La Constitucin de 1991

y la seguridad social
COLECCIN S.NECA

Por d accidentado campus de nuesrra Universidad sola pasear

libremente una amable e inquieta cabra. bauti'Z:Ida "Sneca" por
los esmdianr~. personaje a quil!n ninguna puerta le eswvo vedada y de apetito voraz por 1odo tipo de escrilo. Mente amplia
que rumi de forma placem cra cuama li1erarura esruvo a su alca nce. A su memoria y al e~plriw que la aco mpa, sea dedicada
la prescnre coleccin.

C<>mir Edirorial de: IJ Universidad de los Andes

Decana de [ l':lcul rad de Anes y Litcrarura: Claudia Monlh;
Dec:~no de la FJ ulrad de Ciencias Sociales: 1lugo Fazio; Decano
de la Faculrad de Economa: Alejandro Gaviria; Editor General:
Fdipe Castaeda; Representln te Profesores: Luis Quiroga;
Vicerrector de Asunros Audmicos: Jos ltaf.ad Toro: Vic.:errectOra de Asunto~ Administrativos: Claudia Velandia; Vicerrector
de Investigaciones: Carl Langehaek.

El derecho laboral generalizado

Ana Mara Muoz Segura

--

u<n~W>. An Mari
La Coru<ioud6n de 1991 y l <qUricbd <OCul: d dci'<'Cbo labor>! gm.&lludo 1
An Mula ~lu<r !><guro. - ~od: UnM:rsid.d de .,. And<s. Vic<rr:turu de
lnveuig>d<>noes; lldiciones Uni>nda, 20 12.
122 pp.: l l x 17 cm -- (Coloccin Sneca)

ISBN 978958 -~95-733-5

l. Ouecbo bbor.&l - Colombi.t l. Stgurid.d socul - l<&Woci6n - Colombi

3. Lcgislw6n >OCI.>l - Colombi> l. Unh-crsid.>d <k los And.. (Colombo). Vie<rrcor-a de: lnvc.s1igacioncs ll. l i t.

CDD. 344.o2

SI\ UA

Primera edicin: marzo d< 2012

e Ana Marfg Muno1. Segu<a

O UnivttSid.>d de los And~ Vic..roectcria dc lnvesripdones

Ediciones Uno~ndes
Carrc<a 1 nm. 19-27, edificio AuLis 6, piso 2
Bogoo, D. C .. CA.llombia
' lelfono: 3394949. <Xt. 2133
hup://cdkones.uniand<.s.edu.co

infcduOJ@unoarw:les.edu.co

ISBN: 971l 'J58-<i957335

Corncci6n de estilo: Manud d< lubina

D~o de rubierc y di2grunad6n: Magdalena Mons.tvc
Impresin: Editorbl K.mpres l.rdo.
Calle 19 sur n1lm. G9C- 17, Bogo<.O. C.
1'8X: 4 13 68 84
onl'c.@lrimprcs.com

lmprero en Colomboa Primcd in Colombia

Todos los dertchos reservados. E.st> publicacion no pu<dr ser roprodu<HU ni en su

todo ni en sus FriC.<, ni n:ginO<b m ( t onrumiti<b ><>r un sistcou d< rup<:<aein
de info~.Jn. m ningun<1 fomu ni por ningn moho ~ tn'.ntco,
fo<Oqunoco. dear6ruco, magnkico. clcaroprico. por fotocopi o cualqouer ooro,
son d permoso previo por escmo de b editorial

A Juan Pablo y Sofia

Agradecimientos

No t}uisiera dejar pasar la oportunidad sin agradecer a

Antonio Barrero por la invitacin generosa para ser paree
de este proyecto, por la lectura del texto y sus juiciosos
comemarios y sobre todo por su amisrad durante ramos
aos. A Miguel MaJagn por su apoyo que me permiti
perserverar y no desistir de esre proyecto. Como siempre
a Nubia Marcus por su invaJuable ayuda en la bsqueda
de Jas fuentes. Este trabajo fue mejorado gracias a los
valiosos comentarios de Felipe Castaeda y Hugo Fazio,
que espero haber incorporado correctamente.

T01bla de contenido

l.

Introduccin

Lo caridrul, los rrronO<imrnuos a grandn hombm

y ~1 dnrcho t los tr.tbajadom

12

lA rri.sis ruuitu mii'YIIt'nrin

23

11. Iniciativas de amparo conslimcional:

pun to de arranque diversificado

Propumas basadas m In asisrmria pblica

Propuntas "IBbomliwdas"
Prop~ras d~ un drrrrho gm~ml

Lo COI/Silgrartn d~l drrrdJO 11 lB uguridnd sorutl

31

40
42
41!
-9

11 1. La oscur.t ~tc:cnificacin del dcrho a la ~uridad

social

65

Los r~roqun tkl drrrrho consrirucional

76

IV. La seguridad social hoy: logros y metas pendicnres

83

V. Conclusiones
VI. Bibliografa
Anexo 1

Anexo 2

89
91

103

I. lntroducci.o

107

Adems de rodas las implicaciones polticas y democrticas que se le pueden asignar al proceso de cons truccin y posterior resultado que fue la Can a Poltica de
199 1, para efectos del presente libro es necesario resaltar
que por primera vez en la histo ria constirucional de
C olombia se consagr el derecho a la seguridad social . Se
conviene entonces en el "ideal d e proteccin de toda la
poblacin contra las necesidades colectivas ... [y] desaparece roda nocin de asistencia pblica como beneficio
gratuito y con carcter de ddiva, para transformarse en
el derecho humano fundamental ". 1

AWlque d presente rrabajo se hace con OC'.~Sin de la conmemoracin

de los veinte a(l$ de expedicin de b Consritucin Nacional colombbmt de 1991, hace p;mc de la invt"Stig:tcn doaor.al en curso, denominada de manera preliminar Aporrn pam In ronsrnuritt k rma uorla dr la
stgu rld J~J<zaL
' Gc::rardo Arenas Mons:alve. -El tnbajo y la seguridad social ~n la
Const itucin de 199 1", l&visM de D(rrcbo Privado, Bogot. Universidad
de los Andes, Faculrad de Derecho. mi m. 1O. mayo de 1992, p. 48.

I.A CONSTITV<:I'I OL 1991 Y l.A \H,URIDAD SOC IAL

INTltODlJCCIN

La seguridad social es una decisin poltica de los

pases, de ral maner,t que sus contenidos y desarrollos
dependern en primer lugar del papel del Estado as como

el caso de los sistemas en los que los reconocimientos

de su parricipadn dentro de las necesidades de los ciudadanos. En esre sentido, Gosra F..sping-Andcrscn 2 cataloga los tres mundos del capitalismo del bienestar as: \
habra un modelo de "bienestar libera1",4 en el que la
actividad del Estado es mnima y residual, individualizando los riesgos d e la poblacin; por su parte, el modelo
"social-demcrara"S ofrece una coberrura de riesgos de
manera global, con prestaciones universales y generosas,
como sucede en los pases nrdicos tales como D inamarca, Noruega y ~uecia. Finalmente, bajo el modelo
"conservador" ,6 hay una mezcla de segmentacin entre
estatus de los ciudadanos y familiarismo, cal y como sera
' Gn5ta F.sping-And~r.cn, Fundammtos
postilldll.lrrlll~rs. Barcd o na , Ariel, 2000.

suzln , /11 onomias

' Aunque cn la obra ~ luce refcrenci a trM mundos. d autor teconoce

QSOS de pat~ ambiguos. <:omo Gran Bret;U\a u llo landa,
a~h de c:stablcr utu nuna anc.-gor qut" collltmpl "cJ mundo
de las dllllpod2s". esto ~' un;a combinaltOn en m: d modelo hbcraJ )'
socill. d .. m6c rJta de pJ!sc< corno Au<trJha y Ntteva Zel.n1d.l; d <:ulrtO
modelo, "del Meditcrrlneo", donde hay pr.kUC".lS Jistributlvas a trav5
de sub.>tdlo.> sociala <-Otno d oso iulimo. } d cwrro mundo de -As;~
Orienul donde hay un upiWismo o pc.U, que funde un modelo
residual ltbcral y conltrv~dor. btc ierl;~ el C2SO d~ Japon, Corea y
qu~ ot~tcn

Taiw:n .

!bid. pp. 11 7 ps.

lbd . p 103.

' lhi<l f' 106.

lbtd .. p. 1 1 l.

presracionales son a favor del grupo de los trabajadores

en general o de grupos parricuJares. Sera el caso de este
ltimo el primer modelo alemn de Orto von Bismarck.
Significa lo anterior que la decisin de uno u orro
modelo lleva implcita la seleccin del papel del Estado,
oo slo como eme gestor sino tambin como poltica
orientadorA de valores y principios sociales. De esra
manera, la seguridad social es tambin un elemento de
teora poltica. 7 Adems de ello, habr decisiones financieras, sociales, histricas y adminisrrarivas particulares,
que generan una diversidad de sistemas, de medidas de
proteccin y sobrewdo de desarrollos institucionales de
La seguridad social.
En este senrido. la seguridad social podr tener
diversos aJcances y estructuracin, situacin que se
evidencia desde sus propios o rgenes:~ as, el pionero

- Para ~pingAodersen . "1; m~jora StnlUJdnca de los sistenus de

~ri<bd ~<xJ. en las dad;as de 1%0 y 1970. produo un ripo d~
divergenci~ p3.recido entre los disfimos paises. Cu~ndo los estados dd
bienestar europeos se despla1.aron hacia el univer.sotlismo. y pasaron de
un matucnimiento mnimo ;a un mamentmiento pleno de los ingresos,
Cfellron urnbu.'n una homogene~Uctn fundamcntJJ de las opciones
vitales y dd btcoatu-. ibd . p. 45.

Enrucrur.1don que encucmr;l relacin dirC'Ct:l con el tipo de moddo

de rgimc11 de bienestar, esto cs. liberal. socialdemcrata o conscrv:~dor.
cncontr;lndo~ Alemania en d segundo e lnglarerr~ en clrcrccro. En csre
sentido \cr G<hta Esping-Andcrscn, SK.../ Ftmntlat!DfJJ ofPomn4ustnlli
Em1Wm1n Oxford. lCford L'nl\'crsity Prns. 1999. pp 202 y ss.

LA CONSTITUCIN 0 1\ 1991 Y LA SECU RJDAD SOCIAL

INTI\ClnUCCIN

modelo alemn regul de manera inicial la situacin de

rcxro se arender a una aproximacin corno la dada por

los trabajadores concediendo el seguro de enfermedad

( 1883), los seguros ante los accidentes de uabajo ( 1884),
la vejez e invalidez ( 1889) y la supervivencia (191 1).9

la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), en

el sentido que .. [e)l objetivo fundamemal de la segu-

Por su parte el modelo ingls buscaba acabar con los

que se consideraban como los "grandes males" sociales
del momento: la indigencia. las enfermedades, la ignorancia, la suciedad y la ociosidad, 10 situaciones que afec-

ridad social es dar a los individuos y a las f.uniJias la

tranquilidad de saber que el nivel de su vida no sufrir,
denrro de lo posible, un menoscabo significativo a .-az
de ninguna contingencia social o econmica''.!! EUo
significa entonces que la seguridad social busca ofrecer

[aban a la ciudadana pobre en generaL 11

Teniendo en cuenta que los alcances de la seguridad social pueden variar, para los efectos del presente

una proreccin anre la ocurrencia de evenruales riesgos

fururos. que esr:n asociados a la capacidad de rrabajo o
a la posibilidad de obrener ingresos para vivir, esro es, la
enfermedad, la invalidez, la muerre y la vejez.

Esr~ nimo de prorecd(m sc evid~nci~ posteriormente en la

Conslirucin d e Weimar de 19 19. que reconoce derechos econmicos
y so<iales, el derecho aJ trabajo y derechos mfnimos de los trabajadores.
De manera partkubr. el artculo 161 de esu Constitucin. reconoce el
derttl10 "a 1.~ consc!'Y2cin de la Qlud y de l capacidad para d trabajo.
a IJ proteccin de la maternidJd y a la previsin de las con~cucndas
con6micas .~ . la veje-t. 13 cnr.rmed:od y b, vicisitud~'< d .. t. vid" para
d io. "d Lmperio crc-~r un ~mplio sistema de seguros, con d concurso
efectivo de los imcres;ados. Ver Constirucin dd impeo Alenn dd 11
de agoslO de 1919. miculo\ 158 y siguemrs, c:n Tncun tiiMiiruCIInaln
rspanoks y tXtrJ")tros. ZaragoL3, Athenaetlm, 1930.

e trata de contingencias, es decir, que evenrualmenrc podran ucurrir, y que de ocurrir, implicaran un
derrimenro en la capacidad de generar ingresos propios.
Es ante estas situaciones de vulnerabilidad que entrara
a operar la seguridad social. Ello es claro en el modelo
alemn dirigido fundamencalmenre hacia los rrabajadores. y aunque en el caso del modelo ingls la consideracin es similar, ampla lo:. sujeros de proteccin a la
poblacin segn sus ingresos.

10 OtSCUIW ante la Asoci~cin de: lndusrr~> Mecni= dd 30 de julio

de: 1942. en Willwn lkvc:ndgc:. u hasn tlr I.J ~urUlad SWi. Mtico,
Fondo de: Cuhur.~ Econnua. 1946. p. 52.

EJ programa c-sc~ba compuesto por tres p.1nes: un prognm:~ de ~os

soci~cs que otorg~a prcscacioncs en dintro. un prognma gcneraJ de
subsidios infantiles y un pl<111 general de cuiwdos miicos para rodos los
udod;mos. Cn este- sc:nudo -u b conkn-nci~loc:uci6n e-n radio dd 2
de dicie-mbre de: 1')42 pan d m tenor dd p.ll> que fue
una rcperici6n
de la hecha d da anreor par~ todo el pai<, en William Bcvcdge. 6p.

11

cil .. p. 65.

corn.

' Orl?"iucin l nrern.~eio~l del Tr~bajo

z kg><ndad wri.a1 ro
la pmPriru drl a"" 2000, Gindua, Organiudn Internacional dd
Trabajo

(Om. 1984, p. 12 1.

LA CONS'!TI'UCIN OR 1991 V LA SSGURIOAD SOCtAL

Con la institucionalizacin del trmino s~guridad

social, u la mayora de los pases empezaron a contar

con diversos sistemas de proteccin; sin embargo el
siglo xx impona nuevos retos: cambios demogrficos,
cambios sociales, la llamada crisis dtl Estado d~ bimestar,
crisis econmicas, problemas de organizacin, funcionamiento, financiacin y cobertura de los esquemas de
proteccin, entre otros, que llevaron a introducir nuevas
formas de aproximarse a la seguridad social. Empieza
entonces a hacer parte de la discusin La capitalizacin
individual con sus polticas de mercado privado y las
discusiones sobre el papel del Estado frente a las polticas generales de proteccin social. 14 Nuevamente la
seguridad social recuerda su papel como elemento de
teora poltica y desarrollo en la democracia.
La reflexin frente al grupo de personas atendidas y
beneficiadas supera la concepcin en trminos de financiacin y organizacin del sistema y adq uiere relevancia
en el sentido de considerar cul es el alcance del derecho
a la seguridad social: es de carcter laboral exclusivo
para los trabajadores o se trata de un derecho de acuerdo
con la situacin econmica de los ciudadanos o, por el

El uso del ttrmmo ~nt!Atlwnal se c:nwc:m~ en l1 k) amcrican1 de:

1935. Ver "Social !>ecumy Au of 1935".
" Al rc:fcrimlc ~ l;u poluicu de: proreccin social se pm:endc induir no
slo la sc:guddad wcial sino o tra> polricas mis amplias, como educacin.
vivicnd~. servkio' pblico;, amcgradn rocial. entre orro.

lNl'~OOUCCIN

contrario, tiene un alcance general para coda la poblacin?

Ahora bien, es oponuno sealar que en Colombia la
seguridad social cumple tambin con este papel dentro
de la teora del papel del Estado, sin embargo se la asocia
fundamenralrnc:me con el desarrollo instirucional de los
entes que la ejecutan.
Vale entonces anotar que la seguridad social no nace
con la consagracin constiiUcional, pues de tiempo atrs
existen canco un otorgamiento de derechos como una
organizacin de entidades insrrumentalizadoras para
tal fin; ello significa entonces que la Constirucin de
199 1 no contempla una figura nueva ni le da origen a
la seguridad social en s. Tambin es d momento para
hacer UJl autoexamen y reconocer que la consagracin
consrirucional no cambi la siruacin existenre hasta
d momento en el sentido de otorgar la proteccin
w1iversal que se pretende. in embargo, y reconociendo
las dificuJcades que implica el paso entre la promesa de
w1iversalidad y la realidad econmica, la hiptesis que
da origen al presenre rexco es la de resaltar que pensar
en la eguridad social con rango constirucional signific
abrir el discurso, dndole un starus y proteccin especial, y gener una nueva aproximacin de mayor importancia: ya no se traca de un derecho propio de los crabajadores sino de un derecho de los ciudadanos.

LA CONS1 I'FUC IN O& 199 1 V LA SEGURJDAD SOCIAl

I NTRODUCCIN

Se reitera que debe reconocerse el hecho de que la

seguridad social tiene diversas ariscas, que se relacionan

una garantla de los derechos sociales y un derecho propio

del desarrollo de una democracia. 15

encre si y forman una gran y compleja madeja, pero no

por ello debe perderse de vista el elemento del derecho

de la seguridad social en la Constitucin de 1991, se

10

constitucional como insuumento de promulgacin de

derechos y carta de navegacin del pas. Ahora bien, en
este sentido es necesario reconocer que no en rodos los
pases existe la eguridad social como derecho de rango
constitucional y no por ello se tienen niveles m:nimos
o bajos de proteccin y alcance; por el contrario, es
probable que stos cuenren con sistemas amplios de
proteccin extendida ms all del reconocimienro cons
titucional.
Es cierro, el derecho constitucional per se no garan
riza el derecho a la seguridad social, el derecho no garan
tiza automticamente su efectividad. No obsrame, en
el caso colombiano esa ampliacin del reconocimiento
de La seguridad social a la que me he referido encuentra
susremo en el nuevo articulo consrimcional y en virtud
de l hay un cambio en el plameamiemo de la discusin,

en su litigio y en su bsqueda de proteccin.

Hay pues un cambio trascendental en el nuevo
derecho a la seguridad social ya que se rompe concep
malmentc su desarrollo como una insrirucin derivada
del derecho laboral y, tal vez lo ms importante, se abre
paso a la seguridad social como un valor de La Repblica,

11

Antes de entrar de lleno a la propia consagracin

considera oportuno hacer una aproximacin a sus ante
cedemes, ramo mediatos como inmediatos, con el
fin de evidenciar el trnsito de un reconocimiento de
un derecho de pocos a un derecho de todos. Para ello
haremos referencia, de manera muy general, a los dere
cbo pensionales de principios del siglo xrx, para dar
lugar a la primera consagracin constitucional en 1936
referida a la "Asistencia Social" y as concluir en los antecedentes de la segunda parte del siglo xx q ue fueron
retomados en la Asamblea Nacional Constituyente.

O.,nrro d~ b.s disunras ;.~proximaciones a b seguridad social ~

el desarrollo de una
auddanla social. Al rcspccu> vb~. Mnica Abcllana Ch. y Aurn
Adruna Dd~do C.. "bl p;ltlO de Tol~o como mc<:2nmo de revisin
de lo; sistmu.s de pensiones en EswU", RrUI.ItJJ UnMmmauw lb
/rrr/10 S;a/, Universidad Nacional Aurnom2 d~ Mb:ico e 1nsriruro
de lnves1iga iones Juridtc.u, nm . 10 cn~ro-junio de 2010, pp. 3-37:
Vinccn~ Agu~do i Cudoll (coord.), Sn-vrriDI wnala, tkpnuknriA 1
Jnwlt ti~ r ruJJnta, lbrcckma, Ate!;er Ubros Jurdicos, 2009;
D~nicl M. Cimtnn. Crnm~. pmw6n 1 riu4Julan{ sial m Amhira
LatbJa, S:! miago de C h1le. Ccpal, Gobierno de los Pases lhjo<, Unidad
Mujer y ~rrollo. scnc 46, 2003; Vicemc Amonio Marna Abascal.
Cuul.atlania S<llf1 pql11mu mmrptllriiV tk la Uni4n 5no~a. Granada,
Cornar~. 2005; entre o1ros.
~ncuemra la de ~r un mnrumc111o para logr.u

ll.

LA CONS1'1TUCJN DR 1991 Y LA SEGURIDAD SOCIA~

La caridad, los reconocimientos a grandes hombres y el

derecho de Los trabajadores
En Colombia existen desde los inicios de la Repblica medidas de proteccin ante ciertas contingencias
que con el paso del tiempo perdieron su caracterstica
de reconocimiento individual y especial para ir extendindose a grupos cada vez ms amplios, hasra lograr
un cubrimiento de los empleadores a favor de grupos de
rrabajadores. 16
As, en la etapa de proteccin individual se ororgaban
reconocimientos a quienes hubieran prestado importantes y grandes servicios al pas. Por el origen militar de
estos servicios muchas de estas pensiones fueron pagadas
a sus sobrevivenres y no al destacado servidor. En este
sentido, por sus notables servicios se reconoce pensin a
Simn BolvarP Jos Acevedo y Grnez, 18 Hugo Blair, 19
Jos Mara Carbondl,20 Amonio Nario2 1 y Jos Ma.d a
Obando, 22 por citar algunos ejemplos.

IN'fROOUCCIN

A la par del otorgamiento de estas pensiones personales, en esta primera etapa se encuentran ciertos gwpos
particulares de individuos que por la importa ncia de
sus labores se hacan acreedores a la proteccin especial. A~. el decreto del 13 de octubre de 1821 se refiere
a "la memoria de los m uertos por la patria, y lororga]
recompensas a que son acreedores sus viudas, hurfanos

y padres", sealando expresamente que la consideracin

que mova al otorgamiento de estos derechos presraconales era "la compasin y gratitud nacional", es decir que
no estaba de por medio un derecho reclamable sino una
consideracin particular a las circunstancias de los servidores y dd pas. Este tipo de pensiones por servicios a
la patria, y en referencia djrecta a la Independencia, se
siguieron presentando en los aos siguientes, 23 llegando
incluso hasta inicios del siglo xxY
Adems de los militares o quienes hubieren prestado
servicios a las causas militares, se consideraban merecedores de la proteccin los empleados "polticos, civiles

1' l'al':l un desarrollo ms derallado vase, An~ Maria Mulioz. Segura , La

pm.sin como prrmio o drrrdm, Bogo, T~mis-Uniandcs, 2011 .

