que devemos
tratar as medidas provisrias como integrantes da legislao federal, uma vez que
elas tm o mesmo grau hierrquico, e que eventuais tentativas de traar padres de

35

julgamento que lhes so prprios devem ser feitos com cuidados metodolgicos
redobrados.
Devemos reconhecer, porm, que essa anlise de valores globais calculados
em um perodo de mais de 24 anos no tm um significado muito denso, visto que
variou bastante ao longo do tempo a participao de cada um desses atos. Uma
anlise mais cuidadosa deve avaliar a variao desses dados no tempo, sendo que o
grfico abaixo aponta para a variao nos grupos de atos impugnados.
9.2 Grfico Ato impugnado por ano
Os dados revelam que a ampla preponderncia de impugnaes a atos
estaduais no deriva de um momento de pico, pois eles representam sempre o
maior grupo de processos. Embora a impugnao da legislao federal e dos atos
do presidente da Repblica tambm alcance patamares relevantes, fica claro que o
sistema de controle concentrado representa, em grande medida uma forma de
controlar os atos legislativos e administrativos estaduais, cujo montante foi na
maioria dos anos superior a 50% dos processos distribudos e nunca baixou de
40% desse total.
Alm disso, devemos observar que existe uma grande disparidade no nmero
de ADIs por unidade da federao, como vemos a seguir.
9.3 Unidades da Federao
As ADIs concentrando-se especialmente em atos praticados por estados nas
regies Sul e Sudeste, e tambm no DF, em que a maioria das unidades teve por
volta de 200 ADIs, salvo Minas Gerais, em que houve apenas 136. Mas esse
nmero j bem superior mdia das outras regies do pas, em que nenhum
outro estado ultrapassou a marca de 100 aes.
No se deve esperar uma correlao imediata entre a populao e o nmero
de ADIs contra a legislao estadual, visto que no h uma correlao entre a
populao de uma unidade federativa e o nmero de leis que ela precisa editar. Um
dos fatores que poderia explicar essa desigualdade seria uma questo institucional,
relativa a escolhas polticas que resultam em maior impugnao dos atos, o que
deveria resultar em uma concentrao especialmente grande de impugnaes pelos
Governadores com relao a atos legislativos do prprio Estado. Essa hiptese
bastante compatvel com as informaes do grfico a seguir, que conta apenas as
aes movidas por Governadores de Estado e cuja cor indica uma concentrao
maior de ADIs na unidade.
9.4 Unidades da Federao Impugnao por governadores
Percebemos que a concentrao de ADIs na maioria dos estados do Sul e
Sudeste aumenta consideravelmente, exceto no Paran (onde permanece constante)
e em Minas Gerais, onde cai consideravelmente, indicando que no h uma poltica

36

de impugnao de atos legislativos pelo Governador. Nos demais estados, somente

h uma concentrao muito grande neste mapa em Rondnia, Amap e Alagoas, o
que indica a presena de uma poltica dessa natureza. No obstante o Rio de
Janeiro ser o estado com maior nmero de atos impugnados, uma poltica de
impugnao pelos governadores menos evidente, pois ele tem apenas o sexto
maior nmero de impugnaes movidas pelos governadores, o que um nmero
menor do que o que corre, por exemplo, no DF e em Rondnia. Esse fato torna
claro que a posio de destaque do RJ em nmero geral de ADIs decorre
especialmente de uma concentrao das atuaes da PGR, dos partidos e das
Entidades Corporativas, que so especialmente intensas nesse estado.

37

Captulo 2. A Situao Atual dos Processos

Um dos pontos mais relevantes da presente pesquisa mostrar como esses
processos so decididos e verificar em que medida essa estrutura de controle dos
atos estaduais pode ser justificada pelos argumentos com que normalmente se
justifica a necessidade do controle concentrado. E o que ocorreu com esses
processos ao longo do tempo? Uma resposta inicial para essa questo oferecida
pelo seguintes grficos:
10. Situao dos processo por ano de distribuio
10.1 Situao atual (percentual)
1. Fases dos processos
Esses grficos mostram a situao dos referidos processos no termo final da
pesquisa, indicando que os processos apresentam quatro estratos.
1.1. Fase pr-julgamento: Processos iniciados entre 2011 e 2012.
Nesse perodo, que corresponde aos dois primeiros anos do Governo Dilma,
so poucos os processos julgados, e as poucas decises existentes so pela
improcedncia ou extino dos feitos. Isso indica que h um maior esforo para o
julgamento de causas mais antigas que essas, pois no se verifica sequer um grande
nmero de decises que importem uma rpida extino do processo.
1.2. Fase de julgamento acelerado: processos iniciados entre 2010 e 2003
Os julgamentos de mrito aumentam substancialmente nos processos
iniciados ao longo do Governo Lula. No grfico de percentuais, percebe-se que h
uma reduo gradual e constante dos processos que aguardam julgamento, que cai
de 4/5 para cerca de 1/3 dos processos. Os dados sugerem que h um esforo
consistente de trabalho no julgamento desses processos, o que resulta em um
incremento gradual do nmero de processos apreciados.
Logo no 4 ano, o nmero de extines monocrticas atinge patamares
estveis, o que indica que os motivos para a extino sem julgamento de mrito se
estabilizam em torno de 15 a 20%, no importando o momento em que eles foram
ajuizados.
1.3. Fase de estabilizao: processos de 7 a 14 anos
Nesse perodo, a cumulao de trabalhos gera uma reduo dos processos
aguardando julgamento, mas em um ritmo menos acentuado que na fase anterior.

38

Esse nmero cai at se estabilizar em torno de 10 a 15% e tambm sensvel o

incremento em decises de extino. Notvel tambm a grande variao anual do
nvel de procedncia dos pedidos.
1.4. Fase residual: processos com 15 anos ou mais
Nessa fase, o nmero de processos a serem apreciados se fixa no patamar de
10 a 15%, o nmero de decises de extino ultrapassa 50% dos processos e no
podemos notar um incremento gradual em nenhum dos resultados tpicos.
Essas informaes so bastante inconclusivas, pois o nmero das decises e
dos processos que ainda aguardam julgamento varia bastante ano a ano. Uma
melhor compreenso do sentido dessas variaes ser propiciado ao longo do
trabalho quando so analisados os elementos que compem essas variaes. De
todo modo, as variaes que parecem anti-intuitivas nesse grfico demandam uma
anlise mais cuidadosa, especialmente a imensa variao nos nveis de procedncia.
2. O perfil das liminares
2.1.O tempo das liminares
preciso avaliar tambm o modo como as liminares perduram no tempo,
visto que uma das teses que poderia explicar a longa durao dos processos seria a
existncia de liminares que garantiriam as pretenses dos demandantes, que
poderiam perdurar quase indefinidamente. Considerando o grande contingente de
processos que aguarda julgamento h mais de cinco anos, seria verossmil imaginar
que um dos motivos pelos quais esse estado se mantm seria o fato de que tais
processos se encontrariam em uma situao relativamente estvel por contarem
com liminares deferidas. Seria compatvel com esse cenrio a tese sustentada por
Werneck Vianna et alii, enunciada em 1999 e reiterada em 2005, segundo a qual o
STF tem preferido exercer o controle da constitucionalidade das leis mais no
julgamento das liminares do que no do mrito.
Entretanto, uma anlise da situao efetiva desses processos indica que tais
concluses no correspondem aos fatos, especialmente a partir de 2001, visto que a
maior parte dos processos que aguarda julgamento no tem liminares deferidas.
Como mostra o grfico a seguir, apenas 17% das aes que aguardam julgamento
tm liminares deferidas, mas essa situao deve ser analisada com cuidado porque o
grfico abaixo mostra que o perfil de concesso de liminares mudou drasticamente
desde o incio deste sculo.
12 Processos aguardando julgamento - liminares

39

Cabe ressaltar que o pequeno contingente de liminares prejudicadas em

processos aguardando julgamento se refere basicamente a processos repetidos, nos
quais a apreciao prvia de liminares sobre as mesmas normas prejudicou a anlise
do pedido de liminar em processos posteriormente ajuizados. Esse grfico melhor
compreendido caso seja segmentado entre os processos distribudos no sc. XX e
XXI, pois o padro de julgamento de liminares bastante diverso nesses perodos.
12.1 Processos aguardando julgamento situao das liminares xx/xxi
Entre os processo distribudos at o ano 2000 e que ainda aguardam
julgamento, 50% contam com liminares deferidas, o que torna plausvel a tese de
que essas situaes se encontram estabilizadas, visto que, como mostraremos a
seguir, a maioria dos processos julgados nessa situao tem decises de
procedncia. Das 281 liminares atualmente vigentes em ADIs, 178 se referem a
processos distribudos entre 1988 e 2000, e apenas 111 se tratam de liminares
editadas ao longo deste sculo. Essa disparidade se torna explicvel na medida em
que desde o ano 2001 houve uma queda muito acentuada na apreciao de liminares,
tanto para a concesso quanto para a denegao, alm de um aumento substancial
no nmero de aes que sequer fazem pedido de liminar.
12.2 Situao de liminares por distribuio por ano
Percebe-se claramente que at o ano 2000, havia um alto ndice de concesso
de liminares, sendo que os deferimentos alcanavam de um tero a metade das
ADIs ajuizadas. Em 2000, esse nmero caiu para 21% e nos ltimos dez anos ele
no superou a marca de 10%. Ainda mais notvel queda no nmero de liminares
indeferidas, que representavam cerca de 20% dos processos e passaram a ser
residuais ao longo deste sculo. Essa combinao de fatores indica que tal mudana
de perfil de julgamento foi propiciada pelas alteraes processuais introduzidas pela
Lei n. 9.868 de novembro de 1999, cujo art. 12 viabilizou o julgamento do mrito
da ADI sem a prvia anlise da liminar. At ento, o padro de julgamento era o de
apreciar inicialmente a Medida Cautelar, gerando uma deciso independente e um
acrdo autnomo. Esse processo reforava a relevncia da liminar e exigia uma
espcie de duplo julgamento, pois uma apreciao cuidadosa da liminar terminava
por avanar boa parte dos debates referentes declarao de inconstitucionalidade.
Essa situao corroborada pelos ndices relativamente baixos liminares com
avaliao prejudicada pelo fato de o processo ser apreciado antes da apreciao da
liminar, e tambm pela grande mudana no perfil desses processos, descrita no
grfico a seguir.
12.3 Liminares prejudicadas
Antes da referida alterao processual, era mnimo o nmero de ADIs julgadas
procedentes antes da apreciao da liminar, pois s era tpico deixar de apreciar
liminares nos casos em que a ADI era extinta sem o julgamento do mrito.

40

Nos processos distribudos desde 2002, passou a predominar a prejudicialidade de

liminares em virtude do julgamento de mrito dos processos, o que aponta para
uma utilizao intensiva do rito do art. 12, que permite a apreciao direta do
pedido ao Plenrio. A utilizao macia desse rito focou os esforos do Tribunal
nos debates sobre julgamento principal e terminou por reduzir na razo de cinco
vezes a concesso de liminares, que caiu de uma mdia de 40% para uma mdia de
8%. Com isso, aumentou bastante o nmero de liminares prejudicadas e tornou
majoritria o nmero de aes que aguardam julgamento sem qualquer apreciao
da liminar, como mostra o grfico abaixo.
12.4 Liminares em processos aguardando julgamento, por ano de distribuio
Assim, Werneck Vianna et alii tinham razo quando apontaram em 1999 para
uma predominncia do controle feito por julgamentos liminares, mas revela-se
extempornea a repetio desta ideia em 2005 [Ob. cit., p. 76], momento as
inovaes processuais no rito das ADIs j tinham imprimido uma mudana radical
no perfil de apreciao das liminares, que caiu drasticamente e se fixou desde 2002
em patamares bastante reduzidos.
2.2. Liminares em processos antigos (de 1988 a 2000)
Por mais que a ampla maioria dos processos aguardando julgamento seja de
ADIs ajuizadas nos ltimos 5 anos e que no contam com qualquer tipo de deciso
provisria, j foi descrito que a maior parte das liminares vigentes se refere a
processos distribudos no sc. XX. A estabilidade dessas aes no tempo fez com
que cogitssemos tratar essas liminares longevas como similares aos processos
deciso de deferimento, na medida em que os interesses dos requerentes se
encontram resguardados de forma estvel e o senso comum indica que o Tribunal
tem a tendncia de manter as liminares.
Essa percepo foi corroborada pela pesquisa da SBDP, em cujo universo
observou-se confirmao do resultado da liminar por 90% das decises finais de
mrito que tiveram liminares deferidas contra atos do poder executivo. Cabe ressaltar
que, nessa pesquisa, consideraram-se atos normativos do executivo no apenas
aqueles editados pelos rgos e entidades do poder executivo da Unio, mas tambm
as leis e Emendas Constitucionais que partiram de projetos de inciativa privativa
do executivo, o que explica certas divergncias entre os perfis identificados no
trabalho da SBDP e aquelas apresentadas no presente estudo27.
Todavia, colocamos em dvida a ideia de tratar as liminares longevas como
quase deferimentos ao verificar que apenas cerca de 60% dos processos com
cautelares deferidas terminam sendo julgadas procedentes quanto ao mrito.

