A Apropriação Do Território - PARDAL, Sidónio

A APROPRIAO
DO TERRITRIO
Crtica aos diplomas da RAN e da REN
Sidnio Pardal
Os textos aqui apresentados tm por base o Estudo sobre o Novo Diploma para a RAN,
REN e Disciplina da Construo Fora dos Permetros Urbanos que elaborei no Instituto
Superior de Agronomia / Universidade Tcnica de Lisboa.
Professor Doutor SIDNIO PARDAL
4
Prefcio
Introduo
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I Base conceptual
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Questes-chave
Conceitos gerais
Cartas de valores e de riscos
Estrutura Agrria Nacional
Construo fora dos permetros urbanos
Desterritorializao e novas territorialidades
Uma referncia histrica
Classificao dos Usos do Solo
Conceito de espao livre crtico
Exclusividade do PDM na afectao dos usos do solo
O plano de estabilizao e os usos instalados
A importncia dos cdigos de avaliao do imobilirio
Parmetros a considerar na anlise da formao do valor do solo
Regulao entre a oferta e a procura
Direitos reais - a RAN, a REN e o direito de propriedade
Qualificao jurdica
O direito de propriedade
A questo do jus aedificandi
Direito expropriao
Concluses relativas aos efeitos da RAN e da REN sobre os direitos reais
Base para uma taxonomia dos usos do solo
mbito
O conceito de uso dominante
Desdobramentos da classificao dos usos do solo
Princpios de prevalncia e de sequncia na afectao dos usos do solo
Quadro de referncia de categorias
O sistema de planeamento na sua articulao com os actuais diplomas da RAN e da REN
Sobreposies da RAN e da REN
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II Reserva Ecolgica Nacional
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Anlise da evoluo dos diplomas da REN

Decreto-Lei n. 357/75, de 8 de Julho
Decreto-Lei n. 139/89, de 28 de Abril
CONSULTORES Professor Manuel da Costa Lobo; Professora Catarina Ramos;

Mestre Dr. Sofia Galvo; Mestre Dr. Fernanda Paula Oliveira; Mestre Eng. Pedro Bingre;
Mestre Dr. Zlia Pinheiro; Mestre Dr. Graa Silva; Eng. Sarmento Beires;
Dr. Lus Pereira Coutinho; Dr. Isabel Soares de Almeida; Eng. Marta Magalhes
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Decreto-Lei n. 93/90, de 19 de Maro

Decreto-Lei n. 316/90, de 13 de Outubro
Decreto-Lei n. 213/92, de 12 de Outubro
Exemplos das limitaes da actual REN
Apreciao da proposta de usos e aces compatveis com a Reserva Ecolgica Nacional
Implicaes da REN com as reas de aproveitamento hidroagrcola
Relao entre o regime da REN e o domnio hdrico
Regime da REN e regime jurdico das reas classificadas
Critrios a adoptar nas reas de interveno dos POOC e dos POAAP
Os Servios Florestais
O Regime Florestal
Articulao entre o Regime Florestal e a REN
Articulao entre o Regime Florestal e a RAN
Elementos constituintes de um plano de ordenamento agro-florestal
Elementos para um novo diploma da REN
Quadro comparativo entre o actual regime da REN e a proposta apresentada neste estudo
III Reserva Agrcola Nacional

Anlise da evoluo dos diplomas da RAN
Decreto-Lei n. 308/79, de 20 de Agosto
Decreto-Lei n. 451/82, de 16 de Novembro
Decreto-Lei n. 196/89, de 14 de Junho
Valores subjacentes ao suporte da actividade agrcola
Alteraes na estrutura do povoamento
Tipologias das exploraes agrcolas e do povoamento que as suporta
Elementos para um novo diploma da RAN
Critrios a adoptar na gesto das unidades territoriais da classe de uso agrcola
Princpios para a regulao jurdica da diviso da propriedade rstica
Articulao da actividade agrcola com outras actividades complementares
Conceito de franja periurbana onde domina o uso agrcola
141
IV Disciplina da construo fora dos permetros urbanos
149
V Elementos para uma proposta alternativa aos diplomas da RAN,

REN e disciplina da construo fora dos permetros urbanos
163
VI A jeito de sntese conclusiva
A APROPRIAO DO TERRITRIO
crtica aos diplomas da RAN e da REN
PREFCIO
nalisar as diferentes formas de apropriao do territrio um exerccio indispensvel para

se compreender o estado actual do ordenamento e como as matrias do urbanismo e do
planeamento potenciam a conflitualidade e a injustia relativa, resultantes da distribuio
de mais-valias por via administrativa.
A viso parcelar do territrio submetido a diferentes tipos de planos e de leis especiais, como
so os casos da Reserva Agrcola Nacional (RAN) e da Reserva Ecolgica Nacional (REN), tem
acentuado as contradies entre conceitos, tratando-se cada espao como uma ilha.
No passado, o terreno valia em funo da sua produo agrcola ou da explorao de outros
recursos, mas, com o advento dos loteamentos, os terrenos passaram a valer em funo da
produo de m2 de construo concedidos por via do licenciamento.
A equao das relaes sociais tem um enquadramento territorial que faz parte da condio
humana, multiplicando-se numa teia de interdependncias onde se jogam direitos, interesses e
poderes. Por isso, difcil a compreenso objectiva de um sistema onde nos movemos quase por
instinto, ao mesmo tempo que necessitamos de o conhecer cientificamente e de o projectar e
construir com engenho e arte.
A planificao do territrio apresenta-se como um complexo desafio a enfrentar por uma
engenharia integrada, com formao multidisciplinar alargada. Os planos territoriais, sendo cada
vez mais determinantes do valor e utilidade do solo, tm de ser confrontados com os seus efeitos
sobre o mercado fundirio. A expresso da Economia e do Direito em matria de ordenamento
e gesto do territrio carece de conjugao e fundamentao com as Engenharias num plano
avanado em razes de justia, de confiana e de rigor tcnico e cientfico.
O estudo aqui apresentado desenvolve um pensamento sobre uma realidade que transcende os
aspectos conjunturais do sistema de planeamento vigente, nomeadamente no que se refere
questo dos regimes da RAN e da REN, apresentando-se como uma pertinente interpelao ao
poder do Estado, em particular na sua vertente legislativa, e procura ir ao encontro de respostas
para os desafios do ordenamento do territrio.
A organizao do territrio no prescinde do planeamento, mas pode ser vtima dele quando
este se processa segundo ideias erradas e dogmticas que se transformam em factores de desordenamento.
PREFCIO
A destruio de recursos naturais e de valores paisagsticos, a perda de oportunidades de construir

um patrimnio edificado com rasgo urbanstico e arquitectnico, at que ponto, bem vistas as
coisas, no se deve ao fracasso do sistema de planeamento vigente? Esta interrogao coloca-nos
perante a obrigao de observar, pensar e avaliar at que ponto se verifica esta surpreendente
relao de causa/efeito. A constatao de que os planos territoriais, no seu contedo, ignoram
a realidade do mercado imobilirio e passam margem das repercusses que tm sobre os valores dos prdios e a economia do territrio motivo de espanto e de reflexo. Como possvel
que estes erros e omisses tenham permanecido quase ocultos, no obstante o facto de estarem
vista?
Merece ateno o contributo, nunca demasiado, para reavivar memrias de excelncia intelectual,
onde se inscreve a notvel proposta de lei de Oliveira Martins sobre o fomento rural, percursora
e inspiradora da Lei do Regime Florestal que continua ignorada. A comparao entre a legislao
urbanstica, posterior a 1965, e a legislao dos anos 30 e 40 no pode escapar a uma avaliao
crtica, sob pena de no se compreender o problema do ordenamento do territrio.
A Ordem dos Engenheiros cumpre um imperativo de conscincia ao publicar este trabalho, que
para alm de um despertar da memria faz uma crtica pertinente e, porventura, um combate
a vcios e erros. Apresenta-nos tambm uma base terica com princpios que aliceram propostas
para um exerccio lgico e coerente do planeamento do territrio.
O rumo que conduz implementao das reformas necessrias ao desenvolvimento da nossa
economia e defesa dos nossos patrimnios passa por cultivar a prtica do pensamento analtico
e crtico, pela refutao de ideias dogmticas e de procedimentos estereotipados impropriamente
associados ruralidade, s questes ambientais e ecologia. Tambm nesta vertente, este livro
d-nos esclarecimentos e argumentos que ajudam a compreender o jogo de interesses, poderes
e necessidades que se cruzam no mbito do planeamento do territrio.
Parabns ao seu autor pela possibilidade que nos deu de abrir novos horizontes de reflexo.
Fernando Santo
Bastonrio da Ordem dos Engenheiros
INTRODUO
solo, que um bem de primeira necessidade onde se alicera a vida, tem sido,
desde 1965, planeado com ideias erradas e por isso falha a disciplina da disponibilizao e utilizao correcta do territrio. Com este
trabalho pretendo apresentar ao leitor um conjunto de referncias histricas significativas para
a compreenso das causas do desordenamento
territorial em Portugal e configurar princpios a
ter em conta na procura de uma soluo para o
problema. De entre esses princpios destaca-se
o da transparncia e confiana que os planos
devem ter e merecer no que respeita aos usos.
INTRODUO
Se consultarmos o que se escreveu em Portugal nos ltimos quarenta anos sobre urbanismo
e planeamento do territrio, no se encontra
praticamente nada sobre a questo das mais-valias, a sua gnese, quem exerce de facto o
poder de as emitir, a sua parametrizao, a sua
distribuio ou o seu efeito sobre o preo final
dos produtos imobilirios. Nenhuma destas
vertentes referida, analisada e muito menos
consciencializada na doutrina produzida, nos
instrumentos de planeamento elaborados e
noutros procedimentos administrativos correntes no domnio do urbanismo. As mais-valias passaram a ser um assunto oculto, espantosamente desprezado, como se a questo tivesse um carcter secundrio ou simplesmente
no existisse, quando, na verdade, est no cerne
de toda a problemtica urbanstica. No havendo qualquer clarificao econmica sobre
os diversos segmentos em que o mercado imobilirio deve ser estruturado, as expectativas
de apropriao de mais-valias actuam no escuro, sem controlo e margem dos princpios
do ordenamento do territrio, instalando a incerteza e desconfiana no prprio mercado.
A classificao e a afectao de usos do solo
devem encontrar a sua fundamentao no mbito de um processo de anlise e de deciso onde
INTRODUO
devem estar presentes todos os factores biofsicos, sociais, econmicos e polticos. A estabilizao dos usos, a sua alterao e eventual imposio , incontestavelmente, uma competncia
da esfera do poder poltico enquadrada por regras de procedimentalizao estabelecidas de
forma clara pela lei. Acontece porm que a responsabilidade e o poder poltico so coarctados
e subjugados por uma profuso de conceitos
fraudulentos com disfarce em fraseados furtivamente extrados da linguagem cientfica.
Os significados e interesses econmicos ligados
ao controlo jurdico e administrativo dos usos
do solo tm uma expresso crescente, o que
requer clarificaes ao nvel do Direito e dos
conceitos da economia do territrio. falta
de um corpo conceptual estruturado e de polticas coerentes, fica-se fatalmente merc
de figuras furtivas como as das actuais Reserva
Agrcola Nacional (RAN) e Reserva Ecolgica
Nacional (REN), que impedem o normal processo de planeamento dos usos do solo, apresentando-se como condicionantes deslocadas
e absurdas margem da contextualizao scio-econmica e, bem vistas as coisas, sem os alicerces informativos de base pedolgica ou ecolgica que os diplomas invocam. Acresce que
tais bases informativas, mesmo que correctas,
s por si, no seriam suficientes para determinar as condicionantes impostas aos terrenos
integrados nos regimes das reservas e, muito
menos, para legitimar as permissividades implcitas para os terrenos que ficam fora desses
regimes. No se compreende a determinao
categrica e radical destas reservas sem qualquer sentido de uso, ignorando os princpios
bsicos do ordenamento do territrio que tm
tradio na legislao portuguesa, como se esses
princpios e essa tradio no existissem.
A tese que orienta este trabalho vai ao encontro da concepo de um modelo unificado de
classificao dos usos do solo que permita interpretar e regulamentar as relaes de dominncia, de dependncia e de subordinao das
categorias de uso do solo e da sua estruturao
em classes, configuradas em unidades territoriais demarcadas e regulamentadas em Plano
Director Municipal (PDM).
O processo de classificao e afectao do uso
do solo deve observar uma conjugao com o
estatuto jurdico da parcela de terreno em
causa. necessrio interpretar os espaos de
uso agrcola dentro das estruturas agrrias, os
recursos naturais no contexto dos instrumentos de planeamento das reas classificadas e
das polticas de conservao, os espaos silvestres de produo de acordo com os critrios
do Regime Florestal e as dinmicas urbanas
luz de uma escrupulosa e transparente disciplina do mercado imobilirio e, em particular,
das operaes em que so geradas mais-valias
simples. Da a estrutura do diploma legal proposto, o qual desenvolve uma articulao taxonmica unificada de base para a classificao
e afectao dos usos do solo em sede de planeamento territorial.
Devem ser neutralizadas as presses para instalar usos deslocados em espao rstico, designadamente os que se prendem com empreendimentos de carcter urbanstico. Para isso,
de fundamental importncia a diferenciao
clara entre espao urbano, contido nos seus
permetros, e espao rstico, assegurando para
cada um destes espaos o estatuto jurdico
adequado e cuidados de uso e de utilizao
especficos. Estes cuidados dependem das relaes de apropriao dos espaos pelos seus
proprietrios, sejam estes entidades pblicas
ou privadas, e da sua capacidade para os tratarem. No est aqui apenas em jogo a boa
vontade, o conhecimento, a cultura ecolgica
ou a sensibilidade paisagstica, o problema
INTRODUO
determinantemente econmico e tem muito

a ver com as regras do mercado imobilirio e
com a estrutura e dinmica do povoamento.
Se se quer ordenar o territrio, tem que se regular o mercado imobilirio, sobre o qual a
RAN e a REN no so inocentes. Quais os efeitos da RAN e da REN sobre o mercado imobilirio? Uma resposta menos atenta dir que
estas so um obstculo especulao urbana.
Observando melhor, constata-se que a especulao urbanstica beneficia de um amplo espao de manobra que lhe proporcionado por
estas reservas.
A especulao neutraliza-se a partir de polticas urbanas, ficando claro que nos espaos rsticos, fora dos permetros urbanos, no h urbanizaes, independentemente dos solos serem
ou no abrangidos pelos regimes da RAN ou
da REN. Ou se impe esta disciplina de forma
inequvoca, de modo a que seja estabelecida a
confiana nos planos territoriais por parte dos
proprietrios e dos agentes do mercado em
geral, ou nunca ser possvel ordenar o territrio, ficando este aberto s mais inesperadas
eventualidades e desafectaes.
Um novo sistema deve assentar numa generalizada capacidade operativa para a conservao
das reas classificadas, assim como para a conduo dos restantes espaos silvestres, que devem tendencialmente todos os que se encontram dentro dessa categoria ser integrados no
Regime Florestal. Quanto aos espaos agrcolas,
importante compreender que a sua existncia
depende do interesse e motivao dos agricultores, e no de imposies administrativas, o
que no significa de modo algum que um espao que perca a classificao de uso agrcola
ganhe, com isso, alguma legitimidade para urbanizao, como actualmente acontece com o
regime da RAN. corrente nos regulamentos

dos PDM que os espaos classificados como
agrcolas e no integrados na RAN sejam passveis de receber empreendimentos tursticos,
grandes superfcies comerciais e outras construes a coberto de no estarem na RAN.
Relativamente ao sistema urbano, o uso tem
um carcter imperativo que depende da afirmao de uma competncia pblica em matria de planeamento e gesto urbanstica, cuja
eficcia depende da disponibilizao do territrio por parte dos municpios. A disciplina territorial alicera-se na capacidade e na educao
com que se tratam os espaos urbanos. Vencido
esse desafio, neutralizam-se as presses sobre o
espao rstico e tudo se torna mais fcil.
A RAN e a REN tm sido defendidas e justificadas como instrumentos-travo ao avano
selvagem das urbanizaes. Ao fazer-se uma
demarcao de cerca de 60% do territrio para
controlar acontecimentos que dizem respeito
a menos de 1% (percentagem da superfcie territorial de facto em causa na expanso urbana),
perde-se o controlo sobre os usos do solo, principalmente sobre o urbano. A consequncia da
RAN e da REN a legitimao de uma rea
urbanizvel imensa, desproporcionada e incontrolvel. Com a falsa ideia de que os recursos
naturais esto protegidos e desprezando os valores em causa no espao urbano, ningum mais
se empenha na programao e planificao de
pormenor, concepo arquitectnica e paisagstica, colocao regulada dos solos no mercado
e conservao do patrimnio edificado.
Com esta confuso, as autarquias perderam os
instrumentos eficazes para proceder disciplina urbanstica. Na prtica, a RAN e a REN
ajudam a promover um planeamento sem
planos de urbanizao na linha do famigerado
INTRODUO
Decreto-Lei de 1965 que instituiu os loteamentos avulsos margem de qualquer ordem

urbanstica.
Antes dos PDM, todas as urbanizaes do pas
foram decididas pelas comisses de coordenao regional (CCR, actuais comisses de coordenao e desenvolvimento regional [CCDR]).
Os contedos dos PDM so, na generalidade,
imposies das comisses de acompanhamento
mais ou menos decorrentes de planos e regimes especiais, e no final ningum se identifica
nem responsabiliza pelos resultados; nem mesmo
os defensores da RAN e da REN, que, constatando o desordenamento do territrio, o caos
urbanstico, se desculpam com o argumento
de que sem a RAN e a REN seria ainda pior.
Desde os anos 60 que o pas se desgasta em
estudos, planos, anlises. A mesma parcela do
territrio disputada e mascarrada pelos contedos de mais de seis planos de incidncia
territorial, todos eles plenamente eficazes.
reas classificadas bem conservadas, florestas
bem conduzidas, paisagens agrcolas produtivas e buclicas, complexos tursticos aprazveis,
bairros onde seja agradvel viver, indstrias
bem enquadradas e prsperas. Todos estes
usos so necessrios e devem ser tratados de
forma integrada no mesmo nvel de planeamento, que permita a anlise comparada das
razes, interesses, custos e benefcios que assistem a cada um deles.
At aos anos 60, a legislao urbanstica portuguesa defendeu o princpio do controlo do
crescimento urbano com base em planos de
urbanizao (PU), respeitando permetros urbanos. Este princpio foi desprezado a partir
de 1965, com a liberalizao dos loteamentos
particulares. Mais tarde, em 1982, os PDM
vieram incrementar a gesto urbanstica de urbanizaes avulsas em manchas de terrenos

urbanizveis, subvertendo a lgica dos planos
de urbanizao.
A RAN e a REN esto na gnese deste processo
de desfocagem do urbanismo. O seu mtodo
d cobertura expanso desmesurada das reas
urbanizveis e ao abandono dos espaos rsticos, impondo-se como elementos estruturantes de um sistema de planeamento que fomenta
a degradao do territrio.
No com estas figuras que se controla o crescimento urbano e to-pouco o povoamento disperso, mas sim com uma clara programao das
reas urbanizveis, promovidas em negociao
aberta, com parametrizao de mais-valias, segmentao do mercado, sempre com base em
planos de pormenor (PP) desenvolvidos pelos
municpios. Estes, por sua vez, devem dispor
da capacidade de imposio administrativa
prevista no art. 119. do Decreto-Lei n. 380/99,
de 22 de Setembro. No obstante esta prerrogativa ser referida na lei, ningum sabe ao certo
como aplic-la tecnicamente. Contudo, este
diploma, na nica referncia que faz s maisvalias, sonega-as aos municpios, ao considerar
como objectivo da perequao a redistribuio
das mais-valias atribudas pelo plano aos proprietrios (cfr. alnea a) do art. 137.). Desta
forma, explicita-se claramente uma poltica de
legitimao da entrega total das mais-valias aos
proprietrios, sem qualquer parametrizao das
mesmas, as quais ficam indeterminadas e ocultas em todo o processo. Ser que o plano pode
atribuir mais-valias a outras entidades que no
os proprietrios, por exemplo, ao municpio ou
aos promotores que surgem nas diversas fases
do processo de urbanizao e construo? A lei,
de uma forma que no ser inocente, refere
apenas os proprietrios, violando princpios de
10
INTRODUO
lgica e de justia h muito adquiridos pela

Economia e pelo Direito do Urbanismo.
A comparao entre o tratamento dado questo das mais-valias no Decreto-Lei n. 380/99
e a forma prtica e clara que lhes dada no
Decreto-Lei n. 33 921, de 5 de Setembro de
1944, motivo de perplexidade e coloca-nos
perante uma das principais causas do desordenamento do territrio e da especulao imobiliria.
O Decreto-Lei n. 33 921, de 1944, insere
disposies relativas elaborao de planos de
urbanizao, s expropriaes e mais providncias necessrias para a sua execuo. Este diploma considera a prtica da urbanizao como
uma faculdade eminentemente municipal e
visa interditar a abertura de novas ruas ou a
execuo de outros trabalhos de urbanizao
e expanso, na ausncia de um plano de urbanizao ou de expanso elaborado e aprovado
nos termos por ele definidos (cfr. art. 21.).
Nos termos do plano aprovado, podiam as cmaras municipais proceder s expropriaes
necessrias execuo dos planos de urbanizao e expanso e promover a venda, em hasta
pblica, dos terrenos sobrantes (lotes urbanizados) destinados construo de prdios (cfr.
art. 22.).
Nos terrenos a expropriar, para efeito da determinao do preo a pagar aos seus proprietrios,
no eram consideradas quaisquer benfeitorias
no necessrias e urgentes feitas posteriormente
aprovao dos planos de urbanizao e expanso (cfr. art. 24.).
No art. 26., tratando de uma forma directa
e certeira a questo das mais-valias, o clarividente legislador estabeleceu que aos proprie-
trios dos prdios expropriados poder ser

atribuda, como nica indemnizao a ttulo
de valorizao, alm do preo de expropriao,
uma participao at 20 por cento na valorizao dos terrenos sobrantes. Note-se que o
termo terrenos sobrantes se refere aqui aos

lotes para construo. As mais-valias so claramente identificadas no segundo perodo deste
artigo, onde se pode ler a valorizao ser
sempre determinada pela diferena, se a houver,
entre o preo para construo dos terrenos sobrantes e os encargos de urbanizao correspondentes, isto , o preo das expropriaes e mais
despesas e encargos financeiros da entidade expropriante com as obras que determinaram as
expropriaes. Aquela participao poder ser
logo estabelecida na arbitragem, se a houver.
A fim de evitar a especulao por parte de
compradores de lotes vendidos em hastas pblicas, o diploma estabelece no art. 28. que
os arrematantes dos terrenos ficam obrigados
a proceder s obras de construo nos prazos
que forem fixados nas arremataes e dispe
que se o prazo designado para o comeo das
obras for excedido sem motivo aceitvel, ou
execuo dos trabalhos no for dado o devido
desenvolvimento, podero as entidades que tenham a seu cargo a execuo dos planos reaver
os terrenos arrematados sem lugar a outra indemnizao alm dos 80 por cento do preo da
arrematao( nico).
Este diploma de 1944 vem na sequncia de
um corpo de doutrina que remonta aos tratados de Evelyn e Wren sobre o plano de reconstruo do centro de Londres, no sculo XVII,
aos escritos de Manuel da Maia na regulamentao dos planos para a Baixa Pombalina, no
sculo XVIII, e ainda Lei de Joo Crisstomo, de 31 de Dezembro de 1864, onde se
dispe que:
INTRODUO
Os proprietrios de terrenos que confinem com

as vias pblicas existentes so obrigados a construir edificaes nesses terrenos, segundo os
projectos que forem aprovados, devendo comear as obras dentro do prazo de um ano, a contar da intimao que para esse fim lhes deve
ser feita pela cmara municipal.
1. Se os proprietrios, no caso desse artigo, no
comearem as obras no prazo fixado, ou responderem intimao declarando que no podem
ou no querem edificar, sero os terrenos avaliados por ajuste amigvel ou processo judicial,
nos termos das leis gerais de expropriao, e vendidos em hasta pblica a quem por eles mais der
e se obrigar a comear a construo no prazo
de um ano, a contar da data da arrematao.
O preo da arrematao, qualquer que seja, ser
entregue ao proprietrio (cfr. art. 47.).
Todos os proprietrios de edificaes que ameacem runa so obrigados a demoli-las no prazo
fixado pela cmara municipal. Se os proprietrios no obedecerem intimao que para
este fim lhes deve ser feita pelos empregados da
cmara, ordenar esta que, sem mais aviso
nem processo, aquelas edificaes sejam demolidas custa dos proprietrios sob a direco
do engenheiro do municpio (cfr. art. 48.).
Este quadro de princpios e de elementar lgica
urbanstica vai ser esquecido e subvertido por
um discurso faccioso, onde a RAN e a REN desempenham uma funo de manobra de diverso e de manto de encobrimento das questes
essenciais que so a parametrizao e distribuio das mais-valias urbanas e a clara separao
entre os mercados de solos rsticos e urbanos.
Portanto, para se compreender o sentido real
de diplomas como os da RAN e da REN,
necessrio recuarmos at dcada de 60, para
11
observar o que se passou na legislao urbanstica, nomeadamente no que diz respeito concesso de alvars de loteamento e licenciamento
de obras de urbanizao que, a partir de 1965,
passaram a poder ser executadas por promotores privados.
Se a legislao urbanstica no incio dos anos 40,
lavrada ainda sob o pensamento poltico de
Duarte Pacheco, tinha como instrumento operativo fulcral a gesto das mais-valias simples
utilizadas como fonte de financiamento da qualificao e expanso urbana, a partir dos anos
60 todos os discursos disciplinares do Urbanismo, incluindo o do Direito e at mesmo o
da Economia, omitiram qualquer referncia
questo da formao do preo do imobilirio
em geral e das mais-valias em particular. A forma
como se passou a efectuar a concesso de alvars e a emisso de licenas de urbanizao entregou Direco-Geral do Planeamento Urbanstico (DGPU) e aos organismos que depois
lhe sucederam o poder de gerar, dar ou sonegar
mais-valias, sem qualquer explicitao das valorizaes monetrias envolvidas. Este poder
de emitir moeda margem de qualquer controlo e procedimentalizao passou a ser exercido e disputado pelos mais diversos servios
nos bastidores da Administrao Pblica, pervertendo at hoje todo o processo de planeamento do territrio.
O prembulo do Decreto-Lei 1 que, em 1965,
abre os loteamentos iniciativa privada, merece
uma leitura crtica quando observa que em vrias regies do Pas () tem sido verificada,
com frequncia crescente, actividade especulativa de indivduos ou de empresas para o efeito
constitudas, visando o aproveitamento indiscriminado de terrenos para a construo urbana.
1 Decreto-Lei n. 46 673, de 29 de Novembro de 1965.
12
INTRODUO
Assim, tm vindo a formar-se, por vezes atravs