,. Decreto dd 26 de julio dl" 1823.

11

Decreto del 17 de mayo de 1850.

" Decreto del 16 de mayo de 1851.

"' Decreto del 30 dr abril dr 1857.
11

Decreto del 24 de marzo de 1859.

" 0 C'Crel0 d el 26 de noviembre de 186 1.

n P?~ ejemplo la ley del 2 de abri l de 1832 reconoce pensin 3 los

~n uul rl.ldos en gucrm ~ favor de la independe ncia. el dccn:ro de.l 5 de
JU~:o de 1837 ~obre miliures o

la ley ( 1') del 29 de mayo de 1846 sobre

mtluares de la rndependenda. para ci~r algunos ejemplos.

La ley 29 d e 19 12 p~rece ser la ltima norma que reconoce pensiones

a dtscendre ntes ~e r:re~rdemes y prceres de la lndcpcndcncia, y la ley 80
de 19 16 establea lumres a las pensiones ge~1eradas por la independenda.
l

1.-\ CONSTITUCIN on 1991 Y 1.-\ SECURIDAO SOCIAl

INTROOIICC'IN

y de hacienda" ,ls los ministros y los magistrados de los

entidad a cambio del pago de unas cotizaciones peridicas, de esta manera cambia la obligacin empleadora
directa, pues ya no se pagaba la prestacin al momento

14

al ros organismos judiciales.26

Esre primer otorgamiento "individualizado" es
seguido por un inrenro de ampliacin hacia grupos
cada vez ms generales de rrabajadores; salvo que en esta
segunda etapa, este cubrimiento lo haca di rectamente
el empleador a favor del trabajador, teniendo a su cargo,
emonces, el pago de pensiones de jubilacin, atencin
en salud y la prevencin y arencin de riesgos profesionales. Vale sealar que la generalizacin hacia el grupo
de los trabajadores no fue tal, pues slo cubra a quienes
fueran trabajadores (del secror formal) y denrro de eUos
existi incluso una delimitacin po r grupos. En este
sentido, se crearon cajas de previsin especia le.~ y regmenes de beneficios parciculares. 27
Con la creacin dellnsritum Colombiano de Seguros
Sociales (lCSS) en 1946, por medio de la ley 90, se estableci la asuncin de los riesgos18 por parte de dicha
" Desde la ley 1' dtl S de Jgoslo de 1823 ~ concede p<:mio de ,-ea (a
los sc:mu a aos) por rcuro por enfermedad o dec~pirud que impida d
cumplimiento de sus &crvidos.
.,. lnicUlmcmc d !Knd\uo recaa en aba;. (le los minisuos. miembros
de la Suprcm.t Cone de Junic~ y COOSC)CroS de.- Es~adtl (ley dd 21 de
mayo de 1834).
" Por eemplo, La ley 26 de 1906 cre la Caa de Recompensas del Ramo
PosuJ y Tdq;ralico con un ronocinucmo de !Kncficios pensiotu.lcs

cspecUin.
" Los riesgos que :uendll d lnstiruto Colombiano de ~os Soci.tlcs
eran los de invalida. vcjc-t, mucne. mau~rnidad y enfermedad general.

de la ocurrencia de la contingencia, sino las cotizaciones

a lo largo de la vincuJacin laboral. Vale sealar que la
subrogacin de los riesgos no se dio d e manera exclusiva
con el lnstiruto de eguros Sociales (ISS), pues ya exisan
entidades de previsin que as lo hacan o se crearon otras
con el mjsmo objerivo.19
D e acuerdo con ello, la seguridad social en cabeza
fundamentalmente del ISS.lO y de estas orras entidades,
enfermt'dadcs profesio nales y accidentes de ~rabajo, y po~teriormenre se
incluyeron las asignacio nes f~rn ilia res.
"Como ejemplo de d io f> posible mencionar la Caja de Auxilios de
los Ramos Postal y Tdcgr:llico (le, 82 de 19 12) que fue susriroida por
la Caja de Previsin ocial de Comunicaciones (Cap~om) (decrc1o
2661 de 1960). po r su parte IJ ley 6 de 1945 permiti la creacin de
la Caja Nacional de !'revisin Social (Cajanal) pa.ra el secto r pblico del
orden nacional y que, con la unifiacin de los regmenes de las ca.rrcta.s
mi tirares (ley 100 de 1946). d1o p.uo a l;a creacin de b C..ja de lkro de
bs Fuerus Militares (Cn,nul).
Vale aclarar que en 1946 se crearon d lnstirmo Colombiano de
Seguros Sociales (ICSS. despus ISS) y La Caj.. Prcvisiooal para
Empl~os Pblicos Nmonaks (Cajanal): u. los rrabaj~dores dd sector
privado dc~rfan csru afiliados al 1 S en r.uuo que lo< trabajadorn del
sector pblico dd mvcl nacional a <..ajan.tl Y lo que ~<I una d:tra.
ddlmi1acin de persona~ Jfiliadas y protegidas, aos despu~ en la d tcada
de los noven ca, se convin i en una de las grandes cruas. pues cxisran
una gran cantidad de cnudadcs a nivd nu:iotu.l y 1crritoal sin lograr ni
siquier;1 un cubmicn1o de la pobl~cin trabajadora. As. Las 1040 ajAs
aistemcs cobijaban a ccru del 21 <1-o de la poblacin. Ulpiano Ayab.
"In troduccin a la scguridd y a los seguros sociales". en sar Rodrguez

16

I.A CONSTITIIO~ DB 1991 Y LA SLGURIDAD SOCIAl.

IVfRODUCCIN

tenian a su cargo el cubrimiento de unos riesgos bajo el

su historia ha atendido la contingencia de los riesgos

funcionamiento de tres grandes sistemas: 11 un sistema

de pensiones, un sistema de salud y un sistema de riesgos
profesionales, funcionamiento que se ha mantenido

"uadicionaJes" de la seguridad social, buscando ms su

ampliacin en trminos de poblacin beneficiada que
en la inclusin de nuevos factores de proteccinY

hasta nuestros dfas. u

As, d siStema de pensiones tiene a su cargo el cubr-

En el presente texto me referir exclusivamente al

cubrimiento del sistema de pensiones; es decir que, si

mientO de los riesgos de la vejez, la invalidez y La muerte

(con origen comn); por su parre el sistema de salud

bien es cierro que la consagracin del derecho a la seguridad social admire disrinros anlisis, cubrimientos presraconales e interpretaciones, para lo que nos ocupa

atiende los riesgos de la maternidad y prevencin y atencin de la enfermedad general; y finalmente el sistema de
riesgos profesionales cub re lo relacionado con la prevencin y atencin Je la enfermedad profesional y los accidentes de trabajo. E.s decir que Colombia a lo largo de

~~

l . F.smtrturtl 1 rrisis d~ l? srgundtui sorII m Colomb:a (1946-1992),

Bogot5, ~ntro de lnvenigadon~ para d D=rrollo (CID) y Facultad

de Cicnci~s Econmicas de b Un ovc:rsidad Nacional, 1992, p. 25.

" La doctrinJ de la r.cguridad social seala 1:ambiln como riesgos propios

de: su b ;uc:ncin de bs prrnl&Ciont-S lilm1liucs y dd desempleo. Sin
cmb.trgn no me rcfcrlrc: a ellas pues las prcn:acionM f.uniliucs nacieron
por fuera del sistema de <cgurid.1d social J <.argo de los aportes parafiscales
que luce: el ro1plcador sobre d valor de su nmiru que: corresponden
al 9'lo y se papn a las ar;u de compcrwon lilmli;ac. Por su p;artc
d cubrimaento al riesgo dd dcsc:mplco ha ~do realmente prc:ario en
Colombaa. cncon1r.lndosc un cubrimiento imcial en b prestacin social
dd ;auxilio de cn;amw que pap d empleador ;o f.wor del trab~pdor
como uru de las prcsuooncs -..~les.
" Vale sc1alar que b dOCtrinJ en mareria de seguridad social reconoce
bs prestaciones r~miliarc:s y el desempleo como contingencias propias
de b seguridad soc1al. Y ;ounque algunu cnuddcs de bs mencionadas
atendan b~ prera iones lilmliares. para <'fcctos dd pr~me anlisis la
referencia girar tn como a los grupos 1radicionalcs de proteccin.

me esrar refiriendo a los reconocirniemos pensionales

exclusivamente. -"~

Tal y como se seal, desde el punto de vista constitucional, el antecedente se encuentra en la reforma constiruconal de 1936. As, antes de entrar de lleno en el
proceso constitucional de 199 1, vale la pena reconocer
que en 1936 se dio un paso inicial de gran importancia
en virtud del cual se consagr la asistencia social. y.
aunque su valor polfrico fue realmente trascendental,J>
1
' El ric go del de'Cmpleo, J>or ejemplo. ha tenido cubrimiento en
b prcsu.cin del ;auxho de ccs.anrw )' ulnm;omc:nu.- en el seguro de
desempleo t:rado por b ley 789 de 2002. Mn embargo los dos a.mpa.ros

cncuentr.an rcstri~cioncs y carencias que desbordan los objerivos del

prcscnte libro.

,.. la Consurucin tk 1991 comagr6 de manera indc:pcndtenn: d

derecho a la salud. Fn es1e ~entido vf.tse. Fveraldc1 Lamprea M .. LD
Ommrunon tk 1991 r la mm,, la salud l11crurr;ad.JJ r Ja!idas, Bogoci.
l:nivcrnd;od ck kn Andes. coi<~n xnca. 20 1l.
11 Sobre <'5tc aspcuo ver, AnJ Mua Mu01 S.. " La rc-fonna constirucional
d~ 1936 )' ~1 ami no h~ci la construccin de la sct,'IHitUd social ", Rnlisut

LA CONS'II rUClN DE 1991 V LA SEGU iliDAD SOCV.l

IN'l'RODUC'CIN

desde el punto de vista de construcci n de la seguridad

Muestra de ello es que, adems de las prestaciones

concedidas a las que ya se hiw mencin, para los

18

19

social era slo esto, un primer paso, en la medida en que

ten a un cub rimiento limicado (cienos medios de subsis-

aos treinta ya existan norma.~ que ororgaban presta-

tencia) y dirigida slo a una poblacin con ciertas caractersticas, esto es, que carecieran de bienes, no ruvieran a
qui~ n exigirla y estuvieran imposibilirados para crabajar..l6

ciones &eme a las contingencias que estaran posteriormente a cargo del sistema de pensiones. Ejemplo de ello
es la pensin de jubilacin de empleados del ramo de

Buena parte de La doctrina ve el nacimiento de La

higiene,' 7 de los trabajadores ~rroviarios.)l de los miembros del magisterio pblico y privado,J9 trabajadores
de la Imprenta Nacional,40 o la pensin por muene de

seguridad social colombiana y las polticas de p roteccin

en los aos de 1930 y 1940, fundamentalmente con las
reformas establecidas por el partido liberal representado
por el presidente Alfo nso Lpez Pumarejo y particularmente con el nacimiento del lnsriruto Colombiano
de Seguros Sociales en 1946. Y aunque ello puede ser
cierto en trminos de inscitucionalidad, no puede desconocerse que para entonces ya exista un inters hacia la
proteccin que claramente encontr desarrollo en este
gobierno.

UmVVJit.zs, Po111ficia Umvcrs1dad J~'criana, nm. 12, julio-diciembre

de 2010. p. 101.
,. Articulo 16 de la Consmucin Polirica de 1886: - la asistencia
pblica es funcin dd l:.n ado. Se dt'bcr:i prestar. quienes cumcndo de
mt'dios de su[,oncnci.l y de derecho pan exigirla de orras personas, csrt
flsicamauc inup.lciudo par.ltr<~bajar. la ley dcu~rminaci la forma como
se preste La astSicncta iOCial y lo. c;~sos en que d~ ebria direa=rc

d Eswlo-.

D.-go Unbc V.rgu. LAs C(ln/IIIUnDnn tk CA/4mbi4. 2. edicin, vol.

m.

Madrid, Culruu llospin ia e lnnirultl de Coopcncin Iberoamericana,

p. 1227.

vigilantes de crceles, de fronteras y aduanas;41 adem s

de ello, la pensin de invalidez por trabajo en los lazaretos de miembros de la Polica Nacional;11 obreros,H
trabajadores del ramo postal y telegrfico 44 y mdicos
emplead os . 4 ~

De esta manera, para el momemo de creacin del

ICSS ya exista un incipiente esquema de proteccin en
fun cin de los servicios prestados y del ti po de entidad y
de trabajo que se realizara; pero adems de ello. no debe
17

Ley 98 de 1931.
"Ley l'de 1932.
" ley 42 dr 1933.

Ley 4'> de 1?33.

ley 8' de 1934.
"ley 4 de 1930 y ley 44 de 1930.
., ley 48 d~ 1930.

"Ley 2 de 1932.
"ley 32 de 1932.

lO

LA ('ON) IIT\ICIN 111! 199 1 Y LA S ECURIOAD SOCIAL

perderse de vista el papel de la caridad d e la lglesia46 y

de los particulare en la atencin a las necesidades de
la poblacin que en general se enconrraba en peores
condiciones sociales y econmicas. As, "la solucin a
la 'cuestin social' era presemada en los crculos liberales catlicos como una amplia prctica de aplicacin
de principios de jusricia, de moralidad, de humanidad y
de caridad, y era vista como otra alternativa a los levantamiemos violemos de las clases proletarias por las condiciones de pauperismo en que vivan".47 Y "si bien en

1870 lo 'social' se incluy por primera vez en la agenda

del gobierno, el llegar a que el Estado diseara unas polticas sociales y asumiera la responsabilidad mtal sera un
proceso lento y gradual".48
En este sencido, la ley 9' de 1930 regul lo relacionado con la asistencia social y escuelas de trabajo, pero
se trataba de una atencin frente a los vagos, mendigos y
nios que trabajaban. Recurdese que para el momento

.. u lglau no slo ~ volc haci~ b

IN1' ROOUC'CJN

21

la mendicidad era considerada como origen de desorden,

de tal manera que a los vagos se les criminalizaba y
renlan vigilancia pocial y slo la enseanza de un oficio

se consideraba como el medio adecuado para salir de su

esudo."
Se trataba ento nces de una asistencia de "control

y organizacin social" sin que hubiera ningn ripo de

exigibilidad para hacerla efectiva. De esra manera, el
cubrimiento de las contingencias de la vejez, la muerre
y la invalidez., o se cnconrraba en el paquete de prestaciones por el hecho de ser trabajador en las categoras
que contaban con legislacin para ello, o simplememe se
buscara por alguna entidad estatal, privada o eclesistica
que pudiera darla de acuerdo con la gravedad de la situacin del solicita nte.
Volviendo entonces al antecedente constirucior1al, y
con el trasfondo de estas pocas alternar.ivas de proteccin
social, el partido liberal propone volcar su atencin hacia
lo social y por ello "vc:J en la reforma de la Constitucin
la posibilidad de w1 cambio profundo en las estructuras
econmicas y socialcs",W buscando mayor intervencin del Estado, atendiendo a las necesidades que en d

a rid:.d d.- los pobres sino wnb~n

propici l; creac1on de S<X:Icdade> muruanas. cajas de ..borro y barrios
obi'C'ro~. En cs1c ;cncido 6lsc: Lut ngdJ Nutt Espine!, El obr~ro
tlwslrilM. Pmw Dbrrra 1 popular rn iDmbw 1909-1929, Bogo.
Unimdcs. 2006.
Bcamt suo noaJ.U. Ctzntla4 1 lmufinca El rr.namU'IlUJ b la
pobrna m Ctlombut, 18-()..1930. Bog01i, Unh'n'Sid:td Ex1emado de
Colombil, 2007, p. 17).

"Bnrriz Casuo Carv.&j.U. p cil .. p. 152.

aspec:1o ,,.., Jum Carlos Jundo Jundo. l{,~. pobrn J

rnrmltgos. Cmmburi6n 11 In lnrror~a SO(III/ roiiJmbiana, 1750-1850.
Mcddln, La (;am,1a, mlecun OJo de agu~ . .!004.

.. lvaro nndo Mcjia, "L..ptz PumJI<"IO: la Rc:->-oluu6n en .\lucha". en

Enrirlop~tlra Nu~wt Hwona d~ Co/QmbJtJ, vol l. cap. 11. Bog01, J>lane 1,1,
1989. p. 340.

.. Sobrt

CStt

LA CONSTITl'CIN Dll 1991 Y LA SECUIUDAD liOCIAL

I'<TRODUCCIN

momento se le plameaban y llevando a cabo la reforma

Estado pero unas limitaciones y un esuecho margen

para ofrecer ese espacio de proteccin.

1l

constitucional de 1936.
En ella se desarrolla por primera vez la "asiSlencia
social", ya no como W1 aero de caridad en cabez.a de quien
esruvicre dispuesw a hacerlo sino como una funcin
propia del Estado, enconrrando nuevamente la atencin
como parte de la teora poltica estatal. Aunque en el
momento existi un reconocimiento del problema social
y de la necesidad de intervencin del estado. comparto
lo posicin sealada por el profesor Gerardo Arenas, en
el sentido en que la asistencia social "resultaba estrecha
y de connotacin dadivosa, pues careca del senrid~ de
exigencia jurdica propio de los derechos de segundad
social".SI Ello obedece al hecho de que la asistencia se
brindara a quienes no ruvieran ingresos para subsisrir
pero adicionalmente no tuvieran a quin pedrselos Y
estuvieran fsicamente imposibilitados para rrabajar.
Es decir, hay una responsabilidad del Estado pero
tambin un elememo de solidaridad (sera la familia
quien d ebera en primera instancia atender las necesidades y por ello el afectado tendra derecho a exigir su
proteccin) y de responsabilidad propia, ya que s.lo
quien no puede de manera personal atender su subsistencia podra pedir el amparo de la asistencia socia.!. Hay
un logro en el reconocimiento de la participacin del

La crisis requiere intervmcin

As, casi diez. aos despus de la reforma constitucional con la expedicin de las leyes 6 de 194 5 y 90
de 1946 se dio origen a la instiwcin insigne de la
seguridad social, esto es, el Instituto Colombiano de
Seguros SociaJes (ICSS), reconociendo la posibilidad
de vincular otros grupos de ciudadanos pero di rigido
fuodamenmJrnente a los trabajadores, siguiendo el
modelo bismarckiano, de manera que el derecho reconocido por el Estado, desde el punto de vista conSlitucional, para la ciudadana en general quedaba circunscrito
a la asistencia pblica.
De esra manera, la seguridad sociaJ resultaba del
desarrollo e ncre las panes que intervenan en la relacin
laboral sin que c~sricra un inters y una declaracin
particular del E.srado sobre reafirmar su reconocimiemo

y ampliacin de lo ya existenre.
Aunque la creacin del fCSS dio prio ridad al seguro
de enfermedad general y maternidad "por representar
sta la necesidad ms urgeme de la poblacin trabajadora de la capiraJ del pas",Sl en materia de pensiones

" ln<tiruco de Seguro> Soco;~lcs (ISS), l

60 atJJ t ytundatl sqoa/
1946-2006. Bogod. lnsriiUW de Seguros Suwles (ISSJ. 2006. p. 20.

LA CONSTITUCIN OP 1991 Y LA StCliRIDAO So<:LU

INTIIOOUI.."CIN

la implementacin fue progresiva hasta la dcada de los

de seguridad social, y de ese porcentaje el 12o/o corresponda al Seguro Social'';5' en 1980 conraba con 58.807
pcnsionados,5~ nmero que se increment a 207.7 18 ~9

aos sesenta y serenra.

En 1949. ei JCSS contaba con 105.07 1 afiliados; diez
aos despus ascendan a 837.376. Para 1970 contaba
con 2. 141.007 afiliados.~) desbordando el clculo hecho
frente a la poblacin cubierta.~
Los aos venideros, si bien mostraron avances en
nmero de afiliados y emidades prestadoras del servicio
de salud, en otros aspectos slo daran ejemplos de la
crisis de la seguridad social: "A parrir de 1970. el lnstiruto no slo lidi, con obstculos econmicos, sino
con debates concepcualcs en cuanto a sus funciones y
responsabilidades".S5 El ICSS dej de recibir el aporre
estatal establecido desde su creacin, la expansin de
los establecimientos de atencin y del cubrimienro cuvo
altos costos, los egresos se fueron ampliando con la inclusin de beneficiarios; a esta situacin habra que adicionarle sus problemas laborales inre rnos.~
Para la dcada de los ochenta, "solamente el 16% de
la poblacin de 1 ic) pas esraba cubierto en algn sistema

en 1990. Ahora bien, de acuerdo con el Infonn~ ma-

istiro del lSS, para 1990 existan l 040 entidades que

ofrecan programas d e seguridad social/ 10 respecro de las
cajas oficiales existan 169 entidades municipales, 25
departamentales, 1 distrital y 9 nacionales, que, anre la
ausencia de estudios tcnicos, con los recaudos pagaban
los gastos de fu ncionamiento, en ranro que las pensiones
se pagaban con las transferencias presupuesrales. 61 Paradjicamente este nmero importante de enridades no
garantizaba el cubrimiento de la poblacin econmicamente activa: para la dcada de 1980 el 16% era
cubierro (de los cuales el 12o/o por el JS$),61 en ranro que

r lbld., p. 74.

" De los ~8 .80"' .~ .8J2 cun pcuionldo, pOI ,eje->.. fd .. An.tlirzs t/

t1fl#m4 OIIDtntro J finmtctrro t{ ~ro Soria/, Sl"is iclllias dr turn
1946-2006, Bogot:!, lnsututo de licguro. <;ocl~n (1$$). 2006. p. )l.
"l)c CS(OS pcn~Oil;tdOS. J }4 . 9')6 lo Cr.tn ror YCJl"'<. ibtd.

' lnsucuto de <;cgunh Soc~lcs (ISS), p. dt., p. \S.