27 Ministrio da Justia. Srie Pensando o Direito. N. 30/2001, p. 60-61.

41

12.5 Grfico: julgamento de mrito de processos com liminares deferidas (geral)

Uma anlise dessa informao segmentada por ano de destruio mostra uma
variao muito grande ao longo do tempo e dados muito esparsos nos ltimos
anos, quando a concesso de liminares caiu a nveis que inviabilizam uma anlise
em termos de percentuais.
12.5.1 Grfico: julgamento de mrito de processos com liminares deferidas (por
ano)
Todavia, relevante perceber que essa mdia foi praticamente a mesma tanto
nas liminares concedidas em processos distribudos no sc. XX quando no XXI,
apesar da imensa disparidade no nmero de cautelares deferidas.
12.5.2 Grfico: situao de processos com liminares deferidas (XX/XXI)
12.5.3 Grfico: julgamento de mrito de processos com liminares deferidas
(XX/XXI)
Contudo, se retirarmos do espectro de anlise as liminares deferidas que
terminam por ser julgadas prejudicadas, que somam 32% do total, chegamos a
cifras bastante compatveis com os nmeros do SBDP, com 85% de procedncia e
apenas 4% de improcedncia, patamar esse que tambm semelhante nos
julgamentos de processos distribudos nos sc. XX e XXI. Essas so cifras bastante
relevantes, visto que elas indicam que ADIs com liminares concedidas tm
praticamente o dobro do ndice global de procedncia e metade do ndice global de
improcedncia, de modo que, como era de se esperar, o perfil de julgamento dos
processos com liminares deferidas realmente muito diversos do perfil global.
Mesmo considerando que cerca de 1/3 das aes nessas condies terminam sendo
julgadas prejudicadas, devemos reconhecer que esse alto ndice de prejudicialidade
decorre do alto grau de mudanas legislativas nas temticas tratadas pelas ADIs,
que se concentram em reas de direito administrativo e de organizao do Estado.
Considerando o ndice global de 85% de procedncia das decises em ADIs
com liminares previamente deferidas, parece razovel compreender que essas aes
so politicamente muito prximas a decises de deferimento, pois elas tutelam os
interesses dos requerentes de forma praticamente idntica a uma deciso de mrito.
Embora no sejam decises juridicamente equiparveis, elas tm para os atores um
nvel muito similar de utilidade e terminam por desencadear processos de mudana
legislativa bastante similares ao que ocorreria em uma deciso de procedncia, que
conduz os atores polticos a buscar novas formas normativas para garantir os seus
interesses, de forma compatvel com a interpretao do STF sobre a Constituio.
Embora devamos reconhecer que uma anlise mais completa do perfil do controle
concentrado deva compreender uma categorizao das decises em sede de
cautelar, essa classificao ultrapassa os limites do presente trabalho e menos

42

relevante para compreender a situao atual, tendo em vista que na ltima dcada
houve uma reduzida concesso de liminares.
Uma situao semelhante no ocorre com as liminares indeferidas, visto que
no existe uma correlao slida entre a improcedncia da liminar e a
improcedncia da ADI.
Grfico 12.6 Julgamento de processos com liminares indeferidas
Esses dados indicam que devemos tratar de forma diferenciada os processos
que aguardam julgamento com liminares deferidas, mas no os que aguardam
julgamento com liminares indeferidas. Assim, uma anlise mais acurada da situao
atual dos processos dada pelo grfico seguinte, que desagrega dos processos
aguardando julgamento aqueles que tm liminares deferidas, o que modifica
especialmente a situao do ano 2000, em que h um maior nmero de liminares
ainda vigentes do que de processos julgados procedentes, e de 1998, em que esses
nmeros so equivalentes.
12.7 Situao dos processos distribudos (desagregando liminares deferidas)
Essa mudana tambm implica uma reviso da tabela de processos julgados,
que fica assim determinada.
12.8 Situao dos processos julgados (desagregando liminares deferidas)
Percebe-se que, em geral, o nmero de liminares concedidas a cada ano e que
permanecem vigentes no to variado quanto o nmero de aes deferidas e nem
de processos totais julgados, variando de 6 a 22 processos por ano (em que o maior
nmero menos de quatro vezes o menor). A variao percentual muito maior,
visto que ela vai de 3 a 30%, o que implica uma variao de 10 vezes. Alm disso,
era de se esperar um aumento gradual no nmero de liminares que permanecem
vigentes, na medida em que fossem sendo julgados os processos com liminares
antigas. Contudo, o padro que aflora o de uma concesso bem mais restrita de
liminares ao longo do sc. XXI, bem como a manuteno das liminares concedidas
h mais de dez anos, que avaliaremos no ponto seguinte, sobre o tempo dos
processos.
3. O tempo dos processos
Outro ponto relevante a ser percebido o do ritmo de julgamento dos
processos, que pode inicialmente ser percebido no seguinte grfico de julgamentos
por ano, que mais detalhado que o grfico anterior, pois indica todos os tipos de
julgamento.
13 Situao dos processos julgados (detalhado)
Percebe-se que houve um aumento substancial nos julgamentos de mrito a
partir de 2001, tanto no que toca procedncia como improcedncia. Se fizermos

43

uma distribuio dos julgamentos entre as presidncias do STF, verificamos que

esse aumento coincide com o momento em que assumiu a presidncia o min.
Marco Aurlio, sendo que ao longo de seu mandato houve a maior concentrao de
julgamentos da histria do Tribunal, a qual no se deveu apenas ao julgamento mais
rpido de processos novos, mas especialmente a um visvel trabalho da Corte no
julgamento dos processos antigos. Essa mobilizao se revela claramente no sbito
aumento da durao mdia dos processos julgados, que salta de 1,8 anos em 2000
para 5,2 anos em 2001, o que mostra um esforo concentrado em diminuir o
estoque dos processos antigos.
A estrutura desse esforo ntida no grfico seguinte, que simplifica um
pouco os andamentos e agrega uma diferena na largura das colunas proporcional
ao tempo mdio de durao dos processos julgados.
13.1 Situao dos processos julgados (agregando tempo)
Fica evidente que em 2000 e em 2001 houve um incremento nos julgamentos
de prejudicialidade dos processos muito antigos (com mdia superior a 7 anos) e
uma extino monocrtica de muitos processos relativamente antigos (com mdia
de 3,6 anos em 2000 e de 2,5 anos em 2001). Mas no se tratou apenas de uma
busca no sentido de identificar os processos prejudicados que continuavam
tramitando, pois ao longo da presidncia de Marco Aurlio tambm houve 172
decises de procedncia, o que representa um recorde na histria do Tribunal.
Uma anlise desse fato poderia apontar para a necessidade de investigar a
relao entre a mudana na presidncia e o padro de julgamentos, mas de fato
cremos que o mais importante que essa coincidncia aponta para a necessidade de
um grande cuidado no traado de relaes causais. Como veremos no tpico a
seguir mudana no perfil de julgamento consistiu em uma acentuada queda a
apreciao de liminares e incremento na avaliao direta do mrito. Essa alterao
parece pouco ligada a qualquer alterao na Presidncia, pois o padro de
julgamento que passou a ser dominante no STF a partir de 2002 compatvel como
a simples adoo dos ritos processuais introduzidos pela Lei n. 9.868/99, que
alterou o processo de julgamento das ADIs.
Ao nos depararmos com esse incremento substancial no nmero de decises
de mrito, uma interpretao que pareceu prima facie plausvel foi a existncia de
uma mudana no perfil de julgamentos que implicasse um esforo mais
concentrado no julgamento dos processos. Todavia, essa interpretao no se
sustenta quando comparamos o nmero total das decises que demandam do
tribunal uma anlise cuidadosa dos fatos e do direito envolvidos, que compem
dois grupos: o primeiro, evidentemente, o dos julgamentos de mrito das ADIs; o
segundo o dos julgamentos que conduzem concesso de liminares, visto que o
indeferimento de liminares pode estar ligado a julgamentos com cognio mais
reduzidas.

44

13.2 Decises de mrito por ano

13.3 Concesses de liminares por ano
Esses dados indicam que no houve nos ltimos anos um esforo mais
concentrado no julgamento de ADIs. Pelo contrrio, o que se observa desde 2008
que o esforo decisrio em termos de ADIs sofreu uma reduo significativa, o que
se consolida especialmente no ano de 2012, que pode se tornar atpico devido
grande concentrao de atividades no julgamento da Ao Penal 470, que tratou do
mensalo e consumiu quatro meses de trabalho.
O que se percebe foi uma alterao clara no tipo de deciso que passou a ser
prioritria a partir de 2002. Neste ano, que marcou a mudana de padro, houve o
pico de julgamentos, que alcanaram a cifra de 150 porque houve uma alta
significativa nos julgamentos definitivos sem que a queda no nmero de liminares
fosse ainda to significativa. Entre 2003 e 2007, verifica-se uma continuidade
incremento no nmero de decises de mrito que contrabalanada pela baixa
concesso de liminares, gerando um total de avaliaes de mrito que compatvel
com o que houve ao longo da dcada de 1990. Foi somente a partir de 2008 que
houve uma queda brusca no nmero de decises de procedncia, que baixaram de
60 pela primeira vez desde o atpico ano de 1989, no qual ainda estavam se
consolidando os padres de deciso. E em 2012 chega-se pela primeira vez a um
patamar inferior a 20 decises, o que uma diminuio muito substancial quando
consideramos que 1990 a 2007, esse nmero foi inferior a 80 apenas no ano de
2001.
Portanto, tudo indica que o incremento no nmero de julgamentos definitivos
no pode ser creditado a um esforo coordenado de aes, mas significa apenas
que o Tribunal tende a resolver as ADIs pelo rito do art. 12, o que evita uma
apreciao independente do pedido de liminar (e que na prtica significa um
indeferimento desse pedido sem a necessidade de uma deciso que avalie
explicitamente a cautelar). E o baixssimo ndice de indeferimento de liminares
desde 2002 indica que somente tendem a ser levadas a julgamento as decises em
que o relator considera devida a concesso da liminar, pois caso contrrio possvel
adotar o referido rito e concentrar a atividade decisria no julgamento da ADI,
mesmo que ela tenda a ocorrer apenas cinco anos depois do ajuizamento.
Isso quer dizer que at 2002 o Tribunal tendia a oferecer rapidamente um
posicionamento provisrio, o que era especialmente relevante para que houvesse
interesse poltico em judicializar as questes de constitucionalidade via ADI. Desde
ento, o Supremo tende a oferecer uma soluo definitiva, mas apenas depois de
um processamento que dura em mdia cinco anos, o que contribui para um
esvaziamento da funo poltica das ADIs, cuja procedncia pode vir
demasiadamente tarde para justificar o interesse dos atores polticos de moverem

45

aes desse tipo quando o objetivo for propiciar uma alterao legislativa mais
imediata.
4. Processos prejudicados
As decises de prejudicialidade so as que reconhecem que uma mudana nos
fatos ou nas normas que tornam invivel a avaliao do pedido da ADI. O caso
mais comum a revogao da norma impugnada, que conduz o Tribunal a extinguir
o processo, mesmo levando em conta que a revogao tem efeitos ex nunc e que uma
deciso teria normalmente efeitos ex tunc. At recentemente, alteraes nas normas
constitucionais que servem como parmetro de avaliao eram entendidas como
causas de prejudicialidade, mas julgamentos recentes modificaram essa diretriz e
passaram a julgar a validade da regra em funo do regime constitucional em que
foram editadas. Existem tambm alguns poucos casos em que a prejudicialidade
ocorre porque o Tribunal decidiu sobre a mesma regra em processo com objetos
idnticos, seja em sede de controle concentrado ou difuso.
A deciso prejudicialidade normalmente indica um realinhamento dos
consensos polticos que conduz a uma alterao das normas que deveriam ser
cotejadas no controle judicial de constitucionalidade. Inicialmente, considervamos
a prejudicialidade como um dos tipos de julgamento sem apreciao do mrito,
pois trata-se de uma deciso que juridicamente tem a mesma forma das demais
decises extintivas. Todavia, as peculiaridades desse tipo de deciso fazem com que
ela deva ser tratada de modo diverso, pois o tribunal no decide pela prejudicialidade,
mas apenas reconhece que as alteraes normativas tornaram impossvel o
julgamento, o que tem uma implicao poltica muito diversa. Entendemos, assim,
que esse contingente de processos deve ser tratado no como uma das formas de
deciso, e sim como um modo peculiar de no-deciso, seja decorrente de um
alongamento intencional do processo ou da impossibilidade de tratar da questo
em um prazo no qual o julgamento seria til. Para utilizar a expresso usada em
recente pesquisa da Sociedade Brasileira de Direito Pblico, essas so aes sem
resposta, que acabara ficando pelo caminho28 (Sundfeld e outros, 2010, p. 10).
O alto ndice de prejudicialidade impacta no ndice de procedncia, pois em
muitos casos nos quais os argumentos de uma ADI so considerados fortes, o
tempo mdio de 5 anos de julgamento permite que atores polticos se mobilizem
para alterar as normas antes de qualquer pronunciamento judicial. Com isso, muitas
das decises que poderiam ser de procedncia acabam desaguando em
prejudicialidade. Evidentemente, esse no o caso de todos os processos,
especialmente daqueles que se estendem por tanto tempo que a mudana legislativa
Sundfeld, Carlos Ari e outros (2010). Controle de constitucionalidade e judicializao: o STF frente
sociedade e aos poderes. Belo Horizonte: Faculdade de Filosofia e Cincias Humanas. Disponvel em
http://democraciaejustica.org/cienciapolitica3/sites/default/files/controle_de_constitucionalidade_e_judicializacao.
pdf. (Acesso em 5 de julho de 2013).
28

46

no pode ser relacionada com uma decorrncia, ainda que parcial, da judicializao.
De todo modo, parece razovel supor que uma apreciao mais gil dos processos
tenderia a gerar, simultaneamente, a diminuio de ndices de prejudicialidade e o
incremento nos ndices de procedncia.
Embora a prejudicialidade sempre tenha sido uma deciso mais tpica de
julgamentos monocrticos, ao longo da ltima dcada houve uma diminuio severa
no nmero de decises colegiadas de prejudicialidade, acompanhada por um
crescimento vertiginoso no nmero de decises monocrticas nesse sentido, o que
indica uma mudana substancial no modo como o STF maneja essas decises.
Como se trata de julgamentos que reconhecem mudana significativa nos fatos, eles
tendem a demorar algum tempo, de modo que a durao mdia dos processos
julgados prejudicados muito prxima da dos processos com deciso de
procedncia ou improcedncia.
13.4 Durao de processos julgados prejudicados
Um dos elementos para compreender o sentido dos julgamentos a
comparao entre o perfil dos processos e o perfil das decises, que nos mostra o
ndice de julgamento das aes propostas por determinados atores e contra
determinados tipos de atos. Essa anlise vai ser feita quando nos dedicarmos a
avaliar o perfil das decises com relao a cada grupo de legitimados.
5. Processos decididos
A partir de agora, ns nos concentraremos no perfil das decises, o que faz
com que excluamos da anlise os processos que aguardam julgamento e que, como
j visto, correspondem a pouco mais de 1/3 dos processos. Entre os processos que
foram apreciados, cabe distinguir 4 classes, cuja participao global nos processos
a seguinte:
14. Processos Julgados Global
14.1 Processos Julgados (por deciso)
5.1.Procedentes
Nesse grupo, identificamos tanto os processos com procedncia parcial como
procedncia total. H vrias dificuldades na medio do real impacto dessas decises
de procedncia, tendo em vista que os pedidos so muito diversos e certas decises
de procedncia envolvem muitos dispositivos e outras envolvem apenas parcelas
determinadas de um ato normativo. Assim, muitas das decises de procedncia
parcial podem ter impactos maiores no ordenamento do que algumas de
procedncia total do pedido, o que faz com que um tratamento diferenciado
dessas categorias no seja til, tendo em vista que no fizemos um levantamento
dos textos que cada ADI retira do ordenamento.