de operaes muito vultosas, aglomerados populacionais criados sem sujeio a qualquer
disciplina, os quais prejudicam ou contrariam
os planos oficiais ().
O legislador, perante a constatao deste quadro ilcito de desrespeito pelos planos oficiais,
em vez de fazer actuar o executivo para impor
e repor o cumprimento da lei, opta por alterar
a lei em vigor, subvertendo todos os seus princpios, de modo a dar enquadramento legal a
todas as irregularidades que so enunciadas no
prembulo. Este cinismo passa a fazer escola em
toda a legislao urbanstica posterior. Na prtica, cessa qualquer controlo efectivo sobre as
mais-valias simples.
Este diploma dispe que a licena do loteamento ser titulada por alvar, do qual constaro as prescries a que o requerente fica sujeito, designadamente as obrigaes a que, em
face do estudo econmico, deve assumir, tais
como o encargo de mais-valias (Cfr. art. 6.),
nada adiantando sobre os critrios para este
clculo e sobre o modo e tempo do respectivo
pagamento, pelo que as mais-valias acabaram
por ser misturadas e diludas na contabilidade
geral do empreendimento e da empresa que o
promove, numa operao aritmtica linear de
receitas e despesas, confundindo as mais-valias
com lucros.
A separao entre mais-valias e lucros uma
questo crucial para sustentar uma poltica de
solos e conferir transparncia ao processo de
planeamento, trazendo para a esfera da negociao poltico-administrativa procedimentalizada o poder de deciso sobre a alterao dos
usos do solo e o licenciamento de empreendimentos, retirando definitivamente esse poder
aos pareceres tcnicos, os quais devem ter
um carcter estritamente informativo sobre

questes objectivas do foro tcnico-cientfico.
Mesmo assim, necessrio o cuidado de no
dar espao para o desenvolvimento de discursos pseudo-cientficos intimidatrios que visem
condicionar a deciso poltica de forma deslocada e abusiva.
Neste contexto em que o Estado e os municpios deixaram em larga medida de parametrizar, controlar e reter pelo menos uma parte das
mais-valias simples, toda a promoo imobiliria para o mercado da procura solvente passou
a ser dominada pelo sector privado, ficando para
o sector pblico a promoo da habitao social
atravs de organismos como o Fundo de Fomento da Habitao (FFH) que, obviamente,
no podiam ter viabilidade econmica. A misso do FFH oficializou a poltica de solos segundo a qual a promoo de solo urbanizado
para o mercado solvente ficava a cargo da iniciativa privada, reduzindo a iniciativa do Estado
e dos municpios produo de solo urbano
para a habitao social. Esta dicotomia passou
despercebida e ningum deu pela semente de
segregao social e de runa econmica para o
errio pblico que foi gerada com esta poltica
que, na prtica, se mantm ainda hoje perante
uma surpreendente incapacidade crtica.
Nos anos 70, os proprietrios que no tinham
as suas pretenses de urbanizao aprovadas
pela DGPU e depois tambm pelas CCR, ou
que simplesmente no se queriam dar ao trabalho de formalizar o pedido, recorreram
venda de terrenos em avos indivisos e deram
origem aos loteamentos clandestinos que estragaram grandes parcelas do territrio, principalmente na rea Metropolitana de Lisboa.
As urbanizaes ilegais ou clandestinas tornaram-se um negcio tolerado, impune e extre-
INTRODUO
mamente lucrativo. neste contexto que o

solo em geral passou a ser intensamente procurado como um investimento de carcter especulativo e contrrio ao normal sentido til
da propriedade imobiliria. O poder de aprovar ou indeferir urbanizaes e de decidir em
geral sobre os usos do solo deixou gradualmente
de ser exercido de forma transparente, passando a ser administrado de uma forma nvia
ao nvel dos servios tcnicos e administrativos
com pareceres e argumentos impostos a partir
de uma suposta legitimidade cientfica.
O processo da RAN e da REN no esconde
que visa to e somente chamar a si o poder de
interditar as urbanizaes nos terrenos que
lhes so afectos e, consequentemente, dar uma
acrescida legitimao s urbanizaes fora das
suas manchas. Nos ltimos vinte e muitos
anos, qualquer terreno que no esteja na RAN
e na REN est, por essa razo, a caminho de
poder ser urbanizvel ou edificvel. A REN,
que nunca serviu para proteger qualquer valor
ecossistmico ou paisagstico, pela simples
razo de tais valores no serem tidos em conta
na sua demarcao, de facto, serviu apenas
para legitimar urbanizaes a esmo, subvertendo o conceito e rebentando com todos os
permetros urbanos.
O pas necessita de um processo de planeamento que d transparncia e objectividade
demarcao das reas urbanas e urbanizveis,
tendo sempre presentes os valores e os preos
dos terrenos envolvidos nessas operaes.
tambm importante que nestas contas se parametrizem os preos, para informao e regulao do mercado imobilirio em geral e do
mercado fundirio em particular.
Para se resolver a questo do ordenamento do
espao rstico, necessrio dar sustentao
13
aos usos do solo, conjugando os direitos da

propriedade e o interesse pblico associado
salvaguarda e valorizao dos recursos naturais
e da paisagem, considerando as dinmicas do
povoamento e localizao das actividades econmicas. Os planos territoriais no podem ser
vistos como um fim em si mesmos, mas como
um meio de trabalho com uma dimenso eminentemente conceptual, isto , que visa explorar ideias e programas para aces de desenvolvimento. So instrumentos criativos,
mesmo nos casos em que o objectivo a conservao dos recursos naturais, e as entidades
que elaboram os planos e que administram
instrumentos de planeamento devem estar
sujeitas a uma avaliao de mrito quando
confrontadas com os resultados das suas aplicaes e aces sobre o territrio. O desafio
complexo e remete para a dimenso cultural
e esttica dos contedos dos planos e das arquitecturas. Este relatrio prope-se avanar
com contributos sobre conceitos e mtodos
necessrios para informar a estrutura substantiva de novos diplomas que se integrem de
uma forma lgica e til no sistema de planeamento.
Quando se questionam os resultados da RAN
e da REN, a nica resposta obtida resume-se
a que serviram para proibir a construo de
qualquer coisa, no tendo outro propsito concreto. Quando a interveno em causa se afigura deslocada os apologistas dos diplomas
exaltam a utilidade das figuras, j quando se
trata de uma interveno manifestamente necessria para o uso instalado, emerge evidncia o seu proibicionismo radical, o qual tambm reconhecido, e neste crculo parecem
esgotar-se as suas substncias. Mas no nos
precipitemos na concluso, porque a substncia real o poder imprprio sobre a economia
do territrio.
14
INTRODUO
A classificao dos usos do solo e todos os procedimentos que imponham condicionantes ou

restries aos usos instalados ou que estabeleam desenvolvimentos obrigatrios em plano
de pormenor, devem ser decises tomadas e assumidas na esfera do exerccio democrtico do
poder poltico do Estado e dos municpios.
Os critrios e mtodos de fixao da RAN e
da REN tm um cariz ideolgico escondido
por uma mscara tecnocrtica que no sustentvel, at luz de razes tcnicas. Acresce
que estes diplomas interferem nos contedos
do estatuto jurdico da propriedade, interferindo directamente nos direitos de fruio,
utilizao e explorao do prdio. Trata-se de
instrumentos de classificao aberrante do solo
margem de um normal processo de classificao e de afectao dos usos em sede de planeamento do territrio. Perante este facto, a
questo da taxonomia dos usos do solo, o direito da propriedade, a regulao do mercado
imobilirio, o poder de classificar os usos do
solo e de configurar direitos de desenvolvimento ou de lhes impor restries, constituem
temas centrais que equacionamos e que levaram constatao da necessidade de se estabelecer um modelo unificado para a classificao e afectao dos usos do solo, como soluo
correcta para responder s exigncias do ordenamento agro-florestal e da proteco dos
recursos naturais de forma integrada no sistema de planeamento.
A deciso sobre a classificao e afectao de
usos do solo um acto delicado do exerccio
do poder poltico, com relevante significado
social e econmico. No sistema de planeamento
em vigor no se diferenciam o acto classificativo do uso do solo, ao nvel meramente tcnico-administrativo, da afectao a usos especficos, com consequncias sobre os direitos
reais da propriedade e inerentes alteraes no

estatuto jurdico do prdio. Com esta confuso, cometem-se graves abusos, o planeamento
perde legitimidade e tambm a confiana das
populaes e dos agentes econmicos.
A classificao dos usos do solo em sede de
planos territoriais, sem afectao, pode corresponder a uma expropriao indirecta, o que
um acto de prepotncia e de abuso inaceitveis. Quando um plano classifica um solo
para um fim de interesse pblico que automaticamente o coloca fora do mercado e a entidade pblica responsvel no procede inerente negociao com o proprietrio, no respeito pelos seus direitos, afectando o terreno
em causa ao uso estabelecido, cria-se uma situao de injustia naturalmente condenvel
e que no deve ser tolerada num sistema de
planeamento.
Ao nvel mais agregado dos usos do solo (zonas
nicas, urbano, agrcola e silvestre de produo e proteco), todos os usos, por princpio
decorrente da lgica do Direito, tm um carcter imperativo, excepo do uso agrcola,
o nico que no deve ser determinado pela
vontade e competncia do Estado ou dos municpios mas pela livre iniciativa dos agricultores. Exceptuam-se aqui, em certa medida, os
casos em que o Estado investe na criao de
melhoramentos agrcolas especiais, como o
caso das obras de fomento hidroagrcola, onde
se estabelecem condies que induzem funcionalmente a prtica agrcola nos campos servidos pelos sistemas de regadio. Porm, mesmo
nestes casos, a prtica da explorao agrcola
em terrenos beneficiados para esse fim no
imposta como uma obrigao ditada por lei.
As polticas de solos e programas de fomento
do uso agrcola so indissociveis da estrutura
INTRODUO
fundiria e do perfil das exploraes. As estruturas agrrias so diversas, mesmo dentro de

cada concelho, e tambm por isso imprescindvel a participao dos agricultores e dos
proprietrios dos terrenos para equacionar as
bases de planeamento do sector agrcola. Demarcar uma reserva agrcola apenas com base
em qualidades pedolgicas difusas, ignorando
as especificidades das exploraes agrcolas,
incorrer num erro de descontextualizao.
Com este erro, o critrio de localizao das
urbanizaes tende a deixar de ser pautado
pelo controlo dos permetros urbanos e das
mais-valias para passar a ser referido ao negativo dos terrenos da RAN e da REN.
No planeamento do espao agrcola deve atender-se ao primado da anlise crtica da estrutura
fundiria, das caractersticas das exploraes,
da vontade dos agricultores e dos potenciais
circuitos de distribuio e centros de consumo
como factores determinantes da economia
agrria , e alicerar as aces do planeamento
no carcter eminentemente local e privado da
actividade agrcola.
A classificao de terrenos para o uso agrcola
em planos territoriais tem um carcter orientador, conjugado com polticas de disponibilizao de solos para o fomento da actividade
agrcola. As intervenes sobre a estrutura fundiria so to importantes quo difceis e morosas. As operaes de emparcelamento e de
reformatao da propriedade rstica tm falhado em Portugal, estando esse arranjo muito
dependente da iniciativa dos agricultores. Os
solos de uso agrcola no so objecto de uma
afectao de uso que implique um vnculo susceptvel de alterar o estatuto jurdico da propriedade e os seus direitos reais, ao contrrio
do que acontece com os outros usos (zonas nicas, Regime Florestal e reas urbanizveis). Nes-
15
tes ltimos casos, os princpios do Direito do

Urbanismo plasmados na lei estabelecem que
se o proprietrio no estiver interessado no uso
determinado em plano territorial, este uso dever ser assegurado pelos servios do Estado,
recorrendo, in extremis, expropriao. No
caso do uso agrcola, o Estado no vai impor
esse uso, nem to-pouco substituir o agricultor
com exploraes agrcolas estatais.
A actual RAN no contempla qualquer apoio
agricultura e, surpreendentemente, os seus
defensores pretendem justific-la como instrumento para obstar a urbanizao e a construo. Com tal argumento confessam a perversidade do desiderato da lei: afinal a RAN
no visa apoiar a agricultura, mas filar o poder
de decidir sobre o processo de urbanizar.
Todas as leis prosseguem um fim social que
a sua ratio legis, o bem jurdico que visam tutelar. O que a lei no pode , sob o pretexto
de proteger um determinado bem jurdico,
impor restries que, de forma indirecta e sinuosa, visam controlar afinal um outro que j
objecto de uma regulamentao prpria. No
caso vertente, o poder de deciso sobre os direitos de construir e de urbanizar chamado
a uma sede imprpria que mantm oculta as
suas repercusses sobre as mais-valias dadas e
sonegadas.
O uso urbano tem, ou deveria ter, um carcter imperativo. Tal reconhecido pelo Decreto-Lei n. 380/99, que confere aos planos
de pormenor a prerrogativa de serem implementados por imposio administrativa.
Tambm as leis das reas de desenvolvimento
urbanstico prioritrio e das reas de construo prioritria emergem da conscincia da
necessidade de considerar o processo urbano
na competncia da esfera pblica.
16
INTRODUO
Sucedeu o mesmo com o uso florestal. Veja-se

a disciplina do Regime Florestal, que obriga o
uso e impe a conduo tcnica da explorao
segundo as directivas dos servios competentes
da Administrao Pblica. Os proprietrios dos
terrenos em causa ficam impedidos de desobedecer a tais determinaes e, portanto, obrigam-se a exercer e manter a explorao florestal. Assiste-lhes, no entanto, o direito de optarem pela expropriao dos seus terrenos, mediante justa indemnizao, ou de disponibilizarem os terrenos para serem directamente
administrados pelos servios florestais do Estado, partilhando os rendimentos auferidos.
As reservas naturais deveriam ter um estatuto
semelhante ao do Regime Florestal, embora
com uma gesto diferente, considerando a prevalncia dos fins conservacionistas que, por
regra, afectam os direitos reais da propriedade
privada. Em todo o caso, dever assistir aos
proprietrios dos terrenos em causa o direito
de serem ressarcidos de menos-valias devidas
eventual desvalorizao dos seus prdios em
resultado das condicionantes e restries que
lhes so impostas e de poderem mesmo requerer a expropriao.
Ora tal falso. Demonstrar os equvocos e estabelecer uma disciplina de classificao e afectao dos usos do solo no tarefa fcil e exige
conhecimentos complexos nas reas do Urbanismo, da Economia do Territrio, do Direito
e da Ecologia (na sua vertente cientfica, no
na ideolgica ou emocional). tambm uma
misso ingrata e arriscada quando a equao
lgica dos problemas no bvia nem facilmente acessvel para quem actua nestes domnios de uma forma rotinada, obedecendo s
disposies legais, sem interpelao crtica dos
seus contedos e resultados.
Como defender os valores naturais em consonncia com os direitos reais da propriedade e
em sintonia com a cultura e a sustentao econmica das populaes? A soluo passa por
concentrar no PDM a afectao dos usos do
solo. Esta uma medida crucial para tornar
possvel uma coordenao lgica do actual sistema de planeamento, administrativamente
clara e burocraticamente simplificada.
As actuais RAN e REN, para alm dos critrios disparatados da sua demarcao, ignoram
as especificidades dos usos do solo no que respeita aos regimes da sua classificao e afectao, lanando a confuso no sistema de planeamento.
Clarifique-se o processo de demarcao da expanso dos permetros urbanos, o que implica

esclarecer o conceito e a gesto das reas urbanas programadas, instrumento essencial para
a reviso dos PDM, nomeadamente para regrar
o crescimento urbano e neutralizar as presses
urbansticas sobre os espaos rsticos. fundamental tratar este conceito luz de uma explicitao, negociao e gesto transparente das
mais-valias.
A opinio pblica em geral, alguns especialistas em domnios prximos da Ecologia, jornalistas, todos na sua boa f, so levados a crer
que a RAN e a REN so duas leis virtuosas na
defesa de recursos sagrados, smbolos do po
que nos alimenta, da gua cristalina que nos
tira a sede e da pureza do ar que respiramos.
Actualize-se e revitalize-se o Regime Florestal

com aplicao prtica no terreno. Actue-se na
salvaguarda dos recursos naturais a partir de
uma carta de valores que rena os contributos
de todas as instituies da Administrao Central e dos municpios, e receba o apoio empenhado das populaes locais. A salvaguarda dos
INTRODUO
recursos naturais, a incluir numa carta de valores, remete necessariamente para um quadro
de gesto repartida e concertada entre as diversas instituies competentes. O Plano Director
Municipal deve ser o instrumento integrador e
observador desse quadro de distribuio de responsabilidades.
Identifiquem-se, avaliem-se e coloquem-se sob
atenta vigilncia as fontes de risco ambiental.
A questo ambiental fundamentalmente um
problema de poluio e de degradao de recursos, com causas que devem ser identificadas e confrontadas com os recursos ameaados,
da a importncia de uma carta de riscos, em
contraponto com uma carta de valores.
unnime o reconhecimento da urgncia em
rever o sistema de planeamento do territrio,
mas essa tarefa implica a anlise crtica dos seus
erros conceptuais e dos seus efeitos perniciosos.
17
Este estudo um contributo para essa crtica e

para a configurao de um modelo unificado de
classificao dos usos do solo, a adoptar em sede
de PDM. A nica objeco publicitada contra
as teses aqui expostas resume-se a uma suposta
transferncia de competncias para os municpios em matria de RAN e REN, retirando lhe
o seu carcter nacional. Esta deturpao intencional ignora o facto dos PDM serem planos
que integram contributos e competncias dos
diversos nveis da Administrao Central e Local,
assim como a participao das populaes, sendo
abusivo concluir que os PDM so o resultado
de uma vontade estritamente municipal. Acresce
ainda que, na prtica, as cartas da RAN e da
REN foram elaboradas pelos servios das autarquias e pelas equipas tcnicas dos PDM, sem
que isso exaltasse a indignao dos crticos empenhados em ocultar as responsabilidades da
RAN e da REN como causas graves de desordenamento territorial.
19
CAPTULO I
BASE
CONCEPTUAL
20
QUESTESCHAVE
} CONCEITOS GERAIS
1. As alteraes na estrutura do povoamento.
O declnio acentuado da populao activa
na agricultura nos ltimos 40 anos em resultado do desenvolvimento scio-econmico do pas (centenas de milhares de
agricultores abandonaram a actividade agrcola) e a consequente mudana da relao
com os espaos agrcolas e silvestres;
2. distino entre os direitos de construir, de
edificar e de urbanizar. A instrumentalizao dos planos na urbanizao programada
e a importncia desta como condio para
a preservao dos espaos rsticos;
3. o conceito de plano de estabilizao. A importncia deste como momento singular de
discricionaridade pragmtica face realidade fsica e scio-econmica existente;
4. a taxonomia dos usos do solo e os critrios
de classificao. O poder de deciso sobre
a alterao dos usos do solo. A formao
de mais-valias e de menos-valias;
5. espaos silvestres versus espaos agrcolas:
lgicas distintas e complementaridades
eventuais;
6. as duas vertentes da classificao dos usos
do solo: a classificao analtica e a classificao propositiva. Os usos imperativos, os
usos indicativos e os usos de orientao;
7. a distribuio das competncias em matria de planeamento do territrio e atribuio de responsabilidades relativamente
ao bom uso e conservao do patrimnio
imobilirio;
8. a disciplina dos usos do solo, o sentido til
da propriedade imobiliria, a desmotivao
dos estados de abandono dos prdios e a
responsabilidade do proprietrio no bom
9.
10.
11.
12.
13.
14.
15.
uso e conservao do territrio. As formas

de responsabilizao associadas funo social da propriedade e a sua articulao com
o estatuto jurdico e com os direitos reais;
desenvolvimento formal das tcnicas de
avaliao do imobilirio, considerando o
Cdigo de Avaliaes do Mercado e o Cdigo de Avaliaes Oficial. Da comparao
dos valores de ambos deduzem-se as orientaes a dar poltica de solos que ser
posta em prtica pelos planos;
a procura til e a procura para entesouramento passivo: consequncias perniciosas
do investimento no-produtivo em imobilirio devoluto;
as cartas de preos e a parametrizao das
mais-valias e das menos-valias: neutralizao de prticas especulativas e implementao de uma poltica de disponibilizao
dos espaos rsticos para a proteco dos
recursos naturais, para a actividade agrcola e para a produo florestal;
a instituio de novas servides e restries
de utilidade pblica nos planos territoriais,
o seu reflexo sobre os direitos reais da propriedade e a sua articulao com o Cdigo
das Expropriaes e indemnizaes por
utilidade pblica;
a importncia da informao como factor
regulador do mercado imobilirio;
a capacidade e responsabilidade dos servios pblicos competentes e dos proprietrios para assegurar in loco a conduo
dos espaos silvestres em geral e das reas
classificadas em particular;
poltica florestal: reabilitao e actualizao do Regime Florestal, e reestruturao
dos servios pblicos de assistncia aos
espaos silvestres;
Captulo I BASE CONCEPTUAL
21
QuestesChave
16. a indispensabilidade do servio pblico na

gesto e conduo dos trabalhos de campo
em reas classificadas;
17. a diviso da propriedade rstica: parcelamento, emparcelamento e reparcelamento.
A questo do direito de preferncia. O
cadastro. A gesto das exploraes em parcelas separadas;
18. os conceitos de parcela autnoma e de
parcela dependente;
19. diferenciao dos contedos normativos
dos planos territoriais: nvel garantstico,
nveis conjunturais municipal e estatal e nvel estratgico. Aspectos no-normativos
dos planos. Demarcao das esferas de
competncia privada, pblica municipal e
pblica estatal;
20. os problemas dos actuais diplomas da RAN
e da REN. Os problemas decorrentes das
suas delimitaes e os efeitos perversos
que tm causado sobre o planeamento do
territrio;
21. o tratamento integrado dos usos do solo
numa nica figura de plano territorial.
3.
4.
5.
6.
e da minimizao do peso burocrtico e

simplificao dos procedimentos administrativos;
carta de riscos: riscos relacionados com actividades antrpicas, riscos ssmicos, riscos
geomorfolgicos e riscos hidrolgicos;
a REN deve constituir-se como princpios
de orientao que se materializam nos
contedos dos planos territoriais e na sua
implementao;
o equilbrio delicado entre as reas classificadas e as necessidades de desenvolvimento ou mesmo de sobrevivncia scio-econmica das populaes. A necessidade
de uma classificao criteriosa e tecnicamente fundamentada destas reas e da
sua gesto participada e operativa;
fora das reas classificadas continuam a
ter sentido os cuidados de proteco dos
recursos naturais, controlo de impactos
ambientais e de valorizao paisagstica,
os quais devem ser ajustados aos usos e
utilizaes do solo.
} ESTRUTURA AGRRIA NACIONAL

} CARTAS DE VALORES E DE RISCOS
1. Os contedos da nova Reserva Ecolgica
Nacional: carta de valores e carta de riscos
referenciadas aos usos do solo;
2. carta de valores: zonas classificadas de parques e reservas, zonas de Proteco Especial para Avifauna e Stios da Lista Nacional, cursos de gua, albufeiras, nascentes
termais, ectonos ribeirinhos e guas subterrneas estratgicas, espaos afectos ao
Regime Florestal total e parcial, praias, cordes dunares e arribas, espaos arbreos
e arbustivos estruturantes da paisagem,
ecossistemas e geossistemas singulares. Evitar a sobreposio de competncias administrativas luz dos princpios da economia
1. Operacionalizao de uma nova carta de solos do uso agrcola conjugada com o cadastro predial, considerando o facto dos prdios estarem ou no integrados em exploraes agrcolas. Os planos territoriais devem
ser elaborados como instrumentos de disponibilizao do solo agrcola para os agricultores, de fixao da populao activa na
agricultura, de valorizao da paisagem, de
melhoramento da estrutura fundiria e como
contributo para a agricultura familiar mesmo
quando destinada ao auto-consumo;
2. o enquadramento da agricultura enquanto
sector econmico com significado estratgico. A segurana nacional face s polticas
agrcolas comunitrias, ao mercado global
22
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
e a actualidade problemtica do princpio

de auto-suficincia alimentar;
a impossibilidade de uma imposio coerciva da actividade agrcola e o carcter imperativo dos usos urbano e florestal. As estratgicas para incentivar a explorao agrcola e dignificar a profisso de agricultor;
especificidades dos diversos tipos de exploraes agrcolas: adequao dos diplomas legais s suas diferentes caractersticas
e necessidades estruturais. Os problemas
ambientais da agricultura e pecuria intensivas, e das agro-indstrias;
a demarcao do territrio afecto agricultura, atendendo s caractersticas das
exploraes agrcolas e estrutura do povoamento que lhes est associado, para
alm de critrios pedolgicos;
a importncia da conjugao do regime
dos solos de uso agrcola com o PDM, enquanto instrumento de afectao e de regulamentao de usos do solo;
a carta de solos de uso agrcola enquanto
instrumento de segmentao do mercado
imobilirio;
o desdobramento tipolgico das exploraes agrcolas e a sua aplicao, considerando as preferncias e as procuras especficas regionais e locais;
a pertinncia de uma oferta pblica de exploraes agrcolas, semelhana do que
se praticou na Junta de Colonizao Interna com os colonatos, actualizando o conceito;
o uso agrcola e os seus desdobramentos
no quadro taxonmico dos usos do solo;
a relao da categoria de uso agrcola com
as outras categorias de uso dentro da unidade
territorial afecta classe de uso agrcola;
a atribuio carta de solos de uso agrcola
de um carcter orientador de aces de
fomento da qualificao das exploraes
13.
14.
15.
16.
agrcolas e do conforto da residncia do

agricultor;
o problema do entesouramento passivo
no sector imobilirio e os seus efeitos sobre
a propriedade rstica, nomeadamente no
abandono das exploraes agrcolas. As
motivaes induzidas pelas expectativas
de mais-valias resultantes da alterao de
uso do solo ou da simples fragmentao
da propriedade;
o diferencial entre o preo do solo agrcola
e o seu valor fundirio obtido pela capitalizao do rendimento da sua explorao;
os problemas ambientais da agricultura
intensiva e da pecuria;
o licenciamento de edifcios para a agro-indstria e pecuria intensiva (vacarias,
avirios e pocilgas).
} CONSTRUO FORA
DOS PERMETROS URBANOS
1. A disciplina das construes fora dos permetros urbanos: circunscrio das urbanizaes ao permetro dos aglomerados e
a questo dos elementos do sistema urbano
que necessariamente tm de ser localizados em espao rstico;
2. a segmentao do mercado imobilirio em
funo dos usos estabelecidos nos instrumentos de gesto territorial e a preveno
contra a apropriao de terrenos rsticos
por procuras estranhas s actividades agrcola e florestal;
3. o conceito de espao livre crtico e a sua
utilidade na recuperao urbanstica de
manchas de povoamento desordenado;
4. a reconverso de uso de construes implantadas em meio rstico para fins residenciais;
5. a complexa problemtica da segunda residncia nas suas mltiplas ofertas e pro-
23

QuestesChave | Desterritorializao e Novas Territorialidades
6.
7.
8.
9.
curas, e os seus efeitos sobre o espao rstico;

o destino dos edifcios e de outras construes que se encontram abandonados e
em estado degradado, desfeando a paisagem;
o conceito de quintas e de aldeias de vilegiatura;
o recreio de lazer e o turismo em meio
rstico;
os empreendimentos tursticos como ele-
mentos do sistema urbano: as suas relaes

dinmicas com os permetros urbanos e a
sua ocorrncia como elementos singulares
em espao rstico;
10. o problema da edificao e da habitao
dispersas;
11. a conscincia dos valores arquitectnicos
e paisagsticos, a participao das populaes, a ordem democrtica e o processo
de deciso poltica relativamente administrao do territrio.
DESTERRITORIALIZAO E NOVAS TERRITORIALIDADES