.. Id .. Anlms tkl nll/lrn/1 1111/lmUO 1 fin.mruro tM ~ro Slln.d, rro
Jiauw tk trmon 1946-2006. Bogmi, 1nsturo de Seguros Sociales
(1~). 2006. p. 3 t.
" Id., /SS. 60 11nos dr SLfllrulnd s11n.rl 19-16-2006. Bogol<i., lnstiauao d.-

Seguros Soculcs (lliS). 2006. p. 39

~

Jbrd .. pp. 38 y ss.

" Ulpimo Apb. "lnarodu<cin ~ b >eguridad ~al y a kx "'tUffS

soc:ilb", en >CJ.r Rodrguan ,J., op. ut .. p. 24. En este nsmoscnrido
'~r

lnstiruw de 'i<-guros !>oci.alcs CISS). /SS. 60 litios tk srgunda social

1946-2006. Sogo. lrumuao de Sctluros Soclo (ISS) 2006. p. -6.

" Ulpia.no Ayala. "lmroduccin ~ la seguridad social y a lo, seguros

-wa. en sar Rodrguan ~1 .. p. uc, p. .:!S.

" lnuitu to de ~guros Sodales (ISS), p. cit.. p. 74.

LA ('0SS11TUCIN DI' 1991 Y LA SH;URIDAD SOCIAL

ISTRODUCCIN

para la dcada de 1990 no era superior al 25%. 63 Pero tal

As, tanto desde eJ punto de visra de financiamiento como de funcionamiento y coberrura~> haba

:t6

v~ lo que resulta ms contradictorio es que con las bajas

tasas de afiliacin y, por ende, de cobertura de la poblacin. "las prestaciones colombianas se distinguen entre

2]

un problema instJrucional con la multiplicidad de enti-

las ms generosas de Amrica Latina" tanto en trminos

de monros pagados como en requisitos para acceder a las

dades y por ende de regmenes pensionales: la mayora

de estas entidades no contaban con estudios accuariaJes,
enconcdndose frente a grandes problemas de finan.cia-

pensio nes.M
Adems de ciJo, en el diseo inicial d el ISS se estableci la necesidad de realizar unos incrementos quin-

cin; y, por oposicin, esta djversidad instirucional no

lograba ofrecer u n cubrimiento adecuado, dejando por
fuera a miles de colombianos. As, Ulpiano Ayala68 sefia-

quenales en la rasa de cotizacin, sin embargo ello no

sucedj haciendo que "d crecimiento de las presraciones [haya] superado con creces el de los recaudos y

laba la existencia de mlples entidades del sisrema que

acruaban sin ninguna coordjnacin, un innumerable
nmero de entidades previsionales pblicas que no ofre-

el de los rendimientos de las inversiones y reservas".65

can un cubrimiento adecuado de la poblacin econmicamente activa. La conclusin posible entonces era
el "aJejamiemo de los principios reguladores de la seguridad social como son: la universalidad. la equidad, y la
solidaridad".(><)

Para 1989 los ingresos (donde se encuentran las coti7_acioncs a cargo de los rrabajadores y empleadores) eran de
$104.739 millones y los egresos (por prestaciones) eran
de $ 113.34 1 millones, existiendo un claro dficit en la
esrrucrura pensional.66

~Sobre 1~ siruac:in de la squridad soci;al v~ sar Rodrigua

cp. ciL; !Umtln Omllc.lo Frcdiani, La srr;urulnd Jl(l/ m

e1

l.,

/_unomnhi&4..

mudio ro111pnr111it'O ,/ ~uro wmrl m Argmnna 1 Colombia,

But"nos Air~. C~nrro lnlerdi.sciplinariu de l:.stuJim sobre d Ocs.arrollo
latinoamericano. serie lnvcsrig:.ciono Externa>. 198'J: Scha.sli2n
Edv. uds y Ro berro Steincr. La ~wlumJn mromplm1: !.u rifomr.u d~
C.viria, Bogo.l. Grupo Edi!Ori31 Norm~ y Fcdc\J rrollo. 2008, p. 180.
1111

Ulpino Apta. "Introduccin la .quridad UK:ial y a los sq;uros

soclalc", en scar Rodrigue? ct :il., p. d 1.. p. 25.
.. Porl'jcmplo. IC' seala quc para 1989 d nivel promedio de una p<'nsin
en el ISS era de 1.29 sabrios mnimos. miemras que rn Cajanal era 66%
5Up<'rior a IJ del ISS y en Caprccom 1500,, \in que lo~ Jportl"S aumemen
en la mism~ proporcin. ibid., p. 37.
lb id .. p. 'i l.
.. lb.d.. p. 56.

'" Ulpiano Ay:al~. " Introduccin a la >tgundJd sou..J y a los ~uro;

IOCWes", en .ur Rodrguez ct .al., p. cit., p. 14.

"Kar Rodngua, "Condusiones y prrSp<'Ctnr.as". en sc:u Rodrigun

tt ~.. p. CI .. p. 137.

18

INTRODUCCIN

LA CONSTITUCIN DE l991 Y LA SF.CUR IDAD SOCIAl

Ame este panorama desolador, la seguridad social

existente en el pas se enconrraba en el foco de numerosas crticas que llamaban a la necesidad de un cambio:
resultaba necesario atender los problemas financieros,
la mukiplicidad de regmenes no ofreca mayor cobertura, el rgimen del secror pblico resultaba complejo,
haba una clara deficiencia en la prestacin de servicios y
en la resolucin de solicirudes pensionales, y sobre todo
una baja cobenura en materia de proteccin. Por ello no
resultan extraas las iniciativas &enrc: a la necesidad de
reformar el sistema vigeme hasta ese momento.
Y aunque existieron varios intentos de reforma, de
manera particular para el momento de la discusin de la
constinayente, en los primeros aos del gobierno de Csar
Gaviria se propuso un cambio en el sistema pensiona!.
Sin embargo. ste no fue bien recibido por el legislativo,
pues estaba denrro de un paquete de reformas dentro
del mbito laboral y se consideraba que los cambios al
sistema de pensiones deban discmirse de manera independienre.70 La trascendencia del tema ameritaba su

29

Y ello tiene relevancia en la medida en que en la

propia Consrirucin se abord la necesidad de cambios
instirucionales en el sistema pensiona] existeme, es decir
que adems de la consagracin del derecho tambin se
estableci el camino para las fururas reformas por parte
del poder legislarivo. 71 As, con la expedicin de la nueva
Carta Poltica de 1991 se incluye el derecho a la segu
rielad social, que marcara las discusiones de las reformas
legal y consrirucional posteriores.n

La historia de la seguridad social en Colombia, al

igual que lo sucedido en muchos paises, empez bajo el
amparo de beneficios individuales que se fueron generalizando cada vez ms. Sin embargo esa ampliacin
esruvo dirigida fundamentalmente a los trabajadores,
generando nuevamente espacios especiales de proreccin. Desde el punto de vista legal, se cre una inscirucionalidad pero con bajo resultados; desde la ptica
consrirucional el logro esruvo en el reconocimienro del
papel del Estado en la "cuestin social" dando lugar a la
consagracin de la asistencia social prblicn.

separacin.
L1 Constitucin ~srableci la necesidad de cr<.>ar un nuevo sis1erna
inregral de seguridad ~lcial. para lo cual convoc );a. creacin de unJ
comisin que iniciara las discusiones al respecw y diera lugar a una nueva
legislacin.
11

.., Sobre)~ alances de la n:forma en el si$tt'DU de pensiones pr=nuda por

d Gobiemo en 1990, va.<e Sebaslin Edwarcll y Robcrm Steincr, p. cit.,
p. 180; Francisco Po~ de la Pefia. bo-tad pam trabajar, Bogot. Tercer
MuJTdo Editores, 1995; y C. Lpc-.t M. e1fU. ,Amlisis d~ 1m alumarivas para
w111 riforma pmsianal m Colcmba: itrformf' pmmtafJ al prvgnuna tk 1m
N.iwonrs Unidas para adaarrollo PNUD. Samaf de Bogori, Corporacin
Nacional de Consejera Econmica y Social C<>nscn1o. 1983.

n A pesar del llamado Jnre la "crisis de 1~ seguridad vcial" que duran re

algunos af10s se hizo, las discusiones legidarivas li.1eron imptiliadas por
d artculo transitorio de la Cobtitudn que Uamaba a la reforma ~
int~cilln del nuevo Si\terna general de seguridad sociaL

JO

1J1 CONSllT\ICIN 01> 1991 Y !JI SFGUIUDAO SOCIAL

Con estos anrecedemes como contexto del afn de

cambio que se vivir a partir de la dcada de los noventa

y para el anlisis del significado del derecho a la seguridad social en el momento de la expedicin de la Cana
de 1991 , visco veinte aos despus, he divido en tres
el rema: en primer lugar abordar la consagracin del

11. Iniciativas de amparo constitucional:

punto d e arranque diversificado

derecho a la seguridad social, wmando las propuestas que

en ese momento se discutieron en la Asamblea Nacional
Constituyente, es decir la consagracin propiamente
dicha; en segundo lugar abordar la relacin entre el
derecho inicial y la posrerior reforma constitucional que
sufri el articulo 48, para luego presenrar algunas ideas
freme a qu ha sucedido desde las primeras propuestas
sobre la seguridad social hasta su alcance el da de hoy.

Tal y como lo han mencionado diverl>os doctrinan tes,

la Consrirucin de 1991 es indita, en ella no existi una
imposicin doctrinaria exclusiva ni una supremaca ideolgica: fue un pacro poltico:3 raz.n po r la cual la consagracin del derecho a la seguridad social puede ser visto
como un consenso bsico frenre a diversas propuestas
de cubrimiento de las necesidades. como un cambio en
su arencin, como w1 reclamo de prort>cci n por pane
de los ciudadanos; aparece enronces la eguridad social
como elememo de teo ra polrica de Estado. Es decir,
qut> la consagracin de la seguridad ocial implic un
acut"rdo sobrt" un mnimo.
Cobra importancia este aspecto wda vez que con
dicho reconocimiento el Estado conviene en l:.t necesidad y la existencia de la seguridad social, e~ decir que se

'l

.John Oougas (.:omp.). LJ CDn1tituci6" t 1991 1m pat14 ptJilrim

iltbk!. Bogot. Univ~rsidad de los Andes. Dep~n~mcnro de Ciencia

Poliua. 1993. p.

r.

Jl

U. COr<nn \T IN 1>1 1191 Y U. SEGURIDAD SOCIAl

IN10ATlVA5 DP A.\! PARO 1 ON'\1 ITUCIO!<Al.

rrata de un otorgamienro ~ustamivo, ms all del instirucional: debe ser concebida como un derecho, con inde-

a plantear su discusin para despues de la Asamblea

y por ello el Congreso rechaz la idea:\ lo que llev

pendencia de su insmucionahdad y de los problemas que

ella pudiera tener. De tal manera, se epara d derecho y
~e deja en mano del legislador la "esperada solucin" de

Consmuyeme.~o

los problcmdcos a'>pccros institucionales.

Los lineamientO) que se planreaban hacia la segu-

nivc:les. dd cual los fondos privado d e pensiones haran

pane. considerando que estimularan el aho rro. As,
habra u n sisrerna bsico de invalidez, veez y muerre a

ridad social estaban dirigidos a buscar una racionalizacin del sisrema, a atender al comexro del pas y sobre
rodo a presentar el p roblema "desde el punto de vista del
inters de roda la colectividad y no solamente desde el
ngulo de la conveniencia o de las aspiraciones de cada
uno de los sectores d e la poblacin''."' Tal y como se
evidenciad , la mayora de las propuestas de consagracin del derecho p.1rdan de los problemas que presenraba la seguridad ~ocia! p:~ra el momenro. derivando
en b ncceslclad de la consrirucionaliz.acin del derecho
como una "pro mesa~ de mejoras futuras.
Tal y corno lo ~erhJ. en el gobierno de Csar Gaviria.
dentro del plan de reforrnJs se intent incluir una modificacin al ~istema de \Cguridad social. in embargo, C:Sta
fue una propue ta dcntro del p lan de cambios laborales

propuesta de aquel gobierno planrcaba un

rgimen pensiona! complernemario en pilares o distintos

cargo del lnsriruro de eguros Socialc , garanrizando

una pensin mjnima, y un segundo nivel a cargo del
sror pnvado bajo la capiraliz.acin individual .., A lo

" W.ue Viaor Chavt$. "Aprob~do d re>to dr la rdornu t.bor:al b

teprid.ld sod.1l no srrJ priv~liud.t". El Timtpo. Rogo1~. 30 de noviembre
clt 1990. SCin lnformJcin GenrrAI: l ui' AllX"no l o~ra. "ISS:
CftCtrJ ~tt 1umor", El ntmfHJ, Bugot.. l de didembr( de 1990, ~eccitin
Econotnf3; Vk1or Chves R., "Pe..: a l;~.\ ~rrc-iont'S de oposic:in y a
que 1umbarnn lo punto' .>br< 'c;urlJ.td '1\Ki"l rrfrtrn13 laborl : se
.albn el co~rmno". El Tirmpo, Bogo1J, ] dr dkrmbrc d<! 1990, seccin
Economu; y El 'limtpo. "La rdorma qu< .ucdr) pcnd1rn~r", Bogou, 30
dr d..:innhrc de 1'19(), ><iOn <"<On>m

w rdmu. dunnu: el gobcmo de- e~,.,, \t'a..C ~b;a.nn

Edw:an1s ) Roberto tcincr. p. CJI , M.mlu l'.io..ho .k Juamillo y
Eka ~brpn~ ~cha de l'muro, U, I Tri"""' laborJ1 Jntrntlnua

.. Sobrc

.......,_

ni~Wnt.m ,_ 1. nil4wn, Bogou, bm, 1'191, ) fr~o

1 ,fm.tzJ
trJI)Jr, &gol.l. lcr<.er Mwldo

Pau..b ck la 1\ona.
lund~cH'In p1.u b lduu~11>n u~nor \ l'undl.cion Fnnln~h Ebc:11
ck (.;olomb~ AILiiiJJ ,, Mwmlll.. ,,,....""' 11cn..J) ~f'""JJ I J.l
nctJin t/; 111tVIba t'f}<'Z r munu 1' t IUi'ltnta tbl 1Ti1baJII r
mjt:rmLtlatfn p~Jnumaln. 1mr.tmtrntrn pJrJ ltt tYntrtu:t>Fr<J.-uin rn~f
ikl 51suma N11#mbum# tb lf.lirud wri,J, Bogoc. l'undx.on par.t b
Educ3cin 'lupcri01 (l'r 'i), 1')8.3. p. 4 2.

JlfU""

f'l'"

F.duom. 19<)S.
- H.uu e>< ID<)fn<"IIIO, d 1~ <'llbnJ los nntO' dc- ~..kz, -qa Y
~e dd 1101 pnvildo: por u pnr en d ~1or pubiiGO cxisu;an
~ Qj;~.S que bwcalnn g:arnm1Jr dl<ho cubrumm1o.

"'Sobrc la npllaon ckl modelo propur-~o 'ca"" ')(b;asriJn F..dw.mis y

Roberto !IICIOCt, p. Cll .. p. 18'

l4

!,.\ CONSTinJCIN DE

1991

INICIATIVA~ DI! A'11'ARO CONSTITUCIONAL

Y!,.\ SFCIJRJI)AO SOCIAL

que se agregaran o tros sistemas complementarios segn

Ahora bien, alirmaba el profesor Jess Maria Rengifo que

la posibidad y eleccin del afiliado.

Aunque este modelo no fi1 e acogido 1 en este
momento ni despus, adems de los problemas de las

nicamenre a dercrm inados grupos de personas, es un

sistema rrunco y a 1., postre ine6ca7;, pues quedan por fuera

entidades pblicas,"'~ en las discusiones de la seguridad

social se inrroducc la consideracin de la participacin

aquellos pudientes, que con su conuibudn forralcceo el

r...] un sisrcma de ~cguridad social limi!ado

ridad social, la necesidad de intervencin y la opcin de

incluir la participacin de los emes privado~ como sinnimo de eficiencia. Vale reco nocer que, en un sistema de

proteger

infinidad de personas de pocos recursos econmicos y aun

sistema; adems, un cambio de fonuna puede conducirlas

de entidades privadas, lo que para algunos implicaba la

"privatizacin" de la seguridad social y el establecimiento
de un modelo "neolibera1".80 A pesar de que la propuesta
no fue aceptada dcnrro del paquete de reformas en ese
momenro, ya estaba clara la dificil siruacin de la segu-

a requerir los servidos en momcnros de apremio. EJ ideal

buscado y perseguid o hoy por los E.~rados e' el de prorcger a
roda la poblacin."

Y es precisamenre ~se ideal el que se encuenrra

permanente en los proyectos de reforma disculidos
previamente y presentados posteriormente dentro de
J, Asamblea Nacional Constituyenre, aunque, como se

seguridad social como el colombiano y dada la situacin ver, algunas de las propu ~ras iban dirigidas a la ampJiaen que se enconrraba para enronces, las alternativas de cin del esquema de proteccin, pero seguan gi rando
(':lmhio re~u ltaban bienvenidas y fcilmemc defendibles. d~nrro de w1 esquema laboral y no general.
Tal es el caso de la propuesra hecha por la Asociacin
de Abogados l..aboralist.u al crvicio de los trabajadores
J:,J y como seo ~.1l, 1." rmidad..-s publica:. prN:ncab;tn un dficit dr que proponan la seguridad social como un servicio
wbcrmrn d._. sus s..-rvit ios, problrm.t5 financirro~. incxh1rnci.1 de clcu lo$
ttu:ariales, problemas ~dminiSir.uivos que de~rnbocaban rn una pblico, con administracin y financiacin rripanira,82
ineficiencia e inequid~d. por lo qur n l:t dlscu,in de <us problrmric:u
nduy la nt"CrSidad de su hquidon o de b uacin de rnndade<~ que
introdujeran comprtcnci). V~ basriJn ulward~ v Robc:no Stdnrr,
up. cit.; 1-rancisco Jlos;ub de la Pena. p. cu .; y C. Lopn M. ct.., p. t.
010 V~ por ejemplo El Trrmpo. "La pnv.tiuiLIn del IS~ no t'1 para

5e

11

~s Maria Rengifo O .. l U'1Uritul J()aa/ m Cowmb1a. 3. edicin,

Bosod. Tcml$, 1989. p . ....,

" La form~ de finmciau(,n de la ~uridad social C( una de l;~< tanas

privilcgia.r a ricos". BugoCJ, 9 de agosto de 1990. 5eed6n t.:.conomi3; > ~ables que cada pas define ~gun sw cin.unsr.nc1as p-ruculrrs. En
El n~mpo. "Encuem del CNC p.ua C:uacol y El llempo usuarios no Col~mbia, cuando se c~1ablccc d lnsti ruro Colombiano de Seguro>
descalifican all~ pero prefieren su priv:uiz;~cin", Bt)goca, 4 de octubrt SocwC$ la financiacin de la segurid.-.d social se bas:.~ en un sistema
tripanho, es decir que las culiudonc, estaban a c:ugo dd tr.tbaradur, dd
de 1990. s..-cdn lnfonnacin General.

}6

LA tO:-SlnC( I" OL

1991

Y LA SHo\.RIOAD~IAL

f.sc;Jo f J l. meta de la segundad \OO..J es d cubrimJenlo

definiendo los riesgos a cargo y procurando su extensin
de
cud.1 l. pobbcion."'
progresiva.u
Asimismo, se encuentran iniciati,as en el sentido
Se evidencia entonces d claro inters por la consagraclaro de consagrar la seguridad social para as superar b cin expresa del derecho a l:t seguridad sociaJ.tw
asistencia soda l : 8~
Ya aJ inrerior de la A~amblea Nacional Consriruyenre
La ~cgurldad social de hoy debe ser una ser,uridad social era innegJble la inrencin similar, pues para muchos de
prOIl<lrJ de 1:15 necesidades de una manera Integra y efec. los delegararios era necesaria la imervencin y resrrucd\'a, con prestaciones ttn tradas en liS nuevas sitwcio~ ruracin de la seguridad social para luchar conrra los
sod~es. que \QO ueciemes y ambian da ~ da. ~rvi. &ctores de di criminacin existente .
CO) soci~es encendidos no como una accin paternaliil<t
Y aunque los proyecros varan en tanro que unos
del !:.sudo, s1no cmo (s1c] un der.ho en funcin de UO<t
son mis o menos generales y otro ms especfico\, s se
libertad esumul.tda que \.Ondwu a 1.. participacin respon
mcuentra
un eje comn en la conceprualit.acin de los
sable d~ lo} indl\idu<b r bo~jo b ~ponS.lbiJ.dad del propio
cambios: es necesario replanrear l.t seguridad social. hay
que "inrervcnirl:t", hay un inrers de cr~:~r cslruemas de
cmpleJdor y dd budt>. Ame d mumpluncnto de e.tc uhmo )' frmlt
~ b llt'sid.Jd dt hacer ~ju<lt> ftruncicros. <e ~cogi 1~ tormub de unJ proteccin y apoyo en la colectividad, pues lo cxisrence
financ ~cin blrmica, es decir J cargo del rr.baJador y dd cmplc:Jdor, momab:.1 grandes falen cias.
teniendo t<>rno h~ d ubrio devengado por d empleado. !:.sea lunu
En palabras dd dc>legata rio Diego Uribc V:ug.Js.'' la
frmula <e ha nuntcnldn h;asu d dla de' ho).
" El .lm,uln l de b propunu ~abha "!..1 'c:uridad \.OCII "' un cre:aci6n de los "derechos de so l id:.~ridad" e~ entendida
,_,f\~C!O publ~;O

dd f ,a<fu. <iu admlntslfa<.l<\0 V fin.trk::lLIUII

fomu gu:l! por d l.obr..,mo. lus tr.tbapdorn
los cmple.tdorc-; Accndcr:i cnr!T mn\ l;u wnungenu;u dm"d.n Ji

(.ugo

..eran omp:.uud<)S m

e; EKucb ~rcnor d~ AdminirrKJtln l>bt.u 11 \AI'I PropwntJ

cnfc:f'ITlC<hd gmer;J V proft:~lonaJ. IDalffllJCL.d. f"l1nnUIJ 11 I.J mru t trOJbilJD rDnt'th'III rll I.J 1 \:1/' fJM J, A ...,.,b~,.
!0\'alida \ci<-J. n1umc:. ort.tnd<ki ,, dN.'mplro ~ procunra <u Nt'"''"z/( ommu~m~. Bogou, E.SAP, I'.I'XI. PI' 1(,1! 169
cxremn prograiv .on 1 hn...Jdad de .:uhrrr ~ codo\ los h.d>n.tnrc- Jd '"Pmldmu;a dC' Ll Rc:pbLca, 'n.rr {J)IfJIIfiiJ"'IIU r tMIJf /o, rlomb,.mos.
tem cnrio n.1uon~l". en Asocb<inn ;k J\bot:Jtios Labnnli>u. ~ ~!CIO &,n. l'raldcncra de La R.:phliu, dO<um..mo. p.;r~ lA, .omu10~
tle lo~ 1r,b~t:.dore.. AJamb~.~ ronJIIflllmu ~ dnwho drl rrabajo. Bogou. P~l:ltA! Un.u y l.u me"-l> de u.tbo. 19')0. p "'(.
Rodnguct Quitu ldnorc:s. l!l'lO. p. IS.
' Odcg;aurio "liber.d. Ahogado. c~ C:ln.allcr. thpm.ldr> por
.. Rccuadne que La .urstcnci.11ou...J que h:1>u d momcnr<1 fe cnc:onrnbl Cun.Jin~rn:>r..t. o pmidmte tk b um.~ra de Rcprucmwt~ ) a
torwgn<b en b ru PoiJua ntab~ dmgidoa a un pupo <k penorus IC!Udor . vm.nw. Los roru:muycmco tk Colornb,;a rn l'l'll Bogot.,
que: no ruvrrun po~brlidad de cxr~u )U prmcc~con ) quc ~demal t n<.,.ww"Jc:nuna.tom/ wf_lmprinurAmlulo.\ px ' ldAn 1'iI~.:!O>.
C\1\JV"-'Rn ('O rn~01p.aodad p;an t:nb;t;u ""dando su c;orxrcr rC'5Jdual.
con.uludo d !') dr 01bnl dt' 2011. p. 1

<~<:cicknrn ;k lnmJO.