47

Alm disso, devemos considerar que, especialmente entre as decises mais

recentes, h uma ampliao do uso da interpretao conforme, de tal forma que
decises de procedncia so dadas sem resultar em qualquer restrio ao texto da
lei. Assim, decises que antes seriam de improcedncia (visto que existe um
reconhecimento da compatibilidade entre o texto e a constituio) podem ser hoje
apresentadas como de procedncia, no sentido de se restringir explicitamente as
interpretaes consideradas compatveis com a CF.
Apesar dessas complexidade, as decises de procedncia so o ncleo da
nossa anlise, por serem apenas elas que exercitam efetivamente o controle
concentrado. Por mais que decises de improcedncia possam ser politicamente
relevantes (como as decises sobre as clulas-tronco ou sobre as cotas para negros,
por exemplo), a ausncia de pronunciamentos judiciais sobre o caso deixaria intacto
o direito. Evidentemente, a deciso de improcedncia tem relevncia social, mas ela
no se diferencia estruturalmente de uma deciso de improcedncia no controle
difuso.
Esses so os processos que consideramos mais importantes e foi apenas com
relao a eles que fizemos uma avaliao minuciosa dos julgamentos, no sentido de
compreender o perfil de deferimento das ADIs.
Eles compem cerca de 1/3 dos processos que foram efetivamente julgados,
sendo que o seu tempo mdio de julgamento pouco superior a 5 anos, como
mostra o seguinte grfico, sendo que metade deles julgado em menos de 4 anos,
como mostra o grfico a seguir. Para esclarecer o sentido, cabe esclarecer que a
mediana (contida no segundo grfico) indica o ponto em que metade dos processos
est acima ou abaixo. No caso especfico, indica que metade dos processos foi
julgado no tempo definido na mediana, sendo que grandes diferenas entre a mdia
e a mediana sugerem a existncia de um nmero pequeno de processos de longa
durao, que eleva a mdia sem alterar substancialmente a mediana.
14.2 Grfico tempo mdio de julgamento
5.2. Extintos sem julgamento de mrito
Neste estrato, agrupamos as decises em que se indefere a inicial, no
conhece, extingue o processo ou nega seguimento, e os dados das extines s
Entre essas categorias, h um uso consistente das duas primeiras, que so
conceitos consolidados na teoria do processo e indicam estratgias decisrias claras.
A grande dificuldade est no uso reiterado do no conhecimento e do negar
seguimento, categorias ligadas originalmente ao campo recursal e incorporadas ao
processamento das ADIs por sua presena no 1 do art. 21 do RISTF. No texto
original dessa disposio, de 1985, que repetia o texto do Regimento de 1970 era
determinado que:

48

 1 Poder o Relator arquivar ou negar seguimento a pedido ou recurso manifestamente

intempestivo, incabvel ou improcedente e, ainda, quando contrariar a jurisprudncia
predominante do Tribunal ou for evidente a sua incompetncia.

Essa norma foi alterada pela Lei n. 8.038/90, que determinou:

Art. 38 - O Relator, no Supremo Tribunal Federal ou no Superior Tribunal de Justia,
decidir o pedido ou o recurso que haja perdido seu objeto, bem como negar
seguimento a pedido ou recurso manifestamente intempestivo, incabvel ou,
improcedente ou ainda, que contrariar, nas questes predominantemente de direito,
Smula do respectivo Tribunal.

A Lei n. 9.868/1999 alterou essa disposio, introduzindo expressamente o

indeferimento da inicial como categoria cabvel nos casos em que se determinava a
negao do seguimento.
Art. 4o A petio inicial inepta, no fundamentada e a manifestamente improcedente sero
liminarmente indeferidas pelo relator.
Pargrafo nico. Cabe agravo da deciso que indeferir a petio inicial.

Mesmo aps essa Lei modificar a regra, atribuindo ao julgamento das ADIs
uma categoria tpica das aes e no dos recursos, o STF modificou seu regimento
mantendo a disposio anterior, por meio da Emenda Regimental n. 21/2007, que
estabeleceu o texto atual do dispositivo:
1 Poder o Relator negar seguimento a pedido ou recurso manifestamente
inadmissvel, improcedente ou contrrio a jurisprudncia dominante ou a smula do
Tribunal, deles no conhecer em caso de incompetncia manifesta, encaminhando os
autos ao rgo que repute competente, bem como cassar ou reformar, liminarmente,
acrdo contrrio orientao firmada nos termos do art. 543-B do Cdigo de Processo
Civil

Alm de contar com uma multiplicidade de categorias que se entrecruzam,

devemos considerar tambm que todas elas tendem a dificultar a anlise porque
abrangem igualmente decises formais (como intempestividade) e decises
materiais dificilmente controlveis, como a manifesta improcedncia. De todo
modo, uma anlise do tempo dos processos e da quantidade de julgados, contribui
para esclarecer o uso tpico do STF acerca dessa categoria.
As decises que negam seguimento alcanam um nmero relevante de 403
decises e um alto nvel de disperso entre os julgadores, tendo sido utilizada com
frequncia inclusive pelos ministros mais recentes, fato que decorre provavelmente
desta ser a expresso ainda prevista no RISTF para designar decises imediatas do
relator.
15.1 Negar seguimento
Essa uma deciso que somente cabe aos relatores, inexistindo no plenrio,
que compem a maioria das decises que determinam a extino do processo sem
uma apreciao colegiada do mrito. Todavia, alguns ministros optaram por utilizar

49

as categorias definidas na Lei e no no Regimento, e passaram a julgar

preferencialmente em termos de indeferimento da inicial.
15.2 Indeferimento da inicial
O indeferimento da inicial uma deciso que somente vem sendo realizada
desde 2001 e trata-se sempre de uma deciso monocrtica que ocorre quase sempre
quando o processo ainda muito recente, sendo que a mdia de julgamento de
menos de sete meses nesse caso e metade dos processos julgado quase
imediatamente. A nica exceo gritante a da ADI 588, que foi indeferida mais de
16 anos depois do seu ajuizamento e que foi retirada dos nossos clculos porque a
sua presena distorce demasiadamente os dados. Esta uma deciso que atinge
pouco mais de 1% dos processos (apenas 41 casos) e que se concentra
principalmente em 2 relatores: Ayres Britto (com 15 ADIs, todas em 2009) e
Menezes Direito (com 8 ADIs). De fato, considerando que 11 das ADIs de relatoria
de Ayres Britto eram impugnaes de uma portaria do IBAMA ajuizadas por
pessoas fsicas, portanto manifestamente ilegtimas para a proposio, fica claro que
se trata de um tipo de deciso pouco usada e que tende a extinguir de forma quase
imediata processos que so manifestamente descabidos.
O no conhecimento, por sua vez, uma deciso com utilizao bem mais
ampla e que perpassa toda a histria do tribunal, mas cuja utilizao est cada vez
mais restrita, sendo notvel que em 2012 s tenha ocorrido uma deciso nesse
sentido. De acordo com o RISTF, essa uma deciso cabvel quando o tribunal
manifestamente incompetente, mas a alterao do regimento que incorporou
expressamente essa possibilidade mais recente do que o seu uso. Em uma poca
na qual no se usava decidir pelo indeferimento da inicial, as decises rpidas de
extino do processo eram realizadas por meio dessa categoria, o que denota uma
utilizao da linguagem tpica dos recursos extraordinrios para a anlise das ADIs.
Essas decises de no conhecimento so preponderantemente monocrticas (330
de 446), mas h um contingente grande de decises de plenrio (116). Em ambos
os casos, trata-se de decises normalmente muito rpidas, de cerca de dois meses,
embora a existncia de alguns processos mais demorados eleve a mdia para em
torno de um ano e meio.
15.3 No conhecimento
Uma anlise mais minuciosa mostra que embora haja uma difuso razovel no
uso dessa frmula, ela preponderante entre os ministros que esto no tribunal ao
menos desde meados da dcada de 1990, sendo que 30% das utilizaes se
concentram nos ministros Moreira Alves (que s a utilizou para decises em
Plenrio) e Celso de Mello (que normalmente a utiliza em decises monocrticas).
Essa informao especialmente relevante porque este ministro, bem como outros
que utilizaram essa estrutura de deciso com frequncia at o incio dos anos 2000,
passou a usar essa frmula de forma menos intensa ao longo dos ltimos 10 anos.

50

Outro ponto relevante que os ministros que utilizam com mais frequncia o
indeferimento da inicial praticamente no tiveram julgamentos monocrticos de
no conhecimento, o que refora a tese da influncia das preferncias pessoais
nas categorias usadas em tais julgamentos.
J a extino do processo, embora tenha ocorrido em 5 aes julgadas pelo
plenrio, tipicamente uma deciso tomada em sede monocrtica, onde ocorreram
141 decises desse tipo. Esse tipo de deciso tambm se concentra fortemente em
alguns relatores, pois mais de metade delas ocorreu em decises relatadas por Celso
de Mello (44 casos), Cezar Peluso (32 casos) e Menezes Direito (9 casos em apenas
3 anos). Juntos, esses 85 processos correspondem a quase 60% das decises, o que
indica que existe na opo pela extino uma influncia relevante do relator.
15.4 Extino do processo
Juntas, essas decises somam cerca de 1/3 de todas as proferidas pelo Tribunal
em sede de ADI, e um ponto muito relevante a ser ressaltado que a maior
parte delas julgada antes de 3 meses. Essa mdia to baixa se explica
especialmente porque um nmero de processos julgado de forma quase imediata.
Outra informao relevante o fato de que alguns ministros tm um histrico
de decises de extino bastante acentuadas, em comparao com as decises de
procedncia, como vemos nos grficos 15.5 a 15.7.
15.5 Extino do processo (por relator)
15.6 Extino do processo (mrito/sem mrito)
15.7 Extino do processo (Colegiada/Monocrtica)
Se excluirmos as aes prejudicadas (cujo julgamento no decorre da atuao
direta dos juzes, mas de modificaes no campo dos fatos), o padro de
julgamentos fica muito diverso entre os vrios julgadores. A maior parte dos
ministros tm mais decises de julgamento de mrito do que decises extintivas,
sendo que alguns deles (Eros Grau, Gilmar Mendes, Joaquim Barbosa e Carmen
Lcia) chegam a apreciar o mrito de mais de 75% dos processos julgados. Essa
completamente diversa no caso de Celso de Mello e Moreira Alves, que julgaram o
mrito apenas 14% e 28% dos processos que relataram. E tambm digno de nota
que o Celso de Mello relatou ADI julgada procedente contra contra ato federal, o
que indica que os ndices de procedncia se relacionam com a postura de cada
ministro, que ser avaliada em momento posterior.
5.3. Findo o processo
Essa frmula designa alguns processos que foram declarados extintos em
funo da Ordem de Servio 1-A de 2006, que constituiu um grupo de servidores
para verificar a situao de alguns processos que constavam no sistema como em

51

tramitao, mas que de fato j foram decididos. Nos casos em que identificamos,
no h um esclarecimento dos julgamentos feitos, mas inferimos que a extino
no se deu mediante deciso do Plenrio porque esse tipo de resultado geraria um
acrdo que dificilmente no teria sido anexado. Assim, entendemos que a melhor
forma de trat-los seria incorpor-los ao grupo dos processos extintos.
5.4.Improcedentes
As decises de improcedncia so aquelas em que o tribunal avalia o mrito
do pedido e o rejeita completamente. O nmero de decises de improcedncia nas
ADIs cerca de 5 vezes menor o de decises de procedncia, o que indica que,
entre os processos que cumprem todos os requisitos para serem julgados, apenas
1/6 dos processos so considerados improcedentes.
A combinao dessa informao com o alto ndice de decises de extino
sugere que h uma prtica consistente no sentido de utilizar critrios formais para
excluir de forma mais rpida os pedidos que so considerados manifestamente
improcedentes (e no apenas formalmente inadequados). Assim, as decises de
improcedncia parecem reservadas a casos mais complexos, que demandam
avaliao to cuidadosa quanto os de procedncia, uma vez que os tempos mdios
de julgamento das decises de procedncia e improcedncia so muito semelhantes.
Nesse sentido, cabe notar que os ministros com altssimo ndice de julgamentos de
extino (Moreira Alves e Celso de Mello), apesar de terem passado largo tempo no
Tribunal, relataram menos de 1/3 de processos de improcedncia do que a mdia
os ministros que se destacam pelo alto ndice de julgamento de mrito.
15.8. Grfico Improcedentes
6. Perfil das decises de procedncia
6.1.1. Procedncia Federal/Estadual
Uma comparao dos nmeros de processos procedentes, classificados por
ano de distribuio, indica um perfil muito diverso no mbito estadual e federal.
No mbito federal, existe uma concentrao da procedncia nos processos
iniciados em 1992 e 1997, correspondente ao primeiro ano do Governo Collor e ao
segundo ano do Governo FHC1. No nvel estadual, os picos atingem patamares
bem mais elevados e adotam um ritmo diverso, concentrando-se no perodo inicial
de impugnao das Constituies Estaduais e nos anos de 2003 e 2004.
16. Grfico Procedncia Federal/Estadual Data de Distribuio
Este padro no se repete nos julgamentos de procedncia, o que indica que o
momento de julgamento no est relacionado diretamente com o momento da
distribuio.

52

16.1 Grfico Procedncia Federal/Estadual Data de Julgamento

Nesta distribuio, vemos que nas impugnaes da atos federais, apenas no
ano de 2006 houve um julgamento de mais de 10 processos no ano. Quando
agregamos ao grfico anterior uma dimenso de tempo, representada pela largura
da barra, fica claro que houve nesse momento um julgamento de processos antigos
relativos a atos do judicirio, mas que as leis federais impugnadas eram de
impugnao relativamente recente, diversamente do que ocorreu nos anos
seguintes, em que foram julgados menos processos, mas todos relativos a
impugnaes mais antigas.
16.2 Grfico Procedncia Federal/Estadual Data de Julgamento (+ tempo)
J nas impugnaes de atos estaduais, verifica-se que os julgamentos de
procedncia comeam baixos at que os processos cheguem na mediana dos
julgamentos (cerca de 4 anos), quando ocorrem muitas decises que impugnam as
constituies estaduais. interessante notar que embora o grande nmero de
decises de procedncia das aes impetradas em 1989 e 1990 seja de impugnaes
das constituies estaduais, essas no foram as aes julgadas nesse primeiro pico
de julgamentos, em que apenas 16 delas foram apreciadas. O grfico indica que
embora as impugnaes a constituies estaduais tenham ocorrido de forma
concentrada especialmente entre 1989 e 1994, esses processos foram julgados de
forma diluda ao longo do tempo, com alguns momentos nos quais o Tribunal se
concentrou no enfrentamento desse estoque, o que indicado pelas barras muito
largas referentes s ADIs contra constituies estaduais dos anos de 2002 e de 2007
a 2012, nos quais a maioria dos processos julgados tinha mais de uma dcada.
Outro ponto a ser notado que o Tribunal mostra fases bastante diversas no
que toca ao julgamento. Entre 1995 e 2000, enquanto a distribuio oscilou dentro
de margens relativamente estveis, houve uma retrao visvel no nmero de
decises de procedncia, que deu um salto muito significativo a partir de 2002,
quando houve um visvel esforo de fazer face aos estoques de aes antigas e
tambm do pico de ajuizamento de novas aes contra legislao estadual
ocorrente naquele ano. O aumento radical na distribuio, decorrente basicamente
de um incremento muito grande nas aes propostas pelo MP, foi acompanhado
um incremento substancial nas decises de procedncia. Alm disso, percebe-se
entre 2008 e 2011 um esforo substancial no sentido de enfrentar o estoque de
ADIs, o que gerou um incremento substancial na idade dos processos julgados
procedentes. Esse esforo de colocar em dia a pauta visvel tanto no mbito das
impugnaes a atos estaduais como federais, o que mostra um movimento
institucional consistente nesse sentido.