O direito de estar no mundo, de ocupar um
espao para habitar, para trabalhar, assim como
o direito liberdade de circulao e de viver em
comunidade, so valores civilizacionais cuja garantia e materializao dependem, cada vez mais,
das polticas de ordenamento do territrio. A
utilizao directa do espao para viver e habitar
remete para a esfera do direito natural e das
relaes pr-econmicas e tem significados axiomticos. A terra, entendida como local de
pertena de uma famlia, de um cl, diferente
do territrio, entendido como espao submetido a um poder soberano, com estatuto para
assegurar uma ordem jurdica e administrativa
capaz de sustentar o respeito pelas regras econmicas de apropriao do solo.
O direito ao territrio, casa, ao bairro, cidade, ao pas, a uma ordem vivencial planetria
, presentemente, preocupao do cidado
comum, cujo sentido ampliado e corroborado
pela formao de uma conscincia comunicacional e partilhada. H vrias noes de terri-
trio. importante distinguir o conceito naturalista de espao suporte de vida de uma espcie ou comunidade animal ou vegetal dos diversos conceitos da geografia scio-poltica: o
territrio do Estado, demarcado por fronteiras
econmicas, polticas, demogrficas e jurdicas
que estruturam o mosaico dos pases; e o territrio das regies, dos municpios, das freguesias, que d suporte s divises administrativas
internas. Neste sentido, o territrio demarcado
e configurado atravs de um quadro de poderes
e de competncias polticas e administrativas,
resultando, assim, de uma construo social.
Enquanto os territrios naturais so o resultado
de processos geomorfolgicos e biofsicos, os
territrios referenciados pela sociedade so
construes concebidas e executadas a partir
de uma deciso humana, inteligente ou estpida, lgica ou irracional. A substncia da territorializao o poder factual que uma ou mais
entidades exercem sobre a apropriao til pelas
populaes dos espaos terrestres, integrando
os sistemas necessrios a essa utilizao.
2 Texto da comunicao apresentada no Seminrio Segurana Humana, organizado pela Cmara Municipal do Montijo e pela Fundao
Mrio Soares, realizado no Montijo, nos dias 17 e 18 de Maro de 2005.
24
As formas bsicas de ocupao e utilizao dos

espaos distinguem-se do processo de territorializao como resultado da aplicao de um
poder poltico e econmico e administrativo
sobre um dado espao, impondo uma autoridade sobre as populaes que o ocupam. A
desterritorializao consiste na abolio de
fronteiras, na criao de laos de cooperao,
de sistemas de relacionamento, de bases de
confiana e de princpios universais para garantir direitos. O territrio, com toda a sua
carga funcional, representativa e simblica,
instrumentalizado pelo poder poltico para
operacionalizar o controlo das populaes e
estabelecer uma ordem de Estado alicerada
nos conceitos de soberania nacional e segurana. Assim, a territorializao no pode ser
confundida com a ocupao de um espao por
uma comunidade, to-pouco com a apropriao til do espao de habitao ou de produo por famlias e empresas. A territorializao sempre o resultado de um poder poltico
aplicado apropriao de um espao para,
atravs dele, exercer um controlo sobre as populaes que ficam dentro da sua fronteira e
condicionando o acesso das populaes exteriores, os estrangeiros, a esse territrio. A territorialidade implica a defesa em relao a um
exterior, alicera-se num conflito latente com
o estrangeiro. A desterritorializao tem como
limite a apropriao til dos espaos, a escolha
dos usos e a especificao dos direitos reais
sobre a propriedade imobiliria. A ocupao
til, habitacional ou produtiva, no implica
necessariamente uma forma de territorializao. Os povos nmadas ou os agricultores e
toda a forma de ocupao necessria do espao
no do origem a territrios.
Esta territorialidade clssica do Estado-Nao,
que marcou os ltimos sculos, est em profunda mutao devido crescente afirmao
de instituies e de relacionamentos de ordem

supra-nacional que asseguram uma cada vez
maior liberdade de circulao do dinheiro, das
pessoas, de mercadorias e de comunicaes.
Assim, vo caindo as fronteiras tradicionais e,
consequentemente, esbatem-se os territrios
que elas delimitam. Esta desterritorializao
constitui um desafio para os Estados, confrontados com a necessidade de a promover por
razes imperativas de desenvolvimento scio-econmico, ao mesmo tempo que procuram
novas territorialidades para sobreviver como
nvel de poder estatal. A mundializao das
redes de informao e comunicao, e a internacionalizao da produo, da distribuio e
do consumo, pem em causa o tradicional conceito de territrio, suscitando novas formas de
poder sobre os espaos e suas economias.
A disponibilizao dos espaos e a gesto dos
recursos naturais envolvem uma cadeia de interesses cada vez mais sofisticada, embrenhada
em mantos ideolgicos, que no conseguem
esconder a Realpolitik das necessidades econmicas e do medo de no conseguir satisfaz-las num espao concorrencial aberto. Da o
problema das novas fronteiras, em contraponto
actual cultura que tende a diluir as fronteiras
clssicas. As redes de comunicao consciencializam interdependncias universais que comprometem o sistema social com desafios em
que o nvel de vida individual um elemento
essencial.
A criao de um quadro mundializado de valores universais, integrando os Direitos do
Homem, os princpios do Estado de Direito,
o despertar de uma cultura unificada alicerada no relacionamento comunicacional internacional e aberto. Esta conscincia de uma sociedade global no pe em causa as identidades
dos povos nas suas vertentes cultural, religiosa,
25
Desterritorializao e Novas Territorialidades
tnica e poltica, mas contribui seguramente

para comparar e relativizar as referncias identitrias, criando uma saudvel conscincia de
valores universais, passando as pessoas a formular juzos integrados sobre as economias, as
polticas e as ideologias aos nveis local, nacional, europeu e mundial.
Perante os efeitos da mundializao da economia, os Estados e os interesses privados procuram criar novas formas de territorializao,
isto , de poder poltico e econmico com base
na explorao de relaes de dependncia de
sistemas territoriais. Os novos poderes abandonam os espaos fechados em fronteiras para
incidirem no controlo dos usos do solo e das
redes de infra-estruturas e servios urbanos
com destaque para a produo e distribuio
de energia e gua, circuitos financeiros e de
trocas comerciais, rotas tursticas, canais de
informao, licenciamento de empreendimentos. Os novos imprios desenvolvem-se em
territrios abertos onde se disputam direitos
de urbanizao e construo e de concesso
para a explorao de recursos naturais e de
prestao de servios pblicos.
A legitimao destas concesses e das decises
relativas aos usos e utilizaes do solo tem despertado o apetite de um crescente leque de
interesses empresariais e de corporaes profissionais, movimentos, organizaes no governamentais e de fazedores de opinio. falta de
uma legislao clarividente que assegure a procedimentalizao blindada da criao, parametrizao e distribuio de mais-valias urbanas,
a coberto de uma preocupao ambientalista
com o ordenamento do territrio, desenvolvem-se jogos de interesses que configuram situaes
de quase chantagem sobre a economia do territrio. Nos bastidores do aparelho do Estado,
principalmente nos servios administrativos in-
cumbidos do planeamento e da gesto territoriais, tm crescido os poderes arbitrrios, a argumentao irracional, dogmtica, com efeitos
dramticos sobre os sistemas territoriais, sobre
as paisagens e tambm sobre os agentes econmicos.
A disputa do poder sobre o territrio multiplica-se numa teia de interesses, de competncias administrativas e de dependncias funcionais. Neste contexto, o Direito chamado a
assumir uma importncia singular no processo
urbanstico, porque no possvel alcanar solues sem haver um suporte terico para alicerar a correcta feitura das leis. A componente
normativa expandiu-se em detrimento da vertente conceptual do Urbanismo, do Direito,
da Economia e das Arquitecturas e isso reflecte-se no desenho e composio das paisagens. Os
aspectos formais do planeamento prevalecem
sobre o sentido til da materializao das actividades no solo.
O jogo do poder deixa de se travar em torno
de fronteiras territoriais do Estado-Nao, deslocando-se para o domnio da concesso de
alvars e licenciamentos de direitos de urbanizar e construir. O novo poder incide tambm
no controlo de redes de nvel local e regional
que asseguram a prestao de servios pblicos bsicos.
falso que as caractersticas naturais de um
espao determinem o seu ordenamento ou que
recomendem algum modelo de uso do solo
como sendo objectivamente correcto independentemente das necessidades das populaes
e dos interesses, motivaes e poderes de quem
decide. As interpretaes naturalistas do territrio conduzem, perigosamente, para a esfera
de ideologias defensoras de modelos determinsticos e dogmticos atreitos a receiturios e
26
fraudes de fachada tecnocrtica, negando a

ampla margem de responsabilidade e escolha
que o Homem tem no processo de apropriao e utilizao do solo. Por isso, importante
assumir-se que a deciso sobre as alteraes
do uso do solo deve ser sempre tomada na esfera poltico-econmica.
O futuro no se apresenta tanto como um problema cientfico mas antes como um desafio
capacidade conceptual de criar instituies
avanadas, que alicercem um prspero e justo
relacionamento entre as pessoas e as comunidades. A humanidade depende da sua capacidade de organizao relacional e comportamental e, por isso, um dos domnios do conhecimento mais importantes e crticos , sem
dvida, o Direito e a organizao do Estado e
da Administrao Pblica em geral.
A forma mais conseguida de construo da paisagem ocorreu na base de uma grande liberdade
de aco por parte das populaes residentes,
usando de uma cultura arquitectnica de cariz
popular e orientada para uma utilizao prtica
e directa dos espaos. Em Portugal, at aos
anos 60, o Estado tinha uma interveno moderada nestes processos. O pas era relativamente ordenado pela aco pragmtica das
populaes locais. Havia um quadro de valores
que inspiravam comportamentos e modos de
fazer. Os resultados eram previsveis e situavam-se num quadro harmnico de padres.
Posteriormente, o Estado, atravs da Administrao Pblica, passou a intervir cada vez mais
sobre a economia do territrio, utilizando um
discurso tecnocrtico para se legitimar. Destruram-se as relaes de confiana e fomentou-se a desresponsabilizao atravs da obedincia ao disposto nos contedos dos planos
territoriais, produzidos como simples regulamentos administrativos.

Tambm por isso o sistema de planeamento
tem sido uma das principais causas de desordenamento, ao adoptar determinaes tecnocrticas absurdas, fomentadoras de conflitos e
de inseguranas.
A segurana alicerada no respeito pelos valores de justia e de solidariedade e na garantia
de interesses e direitos compatveis com aqueles valores. A segurana ser tanto maior quanto
mais estendidos forem esses interesses e direitos a toda a populao na base de um processo
cultural aberto. Esta integrao social prende-se com a estrutura do povoamento, com a estabilidade das comunidades agregadas em torno
de valores de convivncia, de partilha de culturas e de produo de bens e servios de sustentao econmica.
Portugal passou tarde e abruptamente de uma
estrutura de povoamento em que mais de 30%
da populao activa estava no sector primrio
(valores referidos ao princpio dos anos 60) para
os actuais menos de 10%, sem polticas territoriais clarividentes para acautelar os efeitos deste
fenmeno migratrio inevitvel, desejvel e necessrio para o desenvolvimento scio-econmico do pas.
A revoluo de Abril, preocupada com a questo agrria, tema que mereceu destaque nos
argumentos da oposio nas crticas s polticas ruralistas do Estado Novo, no conseguiu
traar um rumo modernizador par o sector.
Os governos do novo regime democrtico no
conseguiram estabelecer uma politica agrria
e florestal nem souberam antecipar e disciplinar as consequncias da natural deslocao de
centenas de milhares de famlias do sector pri-
27
mrio para a indstria e servios e consequente

migrao para os centros urbanos. Em resultado desta distraco, houve um atropelo de
equvocos sucessivos em matria de ordenamento do territrio, que se traduziu num aumento no negligencivel de insegurana a diversos nveis:
A migrao para os centros urbanos, em vez
de ser recebida por um urbanismo planeado, foi explorada pelos loteamentos avulsos, em grande parte clandestinos, especulativos e urbanisticamente inqualificveis.
As polticas de habitao que at aos anos
60 foram enquadradas em planos de bairro,
com uma integrao social exemplarmente
conseguida e com uma disciplina de mais-valias e de mercado imobilirio, em geral
foram substitudas nos fins dos anos 60 pela
separao tcita de competncias entre o
Estado e o sector privado da promoo imobiliria, ficando o primeiro com a incumbncia da habitao social (Fundo de Fomento da Habitao) e o segundo com a
produo para o mercado. Desde ento, as
polticas de habitao social tm sido fonte
de segregao social.
As idiossincrasias ruralistas, incapazes de
entender os novos contextos da economia
agrria, inventaram a Reserva Agrcola Nacional, ludibriando o pas, que ficou convencido de que com a RAN iria fomentar a actividade agrcola e promover uma ordem
territorial quando, em boa verdade, impedia
uma coisa e outra. O descalabro agrava-se
com o embuste da dita Reserva Ecolgica
Nacional, que mais no do que um habilidoso estratagema de assalto ao poder de
deciso sobre a doao ou sonegao de
mais-valias imobilirias. A REN no protege
coisa alguma, apenas chama a si a autoridade
de decidir sobre a urbanizao e a construo em geral com uma argumentao esp-
ria e enganosa. Mas nas mos dos prceres

destas figuras ficou um poder patolgico
sobre a economia do territrio, usurpado
esfera poltica do Estado onde deveria ser
exercido com base numa procedimentalizao semelhante da emisso de moeda.
A legislao urbanstica vem acumulando
erros grosseiros desde os anos 60, a ponto de
estar a a principal causa do desastre urbanstico nacional. A liberalizao dos alvars
de loteamento para a esfera privada ocorreu
em 1965.
O corpo de leis sobre ordenamento do territrio que vigorou nas ltimas quatro dcadas fomentou negcios fceis no sector imobilirio, incrementou prticas clandestinas,
recompensou a urbanizao e a construo
de m qualidade e aliciou o mercado para
comprar tudo sem atender a critrios de escolha. Quanto mais evidente era, e , o desastre, maior o empenho dos autores do sistema em alardear o caos urbanstico, acusando
toda a gente o povo ignorante, o mau gosto
dos construtores, a cupidez especulativa dos
promotores, a ganncia dos proprietrios e
a incompetncia dos municpios e escondendo, assim, a suas responsabilidades como
verdadeiros culpados do desordenamento
territorial do pas.
O sistema de planeamento vigente impede
o desenvolvimento do pas, comportando
irracionalidades e custos de contexto insuportveis que afastam o investimento produtivo, diminuindo a sua j precria competitividade.
Os planos territoriais tm ignorado perversamente o mercado, no obstante a conscincia
do poder que exercem sobre ele de uma forma
arbitrria, alheada de qualquer responsabilidade
e da discusso dos efeitos que tm sobre os valores do solo. A operatividade das alteraes do
28
uso do solo na coordenao das polticas de desenvolvimento econmico perde-se quando o

poder de deciso nessa matria sai da esfera
poltica e fica dependente da vontade oculta de
pareceres tcnicos e administrativos. Esta deslocao do poder sobre o territrio tem graves
consequncias sobre a estabilidade da governao poltica, confrontada com a importncia
crescente da territorialidade local e com o enfraquecimento das territorialidades globais.
moeda, podendo, do nada, criar e dar ou negar

fortunas. Estamos perante a delicadssima questo das mais-valias simples, que a nossa legislao simplesmente ignora, no lhes fazendo
qualquer referncia sria. urgente trazer este
tema para a primeira linha do debate poltico
e, ao mesmo tempo, tambm necessrio estruturar e difundir o conhecimento sobre esta
matria que, em Portugal, tem sido desprezada
por urbanistas, juristas e economistas.
A desterritorializao do Estado-Nao acompanhada pela procura de novas territorializaes

a nvel interno, o que se torna particularmente
perverso na ausncia de regras quanto criao, parametrizao e distribuio de mais-valias. A situao de grande desconforto para
os responsveis por cargos polticos nas pastas
da administrao do territrio, na medida em
que esto dependentes de um sistema de planeamento promscuo onde as competncias
polticas da Administrao Local e Central se
atropelam e ambas so impropriamente condicionadas pelo poder dos pareceres tcnicos
vinculativos ou de consulta obrigatria.
Algumas das matrias envolvidas neste processo, tais como as mais-valias e menos-valias
decorrentes da deciso de alterao dos usos
do solo, carecem de uma procedimentalizao
determinada com grande clareza pela lei, de
modo a permitir o normal exerccio da administrao do territrio sem desconfianas.
O controlo da apropriao til dos espaos

pelos consumidores finais adquire uma relevncia poltica e econmica que no tinha no
passado. A expanso dos mercados imobilirios, incrementada pela procura turstica e pelas
migraes, acentua a importncia dos novos
negcios centrados na gesto regional e local
do solo. A economia do urbanismo possibilita
novas oportunidades para o exerccio do poder
sobre o territrio em matria de concesso de
alvars de empreendimentos imobilirios e explorao de redes de infra-estruturas e servios
urbanos. As entidades com competncias no
processo de deciso sobre a classificao e afectao dos usos do solo tm um poder extraordinrio, semelhante ao poder factual de emitir
Quanto aos planos, estes so, em geral, documentos viscosos, de elaborao pesada e de
contedos fracos, sem mrito urbanstico e
sem equao dos factores econmicos. Note-se que os PDM, e, podemos dizer, todos os
planos territoriais, no fazem qualquer referncia e muito menos anlise ao mercado imobilirio do seu espao de interveno. So
completamente e espantosamente omissos
sobre os preos do solo, ignoram os aspectos
relativos segmentao do mercado por usos
do solo, nunca se confrontaram com uma carta
de preos, nem to-pouco se interrogaram
sobre os efeitos que os seus contedos tero
sobre o mercado imobilirio da sua zona de
interveno ou, em particular, sobre a formao dos preos do solo.
A formao do valor do solo alicera-se na estrutura da sua territorializao, na poltica de
solos adoptada e praticada pelo Estado e que
disciplina a sua apropriao jurdica, econmica, administrativa e funcional. este enqua-
29
dramento que estabelece a base garantstica

de respeito pelos direitos da propriedade privada e pela disciplina das relaes de vizinhana.
Na formao do preo do solo intervm um
conjunto de factores que vamos sucintamente
equacionar. As componentes que derivam do
investimento e do mrito social reflectem-se
no valor de base territorial. Outras componentes que intervenham na formao do valor
patrimonial ou do valor de mercado que sejam
resultado do investimento e mrito do proprietrio do prdio devem ser objecto de uma
avaliao distinta.
Factores a considerar na formao do valor do
produto imobilirio:
1. VALOR FUNDIRIO RESIDUAL DO
SOLO BRUTO luz dos conceitos da
economia, o valor determinado com base
na quantidade e qualidade do trabalho incorporado e, por isso, o espao natural
bruto no tem propriamente um valor em
si, sendo o seu preo determinado pelo
interesse e pela motivao da sua procura
como matria-prima de base para o desenvolvimento de actividades econmicas
ou simplesmente para uma apropriao
territorial.
2. AS CARACTERSTICAS GEOMORFOLGICAS avaliam-se na medida em
que apresentam mais ou menos limitaes
para a explorao de um determinado uso
do solo.
3. O VALOR DO SOLO SILVESTRE
determinado pela renda da sua explorao
florestal ou silvo-pastoril, mas pode ser
influenciado por outras expectativas inde-
terminadas, algumas do foro psicolgico

dos agentes de mercado.
4. O VALOR DO SOLO AGRCOLA
determinado pela renda da explorao
tendo em conta o trabalho incorporado
na arroteia, modelao, despedrega e demais trabalhos de benfeitoria para a preparao dos campos de cultivo. O solo
como bem de raiz induz comportamentos
que escapam lgica da renda fundiria,
praticando preos mais elevados.
5. A LOCALIZAO RELATIVA refere-se a mltiplas escalas, do regional ao local, e a relativismos, porquanto dentro do
nvel local h desdobramentos sensveis s
vizinhanas, ao nvel de infra-estruturao,
ao carcter da rua, da praa, qualidade
das vistas. Pesam aqui de forma marcada
factores como as acessibilidades e a contextualizao dos usos do solo.
6. A DIMENSO DO PRDIO a anlise
deste factor indissocivel do uso, uma
vez que as escalas so diferentes conforme
se trate de um prdio de uso silvestre,
agrcola ou urbano. Em princpio, o valor
unitrio (preo/m2) inversamente proporcional superfcie do prdio, por isso,
a autorizao da diviso de um prdio pode,
s por si, ser geradora de mais-valias.
7. O FRACCIONAMENTO DA PROPRIEDADE, rstica ou urbana geralmente traduz-se num aumento do preo, na medida
em que a soma do valor das partes tende
a ser francamente superior ao valor do
todo indiviso.
8. O USO AUTORIZADO na medida em
que depende de uma deciso politica e
30
administrativa que no est na esfera das

prerrogativas da propriedade privada. Os
direitos de desenvolvimento e de construo constitudos tm um peso determinante na formao do preo do solo.
9. A ALTERAO DO USO DO SOLO
de rstico para urbano, em princpio, gera
uma mais-valia simples, a qual decorre
exclusivamente do acto administrativo que
a licencia. Ocorrem tambm mais-valias
simples aquando de um aumento da rea
de construo ou do nmero de fogos para
a mesma parcela de terreno. Sempre que
ocorra uma alterao do valor do solo em
resultado da alterao do uso do solo ou
dos parmetros urbansticos por deciso
administrativa, a alterao correspondente
do preo deve ser considerada uma mais-valia ou uma menos-valia.
10. MAISVALIAS INDIRECTAS o investimento em infra-estruturas, equipamentos e servios pblicos ou outros empreendimentos que qualificam localmente o
sistema territorial repercutem-se numa
valorizao do produto imobilirio ao nvel
do mercado. A dinmicas dos stios no seu
conjunto e a ocorrncia de empreendimentos estratgicos tm efeitos sobre o
mercado imobilirio local considerado no
seu todo. Note-se que a ocorrncia ou instalao de vizinhanas negativas (indstrias
poluentes, aterros sanitrios, bairros degradados) podem causar desvalorizaes.
11. A PROCURA tende a ser cada vez mais
segmentada e alargada com a mundializao da economia, mas, por isso, h que
identificar o perfil de cada uma das procuras. A primeira ateno deveria ser dada
ao que distingue a procura til de espaos,
para lhes atribuir uma funo social, da

procura especulativa, que investe passivamente em bens de raiz, sonegando ao solo
a sua funo social. O sistema de planeamento no assume de forma clara a segmentao do mercado de solos, limita-se
a estabelecer classificaes margem das
lgicas do mercado, sem critrios respeitveis e, geralmente, condicionadas pelo
facto consumado dos usos existentes, o
que gera a desconfiana entre os agentes
do mercado que, assim, no se conformam
com os contedos dos planos.
12. OS IMPOSTOS SOBRE O IMOBILIRIO tradicionalmente tomavam como
base de incidncia a capitalizao do rendimento real ou presumido do prdio,
assim era com a contribuio predial. Aconteceu que, na reforma fiscal de 1989, com
a criao do imposto sobre os rendimentos (IR) e da forma como se configurou o
imposto sobre a propriedade imobiliria,
designado por Contribuio Autrquica,
se criou um novo imposto sobre os imveis que incide sobre a propriedade em
si, independentemente do rendimento.
Esta alterao estrutural, com repercusses profundas no estatuto da propriedade
privada, passa despercebida mesmo nos
meios polticos e acadmicos, no obstante
abrir caminho a uma tendencial feudalizao do regime da propriedade imobiliria, j que, bem vistas as coisas, a filosofia do actual Imposto Municipal sobre
Imveis (IMI) configura valores de colecta
que se assemelham aos de uma renda, o
que confere ao Estado, entidade responsvel pela criao do imposto, um estatuto
algo semelhante ao do landlord dos regimes feudais, que reserva para si o direito
dominial, ficando o servo da gleba, ao
31
caso o proprietrio, com a obrigao de

trabalhar a terra para pagar um imposto
que uma autntica renda. Tudo isto perante a indiferena relativamente ao facto
dos proprietrios que auferem rendimentos concretos dos seus prdios estarem
sujeitos a uma dupla tributao, a do IR
e a do IMI.
13. O INVESTIMENTO PRIVADO EM
EDIFICAES E OUTRAS BENFEITORIAS corresponde a aplicaes em
meios de produo necessrios ao funcionamento das actividades econmicas e,
em parte, materializa-se em patrimnio
arquitectnico e paisagstico. Na generalidade das actividades econmicas, os capitais fixos das empresas no so objecto de
qualquer carga fiscal, da a desigualdade
praticada pelo IMI ao penalizar o investimento dos particulares na valorizao patrimonial dos seus prdios. A contradio
gritante quando o Estado e os municpios promovem polticas de subsdios para
a salvaguarda e valorizao do patrimnio
arquitectnico e paisagstico, lanam programas de financiamento para a recuperao de edifcios de particulares em zonas
histricas e enfrentam o problema do abandono dos espaos silvestres e agrcolas com
linhas de crdito bonificado para, em sede
de poltica fiscal, penalizar de forma grave
o investimento privado na construo imobiliria. Note-se que o investimento em
obras de restauro e recuperao de imveis conduz a um agravamento do IMI.
Perante este nonsense, pertinente que se
continue a estudar e difundir o princpio
da tributao do patrimnio imobilirio
com base no nvel de servios e de infra-estruturas pblicos que servem a zona,
tomando como base de incidncia para o
imposto o valor de base territorial, o qual

neutro relativamente ao investimento do
proprietrio. Assim, seria menos grave a
prtica discriminatria que atinge os proprietrios de prdios de rendimentos sujeitos a uma dupla tributao.
O solo tem um preo composto por diversos
factores, uma parte dos quais possvel regular atravs dos planos territoriais e demais instrumentos de poltica de solos. Outros factores, como o caso dos custos da construo,
so determinados pelas regras da concorrncia
do mercado.
As disputas sobre as economias do territrio

continuam com novas equaes de interesses
e de poderes mais subtis e complexos. O direito ao territrio continua a ser uma questo
social chave, a impor-se nas agendas polticas.
O custo de vida associado casa e aos servios
urbanos bsicos e o preo do solo e o controlo
da sua disponibilizao para as actividades sociais no param de se agravar. Perante estas
mutaes estruturais no territrio, a aplicao
do poder do Estado desloca-se do controlo das
fronteiras clssicas para o controlo do urbanismo e do ordenamento do territrio em geral,
entrando em rota de coliso com as competncias municipais.
As instncias polticas so cada vez mais responsabilizadas pelas condies de vida das populaes, o que implica uma preocupao crescente do poder local e central com o emprego,
a integrao social e as polticas distributivas
de rendimentos, como condio de sustentao do prprio sistema econmico, que depende, cada vez mais, de mercados alargados
e da capacidade de consumo.
32
As polticas territoriais enfrentam dilemas e

contradies. Por um lado, pretende-se satisfazer as necessidades bsicas das populaes,
consideradas num mbito cada vez mais alargado de servio pblico. Acontece, porm, que
os servios pblicos tm sido objecto de processos de gesto muito pouco ortodoxos, onde
se instala uma grande promiscuidade entre a
esfera pblica e privada.
A privatizao de servios pblicos iniciou-se
com base numa ideologia de cariz liberal e,
hoje, expande-se a coberto de uma inrcia de
crescente desresponsabilizao e esvaziamento
da Administrao Pblica, custa de uma perda
de poder do Estado e das autarquias em matrias sensveis da gesto do interesse pblico,
deixando os cidados desprotegidos face a estruturas empresariais com poderes quase monopolistas. Estes poderes tendem a penetrar
e ocupar a prpria Administrao Pblica, subvertendo as regras do Estado de Direito e da
prpria gesto democrtica da Repblica.
O conforto da civilizao alicera-se no amplo
relacionamento comunicativo e no sistema de
trocas e de consumo de mercados abertos. As
economias locais so, pela sua natureza, limitadas e, na nova sociedade mundializada, no
podem sobreviver como sistemas fechados de

cariz ruralista, porque as prprias populaes
os abandonam, deslocando-se para as zonas
desenvolvidas.
A desterritorializao dos grandes domnios
demarcados por fronteiras d lugar a uma nova
territorialidade feita com base em redes, sendo
atravs destas que se estabelecem novas formas de apropriao e de controlo das populaes e da economia. Da que, nas sociedades
ps-modernas, a conquista e o exerccio dos
poderes econmico, poltico e ideolgico se
confrontem com os desafios das novas territorialidades, associadas aos suportes de infra-estruturas e servios e prpria componente
dominial do espao territorial.
A segurana e as fragilidades do sistema equacionam-se tambm, cada vez mais, nas dependncias das redes locais que asseguram o normal
funcionamento da vida quotidiana das pessoas
e empresas. Da que os inimigos da sociedade
no ataquem os aparelhos militares, mas o suporte da vida urbana no seu comum dia-a-dia.
A cidade o corao da civilizao e a sua defesa requer novos paradigmas de administrao
territorial e de segurana preventiva.
33
Uma Referncia Histrica
UMA REFERNCIA HISTRICA