V. CONHITUCIN OE 1991 Y V. SEGUIUOAD SOCIAl

INICIATIVAS DE AMPARO CONSTlT\ICIUNAL

como "la modalidad ms avam.ada en el campo del reco-

19

_Aquellas propuestas d irigidas a la consagracin de

nocimienlO de las prerrogativas individuales'?' aunqu~

La seguridad social como un derecho independiente, es

la propuesta no contena aspectos propios de La segu-

decir. con un desarroiJo panicular y no "laboralizado".

ridad social. Hay pues una diferencia en las formas y

Vale anotar que la propuesta del Gobierno, abogaba

procedimientos, pero no en el resultado final: la con sa-

por u o estado intermedio entre las categodas propuestas,

gracin del derecho mismo.

Dada la di versidad de las propuestas que se refieren

se refiere tan ro a la asistencia pblica como a la seguridad

social, es decir, la propuesta se mova enrre la primera y La

particularmente a la seguridad social, para su respectivo

tercera categora. As, propone el Gobierno "el desarrollo

anJisis propongo una divisin que agrup as:

de un sistema de seguridad social que garantice protec-

- AqueUas que se refieren a la asistencia pblica, es

cin en los ca os de muerte, vejC?., enfermedad, mater-

decir, parriendo de la reguJacin constitucional ya exis-

nidad, accidentes de trabajo, invalidez. y dems riesgos

renre.8"
- Propuestas que se refieren especficameme a La

que seale la ley".'11 adems de la proteccin existente, es

decir, la asistencia pblica. ~1 De manera independienre
se propone la protecci n especial :1 los :-tncianos, garanti zando "su seguridad econmica, el acce.\O a la seguridad
social y su participacin en la vida comunitaria", as
como una polrica de "previsin. rraramienro. rehabilitacin e integracin"?\ r en general atencin a los disminuidos fsico~. sensoriales y p~quico~.'"'

seguridad social como uo derecho de los trabajadores,

manten iendo as la lnea bisman:ki:lna90 del seguro como
derecho de los rrabajadores.

" Asamblc> Nacional Consmuyemc (Af'..C). Cu1rera mmttmona~

num. 7 dcl18dc-fd>rnodc 1?91 . p. 15.
R urdtse que de acuerdo con d mculo 16 d~ la Co nst irucin dt
1886. <e ra:onoci2 la ;asisTencia p<~blia corno funcin dd Esudo pera
" ella podan acudir "quienes carcdcndu de medloo de w hsistcncia )' de
dcrcchc) p~ra exigirla dc o~ pc~n~. st~n f1siCJtllentc incapacitadOl
Vra trdhajar". Ver artkulo completo en du 14 del preocme texto.

"'E.n la propucMJ I.Orr,ponde Jlaru,ulo 46. ANC. CtJr~ltJ ConJmurmtl!,

nm. 5 dd 15 de febrero de 199 1, p 6.

En C:Sie scnudo. >C '~""Jaque ~,cxJ,J pcrsc;n,, in.:ap.rdr.l.IJ pa ro rrabaj.tr

)' de$provista de los medios n<:<:~.ttios p~r:t vtvir. ticn~ dere~ho J b
..sistenru publk~. ibul
01

"" Colombta cononuo en l:a liMa del modelo :tlcrrn que otreda ua
>Cj\uro para los rrabaadorcs contr.l cierra> comingcnci:t~ dentro de las
que se cncontr:aba b \C,CZ. b tnvahdcz y 1~ munte. a cambio de un ~:o Anculo 49 de l1 propuesu, ibid.
.. Aniculo SO d~ la propuestJ, ibd.
quc asum an el trabaj~dor y el cmplc~dor

l.A COSSTITUCIN DE 1991 Y l.A SFCt;RIDAO SOC"IAL

Propuestas basadn.s m In asistencia pblica

L'IIClA11VAS Ol A\IPAJlO CO"<'IllTVCIONA.L

41

los faccores de carcrer econmico y social que limiran

Frente a la clasificacin sealada e encuentran aque-

en la prcrica el goce de las garanras consrirucionales".9s

llas propuestas que parten de la normarividad constitu-

Por su parte Zalamea propuso la utilizacin del texto

cional existentes, es decir, del derecho de la asistencia ya exisrenre, manteniendo la

pblica; ejemplo de ello son las propuestas de los delega-

a.~isrencia pblica en l,

para la elaboracin de la nueva cana de derechos. 99

Sin embargo recurdese que la asistencia pblica por

rarios Jess Prez Gom.lez- Rubio''~ y Alberw Zalamea.

As, para el primero de ellos "no es por faha de dere- definicin consrirucional y conceptual tiene un alcance
chos en nuesrra Consrirucin vigenre o en nuestras leyes

residual, restringido y en los trminos constitucionales

que los colombianos no hemos enconreado la felicidad"

existemes implicaba una atencin a quienes carecan de

y por ello, ms que la nueva consagracin de derechos, lo

medios de subsistencia; es decir, se trataba de un cubri-

que debe hacerse es tratar de " implementar mecanismos

miento b:tsico, m nimo y para aquellas personas que no

que los hagan

Es decir, el problema no era de contaban con "derecho para exigirla de otras personas~ y
"fisjcarnente incapacitados para rrabajar~ .
la asistencia en s misma sino de la bsqueda para lograr
D e tal manera, por mucho que se buscara ampliar la
w1a mejora en sus ndices de cubrimiento. Y aunque
efectivos". 97

no existe una reforma particular frenre a la asistencia

asistencia pblica, sta nunca lograra los niveles propios

pblica, consideraba el constituyenre que "se consagra de la segurid.td social y la iniciativa resultaba enronces
expre.\anu:nu::, la i~:;ualdaJ de [Qdos los colombianos ante limitada. Es probable que bajo esta propuesra los consri-

el derecho, y la obligacin del Estado de luchar co1ma ruyenres hubieren pretendido iniciar l.t discusin y construir sobre lo exisrenrc, sin embargo la estrategia resul-

taba desde el principio condicionada y res trictiva. El

"" fd., (;11Uf<l nHIIUNOnaf. nm. 4 dd 11 de feb~ro de 1')<)1, p. l
El consrituyeme Gunz;ilcz- Rubio rtpreS<nraba al Pmido Liberal
"Abog;do. profesor univet~itario de Drrrrho, orWifii<'IOIIIJf', Srmann. p.
cit .. p. l.

problema era l.t definicin de una pollica del E_,tado

frenre al cubrimiento de cierras C<>lHingencias sociales.

Se ha insistido en que !,1 asistencia pblica es un e radio

"" ANC. G.uffll nJNfll<'lortaf, nm. 12 Jd 28 de febrero de 1991 bsico

pp. 2. B. tJ consrituyeme 7..alamea fue elegido por d Movimiento
de Salvacin Naciona l (MSN). " E."rlror, periodista, diplomtico y
,. lbci
pa.rfamt'ntJrro". ('0 s~mana. op. cit., p . .l

de proteccin, en tanto que la seguridad social ,.a

"" A.'C Gauw ConsttrunonJI. nm. dd 1 'de fcbrt'm Je 1991. p. 10. " fci, Gama Consii/IKttJll1l, nm. 12 dd 18 de lcbn-ro de 1991. pp.

2, 23.

LA COI'S11TVCIS IJE 199 1 Y LA SEGURIDAD SOC1AL

IN"IClAnVAS OF AMPARO C'ONSTITUCIONAJ

ms all, tamo en su definicin como en cobertura, por

La propuesta de Guerrero Figueroa se prc:senta con un

captulo referido al trabajo y al trabajador, uno a la egu-

ello hacer que la discusin estuviera dirigida por la asistencia pblica implicaba partir de otro nivel de proteccin diferenre y menor que la seguridad social. 100
Prop~stas

"labora/izadas"

Denrro de la segunda categora propuesta se encuentran aqueiJas iniciativa~ que plantean la discusin de la
seguridad social como un derecho laboral, es decir que
se tratara de una consagracin de rango constirucion:d
pero con un carcter limitado. como un derecho laboral.
ignifica ello entonces que se constitucionalhara un

43

ridad social )' orro a la familia, sealando que denrro

de las condiciones que se le deben garantizar al trabajador por cuenra ajena debe encontrarse la garanta ''de
seguridad social, [para el trabajador] as como para su
familia". Y seala de manera independienre el derecho
a la seguridad social como "obligacin dd Esrado y de
la colecrividad [... 1 la seguridad social integral e irrenunciable, garanrizada por el seguro social obligatorio

y dems medios establecidos y reglamentados por la

Jcy".'0l Nre e que a pesar del inremo de conceder el

derecho que ya enconrraba un desarrollo legal para los tipo de proteccin laboral en general, p:tra esta ltima
se acude a la organizacin e instirucionalidad q ue tena
trabajadores y necesitaba una mayor ampliacin.
Tal es el caso de las propuestas presentadas por como objetivo principal el am paro de la poblacin trabaGuillermo Guerrero Figueroa101 y Angelino Garzn. 102 jadora, es decir, el seguro social y denrro de un conrex:ro
regulatorio p ropio de los derechos de los rrahajadore.~ .
,. En c:src scmido, bien lo ~ab Arena:~ Monsalvc, la 1cgudad .socl
Por su pane Garzn propuso el derecho a la protec1mplia la supcrauon dd moddo asstcncJ.Jisu aJ\Iclllc b~ro la :omenor
cin de la salud y a la seguridad social como deber del
Cmmitucin t'KionAI. WJsc Gcr.udo Aren;}) Momahr. p. cit .. p. 47.
Esrado
y la sociedad, que debera garamizar:
1111
ANC:. Cacera Consritltl'iumd, nm. 6 del l!l Ul' fchrero de 1?91. p.
2. u propucsra seala: "b ohligac16n dd L1radu y de b colectividad
embleccr la sq;uridad <;i lntcgr.J e incnunci<lblc. g;tr.rntiuda por d
seguro <oeial obligarono y dcmls medios e>JJbleudo; y rc;lamemados
por la ley". El ~QnstiiU)'lllc Cucrrcro Fgucro n dcgido tn l ANC
como repr~mamt dd p;amdo lilxnJ. -Abog;tdo, profcwr ~merito de b
Universidad de Can;~gem", Smuma, p. cit.. p. l.
10
' ANC, Gacttn Conmfllt'I OIIal , num. 11 dd 27 de febrero de 1991.
p. 1O. De hecho \U propudtJ ~ dtnominJ " Propuc~t~) bboral~ pa"
fa nueva ConSLirucin Polhica Nadonal''. Angelino Gam~n acude :a la
ANC tn represenraci6n dr b Aliant.a Dcmocr.ii<.. M-19 (ADfM-19).

1. L1 prestacin de snvidos de salud prcvcnrivos y curativo [ ... ) 2. I.J proreu:i n adecuada al rr.1hajado r y su

f.am11ia <.umplidos los requisitos de ley para la obtcncion de

pensin , o esre mopac1t<1do por invalid~'~ vcje<L o mucnc
"Tknico en d~crricidad y mcd niGI, dirigeme sinJical. Fue ~ario
gen~~:tl de Fcnah ra.-;e }' de la CUT ". Srmana. p. ci1., p . .1.
,., AN . Gt~rrta G"omtuurro11111, num . 6 Jd 18 de fcbrem de 199 1. p. 2.

INIC IATIVAS

LA (0NS11fi)CIN DI 1991 Y LA SEGURID.~D SOCIAl

Or. AMPARO CONSTrfUCIONAL

45

[... 13. El reajuste peridico y autom:lico de las pen)iones

de los trabajadores t'll valor consta.nre, teniendo en cuenca el
costo de vida y el nivel de subsistencia. 4. La proteccin a b

se evidencia en la ponencia general ~obre el trabajo y el

matcrnid-.d y a la infanda por medio de instiruciones espe.

ciales. )o. La proteccin de los ancianos y person.LS incapaci-

Angdioo Garzn. Tulio Cuevas, 108 Jaime Bentez. 'oq

tadas fisica y mentalmente para trdbajar. 104

Esre carcter laboral se encuentra a lo largo de la

Esta tendencia se mantiene en los consriruyenres y

trabajador presentada por Guillermo Guerrero Figue.roa,
Guillermo Perry Rubio 11 0 e lvn Marulanda.'" quienes
presentaron una ponencia-informe sobre seguridad

social integral, cuyo fundamento es el de kproteger al

exposicin de motivos, en la que se hace nfasis en las

trabajador de los riesgos y contingencias que se pueden

condiciones laborales en Colombia y la necesidad de

presentar por causa o por ocasin del rrabajo. Este prin-

reivindicar el trabajo. no slo como una obligacin

cipio incluye y ampara normas como las que regulan las

social, sino tambin "como un derecho que el Esrado

indemnizaciones por enfermedades profesionales, acci-

debe gara nti7..ar y proteger", ~ para concluir que dada la

dentes de rrabajo, jubilacin, pensin de vejez y orras" . 11 ~

situacin social (en panicular la de los desempleados y

Es decir que se tra tara de un derecho en funcin de

10

quienes viven de las "renra$ del trabajo") deba pensarse

en la posibilidad de "aprobar, como clusula transitoria
de la nueva Conscintci n Polftica Nacional. un plan
mnimo de emergencia y alivio social, correspondiendo

as a la iniciativa de la Iglesia catlica que, con motivo

de cumplir e en 1991 el primer centenario de la encclica Rmon novnrum de Len XJ II ,'Il< ha proclamado
ste como el 'Ao de la Justicia ocial'". Hr

'"' fd ..

G.lrr:a ( otutlfunomt/,

num 11 dd 27 de feb~ro de 1991. p. 1O.

... lbid.. p. 11 .

., Ra:uerdc>t' que esu cncrdo<~ au dirrgrda fundamem.ilincnu: a

rervindlur lo> dcr"'ho; d~ los tnb3jadorcs.
lO"

lbtd.

'"" Represcmamc del Movimiento de Salv.tcin Naciona l (MSN).

"Rcpi'C$en!llntc dc lo> rrnba~dorc\ en lm nrbiros ; rndicalc>, duran!~
v3rias dcodas. PJrtidp en la O rl(aniz.u in lnrernacion:r.l dd lrabajo
y en Otras entidades simtlam de arktcr rcgoondllatinoamericano. Fue
conj;J y rtprescntamc a iJ Can1Jra. Y viccprcsidcmc del Di~ctorio
Nacional", &m11m1, p. d t., p . .\.

'"' "Ubcral. Alxgadu ( ~ dun.tor del lnsmuro \..<:>lombiano d..

Biencsrar Famili.tr rut dircuor del 'it na: reprcscmo~.mc deJ presidente
de la Rcpblrco en b lunu l>uc<II'J del Bao.:o Ccnrr.tl Hipottctno-.
~-"" p. cil ., 1' l .
,. -ubcr.tl. 1ngcnot'ro wn post;rJdo en 1-..<.onomra. Profesor univcl"\itario;
fue dlrea:or de f cdeurwllo: minimo dt' \lin.u r scrudor. !>nnana. p.
cit., p. l.
11

ANC. G:aw JtiJIITU<lDIIal. num. 15 dd 13 de: abril de 1991. p.

9. Muulanch., " l ibcr.tl. F.... onoml\t.a.. fue drrc~ror de dcp~rumcnro de
l'lancacin de Pcrcrra, ;caldt dt' 1 ml\nt.l crudJd. sccrctmo general del
Mlni\1crio de De~rrollo", Vtna>ul, p. < 11.. p. l.
ill lbiJ.

1.11 CONSTI r UC: IN J) F

1991

INICIA'llVAS OV 1\MI'ARO CON~'! ll'UCIONAL

Y LA SP.(1URIIJAD SO C I/\L

47

la calidad de trabajador. manceniendo as la lnea del

lo mismo que la seguridad social'' 111' o la del constiru-

modelo alemn ya existence.' 13

Consideraron los consrituyem es que "el problema d~

yenre Fra nci~o Rojas Biny, 11 ' que de manera particular

seala que "la labor realizada ~n el hogar gozar de segu

ahora, para u n consritucionalisra ajustado aJ ritmo acele-

ridad sociaJ" . 111 Por su pane, en la propuesta de Augusto

rado de los tiempo , consisre en hacer posible y reaJi1..abl~

Ranrez Ocampo 119 y otros e excluye de la asistencia

un rgimen jurdico y social adecuado en el cuaJ el trabajo

pblica a aq uellas ..personas que teniendo opo rtunidad y

sea una exigencia moraJ no slo econmica, sino condi-

capacidad de trabajar no deseen hace rlo~. 120

cin primordial para la dignidad de la vida humana~

114

Resulta importante resalrar que en esre tipo de

para ello desarrollaron los conceptos bsicos del trabajo,

propuescas no se renuncia a la asistencia, sino que se

ti

considera como parre del sistema inregral , como un

como dtrtrho y d.eber, lo capacimcin y adiestramiento,

d"t'cho al nnp!t'o, la igualdad de oportunitus, la limitacin de lo jornada, los dt'scmuos y vocaciones peridicas. 111
uguridttd social, lo prouccin a la maurnidnd y aL menor
y In seguridad e IJigime m el rmbajo.
e anali1-an

emonccs las p rincipales

primer paso de prorecci6n para segui r con otro nivel

que sera el desarrollado por la seguridad socia.!. Sin
embargo, bajo esta perspecri va el derecho se plantea
desde la bsqueda de efectividad de lo que ya exista,

reformas y aunque hay un inrento de llamar la atencin sobre la

sugeridas,m como por ejemplo la del constituyente Ivn

importancia y la necesidad de un,1 seguridad sociaJ ms

Marulanda G . que seala la necesidad de la intervencin del Estado "para que los ho mbres y mujeres traba-

amplia, las propuestJS se m:111rienen en el derecho de los

trabajadores.

jadores tcng.m d descanso y la recreacin necesario,

'" lbtd..p. 11.

LX hho se .ICUdc: ,omo ~mcd~ncc ~ b Conmcucion de \X'rim.u.

ibld.
,. A~<..: (,Jc~IO (imJIIIUI"IOIIJI. num 4'i del u de :abril de 191) l. p. 5.

11

'" Adems de: b.s propucscu p~'ot'nuc:las por lo~ ,on~ciruyemcs. St

nnicron en cucmJ d.-crs.L\ proput'Sr~~ (u.:hcma r cuarro p~reccll
se;tbd,u) de disrinus ~I'\Ona5 nnur:alc< y uridJca.~. El lrsudo d~ <sus
pucd~ er~ en AN<..:. (,'am., lnsmunono/. nm. 4~ dd 13 de bril dt

1991. pp. 12 y u.

"lndJ;t:ru. AbogAdo. Rcprescnr;tntc ~ b Org~nrucoon :-iJClonal

lodigma de: Colomb1 Q-.: JL. vmana. op. ur .. p. 5.