53

6.1.2. O tempo dos julgamentos de procedncia

Um ponto a ser ressaltado que os grficos anteriores mostram que apenas
duas ADIs-F ajuizadas depois de 2007 foram julgadas procedentes. E menos de
10% das ADIs-E distribudas desde 2007 a 2010 foram julgadas procedentes, sendo
que o ndice geral de procedncia nos perodos anteriores no foi inferior a 20%.
16.2.1 Procedncia
Isso indica que a nova sistemtica de julgamento no tem sido capaz de
oferecer uma resposta adequadamente clere. Uma vez que no apenas a concesso
de liminares passou a ser bastante restrita, mas a prpria apreciao de pedidos
liminares passou a ser bastante reduzida, especialmente nas ADIs-F, de se esperar
que os atores envolvidos entendam que a ADI perdeu muito de sua relevncia
poltica nestes ltimos anos, o que explicaria o reduzido ajuizamento dessas aes
nos ltimo anos, especialmente por parte de governadores de estado.
6.1.3. Comparao processos procedentes/no-procedentes
16.3 e 16.4 Dashboard Processos procedentes estaduais/federais
Outra comparao importante aquela entre os perfis de procedncia e de
no-procedncia, abrangendo por esse conceito no apenas a improcedncia, que
um julgamento de mrito especfico, mas tambm as extines sem julgamento do
mrito.
Uma anlise dos dados mostra que a no-procedncia predominante nas
ADIs contra atos federais, o que pode indicar coisas diversas. Por um lado, existe
um ndice de prejudicialidade 50% mais alto nas ADIs-F, o que impacta nos
processos potencialmente procedentes. De toda forma, notvel que no caso das
ADIs-E existem muitos anos em que o nmero de processos procedentes supera o
de processos no-procedentes e, nos demais, existe um certo equilbrio entre esses
nmeros. Assim, no h momentos em que se verifica uma predominncia de
decises de no-procedncia no mbito das ADIs-E.
6.1.4. Perfil dos atos anulados
16.5 e 16.6 Atos anulados
Entre as decises de procedncia, a predominncia da anulao de legislao
estadual imensa, alcanando mais de 80% das aes. Essa predominncia muito
relevante para os objetivos desta pesquisa porque a maior parte da legislao que
regula diretamente os direitos fundamentais dos cidados de nvel federal. Assim,
essa concentrao de anulaes nos atos estaduais indica a prevalncia de critrios
formais ou de estrutura, o que ser mostrado com mais detalhe no captulo seguinte,
que trata dos fundamentos das decises.

54

6.1.5. Procedncia por requerente

Antes de tratar dos fundamentos propriamente ditos, cabe identificar os atores
que foram responsveis pela impugnao dos atos anulados. O grupo de
requerentes que obteve maior sucesso na anulao de atos foi dos governadores de
estado, com 42,5 % das decises de procedncia. Como vemos no grfico abaixo,
essa predominncia est diretamente ligada prevalncia de anulao de atos
estaduais, tendo em vista que os atos anulados pelos governadores fora da legislao
constitucional e infraconstitucional dos estados. De fato, a prevalncia das ADIE to grande entre as decises de procedncia que a ordem dos requerentes com
maior ndice de sucesso idntica no global dos processos e nas ADI-E.
16.7 e 16.8 Perfil dos requerentes e decises de procedncia por requerente
Em segundo lugar, vm o PGR, cuja posio de destaque se d porque o MP
foi responsvel por postular a anulao de mais de 1/3 da legislao estadual
invalidada pelo STF em sede de ADI. J as Entidades Corporativas, que respondem
atualmente pela maior parte das aes ajuizadas, obtiveram apenas 13% das decises
de procedncia, informao que deve ser interpretada luz do fato de que foi
somente nos ltimos anos que essas entidades assumiram a dianteira no nmero
global de demandas, tanto por um incremento de sua participao quanto por um
declnio acentuado do ajuizamento de ADIs novas por governadores.
Tendo em vista o tempo mdio de julgamento e tambm o fato nenhum
processo ajuizado depois de 2007 foi julgado procedente, de se esperar que o
julgamento dessas novas aes, que deve ocorrer ao longo dos prximos anos,
tender a gerar um aumento significativo da participao das Entidades Corporativas
nos julgamentos de procedncia. Esse cenrio compatvel inclusive com a
evoluo recente dos processos julgados, em que a o nmero de decises
favorveis em processos da PGR e dos governadores caiu drasticamente e o de
decises das Entidades Corporativas se mantm em um patamar estvel.
16.9 Decises de procedncia por ano, segmentadas por requerente
7. Decises de Procedncia por fundamentos invocados
No fizemos uma tabela relativa aos assuntos da ADI, pois a base de dados
que utilizamos para essa anlise no apresenta dados suficientemente completos
para sustentar uma anlise estatstica. Para este fim, poderamos utilizar as
informaes catalogadas pelo prprio STF, mas elas so demasiadamente genricas
e incompletas.
Uma anlise dos assuntos foi feita pela pesquisa de Werneck Vianna e outros,
mas no resta claro nela se houve uma reclassificao dos temas ou se foi apenas

55

usada a classificao do STF29. Consideramos que essa pesquisa trata bem das
correlaes entre o perfil dos requerentes e os assuntos tratados nas diversas aes,
e supomos que essa correlao torna razovel supor que a distribuio dos assuntos
est diretamente relacionada com os interesses das diversas partes e que eles se
mantm, ao menos de forma geral. Assim, tomaremos as concluses daquela
pesquisa como base para as nossas anlises, que se concentram justamente na
compreenso de um ponto que no foi abordado de modo analtico pelo trabalho
de Vianna e outros: o perfil das prprias decises, especialmente dos fundamentos
constitucionais ligados aos processos de deferimento.
Uma das contribuies desta pesquisa foi classificar as decises de procedncia,
analisando o tipo de argumentao nelas utilizada. Com isso, no tratamos
propriamente do assunto do processo, mas o tipo de argumentao utilizada como
justificativa da atuao do Tribunal. Interessa-nos compreender o perfil desses
fundamentos, para poder avanar na compreenso do papel exercido pelo Tribunal
ao anular atos normativos.
De fato, por mais que muitos processos relevantes tenham sido julgados
improcedentes, esse tipo de deciso no contribui de forma relevante para
avaliarmos a necessidade de atribuir ao STF o poder de judicial review. Nesses casos,
a inexistncia de qualquer poder de controle, como ocorre no Reino Unido, por
exemplo, resultaria na permanncia das decises polticas dos rgos legislativos e
executivos. Se os processos mais relevantes para os direitos humanos forem
sistematicamente julgados com decises de no-procedncia, no se justifica a
manuteno do atual modelo de controle concentrado.
Os riscos de um controle que pode anular iniciativas democratizantes ou atuar
de modo corporativo somente se justificam se houver um nmero razovel de
decises que atuem na garantia dos direitos fundamentais. Apesar disso, os debates
sobre a legitimidade do controle judicial de constitucionalidade, bem como sobre o
tipo de modelo desejvel, normalmente so feitos a partir de uma reflexo sobre a
sustentao filosfica dos modelos e sobre resultados esperados. Todavia, falta uma
anlise adequada dos resultados existentes, pois existe um risco muito grande de
que exista um abismo entre os princpios declarados e o perfil da prtica judicial.
Cremos, assim, que a anlise da necessidade do poder de judicial review, bem como a
eventual redefinio dos seus limites, precisa concentrar-se especialmente no perfil
das decises de procedncia, que demarcam os limites em que a atividade do
tribunal contribui ativamente para definir os direitos e deveres dos cidados
brasileiros.

VIANNA, Luiz Werneck; CARVALHO, Maria Alice Rezende de; MELO, Manuel Palcios Cunha; BURGOS,
Marcelo Baumann. Dezessete anos de judicializao da poltica. Tempo Brasileiro, Revista de Sociologia da USP,
v. 19, n2. So Paulo, 2007.
29

56

O que nos interessa, de fato, saber que tipo de interveno o STF est mais
disposto a realizar, o que contribui para identificar quem so os potenciais
beneficirios de um incremento no ativismo judicial. Por isso, optamos por fazer
uma classificao dos fundamentos utilizados nessas decises, possibilitando
identificar que tipo de argumento constitucional tem preponderncia nas decises
do STF.
Essa classificao no pretende ser completa nem exaustiva, mas apenas
representar de forma organizada os principais argumentos utilizados pelo STF, bem
como identificar certas linhas argumentativas que concentram muitas das posies
do tribunal. Por isso, as classificaes utilizadas foram construdas de modo indutivo,
a partir de uma pesquisa exploratria que identificou os principais argumentos
utilizados e buscou sistematiz-los em algumas categorias.
O resultado desse processo foi que identificamos trs grandes grupos de
argumentos:
Inconstitucionalidade formal: sob este rtulo, agrupamos as decises que
no avaliam a compatibilidade material das regras institudas com as normas
constitucionais, mas que declaram a inconstitucionalidade de atos
normativos tendo em vista a inobservncia de critrios formais de validade,
especialmente no que toca competncia dos legisladores e observncia do
processo legislativo.
Inconstitucionalidade material: organizao do Estado: nesta categoria,
agrupamos decises que declaram a inconstitucionalidade de atos normativos
que tratam da organizao do Estado (inclusive da separao de poderes e da
organizao do sistema tributrio), que so formalmente vlidos, mas que se
chocam com o desenho institucional que o STF considera traado pela
Constituio Federal.
Inconstitucionalidade material: direitos fundamentais (Direitos
individuais, coletivos e difusos): sob este rtulo, agrupamos as decises
que declaram a inconstitucionalidade material de quaisquer regras, inclusive
as de organizao do Estado, sob o argumento de violao dos direitos e
garantias fundamentais ou de direitos difusos de estatura constitucional,
como as garantias relativas ao meio ambiente. Embora se trate de uma
inconstitucionalidade material, ns fizemos um tratamento diferenciado
porque a defesa desses direitos que normalmente inspira o discurso que
fundamenta a possibilidade do controle abstrato de constitucionalidade.
Essa classificao guarda compatibilidade com a teoria constitucional que
reconhece nas Constituies dois grandes papis normativos: a definio dos
aspectos bsicos de organizao do Estado e a definio dos direitos fundamentais
das pessoas. Com isso, as duas primeiras categorias representam duas facetas da
organizao institucional: a que define critrios formais de organizao do poder

57

(especialmente competncia e processos) e a que determina certas formas

especficas de organizao institucional vlidas para todo o Estado brasileiro.
Devemos reconhecer que a diviso entre forma e contedo em grande parte
artificial, pois os elementos formais envolvidos na regulao do poder muitas vezes
definem os contedos possveis dos atos polticos (como o caso das regras de
competncia). Porm, isso no infirma a capacidade explicativa das categorias
adotadas, j que na avaliao da constitucionalidade formal o tribunal tende a se
concentrar no respeito definio da existncia de competncia e da observncia
dos processos, enquanto na constitucionalidade material o que se avalia a adequao
constitucional da prpria norma (e no do seu processo de criao). E, no mbito
da constitucionalidade material, cabvel a distino entre regras ligadas a
observncia dos critrios gerais de estruturao do poder estatal (que chamamos de
desenho institucional) e dos critrios especficos ligados aos direitos fundamentais.
Um esclarecimento metodolgico necessrio o de que foi necessrio lidar
com muitos casos nos quais h uma multiplicidade de argumentos de tipos
diferentes que so convergentes (sobre um mesmo dispositivo) ou justapostos
(sobre dispositivos diversos, no mesmo processo). Quando h mais de uma linha
argumentativa por acrdo, a classificao material prevaleceu sobre a formal, e os
direitos fundamentais sobre as normas materiais de organizao. Assim, a
classificao realizada no permite comparar a existncia de vrios argumentos no
mesmo processo, o que um dos limites metodolgicos da pesquisa.
17.0 Julgamentos Fundamentos - Global
A pesquisa mostra que os fundamentos predominantes so muito diversos
nos nveis federal e estadual. No nvel federal, h um equilbrio entre os
fundamentos de processo legislativo, organizao do estado e direitos
fundamentais. J no nvel estadual a inconstitucionalidade formal alcana 55%, a
material 40% e os direitos fundamentais apenas 4%.
7.1. Competncia
17.1 Competncia
A maioria das decises procedentes em razo de invaso de competncia
anula atos estaduais que violam as competncias legislativas da Unio, mas existe
um contingente de 14 decises em que so anulados atos estaduais que violam as
competncias dos municpios. Embora essas decises sejam poucas
numericamente, merecem uma ateno especial porque elas invalidam alguns atos
que aparentemente teriam um carter democrtico e moralizador, ligando-se
especialmente com a limitao dos salrios dos vereadores e dos prefeitos por meio
de atos estaduais, que foram invalidados em nome da autonomia municipal.

58

 revelador o fato de que simplesmente inexistem decises que garantem a

competncia dos estados contra uma eventual extrapolao por parte da Unio.
Esses so conflitos que existem e se relacionam com a (re)definio do pacto
federativo, mas que no encontraram reconhecimento nas decises do STF que
analisamos.
Esse grande nmero de decises relativas garantia da competncia da Unio
contra eventual invaso por parte dos Estados revelador sobre o papel do STF na
manuteno do nosso modelo de Federalismo, em que a Unio tem um papel
preponderante, apesar de dogmaticamente afirmarmos a inexistncia de uma
subordinao jurdica entre as unidades federativas. Tais decises somam quase de
20% de todas as decises tomadas pela Corte, o que mostra a sua funo
fundamental na manuteno da primazia da Unio no mbito das competncias
legislativas. Esse papel institucional de reforo do poder central (que integrado
pela prpria Corte) foi diagnosticado por Vanessa Oliveira, que afirmou haver
uma tendncia do Poder Judicirio em favorecer o Governo central, em
detrimento dos governos estaduais, nas questes de ordem constitucional que
chegam ao STF"30, tendncia essa que no exclusiva da experincia federativa
brasileira, tendo em vista que a Suprema Corte norte-americana, desde sua
instituio, esteve mais do lado do governo nacional do que do dos estados31
Todavia, essas estatsticas devem ser encaradas com cuidado, j que mais de
1/3 desses pedidos foi feito pelos prprios governadores dos Estados, que, em vez
de alterar legislativamente as regras aprovadas pelas Assembleias Legislativas,
optaram por anul-las judicialmente, o que indica uma razovel dificuldade em
conseguir essas alteraes mediante provocao direta das instituies
representativas. Assim, por mais que reforcem as competncias da Unio, esses
pedidos muitas vezes se ligam politicamente aos interesses mais diretos dos
governadores e de outras entidades, como restar claro a partir da anlise do perfil
das decises alcanadas por cada categoria de requerente.
17.2 Competncia por requerente
Embora seja preciso ressaltar que o maior requerente desse tipo de ao o
PGR, o que aponta para um rgo federal atuando em defesa da competncia da
Unio, devemos reconhecer tambm que a atuao da Procuradoria em grande
medida definida pelos requerimentos dirigidos por seus rgos estaduais e tambm
por entidades corporativas que tm fortes interesses locais e regionais. Assim, no
obstante a ao efetiva do STF reforce consistentemente as competncias da Unio,
no podemos concluir apenas com base nas informaes levantadas que o