O ordenamento do espao rstico um problema ainda no resolvido, no obstante ser
uma preocupao dos governantes portugueses
que remonta pelo menos ao sculo XV, onde
se instituiu uma poltica de povoamento rural
e uma disciplina para a explorao de matas e
fomento da actividade agrcola. 3
As Ordenaes Afonsinas foram revistas por
El-Rei D. Joo II e El-Rei D. Manuel I, que,
para obstar fragmentao da propriedade
rstica e das exploraes agrcolas, instituram
o regime de morgadio no Direito Sucessrio,
o qual veio a ser extinto no reinado de D. Jos,
por iniciativa de Sebastio Jos de Carvalho.
Em 1887, Oliveira Martins, no Ttulo VIII Da
Indivisibilidade dos Casais da sua proposta
de Lei de Fomento Rural, procura instituir medidas que impeam a diviso da propriedade
rstica. 4 Especificando no art. 271. que o
proprietrio poder designar dentre os seus descendentes, sem distino de sexo, o sucessor do
casal (explorao agro florestal), ficando o nomeado com a obrigao de satisfazer aos herdeiros as tornas em dinheiro para igualar as
partilhas nos termos gerais de Direito.
Esta Proposta de Lei de Oliveira Martins notvel pela actualidade dos temas e das ideias
que, sumariamente, passamos a enunciar. Com
grande lucidez e sentido pragmtico, o Ttulo
I trata Do Crdito Rural atravs da constituio de um Banco Rural. No Ttulo II trata Dos
Consrcios de Proprietrios que so associa-
es formadas pelos donos de prdios rurais de

qualquer natureza para a realizao nesses
mesmos prdios dos fins seguintes:
1. Criao e conservao de matas e florestas;
2. Plantaes e outras obras destinadas defesa contra inundaes e assoreamentos;
3. Construo e conservao de obras hidrulicas destinadas irrigao e colmatagem;
4. Enxugo de terrenos pantanosos ou salgados.
Estes consrcios poderiam assumir um carcter obrigatrio aos quais o Governo poderia
facilitar a expropriao por utilidade pblica
decretada contra o ou os proprietrios que,
no aderindo associao, possuam terras cuja
entrada na mesma seja indispensvel ao fim
comum.
O Ttulo III tratava dos Terrenos Incultos, desenvolvendo o conceito de planta parcelar.
No art. 58. As Estaes Regionais Agronmicas formaro o cadastro dos terrenos incultos de acordo com os seguintes preceitos: 1.
Cada rea contnua de terreno inculto, embora
constitua em parte propriedade particular e em
parte domnio pblico, embora pertena a proprietrios diferentes e assente em uma s ou
em mais de uma circunscrio administrativa,
constituir uma planta parcelar desde que tenha
superfcie superior a 10 hectares () O objectivo era dar um destino a estes terrenos.
Actualmente este conceito deveria ser aplicado
aos prdios abandonados no sentido de lhes
3 In Ordenao do Reino, Regimentos do monteiro-mor de 1435 e 1605, e Livro Vermelho de El-Rei D. Afonso V, publicado pela Academia de
Lisboa, na coleco Inditos de Histria Portuguesa. Citados por Oliveira Martins na apresentao do seu Projecto de Lei de Fomento
Rural Cmara dos Deputados, a 27 de Abril de 1887.
4 Antnio Srgio classifica esta Proposta de Lei de Oliveira Martins como uma obra-prima de literatura poltica e observa o triste facto de
ela ter passado despercebida na Cmara dos Deputados onde no chegou sequer a ser discutida.
34
assegurar um uso e um tratamento em conformidade. No art. 63., prope que os proprietrios de terrenos incultos que se recusem
a cultiv-los ou a dar-lhes o devido cuidado ou
ainda a disponibiliz-los em condies de arrendamento ou de venda por valores razoveis
sejam compelidos ao emprazamento por utilidade pblica mediante um valor justo.
No Ttulo IV tratava do Dessecamento de pntanos e de terrenos salgados, enquanto que no
Ttulo V Da utilizao das guas pblicas e no
Ttulo VI Da arborizao por utilidade pblica.
Neste ltimo assumia o conceito Do vnculo
florestal definido no art. 153. O vnculo
florestal submete s condies impostas por esta
lei todas as terras, qualquer que seja o seu proprietrio, cuja arborizao se torne essencial
salubridade pblica e ao bom regime hidrogrfico; compreendendo, portanto:
1. As cumeadas e as encostas dos montes superiores zona onde o castanheiro vegeta,
silvestre ou cultivado, e, quando no aparecer esta espcie, zona produtora de outras essncias florestais anlogas quanto
altitude, orientao e outras condies gerais vegetativas;
2. As margens dos rios, quando as condies
topogrficas reclamarem a arborizao como
meio de evitar corroses e desabamentos
que, precipitando-se, lhes embargarem ou
desordenarem o curso;
3. As dunas das costas martimas, para a fixao de areias soltas;
4. As regies palustres;
5. As imediaes dos grandes centros de populao.
1. Os terrenos dispostos em socalcos ou
terraos artificiais, convenientemente
preparados para conciliar a cultura
com a defesa contra o desnudamento
das encostas;
2. Os compreendidos em zonas superiores vegetao dos castanheiros, que

data da publicao desta lei estiverem agricultados e que possam continuar a s-lo sem prejuzo dos fins que
esta lei tem em vista realizar.
(...) art. 159. Os donos de terrenos desarborizados submetidos ao vnculo florestal tero
de proceder sua arborizao nas condies
oficialmente determinadas.
No Ttulo VII regulamenta a Caa e da Pesca
e o Ttulo VIII Da Indivisibilidade dos Casais
referindo no seu art. 263., 2. Quando
a populao rural, pelas condies naturais do
terreno, ou por outro motivo, existir aldeada,
a residncia do cultivador poder ser na povoao prxima, contando que a distncia do casal
no exceda 2 quilmetros.
Esta Proposta de Lei de Oliveira Martins
percursora da Lei do Regime Florestal, que
veio instituir uma base clarividente e eficiente
para o planeamento e tratamento dos espaos
silvestres.
A afectao dos usos do solo e a gesto dos
recursos naturais so questes com sculos de
problematizao e com princpios doutrinrios
que estabelecem uma distino entre o uso
agrcola e o uso silvestre, defendem a concentrao do povoamento em aglomerados urbanos mesmo que se trate de pequenas aldeias
e procuram que qualquer parcela do territrio se encontre sob a tutela de algum, claramente identificado e habilitado para assegurar a sua correcta utilizao e conduo, mesmo
que se trate de reas protegidas.
Em caso algum devem existir espaos de ningum, em estado de abandono e degradao.
35
Esta referncia histrica pertinente face s

insinuaes de que as preocupaes com o
planeamento do territrio e a proteco dos
recursos naturais s surgiram em Portugal h

cerca de 30 anos com os Servios do Ambiente,
ignorando um passado de sculos.
CLASSIFICAO DOS USOS DO SOLO

Na anlise crtica de diplomas como os da RAN
e da REN, que interferem com o processo de
classificao dos usos do solo, devem ser tidos
em considerao princpios conceptuais e metodolgicos elementares como os que se passam a expor.
analtica, se no forem tomados os devidos cuidados, condicionada por desejos e interesses

pr-concebidos de conservao ou transformao, ficando a anlise partida viciada e instrumentalizada para legitimar uma classificao
propositiva.
H duas instncias e formas processuais distintas de classificao dos usos do solo. Uma a
classificao analtica, que observa os usos e
utilizaes reais instalados no territrio, atende
ao modo como se apresenta a estrutura fsica
e identifica os seus enquadramentos jurdicos
com as entidades que detm a propriedade, a
tutela e outros direitos sobre as parcelas de
terreno em causa. A classificao analtica
quase objectiva, decorre das caractersticas bio
-fsicas, scio-econmicas e jurdico administrativas que consubstanciam a realidade territorial. A classificao analtica, antes de ser um
problema de taxonomia dos usos do solo, um
exerccio de observao da realidade geomorfolgica e biofsica, da estrutura do povoamento e da organizao espacial das actividades
econmicas. Outra, e bem distinta, a classificao propositiva, que, partindo da classificao analtica ou sem ela, estabelece um mosaico
de usos, mantendo ou alterando os existentes
com base numa deciso poltico-econmica
mais ou menos informada por uma argumentao tcnico-cientfica. A prpria classificao
Os planos territoriais, ao classificarem, propositivamente, o uso e utilizao de cada prdio,

determinando o seu estatuto jurdico e, consequentemente, o seu valor de mercado, exercem
um poder enorme e delicado. Acontece, porm,
que a responsabilidade e os contedos envolvidos nesse poder so estranhamente ignorados
pelo legislador. Esta realidade ressalta no facto
de toda a legislao urbanstica ser omissa relativamente s mais-valias e menos-valias, e de
em todos os planos se escamotear a questo do
comportamento do mercado imobilirio e da
sua regulao.
Distinguem-se na classificao propositiva os
seguintes regimes:
1. estabilizao do uso existente;
2. determinao de uma alterao de uso positiva que valoriza as parcelas no mercado,
gerando mais-valias potenciais;
3. determinao de um estatuto restritivo relativamente ao uso existente, afectando os
direitos reais no que diz respeito s normais
liberdades de fruio e explorao; trata-se
36
de impor um regime lesivo da propriedade

privada, que v as suas prerrogativas limitadas e o valor das parcelas em causa reduzido por razes decorrentes da poltica territorial estabelecida pela Administrao
Pblica.
A imposio de uma disciplina territorial deve
partir de uma explicitao clara dos interesses
envolvidos, assim como dos critrios de deciso
sobre as alteraes dos usos do solo e atribuio
de direitos de desenvolvimento aos prdios. 5
O exerccio dos poderes que determinam os
usos e utilizaes do solo desdobra-se nas vertentes econmica, tcnica, administrativa, poltica e tambm, de forma no negligencivel,
na vertente ideolgica. Em cada contexto social
importante saber quais as vertentes que possuem um carcter determinante.
Resumidamente, o territrio estrutura-se numa
base geomorfolgica, onde importante identificar a matriz de invariantes, e num mosaico
de usos do solo composto pelas seguintes categorias: zonas nicas, espaos silvestres de
proteco e de produo, espaos silvo-pastoris, espaos agrcolas e espaos urbanos.
No se pode proceder demarcao dos solos
de uso agrcola apenas em funo de critrios
pedolgicos de 2. ordem, como acontece com
a Carta de Capacidade de Uso Agrcola,
margem de uma avaliao agronmica e sem
ter em conta a questo da classificao e afectao dos outros usos. Para alm de que a falta
de rigor das plantas topogrficas limita os estudos em qualquer caso a uma primeira
hiptese de trabalho a ser sujeita a uma confirmao baseada em estudos locais. Reitera-se
tambm a importncia vital de dispor do cadastro actualizado e rigoroso.

Nas sociedades modernas, todo o territrio carece de cuidados, qualquer parcela de terreno
requer um enquadramento jurdico-administrativo que assegure o respeito e a gesto do
uso atribudo luz do princpio da funo social
e ecossistmica inerente ao territrio na sua essncia. No admissvel que existam parcelas
de terreno ao abandono, sem haver quem responda pelo estado em que se encontram. Na
medida em que todo o territrio est apropriado,
pertence a algum, seja entidade pblica ou
privada, necessrio esclarecer as prerrogativas
e responsabilidades do proprietrio de cada
prdio especfico que decorrem do estatuto jurdico do prdio, e as formas de actuao da
Administrao Pblica quando essas responsabilidades no forem assumidas ou justificadas.
A conduo dos espaos silvestres, em geral, e
dos florestais, em particular, muito diferente
do tratamento dos espaos agrcolas. As lgicas
econmicas so distintas, assim como os mtodos e tcnicas das engenharias:
a floresta deve ser despovoada, enquanto
que o espao agrcola tem que ter uma populao activa residente no seu interior.
Contudo, os espaos silvestres em geral carecem de ser vigiados e tratados;
a floresta no obriga a operaes rigorosamente datadas, enquanto que na agricultura
as prticas de cultivo e de colheita obedecem a calendarizaes inadiveis;
a floresta no gera excedentes, os seus produtos podem esperar sine die para serem
extrados apenas quando for conveniente
sob o ponto de vista estritamente econ-
5 A exigncia de fundamentao das opes plasmadas nos instrumentos de planeamento do territrio encontra-se actualmente consagrada, de forma expressa, na lei (cfr. art. 4., do Decreto-Lei n. 380/99).
37
mico, com a agricultura as colheitas ocorrem

sazonalmente e os produtos tm que ser escoados para o mercado, sob pena de se deteriorarem ou de terem custos e outras limitaes de armazenagem.
Apesar destas diferenas, h estreitas relaes,
em termos de ordenamento do territrio, entre
a organizao dos espaos agrcola e silvestre,
nomeadamente quando se pretende obter uma
excelente compartimentao do espao agrcola e tirar partido das suas complementaridades e sinergias.
Os contedos dos planos devem ser diferenciados em, pelo menos, quatro nveis com diferentes graus de permeabilidade relativamente aos
processos de alterao: o nvel garantstico, que
corresponde aos contedos quase invariantes do
plano e que se prende com os direitos e garantias quer do interesse pblico quer dos particulares; o nvel conjuntural da Administrao Local,
que diz respeito ao desempenho de obras pblicas na esfera da competncia das autarquias
e adaptao do territrio s necessidades imprevistas das populaes e das suas actividades econmicas; o nvel conjuntural da Administrao
Central, que diz respeito aos empreendimentos
da competncia do Estado; e, por fim, o nvel
estratgico, que diz respeito necessria capacidade de ajustar o plano a empreendimentos
que constituam oportunidades de desenvolvimento que a autarquia e o Estado considerem
de elevado interesse social. Esta ltima vertente
requer a criao da figura de plano de pormenor
estratgico com a prerrogativa deste poder alterar de forma expedita todos os planos territoriais
de qualquer nvel, de modo a corresponder em
tempo til vontade poltica conjunta do Estado
e da autarquia.
Ao seu nvel mais agregado, os planos territoriais devem demarcar as unidades afectas s
grandes classes de uso do solo que so: a classe
de uso silvestre, onde se diferenciam os espaos de natureza (zonas nicas de parques e reservas, as primeiras a serem demarcadas) e os
espaos florestais de produo e de proteco
(os ltimos a serem demarcados), a classe de
uso urbano e a classe de uso agrcola. No interior de qualquer destas classes pode haver desdobramentos ao nvel de categorias de usos diversos, as quais, por princpio, devem ter uma
integrao que no ponha em causa o uso dominante que d o nome classe.
Na demarcao de unidades territoriais afectas
agricultura distinguem-se as diversas componentes estruturais da paisagem campos de
cultivo, centros de lavoura, cursos de gua,
acessos e cortinas arbreas, entre outros elementos de composio da paisagem agrcola.
A paisagem agrcola exige uma constante manuteno, sob pena de degenerar atravs de
uma regenerao espontnea do espao silvestre. Da a fragilidade do uso agrcola, o qual
est dependente da viabilidade scio-econmica da explorao, onde a comercializao
dos produtos e os avanos tecnolgicos tm
expresso de destaque.
A proteco dos espaos agrcolas depende
tambm de uma poltica de apoio execuo
de obras destinadas a recuperar e melhorar os
edifcios de habitao dos agricultores, segundo
normas de salubridade, segurana, funcionalidade e conforto.
A actualizao dos planos, em tempo til para
que cumpram a sua funo dinamizadora de
desenvolvimento, implica:
1. o rigor conceptual na definio dos contedos dos planos;
38
2. a especificidade dos plano para que no

sejam repetitivos, pleonsticos, sobrepostos
e, fatalmente, desarticulados e conflituantes, na medida em que um plano, ao adiantar contedos que so da esfera de competncias de um outro plano, perturba ou
mesmo bloqueia o normal desenvolvimento
do segundo. As margens de sobreposio
devem ser limitadas e concertadas: confirmadas as opes pelos nveis ou espaos
contguos em causa;
3. os planos dependem de instituies com
competncias que podem estar hierarquizadas, mas que, entre si, no devem ser absolutamente hierarquizados ao ponto dos planos de pormenor no poderem actualizar,
corrigir ou mesmo alterar planos de nvel
superior desde que se submetam apreciao e ratificao das entidades competentes.
Esta operacionalidade fundamental para
corresponder s necessidades reais que a sociedade objectiva sobre o territrio e vontade poltica de as satisfazer, com a legitimao que deve ser assegurada pelos planos.
As alteraes da lgica de um plano exigem
cabal justificao e participao dos interesses em jogo, mas as opes devem ser tomadas em tempo real.
} CONCEITO DE ESPAO
LIVRE CRTICO
So espaos rsticos residuais cercados por
tecidos urbanos incipientes e que constituem
um recurso escasso para se operar a recupera-
o urbanstica desses conjuntos de povoamento

desordenado. No se trata apenas de espao
sobrante, ou de vazios no resolvidos no tecido
urbano, mas frequentemente de amplos espaos rsticos que se tornam necessrios para
responder a carncias estruturais do sistema
urbano instalado. A identificao destes espaos em sede de planeamento da maior relevncia e vem aqui a propsito referi-los porque
comum serem disputados de uma forma
descontextualizada pelo uso agrcola ou para
uma ocupao urbana injudiciosa.
particularmente importante a identificao
e diagnstico dos espaos livres crticos em
reas metropolitanas e em situaes onde se
formem constelaes urbanas com problemas
estruturais de desenho, composio e carncias de espaos para equipamentos e servios
bsicos.
Geralmente, estes espaos apresentam-se como
manchas de uso agrcola ou florestal que formam hiatos em manchas dominantemente
urbanas. Podem apresentar-se por vezes bem
cuidados, outras vezes em estado de abandono,
mas, em qualquer dos casos, esto necessariamente comprometidos com o sistema urbano
e nesse contexto que tm de ser observados,
com a cautela de no se desvirtuar a sua anlise incluindo-os precipitadamente em figuras
como a RAN e a REN, dificultando at a eventual salvaguarda de parte desses espaos como
apontamentos de paisagens rurais estabilizadas
e devidamente integradas no sistema urbano.
39
Exclusividade do PDM na Afectao dos Usos do Solo
EXCLUSIVIDADE DO PDM NA AFECTAO DOS USOS DO SOLO

Todos os diplomas e informaes que contribuem para determinar a afectao dos usos do
solo devem convergir para uma planta de usos
do solo 6 formalizada em plano director municipal 7, o qual deve ter a prerrogativa de ser o
nico plano onde se regulamentam, de forma
integrada e global, os usos do solo.
Os demais instrumentos de planeamento podem
dar contributos ou mesmo determinaes de
ordem poltica, tcnica e administrativa sobre
a afectao de usos do solo, mas essas instrues s deveriam adquirir plena eficcia quando
integradas e institudas em sede de PDM.
Nesta linha de raciocnio, os espaos afectos
ao uso agrcola protegido, assim como os espaos que contm valores naturais a conservar,
seriam demarcados e enquadrados em PDM
independentemente de posteriores desenvolvimentos.
Trata-se, alis, de uma exigncia que decorre
j do Decreto-Lei n. 380/99, de 22 de Setembro, alterado pelo Decreto-Lei n. 310/2003,
de 10 de Dezembro (que define o Regime dos
Instrumentos de Gesto Territorial), uma vez
que, nos termos deste diploma, o planos municipais de ordenamento do territrio (PMOT),
em especial o PDM, , de entre os instrumentos de gesto territorial, aquele onde devem
estar condensadas todas as opes relativas
ocupao dos solos que se pretendam directamente vinculativas dos particulares. 8
Inclusive, na perspectiva deste diploma legal,

os regimes territoriais definidos ao abrigo de
leis especiais como o caso da RAN e da
REN so considerados planos sectoriais (alnea b) do art. 35.) que, no dispondo de eficcia directa e imediata em relao aos particulares, tm de ser integrados (absorvidos)
pelo plano director municipal respectivo, para
que alcance aquele tipo de eficcia.
Deste modo, os PDM adquirem uma funo
clarificadora no processo de afectao dos usos
do solo, na medida em que so o instrumento
de planeamento onde devem constar as grandes opes municipais quanto ocupao do
respectivo territrio, e para onde devem ser
vertidas, tambm, as opes dos nveis superiores que se pretendem que tenham eficcia
directa sobre o territrio (cfr. alnea b) do n.
1 do art. 97. do Decreto Lei n. 380/99, com
as alteraes do Decreto Lei n. 310/2003).
Acontece que este enquadramento jurdico
no respeita as lgicas subjacentes ao relacionamento da sociedade com o territrio. A RAN
e a REN no podem ser pr-definidas completamente margem dos outros usos do solo,
condicionando o desenvolvimento e desoptimizando a localizao das actividades econmicas com base em facciosismos e generalidades difusas como os das zonas declivosas, as
reas de infiltrao mxima, cabeceiras de
linhas de gua ou solos das classes A, B e Ch.
6 Esta planta corresponderia Planta de Ordenamento do PDM. 7 Ou na figura de plano intermunicipal.

8 Note-se que, embora nos termos daquele diploma tambm os planos especiais de ordenamento do territrio (PEOT) tenham eficcia directa e imediata em relao aos particulares, os mesmos so expressamente assumidos pela Lei de Bases de Ordenamento
do Territrio e de Urbanismo (Lei n. 48/98, de 11 de Agosto) como instrumentos de planeamento supletivo (apenas quando os planos municipais no salvaguardem devidamente os valores em referncia) e transitrios (at que aqueles instrumentos de carcter
local o estabeleam) cfr. alnea d) do art. 8., da Lei de Bases, concretizado pelos art.os 43. e 50. do Decreto-Lei n. 380/99. Refira-se, alis, que em termos de direito comparado, estes instrumentos de planeamento especial, vocacionados para a proteco de
interesses especficos, so vistos como uma perturbao do sistema, que deve dar preferncia a uma perspectivao global e integrada do territrio, logo, a instrumentos de planeamento globais, como o caso do PDM.
40
No admissvel que estes factores, pelo menos

discutveis, considerados a este nvel isolado e
ligeiro, se apresentem como valores naturais e
como razes para condicionar de forma radical
e unilateral as dinmicas territoriais.
A alnea b) do n. 2 do art. 35. do DecretoLei n. 380/99 enquadra indirectamente as
figuras da RAN e da REN como planos sectoriais e regimes territoriais definidos ao abrigo
de lei especial, constituindo, assim, mais do
que um constrangimento regulamentar, um
impedimento de natureza legal.
Os planos sectoriais que, luz dos princpios
do planeamento, se devem configurar como
desenvolvimentos subsequentes dos planos territoriais integrados, como os planos regionais
de ordenamento do territrio (PROT), os PDM,
os PU e PP, so erradamente tratados na lei
como contedos que antecedem e subordinam
os planos integrados. Confere-se, assim, s cartas da RAN e da REN o estatuto de leis, estabelecendo um desordenamento territorial
partida que limita fatalmente o espao de pesquisa e de criao de cenrios de composio
e ordenamento territorial. um erro bsico que
fere de morte a essncia do acto de planear.
Se j esto estabelecidas e demarcadas as reas
classificadas, a que propsito retalhar a esmo
o territrio com manchas da RAN e da REN,
subvertendo a ordem e continuidade das unidades territoriais e dos seu usos dominantes?
A classificao dos usos do solo indissocivel
das relaes de vizinhana e dos factores da
vida social que as suportam.
Dentro desta filosofia, compreende-se que os
instrumentos onde, por excelncia, devem
estar vertidas as opes fundamentais sobre a
RAN e a REN sejam os planos municipais.
A degradao causada pelo mau urbanismo,

pelas ms prticas agrcolas e pela incorrecta
condio das reas protegidas tm a mesma
origem. um problema de estrutura cultural
e supera-se atravs da crtica e do trabalho
conceptual. Se faz todo o sentido a demarcao e conservao de ecossistemas nicos com
o estatuto de parques e reservas (reas protegidas) e tambm a afectao de espaos silvestres ao Regime Florestal, porque nestes casos
justifica-se e impem-se o carcter imperativo
do uso, que sentido faz a afectao do territrio ao uso agrcola se os proprietrios no esto
interessados em praticar a agricultura e se no
houver algum agricultor interessado em arrend-los para esse fim? Esta questo no pode
ser iludida no processo de anlise e classificao propositiva do territrio, que deve ser tratada em sede de PDM.
Considerando que os PROT so cada vez mais
planos de estrutura e de desenvolvimento scio-econmico, deixando aos PDM a afectao dos
usos do solo, incompreensvel a panplia de
condicionantes avulsas que se formam em outros planos, sem informao nem interpretao
integrada, a ponto de reduzirem os PDM a uma
justaposio de retalhos. Este procedimento gera
uma generalizada desresponsabilizao; ningum
consegue controlar e responder pelos resultados
no terreno, est-se perante a negao do planeamento. Para resolver este problema, propomos
que a RAN e a REN sejam enquadradas no processo integrado e global de classificao e afectao dos usos do solo, pretendendo-se alcanar
uma maior clareza e simplificao que muito
contribuiro para melhorar a elaborao e reviso dos PDM e facilitar a sua gesto.
Se ao nvel de um instrumento como o Programa Nacional da Poltica de Ordenamento
do Territrio (PNPOT) fossem estabelecidos
41
Exclusividade do PDM na Afectao dos Usos do Solo
os princpios fundamentais em matria de

afectao de usos do solo, ficaria salvaguardado
o interesse nacional subjacente aos novos contedos RAN da REN, que depois seria concretizado nos PDM.
} O PLANO DE ESTABILIZAO
E OS USOS INSTALADOS
Este plano tem por finalidade resolver as situaes que no so conformes com os princpios
do planeamento mas que ocorrem, de facto,
no territrio em circunstncias que socialmente
merecem um tratamento de excepo que o
plano vai considerar in extremis, de modo a
que posteriormente no venham a repetir-se.
O direito de propriedade , sem dvida, condicionado pelo plano e pelas normas que estabelecem servides e restries por utilidade
pblica, mas o contrrio tambm acontece.
Tambm os planos e as normas que estabelecem servides e restries por utilidade pblica
so, ou devem ser, condicionados pelos usos
legalmente instalados na rea sobre a qual incidem.
Com efeito, ordenar o espao, atribuindo-lhe
determinados usos e funes, significa actuar
sobre um espao que no se encontra vazio,
mas antes ocupado por inmeras actividades
humanas.
Naturalmente, se o espao sobre o qual se pretende agir se apresentasse despovoado, o ordenamento do territrio s condicionaria actuaes
futuras. Mas como, na maior parte dos casos,
no isto que acontece, haver que identificar
e analisar as actividades e usos instalados no ter-
ritrio por forma a distinguir os que merecem

tutela jurdica daqueles que no merecem a proteco do direito.
A este respeito questiona Joo Caupers com
lucidez: a partir do momento em que o espao
j se encontra preenchido em desordem ou segundo uma ordem que se pretende alterar pe-se naturalmente a questo de saber em que
medida que a nova ordem pode contender com
as afectaes e utilizaes agora limitadas ou
interditas. 9
O plano de estabilizao tem precisamente
por objectivo identificar e consolidar os usos
legalmente estabelecidos no espao objecto de
interveno, estabelecendo o limite a partir do
qual o planeamento deixa de ser pragmtico
para obedecer aos princpios de ordenamento
do territrio.
A obrigatoriedade de atender aos usos legalmente instalados decorre no s do princpio
da proteco do existente, segundo o qual o
plano dispe apenas para o futuro, mas tambm da obrigao de ponderao dos interesses em presena aquando da elaborao do
plano. 10
Assim, um prdio rstico que no tenha qualquer construo pode ser considerado estabilizado com o estatuto de zona non aedificandi,
fundamentando-se esta determinao nos princpios da boa estruturao do povoamento, que
recomenda a no disperso da construo na
paisagem e a concentrao do povoamento. Porm, se dado prdio rstico j integra, partida, uma construo licenciada e se, por razes
funcionais que se prendem com o conforto,
9 CAUPERS, Joo. Estado de Direito, Ordenamento do Territrio e Direito de Propriedade, Revista Jurdica de Urbanismo e Ambiente, n. 3,
p. 89.
10 CORREIA, Fernando Alves. Estudos de Direito do Urbanismo, Coimbra, Almedina, 1998, p. 51.
42
o bem-estar ou a eficincia das actividades econmicas instaladas, for necessria uma ampliao que no altere a escala funcional 11 defensvel que tal constitua um direito. Tal regime
encontra-se, inclusive, plasmado legalmente no

art. 60. do Decreto-Lei n. 555/99, de 16 de
Dezembro, que institui o princpio da garantia
activa do existente.
A IMPORTNCIA DOS CDIGOS DE AVALIAO DO IMOBILIRIO