' " ANC. wuu mJitluflonal. nrn 4S Jd lJ de abril de 1991. p. 12

Rcprcsen~nr.- ~n l A~( de PJrudo Social Con.>'rudor (f> Q.
"Abopdo .-sptcialiudo en Dr>arrollo 1-.conrnco. Ha sido juez;
eooctpl; rc:prescntanrc de b C.mw-:a; alaldc: mayor de BogoC3 y
minisuo de: Rcl~oon.-s El;cenoro. famh1~n h~ ~ido mmistro dcl~ario
ll

'1 diplomtico". Snmma, op. d r.. p. 4

110

ANC, Gama Conmturionnl. mim 4S cid l \de bril de: 1991. p. 12

LA ("ONSTI 11!( IN Dl 1 <)91 \ LA Sfl:URJO.~O

Propu~sta.r

ro<

IAI

l"lCIATIVAS 1)~ \\IMitO CO"STIT\.'C"IO"Al

dr un durrho gm~ml

49

La propuesra de Cario~ Lemos immonds 121 con~i

den que en mareria de seguridad social,

Finalmcnre en la tercera categora propuesta

encuentran aquellas propuestas que ~e indcpendiuron
de la asistencia pblica o del derecho de los trabajadores para referirse de manera e~pecfica e indi\ idu.al a la

FJ E.sudo prorcger y fomcnr.ua los derecho\ de Jo, habirmres a recibir <k c!l y de- la empresa privada los (('rvic:ios
~icos y paramdico~ de salud, de premciones econmias
para rodos los m~lnjadore$.. pblicm y privados: de J.Sistencia
pblica a los inc:apacuados fls1camenre p.H.l 1rahajar que
caretcan de medios de )ubsisrencia; de ~ub\id1ar el desempleo y foment<Jr d empleo, de disfrur,1r de rcue.tdn, y lo~
dcns derechos que e~rablc:-Lca la ley. cuando M" den nc.t.e
sKhdo colcctiv.I.S que perfeccionen d dC'rcc.ho genlrico d~
segurid<Ml socia.l. al cual se consider.t como func16n esw.tl,

~eguridad social. En este senrido, los delegatarios Jairnt

Fajardo Landaera 111 y !)ario Antonio Mcjfa AgudeJolZl

~ealan "IJ solidaridad como manifc,racin nacional

[que debe ser) promovid.t por el E.srado y la sociedad

a favor del desarrollo de rodas las persona\ habitantea
en ('~lombia, para la conquisra de relacione men
desiguales y. en especial. a favor de la nit"Z y la \eja'', :J

es d~cir, que induy otros derechos (como la recreapropone la consagracin com

cin y la proreccin ante el desempleo) demro del
derecho fundamental "a la s.tlud y la seguridad social",
concepro de seguridad social , que hoy lo entenderamos
aunque en su desarrollo ~e ocupa slo del acce~o a los
con una visin rn.l. de proteccin social, de polrica ms
servicios de salud. 124
amplia.

y en virtud de ello

l>C

Para lograr este e quema de proteccin, e~ta propuesta

considera que para la poblJcin cconmiomcnre acriva
.\f1nnbru del ftCTUh> l't>pubr d~ I Jbtr~uon IF.I'I J. " '<Kcrn v l1dcr dr: se mantendra el Instituto de Seguros Sociales, la Caja
~ t,>U~rnlb en Anunquu". ~ffl.IHJ. up .:u. p <;
<k Previsin Social para los trabajadores de las enrielado
w M~embro del [fencil,, J'orul.u ck lt~~ci"n IU1 1 , -.xiCTn' 1'
territorial~ y la posibilidad de inrerYencin de enrid.tdes
.k~ su~, u~ . lblli
1
privadas.
A pesar dc la generosa pre~entacin , se tratJ de
Antculn (. tk J. pmput"IU A:-.= C. Ll1ur11 C(lmllllutllrt;l/. num. 2"'
26 d~ rn.lrro de 1')<) 1 p. 2~
1
'

ANC, (~tuna Ct~IIJntttnorud. num. 1.7 .Id 26 de m~rro J.. 19\11 p..
22. El m1'culu scn.;l.a c<lmo d<"recho "A b ,;~lud Y:a ).; ~und.Jd <oOCiJL
Todo colombiJllo ncn<" d..lt'Chn ;a b proldn d .. su salud u :l[(~nd
biia ~A:r:a ~wuu:a \ .t ~o dd F~1;~do lu d p=upu~w :encral dr
!l;a;to5 se: <UlgJ\aU un p:arud.J llO 111feuor dd 10"1. p.tr.a Jtendcrlu

"' Ubcral, Abc.g~do ) ~riodhu Fue: pml~or umve"icmo;

I'Cp~Uenumc a la Cmu.., \C:nador. g<>bcnudor dd C.:..ua. '<'Hcl:ario
smc:ral de la Prc~1dcnLia: m1111>1m de ,.M1as c:~n .. ras de ~oblerno".
.5n.v...,, op. en.. p. l .
1

ANC., WWJ IIUfllutiDIWI nm 21 del 1'i de nurto U<" 1')) 1 1' .!3

LA CONSTIITUN

m 1!)91 Y LA SfCJ..RfDAD S()(lAl

INI~ JATIVA5

Of A."II'AitO < O~'illTUCJONAl

una propuesra en fUncin de la insrirucionalidad )'l ex

futron mh all.i los del~,uuios Juan Gmez
teme, que si bien se ~epara de los derechos de los trabaja.; Marna.'JU y Hernando Londoo 111 , ya que propudor~. termina basndose en entidades que desarrollan t.\ sieron una visin mucho ms amplia,

seguridad social como un derecho proletarioYPor su parte Antonio Yepes"' propone la egurid
social como,

esco es, de protec-

ci6n social , aunque hay que reconocer que con dificuJ-

ades (ms no imposible) en su v1abilidad financiera. As,

proponen d derecho a,

1.. J un d~r~ho fundJmenul con~agndo en J.

.al igual que d.um mJni mo~ que lo hagan decti"o
todos los trab:aJdores y c:xtensivo a sus liunilias. Obv~
mente, para dar uu:rpo .1 una propuesra de esta naturalez.1,
con esra.' caratrerisr"as. h~br que crear un sisrema nacio
de seguridad \ociJI reordenado, Jes-.oncentrado, dcsc.cnt
uodo y sane:IJido d e~rsteme. Para d logro de eMe propsi.)
~ugiero d estimulo de b iniciativa privada en la e!fer.a de W
economa solidana ~on un triple obje!ivo: ampliar la co
rur.t del sistema. gencr,tr empleo. rcdiillibuir los excedenu
><~ra bendicio MICi.tl.

[... 1 -egurid.Jd MXial int~ral (como dcr~ho de toda

persona y una funcin del Estado v de lo~ p;micul:ares. que
comprende l.a previsin. la a5i~tcncia IJ prOteccin y d
IOmenro de lo siguicnres derechos:
Prooccin dlgn. conrra d

ho~mhrc-

y 1.1 desnutricin.

Servicio integral y ~;tr.ttuito de \Jiud flstc.l y mental y por

m:uernid.1d.
Amparo de lo) nesgos por im.ahde'L, veje/ y muerte.
Estmulos (Y.Ir.l la comcc.ucin de \'\'enda y para parti
cipar en form~ comunir;1ria~ de produ~.:cin.

Desan\0, lllltura \' recreacin 1'

oc A.kmis. csu propuou wn,rd~u '!U<' rn lo< prerupu~stO> nacio

lubr.l uru pmrd.& Jc~rnuru.L pu;~ ~ubrir lu> ap1111C> de lus "p.uron01
u d.. lo< "obrero,- que .. nrun JI 1\\ ''" cmbugo \'ale prq;unu~ I
"gnrfica q~ lo' ~f>O""' <('!Un ,ub.odr.dos por el Esud11, lo cuJI r~
guncks rcpauurond c~onomr.:.u. o sr se rdcna a ! oblrp
RqJn:snrame dd po~nrd.> conw:nJdur en Ll A'( lngcnrcro f
.J~ uc;Wo wmo rnrplc.ldur lonJlmcme rn 1.& propuot ..e dos
pttiodi.u. Ducaor Jd ~nodrco El Culombo.&no, ..cn..ador Jurante
b oblrpcan del legul.aJor en :1\fiCCIIb de a6hactn y runuxon .-ariof JIO>. Fue d pnm..,- Jl.;o~ldc d~ ,\lnldlrn ckgoJn J">pubrmenr~.
C.IJ.&n.ll .uo <-Omo Jd Scgluu "" ool, lo , u:tl l.& e1mru ' no c:n~ue
St-.w, p. ut p 4
JUSto6uon ~n d uu~ul<> u>n~utu..lon..J
''' "Consen..dor A~ado. P<grado en L>emhn J\,nal v { nmmologl.t.
"l.rbaal. Mah.odc.ml..ll<iq:o.opccWiudomSaluJ 1\rbbct. Eucaord( l'roksorunicmr~tio monnbm ck b ~nmi11nn rrd.rc:tor:a dd Cod1go drl.t L'no~Kbd de Anuoquo;a. Lxmuusrm ck rduaCJun ) ogober
Proc:cdimicnro pcrul 'rt;cmr 1-ue Vll:rpn:lidcnrr o.ld ( .omnr Pennancnrrd~ i\nuoquu lntwiW, p. Ul.. r .!
ck Dr-rcd!<ll Hu~Nn> dr Annoc.uu". rbJd
Al'C wma 'IJfllfl<l(lt:.J. num.U.dcl :!1 ck JTUnDde 1991. Jl 1.. ~ A.'IC. GMrt, Ct~I'IJIII"'IOfiJ!, num ') Jd IC) de kbn-rodr 1991. p 3

t'I:ICIAllVAS DE AMPARO

e trata d e una propuesta que. ~i bien define: 1

l'O ~S1rru<'I0NAL

su propuesta scll:da la necesidad de p.tsar de la af

ponck ~ntonces organizar, clirigir, desarrollar acciones y

battr inversin social. P:ara el logro de una democracia
en lo social. considera la propuest:a, ~ hace necesario
adecuar las instituciones a la realidad, par.~ lograr condiciones mnimas y de clignidad para lo.s ciudadanos, pues
"la inversin social ser.l la prioridad fundamencal del

tcncia pblica a la seguridad social, es decir, a la prote

Estado aJ asignar d gasto pblicon. 11

cin adecuada al trabajador y su familia cuando s

cumpla los requisitos para pensin o c~t incapacita
para trabJjar por inv.ilidez. vejez o muerre, as co
d reajuste peridic~ y amom.rico de las pensiones

En la propuesra de Hcrnando Herrera Vergara 1'~ se

concibe a IJ eguridad social como un servicio pllblico
a cargo de la nacin, obligacorio, con wta direccin por
parte del E.srado aunque con participacin privada.'
Considera el constituyente que.

elementos de proreccin de l.a ~eguridad social, deja

cabeza del legislador d orablecimiento de una ley q
desarrollaci en el futuro.
Por su panc, Antonio Navarro Woltl,,, dentro

la proteccin de anciano y per~onas incapacitadas.'

Uama la atencin el imcrs de esta propuesta de referi
a un derecho mh general, a dejar la a~istencia pbli

Colomb1a o quid uno de IOlt po<:os pahes donde no

existe un;a regulacin comtitucion;al ddc<:u.1Ja en materia de
cguridad sod.tJ, <;omo ocurre en IJ ma} ora de lo\ p.mcs
iberoamericanos[ ... ) Con l.t obligacin del fut,tdu a la seguridad sociaJ se arcndc:rian en lorrna c:fiuentc aqudla\ ~.:ontin
gmci~ dwY.Idas del .l~l.idcmc: de u.lb.to. de la.' c:nfcr
~~.de b im-;hda. e1n )' mucne, de la orf.mJJd y
clexmpleo ( ... 1 Lo ront:cmat'mc: a b gl"'trin tontpantda

par.t pa.~:tr a un esquema de seguridad social, con rod

:tt'tn refirindo~e de maner.t re:.rrictiva J los rrab.tjador
.Finalmenre. Eduardo Espinosa Facio-Li nce
propone la seguridad social <.:omo '"re pons.tbilid
del Fsrado p:tra garamiz.ar la proteccin de los de
chos ~nci.llcs de toda persona". 11' AJ E.\tado le cor
" Minnhro de b Alt~nz.o L'>emu.:r.arou M 1') (.-\DIM I')) tn~
Amhicnul de b UmcndJ dd Vlk, l'u..gr~do en lnnuguon
O~r~cionn, c.tre<lr.!rlco pm ~no: , SrmiJ'"' p. .lt.. p. 2

ANC

GJ.ml

CfJiffllllltl()tlul.

nu111 ll Jd lll de nur1o dr 1 )\11 p.

" "Llbcr.ll. Mrtli.oo. txtrnanmnJ de '>alud. dtrC\.tor dd ')fNA ~~~

scion3I<S Jt ~ucrc y Holh.u", .'i<man/J, 6p. dt p. l.
1

.,. lbd.
u~ Abog;.do. ~ de-em~no cumo ~rer~rau pm~~lo dd
MlniRrrio de Juuici~. icmini\tro de lmuniudonc,, conjucL dd
~jo de E>tado y de IJ l orrr uprctl\.1 de Jusriu~ ~mam1, p.
a r. p.l.

"'

ANC (,~-,.,w Cqnmtunomzl. num. 26 A dd 2(> dr m2rzo de 199

'" ANC, C..crw (olfSIIIruron.d, num JO dd 1 de ~brtl de 11)'11. p. J
1?.

V. I..ONSTI,JCIC'!N Oll T99 1 Y V. ~EGURIOAO SOCIAL

JNJCUJIVAS DE A.'IIPA RO CON'>J ITUI..IONAL

em rt el Estado y los paniculares que constituye el sisre

ridad social como "La proteccin de la salud, la atencin

)4

ms conveniente pa ra el manejo de la segu ridad social [... )'

Ntese que en estas himas pro puesras, ms all

por invaJida, vejez y m uerre y desempleo" sin necesidad

de acudir a La asistencia pblica o caridad pblica. As

las prestaciones que reconoceran, se da un salro de gr

importancia: la seguridad social deja de ser un derec

mismo Jaime Ort:iz Hurrado''1 propone en la reforma a

la Constitucin induir los derechos del nio, del joven

de los trabajadores para convertirse en un elemento

discusi n de rodos los ciudadanos, aunque se recur

y dd anciano, el acceso a la seguridad social y seguridad

en su argumentacin al modelo laboral. Pero no p

dio debe perderse de vista que es precisamenre sre
elemento de mayor importancia en el trabajo ya hec
por la Constitucin de 199 1: el reconocimiento d
derecho mismo.
Po r ltimo encontramos otras formas de rcferenc

econmica como derechos mnimos de las personas de la

rerttra edad;' y .Fernando Carrillo Flre-L'" propone "el
daa:ho de la tercera edad al reconocimienro y al respew
de su condicin, a una pensin digna y al disfrute de
las condiciones mareriales. sociales y culruraJes necesarias para una vida digna''. 141'

unas ms explciras que o tras frenre a la seguridad soci

En el proyecto sobre derechos humanos f1111d amenral
de Alfredo V:squez Ca rriz.osa'" se incluye a la se
ridad social y b proreccin d el E:,racio; o como forma
ampliacin de la democracia, ~: n d proyecro presenta
po r Mara Teresa Care~ Llo reda, 1 ~ 2 que cmi ~:nd c la se

,.., lbtd.
' fd .. G.tulil Consmuaonal. num. Hl dd ~O de f~brrnt de 19? l,
de l. l 'mn Puri
-~do. Profesor univcrsit~rio. Fue ~reurio generAl) minisrro
Reb~tnnl"l Exteriores. Exc:mbajador en Bdga, en las N~cu>no Uni
en (,r.an Brcu.a. f>rcsiderue dd C:om1t por Id Ddcnu de los Dc:rn:
Humanos", Snnana, p. dt.. p. 4.
~- V.I'<U<"L Carr~ ~ctu ~omo rcp~nt,nte

'" A."C op.cit .. p. 10. Garcs Uorcda, dqrida como repr~manre

la Alianl<! l)emocr.luc M- 19 (AD/M - 19). ~Ahor.J.. <especialista

Daa:ho Pbl iCO, magistruit dd l ribunal Conrendosn Adrni lllSlf~II\'O

cid VaBt del Cauc.t, Snnana, np. w .. p. ] .
" Rqm:~nwue del Mo\'illiCIII O Unin Crisri.tn.t , "Pasror d~ l.r i;lcsia
Evallfl!tCL A~o de l. Pomitica Bo!.vdri.tn~ de Meddlm. Profesor
.u-sicario. Rtor y profoor dd ~unano ~blico de Anuoqu 1~
ibid.
.
1
"

ANC. Gacaa Conlfiturtollttl. nm. 24 del 2() de marzo de 1!.191. p. 6.

~ proputsr~ settla qu: "EI I:.sratlo. !asocicd.td y IJ fJmili.t, vdar.ln po r

prouc:cin dc los anaanos, par.. bnndatlcs ondJ.:Jones di:na; de 'Id:~.

!:oomPodcrcs l>bl.cos adoptar.ul medida, qu~ 1.., goranticcn su ~>uricild

. ICI, el a(;CtsO
COIIIIIJIJtam

a b ~und.td .ocial \' .su p~r11cpac10n en l v 1d;

... "Libcnl
.
'
Abog:rdo. Mi1rer en Soctoew norma. Fue a'C'\Or del

~te Gavirl~ ~uranre su ca.ndidarun. Fue uno de: los impulwres de:

-.,..ma papelc:~ Snnana 6p. lir . p. 2.

MANC (ma Counirunourl, ntiru. JI dell de bril d~ l 9'1l. p. \,

I'IIICIA:rtVAS DE AMPAJtO CO N~ITTVI IU"'Al

Y aunque existieron muchas otras propuestas1 '. dife~

rem~ a las sctaladas y que se allegaron en su opo
nidad a la Asamblea Nacional Constiruyenrc. b
sealar que en la plenaria la discmin rcsaltJ d val
de lo soci.~l, de la "economfa de lo social'' ,~~~ la justi
social, la creacin de condiciones razonables de vida,
cumplimiento de meras sociales hasta la construccin
un conStitucionalismo sociJJ, pues ''d Esrado social
nuestros das impone, como met<~ gubemariva. la e
cin de condiciones r.u.onahles de vida. en tal forma q
todo habitante puede hace-r valer un derecho <1 obtrntr
la sooedad una proteccin conrra los riesgos de vida".

En d proyeao inregraJ de reforma consdru ionaJ

nmerO 113. presemado por Alfredo Vsqut"L Carriwsa
y AMia Abdla Esquivd,'w la eguridad wcial adquiere
la categora de derecho humano fundamenral y, por
ende, resulta obligacin de las autoridades p1'rblic:tS su
protn:ci6n ; 1 ~ 1 ya de manera particular se consagra el
derecho aJ trabajo, principios propios de l.t legislacin
labor.al. de :uociacin sindical. dt: huelga y la eguridad

social.
Frmte a la seguridad sociaL S('ala d proyecto que
~ uata de un servicio pblico .1 C<~rgo del f.nado sin
conmnpla.r de manera exprcs:a la posibilid;d de intcrvmdn de los particulares, aunque u administracin
y financiacin sern compartidos en forma equitativa,
por el Gobierno, los trabajadores y los empleadores" , 1 ~ 2
aunque ello hubiera significado d vc r~as inlt'rpretaciones
que hubieran conducido a dificuhade' administrarivas.
M

'' V.111~e propue,tas del Lolc~io Alros E.tudtos Quir;un.t, de

~C\Icu~t(>n lnltrnl"on .. l de Alx~jj~dus (Anda), 1.lc b Confcd<'r:~c

d<' 1'ubljJdor.-. ele Colombi~ (CrC). del C::<"mrn de F.swdios

lnc~d;;odnn~ 1 rnr1 Fnon (Ccilb), funde..:o. dd ln\liruru Andino
lral1o y dt b fonlcrcn de Tnb;a;do~ de Boj\or;l )' Cundirum

rl luncK>namcnro de u Aumbka -..:;uorul t:onmru\~nrc ~

U de<:trrollo de t. ~nbk.& 'adonJI (An5111U\'CI\U: ,
Jolm !)c)u~' (tomp 1 p ut . p. 1~
ANC.. t ,,trrtt ( Dflllll'lcmtn.tf. num . !h drl ll d<' rrurto Jc 1'J9
mteT\'t'~Hln de M1..;ld l':a.tr.Hil Borrnu. p. 11
lo <o<ul t.onsn
d sdlo pumorJ,.,I.Jd rfruu~r democrtiw dd momento comcm>OrJ
t.. ) (, c~onnmf; soual' c.uc nu pamdl propu~na. aspra ser
centro' ,. 1<lUC <.uloc;a j;.s relxonn econm1C2) dutn~ dd cocau
t-rbcmc. olcl n;wl.a h~Cr.~ dd l ,u.J,, "JclmJ,.Ju;h~mo mtnnsi}:
Jc la 'sobtrant2 Jd mcrodo, proyccndobs en b p~ruup.;ciun
~gcnrcs muluplco en b prom~ton del bt<'n ~mun o>n un rncn
hum.1n1 dentro del moL .unpl.o plunlumo de IC\ll ,. de Je,,".

Jhn l>ouy;u

... lb1J , mtcrvcnun de t.wllcrmo Gucrn:to f 1:ucroa. p 13.

'" Id.. C..n.~ (4ruttTIIdD1U, nm. P del 26 Jc tn..ln'O Jc 19')1 p. S

Alela Abcfta ll.<.lU en rq>resmacin di.' ( Lnmn P~tri(\Uc-<1, "maC"Srn
r lictiYop. h~e prnidnut- cid mdaro del \1 mmcno dt l:Jua.l()n
dwm~r ,.m,,_ .l\0\ y president~ d~ h-l.lnrr~~ -\dcnw lut u ""-ftr~ru
~ ck 1~ ClJT~. Smrmuz, 6p. m .. p S
1
' El anlc:ulo 11 Kllal~!
"O's''s da- ck lu aurori~ pbliau. l...., ~uwndlJa de:- J..
R.cpblka CJdn insrimidas nr.a pmttt,'Cr ~ t<..iu l.u pcoon.u r.-.cdmte.
at <'.alontbia on b g;trlllrb de los d cnx.hos 1hunno .unJm..nulcs d~
lat CIDiocab.ano. c.uc $0n los stguiC'nte.. 1 J 1OJ drn:Jlo l b ~ricbd
lOCW '1 1 J.. pmt<.in del budo" rbid. p. C.
~ lbid .. p. 7

LA CONSTITUCIN OE 1991 Y LA S~GURIOAD SOCIAl

INICIATIVAS O~ AMPARO COJ'qiTVCIONAJ

Igual Uama la atencin que en la p ropuesta se seala la

con conocimientos tcn icos propio~ de la seguridad

social. otras slo con la intencin de garantizar derechos
considerados como "bsicos"', pero en todo caso hay un

obligacin de establecer en el presupuesto general una

partida para el pago de La cuota del Estado, en la medida
en que este esquema de financiacin haba sido superado muchos aos ames de la dcada de lo~ novema.
Esta propuesta de seguridad ~ocial seria entonces.
una fu ncin prioritaria del Estado, que se hara efectiva con:
- asistencia mdica y hospitalaria graruiras a tod
los habitantes;
- proteccin a la maternidad y a la infancia;

59

vrri comn en rodas las propues ta~: hay que reconocer la existencia de un derecho y por ello la proteccin
no puede depender de la volumad de quien la ororga.
Es decir que las discusiones y la posrt:rior consagracin
dd dem::ho generaron la apertura del discurso de la asisrcnc:ia pblica para dar lugar a la seguridad social para
todos los ciudadanos.