OLIVEIRA, Vanessa Elias de. Poder judicirio: rbitro dos conflitos constitucionais entre estados e unio. Lua
Nova, So Paulo , n. 78, 2009.
31 Ibidem.
30

59

alto nmero de pedidos esteja relacionada com a predominncia do interesse da

Unio em litigar nesse sentido.
Embora as temticas sejam as mais variadas no que toca a essas anulaes,
identificamos quatro grupos de matrias que tiveram mais de 10 processos julgados:
legislao estadual sobre trnsito e transporte, sobre loterias e sobre regulao do
judicirio estadual em matrias de competncia exclusiva da Unio (mediante
alterao da Lei Orgnica da Magistratura Loman).
17.3 Competncia (por fundamento)
Algumas dessas temticas concentradas no se distribuem de forma ampla,
mas so concentradas em alguns perodos. Por exemplo, existe um contingente de
20 aes movidas pela PGR em 1994 e quase todas julgadas em 1995 para anular
dispositivos de constituies estaduais que estabeleciam prerrogativas para os
governadores que no estavam previstas na CF. Essa litigncia concentrada e com
resultado clere foi excepcional antes de 2000, pois essas aes ingressaram com
constncia desde 1989, mas somente passaram a ser julgadas em quantidades
compatveis com a demanda a partir de 2002, quando o nmero de julgamentos
cresce e permite que a durao mdia dos processos seja substancialmente
reduzida. Assim, mesmo o nmero excepcional de aes ingressadas entre 2003 e
2005 (j identificado no padro geral de ajuizamento) resultou em julgamentos bem
mais cleres que os ocorridos na dcada de 1990. Existe tambm uma concentrao
nas questes relativas a regulao estadual de loterias foram ajuizadas basicamente
nos anos de 2003 e 2004, tambm pela PGR, como mostra o grfico a seguir, que
acrescenta ao anterior a informao sobre o requerente
17.3.1 Acresentando requerente
Esses exemplos mostram que alguns dos grupos relevantes de decises
procedentes se referem a problemas relativamente pontuais, que motivaram a
edio de normas de contedo similar e tambm de impugnaes repetidas com
relao a elas, inclusive pelo mesmo requerente. Tratando-se do MP e levando-se
em conta que se trata da impugnao apenas de atos estaduais, era inclusive de se
esperar que a impugnao de um certo tipo de ato em um estado tenha a
possiblidade de se multiplicar por meio de impugnaes de casos semelhantes em
outras unidades da federao, como foi o caso das prerrogativas de governadores.
O grfico abaixo mostra tambm que a essas impugnaes concentradas
corresponderam tambm julgamentos concentrados e bem mais cleres que a
mdia.
17.3.2 Competncia: julgamento, ano e durao
Outras questes tm uma distribuio mais ampla, como aquelas referentes a
trnsito e transporte, que se acirraram nos anos de 2003 a 2005, e cujo julgamento

60

se concentrou especialmente no ano de 2005, com 11 processos julgados de modo

bastante clere.
Outro ponto relevante a ser notado que, desde 2008, no tem havido
julgamentos concentrados do mesmo ponto no que toca competncia dos
Estados, sendo prevalentes julgamentos de temas diversos, identificados nas tabelas
acima pela coluna azul que indica os temas que no se concentram em mais de dez
aes ao longo do perodo analisado.
Por fim, cabe ressaltar que h uma diviso muito desigual na distribuio
territorial desses processos. Metade deles se concentra em apenas quatro unidades
da federao (DF, SP, RJ e SC), sendo que o DF tem o dobro de leis declaradas
inconstitucionais por incompetncia.
17.3.4 Diviso por Unidade da Federao
7.2. Processo legislativo
Um grupo relevante de processos determinou a anulao de normas por
violao do processo legislativo. Entendemos por esse rtulo no apenas a violao
das regras que regulam o processamento das proposies legislativas dentro do
Congresso Nacional, mas tambm as regras que definem o modo pelo qual as
normas jurdicas devem ser elaboradas, especialmente a violao de normas
referentes a iniciativa privativa e a inobservncia de critrios formais relativos
edio de normas.
Nesse grupo de processos, existe uma grande disparidade entre ADIs-F e
ADIs-E. No mbito federal, cerca de 85% dos casos resultaram da inobservncia
da reserva de lei por parte de atos do poder judicirio, do TCU e do Congresso
Nacional. J no mbito estadual, mais de 90% das decises anularam leis estaduais
em sentido estrito, sendo que mais de metade delas decorreu da inobservncia de
inciativa privativa do poder executivo.
No mbito federal, percebe-se que a grande maioria dos processos envolveu a
impugnao de atos do Judicirio e do MP que violaram o princpio da reserva de
lei, que exige a edio de lei em sentido estrito para a regulao de determinadas
matrias, e que essas ADIs foram movidas majoritariamente pelo MP.
18, 18.1. 18.2. Painel: Processo Legislativo (assuntos, requerentes e atos)
Tal como ocorre com as demais aes, esses processos (especialmente os
relacionados iniciativa do executivo estadual) foram se acumulando ao longo de
1989 a 2001, quando passaram a ser julgados de forma mais clere. Cabe ressaltar
que houve em 1991 um grande nmero de aes movidas por Entidades
Corporativas para impugnar leis que instituram tributos sem base em lei

61

complementar federal, aes essas que foram julgadas de modo desconcentrado, e

que desde ento a participao dessas entidades foi bem reduzida.
18.3 e 18.4 Painel: Processo legislativo no tempo
7.3. Organizao do Estado
As decises relativas organizao do Estado envolvem questes muito
variadas, como as definies de competncias dos rgos e, principalmente, as
regras sobre concursos pblicos (cujos princpios gerais so definidos em nvel
constitucional) e as diversas aplicaes do princpio da simetria. Neste ponto, cabe
ressaltar que, sendo os concursos pblicos compreendidos como uma decorrncia
da aplicao do princpio da isonomia administrao pblica, a garantia do prprio
concurso poderia ser entendida como um direito fundamental. Porm,
classificamos como aes julgadas com base em direitos fundamentais apenas
aquelas nas quais o tema foi de concurso pblico, mas o argumento utilizado foi
uma referncia isonomia e no apenas exigncia constitucional de sua realizao.
Os 92 processos que classificamos sob este rtulo representam 28% do total das
decises de procedncia.
19.1 a 19.3 Painel: Processo legislativo
O painel acima mostra que a imensa maioria desses processos envolve ADIsE voltadas impugnao de atos da esfera do legislativo estadual, sendo que
praticamente 80% dessas aes foram movidas pelos governadores e pela PGR. A
mesma concentrao nos requentes no observada no mbito federal, em que h
uma pluralidade de requerentes em um nmero reduzido de aes.
Quanto aos principais assuntos, observa-se que cerca de metade dos
processos trata de assuntos variados, mas que h uma concentrao especial nas
ADI-F de aes referentes ao sistema tributrio (35%), tema que tambm relevante
nas ADI-E, mas com peso bastante menor de 7,5%. No mbito estadual, foi bem
mais relevante a temtica dos concursos pblicos, responsvel por das decises
de procedncia e, com isso, sendo o assunto que mais concentrou decises. Cabe
destacar que tambm foram relevantes, nas ADI-E, embora com menos de 10%
de participao, as questes de separao de poderes, organizao dos Tribunais de
Conta Estaduais e aplicaes do princpio da simetria32.

Cabe ressaltar que entre esses dois ltimos temas existe uma certa indefinio, pois embora a CF determine
expressamente que os TCEs devem adotar a forma constitucional estabelecida para o TCU (o que significa que essas
normas tm uma aplicao direta no mbito estadual), h decises do STF que aplicam essas regras sob argumento
do princpio da simetria, o que dificulta uma adequada diviso desses temas.
32

62

7.4. Direitos fundamentais

No mbito dos direitos fundamentais, verifica-se que so apenas setenta e
duas (72) ADIs julgadas procedentes dentro do espectro analisado. Esse nmero,
bastante reduzido em face dos julgamentos que se centralizaram em questes
formais e demais temas, mostra que a discusso sobre direitos e garantias
fundamentais no tem sido propriamente o grande objeto do controle concentrado
de constitucionalidade e, em rigor, pouco tem contribudo para uma maior
compreenso de seus contedos, normalmente de grande abertura interpretativa. O
grfico abaixo permite verificarmos que, com relao ao nmero de processos
distribudos em cada ano, o nmero de decises de procedncia com relao a
direitos fundamentais reduzido tanto em relao s ADIs ajuizadas como em
relao s decises de procedncia por outros assuntos.
20.0 Direitos fundamentais: Quadro geral
Este grfico, porm, tem a desvantagem de ser pouco significativo nos anos
mais recentes, tendo em vista que poucas das ADIs ajuizadas a partir de 2007
foram julgadas. Uma informao mais relevante para os anos mais recentes avaliar
a participao das procedncias relativas a direitos fundamentais dentro dos
processos efetivamente apreciados (o que implica a excluso dos julgados
prejudicados).
20.0.1 Direitos fundamentais por data de julgamento
Entre os processos efetivamente julgados, segmentados por ano, percebe-se
um padro bastante diferenciado entre ADIs-F e ADIs-E. No caso das primeiras,
as procedncias em direitos fundamentais s ultrapassaram 20% no ano de 2006,
sendo que desde ento esse nmero no ultrapassou 11%. Mas devemos ressaltar
que o nmero muito reduzido de casos faz com que essas quantidades sejam muito
sujeitas a flutuaes, j que o acaso de se julgarem mais 3 ou 4 aes em um
determinado ano, o que no pode ser interpretado como um movimento
consistente em uma determinada direo, capaz de alterar substancialmente os
resultados. Uma forma de diminuir esse fenmeno ampliar os cortes temporais,
sendo que uma segmentao dos dados em termos de governos mostra resultados
mais consistentes.
20.0.2 Direitos fundamentais por data de julgamento
Nesse agrupamento, vemos que no mbito das ADI-F as procedncias
relativas a direitos fundamentais alcanaram patamares muito variados, mas que
no ultrapassaram 11%. J no caso das ADI-E, esse valor s alcanou 11% no ano
atpico de 2012, que teve um nmero to baixo de julgamentos que uma queda
numrica de 13 para 10, entre os anos de 2011 e 2012, foi acompanhada por um
aumento substancial da participao percentual, o que indica que este dado no

63

indica um incremento na relevncia desses julgamentos, mas apenas uma retrao

nos demais processos julgados.
No obstante o pequeno nmero de julgamentos dificultar a percepo de
padres globais de julgamento, os nmeros globais de decises baseadas em direitos
fundamentais sensivelmente maior desde 2002 (28 ADIs-F e 28 ADIs-E) do que
no perodo anterior (11 ADIs-F e apenas 5 ADIs-E). Embora no possamos
apresentar dados conclusivos sobre o motivo dessa ampliao, que pode ter
decorrido de muitos fatores, podemos levantar a hiptese de que no perodo 1988
a 2002, essa proteo se dava principalmente por meio de liminares. Embora a
comprovao (ou refutao) emprica dessa hiptese depende de uma classificao
das liminares daquele perodo, o que extrapola os limites deste trabalho, essa
hiptese no parece muito plausvel tendo em vista que o padro de concesso de
liminares com relao aos processos julgados no indica uma prevalncia da
concesso de liminares em casos que terminaram sendo julgados com base em
argumentos de direitos fundamentais, como mostra o grfico abaixo.
20.0.3
Em razo do carter reduzido de ADIs julgadas procedentes em matria de
direitos e garantias fundamentais, torna-se complexo efetuar uma categorizao
mais detalhada dos temas especficos. Isso se torna ainda mais difcil devido
prpria amplitude de assuntos que normalmente se incluem na grande classificao
direitos e garantias fundamentais. Ao mesmo tempo, no raro se encontram
dvidas se, de fato, determinada temtica especfica poderia ser enquadrada na
classificao direitos e garantias fundamentais, exatamente porque no pacfico
doutrinariamente se determinados assuntos assim poderiam ser qualificados.
Por essa razo, o critrio adotado foi, primeiramente, enquadrar nesta
temtica apenas as ADIs que, superadas as questes formais, efetivamente
discutiram o mrito dos direitos fundamentais suscitados. Assim, o foco se volta
para o prprio discurso do STF, isto , se ele realmente utilizou argumentos que
diretamente enfrentaram a questo dos direitos e garantias fundamentais
apresentada. Em segundo lugar, buscou-se incluir nessa grande categoria temas que
so histrica e doutrinariamente entendidos como direitos e garantias
fundamentais.
Uma anlise global desses processos mostra que h uma grande variao em
termos de requerentes, temas e atos anulados, como evidenciado nos grficos a
seguir.
20.1, 20.2 e 20.3 Painel Direitos Fundamentais