A disciplina do territrio depende estruturalmente do comportamento econmico dos proprietrios face s regras e oportunidades do
mercado imobilirio. Os factores que determinam o preo dos solos carecem de um controlo que posicione esses preos na banda da
capitalizao da renda fundiria suportvel pela
explorao, de acordo com o uso atribudo nos
planos territoriais. Assim, se o preo do solo
florestal se situar em valores incomportveis
pelo rendimento do normal exerccio da explorao silvcola, isso significa que h interferncias de procuras adventcias que esto a
competir com o uso florestal. O mesmo raciocnio vlido para o uso agrcola. Podemos
dizer que a inflao dos preos do solo tem
origem nas expectativas referidas ao mercado
do solo urbano, mas acontece que mesmo os
segmentos dos prdios urbanos podem ver a
sua utilizao ameaada por comportamentos
especulativos de entesouramento passivo, que
conduzem ao abandono e ao estado de runa
dos imveis.
Se o objectivo da RAN a disponibilizao do
solo para a actividade agrcola e o da REN assegurar a proteco de recursos naturais em
conjugao com a boa conduo dos espaos
silvestres, ento a clarificao do estatuto jurdico das parcelas de terreno abrangidas por
estes diplomas e a colaborao interessada dos

proprietrios e rendeiros so condies fundamentais que dependem da aferio dos preos
desses terrenos a valores de mercado. Se o sistema permitir que os valores destes terrenos
sejam especulativos e marginais aos usos pretendidos, haver um interesse tendencial em
deix-los ao abandono, sem quaisquer actividades agrcolas ou cuidados de silvicultura,
porque este abandono proporciona mxima
disponibilidade para transaces de oportunidade. Note-se que o enquadramento dos prdios em estruturas empresariais ou em outros
processos de utilizao produtiva os desvaloriza
face a um mercado especulativo que se alimenta
nas expectativas virtuais de desenvolvimentos
referidos a usos urbanos cada vez mais incrementalistas.
Para controlar estes fenmenos, fulcral operar-se com dois cdigos de avaliaes: o Cdigo de Avaliaes de Mercado, que se constitui pelas tcnicas actualmente utilizadas pelos
avaliadores do imobilirio, e o Cdigo de Avaliaes Oficial, que deve estar habilitado a fazer
uma avaliao crtica dos valores de mercado,
comparando-os com os valores do imobilirio
considerados normais e razoveis, luz de uma
poltica de solos que atenda funo social da
propriedade imobiliria.
11 Entenda-se por escala funcional a dimenso de um espao, por referncia s suas actividades tpicas.
43
A Importncia dos Cdigos de Avaliao do Imobilirio
H que clarificar as relaes entre as competncias pblicas no planeamento do territrio

e as titularidades dominiais do solo, de modo
a respeitar princpios de justia e a controlar
a ganncia econmica a que se presta o negcio do imobilirio quando no est enquadrado
por uma correcta poltica de solos que estabelea um equilbrio entre os interesses pblico
e privado. Hoje, a teoria e a prtica do planeamento do territrio que informam grande
parte dos pases europeus, assumem a interveno da Administrao Pblica no mercado
de solos, enquanto proprietria de uma bolsa
de terrenos, com a finalidade de impedir disfunes especulativas atravs de uma oferta
reguladora a preos normais e, por outro lado,
de dispor de uma reserva de solos para equipamentos, servios e outros empreendimentos
de iniciativa da prpria Administrao.
} PARMETROS A CONSIDERAR
NA ANLISE DA FORMAO
DO VALOR DO SOLO
Os factores que determinam ou simplesmente
influenciam a formao dos preos no mercado
imobilirio so polticos, econmicos e psicolgicos, o que complica sobremaneira a anlise dos
comportamentos do mercado de solos. A anlise torna-se quase impossvel quando no h
uma clara segmentao dos mercados fundirios
em funo dos usos do solo reconhecidos e regulamentados em sede de planos territoriais.
O preo dos imveis tende a ser determinado
no pela oferta mas pela procura financeiramente mais forte. O proprietrio decide colocar ou no o prdio venda e estabelece um
preo-base abaixo do qual recusa vend-lo, mas,
acima desse preo base, entre os compradores interessados que se vai decidir o preo final
da transaco, prevalecendo a melhor oferta.
Os factores mais influentes na determinao

do preo do solo prendem-se com os direitos
associados sua posse, como bens de consumo,
os quais decorrem cada vez mais dos planos
territoriais e cada vez menos do seu rendimento
como bem de produo. A produo agrcola,
o rendimento da caa ou da explorao florestal, por si s, no justificam o preo do solo.
Esta questo torna-se mais complexa e confusa
num quadro de polticas de subsdio s actividades agrcola e florestal, particularmente
quando os critrios se desligam da produo,
passando o subsdio a poder constituir o principal motivo para a apropriao do solo. Deve
distinguir-se a procura til, que visa satisfazer
necessidades bsicas no respeito pela funo
social da propriedade, da procura para entesouramento passivo, a qual em regra prossegue
fins especulativos. Note-se que o investimento
em prdios de rendimento se enquadra na
procura til.
Para controlar com transparncia a correlao
entre os planos territoriais e a gesto fundiria,
reconhecem-se partida pelo menos nove
mercados imobilirios, cada um dos quais com
caractersticas que o diferenciam no que diz
respeito aos factores determinantes do valor
e preo do solo:
1. mercado do solo em reas classificadas;
2. mercado do solo em espaos silvestres de
produo;
3. mercado de solos agrcolas;
4. mercado de solo rstico de vilegiatura;
5. mercado de solos rsticos urbanizveis;
6. mercado de solos urbanizados em lotes para
construo;
7. mercado de prdios urbanos para renovao;
8. mercado de espao edificado em segunda
mo;
9. mercado de prdios novos edificados.
44
Para efeito do planeamento do territrio,

fundamental ter em considerao a necessidade
de separar, de forma muito clara e fivel, o espao rstico que confiadamente vai permanecer como tal do espao rstico destinado urbanizao e construo, e ambos do espao
urbano j estruturado.
Uma das funes principais dos planos deveria
ser a separao disciplinada entre mercado de
solos rsticos e mercado do imobilirio urbano.
Numa primeira agregao, distingue-se o solo
urbano e o rstico, de cujo primeiro desdobramento resultam os nove mercados a considerar na classificao e afectao dos usos do solo.
Cada um destes mercados comporta por sua
vez outros desdobramentos, numa rede mais
fina at atender s caractersticas especficas
de cada prdio em concreto.
Os espaos vinculados conservao de recursos naturais, como o caso das reas classificadas, em princpio, sofrem uma desvalorizao
devido s restries associadas; contudo, o patrimnio edificado eventualmente existente
dentro dessas zonas, em resultado do acto classificativo, pode beneficiar de uma subida de
preo no mercado, considerando a raridade da
oferta acentuada, por ficar garantida a sua conservao.
Na economia moderna, o valor do solo depende
do estatuto jurdico de cada prdio, do uso
autorizado em plano e da sua localizao e dimenso. , portanto, difcil abstrair estes factores e determinar o valor residual do solo em
si no seu estado bruto.
O solo silvestre assume vrios valores de uso e
de venda dependendo do perfil do seu proprietrio. O mesmo terreno silvestre tem valores
diferentes conforme esteja na posse de um em-
presrio com capacidade para o explorar em

regime silvo-pastoril, florestal e cinegtico ou
seja propriedade de algum indisponvel para
lhe conferir qualquer sentido til.
O valor residual do solo que designamos por
valor de base territorial corresponde ao preo
ideal estabelecido por uma poltica de solos no
mbito da qual se determina o valor fundirio
considerado normal para ser suportado pelas
utilizaes e actividades scio-econmicas que
esse mesmo solo suporta.
No caso do solo silvestre, presumimos que o
valor de base territorial mximo corresponde
a 0,20b por m2, no entanto este valor pode ser
afectado por menos-valias no caso das reas
protegidas de parques e reservas. Estas menos-valias tm todo o sentido econmico face s
restries de direitos reais que incidem sobre
o estatuto da propriedade dos prdios contemplados nesta classe de uso, mas, curiosamente,
pode acontecer que posteriormente o mercado
venha a valorizar significativamente algumas
das propriedades integradas nos permetros
das reas protegidas.
O valor do solo florestal poder beneficiar de
um acrscimo de valor relativamente aos espaos silvestres brutos, considerando que a
explorao florestal contempla o investimento
em algumas infra-estruturas e melhoramentos
(caminhos e estradas florestais, terraceamentos, regularizao de cursos de gua, etc.). A
existncia de planos de plantao e de explorao aprovados so tambm susceptveis de
valorizar o solo. Quanto s existncias em p,
no devem ser consideradas na avaliao para
efeitos do clculo do valor do solo.
O valor do solo agrcola significativamente
determinado pelo trabalho incorporado na des-
45
matao, modelao do terreno para formar

os campos de cultivo, operaes de despedrega,
melhoramento da textura e estrutura pedolgica, instalao de sistemas de rega, acessos e
outros melhoramentos que justificam, por si,
uma valorizao do solo agrcola relativamente
ao uso silvestre originrio. Uma parcela agrcola autnoma, isto , com centro de lavoura
e casa para o agricultor, tem um valor muito
diferente de uma parcela dependente sem
qualquer estrutura de apoio construda no seu
interior. Por isso, importante a identificao
geogrfica do conjunto de parcelas que compem cada explorao agrcola, a fim de se
defender a sua integridade e melhorar a sua
estrutura fundiria.
Os prdios rsticos com edificaes, mesmo
que em estado de runa mas constituintes de
um direito de edificao no mbito do estatuto
jurdico do prdio, tm sido desviados do uso
agrcola por uma procura de segunda residncia para famlias urbanas com as quais os agricultores no podem competir. Nestes casos em
que o solo rstico fica exposto a uma procura
para-urbana, os preos sobem para nveis incomportveis por parte da economia das exploraes agrcolas. Da a necessidade dos planos territoriais contemplarem medidas no sentido de reservar o mercado dos solos agrcolas
apenas para agricultores, o que se prende com
a questo da creditao do agricultor.
O valor do solo urbano a composio deste
valor inicia-se com a expectativa de alterao
do solo de rstico para urbano. O processo
administrativo que configura esta deciso deveria ocorrer em negociao aberta e pblica
entre a cmara municipal e os proprietrios
dos terrenos rsticos passveis de serem escolhidos pelo municpio para serem urbanizados.
A negociao do preo destes solos rsticos
o primeiro passo para o controlo do valor do

solo urbano.
cmara municipal compete apresentar o seu
programa de expanso urbana, considerando
os produtos imobilirios que pretende fomentar e promover, e indicando os preos de referncia reguladores de mercado. Face a este
programa, seria determinada a extenso de terrenos a urbanizar pelo municpio, por privados
ou por associao entre ambos.
Quais as mais-valias aceitveis nesta primeira
etapa correspondente deciso administrativa
de alterao do uso do solo rstico para uso
urbano? A resposta a esta questo no pode
ser dada apenas pelo mercado, mas antes e
fundamentalmente pelo poder municipal considerando a sua competncia em matria de
poltica urbanstica.
As mais-valias, embora sendo geradas por uma
deciso estritamente administrativa, podem
ser negociadas e repartidas em propores diferentes entre a cmara municipal (enquanto
entidade que detm o poder de decidir sobre
a alterao dos usos do solo e a incumbncia
de regular o mercado imobilirio), o proprietrio do terreno rstico (que se v compelido
a alterar o estatuto jurdico da sua propriedade,
o que justifica uma compensao indemnizatria) e o promotor da urbanizao, seja ela
pblica ou privada.
As mais-valias devem ter expresso diferente
em funo da utilidade social dos empreendimentos e dos rendimentos associados aos usos
autorizados. Pode, assim, ser-se levado a julgar
que em expanses urbanas para produzir espaos de primeira necessidade as mais-valias
deveriam ser parametrizadas administrativamente, enquanto que, por exemplo, no caso
46
de empreendimentos tursticos, seria o mercado a ditar esses valores. Contudo, e na medida em que a qualquer afectao dos usos do
solo, mesmo para fins tursticos, uma deciso poltico-administrativa, justifica-se que a
poltica de solos opere segundo um modelo
global e integrado, conjugando no mesmo sistema de planeamento as diversas realidades
territoriais e factores que compem o mercado
imobilirio.
A equao econmica e financeira de cada unidade territorial diferente em funo do uso
do solo e repercute-se nas taxas municipais, na
formao de mais-valias e nos critrios de regulamentao das actividades, cuidados e responsabilidades pblicas e privadas relativas ao
territrio.
A economia urbana consensualmente estabelece que o valor do solo para a habitao deve
ter um peso de 5 a 15 % relativamente ao valor
final do produto imobilirio nele implantado.
Em Portugal, no quadro de uma poltica de
solos, razovel considerar 15% como o peso
mximo normal, podendo, em locais extremamente privilegiados pela sua centralidade ou
por outros atractivos a que o mercado seja sensvel, atingir valores at 25%. Na elaborao
dos planos deveria providenciar-se para que
nunca se ultrapasse tal limiar.
A formao do preo final do espao edificado
pode esquematicamente ser equacionada da
seguinte forma:
O preo de mercado (PM) configura-se a partir da adio do valor normal (VN); mais-valias
anormais (MVa) e lucros de oportunidade
(Lo).
PM = VN + MVa + Lo
O valor normal (VN) forma-se com base na

adio dos seguintes factores:
a) o preo do terreno (PT), que deve situar-se entre 0,05 VN e 0,15 VN;
b) o custo dos projectos e encargos administrativos (Ea), que deve ser menor ou igual
a 0,12 VN;
c) os encargos de urbanizao (Ci) o custo
mdio de infra-estruturas gerais e locais
pode estimar-se em cerca de 125,00 b/m2
de espao edificado;
d) o custo da construo (Cc), que a valores
de mercado varia entre os 450,00 b/m2 e
os 750,00 b/m2;
e) os lucros de promoo (Lp), estimam-se
em 0,3 VN;
VN = PT + Ea +Ci + Cc + Lp
Esquematicamente, para o uso habitacional,
podemos estabelecer uma parametrizao de
um valor de referncia para o planeamento em
funo dos preos da construo civil (infra-estruturas e construo dos edifcios), estes
sim determinados em condies de mercado
quase perfeito.
VNmnimo = 0,05 VN + 0,12 VN + 125,00d +
+ 450,00d + 0,3 VN
VNmnimo = 1085,00 d/m2
VNmximo = 0,15 VN + 0,12 VN + 125,00d +
+ 750,00d + 0,3 VN
VNmximo = 1750,00 d/m2
Resulta assim que o preo do terreno urbanizado determinado pela carga de construo
que ele suporta, sendo o seu valor mnimo correspondente rea de terreno multiplicada
pela rea de construo autorizada, e por sua
vez multiplicada por PTmnimo = 0,05 VNmnimo
47
(54,25 d/m2), no caso de uma conteno extrema de mais-valias ou por PTmximo = 0,15
VNmximo (262,50 d/m2), no caso de uma ma-
ximizao de mais-valias ainda dentro de parmetros de razoabilidade.

Com este exerccio, apresenta-se um esboo
das contas que podem suportar o incio das
negociaes para uma programao urbanstica articulada com uma poltica de solos para
se conseguir a regulao do mercado imobilirio.
O valor do solo para uso habitacional diferente dos valores que se praticam para hotelaria ou para equipamentos sociais (hospitais,
escolas, etc.).
Lotes idnticos em termos de dimenso, localizao e rea de construo autorizada tm
valores muito diferentes em funo dos usos
permitidos. No caso da hotelaria, por exemplo, o preo da construo pode ser superior
em mais de 50% relativamente ao da habitao e o solo sofre uma desvalorizao que pode
ser superior a 70%.
Se os custos das infra-estruturas e da construo de edifcios so determinados num contexto
de mercado quase perfeito, o mesmo no acontece com o custo do solo, o qual depende da
poltica de solos adoptada pelo Estado e pelas
autarquias, envolvendo as leis relativas s prerrogativas da propriedade imobiliria, a fiscalidade sobre o patrimnio imobilirio, a disciplina
dos usos do solo nos planos territoriais, as regras de produo de solo urbano, a promoo
de habitao pelo sector pblico e privado, as
leis de arrendamento, as origens do crdito para
a compra de imveis, a lei de subsdios para a
compra de casa prpria, o Regime Florestal e a
estrutura fundiria do sector agrcola.
O sistema de planeamento em vigor determina

os usos do solo, atribui a uns e sonega a outros
as mais-valias, sem qualquer controlo, ignorando o significado e as consequncias econmicas e financeiras desse procedimento.
Os interesses atrados e envolvidos no planeamento do territrio nunca so explicitados nos
planos, so ignorados e remetidos para um tcito jogo administrativo de influncias, conflitos e poderes que se ocultam por trs de uma
argumentao urbanstica, ambientalista ou
simplesmente de um esquema mecnico de
elaborao dos planos territoriais que do legitimidade s operaes urbansticas de loteamento e de construo.
O poder de gerar mais-valias e menos-valias
um tanto semelhante ao poder de emitir moeda,
o que conduz necessidade de enquadrar o
acto poltico e administrativo de alterao de
usos do solo dentro de uma procedimentalizao onde ab initio sejam claramente explicitadas as quantias que se acrescentam ou que
se retiram ao valor venal dos prdios em causa,
em resultado da classificao de uso e dos parmetros de construo ou outros factores regulamentares inseridos em planos territoriais
ou em outros actos que afectam o contedo
das prerrogativas inerentes aos direitos da propriedade.
Sem esta procedimentalizao explicitada, os
poderes de alterao do uso do solo so, de
uma forma opaca, disputados por todas as instncias polticas, tcnicas e administrativas que
interferem na regulamentao e no licenciamento dos usos do solo e das construes.
Se no houver transparncia e controlo sobre
a formao e distribuio das mais-valias simples imobilirias, os sectores mais afectados e
48
prejudicados so o da construo civil e o dos

compradores finais de espao edificado, ambos
tendem a ser fortemente penalizados pelos
valores exorbitantes dos preos do solo suportados e mesmo fomentados pela forma como
so configurados os contedos dos planos territoriais. Sem uma disciplina do mercado que
faa valer o sentido til e a funo social da
propriedade imobiliria, esta fica sujeita ao entesouramento passivo e a outras formas de
apropriao marginais que frequentemente
encontram no estado devoluto, de runa e de
abandono dos prdios o mximo de valorizao especulativa dos mesmos.
Uma legislao urbanstica clarividente e justa
tem que compreender e reconhecer que as
relaes de apropriao e utilizao do territrio no so biunvocas e que o seu tratamento
jurdico implica especial ateno aos direitos
da utilizao directa e da funo social que lhe
est associada, compatibilizando-os com o respeito pelos direitos da propriedade, os quais,
por sua vez, devem ser claramente explicitados e avisadamente acautelados.
O sistema de planeamento deve ser informado
pela anlise comparada dos comportamentos
das diversas ofertas pblicas e privadas em contraponto com as mltiplas procuras onde, mais
do que pertinente, fundamental distinguir a
procura til, com as suas fragilidades e necessidades incontornveis, da procura para investimento e rendimento, que utiliza o territrio
numa lgica estritamente comercial. Sem uma
base reguladora do mercado, a oferta privada
tende, naturalmente, a abusar com prticas especulativas, e essa relao de vantagem -lhe
por vezes fatal, porque legitima contramedidas
tambm elas abusivas, como se verificou com
o processo de congelamento das rendas que
remonta a 1948.
} REGULAO ENTRE
A OFERTA E A PROCURA
A procura do imobilirio pode ser classificada
nos seguintes quatro grupos:
procura til directa assegurada por pessoas
e instituies que se propem utilizar directamente o imvel que compraram ou
alugaram;
procura para bens de rendimento assegurada por pessoas ou instituies que se propem alugar o imvel a terceiros, alimentando a oferta no mercado de arrendamento,
quer de prdios urbanos, quer de prdios
rsticos;
procura de imveis para entesouramento
passivo neste caso o proprietrio consegue
o mximo de valorizao do seu prdio
mantendo-o devoluto e expectante para
poder ser vendido a qualquer momento. A
valorizao potencial do imvel no mercado
pode vir a ultrapassar de longe o rendimento
proporcionado pela sua renda.
Procura para negcio de compra e venda
de forma a que as imobilirias possuam uma
carteira de imveis para vender.
Presentemente, podemos constatar que h
ainda uma procura de solos rsticos para os
usos agrcola ou florestal virtuais, motivada no
pelo produto e rendimento efectivos das exploraes, mas visando unicamente os subsdios
que so garantidos pela propriedade e por operaes culturais primrias de sementeira e plantao, sem continuidade que conduza a resultados que permitam avaliar a produtividade da
explorao. Outras procuras patolgicas visam
a compra de grandes prdios agrcolas e silvestres com centenas de hectares, procedendo de
seguida ao seu fraccionamento at s dimenses mnimas que a lei autoriza, o que permite
oferec-los por um preo unitrio muito mais
49
elevado num segmento de procura muito mais

numeroso do que aquele que tinha inicialmente
capacidade para comprar o prdio original.
Desta forma, geram-se facilmente mais-valias
significativas que colocam estes terrenos a preos completamente margem dos preos suportveis pela actividade agrcola. Um prdio
com 300 ha de terreno para montado de sobro
pode valer no mercado 0,20 b/m2, mas se for
parcelado em unidades de 15 ha, estas podem,
no mesmo estado, valer no mercado 0,50 b/m2.
Esta realidade consentida tacitamente pelo sistema de planeamento do territrio vigente
convida ao entesouramento passivo, porque
estas pequenas parcelas de terreno referenciadas a uma qualquer unidade mnima de cultura
so procuradas por um universo de pequenas
e mdias poupanas aliciadas por um jogo especulativo completamente divorciado da utilizao produtiva do solo.
A RAN posiciona-se tambm numa confrontao com os proprietrios que naturalmente
desejem alterar o uso do solo dos seus prdios,
desviando-os do uso agrcola em favor de usos
urbanos ou para-urbanos, para beneficiar das
respectivas mais-valias, embora aqui, curiosamente, o legislador transfira para a esfera da
tutela da RAN o poder de deciso sobre as urbanizaes, o que inslito, deslocado e fora
da sede prpria da questo do crescimento urbano, o qual deve ser resolvido no contexto
dos planos urbansticos. Nunca demais lembrar que, por princpio, no devem haver urbanizaes fora dos permetros urbanos. tam-
bm necessrio aprofundar os critrios de afectao de terrenos para empreendimentos tursticos e outros empreendimentos de carcter
urbano ou similar fora dos permetros urbanos,
de modo a salvaguardar uma disciplina territorial e paisagstica nos espaos rsticos, que obviamente no pode ser estabelecida exclusivamente a partir da disciplina da RAN. 12
Os terrenos rsticos fora dos permetros urbanos integrados em paisagens estabilizadas com
dominncia dos usos agrcola e florestal devem
estar no mercado com esse estatuto, merecendo
em absoluto a confiana dos diversos agentes
desse mesmo mercado. Assim, por princpio,
todos os terrenos localizados fora dos permetros urbanos devem ser interditos urbanizao e o povoamento fora dos permetros urbanos deve ser apenas facultado aos agricultores
ou para a instalao de equipamentos especiais,
como um aerdromo, aterros sanitrios, certas
indstrias extractivas, etc. 13
No Direito francs 14 h uma separao entre
o direito de propriedade do solo agrcola e o
direito de explorao, sendo este ltimo gerido pela Administrao Pblica com base no
interesse pblico em disponibilizar o solo agrcola derrelicto para os agricultores que se proponham cultiv-lo. O direito de explorao
concedido a pessoas singulares que renam as
condies de capacidade ou experincia profissional estabelecidos por decreto. Assim,
qualquer agricultor pode requerer aos servios
competentes autorizao para cultivar uma
12 Os argumentos deste perodo so tambm vlidos para refutar a figura da REN.