-"proteccin adecuada a coda persona impedida por LA tt~IUilgracn del derecho a la seguridad social
enfermedad, invalidez, edad o tiempo de servicios";
Del informe-ponencia para primer deb,ue en plenaria
- atencin especializada para los ancianos;
sobre la finalidad social del Estado 1\ 1 los ponenres consi- vivienda digna.
deran que "nuestra opcin e~ por un r~~t.ldo social, en
sentido estricw, y que como tal no .lcta obedeciendo
A pesar de las diferencia~ <'ntre las disnt
los dictados de la beneficencia y de la carid:td ~ino como
propuestas tanto en sus orgenes corno en . us enfoqu
rapuesta a los ms elementales derechos de los ciudaen ellas e puede destacar el inters general por resca:
danos. Un Estado como agente de justicia ocia!"~ y en
el valor de la seguridad social. ~u relacin con disrim
es~c sentido la "gestin sociar implil.na tres caregoras
derechos como la dignidad e igualdad, la necesida
de implementar medidas, la responsabilidad mayor
menor del Estado y la imcrvencin de los particular
en su implementacin.
Evidenremenre en un proceso de mltiple parti
pacin, como lo fue la Asamblea Nacional Consti
yeme, se encontraron diversidaJ de posiciones. algun

'" Pramrado por Jaime lkni!c-t 'fobn, Tulio Cut"\~' Rumcro, Angelino
Gann, ( ,uliJnmo Guerrc:ro Fi:u.. roa . lvin I\IJruland~ Gma,
~ 1\-IT)' Rubio, scar Hoym N~nno. Larlo; umos Simmonds,
Roclrip Llcmd.t Caictdo, lgtucio Mol na Giu.ld(>, Carlos Os~:1 Escobar
Y Mlucl Amomo Ycpes l>,rn_ ANC. Gac~Ul Co,JIItiiiiOtllll, n1i m. 78 dd
ll ck-myudc 1991. p. 2.

" lbid..

60

I.A CONSTJTUCION DE 199 1 Y l.A EGURJI)AD SOCIAL

INICIATIVAS Df. AMPARO CONSTTTlJCIONAr

de atencin, a saber: la salud,la previsin social y la seguridad social: m esta lrima como wun elemento indispen-

noce como un derecho limitado por las condiciones del

6r

sable para posibUitar unas condiciones de vida dignas".

pas, que no permiten un esquem a amplio. es decir, que

se plantea (y se d eja abierto) desde su propia concep-

Se considera adems que debe d~arrollarse bajo los

principios de universalidad, 1so uniformidad' 57 y solidaridad. '~~ La propuesta acoge en primer lugar una concep-

cin el debate que encuentra hoy el derecho a la seguridad social: se trata de un derecho irrenunciable en un
contexro con grandes limitacione.~ econmicas.

cin amplia de la seguridad social, es decir que se diferencia de la previsin social propia de los sistemas de

Concluye el informe que "la seguridad social es un

servicio pblico solidario, coordinado en sus pollticas,

proteccin de los trabajadores de la seguridad social en

un concepto ms amplio y uni,ersal (casi de proteccin
social). pues incluye adems la recreacin, vivienda, Y
atencin al desempleo "y otros derechos indispensables

descentralizado en su ejecucin, y con parricipacin

ciudadana en sus rganos de gestin y conrrol. En otras

a la dignidad del ser humano".'~'

Llama la atencin que, a la par de este amplio alcance
y del inters por lograr una cobertura universal, se reco-

Esta afirmacin resulta imporranre en la med ida en

que, dado el inicial carcrer proletario o "laborali7.ado''
de la seguridad social como beneficio o prestacin en

La p=isin social enrendida como Jquell~ proteccin para los

trabajadort"s, en ranco que la seguridad social $C propone como una
vhin ms amplia y generalizada, como un derc,ho dt' la poblacin. En
el informe-ponencia se muestra dicha diferencia. ibid.
11

1"
Entcndjda como un dem:ho ~1 que deben a.:~cr todos los
mdadanos. ibd.. p. 3.
1'
Umfomtjdad en los beneficios, es dc-.;ir que b prcsracin de los
.crvtcios SC'"J b misma pan todos in que C'Xisan grupos prh>ilcgiados.
lbtd.
1 Como "d concurso de toda b socicd.ld en el propsito de busca.r el
b11::ncstJr rolccti\'O, favoreciendo social y ccon6mou.mcnre ,Jas persooas.
grupos o regiones hisrriC2ITicnft' di)(l'imuud.u o en c:ondkin de
poloo~u. ibod.

' lbiJ.

palabras, este ideal lo consrruimos todos. Nos hacemos

todo responsables de su xito o de su fracaso". '~o<J

cabeza. del trabajador, el hecho de que se acuse la nece~iJad de intervencin general, y sobre todo la responsabilidad ciudadana, llama a una concepcin diferenre, a
una nueva mirada comn de la seguridad social como
un derecho ciudadano, aunque tambin debi hacerse
el mismo nfasis en los deberes ciudadanos que ste
conllevaba.

En d diagnstico que la ponencia hace, se considera que las acciones frenre a la seguridad soci:t.l deben
csrar dirigidas a solucionar los siguientes problemas: baja
"' lbld.,p.3.

6t

I.A CON~TITUCIN O~ 1!)9 1 Y 1.A SPCU RIDAO SOCIAl

INIC IA1'1VAS 0~ AMI'ARO CONSTITUCIONAL

cobertura, multiplicidad de regmenes, atencin a los

desequilibrios y bsqueda de la equidad. Asimismo se
deban eliminar los excesos161 del sistema, la ineficiencia
administrativa, buscar una planificacin cenrrazada,
no limitarse al ''biologismo" y "curarivismo"

162

y contra

rrestar la deficiente calidad de la atencin.

Resulta diciente que, de acuerdo con la exposicin de
modvos de muchas de las ponencias, se reconocan ranm
los problemas como las dificultades de cualquier implementacin, razn por la cual se consider que si la Conslirucin estableca un marco general frente a la seguridad social, se abonaba el camino fururo. Bastaba pues
la declaracin, el reconocimiento de la importancia del
derecho, aunque, tal y como lo afi rman algw1os escpricos, la declaracin no cambia ni cambi de un solo tajo
la realidad del pas. Ello debido a que,

[... 1 muchas veces el principio y la lerra final consti ru

cional se han qucd.tdo escritas espera ndo su desa rrol lo legal,

c. por eso que tonrrariando un poco la rcniCI tradicional

proponemos que sea en la Constitucin donde se dejen esta
blccidas, de una VC'L, las regla~ del juego propias de la finalidad social del Estado. 1

En los arrculos aprobados en primer debate se

encuentra la proteccin especial aJa tercera edad y, como
derernos colectivos, la finalidad social del Esrado y la
seguridad social. 164
El 14 de junio de l991 se aprob en primer debate el
ardculo refercme a la seguridad social, con las siguientes
caractersricas:
e traca de,

r... J un SCrvicio pb li CO, de Carcte r obligatorio 16S q ue SC

presra bajo la direccin, coo rdinacin y conrrol del Estado,
cilindose a los principios de: eficiencia, universalidad y solil1Jridad'00 en los trminos que establezca la ley. Se garanriza
a todos los hahitanres el derecho irrenunciable a la seguridad

wciaJ.

sin que ste llegue j.uns. No queremos que:" esto vuelva a

El Estado. con la p;micipacin de los particularct,

suceder con un rema ran viral p.1r.a el porvenir del pas. Y

ampltar progrcsinmenre la cobertura de la seguridad social

" Aunque en los clou.imcnes sohrc 1~ seguridad soci:.l los excesos

se rditrcn " pcn~ion~ prh iltgi~d,u, c.on altos montO\ l alt.1menrc
rub-.odl3d.u. b ponC'nua se rclkrc <1. kH (;l'iH dC' C'mprcs:as pblicas en que
los tnblf;adorc:s >C' pcn ooiWl ;a etbdcs ifAS (cu;areor;a aos) .Uccrando al
st\lema en conjunto. thid.. p. 4.
'"' Ll ponenci~ llam~ 1~ atencin .obre d hecho de que \. atencin CJl
glud C'"<L<teme st" refiere bl~iamcnte b atencin de la C"nfcrrnedad. ~
bu\Cir \U cura en \e/ de dirigirse~ un cnf(,quc dt> prt'\-mcin de esta y
de promocin de b ><tluJ. obid .. p. .f.

lhtd
-'\NC

CnJUTJ

Ct~mlllllf'ltJMl. num. 109 dd 27 de junio de 1991. p 'i.

' 1-.n principto, del tcxto oonsnru ion~l no es posible tlctcrminar cuila
\011 las oonsecucnci.u de este arcrcr de servicio pblico obligatorio.

'inguno de C'\los principtos tncucnrra deurrollo m d lato

WllStitucional. -.lo b rcfercnci~ que ~ hizo a dio~ en b pon(:ncu
prcvt~mtntc st>1al~~-

incluir la prestaan de los servicios en la forma que lo

deKrmine la ley.

La seguridad social podr ~er prestada por enddades

pblicas o privadas de conformidad con la ley y bajo la vigi-

m. La oscura "tecnificado" del derecho

lancia y comrol del Es tado.

a la seguridad social

o se podrn desrinar, ni urilizar los recursos de las insti-

CIIto nes

167

de la seguridad social en fi nes diferenres a sm.

En segundo debare168 se manruvo la protecci n especial y asistencia a la tercera edad. En lo que tiene que
,er con el derecho a la seguridad socia! se le djo un
manejo duaJ: por un lado, se manruvo como garanria de

Del proceso que llev a la consagracin consrirucional

del d erecho a la seguridad socia! es posible concluir que:

rgimen de trabajo que se haba contemplado, creando

un arricuJo especial con toral independencia y auto-

Las propuestas y discusiones en la Asamblea Nacional

Consriruyeme denotan la preocupacin sobre la
sicuacin de la seguridad ocia!.
- Los problemas de la seguridad social eran conocidos

no ma dlligido a la poblacin en general.

Para la aprobacin fi nal, el artculo se vot por
parres 169 y despu~ ,e; vot el tc:xro completo que, de
manera predecible, obruvo sc~ema votos afirmativos, sin

: repeti.dos en. los espacios de discusin poltica y

.~cad m l ca: bap cobertura , problemas de hna n ci:;~
cin, multiplicidad de regmenes, ineficiencia, entre
otros. 171

lo~ trabajadores y, por el otro lado, se separ de wdo el

voros negativos y ninguna abMcncin."

La Asamblea reconoce la necesidad de l.t ~eguridad

socia! como presupuesto de la democracia.
-

1
'

lbd. . p. 7 .

.. fd.. Gudil CorrniruoDnal. nm. 113 del S de ulto ck 199 1. p. 4.

~ Vbsc ANC. GamJ C O!ISrlfltCIOIIdl, num. 136 dd 11 dr novtemb~ dr
1991. p. ;, que da cuema d., la scs16n plcnar~ del 14 de junao de- 1991 .

En todo caso. en w votaciones dd MUculo por parr~. las negaciones

no er;on superior~ ~ ucs y 1~ maror Jbstencion que sr produjo fue de

i bien ~ cierro que la seguridad social puede ser t.ul

amplia como las polticas del pas lo decidan. lo~ constimyem es reconocieron las dificulrades de su establecimienro. De raJ manera el postulado constitucional no

n uevc voros.

1 1

Vta>r scar Rodrigucz er l., 6p. d r.

66

l.A CONS'lTrUl:IN 01'.

1991

Y 1.A SEC\JRII)AP SOCIAL

LA OSCURA "fllCNIPTCACIN" UEL DERECHO

rran irorio, ~e estableci la necesidad de formar una

fue ajeno a la tensin propia de cualquier sistema de

seguridad social: la necesidad de recursos y viablidad

comisin compuesm por diferentes acrores sociales, que

financiera frente a la garanta del derecho. Este ltimo

deban presenrar un proyecro de ley que desarrollara

factor, que en la cons.tgracin inicial del derecho

cl nuevo derecho constirucional. " 2 Es decir, d derecho

apenas se mencion y al que se aproxim de manera

general a la segttridad social da paso a la definicin

rmida. en la posterior reforma del artculo constitu-

tcnica por paree del Congreso, siendo sre "el principal

cional se introdujo de manera directa y expresa.

El derecho a la seguridad social es un derecho de

de trabajo y seguridad social".' ..' As, La nueva Consri-

codos los ciudadanos, ya no depende de la existencia

de una relacin laboral, es independiente de ello.

impulsor de la legi lacio y la poltica social en materia

lucin con agr en su arrcuJo 48 el derecho a la seguridad social. '4

Aspecto es re de gran relevancia, pues significa romper

la dependencia frente a las prestaciones laborales Y
constituir a la seguridad social en un de recho general
con implicaciones de derechos fimdamemales.
Al tratarse de un derecho, la Consrucin le da el
carcter de derecho irrenunciable.
Finalmente, las definiciones lcgab y los actores del
sistema, deben buscar la universalidad del derecho: es
decir, ante las dificultades de establecer un rgimen
universal, la Constitucin y la ley acogen el principio
como ide.tl. y por ello se admire la posibilidad de
lograrlo de maner,t progresiva.
L)e las muchas propuestas, unas ms atrevidas, arras
ms limitadas. se logr la co n~agracin del derecho a la
seguridad social; frente al dc!S:trrollo futuro y lo asumo
tcnicos d e la segurid,td social, mediante un pargrafo

l...t impo~ic16n de c-.tJ obligacin gotranriz6 que post~riormem<'

se diernn las dhcusioncs fr~nr~ a la expedicin dd nuevo sisrema .le
'quridJd 'oci.ol , biruaci<ln 1ue no ocurri, por ejemplo. con el nuevo
C\t;Huto del 1r.tbajo, qu~ hasta el da de hoy no S<' ha n~dido por d
Cungreso de la Rep1blie~.
1

Gcrardo ArenotS Monsalve. 6p. cit.. p. 52.

,., u

.egurol1.1d bV<.Ial es un servicio pblico de car:cter obl igawrio

que <e pre>l,.rJ b..o IJ duc~dun, coon:lin.. clon } comml dd Estado en
IUJeOO J 101 prt11cipOS de mdmru, univa<aJidad V 'IOiid<lfidad, en lo5
rermmos quc- N~lo:a la ley.
.X g;~.ramiLJ ~ todo; los h.1bo!UH<'S el der~ho irrenunuablc a la seguridad

roci.J.
I:J Esudo. ~on b paruupxion de los puucubn:s, ;unpluri
progrcsiHmcnle l.t c.olx-nur.~ de la segun.Ud M>CLtl que <.Omprrodcra la
prcst~cin de 10\ serv1c1os en la forma que detemline la ley.
l..t ~uridad '1"1 podra ocr prcst:ada por emidadcs phltcas o prhada.s.
Jc conformiJ,.d con la 1~'lo se podu dc-tin;u ni uuhur los recur>OS dt- l'b ln>lllucionts d<' b
lqUiidad ~1al p~r11 fine; d1fcrem~ a ella.
La ley delinirJ los medio~ para que lo; re.:ursos destinado; a ~nsioncs
rnamenpn >U wwler adquh111vo consrante"

1-\ CONSTn\JCIN DE 1991 Y~ SFGURJD.\0 S()CIAI

1-\ OSCURA "TECN IFICAC.IN" DEL DRRhCUO

Inicialmente es posible afirmar que e trara de una

existen algunas prcticas todava en unas pequenas

empresas o en algunas empresas donde se presiona
XX

consagracin abierta, es decir que no se ofrece una definicin de lo que es la seguridad social ni los riesgos

mucho al trabajador a que ren uncie a determinados

derechos en materia de salud a cambio de algn ripo de
beneficio econmico, es por eso que es un derecho que

que ella pretende cubrir. Debe pues recordarse que su

funcin fue bsicamente orientadora, nunca regularoria
en los aspectos tcnicos y propios de la seguridad social,
ya que eso quedara en cabeza del legislador. aunque,
como se ver, esta gua fue "tecnificada" por la posterior

por Constitucin no se puede renunciar" ,175 posicin

que fue secundada por el delegatario Guerrero Figueroa.
Ahora bien, es daro que la norma contiene una
consagracin "abierta" en !a medida en que en su interpretacin cabran distintos alcances: no hay ninguna
definicin tcnica disriota a la panicipacio de los parliculares,lo que permite armar diversos ripos de sistema, ~
de prestaciones, de financiacin, codo eUo sin perder de
vista el derecho de la poblacin en ge.neral.

reforma constitucional.
obre el artculo 48 podran hacerse diversos anlisis,
sin embargo, para efectos del preseme propsito, slo
har mencin de algunas caractersticas de la consagracin consritucional.
Se trata de un derecho irrenunciable para todos los
habitantes y por ello se le consagra como un servicio
pblico de carcter obligatorio. Asimismo, generando
entonces tensin con el derecho irrenunciable, la Constitucin establece su ampliacin progresiva, pues reconoce los costos econmicos que conlleva y, por ende, la
imposibilidad de su efectividad inmediata.
Lo aspeccos de la garanrfa del derecho, su alcance
irrenunciable y la progresividad ocuparon parte importante de las deliberacione ramo en la Comisin V
como en la Plenaria. A pesar de las objeciones que en su
momento se hicieron, el dclegatario Angclino GalLn se
manruvo en que el Estado deba garantizar el derecho
irrenunciable a la seguridad social, pues "en pleno siglo

Por ello, adems de la consagracin del derecho, la

Constitucin Nacional desarroll un arrcuJo transitorio
que ordenaba formar una comisin especial compuesta
por diferemc:!> actores sociales, que deba.n presentar una
propuesta para desarrollar el recin consagrado derecho
a la segurid,td social. Sin embargo, la historia demosrr
que esta comjsi6n no fue lo que en su momenro esperaban los consdruyenres.

,. ANC, Co~,n" Coutmmona/, num. 10- dd 24 d~ junio d.- 1991. p.

18.
1

Cabran r>qucm;.s J c: prorecdn a argo del I::studo, con linanciadn

del Estado pero pre~1acin privldl, wn lin~ncuun biparrira, C~<fucno;u
rnulripilar~. cn1n: orros.

70

l./1 CONSTITUCIN 06 1991 V LA SBCURIOAD SO IAL

En septiembre de 1992 el Gobierno present el

proyecto nmero 155. que consideraba una reforma
pensional. excluyendo otros as untos como el sistema
d e salud, razn por la que no fue bien recibido, pues

el mandato constirucionaJ se refera a una reforma imegral y a un tratamiento de la seguridad sociaJ en igual
sentido. El conocido Proyecro de Hato Grande del 16
d e noviem bre de 1992, que fue Uderado por Juan Luis
Londoo, adicion al proyecto de ley 155 de 1992 el
ttulo xx sobre salud. in embargo ste nuevamente no
ruvo aceptacin, razn por la que en marw de 1993 fue
retirada la propuesra y perfeccionada por una comisin
que lideraba el entonces congresisca Jvaro Uribe Vlez,
la cual sirvi de base para la discusin en el Congreso
y dio como resultado la expedicin de la ley 100 en

l./1 OSCU RA 'TP.<,:N I FIC.JICIN" OllL DEI{ECHO

71

En su momenco se seal la necesidad de anali1.ar

el proyecto de ley 155 de 1992 con ecuanimidad para
no perder de vista sus bo ndades sin olvidar sus efect os
macroecon micos. Ejemplo de ello es el anlisis hecho
por la ConrraJora General de la Nacin, en el que
muestra su preocupacin frente a las fuentes de financiamiento p ropuestas que mantenan una estrucrura
inequitativa, as como los problemas que pudiera traer
la transicin , pues no signiJicaba un ahorro real. 178 Por
su parte, para otros, si bien es cierro que la necesidad
del cambio era evidenre, los motivos que justificaban
la reforma en los trminos planteados por el proyecro
no eran claros, considerando incluso que no se resolveran las grandes fa llas. y por ello se proponia.n algunos
cambios. 179 Por el conrrario, algunos defendan el

d iciembre de 1993. 1 ~
,-Y ,1unque el oontai O de las discmione> que se d1eron en b expedicin
de b ley 100 dc 1993 resulun rc:~lmcnlt' imcresantc:<i, desbordan los
propsitos dd texto Wllt' por ejemplo d .m;llisis ; p"*ecro de ley
en Vi~ b Gutbdanj, Corporacin o Colomb1a. PropJUJtas parrz
at>Jrwlf m la rommu:nn t la ,,otT.mil, num.9. !Wgo1.: Edlt. Viva
la Ciudadana, C'..orporJCn S.O.S Colombia, 1993; Cecilia Lp<"Z
M. C1 o~l., A111iluu tf, las alurnJJIIl.JJ pura una rrjorma pmsional m
illmln11, Bogou. Lorporadn N.Kion;al de Corueteru Econmio
,. Soci;al (Consroso), 1993: v Ulpiulo Avili. Un rurrru ~ion:tl ,,
:-apwiln.arnm mtlmdUA.I PJ;.I Coillmbl4. en Andras Ut:hoff y Raqud
S.r.;~bchmm (cds.). rstmlll ti~ pttuton~l m Amma1 Lafltlll, diagntiruo
r amtalltaJ t rrfonn.t, Santiago de Ch1le. Proyeno Regional Polricas
.Financittas pan d Desarrollo. Conlisin Econmica para Amh-ica
L.alina )' d Caribe (~pal) y Prognm de las Nxioncs Unidas para d
DeYrrollo (PImDI. IC)C)2, pp. 140-166

Sobre el proce'<) ~lrcdroor de la re(orma vase, por ejemplo, W. AA ..

YgwuJa sortaL tlrrn-IHJ fimdmnmwl) b"" pum d bwt comn., San~<&(i
de Bogo~<&. FundJn Konrad AdeRJuer e lrmiruro de Esrudios Socio~la
Jum ~blo 11. 1999
., Conrl'alora General de la Nacin, La rrforma 1tln Yguridlld waal m
Colombia uM at~mura rcontmlfn>, Bogot. Con1ralorfa Gener;al de IJ
Nwn. S<rie tudlns Ocasionales, nm. 3. 1992.
Cec11i01 Lpcz M ~ .il., 6p. en.; y Hernando 7..ulct01. Holguin, _,
tendcncis soci..Jes cconmiU.S de ); ~d:>d >OC:ial en Colombi
\" la necesidad de un, reforma olrucrur;al", en C. G. Molina (c:d.).
La srguridAd sorit~l una rrfimna ptndimu, Bogor, Fundacin p~ra
la l'ducacin Superior y d l.ksJ.rrollo IFedesarrollo), F~eracin de
Asegundoras do:" Colombi01 CFasecoltb) y TtTccr Mundo Ecl.itor~. 1C)<) 1
pp. 29-52.