64

7.4.1. Atos Anulados

O primeiro dado que chama a ateno que neste grupo de processos h uma
inverso clara da preponderncia estadual dos atos impugnados, que esteve
presente em todos os outros recortes feitos nesta pesquisa. Uma das explicaes
plausveis para essa inverso o fato de que a legislao federal teria mais interfaces
com os direitos fundamentais, pois a competncia legislativa da unio abrange uma
temtica mais variada e engloba vrios dos temas em que a observncia dos direitos
dos cidados abre espao para a impugnao de sua inconstitucionalidade. Vez que
a competncia legislativa dos estados muito concentrada em questes relativas
organizao do prprio Estado, era de se esperar uma concentrao maior de
impugnaes ligadas ao desenho institucional. Porm, tendo em vista que o nmero
de impugnao de atos estaduais muito superior, essa inverso numrica
permanece como um dado relevante.
Apenas nesse grupo de processos que a legislao federal passa a ser objeto
predominante de anulaes, alcanando o patamar de quase 40% de todos os atos
anulados (28), que bastante superior aos 26% relativos legislao estadual
ordinria (19). Em um patamar logo abaixo destas, existem 4 anulaes de cada um
dos seguintes tipos de atos: Emendas Constituio, Medidas Provisrias,
Constituies Estaduais e Leis complementares estaduais. Essa preponderncia dos
atos federais ainda mais clara quando agrupamos os atos legislativos estaduais e
federais, como mostra o grfico abaixo.
20.3.1 Atos agrupados
Assim, nas procedncias ligadas a direitos fundamentais, metade dos atos
anulados integram a legislao federal e menos de 40% integram a legislao estadual
e apenas 11% foram editados pelos poderes executivo e judicirio. De toda forma,
relevante observar que a maioria desses atos diversos de leis em sentido estrito so
do nvel estadual (5) e no do federal (3), ainda que essa ordem de valores seja
pouco significativa por estar demasiadamente sujeita a fenmenos de deriva
(alteraes aleatrias).
7.4.2. Requerentes
Uma anlise do perfil dos requerentes mostra que, diversamente dos demais
processos, existe uma participao global muito equilibrada do MP, das Entidades
Corporativas e da PGR., o que implica uma participao substancialmente maior
dos partidos polticos do que na mdia geral das ADIs.
20.4 Direitos Fundamentais: julgamento e requerentes
Essa relevncia est ligada a outro ponto que j havia sido diagnosticado, que
o fato de os partidos serem o nico grande grupo de demandantes que impugnam
preferencialmente atos normativos federais, sendo relevante notar que, no mbito
65

das ADI-F, os partidos polticos so o grupo responsvel pelo maior nmero de

decises de procedncia. O fato de as decises de procedncia terem se
concentrado em alguns perodos determinados (pr-FHC e Lula1) no deve ser
entendido como uma informao relevante porque no existe uma concentrao
correlata no ajuizamento dos processos, como mostra o grfico a seguir.
20.4.1 Direitos Fundamentais: distribuio e requerentes
Assim, a concentrao no julgamento no indica a existncia de uma resposta
concentrada a uma impugnao repetitiva (como ocorreu nos casos de
inconstitucionalidade formal), pois h uma disperso muito grande nos momentos
de ajuizamento das demandas.
No mbito das ADI-E existe uma disperso maior dos requerentes, pois neste
campo h uma participao relevante de governares de Estado, que no obtiveram
nenhuma deciso de procedncia em ADIs-F com base em argumentos de direitos
fundamentais.
7.4.3. Temas
Uma anlise dos direitos tutelados nos processos mostra uma variedade muito
grande de direitos e apenas dois deles ultrapassam a marca de 10% dos casos:
princpio da isonomia (com quase 20%) e irretroatividade das leis (com 11%).
20.5 Direitos Fundamentais tutelados
Essa multiplicidade de direitos pode ser reduzida algumas categorias, a partir
da temtica geral em que se enquadram esses direitos tutelados.
20.5.1 Direitos Fundamentais tutelados
Essa uma configurao que aponta para uma concentrao especial em duas
temticas, cada uma com cerca de das decises: direitos de
igualdade/proporcionalidade, que apontam para a falta de razoabilidade de certas
estipulaes legislativas, e garantias relativas ao processo judicial. Em um patamar
pouco maior que 10%, h tambm dois temas clssicos entre os direitos de 1
gerao: irretroatividade das leis e direitos de liberdade. Tambm cabe notar que
minoritria a proteo a direitos difusos e direitos da ordem social, que aparecem
com menos de 5% dos casos.
Essa uma distribuio que aponta para uma argumentao centrada em
direitos fundamentais de 1 gerao, ligados garantia dos indivduos contra a
atuao estatal em suas esferas de liberdade (o que inclui os direitos de liberdade e
os direitos processuais e a irretroatividade das leis), bem como as garantias de
isonomia.
Esta, contudo, uma informao que oculta o fato de que essas garantias
liberais so utilizadas para defender vrios tipos de interesses, o que fica claro

66

quando segmentamos esses assuntos em termos dos interesses ligados essas

anulaes de atos legislativos.
20.6 Direitos Fundamentais e Interesses
Observa-se, inicialmente, que a garantia dos interesses do interesse pblico
(inclusive o de uso adequado dos bens pblicos) feita integralmente em termos de
argumentos de isonomia e proporcionalidade. J a proteo dos direitos individuais,
sociais e coletivos dos cidados (incluindo os trabalhadores), envolve uma gama de
argumentos e est especialmente ligada aos direitos de liberdade. E no tema das
garantias processuais que os interesses corporativos se sobrepem aos interesses
coletivos, o que corroborado pelo grfico abaixo, que mostra uma participao
majoritria nessas decises das entidades corporativas, representando a temtica
com maior concentrao dessas entidades.
20..6.1 Direitos Fundamentais por tema e requerente
7.4.4. Requerentes
20.7 Direitos fundamentais por Requerente e interesse defendido
7.4.4.1 Entidades corporativas

Esse grfico tambm salienta o fato de que nessas decises, as Entidades

Corporativas sempre atuaram em defesa dos interesses dos seus integrantes e que
em apenas um caso (a ADI 1.194) a defesa dos interesses corporativos conduziu a
uma deciso que pode ser claramente interpretada como uma defesa reflexa dos
interesses gerais, tendo em vista que se tratou da anulao de um dispositivo do
Estatuto da OAB que tornava nula qualquer disposio contratual que retirasse dos
advogados o direito aos honorrios de sucumbncia.
Um ponto que merece ser ressaltado que existe um nmero
desproporcionalmente grande de decises favorveis s corporaes ligadas ao
Sistema de Justia, que tiveram tantas decises procedentes quanto todas as decises
procedentes obtidas pelas entidades corporativas de empresas. E se incluirmos no
Sistema de Justia tambm a polcia, ento esse nmero seria maior do que a de
todos os governadores de estados reunidos. Esse ponto indica uma imensa
concentrao da utilizao de argumentos de direitos fundamentais na defesa
de interesses corporativos de servidores pblicos do Sistema de Justia e da Polcia,
o que ainda mais ressaltado pelo fato de que a nica deciso procedente obtida
por entidades de trabalhadores foi em favor dos interesses corporativos da prpria
entidade, e no dos trabalhadores, tendo em vista que trata da imunidade tributria
de entidades sindicais (ADI 939).
A vinculao exclusiva de tais entidades aos interesses corporativos, contudo,
no deve ser percebido como um desengajamento dessas entidades da defesa de
interesses mais gerais, tendo em vista que consolidada a interpretao restritiva

67

que atribui a tais instituies legitimidade apenas para atuar nos casos que tm
pertinncia temtica com os objetivos de tais entidades, o que limita a sua
participao defesa dos interesses corporativos dos associados. Essa
interpretao, que no decorre de uma determinao expressa da CF, mas de uma
interpretao restritiva do STF, que inicialmente foi exigido apenas das entidades
de classe (ADI-MC 138, ADI-396, ADI 893) e posteriormente foi estendido tambm
s confederaes sindicais (ADI 1.114), o que inviabilizou que entidades
corporativas atuassem com vistas preservao do errio (ADI 1.151). A fixao
dessa jurisprudncia defensiva esvazia sobremaneira a potencialidade que essas
entidades tm de atuar em defesa de interesses mais gerais.
Na referida ADI 1.194, por exemplo, vrios foram os dispositivos impugnados
pela Confederao Nacional da Indstria (CNI), mas a maioria dos
questionamentos no foi julgado porque o STF considerou a CNI como ilegtima
para impugnar questes que ultrapassassem o direito dos empregadores. Alm
disso, a anulao do art. 24, 3 foi feita como decorrncia de uma interpretao
conforme do art. 21, referente a fixao dos honorrios dos advogados
empregados, e no dos profissionais autnomos que defendem os interesses dos
cidados em geral.
Assim, devemos ressaltar que a jurisprudncia sobre legitimidade ativa para as
ADIs fixa padres que limita a atuao das Entidades Corporativas defesa dos
interesses de seus associados, deixando espao apenas para uma eventual defesa
reflexa dos interesses coletivos por parte dessas instituies.
7.4.4.2 OAB

No sistema vigente, espera-se que a defesa dos interesses coletivos seja feito
especialmente pelo MP e pelos partidos polticos, bem como pela OAB. Essa
expectativa inclusive se revela na admisso de que esta entidade corporativa, ao
contrrio das demais, no est subordinada a critrios de pertinncia temtica.
Todavia, as decises de procedncia obtidas pela OAB mediante argumentos de
direitos fundamentais indicam que essa expectativa no se cumpriu.
Apesar do histrico da OAB na defesa dos interesses individuais e coletivos
ao longo do regime militar, todas as decises de procedncia em ADIs se vinculam
a interesses ligados a demandas judiciais, e no a uma proteo mais ampla dos
interesses individuais e coletivos. Alm disso, nos cinco casos em que a OAB
obteve a anulao de uma norma com base em direitos fundamentais, a sua atuao
tutelou interesses especficos, e no interesses mais amplos.
De fato, no caso da OAB, o problema fundamental no foi a prevalncia de
interesses corporativos dos advogados, que somente foram tutelados na ADI 4429,
que defendeu o direito de percepo de aposentadoria de alguns advogados
aposentados do estado de So Paulo. Por outro lado, apenas uma deciso baseada

68

em direitos fundamentais teve um carter mais geral: a ADI 1719, em que se anulou
a disposio da Lei n. 9099/95 que restringia a sua aplicabilidade aos processos
iniciados aps a edio da lei, sob o argumento de que as inovaes legislativas que
beneficiassem os rus de processos em curso no poderiam deixar de ser aplicadas
a eles, tendo em vista o princpio da retroatividade da lei penal mais benfica.
O grande problema foi que nos outros 3 processos, ou seja, na maioria das
decises de procedncia ligadas a direitos fundamentais, a OAB atuou na defesa de
interesses de certos grupos de presso que foram capazes de mobilizar a atuao da
entidade, tendo em vista a ligao desses grupos com a atuao dos advogados.
A deciso mais emblemtica foi a da ADI 4.414, em que a OAB utiliza os
princpios constitucionais como argumento para inviabilizar a criao de varas
especializadas em crime organizado. Essa ao, que mereceu o ingresso das
Associaes de Magistrados e do MP como amici curiae para se contrapor OAB,
gerou tal estranhamento que o relator Luiz Fux afirmou que que todo o segmento
jurdico alagoano tem assentado que quem ganha com a eventual extino dessa
vara contra os crimes organizados exatamente o crime organizado (2012: p. 26).
Apesar de a OAB justificar sua ao sob o argumento de que ela evitou que
a sociedade como um todo fosse prejudicada no futuro, quando as condenaes de
pessoas envolvidas em ilcitos fossem questionadas no prprio Supremo em caso
concreto e viessem a ser declaradas nulas em razo das inconstitucionalidades na criao
da vara agora confirmadas pelo Supremo (OAB: 2012).

Essa argumentao, contudo, parece pouco slida perante os argumentos

apresentados e os posicionamentos defendidos no processo pelas vrias instituies
que dele tomaram parte e do fato de um ministro do STF se ter dado ao trabalho
de antecipar seu voto para afirmar, logo no incio da apreciao, que no se pode
perder de vista que h direitos exercidos em nome do Direito, mas com finalidade
completamente espria (2012: p. 27).
Alm desse caso absolutamente peculiar, a OAB tambm obteve outras vitrias
ligadas a grupos especficos de demandantes. Na ADI 948, anulou normas do
Cdigo Tributrio de Gois que estabeleciam um sistema de cobrana progressiva
na taxa judiciria, o que beneficia os grandes litigantes perante os pequenos. E
na ADI 394, sob o argumento do acesso justia, garantiu o interesse corporativo
das empresas (tambm defendido pela CNI na ADI 173) no sentido de anular o
condicionamento de certos atos (como mudana de domiclio da empresa e registro
de alteraes no contrato social) quitao dos dbitos tributrios.
Estranhamento, o min. Joaquim Barbosa usa nesse processo o argumento de que a
impossibilidade da mudana de domiclio da empresa viola a liberdade de
locomoo dos indivduos, pois limita a escolha dos proprietrios da empresa
acerca do seu local de residncia, o que refora a percepo de que direitos dos
cidados so utilizados pelo STF para garantir a proteo das empresas, mesmo que
isso exija uma aplicao bastante ampliativa.

69

7.4.4.3 Governadores

Diferentemente do que ocorreu no que toca OAB, a participao dos

governadores deu-se especialmente na garantia de direitos fundamentais e na defesa
do errio. Os critrios de pertinncia temtica impostos aos governadores
provavelmente foram a causa de no haver nenhum resultado positivo de sua
atuao para anular leis federais com base em violao de direitos fundamentais,
pois todas as aes procedentes foram ADI-E. Em especial, a atuao dos
governadores se voltou a anular a concesso de benefcios indevidos pela
administrao, o que seria um dado mais relevante se no se tratasse de um nmero
muito pequeno de decises e se elas no estivessem completamente ausentes de 3
estados em que houve o maior nmero de impugnaes de normas estaduais (RS,
SC e ES). Assim, por mais que a atuao existente no mostre uma cooptao da
atuao dos governadores por grupos de presso ou interesses corporativos, ela se
mostra demasiadamente limitada com relao preponderncia no ajuizamento de
ADIs que foi ocupada pelos governadores at recentemente.
7.4.4.4 PGR

A atuao da PGR, que institucionalmente responsvel pela defesa dos

direitos individuais e coletivos, teve um padro bastante adequado a essa funo no
que toca s decises ligadas a direitos fundamentais, marcada pela defesa do interesse
pblico, especialmente por meio da impugnao de atos normativos que concediam
benefcios indevidos a determinados grupos. No mbito estadual, o padro de
atuao (tanto quantitativo quanto qualitativo) foi bastante prximo ao dos
governadores de Estado, com a diferena de que a PGR tambm atuou na defesa
de direitos difusos ligados ao meio ambiente.
Mas nas ADI-F que a atuao do MP se mostra mais relevante, tendo em
vista que ele foi o nico ator que promoveu uma atuao consistente de defesas do
interesse pblico, tanto na defesa de direitos individuais e coletivos quanto na
proteo do interesse pblico contra atos que conferiam benefcios indevidos a
determinados grupos. Alm disso, merece ser ressaltado o fato de que em apenas
um caso houve a utilizao com sucesso de argumentos de direitos fundamentais
foi usada para a defesa de interesses corporativos.
7.4.4.5 Partidos polticos

A atuao dos partidos polticos, que no se submete a critrios de pertinncia

temtica, teve um resultado que s no foi mais distante dos objetivos do controle
concentrado do que a atuao da OAB. Houve 1 caso de defesa de direitos de
minorias (ADI 1.946, em que o PSB defendeu direitos das mulheres) um caso de
defesa de direitos de liberdades (ADI 1.969, em que PT juntamente com entidades
corporativas impugnou limitaes a direito de reunio no DF) e 1 caso de defesa
do interesse pblico pela vedao da criao indiscriminada de cargos

70

comissionados no TO (ADI 4.125, movida pelo PSDB). Houve tambm duas

defesas pelo PC do B de direitos dos trabalhadores, que embora sejam interesses
corporativos, mostram-se relevantes pela amplitude do alcance dessa defesa e pelo
fato de que no houve processo baseado em direitos fundamentais com deciso de
procedncia que tenha sido movido por entidades de trabalhadores.
Todavia, houve um grupo da mesma dimenso na defesa de interesses de
grupos de presso, especialmente de servidores e aposentados, em processos
movidos pelo PDT, PT, PSOL e PTB, o que mostra que os partidos foram
cooptados para a defesa de interesses de grupos especficos mediante a sua
possibilidade e ajuizar ADIs.
Alm disso, praticamente metade das decises de procedncia foram ligadas
garantia dos interesses corporativos dos prprios partidos, em processos movidos
por partidos dos mais diversos vieses ideolgicos. Assim, resta claro que existe na
atuao dos partidos uma grande participao corporativa, especialmente na defesa
dos interesses dos prprios grupos partidrios, mas tambm na atuao em nome
de interesses corporativos de grupos que conseguem mobilizar a atuao partidria.
7.5. Decises no tempo
20.8 Procedncia no tempo
Uma anlise do momento em que foram tomadas essas decises indica que
elas se concentraram especialmente a partir de 2003, mas a comparao desses
dados com os anos de distribuio mostram que h uma grande desconcentrao
nos momentos de ajuizamento, o que mostra que a concentrao decisria no
responde a uma intensificao da demanda, mas decorre do fato de que houve uma
ampliao geral nos nmeros de decises de mrito tomadas a partir de 2002 e
2003, o que levou a um maior nmero tambm de decises relativas a direitos
fundamentais.
7.6. Os interesses defendidos
20.10 Direitos fundamentais por interesse
Uma anlise global dos interesses defendidos indica que no controle via ADI,
mesmo nas decises de procedncia baseadas em direitos fundamentais, a defesa de
interesses corporativos dos atores envolvidos prepondera sobre a defesa do
interesse pblico. Assim, fica claro que a argumentao baseada em direitos
fundamentais no usada preponderantemente para a garantia dos interesses dos
cidados, mas para a garantia dos interesses das instituies legitimadas para mover
o controle concentrado.