13 No direito alemo fala-se, a este propsito de reas externas (Aussenbereich), onde, de acordo com o 35 do Cdigo do Urbanismo (Baugesetzbuch), apenas podem, em princpio, ser realizados projectos (que a lei enumera taxativamente) que preferencialmente devem ficar
reservados para este tipo de zonas (projectos relativos a indstrias agrcolas ou florestais; pedreiras; estaes de tratamento de resduos
slidos e/ou lquidos; projectos com grande carga de emisses com perigo potencial, etc.).
Estamos, nestes casos, perante elementos do sistema urbano que devem acontecer em meio rstico porque, por razes ambientais, no
podem ser implantadas em meio urbano. Estes projectos so designados pelo legislador alemo de projectos privilegiados. Quanto aos
restantes (no privilegiados), vigora praticamente uma proibio de construo no Aussenbereich.
14 Code Rural Code Forestier. Jurisprudence Gnrale Dalloz, 1987, Paris, 1789 pp.
50
parcela de terreno susceptvel de produo

agrcola ou silvo-pastoril que se encontre inculta ou manifestamente sub-explorada h pelo
menos 3 anos por comparao com as condies de explorao de parcelas de valor cultural similar em exploraes agrcolas de carcter
familiar localizadas na proximidade.
Para responder a esta poltica, o sistema de
planeamento contempla a elaborao sistemtica de inquritos aos proprietrios e agricultores que exploram terras situadas no interior
de compartimentos agrcolas e permetros florestais, informando-se dos seus direitos e do
estado das parcelas que esto ao seu cuidado.
Este um dos instrumentos indutores das actividades agrcola e florestal, desmotiva o abandono dos terrenos e permite disponibiliz-los
para a sua utilizao social.
Como tratar a localizao dos elementos do
sistema urbano que necessariamente tm de
ser instalados fora dos permetros urbanos?
Os equipamentos hoteleiros, residenciais e outros relacionados com o turismo e o recreio de
natureza, devem ser conduzidos para aldeias de
vilegiatura e outras zonas especficas, de modo
a no competir com o mercado de solos agrco-
las e florestais. Esta segmentao de mercados

implica uma diferenciao dos estatutos de propriedade de cada prdio em funo do uso que
lhe est atribudo e dos direitos reais e comprometimentos reais conferidos ao seu proprietrio
e tambm a quem faz a explorao. No caso do
turismo importante observar a necessidade
de um esclarecimento sobre os programas destes empreendimentos e dos seus produtos. Deste
modo, possvel estabelecer um controlo sobre
as expanses urbanas e as suas relaes com o
turismo, sem que este uso seja abusivamente
utilizado para legitimar urbanizaes comuns,
fora do contexto do uso turstico.
Qualquer poltica para os espaos rsticos, seja
de conservao de espaos naturais, de explorao dos espaos silvestres ou de produo
agrcola, implica servios operacionais de campo
com carcter permanente. A legislao deve
fomentar a existncia e o desenvolvimento de
tais servios. nessa linha que surge o conceito
de contrato territorial de explorao, que tem
por finalidade comprometer as exploraes
agrcolas a prosseguir mtodos e tcnicas que
atendam preservao dos recursos naturais,
valorizao da paisagem e ao melhoramento
das estruturas agrrias. Este contrato tem em
considerao as orientaes definidas nos planos territoriais.
51
Direitos Reais a RAN, a REN e o Direito de Propriedade
DIREITOS REAIS A RAN, A REN E O DIREITO DE PROPRIEDADE
Os diplomas que instituram os regimes jurdicos da RAN e da REN 15 impem um conjunto

de condicionantes, limitaes e proibies no
que respeita ao uso, ocupao e transformao
do solo.
Numa primeira abordagem, importante qualificar juridicamente estas figuras e, de seguida,
ponderar sobre os efeitos decorrentes da instituio dos referidos regimes ao nvel dos direitos reais sobre a propriedade imobiliria,
maxime, o direito de propriedade.
So ainda relevantes as questes que se prendem com as acima enunciadas, nomeadamente
saber se o jus aedificandi se integra, ou no,
no direito de propriedade e em que circunstncias as limitaes ao uso do solo decorrentes das normas supra citadas conferem direito
expropriao.
} QUALIFICAO JURDICA
Dado que as proibies que recaem sobre as
reas abrangidas pela reserva agrcola e pela reserva ecolgica limitam e condicionam o uso do
solo, como classific-las sob o ponto de vista
jurdico?
A doutrina nacional distingue, no que respeita
s condicionantes que recaem sobre o uso do
solo, as figuras da servido administrativa e
da restrio por utilidade pblica.
Nas palavras de Marcello Caetano, as servides

so estabelecidas em proveito da utilidade pblica de certos bens, ao passo que as meras
restries visam a realizao de interesses pblicos abstractos, da utilidade pblica ideal no
corporizada na funo de uma coisa. 16 Assim,
enquanto as primeiras constituem um encargo
imposto sobre certos prdios em proveito da
utilidade pblica de uma coisa, as segundas
so entendidas como limitaes ao direito de
propriedade que visam a realizao de interesses pblicos abstractos, sem que haja, portanto,
qualquer relao com outros bens.
So exemplo de restries que afectam a possibilidade de uso dos solos: as proibies de
edificao das reas includas nas zonas de proteco de imveis classificados como monumentos, conjuntos e stios; as servides non
aedificandi das faixas de terrenos situados
junto plataforma das estradas nacionais, das
auto-estradas e dos terrenos adjacentes s vias
ferrovirias; e ainda as proibies no domnio
do regime de uso, ocupao e transformao
dos solos includos na RAN e na REN. 17
Ou seja, de acordo com os autores acima enunciados, as normas que impem proibies
quanto ao uso, ocupao e transformao de
reas abrangidas pelo regime da RAN ou da
REN configuram meras restries por utilidade pblica (j que constituem limitaes ao
direito de propriedade que visam a realizao
15 O actual regime jurdico da Reserva Agrcola Nacional foi aprovado pelo Decreto-Lei n. 196/89, de 14 de Junho e alterado pelo Decreto-Lei n. 274/92, de 12 de Dezembro; o actual regime jurdico da Reserva Ecolgica Nacional foi aprovado pelo Decreto-Lei n. 93/90, de 19
de Maro e alterado pelo Decreto-Lei n. 316/90, de 13 de Outubro, pelo Decreto-Lei n. 213/92, de 12 de Outubro, e pelo Decreto-Lei n.
79/95, de 20 de Abril.
16 CAETANO, Marcello. Manual de Direito Administrativo, Almedina, Coimbra, 1980, p. 1063
17 OLIVEIRA, Fernanda Paula. As Licenas de Construo e os Direitos de Natureza Privada de Terceiros, Estudos em Homenagem ao Prof.
Doutor Rogrio Soares, Boletim da Faculdade de Direito, Studia Iuridica, 61, Ad Honorem p. 1011
52
de interesses pblicos abstractos, independentemente da sua relao com outros bens).
} A QUESTO DO
JUS AEDIFICANDI
} O DIREITO DE PROPRIEDADE
O designado jus aedificandi compreende, segundo a doutrina dominante, no s a faculdade de construir, mas tambm as de levar a
cabo os actos jurdicos e as operaes materiais
que possam ser necessrias construo; que
se justifica, funcionalmente, para a utilizao
do prdio no contexto do uso autorizado.
Delimitados os conceitos e caracterizadas as

figuras, atenda-se agora questo do direito
de propriedade, uma vez que a posio que se
tomar sobre as prerrogativas que enformam o
seu contedo ir, seguramente, repercutir-se
sobre as consequncias que decorrem da classificao de uma determinada rea como reserva agrcola ou reserva ecolgica (designadamente, quanto ao eventual direito do proprietrio a ser expropriado e valor da respectiva
indemnizao).
Na nossa ordem jurdica coexistem dois conceitos de propriedade: o do Cdigo Civil e o
da Constituio e Legislao Urbanstica.
Define-o o art. 1305 do Cdigo Civil como
sendo o poder que o proprietrio tem de gozar
... de modo pleno e exclusivo dos direitos de
uso, fruio e disposio das coisas que lhe pertencem, dentro dos limites da lei e com observncia das restries por ela impostas.
A Constituio da Repblica Portuguesa (CRP)
estabelece, no seu art. 62., que a todos
garantido o direito propriedade privada
sendo que a requisio e a expropriao por
utilidade pblica s podem ser efectuadas com
base na lei e mediante o pagamento de justa
indemnizao.
Segundo a viso clssica, recebida no art. 1305.
do Cdigo Civil, os poderes inerentes ao direito
de propriedade respeitam ao uso, fruio e
disposio das coisas objecto desse direito.
Uma das caractersticas do direito de propriedade seria a plenitude, segundo a qual este
tenderia a abranger todos os poderes que podem
existir sobre uma coisa.
Importa, contudo, ter presente que o direito

de edificar se circunscreve escala das prerrogativas da propriedade privada. A qual no
deve, por princpio, interferir nas competncias urbansticas da Administrao Pblica. Por
isso, o direito de edificar demarca-se claramente do direito de urbanizar, que uma
competncia eminentemente pblica e engloba,
em si, as operaes de loteamento.
A questo que se coloca, actualmente, a de
saber se o direito de propriedade fundiria inclui, ou no, o direito de construir. Se este
inerente ao direito de propriedade ou se um
direito atribudo pelo poder pblico.
Na viso tradicional, o direito de construir era
inerente ao direito de propriedade, dentro da
concepo segundo a qual o proprietrio dispunha do jus fruendi, utendi e abutendi.
Naturalmente que sempre existiram limitaes
ao direito de construir impostas pelo poder
pblico, designadamente as resultantes da vizinhana. Simplesmente, durante sculos, foram
mnimas. Apenas com o advento dos tempos
modernos e a formao da actual civilizao
urbana vemos adensarem-se essas restries.
A tal ponto que h quem questione se ainda
se pode dizer que o direito de edificar faz parte
do contedo da propriedade.
53
Em face do ordenamento jurdico em vigor, a

doutrina divide-se. Freitas do Amaral, Oliveira
Ascenso, Marcelo Rebelo de Sousa e Joo
Caupers entendem que o direito de propriedade integra o direito de edificar. Pelo contrrio, Fernando Alves Correia, Esteves de Oliveira e Rui Machete entendem que o direito
de edificar no integra o direito de propriedade, resultando apenas de uma concesso jurdico-administrativa.
Tradicionalmente, a jurisprudncia considerava
que o direito de edificar era inerente propriedade privada, uma vez que este s poderia ser
negado pela Administrao quando enquadrado
numa das situaes de indeferimento previstas
na lei. Assim sendo, no existiria qualquer margem de discricionariedade na deciso de indeferimento, encontrando-se a Administrao vinculada a agir nos termos dessas normas. Daqui
se retirava que o acto administrativo que concedia ao proprietrio a faculdade de construir no
seria uma licena, mas uma mera autorizao
destinada a remover determinadas restries.
A jurisprudncia actual entende, maioritariamente, que o jus aedificandi no se apresenta,
luz do texto constitucional, concretamente
do art. 62. da CRP, como fazendo parte integrante do direito fundamental de propriedade privada, sendo a faculdade de construir
e de edificar configurada maioritariamente
como uma concesso jurdico-pblica resultante dos planos urbansticos.
Procura-se demonstrar que tambm a legislao hoje em vigor acolhe este entendimento.
Por fora do disposto no art. 4. do Decreto-Lei n. 555/99, de 16 de Novembro, encontram-se dispensadas de licenciamento e sujeitas a autorizao administrativa:
1. As operaes de loteamento em rea abrangida por plano de pormenor mas apenas

quando este contenha:
a) a definio e caracterizao da rea de
interveno, identificando, quando se
justifique, os valores naturais e culturais
a proteger;
b) o desenho urbano exprimindo:
a definio dos espaos pblicos de
circulao viria e pedonal e estacionamento e respectivo tratamento,
alinhamentos, implantaes, modelao do terreno e distribuio volumtrica,
localizao dos equipamentos e zonas
verdes.
c) distribuio das funes e definio de
parmetros urbansticos, designadamente:
ndices,
densidade de fogos,
nmero de pisos e crceas;
d) indicadores relativos s cores e materiais
a utilizar;
e) operaes de demolio, conservao e
reabilitao das construes existentes.
2. As obras de urbanizao e os trabalhos de
remodelao de terrenos em rea abrangida
por operao de loteamento (excluindo a
criao e remodelao de infra-estruturas
sujeitas a legislao especfica que exija a
interveno de entidades exteriores ao municpio no procedimento de aprovao dos
respectivos projectos de especialidades).
3. As obras de construo, de ampliao ou de
alterao em rea abrangida por operao de
loteamento ou por plano de pormenor que
contenha as especificaes referidas em 1.
4. As obras de reconstruo que no tenham
por objecto edifcios classificados ou em
vias de classificao ou, ainda, situados em
zona de proteco de imvel classificado
54
ou em vias de classificao ou em reas sujeitas a interveno administrativa ou restrio por utilidade pblica.
Por aqui se v que o Regime Jurdico da Urbanizao e da Edificao, ao delimitar o mbito de aplicao dos procedimentos de autorizao e licenciamento, veio acolher conceitos
anteriormente definidos pela doutrina.
Esta, com efeito, vinha distinguindo a licena
e a autorizao da seguinte forma:
1. a licena, como sendo o acto pelo qual um
rgo da Administrao atribui a algum o
direito de exercer uma actividade que por
lei relativamente proibida;
2. a autorizao, o acto que permite a algum
exercer um direito preexistente.
Ou seja, enquanto que na autorizao o particular j titular do direito e apenas o exerccio desse direito est dependente de um acto
administrativo, j na licena o requerente
no titular de qualquer direito e a actividade
que se pretende exercer relativamente proibida. 18
De acordo com o regime legal previsto neste
diploma, a autorizao, enquanto procedimento
simplificado, aplica-se apenas naquelas situaes em que os parmetros da deciso esto
definidos com preciso num plano concreto, ou
num prvio acto da Administrao ou quando
a operao a realizar tem escassa relevncia
urbanstica. 19
A autorizao constitui, ento, um acto de
controlo preventivo aplicvel quelas situaes
em que as regras e parmetros de apreciao
dos projectos se encontram j definidas com
bastante preciso. Nestes casos, podemos afirmar que, desde que o projecto apresentado se
conforme com essas normas, o particular tem
direito a realizar a operao urbanstica requerida mediante autorizao. A Administrao
age ao abrigo de poderes vinculados, no dispondo de qualquer margem de discricionariedade.
A licena aplica-se s situaes em que as referidas regras, parmetros e critrios no se encontram ainda definidos ou no se apresentam
definidos com a necessria preciso. Nestes
casos, a Administrao goza de uma maior margem de discricionariedade na apreciao das
propostas que lhe so apresentadas, o que significa que o particular no tem, automaticamente, um direito licena. Fica-se, portanto,
perante a questo de saber se o projecto apresentado est ou no conforme com o ordenamento urbanstico necessita da interveno de
um juzo intermediador (entre a lei e a situao
concreta) da Administrao. 20
Ou seja, a margem de discricionariedade diminui na proporo inversa da densificao
normativa constante das normas urbansticas
aplicveis a cada situao concreta. At chegar
a um ponto em que esta densificao de tal
forma exaustiva que nada deixado discricionariedade da apreciao administrativa.
Nestes casos, podemos dizer que o particular
tem direito autorizao desde que se conforme com as regras previamente definidas
pela administrao.
Assim sendo, parece que podemos afirmar que
a lei em causa consagra a tese defendida, entre
outros, por Fernando Alves Correia, segundo
18 CAETANO, Marcello. Manual de Direito Administrativo, Almedina, Coimbra, 1980, p. 459

19 OLIVEIRA, Fernanda Paula. Direito do Urbanismo, CEFA, 2000, p. 115-116
20 OLIVEIRA, Fernanda Paula. Direito do Urbanismo, CEFA, 2000, p. 115-116
55
a qual os pressupostos da existncia e as condies de exerccio do jus aedificandi tm

que ser encontradas no ordenamento urbanstico e esto dependentes do seu sistema de
atribuio. 21
es de ingerncia abusiva, recorrendo a argumentos falaciosos, para legitimar um interesse

pblico que no tem razo de ser e que pode
mesmo impedir o exerccio da funo social
da propriedade?
Ou seja, o nosso sistema legislativo, salvo melhor opinio, aderiu tese segundo a qual a
faculdade de edificar no decorre directamente do direito de propriedade do solo, constituindo antes um poder que acresce esfera
jurdica do proprietrio, nos termos e nas condies definidas pelas normas jurdico-urbansticas. 22
A Lei do Regime Florestal, ao classificar um

prdio como estando afectado ao Regime Florestal parcial, reconhece ao seu proprietrio o
direito de requerer a expropriao do mesmo.
} DIREITO EXPROPRIAO
Hoje, qualquer que seja a posio que se tome
relativamente aos contedos que consubstanciam o direito de propriedade, indiscutvel
que as condies e os limites do seu exerccio
decorrem cada vez menos da vontade do proprietrio e cada vez mais dos planos territoriais.
Torna-se, assim, necessrio esclarecer at que
ponto as classificaes dos usos do solo, decorrentes dos planos, afectam os direitos sobre
a propriedade imobiliria, nomeadamente na
determinao material do seu uso e fruio.
Por outro lado, importa clarificar quais os limites de ingerncia, no que respeita interveno
pblica sobre o territrio, que so tolerveis ao
nvel da determinao do contedo do direito
de propriedade, luz da funo social desta. A
partir de que limite essa ingerncia afecta o
ncleo essencial do direito de propriedade, o
seu contedo mnimo, a ponto de dever ser
assegurada ao proprietrio a possibilidade de
optar pela expropriao? Como avaliar situa-
Note-se que o Regime Florestal no altera propriamente o uso do prdio, mas apenas o estabiliza, obrigando o proprietrio a conduzir a sua
explorao de acordo com o plano da Direco-Geral dos Recursos Florestais. Esta, por
sua vez, disponibiliza meios para tratar do prdio em causa, a fundo perdido. No final, quando
os povoamentos alcanam o estado de maturidade, o proprietrio autorizado a proceder
ao corte e a beneficiar das receitas da venda
dos produtos.
Apesar do Estado facultar gratuitamente este
servio em benefcio do proprietrio, nem por
isso a lei deixa de reconhecer a este ltimo o
direito de recusar essa ajuda e preferir a expropriao.
Ora, tambm a REN e, em boa parte, a RAN
embora cada uma delas de forma diversa
tm efeitos profundamente condicionadores
e potencialmente lesivos do direito de propriedade.
Com que fundamento restries ou servides
por utilidade pblica pem em causa os usos
instalados e afectam gravemente a normal explorao de um prdio ou chegam mesmo ao
21 CORREIA, Fernando Alves. O Plano Urbanstico e o Princpio da Igualdade, Almedina, Coimbra, Fevereiro, 2001, p. 376
22 CORREIA, Fernando Alves. Estudos de Direito do Urbanismo, Coimbra, Almedina, 1998, p. 53
56
ponto de lhe retirar o seu valor econmico, sem

assumir o nus da expropriao com justa indemnizao?
dade dos solos, bem como ao grau ou intensidade do sacrifcio suportado pelo proprietrio. 23
Esta questo prende-se com outra, que a de

saber em que medida as proibies, limitaes
e condicionamentos s possibilidades de utilizao, resultantes de imposio administrativa,
que submetam certas categorias de solos a usos
predeterminados (diferentes do uso existente),
devem ou no conferir ao respectivo proprietrio um direito de indemnizao ou, no limite,
de requerer a expropriao.
O direito de propriedade privada, ainda que

sendo considerado, hoje em dia, um direito de
natureza limitada, beneficia ainda assim do regime especfico dos direitos, liberdades e garantias, uma vez que tem natureza anloga a
estes. Tal significa que as normas que operem
restries a tais direitos no podem diminuir a
extenso e o alcance do seu contedo essencial.
Assim sendo, quaisquer normas que tenham
como objectivo ou efeito limitar as faculdades
de uso e fruio que integram o direito de propriedade, tero sempre como limite aquele que
considerado o ncleo essencial deste direito,
sob pena de inconstitucionalidade.
O Cdigo das Expropriaes, no seu art. 8.,

dispe que as servides administrativas, resultantes ou no de expropriaes, do lugar a
indemnizao sempre que:
1. inviabilizem a utilizao que vinha sendo
dada ao bem, considerado globalmente; ou
2. inviabilizem qualquer utilizao do bem,
nos casos em que estes no estejam a ser
utilizados; ou
3. anulem completamente o seu valor econmico.
Esta disposio no se aplica, contudo, questo sub judice, uma vez que, como se viu, as
proibies no domnio do regime de uso, ocupao e transformao dos solos includos na
RAN e na REN no consubstanciam servides,
mas meras restries por utilidade pblica. No
entanto, permanece uma falta de razo que
justifica que se questione como enquadrar juridicamente os casos em que, produzindo-se
os efeitos acima enunciados, no seja aplicvel
aquela disposio legal.
Segundo Alves Correia, haver que atender ao
princpio da vinculao situacional da proprie-
O contedo dos direitos reais integra duas componentes: uma interna e uma externa. O lado
externo corresponde ao poder de exigir dos outros uma obrigao passiva universal. O lado
externo delimita o lado interno, ou seja, o espao deixado actuao do titular activo, no
mbito das faculdades que est legitimado a
exercer sobre a coisa objecto do direito. 24 Este
lado interno como que o ncleo que define
a essncia, o contedo mnimo do direito real,
aquele ncleo que se for abolido, ou esvaziado
no nos permitir mais falar de um verdadeiro
direito real.
Por outras palavras, sendo o direito de propriedade um direito limitado pela sua funo
social, designadamente pelas normas constantes dos planos e por aquelas que estabelecem
restries e servides de utilidade pblica, este
direito no poder ser esvaziado ao ponto de
23 CORREIA, Fernando Alves. Estudos de Direito do Urbanismo, Coimbra, Almedina, 1998, p. 44

24 MOREIRA, lvaro; FRAGA, Carlos. Direitos Reais Segundo as preleces do Prof. Mota Pinto ao 4. Ano Jurdico de 1970 71, Coimbra,
Almedina, 1971, p. 41
57
no podermos j identificar um ncleo mnimo

dentro do qual o proprietrio possa exercer as
suas faculdades de uso e fruio.
A este propsito refere Joo Caupers: As limitaes legais ao direito de propriedade privada
no podem atingir o seu contedo essencial, nomeadamente um mnimo de faculdades de uso
e fruio, sob cominao de inconstitucionalidade. 25
Naquelas situaes em que as disposies dos
planos e/ou as normas que instituem servides
ou restries por utilidade pblica reduzam o
contedo do direito de propriedade do solo
de forma to grave e intensa que possam ser
consideradas como tendo um carcter expropriativo, entende-se que, nesses casos, devem
estar sujeitas a indemnizao.
Com efeito, o direito de propriedade tem um
contedo necessariamente econmico, o que
significa que somente faz sentido quando possibilite uma certa forma de aproveitamento da
coisa sobre a qual incide. 26 Esvaziado desse
sentido econmico, deve o seu proprietrio ter
o direito de exigir a expropriao do bem.
A doutrina alem chegou a um conceito de expropriao, para efeitos constitucionais, diferente do conceito comum de expropriao.
Parte do princpio segundo o qual a supresso
da propriedade privada s poder ocorrer mediante expropriao, j que apenas esta garante
o direito indemnizao. O conceito de expropriao passou, desta forma, a abranger todas
as agresses que, substancialmente, tivessem o
mesmo efeito lesivo sobre o contedo do di-
reito de propriedade que teria a expropriao

clssica. Ainda assim, manteve-se a distino
entre expropriao e leso anloga expropriao, caracterizando-se, esta ltima, pelo seu
carcter ilcito por importar um sacrifcio desigual para algum. 27
Ainda que, reportando-se ao direito internacional, Fausto Quadros defina actos anlogos
expropriao como aqueles actos praticados
pelo Estado no seu jus imperii, atravs dos quais
ele, sem retirar a titularidade formal do direito
ao seu titular, afecta, no sentido em que limita
ou esvazia, o contedo do direito de tal modo
que os seus efeitos, do ponto de vista substancial, se equiparam aos da expropriao ou da
nacionalizao. 28
Segundo o mesmo autor, estes actos consistem em medidas de diversa natureza, adoptadas pelos Estados, de fonte legislativa, regulamentar ou administrativa, que afectem (diminuam ou esvaziam) as faculdades includas no
direito de propriedade (...), isto , as faculdades de usar, de fruir e de dispor do bem, sem
todavia retirarem formalmente ao particular
o direito de propriedade (...). 29
Assim, luz daquela doutrina, teremos um
acto anlogo expropriao sempre que a medida em causa, qualquer que seja a sua forma,
limite ou esvazie a substncia do direito.
Chegando a este ponto, coloca-se a questo
de saber quando que se pode falar de perda
de substncia de um direito, como que se
mede e delimita essa substncia e a sua eventual perda. Ainda segundo o mesmo autor,
25 CAUPERS, Joo. Estado de Direito, Ordenamento do Territrio e Direito de Propriedade Revista Jurdica de Urbanismo e Ambiente, n. 3, p.94
26 Idem, p. 98
27 ASCENSO, Jos de Oliveira, O Urbanismo e o Direito de Propriedade, Direito do Urbanismo, Instituto Nacional de Administrao, Oeiras, 1989, p. 327
28 QUADROS, Fausto de, A Proteco da Propriedade Privada pelo Direito Internacional Pblico, Almedina, Coimbra, 1998, p. 214
29 Idem, p. 205
58
a prtica mais recente dos Estados e a doutrina

tentam responder a essas interrogaes segundo
critrios estabelecidos em funo do valor
do direito ou da substncia econmica do
direito.
Conforme j referimos, em Portugal, o legislador distinguiu, para efeitos de atribuio de
direito a indemnizao, as servides, por um
lado, e, por outro, todos os actos anlogos
expropriao, concedendo esse direito, nos
termos definidos pelo art. 8. do Cdigo das
Expropriaes, apenas s primeiras.
Ora, salvo melhor opinio, as duas situaes
devem ter um tratamento idntico. Designadamente no caso das restries por utilidade
pblica em que no h razes, quer em funo do princpio da garantia da propriedade
privada, quer em funo do princpio da igualdade dos cidados perante os encargos pblicos, para que as referidas restries no dem
lugar a indemnizao.
Segundo Fausto Quadros, tm sido considerados como actos anlogos expropriao, consoante as circunstncias do caso, actos que, a
ttulo de exemplo aqui indicamos: (...) limitaes ao uso ou fruio de bens por causa da
proteco da natureza ou da paisagem, onde
se faz uma aplicao muito especial dos princpios da igualdade e da proibio de excesso. 30
Entre os urbanistas portugueses tambm se estranha e contesta o facto de o Cdigo das Expropriaes nunca ter em conta as menos-valias geradas pelos planos, nomeadamente as que
advm das restries por utilidade pblica 31,

preconizando-se que nos casos em que os regulamentos das reas protegidas afectem os
direitos reais da propriedade privada, os terrenos em causa devem vir posse pblica sempre
que os proprietrios dos prdios afectados prefiram ser expropriados e justamente indemnizados 32, seguindo princpios idnticos aos do
Regime Florestal.
Acrescenta-se que as disposies de salvaguarda
e valorizao dos recursos naturais e da paisagem so obrigaes sociais da propriedade privada, desde que sejam compatveis com os usos
instalados. Quando tais disposies interferem
com a normal utilizao da propriedade no contexto do uso tradicional ou de desenvolvimentos
constitudos como direito, estamos perante uma
restrio de utilidade pblica que implica uma
aco indemnizatria. 33
Em face do exposto, entende-se que a classificao de uma propriedade como REN deve
conferir ao respectivo proprietrio a faculdade
de ser expropriado, uma vez que implica limitaes drsticas ao contedo do direito de propriedade do solo, to graves e intensas, que
atingem ao ponto de quase esvaziar o valor
do prdio ou da substncia econmica do
direito.
No parece, pelo contrrio, defensvel a aplicao do mesmo princpio nas situaes em
que um prdio seja integrado na RAN, porque,
nesta situao, apenas se consolidam os usos
instalados, no sendo afectado, portanto, o
contedo essencial do direito, a no ser nos
casos em que a agricultura j no seja vivel
30 QUADROS, Fausto de A Proteco da Propriedade Privada pelo Direito Internacional Pblico, Almedina, Coimbra, 1998, p. 219
31 Idem, p. 52
32 PARDAL, Sidnio. Planeamento do Espao Rstico, Associao Nacional de Municpios Portugueses, Universidade Tcnica de Lisboa,
ADISA - Instituto Superior de Agronomia, CESUR - Instituto Superior Tcnico, 2002, p. 12
33 Idem, p. 143
59
sem o recurso a melhoramentos, reconverses