LA CONSTITUCIN OE 1991 Y LA SECURJOAD SOCIAl

LA OSCURA "'fEC.'III ICACIN O U. DEJlECHO

proyecto gubernamenral,' 80 incluso el propio ISS que,

dignidad hwnana, mediante la proteccin de las contin-

si bien defenda el monopoo en la afiliacin y financiacin, consideraba oportuna la competencia en materia

gencias que la afecren". 11H Nrese que la presentacin del

legislador que desarrolla rodo el nuevo sistema inrcgral
de seguridad social se encuentra denrro del marco y del

71

de servicios, 181 en tanto q ue otros vean claramente en la

camino sealado por el derecho consrucional: se rrata

privaz.adn el camino.sz
Las discusiones giraban enronas alrededor de

de un derecho irrenunciable dirigido a todos los ciudadanos. 181

diversos aspectos: desde los generales sobre la opcin de

privatizar o no, manrencr el ISS u optar por su desaparicin (como ocurri en Chile), cul debla ser el papel de
los paniculares, cmo deba fin anciarse el nuevo sistema,
qu riesgos deba cubrir, hasta aspecros punruales rales
como la edad de pensin y requisitos de las prestaciones.
La ley 100 de 1993. que se converta en la nueva
ley de seguridad social, contempla " la cobertura integral de las contingencias, especialmente las que menoscaban la salud y la capacidad econmica [... ] con el fin
de lograr el bienestar individual y la integracin de la
comunidad" 183 para codos los habiranres, garantizando
"los derechos irrenunciables de la persona y la comunidad para obtener la calidad de vida acorde con la

7J

Ahora bien, este sistema integral de seguridad social

cuenta con unos importames principios oricnradores
que fueron d iscuridos en mayor o menor medida en su
momenro dentro de la Asamblea Nacional Consriru186
yenre. As, de acuerdo con el arrculo 2 de la ley 100
de 1993. los principios bajo los cuales se debe desarrollar la seguridad social son la eficiencia, universalidad,
solidaridad, integralidad, unidad y participacin; y en

el pargrafo del mismo arrculo se seala tambin su

ampliacin progresiva.
La ley sciiald yue el sistema integral est conformado por el sistema general c.lc: pensiones, el sistema de
,.. Arowlo 1 de la ley 100 de 1'.>93.
n Dicho alcance <"ncuenrra dd:mollo ~pecahco m el arculo J de 1~ lcv
100 de 1993 <u<" dcterrnuu: -Ell:sr~do {l<lr.tnuza todos los luhir~ 111 ~
delterritono ncional, el dcrc..ho trn:nunu~blc ~ la seguridad soc1al
Ene S<'rvic1o S<'r.i pfe)rado por d !l1>1cmJ de ~uridad Social lmegr.1l. en
orden a ( ampli~un progresiv-J de b lObcnur~ ~ 1odos los secror~ de 1~
pobl.aon, en los 1~rmin05 a.t.tblcctdos por IJ presenre ley".
1

1
1. P~d.t de b Pe~. "u rd'onn~ .1 b scguridJd KK:t.tl el gran r"o
que d"be cnfrenru d ~o colombi.1no . en
c. M olma. p. ciL. p p.
1 1-19; o Dqnram"nro d., Pbnacion ~.toooal (DNI'). vuc lnsriruro

d_, s.,guro> $oci.tiC$ (1~), p. CI., p. 81.

lnslirmo de Seguros Sociales (ISS) , p. ci1 .. p. 111 .
111 F.nrtque Ari;lS )imne, " La prilf:ld~aci6n e> u11 ~;ami 1 w ~ l:1. eficiencia",
c11 C. (;. Molina (ed.), 6p. ci1., pp. 7384.
" 1

11 '

Prembulo de la ley 100 de 1993.

El a~rculo 2", y 3' de la ley 100 de 1993 se refiere a la am pl 1 ,1 ~i6u

progrestva. el antculo 4 a localid~d de ~ervido pblico y el arriculo 6 J
lo< objcdvos de la segurid3d &ocial.
1
"'

LA CONS11TUCIN IJil 1991 V l.A SECU RIOAll SOCIAl

l.A OSCURA "rECNIPIC..CiN" OPl.. OEAECiiO

seguridad social en salud , el sistema de riesgos profesionales y los servicios sociales complementarios, encontrndose en el primero d e ellos la proteccin a la vejez,

encontramos nuevamente ame la avalancha y el "oscurantismo" normativo que ames exista en el secwr

la invalidez y la muerre con origen comn, objeto del

Lo que reaJmeme p reocupa es que "los daros reciemes

presente anlisis.~"'
La ley 100 de 1993 se convirti emonces en el marco
regulatorio de la seguridad social en Colombia, y sj bien
es cierto que perme adoptar d istintas posiciones a favor

permiten concluir que, conrrariamente a lo que se anti-

74

o en contra, no puede desconocerse que reesrrucrur Y

reorganiz el sistema pc:nsonal exiStenre. 1 ~ A este cuerpo
normativo se le han adicionado ms de un centenar de
no rmas reglamentarias y de pronunciamientos jurisprudencales, haciendo cada vez ms complejo su entendimiento; es decir que del ideal de inregracin y unidad
del sistema que se propuso en la ley 100 de 1993, nos
~- Vale ,,d~rar (ue ~ro~ MHI lo> ;i~rem.1s qu.: des:rroll.t la ley 100 de 199.3.
Sin c 1111w;11 , Je ucucrdo 'o" ,. prin~ipio de imegro lidod consagrado en
d articulo 2 de la misma normulivi<bd. el propsito es "la coberru ra de
rodas tu .:ontingenci.as que ;Jccan b .alud. la ap;lcitbd econmica Y en
genenll.u condu:ones de v1dJ de 1oda b pobbcion, en lo aul resulta
po;ible mdutr llUO> a>paiOS. como l.u presctciono famili:lffs. En ote
54:nudo. t. tome Commu..un~l .senili c:sw lrirnas como parte de la
scguradJd soa:al integr-JI. V:ase sentencia C-337 de 2011. M. P.: Jorge
Ignacio Pmeh C haljub.
" 1:n el stslema general de pemlones d .alodo dige cmre el rgimen
de prinu m~~ con presucn definida (:administrado por d _ISS) y d
rcgirnen de ;horro indwidual (adminiStra~~ por 1M fondos pn,~d~s de
pensiones) ~ ajusan
taU.> de cocrucon. ~ ~ublece un ~mat
e rr,ru1oon. se dirige anao a trabaadon'S pubh~os como pn"ados.
se estahle<:c un Fondo de Solidaridad p.,nsional. entre orros muchos

a..pecto,.

pblico con el centenar de entidades previsonales.

cipaba, la incorporacin de componentes de capitalizacin no se tradujo en mayores niveles de pancipacin

comn'bun.va, , 189 adcms de la baja capacidad de ahorro y
una tendencia al esrancamienro de los indicadores favorables de las reformas. 190 Aunque en los inicios de la implementacin de la ley 100 de 1993 hubo una disminucin
en el nt.'1mero de aporranrcs al ISS respecto de los fondos
privados, este nmero se ha ido equiparando. As, para
el ao 200 1, el total de afiliados all$5 era de 4.463.748,
en ranto que en los fo ndos haba 4.150.772 afiliados.l9a
.,., Aunque 'e ~eiala J. C' olombi.1~;o mo un pa1s con mejores indicadores en
eMe sentido. V;ue Com i~in &on6mica para Amric.1 Latina y d C:orihe
(C.cpal), 1a prourrin Slirial dr Ml'll al ji1turo: Aru.<o. Jinanriamimro y
wlularulml, Monrevidco, ~pal. 20 .tl 24 de marto de 2006. p. 130.
'" lnduso ><: sct.W.: "(... J b1 Kforrnas csuuc:nu:alcs ~ los sistemas de
25 aos en di~rsos ~
de t.. n'giOn, aunque lun logrJdo l't'ducir la presin llnancicr:a a l<~rgo
pluu wbrt los esqu~mas b;a,Jdos ~~~ el reparto, rendieron a socavar 1J
sohdandad inhcreru~ a lo~ St51cmas rradicionales; no lograron mejorar
la <-Obcraur.a prevhion:al b;a,~dJ ~n d aporte a esquemas conu:ibuaivo> ,.
creuon, en lg~a~ casos. conltdcnhlcs presiones fiscales " corto plazo.
ltpci.u J b lranquon dC' un rrgtmen de rcpano uno de capiUZ;acin
lbtd., p. 11 \.
pelt>~ona tmplcmenactu en los ulrimos

Dcnrro de lo< afiliados ~ duunguen aquellos que rc:almcnr~ cotiuo

Y son J uvo< dentro dd Sl.llema de aquellos que no lo son. Vase scar
Rodnguet (~.). Harur "'"' IY}orm,, drl.ri>rrma dr trt,undm:/ wciaL 111/ud.

1.J1 CONSTITUCIN 01'.

l <)') l

y I.J\ SEGUIUOAD SOCIAL

I.J\ OSCURA " r ECNIPICACiN" 011<1. DERECHO

77

El verdadero problema, ms all del rgimen elegido

La reforma de 1993 no disip la necesidad de

d~ cada

cambios, y nuevamente se empiezan a discutir los

or cada ciudadano, es que "en el ao 2000,

~ien trabajadores tan slo 35 estaban afiliados al Slste;a

problemas de la seguridad social en general, aunque la

. al" , m lo que significa que "la cobertura

oy
pens10n
, .
71 de la PEA [poblacin econon1Jcameme
esta' en e1 30nlo
,

situacin ya no se presentaba tan dramtica: la ley l 00

e0

embargo resultaba necesario hacer unos nuevos ajustes

'va} situacin similar a la registrada para la epoca

aco '
" 193
que se discuti la ley 100 de 1993

de 1993 haba tenido algunos buenos resultados, 195 sin

y remediar las situaciones que no haban funcionado. 196

Aunque el Gobierno nacional del momento (lvaro

Los rttoques tkl tkrecho constitucional

Uribe Vlez) intent de diversas formas llevar a cabo los

Aunque parecen'a que ' con la consagracin

. del
derecho, el trabajo frente a la constirucin de un stst~ma
.
al d
'dad social hubiera quedado mas o
. .,
. d
tntegr . e segun
'dado
la seguridad social stgulO sufnen o
1nenos conso!1
'
t:

194
tllla serie de tran srormactOnes.

cambios, slo lo consigui en el ao 2005 con la expedicin del acto legislativo nmero 1 (vase anexo 1).

- -------:-:.B
c:oleccin la Seguridad Social
pmston~s y ri~Jgos proftswna1~s. ogot3' . d e 1 bia Faculrnd de
en la Encrucijada, Un iversidad Naclona_ e_ ~ up"~ra el Desarrollo
. Econne.as, Ccl1tro de lnvesngaaon
C .lencta>
d 002
104
(CID) y Ministerio de alu 2
'P

1'12 )bd., p. l02.

be
ha visto afeetada por los alto>
"Sin lugar a dudas. la co rru~ ~

en la actual
, .
d d m leo y la recesin. Tampoco extSten

mdices e ese P
r .
faciten la incorporaoon de
1 '6 mecanismos eteetiYOS que
d
egs acl n .
.
informales para quienes d esquema e
sectores de mdependu:nres e
.

Vase Instiruto
contribuciones dificulu la parricipacn en e. SIStema .
de Seguros Sooales (ISS). 6p. cit.. p. 89.
.
d
....A ' 11 d 12 1
100 de l993, el Sistema e
"' lft-spu~ de la ex,,._uicl
e . ey l
:1 ampliado por
.
f,
d por diVersas eyes y no so o
pensiones ha sidO re_orm~ o 1ismo ha ocurrido con d sistema de salud y
decreiOs reglamenlanos.
n
d siSlema de riesgos profesionales.
"j

Au n cuando la reforma consti tucional no modific

el derecho mismo en sus postulados generales, s incluy
nuevos desarrollos. Al lado del derecho, en los trminos
ya explicados, la Constitucin empez a regular aspectos
tcnicos llevando nuevamente la discusin institucional
y especialisca al ncleo del derecho.
1
" Aunque no exisre unanimidad sobre los buenos resultados, puede
verse Fundacin Friedrich Ebert de Colombia (Fescol) y Viva la
CiudadJnla, Lo rifomta pnwonal qu~ Colombia n~rnita. J'o1~sa dt trabajo
d~ la sort~dnd ciVIl sob" nfomrn pm1ionnl. Bogoci, Fundacin l'riedrich
F.lx:rt de Colombia (Fcscol), 2002: Emilio Carrasco (coord.), Din
aos tkl siJuma tk ugmdnd ;{)(tal rolombinno: roalwzcin y p~NptmvtJJ,
Bogot. Unive.... idad Externado de Colombia. 2003; e lvn Jaramillo
Pra. 1Oatos srguridnd soritll m Colombia. Anlisis Lrgislariw, nomrnrwo
l madlmro dr los 10 Atio; dr la Lry /()() d~ 1993, 2. ed .. Bogoci.
Federacin d~ Aseguradoras de Colomb1a (Fasecolda), l004: enrre otros.
'"' Por cemplo los requisiro~ de pcn>in de ''ejez., los requisitos de
pensin d~ sobrevhencia ~ adecua ron a los nuC'\os lin.:amientos
jurisprudenciale, y se ajusraron de.- acuerdo con clcu los acruariales.

U. OSCURA "rECNIFICACIN" DEL DEllECJ'IO

LA CONS'!TruCIN DE 1991 Y LA SECUIUDAD SOCIAl

Como se mencion, la primera paree del derecho a

acompaado de su ampliacin progresiva, es decir que

se reconoce la necesidad de recursos para garantizarlo

la seguridad social se mantuvo, sin embargo el artculo

se extendi en raz.n de aspecros tcnicos, lo que Ueva a
que el derecho se hubiera complemenrado con aspectos

79

plenamente. Esra paradoja anre nuestra realidad se acompaa con el nuevo principio de sostenibilidad financiera.
Vale preguntarse s con la inclusin de este nuevo principio se busc6 darle mayor prevalencia al asumo finan -

que le eran propios al legislador y que fue precisamente

lo que en su momento trat de evitar el constituyente de
1991 (vase anexo 2). De hecho el ministro de Trabajo,
Francisco Posada de la Pea, "insisti en que uno de los

ciero sobre el reconocimiento del derecho. En codo caso,

ello evidencia el problema real de cualquier sistema de

punros de vista por analizar es s conviene o no que una

Constitucin sea prolija en detalles y eso concierne a La

seguridad social: cmo garantizar el derecho con los

(escasos) recursos existentes?

propia Asamblea porque en un determinado momento,

la propuesta del Gobierno, llena de disposiciones y regla-

'

La nueva reforma se presenta com o necesaria:

,, 1?7

menraciones, lleg a ser calificada de mamotreto

Al derecho a la seguridad social se le incluye el
p rincipio de sostenibilidad financ iera, principio que
para algunos es un aspecro importante pero puramen te procedimental del sistema y no hace parte del
fundamento del derecho mismo. En el proyecto de
ley respectivo se seal la inclusi n de la equidad
y la sostenibilidad financiera como "perfectamente
armnico con lo que dispuso el artculo 48 de la
Constituci n". 19H
Ya mencion que en el artculo o riginal se consagraba el derecho irrenunciable a la seguridad social pero

t97

Las medidas tomadas con la ley 100 de 1993 no fueron

suficienres parn solucionar los g randes desequilibrios que
ya ese mo men ro se pre.sencaba n e n el sisrema, como ern n el
proceso demogrfico y la maduracin del Rgimen de Prima
Media. A esto se sum un faetor ad icional en contra de la
CSLa bilidad linan cicra del JSS y dd Sisrcma Gcn.: 1aJ, la f:u..,
recesiva experime ntada en la economa colombiana e n la
segunda mitad de los aos novenra y com ie nzos del presente
)iglo. 1""

Adems de los regmenes especiales exduidos, incluyendo los obtenidos por convenciones y acuerJos colectivos de trabajo.

ANC, Gama Constiruciorutl, nm. 60 dc126 de abril de 1991, p. 2.

os PAL (prorca:o d~ acro legisla1ivo), 034 de 2004C.

199

lbd.

LA CONSTITUCIN

So

o e 1991

A pesar de lo contundentes que parecieran esras justificaciones, resulmba necesaria una reforma constirucional
0

bastaba con la intervencin legal?wo Esta pregunta

adquiere mayor relevancia si tenemos en cuenra que

adicionalmente la reforma constitucional se refiri a
aspectos rcnjcos que ya estaban desarroUados por el
JegisJador.M Tal es el caso del respeto de los derechos
adquiridos.lOl la imposibilidad de descuentos, deducciones y embargo a las pensiones, entre otros.
y como si ello fuera poco, el articulo consrirucional regula las condiciones para adquirir el derecho
a la pensin de veja y su correspondiente liquidacin,
asimismo regula las pensiones por actividades de aleo
riesgo, hasta llegar a establecer los regmenes exccpruados203 y ocuparse del rgimen de transicin.

""' Hay que rttord~r que SQOr~ "'"~ aspecw hay asumos polticos y de
intupr~.u.tn 1udiwl ) lq;al que dQhordan lru prop)i to dd pr~nr~
tc-tto.
'"' tesc que 1~ rcfnrma ~ mutho mi~ extcn~ que d artculo original.
rcferenu; a los derecho\ ~qULridos sc eL en que sc rumplicron
los requuitos bajo l; reglas .llltcnorcs ; pesar ~ .no gozar de su
tcconocimicnto 1003, ia. Vase por ejemplo el analms de la Corte
ConstirocionJ I en l..s scntenci;u Cl26 de 1995. M. P.: Hemando
Hcr=-a Vcrpn. o L- 168 d~ 199S. M P: Carl.< Gavtna Oin.

1 El articulo admttc como reg~mencs excepruadO> los de la Fuerza Puhlic;~

,. Jd p=idcnt~ d~ 11 R~pbl ia: incluso prohbe el esuhlecimicnto a

tr.t,cs k acundos rolccttvos de rq;tmenes ~recules. lo cu;l se convtcne

en un 1 em~ de especW 1nlisi\ pero excede d propsno general dd
pn:scnre escrito.

LA O CURA "TECNI~ICACIN" OEJ. DERECHO

Y LA SEGURII)AD SOCIAL

81

Esto es lo que he llamado "la inclusin de aspccros

tcnicos en la consagracin del derecho''. En este
sentido vale la pena preguntarse: esos cambios a
nivel consrirucionaJ rcsuJmban en realidad necesarios? Cam bi la aproximacin aJ derecho de la seguridad social con la reforma de 2005? Si muchos de los
c2.mbios incluidos en el 2005 ya estaban en la ley, por
qu el inters de "constirucio naJiz.arlos" ? 2~ No resulta
desgas1ame en 1rminos polricos, si dada la inclus i n
de cscos aspecros en la Constitucin, cuando fuere
necesaria una reforma deber acudirse a u na reforma
constitucional ?
Si los cambios ms notables estn en funcin del
principio de sostenibilidad finan ciera, del rgimen de
transicin )' el poder de convenir o acorda r el sistema
pensiona! particular, cmonces por qu incluir una
"miscelnea detallada de variados aspecros''? Ello no
conducida a restarle importancia al derecho? No se
"vulgari7.a" el derecho convirtindolo en una defi nicin de ajustes tcnicos nada ms? sa era la intencin
al final ? Nrese que los amecedenres de la discusin se
cenrraban en los aspccros rcnico y las dificulrade del
~istema para el momento.

''" ~~re d alcance d~ b reforma pension;aJ vase tdano Fam~. De /.

t 2003 al ano "xrslamVJ num. 1 r 2005. U~~o~ -rfnmw pnuwnu/
mCYJndUJa, Bogotoi. Obscrvuono dd Merodo de Trabajo y la Segundad
Socl. 1eplicmbre de 2005.

lrt 9

l.A CONS"flTlJCIN DE 1991 , . V. SEGURIDAD\()( lAI

Resultaba conveniente imbricar lo tcnico al

al' N
crdi el inters en
posrulado constltUCton 0 se P

ue de 1991 para
el postulado original de 1 consuruye
.
d b' esrar en cabeza
abordar aspectos rcmcos que e an
,
del legislador? No se "tecnific" el derecho a la segu<

IV. La seguridad social hoy: logros y metas pendientes

ridad social?

l--lan pasado ms de cincuenta aos desde la consagracin de la asisrencia pblica, veincc aos desde la consagracin del derecho a la seguridad ocial, y es posible
afirmar que la situacin ha cambiado.
Desde un inicio, la Corte Consrimcional seal de
manera general la satisfaccin mnima de los derechos
econmicos, sociales y cuhurales como condicin indispensable para el goce de los derechos civiles y polli cos, 20~
haciendo nfasis en el cambio fundamcmal de que se
rrara de un derecho y no de un acto de caridad.
Posteriormenre la posicin jurisprudencial va adquiriendo ms precisin cuando sei1ala el Tribunal Consrirucional que en el Estado social de derecho esci sobreentendido el derecho a la seguridad soci.1l. y que sta"cs un
derecho de la persona que se materializa mediante la prestacin de un servicio pblico de carcter obligatorio".
Sentencia de b Cone ConstirucionaJ T-40(, de 1992. M. 1~: Ciro
Angari1a Barn.

lOS

1-o\ CONS11rUClN IH

199 1 Y I..A SEGU IU OAO SOCIAL

Adems. "el comentado derecho a la seguridad social.