71

Essa concentrao ainda mais forte no campo federal, especialmente em

decorrncia do grande nmero de decises que beneficiam os partidos polticos que
utilizam os direitos fundamentais como formas de evitar mudanas na legislao
eleitoral e partidria. Porm, mesmo se excluirmos as 8 decises que tratam dessa
temtica (que alguns podem no considerar como corporativas), ainda assim haveria
uma incidncia maior de defesa com xito de interesses corporativos do que do
interesse pblico, o que indica que o sistema de proteo do interesse pblico
via ADI-F deixa muito a desejar.
Considerando que o nico legitimado que atua consistentemente na defesa
dos interesses pblicos no mbito das ADI-F a PGR. Se desconsiderssemos a
atuao da PGR no mbito federal, a defesa dos interesses corporativos atingiria
75%, o que indica que h um problema da recorrente argumentao de que foi uma
grande evoluo do sistema ampliao dos legitimados operada em 1988. Na defesa
dos interesses fundamentais da coletividade, a atuao das entidades corporativas
foi completamente esvaziada pela jurisprudncia defensiva do STF, a atuao da
OAB e dos partidos polticos foi demasiadamente tmida (para no dizer quase
nula).
J no mbito das ADI-E, a atuao conjunta da PRG e dos governadores de
Estado possibilitou uma inverso desse quadro. No campo federal, h duas decises
de direitos fundamentais em defesa de interesses corporativos para cada deciso
voltada garantia de interesses gerais. J no campo das ADI-E, h praticamente
duas decises relativas ao interesse pblico para cada deciso de interesse
corporativo, o que se explica tanto pela baixa atuao corporativa dos partidos
no mbito estadual como pelo fato de que h praticamente duas vezes mais
decises ligadas ao interesse pblico nesse mbito.
E tanto no campo das ADI-F como das ADI-E preocupante o fato de que
cerca de 10% das decises indicam a cooptao dos atores (especialmente OAB e
Partidos Polticos) por interesses de grupos de presso que foram capazes de
operar uma atuao que em certos momentos no foi apenas descolada do interesse
pblico, mas foi contrria aos interesses da coletividade.
Esse panorama das decises relativas a direitos fundamentais mostra que a
defesa desses direitos foi um argumento minoritrio nas decises do STF em sede
de ADI e que essa situao ainda mais grave porque a maioria dessas decises
teve carter corporativo ou de defesa de grupos de presso, o que ainda mais
grave no mbito das ADI-F, pois as decises que anularam normas federais em
virtude da inobservncia de direitos fundamentais somam apenas 11 decises ao
longo dos 24 anos analisados pela pesquisa, e apenas 30% das decises referentes a
direitos fundamentais tomadas em sede de ADI-F.
Portanto, a concluso geral da pesquisa a de que a atuao do STF no
julgamento das ADIs no se concentra nas decises relativas a direitos

72

fundamentais e que, mesmo nas poucas decises que lidam com a efetivao de tais
direitos, elas so majoritariamente ligadas proteo dos interesses corporativos
das entidades legitimadas, o que ainda mais grave no mbito federal, em que
praticamente 60% das decises tm um carter corporativo.
7.6.1.1 Os relatores

20.11 Direitos Fundamentais por relator

Uma anlise das relatorias ligadas a direitos fundamentais indica uma
concentrao maior das decises em alguns relatores, especialmente Marco Aurlio,
Ayres Britto, Joaquim Barbosa, Ricardo Levandowski e Eros Grau. Todavia, se nos
concentrarmos nas decises e direitos fundamentais que no lidam com direitos
corporativos e de grupos de presso, a distribuio seria mais dispersa, sendo que
entre os julgadores que mais que relataram vrias decises de direitos fundamentais
em ADIs, existe uma concentrao muito grande de decises de direitos
corporativos e de grupos de interesse. Porm, essas decises so to poucas que
uma ou duas decises a mais para alguns ministros alterariam todo o quadro, o que
indica que esse panorama demasiadamente ligado a questes contingentes, de
modo que no se torna possvel indicar padres decisrios slidos a partir deles.
20.12 Direitos Fundamentais por procedncia
Uma vez que comparamos o nmero de decises de procedncia baseadas em
direitos fundamentais e o nmero de decises de procedncia baseadas em outros
argumentos, percebemos que somente no histrico de 3 dos ministros (Marco
Aurlio, Ayres Britto e Levandowski) os julgamentos de procedncia baseados em
direitos fundamentais uma participao de 20% ou mais. Todavia, quando isolamos
as decises ligadas especificamente garantia dos direitos individuais, coletivos e
difusos, o resultado que fica evidente o carter praticamente residual desses
provimentos, tendo em vista para a maioria dos ministros esses julgamentos
representam menos de 5% das decises relatadas de procedncia e que a
participao mxima desses processos, ocorrida nos feitos de relatoria de Ayres
Brito, alcanam o patamar de 12% das decises de procedncia. Portanto, fica claro
que a garantia do interesse pblico mediante a efetivao de direitos fundamentais
est longe de ser o ncleo da prtica decisria do STF em sede de ADI.

73

Concluses
A quem interessa o controle concentrado de constitucionalidade?
Uma resposta que praticamente um trusmo seria: aos legitimados para prop-la.
Chegar apenas at este ponto no valeria uma pesquisa. Porm, os dados que
levantamos mostram que este controle efetuado mediante ADIs no interessa
muito a boa parte dos legitimados, dado que eles no o utilizaram de forma
frequente nem de modo eficaz. O Presidente da Repblica, as Mesas da Cmara e
do Senado e as Assembleias Legislativas dos estados fizeram um uso bastante
restrito desse instituto. Juntos, esses 4 legitimados respondem por menos de 2%
das ADIs ajuizadas, seja no universo analisado nesta pesquisa, seja no universo
total dos processos.
A Mesa da Cmara sequer chegou a propor qualquer ao, desde a criao do
instituto, e a Mesa do Senado somente levou uma questo ao STF por meio de
ADI. Somente nos ltimos anos o Presidente passou a adotar a estratgia de
judicializao de questes constitucionais, mas mesmo assim as primeiras ADIs
foram voltadas anulao de leis cujo veto presidencial havia sido rejeitado.
Portanto, trata-se de uma utilizao bastante pontual. Assembleias Legislativas
estaduais tiveram um uso um pouco maior, mas ainda assim muito restrito e com
um ndice de xito bastante reduzido. Por tudo isso, consideramos que esses
agentes no tiveram (e no tm) um interesse especial na possibilidade de judicializar
questes por meio de ADIs.
Situao diversa est nos outros quatro grupos de legitimados, que tiveram
uma participao bastante ativa, respondendo cada um deles por 20 a 30% do total
de aes. So eles: os partidos polticos, o Procurador-Geral da Repblica, as
entidades de Classe e os governadores de estado. Porm, mesmo nesse grupo, no
possvel prever que esse interesse se manter no futuro, pois alguns dos padres
decisrios que se fixaram ao longo dos ltimos anos (com baixo ndice de concesso
de liminares, alto tempo de julgamento e decises que ultrapassam os pedidos)
podem contribuir para que alguns dos legitimados que atuaram intensamente no
controle de constitucionalidade via ADIs passem a dar preferncia a outras estratgias
de anulao de atos contrrios aos seus interesses.
Entre eles, os que mais se beneficiaram diretamente das ADIs foram os
governadores, que contam com o maior ndice de xito e com a maior quantidade
bruta de processos julgados e deferidos. O perfil dessas decises indica que elas
beneficiam diretamente os governadores envolvidos, na medida em que resultam
normalmente dos conflitos polticos entre os governadores e as assembleias
legislativas. Quase metade das ADIs dos governadores que obtiveram xito
(correspondentes a 20% do total das decises analisadas) referem-se garantia da
iniciativa privativa dos chefes do executivo com relao a certas matrias do direito

74

administrativo. Portanto, fica claro que os conflitos polticos intraestaduais so

responsveis pela grande maioria dos processos e decises.
Essa configurao faz com que as assembleias legislativas sejam as grandes
perdedoras do processo de controle concentrado, pois as leis estaduais representam
cerca de 60% dos atos impugnados e impressionantes 82% dos atos impugnados.
Considerando que em nosso sistema federativo a maior parte das competncias
legislativas atribuda pela CF Unio e no aos estados, esse um resultado
impressionante, pois indica que a atuao do STF no controle de
constitucionalidade no lida com uma avaliao material dos atos normativos que
tm repercusso mais geral, mas que elas lidam como o controle da autonomia
estadual, seja por meio da garantia contra invases das competncias da Unio, seja
pela imposio do desenho institucional federal mediante o princpio da simetria.
Esse tipo de comportamento reforado pela postura do STF em acatar
preponderantemente argumentaes que tendem a fortalecer as competncias da
Unio e a impor aos estados o seu desenho institucional. Essa tendncia refora o
interesse de algumas partes em judicializar questes que podem ser resolvidas com
base nesse tipo argumento, e tambm de caracterizar conflitos outros (como
divergncias materiais sobre as decises polticas consolidadas em certas leis) como
questes de invaso de competncia federal. Somente esse tipo de deslocamento
dos conflitos polticos para conflitos de competncia legislativa poderia o altssimo
ndice de impugnao de normas estaduais em aes movidas pelos governadores
de Estado sob o argumento de invaso da competncia da Unio pelas Assembleias
legislativas. Todavia, devemos notar que esse um tipo de impugnao que caiu
drasticamente nos ltimos anos, tendo em vista o baixo ndice de ajuizamento de
ADIs por governadores de Estado.
A atribuio de legitimidade aos partidos polticos, que tambm so um dos
protagonistas na proposio de ADIs, parece decorrer da ideia de que eles
poderiam atuar em defesa dos direitos das pessoas e interesses que eles
representam. Embora existam alguns casos de defesa de interesses que podem ser
considerados difusos, o perfil das decises exitosas mostra que eles atuam
preponderantemente em funo de seus interesses institucionais e de convenincias
poltico-eleitorais, dado que a grande maioria das decises se refere impugnao
de normas de direito eleitoral ou normas que se refletem na distribuio de cargos
eletivos, como o caso do desmembramento de municpios, e no exerccio do
poder, como a criao e a nomeao de cargos.
Deve-se notar que a atuao exitosa dos partidos invocou direitos
fundamentais em uma proporo abaixo da mdia e que a sua concentrao em
questes de desenho institucional revela uma atuao voltada aos interesses
eleitorais do partido, no sentido de atuar na prpria distribuio do poder poltico,
mais que na defesa dos interesses das pessoas que esses partidos deveriam
representar. Ademais, o altssimo ndice de indeferimento das ADIs dos partidos,

75

que se liga diretamente com o alto ndice de julgamento, sugere que a judicializao
das questes em muitos casos uma estratgia para conferir visibilidade a
pretenses de partidos pequenos da oposio, e que prpria existncia da ADI
pode ser mais um instrumento de retrica poltica do que uma estratgia de anulao
de atos fundados em uma argumentao jurdica slida.
A atuao do Ministrio Pblico a mais variada, e provavelmente a que mais
se coaduna com a busca de conferir um sentido democrtico para a ADI. Como a
atuao do Procurador-Geral da Repblica normalmente deriva de representaes a
ele dirigidas, elas podem abranger um campo maior de interesses sociais relevantes.
Porm, mesmo no caso da atuao do MP identificamos uma grande concentrao
de processos voltados garantia dos interesses institucionais ligadas especialmente
s definies das atribuies dos ministrios pblicos dos estados.
A grande concentrao de ADIs exitosas do PGR fundadas em argumentos
de competncia e desenho institucional indica que so esses os fundamentos com
base nos quais o STF tende a agir. Assim, no deve causar espcie o fato de o MP
optar pela via da ADI nos casos em que possvel sustentar o pedido de
inconstitucionalidade em argumentos de forma ou desenho institucional, j que
esses argumentos tem reconhecidamente uma maior probabilidade de xito. Porm,
o fato de a atuao exitosa do MP ter ficado abaixo da mdia no que toca aos
argumentos de direitos fundamentais no deixa de ser surpreendente. Se algum dos
legitimados deveria atuar preponderantemente na defesa dos interesses difusos e
coletivos, este deveria ser o prprio MP. De fato, a anlise das decises de
procedncia baseadas em direitos fundamentais mostra que somente o MP o
nico ator sem a limitao da pertinncia temtica cujo xito na defesa dos direitos
fundamentais no foi preponderantemente ligada a interesses corporativos (como
no caso dos Partidos Polticos) ou a interesses de grupos de presso (como no caso
da OAB).
Apesar de as decises de procedncia baseadas em direitos fundamentais
indicarem que essas decises decorreram normalmente de uma atuao voltada
garantia do interesse pblico, resta o problema de que a atuao com sucesso do
MP esteve muito mais ligada a outras formas de argumentao, que normalmente
se ligam a interesses mais particulares e no aos interesses gerais. Todavia, a
pesquisa no pode responder se essa preponderncia de decises de procedncia
ligadas inconstitucionalidade formal ou organizao do Estado decorre de uma
impugnao preponderante com relao a essas reas, pois escapa ao mbito deste
trabalho uma anlise da porcentagem das aes movidas pelo MP que pode ser
caracterizada como uma defesa de direitos fundamentais voltadas garantia do
interesse pblico. Assim, no podemos indicar em que medida o baixo ndice de
procedncia em decises de direitos fundamentais decorre apenas do perfil das
decises ou se ela se reflete tambm o padro geral de impugnao de atos
normativos pelo PRG.