e complementaridades necessrias para conferir um sentido til propriedade.
Poderia supor-se que o diploma que instituiu
a RAN visava estabilizar o uso agrcola, acontece que, ao atender exclusivamente ao factor
solo, numa perspectiva restrita, que nem chega
a ser pedolgica, deixava de fora a estrutura
agrria e constituiu um obstculo ao seu desenvolvimento e estabilizao. A Lei em vigor tem
uma fundamentao errada. Esta uma questo sria do Direito que remete para a objectividade e confiana na informao tcnica que
fundamenta a ratio legis. Se a RAN contribusse
para salvaguarda e fomento da agricultura, isso
no implicaria qualquer prejuzo para o agricultor ou para o proprietrio face ao uso estabelecido e, portanto, no seria de esperar aqui
qualquer direito indemnizatrio por perda de
direitos ou outros danos.
O mesmo no se pode dizer da REN, a qual,
nos termos do regime actualmente em vigor,
ab initio, vincula o terreno a uma regenerao
do seu estado natural selvagem e interdita-o
para qualquer explorao florestal, agrcola ou
urbana, anulando o seu interesse econmico na
esfera privada. Acresce que neste diploma os
critrios enunciados para a demarcao das zonas
da REN no tm fundamentao ecolgica.
O direito de construir tem um sentido lato,
podendo estar em causa a construo de um
muro, de um aude, de uma escada, de uma
estrada, de um estbulo, de uma moradia, de
uma ponte, de um edifcio de 20 pisos para
habitao, de um hotel, de uma rede de infra-estruturas urbanas, etc.. A construo pode
estar no domnio das operaes normais da
actividade agrcola, quando o agricultor constri uma ramada para dar apoio vinha, uma
eira, um socalco, um caminho de acesso a um

campo de cultivo, o que deve ser objecto apenas de uma simples autorizao administrativa,
a qual deve encontrar as suas referncias e padres em regulamentao prvia. Nestes casos,
o problema tem um carcter eminentemente
esttico e funcional.
Importa ter presente que a sujeio a mera
autorizao administrativa implica a ausncia
de poder discricionrio por parte da entidade
licenciadora, designadamente quanto a questes de esttica. Caso a referida entidade pretenda interferir neste domnio, dever definir
em regulamento as condies em que o mesmo
poder ter lugar.
Suponhamos que o agricultor se prope construir a ramada com elementos de beto numa
regio onde a paisagem recomenda a utilizao
de esteios em granito ou em xisto; ou que o
agricultor pretende construir um muro de suporte em blocos de beto ou tijolo quando o
socalco deve ser correctamente estabilizado
apenas em terra ou com um muro de pedra
seca. Est aqui em causa uma sensibilidade arquitectnica e paisagstica associada ao direito
de construir. Quando se trata da construo
de estbulos, armazns ou habitao h uma
alterao qualitativa no acto de construir que
envolve j o direito de edificar.
Os enquadramentos jurdicos destas matrias,
por muito aprofundados que sejam, no prescindem do trabalho prtico e casustico informado pelas tcnicas e padres da cultura rural
que muito tem para nos ensinar sobre o tratamento da paisagem rstica.
O processo de autorizao ou licenciamento
de construes deve distinguir as seguintes situaes:
60
1. se a construo implica apenas com a arquitectura e estrutura do prdio particular

em causa e se contribui para estabilizar o
uso e utilizao j instalados e contemplados no estatuto jurdico do prdio ou se,
pelo contrrio, no se ajusta ao uso do solo
existente e interfere com competncias e
direitos de terceiros, alterando as relaes
de vizinhana;
2. se a construo neutra ou se tem implicaes na expresso e composio da paisagem;
3. se a construo corresponde a uma necessidade funcional para manter o bom uso do
solo, j instalado, do prdio ou se induz
alterao do uso do solo;
4. se a construo discreta e tem suportes
infra-estruturais j instalados ou se tem implicaes que alteram a estrutura existente,
carecendo de uma deciso poltica e administrativa ao nvel do planeamento do territrio.
A construo de edifcios merece um tratamento jurdico e administrativo singular, que
considere a escala do empreendimento, diferenciando as edificaes que se destinam
utilizao directa e exclusiva pelo proprietrio
ou agricultor daquelas que configuram operaes imobilirias que envolvem responsabilidades e encargos para os municpios.
A Lei deve definir de forma clara e explcita
o que so e o que no so prerrogativas da propriedade privada face ao direito de construir,
edificar e urbanizar. Todas as entidades, pblicas e privadas, deveriam requerer formalmente do municpio a licena de construo
relativamente a qualquer interveno no concelho. Trata-se de um elementar acto administrativo de verificao e controlo.
} CONCLUSES RELATIVAS
AOS EFEITOS DA RAN E DA REN
SOBRE OS DIREITOS REAIS
1. Os diplomas legais que instituram os regimes jurdicos da RAN e da REN impem
um conjunto de condicionantes, limitaes
e proibies no que respeita ao uso, ocupao e transformao do solo margem de
qualquer uso do solo, o que absurdo.
2. As normas, no mbito destes regimes, impem condicionantes, limitaes e proibies que configuram restries por utilidade
pblica, sem um fim ou sentido til, que
no so assumidas como tal face s prerrogativas da propriedade.
3. A doutrina, tanto nacional como estrangeira,
tem entendido que sempre que as normas
que instituem restries por utilidade pblica reduzam ou limitem o contedo do
direito de propriedade do solo de forma
to grave e intensa que possam ser consideradas como tendo um carcter expropriativo, devem estar sujeitas a indemnizao.
4. Neste sentido, entendemos que a classificao de uma propriedade como REN deve
conferir ao respectivo proprietrio a faculdade de ser expropriado, uma vez que implica limitaes drsticas ao contedo do
direito de propriedade do solo, to graves
e intensas, que atingem ao ponto de quase
esvaziar o valor do prdio ou da substncia econmica do direito. A REN s
faria sentido no caso de reas classificadas
ou com uso florestal imperativo, mas a
funcionaria de uma forma pleonstica.
5. No parece, pelo contrrio, defensvel a
aplicao do mesmo princpio nas situaes
em que um prdio seja considerado na categoria de uso agrcola, porque, nesta situao, apenas se consolidam os usos instalados
61
Base para uma Taxonomia dos Usos do Solo
no sendo afectado, portanto, o contedo

essencial do direito.
6. No que concerne ao valor da indemnizao,
este ter por base a comparao entre os
valores do solo antes e depois da classificao que lhe for atribuda pelo plano, no
considerando o jus aedificandi, j que, se-
gundo a posio acima expressa, a faculdade de edificar no decorre directamente

do direito de propriedade do solo, constituindo antes um poder que acresce esfera
jurdica do proprietrio, nos termos e nas
condies definidas pelas normas jurdico-urbansticas.
BASE PARA UMA TAXONOMIA DOS USOS DO SOLO

(Considerando a importncia do acto de classificar)
no contexto singular do territrio que est a

planear, justificando esse contributo inovador.
A afectao do territrio a um determinado

uso tem repercusses profundas na esfera dos
interesses pblico e privado, nomeadamente
na vertente econmica, o que justifica uma
particular ateno aos mtodos e critrios do
acto classificativo e da taxonomia que lhe serve
de base.
Assim, ao abrigo do disposto no n. 4 do art.

72. e no n. 5 do art. 73. e alnea b) do n.
1 do art. 155., do Decreto-Lei n. 380/99, de
22 de Setembro, e, nos termos da alnea c) do
art. 199. da Constituio da Repblica, poderia propor-se um diploma com a seguinte
estrutura:
O Decreto-Lei n. 380/99, de 22 de Setembro, no n. 5 do art. 73., estabelece a necessidade de haver critrios uniformes aplicveis
a todo o territrio nacional no que diz respeito
s categorias de uso do solo, indicando aquela
que dominante em cada unidade territorial
e que, assim, determinar a classe de uso do
solo dessa mesma unidade.
} MBITO
Esta base taxonmica que se pretende estabelecer por decreto regulamentar deve ser uma
referncia importante, mas sem ir ao ponto de
coarctar a possibilidade do urbanista acrescentar novas categorias que considere oportunas,
Configurar uma base taxonmica para a classificao dos usos do solo aplicveis a todo o
territrio nacional em sede dos planos territoriais municipais. 34
} O CONCEITO
DE USO DOMINANTE
1. Os planos municipais de ordenamento do
territrio devem distribuir todo o territrio
por unidades territoriais, cada uma delas
afecta a uma classe de uso do solo.
34 intencional a no utilizao da designao planos municipais de ordenamento do territrio, porque, teoricamente e em rigor, no
existem planos de ordenamento. O ordenamento o conhecimento objectivo das ordens e desordens estabelecidas no terreno, refere-se realidade actual e Histria que lhe est subjacente. Os planos so estudos conceptuais e instrumentos de interveno face a objectivos polticos, econmicos e sociais. Os planos so instrumentos que visam a aco, o ordenamento a realidade territorial e o acervo
de documentao e de conhecimentos que lhe dizem respeito.
62
2. Dentro de cada unidade territorial devem

ser identificadas as categorias de uso existentes, as categorias de uso propostas e identificada a categoria dominante, ou que se
pretende que venha a ser dominante, e esta
dar o nome classe de uso do solo da unidade territorial em causa.
3. Determinada a classe de uso do solo, todas
as categorias que correm dentro dessa unidade territorial devem ser compatveis com
a categoria dominante.
} DESDOBRAMENTOS
DA CLASSIFICAO
DOS USOS DO SOLO
O territrio, no seu conjunto, desdobra se em
espaos urbanos e espaos rsticos, encontrando aqui a sua mxima agregao.
1. Os espaos urbanos caracterizam-se por serem dotados de redes de infra-estruturas
pblicas urbanas, directamente associadas
ao servio de lotes e de fraces.
2. O espao rstico o negativo do espao urbano e desdobra-se em espaos silvestres,
espaos agrcolas, elementos do sistema urbano localizados fora dos permetros urbanos
(em parcelas que no foram objecto de loteamento) e, finalmente, em espaos canal.
3. Os espaos silvestres desdobram-se em reas
classificadas como parques, reservas e outras figuras de proteco de recursos naturais, florestas de produo e espaos silvestres de proteco do solo.
4. Qualquer uma destas classes pode englobar
diversas categorias e ordens funcionais.
} PRINCPIOS DE PREVALNCIA
E DE SEQUNCIA NA AFECTAO
DOS USOS DO SOLO
1. A afectao do uso do solo pelas diversas
classes de uso ao nvel mais agregado distribui-se pelas seguintes classes, respeitando
a ordem sequencial:
a) Os primeiros espaos a serem demarcados correspondem s unidades territoriais
classificadas com o estatuto de zonas nicas reas classificadas como parques e
reservas e espaos afectos Rede Natura
2000. Nesta demarcao fundamental
analisar a ocorrncia de outras categorias
de uso, dentro da mesma unidade, distinguindo as que podem coexistir com a
poltica conservacionista das que so incompatveis com tal propsito e apresentar uma soluo para resolver eventuais
conflitos entre usos, utilizaes e actividades, avaliando as implicaes sociais e
as responsabilidades econmicas e financeiras da decorrentes.
b) Os segundos espaos a serem demarcados so os destinados ao uso urbano,
considerando as seguintes ordens funcionais: o tecido urbano consolidado, o
espao urbanizado no consolidado, os
espaos rsticos disponveis para expanses urbanas a programar pela cmara
municipal. O permetro urbano inclui
os tecidos consolidados, o espao urbanizado ainda no consolidado mas j
infra-estruturado e as zonas de expanso
j programadas e a serem tratadas no
mbito de planos de pormenor.
Os espaos rsticos disponveis para a
expanso urbana mas exteriores aos permetros urbanos constituem uma reserva
onde a cmara municipal pode objectivar
reas urbanas programadas atravs de
negociao, contratualizao ou, in extremis, recorrendo expropriao dos
terrenos. Pelo menos uma parte das actuais reas urbanizveis pode, nos casos
em que tal se entenda conveniente, ad-
63
quirir este estatuto de espao rstico

disponvel para a cmara municipal estabelecer reas urbanas programadas.
No mbito dos PDM, seriam determinadas as necessidades de crescimento
urbano para os prximos 15 anos e, ano
a ano aps a aprovao do PDM, a cmara municipal procederia afectao
dos solos destinados execuo das urbanizaes programadas para os prximos 3 a 5 anos de forma deslizante.
Ao nvel de cada concelho, importante inventariar e, na medida do possvel,
prever as necessidades para um horizonte
de mdio prazo do conjunto de elementos do sistema urbano a localizar fora do
permetro urbano.
c) Os espaos a serem demarcados em terceiro lugar so os a afectar ao uso agrcola, considerando as diversas tipologias
de estruturas agrrias e modelos de povoamento que lhes esto associadas.
d) Os espaos a demarcar em quarto lugar
so os afectos produo florestal e outros espaos silvestres fora das reas protegidas.
e) Os espaos canal correspondem a corredores cativos por infra-estruturas virias,
linhas de alta tenso, adutoras e outras
infra-estruturas intrusas e estranhas ao
meio rstico que criam a um maior ou
menor efeito de barreira. Estas infra-estruturas geralmente so determinadas em
planos sectoriais de nvel nacional e regional. Nunca demais a ateno e o es-
foro no sentido de minimizar os seus

inconvenientes, procurando os traados
menos gravosos, de certo modo contrariando a metodologia antiga que visava
encontrar os traados mais econmicos.
Sublinhe-se que esta sequncia de prioridades
metodolgicas no elimina a necessidade de um
esforo de sntese, que pode justificar retroaces e que sempre recomenda que o estudo de
cada fase tenha tambm em mente uma prudente considerao da lgica dos passos que se
iro seguir em relao aos outros domnios.
} QUADRO DE REFERNCIA
DE CATEGORIAS
A interpretao do territrio da competncia
do urbanista e este tem a capacidade e a responsabilidade de identificar ou criar novas categorias de uso para responder s necessidades
de desenvolvimento social que naturalmente
geram novos usos e utilizaes do solo.
Se ao nvel mais agregado das classes tem sentido exigir que, in extremis, todo o territrio
fique distribudo pelas cinco principais classes
referidas 35, j na organizao e composio interna de cada classe pode o urbanista recorrer
a uma taxonomia mais livre que corresponda
interpretao e concepo que desenvolveu
sobre o territrio em causa.
Assim, a ttulo indicativo e auxiliar, apresenta-se o seguinte quadro de categorias e ordens
funcionais:
35 Zonas nicas, uso urbano, uso agrcola, espaos afectos produo florestal e outros espaos silvestres e espaos canal.
64
Categorias de uso
Usos sob
proteco especial
(zonas nicas)
Uso silvestre
Ordens funcionais de uso do solo

Parques Nacionais
Reservas Naturais
Reservas Integrais
Parques Naturais
Paisagens com estatuto especial de proteco
Zonas hmidas (conservao da vida selvagem, pesca, aquicultura, salinas e recreio)
Florestas de proteco
e outros ecossistemas
silvestres de elevada
sensibilidade
Proteco da rede hidrogrfica Proteco contra a eroso elica

Incremento da pedognese
Proteco contra a eroso hdrica
Proteco do coberto vegetal Proteco das albufeiras
Produo lenhosa e/ou resinosa
Produo de lenho e frutos
Produo subercola
Florestas de produo
Florestas de uso mltiplo
Sistemas
agro-silvo-pastoris
Produo de cortia e madeira, caa, pastorcia, agricultura

Produo de madeira e castanhas, pastorcia, agricultura
Produo de madeira e alfarroba, pastorcia, agricultura
Pastorcia, produo de madeira, caa
Uso agrcola
Culturas de sequeiro; culturas de regadio

Pomares de sequeiro; pomares de regadio
Olival; vinha; alfarrobal; amendoal;...
Arrozal
Uso agro-industrial
Horticultura intensiva a cu aberto

Culturas em estufas
Complexos de indstria agro-pecurios (avirios, pocilgas, vacarias) com riscos de poluio
Indstrias extractivas Pedreiras, areeiros e minas

Terrenos
urbanizveis
reas para expanso urbana ou empreendimentos tursticos
Espaos abertos
Uso urbano
Parques urbanos
Jardins pblicos
Alamedas
Jardins particulares
Residencial
Comercial
Servios
Industrial
Misto
Turstico
reas centrais
Centros histricos
Usos especiais
Equipamentos
Uso industrial
Parques industriais e complexos com elevado nvel de infra-estruturas, isolados devido s

suas dimenses e riscos tecnolgicos
Espaos canal
Corredores ocupados com infra-estruturas regionais (vias rodo e ferrovirias, grandes

adutoras, etc.)
65
A interpretao da paisagem depara-se com

uma composio de colinas, vales, cursos de
gua, talhes, faixas e corredores distribudos
sobre uma base geomrfica. Manchas de matas,
campos, rios ou simples linhas de gua, casario
diverso, aglomerados urbanos, ruas, sebes e cortinas arbreas assumem uma multiplicidade de
formas e combinam-se em arranjos diversos segundo ordens e tipologias que se padronizam.
No caso do uso agrcola, a paisagem tende a estruturar-se em compartimentos e quando tal
no acontece algo est errado, geralmente devido instalao de monoculturas e modelao de extensas parcelas de cultura em campo
aberto, continuado para alm do que razovel
em termos de composio paisagstica.
No caso do uso silvestre, este pode ter compartimentaes naturais ou arquitectadas pela
prtica da pastorcia ou pela intercalao de
compartimentos agrcolas. So frequentes os
permetros florestais em manchas contnuas
que podem alcanar dezenas de quilmetros.
A paisagem natural decorre de um processo
geomorfolgico e biogeocentico que lhe confere uma diferenciao estruturada. A sua composio no aleatria, obedece a ordenaes.
As diferenciaes podem estabelecer-se com
mudanas discretas, isto , repentinas e bem
definidas, ou dar-se gradualmente, formando-se espaos de transio com gradientes que
por vezes se autonomizam formando ectonos. 36
Dentro da mesma unidade elementar, seja uma
clareira de pastorcia, um campo agrcola ou
uma mancha florestal, h gradientes a considerar, variaes que se reflectem na paisagem.
A paisagem terrestre heterognea, dispe de

referncias mltiplas que localizam, demarcam
e identificam os elementos espaciais da estrutura territorial.
Um padro de paisagem configurado pela
sua estrutura geomrfica que determina a expresso do relevo, as formaes pedolgicas e
a rede de drenagem, o coberto vegetal e as estruturas construdas associadas aos usos do
solo. A considerao dos factores climticos e
a monografia dos stios elucida sobre a memria materializada na paisagem.
Da anlise das formas de ocupao agrria do
solo, considerando as relaes entre as culturas,
as prticas agrcolas e as configuraes dos campos, constata-se que estas formas resultam de
uma conjugao complexa de mltiplos factores de entre os quais se destacam os de carcter geomorfolgico e econmico, factores estes
que so determinantes para a compreenso das
paisagens em espaos de uso agrcola.
Os processos de diviso da propriedade, o parcelamento cadastral, decorrem de mltiplos
factores, mas devem ser condicionados por
critrios de planeamento do territrio, observando os efeitos sobre a compartimentao da
paisagem.
A relao entre a estrutura agrria e a geomorfologia dos stios segue critrios distintos daqueles que assistem ao processo de diviso da
propriedade, sendo esta particularmente influenciada pela estrutura do povoamento e do
seu suporte habitacional. A forma dos campos
tende a ser ortogonal quando o relevo plano
a ondulado suave, e assume formas irregulares
e orgnicas quando o relevo movimentado e
36 Um ectono um ecossistema de encontro e de transio entre dois ou mais ecossistemas distintos onde ocorrem efeitos de bordadura
ou de margem.
66
Figura 1 Dentro da mesma unidade territorial da classe de uso agrcola ocorrem categorias de uso agrcola estruturalmente diferentes, onde uma no tem edifcios e outra, com relevo mais movimentado, ocupada com centros
de lavoura e habitao (Algarve, escala aproximada 1:15000)
a configurao dos campos tem origem na modelao funcional da paisagem agrria e no

tanto na diviso da propriedade. Em todo o
caso, no tem sentido uma regulamentao
geral e abstracta do regime da habitao em
meio rstico, em particular no espao agrcola,
sem ter em considerao as estruturas agrrias
s quais a habitao est indissociavelmente
ligada. Da a importncia do contedo especfico de cada plano territorial em matria de
concepo e regulamentao casustica para
cada stio, com base nas opes decorrentes
das necessidades das populaes e da vontade
poltica do municpio, atendendo aos conceitos de habitao periurbana em quintas, questo da habitao secundria e da habitao ao
servio do turismo.
A demarcao de unidades territoriais afectas

ao uso agrcola desenvolve-se de forma integrada, a partir da informao sobre a estrutura
agrria local, dados de natureza estatstica, observao no terreno, elenco das pretenses dos
agricultores e da populao residente em geral,
anlise paisagstica do territrio nas suas vertentes biofsica, funcional e esttica.
A diversa cartografia temtica e a fotointerpretao so uma base de anlise importante
para ajustar a delimitao das unidades territoriais a lanar na carta corogrfica escala
1:25000. A demarcao da unidade territorial
afecta classe de uso do solo agrcola deve
considerar, dentro desta, os permetros das
unidades espaciais afectas s diversas categorias de uso que ocorram dentro da classe. Dever ainda atender identificao das catego-
67
Figura 2 A tendncia natural da populao agrcola concentrar a habitao em aldeias. O planeamento deve prosseguir
essa lgica e defender essa estrutura, considerando a dimenso das exploraes agrcolas (Torres Novas, escala
aproximada 1:10000)
rias de uso dos espaos confinantes com a unidade territorial. Esta operao analtica conjuga-se com o enunciado de medidas de salvaguarda e valorizao da unidade territorial, e
eventuais propostas de alteraes da estrutura
existente.
Ao demarcar-se uma unidade territorial afecta
classe de uso agrcola, entenda-se que esta
pode ser composta por um conjunto de categorias de uso do solo, onde, para alm de se
distinguirem diversas fisiografias da prpria
estrutura da paisagem agrria, podem ocorrer
outras categorias de uso que no a agricultura,

mas que na lgica do ordenamento do territrio e por opo de planeamento se pretende
que fiquem integradas na unidade territorial
subordinada ao uso agrcola dominante. Este
princpio de anlise e de ordem taxonmica
aplica-se a qualquer classe de uso do solo.
Como se pode constatar pelas figuras seguintes
(ver figuras 1 e 2), dentro da mesma unidade
territorial podem coexistir formas de ocupao
do solo com lgicas diferentes, no obstante
todas estarem afectas ao uso agrcola.
68
O SISTEMA DE PLANEAMENTO NA SUA ARTICULAO

COM OS ACTUAIS DIPLOMAS DA RAN E DA REN
incontestvel que os actuais diplomas da
RAN e da REN no tiveram eficcia na salvaguarda e valorizao dos recursos naturais. Tiveram ainda frequentemente como efeito o
abandono do territrio. Hoje, constata-se que
o territrio est mais desordenado, a paisagem
mais degradada, as linhas de gua e os aquferos em geral mais contaminados. No se evitou
o aumento da construo em zonas de cheia,
destruram-se zonas hmidas, agravou-se o desordenamento no litoral, exacerbou-se o conflito com as populaes, em vez de as sensibilizar e conquistar para as tarefas de salvaguarda
e valorizao dos recursos naturais e da paisagem. Nas zonas sujeitas REN, agravaram-se
as infraces de despejo de resduos de todo
o tipo: entulhos, leos, sucata, etc..
Os contedos das leis, dos diversos planos e
dos seus respectivos regulamentos devem ser
coerentes entre si e traduzir, em tempo til,
a vontade de quem de direito responsvel
pela governao. Nesse sentido, necessrio
que os planos possam ser elaborados, alterados
e operacionalizados de forma expedita, o que
no compatvel com o processo extremamente moroso, pesado e labirntico que vigora
actualmente.
Observando os resultados dos PDM de 1. gerao, verifica-se que dos seus contedos no
resultam contributos para o fomento da actividade agrcola e ordenamento das exploraes,
nomeadamente na vertente fundiria. No que
diz respeito proteco dos recursos naturais,
tambm pouco se adianta com os actuais PDM,
que praticamente se limitam questo da delimitao das reas urbanizveis e no urbani-
zveis, fazendo-o de uma forma extremamente

simplista, errada e com as consequncias que
esto vista. Depois de demarcadas as reas
urbanizveis, a RAN e a REN diluem-se no
negativo daquelas, estabelecendo limites, interdies e tambm, por omisso, a viabilizao de construes, geralmente de edifcios,
em meio rstico. Na prtica, a RAN, como
est, coloca-se completamente margem das
questes da agricultura, e a REN em nada se
compromete com a proteco e gesto dos
recursos naturais, constituindo ambas uma
perturbao de carcter proibicionista que no
empresta qualquer sentido positivo ao processo
de planeamento do territrio.
O sistema de planeamento, no estado em que
se encontra e na forma como tem sido aplicado, bloqueia a deciso poltica e o desenvolvimento scio-econmico. A objectividade cientfica e tcnica, a confiana e a transparncia
so requisitos fundamentais no processo de
demarcao e afectao de usos do solo. No
pode haver critrios avulsos com resultados
absurdos como os que se observam na cartografia da RAN e da REN, onde terrenos idnticos e conexos, separados apenas por limites
de propriedades ou administrativos entre concelhos vizinhos, tm classificaes completamente dspares. Tambm neste campo h um
trabalho importante de correco e reviso a
desenvolver.
Observemos alguns exemplos de flagrante
contradio entre contedos regulamentares
em vigor:
1. O permetro de rega de Odemira abrange
11.000 ha de terrenos de regadio, onde os
69
O Sistema de Planeamento na sua Articulao com os Actuais Diplomas da RAN e da REN
seus proprietrios, ao abrigo do Decreto-Lei

n. 269/82, de 10 de Julho, actualizado pelo
Decreto-Lei n. 86/2002, de 6 de Abril, so
obrigados a praticar a explorao agrcola
destes terrenos com nveis de produo mnimos que justifiquem e amortizem o investimento feito na infra-estrutura de rega.
Todos estes terrenos agrcolas foram includos no Parque Natural do Sudoeste Alentejano e Costa Vicentina, cujo Regulamento
probe a normal explorao agrcola destes
mesmos terrenos. Estas contradies, instaladas nos contedos do prprio discurso
da Lei, desorientam os agentes econmicos,
degradam a credibilidade da estrutura jurdico-administrativa e inviabilizam uma prtica sria de planeamento.
2. Em Vinhais, Trs-os-Montes, zona de montanha economicamente muito deprimida e
despovoada, um pastor que explorava um
rebanho em regime de pastoreio livre extensivo necessitava, naturalmente, de construir
um ovil de apoio sua explorao de pastoreio directo. O Ministrio da Agricultura reconheceu a pertinncia desta benfeitoria de
apoio silvopastorcia, dando um parecer
favorvel. Acontece que todos os terrenos
da zona estavam abrangidos pelo regime da
REN, pelo que a pretenso e o projecto de
construo do ovil foi conduzida apreciao
da Comisso Nacional da REN, a qual, face
ao disposto na Lei, indeferiu o pedido.
Note-se que dentro da REN no so permitidas construes de qualquer tipo e as excluses s podem ser configuradas e decretadas
no mbito de alteraes ao PDM, directamente,
ou atravs de PU, PP ou PEOT. O regime da
RAN menos radical e permite a desafectao casustica, deliberada pelas respectivas comisses, independentemente dos planos territoriais.
Os regimes da RAN e da REN so utilizados