Comprende La solidaridad colectiva que hace resaltar la
obligacin del poder pblico, de la sociedad y dd propio
hombre, de ashtir a los ciudadanos a fin de procurarles
una mejor forma de vivir", para concluir que:
La Cana Jdopra pues, un concepto ampliado de la seguridad social que inclu)'e el ma)'Or nmero de secrvicios. auxilios. a~isrencias y prestaciones en general, diferencindose de
la ocuela que la limita a lo b.sco. Un conjunto de derechos
cuya eficacia comprorue1e al Esrado. la sociedad, la familia Y
la persona, gr~dualmenre deben quedar comprendidos en la
seguridad social. 206

Se precisa que el derecho a la seguridad social

adquiere el carcrer de fundam enml cuando el no pago
de las mesadas vulnera o amenaza derechos fundamentales, como la vida y la salud , creando as una doctrina de
la mano del mnimo vital. 20 Posicin que variar hacia
d futuro para dar pa~o al derecho a la seguridad social

l.A SI!CURIOAO SOCIA L. IIOV: LOGROS Y METAS PENDIENTES

como un derecho autnomo108 objeto de una ampliacin paulatina.ZO'I

El argumento frente a las implicaciones dd derecho
a la seguridad social depender del tipo de pensin que
se pretenda. De esra manera la pensin de vejez ser "un
salario diferido" o un "reinregro del ahorro"11o durante
lo aos de trabajo, en tamo que la pensin de invalidez tiene como propsito atender esta contingencia en
la medida en que se genere una situacin de vulnerabilidad que deba ser atendida. Por su parte, la pensin de
sobrevivientes ser una prestacin que busca amparar al
grupo fami liar del afiliado o del pensionado para que 00
sufran un menoscabo po r la prdida del familiar.
Ahora bien, resulta d iscutible que en el primero de
los casos, es decir, el de la pensin de vejez, se mantenga
_.,. Scnr('ndJ d~ b Conc Constirudonal T-610 de 2009. M. P.:
Hum bcrw Amonio Sit'rra Porto.
""' Sobre el principio de progr~ividJd vt'.ISe Fernand<> C:millo Cadena
"los princip1<1s de progresiVdad en b cobnura y de sosrenibilidad
financiera de la seguridad >ocial en el dercc.ho ~rulirucjonal: uru
xrs~,,. desde .ti .tnilisis econm10 Rrn111 Unn't'rnUlS. BogotJ,
Ponubet2 Unl\'crs1dad JaeriJna, nm. 112, julio-diciembre de 2006.

pp. 111 - 147.

1t>1o

~nlc-ncia de b Corte C'..onsthucional C-408 de 1994. M . P.: F~bio

Moron Din.
.,- ~ntencia de 1 Cone Connnucional U-90 de 1000. M. P.: Edu.mlo
Cifuenta MumlL En n12 scmenci:a .e deurrolb d Ciado de cosas
ioconstituctonalcs debtdo a que~ los pCJmonados del deparumemo dd
Chcx n<1 se le-' pagtb~n las meiadas pc:mionales t orrespondJ<>ntes.

't~ que- a pn;tr de intcnr:.u g;arantiz3r un derecho g01er.&!. ore

upo de rcfercnctas permOtneccn en la concepcin bboral de la segurid:ad
SOCJ<II, pues d salmo dife-rido slo lo lograra quien fucr.a tnbajador.
Por dio resula mis con~nieme acudir a ahorro dd afili:..do sin 1mporur
si s1c es rrab~ador o no.

En csrc scoudo -asc Atu Mw Munoz Segura. La "'f'Urid4d sUJ:

un . nun.YJ J""ho_ rruditdano ron basn laboraln. Bogoci, Pontifici2
Umvcmdd Javcrtana. e-n produccin.

8-

I.A CONS1TI'UCIN DI 199 1 y I.A SEGUIUOAO SOCIAL

I.A SECUIUOAO SOCIAl IIOY: LOCROS Y Mt::IAS VL"<OIU.IES

toda,ra en el discurso un fuerte sustento laboral, es decir

legal y jurisprudencia] se ha ocupado de los aspeetos

que se hace referencia "al ahorro del rrabaj.1dor" Y_ al

"salario diferido". Ello resulta importante en la medida

del sistema donde sus afiliados contribuyen, donde hay

86

en que el derecho consrirucional imem superar la vis~n

de la seguridad social como prestacin de los rrabaJadores para dar lugar a un der~o general, de rodos los
ciudadanos y, por ende, no resulta compatible la consagracin constitucional con su desarrollo ~urisprude~cial.
Pero an ms. la pensin de veje-z. se obttene despues de
un tiempo de cotizaciones o de reunir un capital para
ello,! entonces qu sucede si quien accede no es trabajador? Deja de ser pensin por no ser un salario diferido?
Ahora bien, adems de los aspectos generales que
desarroll la jurisprudencia consrirucional inicial, buena
parre de la reciente jurisprudencia constitucional se ha
referido a aspectos mucho ms precisos y rcnicos, como
su revocatoria, liquidacin de los factores que inciden
en la pensin, requisitos pensionales, etc., sin embargo
en todos los aspecros ocupa un papel predominante el
sistema contributivo. m As las cow. el mayor desarrollo
El uunplimicnto d e cualquiern de estos requisitl" depend er de ~
-ado 1 r'"imen de prima media (o n~e~a no cumplu
se trat.l d e un a fil 1

~D
.
cl al (
una cd~d y un uempo de Krvicios) o al rgimen d~ ahon{) mdtvt u: e'
necesario reunir un aapttal tle finmcixin dercrmm.tdo).

"

-' Buen.t pane de la regulo~oon de la lcv 100 de 1993 )' (~ rc~orm~

- -~blecen el acc((O a las pen~ioncs tic veez. mvahd~L )
po>!C ri o,.. ~,..
.
d" )
muene previo el cumpUmlento de unas coucones (p~~os pen 100'

decir que resulta nec=no contrib u ir ~1 sistema p~ra acceder a sus

d londo de Sohd;mdad Pcm510nal consdcr~
presta(lorcS . l''v r su pnc

eS

un ahorro directo por parte del afiliado, en tanto que

los aspectos con carcter subsidiado han estado relegados de la discusin legislativa y financiera y. por ende,
jurisprudencia!. Sin embargo, si el propsito constirucionaJ ~ lograr un de recho a la seguridad social para
todos los habitantes, resultara impo rtante no descuidar
el componente contributivo y empezar a ~pliar el
rgimen subsidiado.
Hay que reconocer entonces los avances y la construccin de la culrura de la seguridad social. Con
todo. rodava falta un camino por recorrer: el sistema
pensiona! sigue teniendo graves incquidades, hay diversidad de sistemas espcci.Jles y otros ramos excepruados
que rompen con la igualdad y sobre rodo hay un buen
nmero de ciudadanos sin ningn tipo de cubrimienro
pensiona!. m

d accoo ~ los bcndicios ubsrdtando de m.tn<"r.t w-ci;tl o total de

lOrtuaoncs. tn embargo. esu forma <Ubsidiad3 tic pen.cnc:ccr al <htcma
>61o cubre una parte redud da de toda la pohl.1dn que podrla csrar
necesita mio su am->aro. siendo d rgimen sub,idi ,cdo secundario.

"' Sobre ttiulrados vase entre otros los rrab~l'" de sur Rodrguez
l<tl 1. 1-i~t.OJ ufiJI rtjomw da rrtnna tk ~ntlul <t~<wl 111/ud. vJJtonn
r nrstos piTifnianaks, Bogo~. coleccin u ~uriwd Soc:-ial en l
Fncrucij~da. Universid3d Nadonal d e ColombtJ , hcuhad J c C iencias
f:conmic:t.S, ~nrro de Investigaciones par~ el l)es.urollo (CID) y
Mtnistuio ele alud, 2002: y Scar Rodrgun e: Y"es Le Bonniec (cds.).
Cr~rmurnto, rqmdnd) cwd.ulanio baria un nurw tittrmJJ dr proumtln

t.A CONSTtniCJN DE 1991 y I.A SEGURI DAD SOCIAL

88

8 pas ha hecho csfucnos imporrantes

~ relacin

con el sistema pensiona! contributivo, pero sa la segu-

ridad social tiene un carcter universal. habria que ~ar

. a 1a d'ISCUSJO
. ' n frente a un siSLema de proceccan
espaCIO
no conttibmiva.
.
' all de los refinamienms tcnicos de funaoPero m as
, f .
1
.
. o , q.tae stempre
son b'tenvent'dos ' es mas. ca
namaent
. sobre lo ya edificado sin perder el honzonte
construtr
.
marcado: la seguridad social es un derecho irrenunctable
de rodos lo ciudadanos.

V. Conclusiones

La primera gran conclusin que resulta es el reconocimiento del gran paso politico que se dio al hacer
referencia expresa aJ derecho a la seguridad social. Las
grandes d iscusiones constitucio nales de 1936 y de 199 1
significan una especial valoracin y primaca de la seguridad social, que abri un imporrante espacio poltico de
proteccin.
Si bien es cieno que para algunos la nueva Carta
Polrica resulra ur6pica e ingenua a la hora de solucion:~r
los problemas del pas, hay que descacar el valor del reconocimiemo del derecho, y la decisin de inclulo dentro
de las discusion~ corutirucionales como presupuesto de
la democracia social.

, lrccin E.nuchos sob~ Proteccin Social Alcaldil

dBogBoa. ~"'-mro de lnvesrigacion~ parad Dcurrollo (CID) y
Mayor e ogora, ve
.
Universld;~d Nacional de Cololllbla, 2006.
J.

I(KII1

A n as, despus de las " idealisras" y arriesgadas

propuestas en la Asamblea Nacional Consriruyente,
IJ consagracin result tmida y basrante general. Sin
embargo, ello se podra usar de manera afirmariva si e
impul an cambios y adecua la eguridad social a las nece-

90

LA CONS IT11.1CIN DE 1991 Y t.A SEGURIDAD SOCIAL

sidades sociales e instirucionales requeridas con el tran~

curso de los aos.
C ierramenre las discusiones sobre seguridad social
no se agoraron con la expedicin de la ley 100 de 1993;
por el conrrario, esrn ms acrivas que nunca, la dife-

VI. BibfiograHa

rencia est en que hoy las discusiones sobre los cambios

a la seguridad social deben tener como orientador que
se rrara de un derecho consritucional irrenunciable
con vocacin de universalidad a travs del principio d e
progre~ividad.

El hecho de que las controversias constitucionales

-que resulran ms cercanas al ciudadano comninvolucren el derecho a la seguridad social abona el
rerreno para lograr una democratizacin en el conocinenro "tcn ico" en marcria de pensiones.
Hoy no han perdido vigenciJ las consideraciones
de los consriruyemes de hace veinre aos, es necesario
un compromiso nacional. un pacro polrico que nos
permita determinar qu queremos hacer en rrminos
de seguridad social y de proteccin social, pues ,)ras
no pueden referirse exclusivamenre a aspecros insrirucionales ino que requieren un consenso, un acuerdo y
~obre todo una responsabilidad nacional.

Doctrina
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Angarira Barn.
1~ :

Fabio

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Senten cia Corte Consrinscional C-126 de 1995, M. P.: Heroando
Herrera Vergara.
Scmencia Co rte Consrirucional C-168 de 1995. M . P.: Carlos
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Ley 82 de 19 12.
Ley 80 de 1916.
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ley 9 de 1930.

Ley 44 de 1930.
Ley 98 de 1931.

JOl

LA CONS'fiTUCIN DE 199 1 y LA

S&CURJ DM> SOCL'L

Ley 1' de 1932.

Ley 2' de 1932.
Ley 32 de 1932.
Ley 42 de 1933.

Anexo 1

Ley 45 de 1933-

Lcy 8' de 1934.

Acto legislativo de 1936.

Ley 6' de 1945.

Ley 100 de 1946.
Decreto 266 1 de 1960.
. . , N . al de Colombia de 1991
('_,o nsoruciOn aoon
de l992 y ley 100 de 1993.
Proyecto d e 1ey 155

L"y 796 de 2003.

1 1
t:
.
.
034 de 2004C y Acw Legts auvo
Proyecto de acro legslauvo
de 2005.

Varios cambios se intentaron a travs del referendo

convocado en 2003. As, en sus antecedentes se seala:
"[...] con dolorosa frecuencia sacuden a la opinin
nacional las recurrentes noricias sobre pensiones de
cuanta estrafalaria y de origen ms que dudoso. Mientras la enorme mayora de nuestros conciudadanos
apenas puede disponer de una pensin que acompae
su vejez con algn decoro, las desigualdades conmueven
y ~ublevan. De ah. la necesaria dispusidn constitucional para que en el futuro no se decrete pensin alguna
que valga ms de 20 salarios mnimos mensuaJes. Por
la igualdad efectiva que promete la Constitucin y por
la paz de Ja conciencia pblica, esta disposicin ser
acogida con beneplcito y refTendada en las urnas con
enrusiasmo. AJ mismo efecto apuma la reduccin de los
salarios de los altos servidores del Estado, empezando
po r el del presidente de la Repblica. Ser un sacrificio
que se exija a quienes en estas ho ras de tan honda crisis

104

t.A CONS"riTVCIN DE 1991 Y t.ASEGURJOt.D SOCL\L

econmica y fiscal estn ms obligados a dar ejemplo de

desprendimienro y de buena voluntad para con el pas Y
para con sus causas ms mgenres.
,
De esra manera la pregunra nmero 8 proponta:
A parrir de la vigencia de la presente reforma cons.rin~cional , la persona que adquiera el derecho a penstO-

narse 110 podr recibir con cargo a recursos de naturaleza pblica, una pensin superior a veinticinco (25)
salarios mnimos mensuales legales vigentes. Se exceptan quienes rengan derechos adquiridos y quienes
estn amparados por los regmenes pensionales exceptuados y especiales. La vigencia de los regmenes pensionales exceptuados, especiales, o provenientes de normas
y acuerdos entre nacionales de cualquier natural~2<'1,
expirar el 31 de diciembre de 2007, con excepo6'n
del rgimen pensiona! de los presidentes de la Republica que tendr rficacia desde la fecha de entrada de la
presente reforma constitucional. El rgimen de transicin ser reglamentado por la ley del sistema general de
pensiones. Los requisitos y beneficios pensionales para
rodas las personas, a partir de la vigencia de la presente
reforma constitucional, con las excepciones temporales
anreriores. sern los e tablecidos en la ley del sistema
general de pensiones. No podr dictarse disposicin
alguna 0 invocarse acuerdos enue nacionales, de ninguna
naturaleza, para apartarse de lo all esrablecido. Con las
excepciones previstas en la ley del sistema general de

t.NEXO 1

pensiones, a partir de la vigencia de la presente reforma

constitucional, no podrn reconocerse pensiones de
vejez o jubilacin a personas con menos de 55 aos de
edad. La ley general de pensiones ordenar la revisin
de las pensiones decretadas sin el cumplimiento de los
requisitos legales, o con abuso del derecho. A partir del
1o de enero del ao 2005, y hasta d iciem bre de 2006,
no se incrementarn los salarios y pensiones de los servidor~ pblicos, o de aquellas personas cuyos saJarios y
pensiOnes se paguen con recursos pblicos, en ambos
casos cuando devenguen ms de veinticinco (25) salarios mnimos mensuales legales vigentes. Se excluye de
esta disposicin el rgimen legal para los miembros de
la Fuerza Pblica"
. Dados los resultados adversos del referendo se
mtenr desmontar el rgimen de transicin de manera
particular mediante las leyes 797 y 860 de 2003, que
no fueron constitucionalmenre respaldadas por la Corre
Constitucional en las sentencias C-1056 de 2003
y
C-754 de 2004.

Anexo2

Al arculo 48 se le adicion lo siguiente: ''El Estado

garantizar los d erechos, la sosrenibilidad financiera del
sistema pensiona!, respetar los derechos adquiridos con
arreglo a la ley y astLnr el pago de la deuda pensional
que de acuerdo con la ley est a su cargo. Las leyes en
materia pensiona! que se expidan con posterioridad a
la entrada en vigencia de esre acto legislativo, debern
asegurar la sostenibiJidad financiera de lo establecido
en ellas. Sin perjuicio de los descuemos. deducciones y
embargos a pensiones ordenados dt: acuerdo con la ley,
por ningn motivo podr dejarse de pagar, congelarse o
reducirse el valor de la mesada de las pensiones reconocidas conforme a derecho. Para adquirir el derecho a la
pensin ser necesario cumplir con la edad, el tiempo de
servicio, las semanas de cotizacin o el ca piral necesario,
as como las dems condiciones que seaht la ley, sin
perjuicio de lo dispue~ro para las pensiones de invalidez
y sobrevivencia. Los requisitos y beneficios para adquirir

l.A COI'SflT\!('IN DE 199 1 ,. U st.GV RIOAU SOCI.AL

.ANUO l

el derecho a una pensin de invalidez o de sobrevivencia

ley establecer un procedimiento breve para la revisin

sern los establecidos por las leyes del sistema general de

de las pensiones reconocidas con abuso del derecho o sin

ro S

109

pensiones. En mareria pensiona! se respetarn codos los

el cumplimiento de los requisitos esrablecidos en la ley o

derechos adqui ridos. Los requisiros y beneficios pensio-

en las convenciones y laudos arbitrales vdamente cele-

nales para rodas las personas, incluidos los de pensin

brados. Pargrafo 1. A partir del 3 1 de ju lio de 20 lO,

de vejez por acrividades de alto riesgo, ern los e.~rable

no podrn causarse pensjones superiores a veimicinco

cidos en las leyes del sisrema general de pensiones. No

(25) salarios mnimos legales mensuales vigentes, con

podr dictar e disposici n o invocarsc acuerdo aJguno

cargo a recursos de naturaleza pblica. Pargrafo 2o.

para apana rse de lo alli establecido. Para la liquidacin

A partir de la vigencia del presente acto legislativo no

de las pensiones slo se tendrn en cuenta los facrores

podrn establecerse en paetos, convenciones colectivas

obre los cuales cada persona hubiere efecruado las cori-

de trabajo, laudos o acro jurdico alguno, condiciones

7.aciones. Ninguna pensin podr ser inferior al . alario

pensionales diferentes a las establecidas en las leyes del

mnimo legal mensual vigenre. Sin embargo, la le}'

istema general de pensiones. Pargrafo transitorio 1o .

podr determinar los casos en que e puedan conceder

El rgimen pensiona! de los docentes nacio nales, nacio-

beneficios econmicos peridicos inferiores al salario

nalizados y territoriales, vincLtlados al servicio pblico

mnimo. a personas de escasos recursos que no cumplan

educativo oficial es el establecido para el M agisrerio en

con las condiciones requeridas para tener derecho a una

pensin. A panir de la vigencia del presente acro legisla-

entrada en vigencia de la ley 812 de 2003,

tivo, no habr regmenes especiales ni excepruados, sin

tuado en el arrcuJo 81 de sra. Los docentes que se

perjuicio del aplicable a la fuena pblica, al presidente

hayan vinculado o se vinculen a panir de la vigencia de

las disposiciones legales vigentes con anterioridad a la

lo precep-

de la Repblica y a lo establecido en los pargrafos del

la cirada ley, tendrn los derechos de prima media esta-

presente aniculo. Las personas cuyo derecho a la pensin

blecidos en las leyes del

se cause a partir de la vigencia del presente acro legisla-

en los 1rminos del articulo 81 de la ley 812 de 2003.

tivo no podrn recibir ms de crece (13) mesadas pensio-

istema GeneraJ de Pensiones,

nales al ao. Se entiende que la pensin se causa cuando

Pargrafo transitorio 2. Sin perjuicio de los derechos adquiridos, el rgimen aplicable a los miembros

se cumplen rodos los requisitos para acceder a ella, an

de la Fuerza Pblica y al presidente de la Repblica,

cuando no se hubiese efectuado el reconocimiento. La

y lo establecido en los pargrafos del presenre ancuJo,

I.A CONSTITUCIN DE 1991 Y l.A Sf.<H IRIDAD SOCIAL

ANEXO

la vigencia de los regmenes pensionales especiales, los

exceptuados, asi como rualquier otro distinto al establecido de manera permanente en las leyes del sistema

por el artculo 140 de la ley l 00 de 1993 y el Decreto

2090 de 2003, a panir de la entrada en vigencia de esre
ltimo decrero, a los miembros del cuerpo de custodia y

general de pensiones expirar el 3 1 de julio del ao

2010. Pargrafo transitorio 3. Las reglas de carcter

vigilancia Penitenciaria y Carcelaria Nacional se les aplicar el rgimen de alto riesgo contemplado en el mismo.

pensiona! que rigen a la fecha de vigencia de este acto

legislativo contenidas en pactos, convenciones colectivas
de trabajo, laudos o acuerdos vlidamente celebrados,
se mamendrn por el trmino inicialmente estipulado.

A quienes ingresaron con anterioridad a dicha fecha

se aplicar el rgimen h~ta ese entonces vigente paro

110

En los pacros, convenciones o laudos que se suscriban

entre la vigencia de este acto legislativo y el 31 de julio
de 20 1O, no podrn estipularse condiciones pensionales
ms favorables que las que se encuenrren actualmente
vigentes. En codo caso perdern vigencia el 31 de julio
de 20 lO. Pargrafo transitorio 4. El rgimen de transicin establecido en la ley 100 de 1993 y dems normas
que desarrollen dicho rgimen, no podr extenderse ms
all del 3 1 de julio de 201 O; excepto para los trabajadores
que estando en dicho rgimen, ..dems, tengan cotizadas al menos 7SO semanas o su equivalente en tiempo
de servicios a la entrada en vigencia del presente acto
legislativo, a los cuales se les mantendr dicho rgimen
hasta el ao 2014. Los requisitos y beneficios pensionale~ paro las personas cobijadas por este rgimen sern
los exigidos por el arculo 36 de la ley 100 de 1993
y dems normas que d esarrollen dicho rgimen. Parg.-afo transitorio 5. De conformidad con lo dispuestO

111

dichas personas por razn de los riesgos de su labor, ste

es el dispuesro para el efecto por la ley 32 de 1986. para
lo cual deben haberse cubierto las cotizaciones correspondientes. Pargrafo transitorio 6. e exceptan de
lo establecido por el inciso godel pr~enrc anculo, aquellas personas que perciban una pensin igual o inferior
a tres (3) salarios mnimos legales mensuales vigenres, si
la misma se causa ames del 3 1 de julio de 20 11. quienes
recibirn catorce ( 14) mesadas pensiona] es al ao".

Ene libro~ 1crmin de imprimir

y rnc\lademar en marro de 2012
en Bogotoi. D. C., Colombia.
Se compuso en la fuenre Adobe Garamond
Pro de cuerpo 10,3 pumos.