76

Outro nmero que inicialmente surpreendeu foi que as ADIs procedentes

com base na defesa de direitos fundamentais representaram 15% das decises de
procedncia das Entidades de Classe, que juntas obtiveram 20 decises nesse
sentido, o que representa 27% de todas as decises do STF que anularam normas
com base em direitos fundamentais, nmero bastante prximo ao dos partidos
polticos (19) e da PGR (21). Essa participao nas decises ligadas a direitos
fundamentais poderia indicar que tais entidades foram mais ativas na defesa do
interesse pblico, mas essa seria uma interpretao enganosa, pois a jurisprudncia
defensiva do STF limitou a participao dessas entidades defesa dos interesses
corporativos. Assim, ainda que ao menos uma dessas decises possa ser entendida
como tendo resultados reflexos sobre o interesse pblico, o fato que essa alta
participao das entidades corporativas nos julgamentos de procedncia baseados
em direitos fundamentais indica que esse tipo de argumentao est sendo utilizada
amplamente na defesa dos interesses corporativos.
Um dado tambm relevante o de que as entidades patronais tm uma
atuao mais ativa que as dos trabalhadores, sendo digno de nota que a nica
deciso que estas entidades obtiveram com base na aplicao de direitos
fundamentais foi na defesa dos benefcios fiscais das entidades, e no dos interesses
dos prprios trabalhadores. Em contraposio, tiveram uma participao constante
e exitosa nas ADIs as entidades patronais e aquelas que defendem os interesses de
servidores pblicos, especialmente daqueles ligados ao sistema de justia e
segurana pblica (como juzes, delegados, defensores, membros do MP, advogados
e policiais). Associaes ligadas a outras profisses tiveram baixo ndice de
participao e ndice nulo de procedncia, o que indica que as classes envolvidas mais
diretamente ligadas aplicao do direito souberam aproveitar-se de modo mais
eficaz dos processos de judicializao da poltica e que o STF foi bastante sensvel
s suas postulaes.
O perfil geral das decises e dos atores mostra que a combinao do perfil
poltico dos legitimados com a jurisprudncia restritiva do STF em termos de
legitimidade conduziu a um modelo de controle concentrado que privilegia a garantia
dos interesses institucionais ou corporativos. Apesar dos discursos de legitimao
do controle concentrado normalmente se justificarem na necessidade de oferecer
proteo adequada aos direitos dos cidados, o que se observa na prtica uma
garantia relativamente efetiva dos interesses corporativos e no do interesse
pblico. E mesmo quando o interesse pblico efetivamente garantido por
decises em ADI baseadas na aplicao de direitos fundamentais, quase sempre peo
MP ou pelos governadores, a maior parte das intervenes no sentido de anular
benefcios concedidos de forma indevida, e no de garantir direitos individuais,
coletivos e difusos, que tm uma participao minoritria.
Assim, o sistema de controle concentrado de constitucionalidade vigente no
Brasil possui uma predominncia jurisprudencial de argumentos formais ou de

77

organizao do Estado, cumulada com uma atuao ligada a direitos fundamentais

cuja maior parte ligada garantia de interesses corporativos. H tambm um
espao razovel para a cooptao dos legitimados por grupos de presso que, com
isso, adquirem acesso ao controle concentrado, acesso esse que vedado s
entidades que defendem os interesses dos cidados, e no interesses coletivos de
certos grupos profissionais. Com isso, no realizam o objetivo final do controle de
constitucionalidade que seria o de servir como uma via concentrada e rpida para a
soluo de questes constitucionais mais amplas, especialmente para a defesa dos
direitos fundamentais.
Mesmo o Ministrio Pblico, do qual se esperaria uma participao mais
intensa na defesa do interesse coletivo, no obtm uma quantidade relativamente
maior de xito nas questes ligadas aos direitos fundamentais do que outros
legitimados. Embora a qualidade das decises ligadas a direitos fundamentais do
MP seja adequada, no sentido de que elas se voltam primordialmente defesa do
interesse pblico, a quantidade de decises desse tipo no se diferencia
fundamentalmente daquelas obtidas por partidos polticos e pelas entidades
corporativas.
Essas constataes conduzem a corroborar a hiptese de que, na atuao
concentrada, o STF realiza basicamente um controle da prpria estrutura do Estado,
voltada preservao da competncia da Unio e limitao da autonomia dos
estados de buscarem desenhos institucionais diversos daqueles que a Constituio
da Repblica atribui esfera federal. Alm disso, nas poucas decises em que o
STF anula normas com base na aplicao dos direitos fundamentais, existe uma
preponderncia de interesses corporativos.
Tudo isso indica que deve ser repensada a narrativa comum que atribui um
grande mrito Constituio de 1988 por ela ter ampliado substanciamente o rol
de legitimados para propor aes de controle concentrado. De fato, o rol foi
ampliado, mas basicamente com a introduo de entidades que atuam na defesa dos
seus interesses corporativos e que so muito abertas serem cooptadas por
interesses de grupos de presso. Alm disso, devemos ter em mente que a
jurisprudncia defensiva do STF, com a afirmao e ampliao dos requisitos de
pertinncia temtica, limitou sensivelmente a possibilidade de que as entidades
corporativas pudessem adotar uma atuao que ultrapassasse a defesa corporativa
dos seus prprios interesses. Todavia, essa percepo tambm deve ser temperada
pela constatao de que as decises obtidas pela nica entidade corporativa que no
est sujeita pertinncia temtica, a OAB, esto longe de mostrar uma especial
concentrao na defesa do interesse pblico e dos direitos da coletividade.
Aparentemente, houve um ensaio de ampliao do acesso ao controle
concentrado, que foi bastante tmido na Constituio de 1988, que ampliou o rol de
legitimados apenas para entidades ligadas defesa de interesses corporativos ou
poltico-partidrios, ou para as quais o controle concentrado pouco relevante,

78

como o caso da Presidncia da Repblica. Essa abertura foi limitada tanto

legislativamente como jurisprudencialmente com base na percepo de que um
controle concentrado muito aberto poderia se tornar invivel (pelo grande nmero
de processos) ou politicamente irrelevante (pela sua disperso sem qualquer
seletividade).
Nessa medida, o processo de fortalecimento do controle concentrado de
constitucionalidade, especificamente no que toca s ADIs, aparentemente no se
mostra apto a gerar um debate mais amplo das questes constitucionais relevantes
para a populao em geral, especialmente na medida em que os atores que podem
protagonizar as ADIs esto mais vinculados aos seus interesses corporativos e
institucionais que garantia do interesse comum. Assim, o discurso que deu margem
ampliao do rol de legitimados na Constituio de 1988, como uma forma de
tornar socialmente mais aberto o controle concentrado, mostra-se na prtica
vazio, pois os novos legitimados atuam quase que apenas em nome de interesses
de grupos especficos.
O que assistimos desde a promulgao da atual Constituio foi uma
ampliao do controle federativo e do controle corporativo, e no uma ampliao
do controle voltado defesa dos interesses coletivos, que continua sendo realizado
fundamentalmente pela PGR. Nesse sentido, o retorno ao sistema da Constituio
de 1967, em que apenas o Procurador-Geral da Repblica tinha legitimidade para
propor ADIs no parece que alteraria fundamentalmente a tutela dos direitos
fundamentais, o que refora a ideia de que os maiores beneficiados pela atual
conformao das ADIs so alguns dos prprios legitimados.
Alm disso, a atuao do STF refora a tendncia de que somente as questes
formais e de desenho institucional sejam judicializadas, na medida em que elas
que tm uma chance razovel de xito. Essa tendncia dos julgamentos parece
gerar uma retroalimentao no sistema, fazendo com que a judicializao somente
seja uma escolha estratgica razovel quando as questes levantadas possam ser
redescritas como problemas de competncia, de procedimento, de desenho institucional ou
de simetria. Em outros casos, aparentemente a via judicial se mostra pouco aberta
para realizar um controle mais efetivo, ao menos na estrutura imposta pelo atual
modelo de ADI.
Essas concluses indicam que h um severo descompasso entre a prtica
jurisdicional e a teoria de que a Constituio de 1988, ao ampliar os legitimados,
teria construdo um sistema de defesa da Constituio to completo e to bem
estruturado que, no particular, nada a fica a dever aos mais avanados
ordenamentos jurdicos da atualidade33. Fica evidenciada, nessa anlise, que esse

COELHO, Inocncio Mrtires. Experincia Constitucional Brasileira: da Carta Imperial de 1824 Constituio
Democrtica de 1988. In: MENDES, Gilmar Ferreira; COELHO, Inocncio Mrtires; BRANCO, Paulo Gustavo
Gonet. Curso de Direito Constitucional. So Paulo: Saraiva, 2009, p. 208.
33

79

to bem estruturado e to completo sistema no tem efetivamente desenvolvido

uma verdadeira defesa dos direitos e garantias fundamentais, tampouco a ampliao
dos legitimados favoreceu esse movimento.
Ao contrrio, a Constituio e os movimentos legais e jurisprudenciais
posteriores favoreceram a construo de um processo gradual, mas efetivo, de
retirada de outras vias, como o controle difuso e concreto, como instrumento para
essa defesa de direitos e garantias fundamentais. A ampliao do controle
concentrado, pouco cidado e pouco efetivo na defesa de direitos e garantias
fundamentais, vem sendo acompanhada da subtrao da discursividade que
acontece no sistema difuso. Em sntese, h um claro problema que agora comea a
ser diagnosticado e que precisa de um forte debate cvico em torno do papel que
devemos esperar de uma corte constitucional.
A questo a ser enfrentada a dos processos de seletividade a partir dos quais
so definidos os interesses que sero tutelados por meio do controle concentrado.
Atualmente, h uma forte seletividade em termos de agentes legitimados (que
fortalece o controle federativo e o corporativo), combinado com uma seletividade
nas decises judiciais (que privilegiam o controle formal e o material baseado em
regras de estrutura administrativa, e no na eficcia dos direitos fundamentais).
Assim, o problema fundamental no de eficincia nem de celeridade, pois importa
pouco saber quantos pedidos sero julgados e quando eles sero decididos, quando
existe um comprometimento estrutural do sistema com redes de seletividade que
contribuem para um esvaziamento das ADIs como forma de efetivao de direitos
fundamentais e de garantia dos interesse pblico. De pouco adianta concentrar os
esforos legislativos, administrativos e jurisprudenciais na conquista de uma maior
eficcia, quando o problema fundamental do sistema de controle concentrado est
nas formas perversas de seletividade que ele engendra.
Em face desses resultados e reflexes, ainda que devamos reconhecer que a
presente anlise ainda se encontra incompleta (pois no abrangeu todas as aes
ligadas ao controle concentrado), os resultados obtidos so suficiente para gerar, no
mnimo, algum ceticismo sobre a possibilidade de que processo de concentrao
pelo qual passa o sistema de controle de constitucionalidade brasileiro venha a
gerar resultados positivos em termos de uma ampliao da efetividade dos direitos
fundamentais.

80

Referncias Bibliogrficas
ALEXY, Robert. (2005) Balancing, Constitutional Review, and Representation.
International Journal of Constitutional Law. Vol. 3, n. 4, p. 578.
________(1994) Theorie der Grundrechte. Frankfurt a. M.: Suhrkamp, 1994.
________(1989) Theorie der juristischen Argumentation: Die Theorie des
rationalen Diskurses als Theorie der juristischen Begrndung. Frankfurt
a.M.: Suhrkamp.
ARANTES, Rogrio Bastos (2013). Cortes constitucionais. In: AVRITZER,
Leonardo e outros. Dimenses polticas da Justia. Rio de Janeiro:
Civilizao brasileira.
BARROSO, Lus Roberto. (2009) Curso de Direito Constitucional
Contemporneo. So Paulo: Saraiva.
CARVALHO NETTO, Menelick. (2003) A Hermenutica Constitucional e os
Desafios Postos aos Direitos Fundamentais. In: SAMPAIO, Jos Adrcio
Leite (ed.). Jurisdio Constitucional e Direitos Fundamentais. Belo Horizonte: Del
Rey.
CATTONI DE OLIVEIRA, Marcelo Andrade. (2001) Direito Processual
Constitucional. Belo Horizonte: Mandamentos.
DWORKIN, Ronald. (1986) Laws Empire. Cambridge, Mass: Harvard University
Press.
HABERMAS, Jrgen. (1992) Faktzitt und Geltung: Beitrag zur
Diskurstheorie des Rechts und des demokratischen Rechtsstaats.
Frankfurt a.M.: Suhrkamp, 1992, pp. 238-291.
LUHMANN, Niklas. (1992) Operational Closure and Structural Coupling: The
Differentiation of the Legal System. Cardozo Law Review, Vol. 13.
MENDES, Gilmar Ferreira. (2009) Curso de Direito Constitucional. Saraiva: So
Paulo, 2009.
_______(1999) O efeito vinculante das decises do Supremo Tribunal Federal
nos processos de controle abstrato de normas. Revista Jurdica da
Presidncia,
n.1,
vol.
4.
Disponvel
em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/revista/Rev_04/efeito_vinculante.htm
_______COELHO, Inocncio Mrtires; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet.
(2009) Curso de Direito Constitucional. So Paulo: Saraiva.
MINISTRIO DA JUSTIA. (2001). Controle de Constitucionalidade dos
Atos do Poder Executivo. Srie Pensando o Direito, n. 30/2001.

81

OLIVEIRA, Vanessa Elias de. Poder judicirio: rbitro dos conflitos

constitucionais entre estados e unio. Lua Nova, So Paulo , n. 78, 2009.
OAB - Ordem dos Advogados do Brasil. (2012) STF julga ao da OAB sobre
Vara do crime organizado de Alagoas. Notcia publicada em 1/6/2012.
Disponvel em: http://www.oab.org.br/util/print/23972?print=Noticia.
SCHLINK, Bernahrd (1999). German Constitutional Culture in Transition.
Cardozo Law Review, Vol. 14, 1003.
SILVA, Luis Virglio Afonso da. (2005). Interpretao Constitucional. So Paulo:
Malheiros.
SUNDFELD, Carlos Ari e outros (2010). Controle de constitucionalidade e
judicializao: o STF frente sociedade e aos poderes. Belo Horizonte:
Faculdade de Filosofia e Cincias Humanas. Disponvel em
http://democraciaejustica.org/cienciapolitica3/sites/default/files/controle_d
e_constitucionalidade_e_judicializacao.pdf
SUNSTEIN, Cass. (2005). Radicals in Robes: Why Extreme Right-Wing
Courts are Wrong for America. New York: Basic Books, 2005.
TAYLOR, Matthew M. e Da Ros, Luciano (2008). Os partidos dentro e fora do
poder: a judicializao como resultado contingente da estratgia poltica.
DADOS Revista de Cincias Sociais ,RiodeJaneiro,Vol.51, n. 4, p. 825-864.
VIANNA, Luiz Werneck; CARVALHO, Maria Alice Rezende de; MELO, Manuel
Palcios Cunha; BURGOS, Marcelo Baumann. (1999) A Judicializao da
Poltica e das Relaes Sociais no Brasil. Rio de Janeiro: Revan.
_______(2007). Dezessete anos de judicializao da poltica. Tempo
Brasileiro, Revista de Sociologia da USP, v. 19, n2. So Paulo.
WALDRON, Jeremy. (1999). Law and Disagreement. Oxford: Oxford University
Press.
OAB - Ordem dos Advogados do Brasil. (2012) STF julga ao da OAB sobre
Vara do crime organizado de Alagoas. Notcia publicada em 1/6/2012.
Disponvel em: http://www.oab.org.br/util/print/23972?print=Noticia.

82