para questionar e indeferir pretenses para a
ocupao dos solos por urbanizaes e outras
construes. Criaram-se comisses que, paralelamente s tradicionais instituies competentes em matria de urbanismo, passaram a
ter voz na expanso das urbanizaes. Como
estas comisses no tm formao especfica
em matria de urbanismo, natural que tendam a subordinar o planeamento urbanstico
a uma poltica distorcida e redutora de defesa
de solos e de valores ditos ecolgicos. um
critrio que, como j se observou, subverte a
sequncia lgica das afectaes de uso do solo
e de certa forma contribuiu para descurar a
questo central do controlo dos permetros
urbanos e legitimar uma disperso desordenada
das urbanizaes, a pretexto de no se encontrarem em solos da RAN ou da REN.
Estes instrumentos, na sua simplicidade primria, so extremamente incertos na forma como
so produzidos. Uma carta da RAN para um
concelho dominantemente rstico tanto pode
exigir um trabalho de muitos meses de uma
equipa especializada em pedologia, como pode
ser uma mera presuno das caractersticas pedolgicas, elaborada margem dos mtodos da
pedologia, com base em fotointerpretao grosseira dos usos existentes. Em qualquer dos casos
nada diz sobre a estrutura do sector agrcola.
Os diplomas do tipo da RAN ou da REN, na
prtica, ao determinarem os contedos dos
planos territoriais, tornam-se um sucedneo
desses mesmos planos e defraudam-nos a ponto
de sonegar a sua margem conceptual e decisria. Impede-se deste modo a aplicao de princpios e a formalizao dos instrumentos que
um plano deve incorporar em concreto para
regulamentar os usos do solo, atribudos s diversas unidades territoriais nele configuradas.
70
Estes diplomas, na forma como se apresentam,

estabelecem, de facto, mais do que condicionantes, criam dictates que impem unilateralmente o uso do solo, margem do trabalho
omnicompreensivo dos problemas territoriais,
subvertendo a dimenso interdisciplinar e participada do planeamento. Estas demarcaes,
feitas isoladamente, sem atender s relaes
com os outros usos do solo e to-pouco s diversas valncias funcionais que se estabelecem
nos espaos rsticos, no respeitam o carcter
sistmico do planeamento.
No Direito comparado no encontramos qualquer diploma legal que se assemelhe aos da
RAN e da REN actualmente em vigor. Constatamos que a demarcao dos espaos agrcolas e de ecossistemas singulares a proteger
normalmente processada nos planos de uso
do solo e a conduo destes espaos merece
uma ateno especial de servios competentes,
onde as populaes locais, os proprietrios e
empresrios, no caso dos espaos agrcolas,
tm um envolvimento e responsabilidade determinantes.
J nos anos 70, na legislao espanhola 37, surgiu a designao de reas de reserva ecolgica, onde se integravam trs classes:
1. espaos naturais protegidos (reservas integrais de interesse cientfico, parques nacionais, stios naturais de interesse nacional e
parques naturais);
2. reservas nacionais de caa;
3. refgios de caa.
No primeiro caso, contempla-se uma proteco
territorial, enquanto nos restantes se visa, essencialmente, a proteco de espcies animais.
Nas reservas integrais de interesse cientfico protege-se e respeita-se em absoluto a formao

geomorfolgica, a flora e a fauna, evitando-se
qualquer aco que possa destruir, deteriorar,
alterar, perturbar ou desfigurar a estrutura ecossistmica presente. So espaos interditos ao
pblico e utilizados quase exclusivamente para
a investigao cientfica.
Os parques nacionais correspondem a espaos
relativamente extensos onde no se verificaram significativas alteraes devido interveno humana. Compete ao Estado fixar aqui as
regras de salvaguarda dos valores naturais e
paisagsticos.
Os stios naturais de interesse nacional so espaos de dimenso reduzida com objectivos
semelhantes aos dos parques nacionais, mas
onde os valores a proteger tm um carcter
mais especfico.
Nos parques naturais exploram-se relaes paradigmticas entre o povoamento, as actividades econmicas e a construo e conservao
da paisagem e dos recursos naturais. Caracterizam-se por existir, mais do que compatibilidade, uma interdependncia entre a conservao dos recursos naturais e as actividades
produtivas que podem no se cingir apenas
agricultura, explorao florestal, silvo-pastoril, artesanato e turismo. Em Portugal, estes
conceitos tm sofrido variaes atrabilirias
que dificultam as estratgias de planeamento.
Note-se que os parques naturais tm sido tratados, em alguns casos, com um estatuto semelhante ao de reservas integrais. Considerando a extensa dimenso dos parques naturais,
as actividades econmicas instaladas e a estrutura do povoamento, a sua gesto torna-se ex-
37 Comision Interministerial de Medio Ambiente, 1978. Medio Ambiente en Espaa, Subsecretaria de Ordenacion Territorial y del Medio
Ambiente, Direccin de Accin Territorial y Mdio Ambiente, Madrid, 961 pp.
71
tremamente conflituosa. Justifica-se, contudo,

uma aferio cuidada das reas classificadas,
de modo a tornar operacional a sua gesto e
incluso numa figura de reserva ecolgica nacional.
Todo o processo de demarcao dos usos do
solo e da sua regulamentao em plano uma
deciso eminentemente poltica que emerge
necessariamente da ponderao dos factores
scio-econmicos relacionados com o territrio
em causa. Por isso, no se pode aceitar uma
demarcao de RAN e REN a montante do
planeamento, absolutamente indiferente aos
factores scio-econmicos e, por muito que
surpreenda o leitor menos informado, tambm
no atendendo s questes da estrutura agrria
e da ecologia.
So frequentes situaes de instalaes fabris
em que o prdio est totalmente cercado por
REN, impedindo a unidade industrial de qualquer expanso, criando constrangimentos graves s empresas a ponto de pr em risco a sua
sobrevivncia. Para ultrapassar os entraves, os
empresrios, as autarquias e o governo enfrentam um percurso burocrtico to pesado, lento
e desgastante que se est perante uma grave
patologia jurdico-administrativa.
A doutrina mais evoluda sobre Direito do Urbanismo e do Ambiente reconhece os perigos
de uma regulamentao proibicionista e radical, que se justifica nas reservas integrais e que
no se pode extrapolar, de forma ideolgica e
emocional, para as restantes partes do territrio. necessrio promover as polticas de conjugao do desenvolvimento scio-econmico
com a conservao dos recursos naturais.
A afectao dos usos do solo um processo
dinmico que deve tender para a estabilidade
das classes de uso, o que no impede as dinmicas ao nvel das categorias de uso. O facto
do planeamento dever preservar as estruturas
geomorfolgicas consideradas invariantes no
significa uma cristalizao dos usos e utilizaes do solo ou da prpria paisagem.
Os recursos naturais tm tambm uma dimenso temporal, com sries que lhes conferem
renovaes, direces, reversibilidades, irreversibilidades e ciclos. quando se estabelece
o contraponto com outros espaos onde os recursos naturais no so dominantes que emerge
a importncia do espao territorial como matria substantiva da poltica e do poder econmico. Citando Urry e Lefebvre O espao no
uma geometria neutra e passiva. O espao
produzido e reproduzido, representando assim
o lugar da luta. Alm disso, todos os tipos de
fenmenos espaciais terra, territrio, lugar,
etc. devem ser compreendidos como parte da
mesma estrutura dialctica do espao ou espacializao. Embora convencionalmente estes
diferentes fenmenos sejam separados, como
resultado da fragmentao da anlise baseada
em disciplinas, deveriam ser agrupados numa
estrutura terica unificada. Esta teoria tem
necessariamente os seus alicerces na Economia
Poltica e no Direito do Urbanismo.
A demarcao de reas afectas RAN e REN
dentro de unidades operativas de planeamento
e gesto (UOPG), isto , em zonas destinadas
a ser urbanizadas, d origem a situaes que
perturbam de forma caricata o posterior desenho urbano. Se tem sentido classificar valores de carcter ecolgico e paisagstico num
tecido urbano consolidado ou quando estes se
apresentam como elementos singulares e acabados com uma identidade que, de forma clara,
permite a sua integrao no futuro tecido urbano (conjuntos arquitectnicos, jardins, etc.),
72
no se entende que uma parte de uma encosta,

onde a pendente seja superior a 30% ou uma
mancha de solos mais permeveis ou ainda
uma zona que topograficamente se localize na
cabeceira de uma linha de gua, merea o estatuto de intocvel. Outro problema diz respeito ao clculo dos ndices de construo
dentro das UOPG.
As alteraes dos usos do solo e as construes
so programadas e localizadas em funo de
reas e necessidades de desenvolvimento claramente explicitadas e politicamente assumidas.
um procedimento errado determinar isoladamente usos urbanos e usos agrcolas atravs
de pretensas anlises de aptido do solo.
Vem isto a propsito do cuidado a ter com a
instrumentalizao de figuras como a RAN e
a REN, as quais devem ter um carcter orientador da gesto territorial e informador das
dinmicas de interveno planificadora, e no
propriamente serem assumidas como usos do
solo, reservando este estatuto para os contedos da carta de afectao de usos do solo do
PDM.
A afectao dos usos, se no for conjugada com
o sentido til da propriedade, luz de uma
poltica de solos que discipline a sua conservao ou transformao, pode ter efeitos perversos, nomeadamente o de dificultar a disponibilizao do solo para o uso que lhe foi atribudo ou de degradar o uso existente que se
pretende conservar.
A demarcao das cartas da RAN e da REN
cega relativamente s condies scio-econmicas instaladas ou existentes nos territrios
em causa. Acontece que os ordenamentos fsicos esto directamente relacionados com as
actividades scio-econmicas das populaes
residentes, cuja dinamizao depende do espao dado s iniciativas locais. A multiplicao

dos centros de deciso, a capacidade de comunicao entre a conscincia local e regional,
e a partilha de informao entre os diversos
nveis operativos do sistema scio-territorial
so factores essenciais para o desenvolvimento
e estabilidade do prprio sistema. A crise dos
modelos de planificao econmica tem causas
comuns com a crise da planificao territorial,
na medida em que ambos abusam da presuno dogmtica de uma racionalidade centralista, que, na prtica, se revela ingnua e destruidora das iniciativas locais.
So recorrentes situaes em que prdios de
instalaes fabris importantes esto totalmente
cercados por solos da REN, impedindo o crescimento dessas unidades industriais e criando
graves constrangimentos ao desenvolvimento
scio-econmico, como atrs se referiu.
A operacionalidade do conceito de uso dominante e a sua articulao com os limiares de
crescimento das categorias subordinadas, existentes ou admissveis dentro da unidade territorial, podem ajudar como critrios para uma
gesto atenta e esclarecida da afectao dos
usos do solo, que deve responder quase em
tempo real s necessidades scio-econmicas.
Para isso, importante praticar um planeamento onde a programao e implementao
das alteraes dos usos do solo se processe em
negociao aberta onde as cartas de preos de
mercado e a sua avaliao crtica sejam uma
das principais bases informadoras da programao de objectivos das aces de planeamento. Os planos territoriais no podem regular o mercado quando na sua substncia o
ignoram em absoluto.
73
O diploma da RAN no afecta o solo ao uso

agrcola, ignora absolutamente a sua relao
com a explorao agrcola, apenas se apresenta
como uma condicionante deslocada urbanizao e construo. Quanto REN, pretende
vincular o solo a um suposto uso natural, entregando-o a uma regenerao selvagem, num
estado de abandono e de intocabilidade margem das reas protegidas de parques e reservas!!!
A afectao dos usos do solo tem uma lgica
prpria que no se pode confundir com outra
operao bem distinta que o estabelecimento
de restries de utilidade pblica ou de servides administrativas. No contexto actual,
quando se afecta um solo ao uso urbano, na
planta de ordenamento do PDM, isso no
propriamente uma condicionante, mas sim uma
orientao ou determinao de uso; no entanto,
quando se afecta um solo ao uso agrcola atravs da RAN, esta afectao surge duplamente
na planta de condicionantes e na de ordenamento. H uma inquinao ideolgica neste
procedimento que mina a racionalidade do
processo de planeamento. Estamos perante um
processo de sublevao dos mtodos de planeamento, ao criar-se um poder de deciso sobre
a dinmica dos usos do solo arbitrrio e encoberto por uma suposta base tcnico-cientfica
que, no caso vertente, rotundamente falsa.
Assim, a demarcao da RAN e da REN sobrepe-se a tudo antes de se verificarem as condies para uma normal avaliao dos valores,
interesses e necessidades territoriais em presena para se proceder a uma afectao integrada dos usos do solo. Esta actuao chega ao
caricato das condicionantes da RAN dificultarem e, in extremis, interditarem a prpria actividade agrcola, na medida em que impossibilitam o agricultor de adaptar e organizar o es-
pao da sua explorao. Quanto REN, merece

total desaprovao a forma abusiva como utiliza
o conceito de ecossistema, assim como o modo
dogmtico e disparatado como o instrumentaliza. A presena destas figuras nos planos nega
ao territrio abrangido o seu sentido til.
A observao histrica da gnese e do percurso
destes diplomas coloca-nos perante uma operao tctica de conquista do poder sobre a
economia do territrio, a a RAN e a REN so
instrumentos de alta eficcia na apropriao
administrativa do controlo das dinmicas de
afectao de mais-valias. J como operadores
tcnicos do planeamento do territrio estes
regimes primam pelo absurdo e pela irracionalidade, e os resultados esto vista no desordenamento geral do territrio, na decadncia das estruturas agrrias, no abandono dos
espaos silvestres consumidos pelos incndios
em propores catastrficas e no crescimento
urbano injudicioso, alimentando impunemente
a especulao imobiliria.
Observe-se o exemplo do Decreto-Lei n.
20/75, de 21 de Janeiro, que cria o Parque
Natural da Ria de Aveiro, no mbito da Sub-Secretaria de Estado do Ambiente, Direco-Geral dos Servios de Urbanizao, e que inclui toda a cidade de Aveiro e as indstrias de
qumica pesada de Estarreja dentro do Parque Natural(!) (Figura 3)
Actualmente, a afectao generalizada de usos
do solo em plano territorial uma necessidade
jurdica, administrativa e funcional no relacionamento da sociedade contempornea com o
territrio, da a razo para se cobrir todo o pas
com planos disciplinadores dos usos do solo,
conciliando as vertentes da salvaguarda de valores naturais, da qualificao da paisagem e do
desenvolvimento scio-econmico. Estes planos,
74
Espinho
Furadouro
Costa Nora
Cabo Mondego
o e conservao de uma parcela com os seus

valores patrimoniais distinta das condicionantes que, eventualmente, se estabeleam
sobre parcelas vizinhas, no sentido de assegurar as desejveis relaes de enquadramento
para a proteco do patrimnio em causa.
Em qualquer caso, tem de prevalecer a responsabilidade da entidade que detm os direitos e deveres de tratar do territrio em
questo, e os planos e demais instrumentos reguladores devem alicerar-se na viabilidade
administrativa e econmica da disciplina de
uso estabelecida. A eficincia dos diplomas legais e dos planos avalia-se inexoravelmente
pelos resultados observados no terreno.
Figueira da Foz
Figura 3 Limites da rea do Parque Natural da Ria de Aveiro

(in Decreto-Lei n. 20/75, de 21 de Janeiro).
para terem transparncia, carecem de uma procedimentalizao no que concerne s alteraes

dos usos do solo que destes decorre, no sentido
de, explicitamente, parametrizar e distribuir as
mais-valias e as menos-valias associadas aos novos
usos.
na formao particular de alguns usos, considerando exigncias funcionais da utilizao e da
conservao de valores especficos, que se criam
e regulamentam restries e servides que geralmente so transversais aos diversos usos do
solo que ocorrem dentro da unidade territorial
ou na vizinhana significativa do elemento que
motiva e justifica essas condicionantes.
A salvaguarda de um uso dominante tem uma
lgica e um procedimento diferentes da gesto
de usos subordinados. A disciplina de protec-
A singularidade do local deve prevalecer sobre

os critrios de carcter geral, que s tm sentido como directivas orientadoras. Por isso, a
legislao urbanstica indissocivel dos planos
territoriais para alcanar objectivao. A especificao particular da concepo para cada
local emerge como contedo essencial dos
atributos desse stio. A argumentao sobre as
propostas de uso do solo conjuga a vertente
analtica do real, as dimenses conceptuais do
plano e as interpretaes das disposies legais
que se lhe aplicam, mas a esfera do Direito
no deve servir para encobrir poderes abusivos
da esfera tcnica, muito menos aqueles que
so errados, como o caso da RAN e da REN,
impedindo, assim, o normal exerccio das responsabilidades tcnica e poltica no planeamento do territrio.
As cartas da RAN e da REN so elaboradas
com base em critrios esprios e impostas como
guardis de virtudes naturais, atropelando o
trabalho srio da elaborao dos planos. As dinmicas observadas e planeadas do uso dominante e das suas relaes especficas com outros
75
Sobreposies da RAN e da REN
usos, eventualmente presentes no interior da

unidade territorial, fundamentam o elenco das
medidas e aces de salvaguarda e valorizao
do patrimnio natural e paisagstico. Os regulamentos de salvaguarda so supra-estruturais,
determinam-se a partir de realidades de suporte, neste caso os usos do solo que devem
ser previamente identificados e demarcados.
O uso do solo tem de consubstanciar o sentido
til que a sociedade atribui unidade territorial. A utilizao dos espaos tem sempre um
enquadramento econmico e administrativo,
seja para as actividades econmicas, em que o
solo constitui um factor de produo, seja para
a conservao de valores do patrimnio natural
ou edificado, em que o solo faz parte de um
conjunto preservado, seja ainda para a salvaguarda de funes estritamente geomorfolgicas e ecossistmicas, em que o solo assume um
carcter infra-estrutural. nesse enquadramento econmico que se avalia a sustentabilidade do uso e a sua viabilidade.
to necessrio quanto delicado o estabelecimento de regras e condicionamentos aos usos
do solo em zonas socialmente activas, isto ,
onde existam povoaes ou agentes econmicos que interfiram de forma directa na dinmica da paisagem, promovendo alteraes de
uso ou simples transformaes com impacto
paisagstico e ambiental. Esta uma matria
da maior relevncia poltica e econmica.
SOBREPOSIES DA RAN E DA REN

Actualmente, considerando os critrios explicitados nos diplomas da RAN e da REN, os seus
regimes so incompatveis. Acontece que h falta de rigor e de coordenao na elaborao das
cartas, sendo muito frequente que o mesmo terreno esteja sujeito aos dois regimes, o que estabelece uma situao absurda, pois, tomado letra, o regime da REN interdita qualquer mobilizao do solo ou destruio do coberto vegetal, impondo uma regenerao selvagem da vegetao que espontaneamente cresa no terreno.
As disjunes absolutas, o zonamento radical nunca produziu bons resultados, empobreceu as
cidades onde foi aplicado. O zoning do racionalismo urbanstico no se ajusta ao trabalho sobre
os mosaicos dos usos do solo e sobre as redes que os cruzam e estruturam. Esse radicalismo corresponde, na prtica, confuso entre modelo ou configurao esquemtica de uma estrutura e
o seu desenvolvimento em plano e projecto para um espao concreto, real, enriquecido pela sua
prpria diversidade e vivncia.
Numa leitura realista, encontramos paisagens onde o uso agrcola dominante e cujos campos
marginam cursos de gua ou so envolvidos por cortinas e orlas arbreas, apresentando um sistema
onde os valores da estrutura agrria se conjugam com ecossistemas ribeirinhos, cursos de gua e
valores paisagsticos que merecem ser considerados numa reserva de valores ecossistmicos e paisagsticos. A legislao nesta matria s pode ser consequente se for articulada com a sua aplicao
no terreno gesto de unidades concretas. Vem aqui a propsito referir o diploma do Regime Florestal, que de uma forma notvel explicita orientaes precisas para a sua aplicao prtica.
77
CAPTULO II
RESERVA
ECOLGICA
NACIONAL
78
ANLISE DA EVOLUO DOS DIPLOMAS DA REN

} DECRETO-LEI N. 357/75,
DE 8 DE JULHO
O Decreto-Lei n. 357/75, percursor da REN,
condiciona a autorizao camarria toda a destruio de revestimento vegetal em terrenos
no-agrcolas (portanto, em terrenos silvestres),
ignorando o facto dessas operaes serem da
competncia dos servios florestais. Seria positivo fomentar uma cooperao entre os proprietrios dos terrenos silvestres, as autarquias,
os servios florestais e outros servios competentes para participar na gesto dos recursos
naturais, contudo, a lei no vai nesse sentido.
Sublinha-se aqui o facto de, inicialmente, se
atribuir este poder s cmaras municipais, que
no tinham, nem tm, escala ou capacidade para
se substiturem aos servios florestais, os quais
operam, claramente, a um nvel regional.
DE 5 DE JULHO
O Decreto-Lei n. 321/83, no seu prembulo,
afirma que o primeiro passo na concretizao
de uma poltica de ordenamento do territrio
escala nacional foi dado com a institucionalizao da Reserva Agrcola Nacional () O
segundo ser dado com a criao da Reserva
Ecolgica Nacional. Este discurso tem a utilidade de elucidar sobre o pensamento do legislador e sobre o seu desconhecimento relativamente Histria do Planeamento do Territrio em Portugal.
Os objectivos so incertos, propondo-se salvaguardar, em determinadas reas, a estrutura
biofsica necessria para que se possa realizar
a explorao dos recursos e a utilizao do territrio sem que sejam degradadas determinadas
circunstncias e capacidades de que dependem
a estabilidade e fertilidade das regies, bem
como a permanncia de muitos dos seus valores
econmicos, sociais e culturais. Ora, como se
ver, a lei cega relativamente a actividades
exploratrias de recursos ou a qualquer outra
forma de utilizao do territrio. Nada no processo da REN identifica ou analisa valores econmicos, sociais ou culturais, pelo que a sua
referncia no prembulo inconsequente.
A vertente ideolgica do diploma flagrante,
porquanto so igualmente vlidas as antteses
das suas asseres. No esprito desta lei, a construo de infra-estruturas e de conjuntos fabris
ou a expanso de reas urbanas afectam gravemente a estabilidade ecolgica das regies.
Se isso verdade em determinadas situaes,
j noutras sucede o contrrio, dado que a falta
de infra-estruturas de desenvolvimento industrial, de emprego e de oferta de espaos urbanos adequados degrada o tecido social, o territrio e a paisagem. A reviso do diploma deve
isent-lo de preconceitos de cariz ideolgico.
O art. 2. estabelece que a REN constituda
por ecossistemas costeiros, incluindo aqui praias,
sistemas dunares fronteiros ao mar e arribas.
importante que o planeamento disponha de
instrumentos para a proteco destas formaes
geomorfolgicas, os quais devem ser elaborados
nos PDM e desenvolvidos em planos sectoriais
de pormenorizao e gesto. Quanto ao estabelecimento taxativo de faixas de proteco de
at 200 m para o interior do rebordo das arribas e de 500 m para alm da linha mxima de
preia-mar de guas vivas, trata-se de uma m-
Captulo II RESERVA ECOLGICA NACIONAL
79
Anlise da Evoluo dos Diplomas da REN
trica arbitrria que, na sua rigidez, se confronta

frequentemente com situaes em que no tem
sentido.
A demarcao de valores no litoral dever ter
em considerao que existem troos costeiros
com dinmicas completamente diferentes: enquanto uns so relativamente estveis (especialmente os de arribas talhadas em rochas
bem consolidadas e pouco fissuradas), outros,
pelo contrrio, so particularmente sensveis
eroso. Vejam-se os casos de Espinho, onde
a linha de costa recuou 180 m em 22 anos
(entre 1889 e 1911; Mota Oliveira e Martins,
1991 38) e Vale do Lobo Algarve, esse recuo
foi de 100 m em 22 anos (entre 1975 e 1995;
Ramos Pereira et al, 2000 39).
A proteco de esturios e rias tambm plenamente justificada, sendo, no entanto, questionvel a fixao da faixa de 100 m. Estas
envolventes devem ser demarcadas de forma
casustica.
Referem-se depois ecossistemas interiores,
onde se continuam a elencar zonas sensveis
(lagoas, albufeiras, leitos menores dos cursos
de gua e suas margens), todas elas a merecer
medidas de salvaguarda que, de forma bem
explcita, esto j contempladas em legislao
especfica.
As cabeceiras de cursos de gua tm uma demarcao sempre imprecisa, correspondem a
geomorfismos muito variados, pelo que no se
recomenda a sua incluso numa lei como a da
REN, onde necessariamente teriam uma demarcao subjectiva, seno mesmo arbitrria.
As encostas de declive superior a 25% merecem

cuidados especiais de modelao quando so
adaptadas para a agricultura; as prticas silvcolas carecem igualmente de tcnicas de controlo
da morfognese; o urbanismo tem padres de
desenho que se ajustam aos relevos mais acidentados. No entanto, ponderando estes saberes, no h motivo para impor restries gerais
afectao de uso nestes casos, utilizando apenas o critrio do declive, a ponto de interditar
a a alterao do uso e das utilizaes do solo.
O mesmo se pode dizer das reas escarpadas.
Nada h a obstar em que se identifiquem tais
stios acidentados, onde h que ter os devidos
cuidados, mas aplicar-lhes um estatuto geral
de instabilidade um exagero que pode impedir intervenes oportunas e qualificadoras
(veja-se o caso do Hotel do Mar, em Sesimbra,
ou do passeio das virtudes no Porto).
O critrio do declive, por si s, no recomendvel, dado que a instabilidade de vertentes
depende, normalmente, da conjugao de diversos factores. Veja-se, por exemplo, o caso da
regio a norte de Lisboa (Zzere, 2001 40), onde
a instabilidade de vertentes depende de uma
srie de factores condicionantes, a saber: declives superiores a 15, vertentes cataclinais, formaes geolgicas com comportamento plstico,
estrutura geolgica alternada com formaes
geolgicas permeveis versus formaes impermeveis, concavidades topogrficas nas vertentes, drenagem deficiente, rupturas de declive
artificiais, como taludes, devendo considerar-se
a existncia, em simultneo, de mais do que um
factor e com anlise in loco, o que de todo no
feito na demarcao da REN.
38 Mota Oliveira, I.B. e Martins, L.M.P. (1991) Obras de Defesa e de Reconstituio das Praias de Espinho, Recursos Hdricos, vol.12, n. 1-2,
p. 71-88.
39 Ramos Pereira, A.R.; Ramos, C.; Laranjeira, M. (2000) A Reserva Ecolgica Nacional (REN): sua importncia para o Ambiente e Ordenamento do Territrio; Finisterra, Revista Portuguesa de Geografia, vol. XXXV, n. 70, p.7-40.
40 Zzere, J.L. (2001) Distribuio e Ritmo dos Movimentos de Vertente na regio a Norte de Lisboa, Centro de Estudos Geogrficos, rea
de Geografia Fsica e Ambiente, rel. N. 38, Lisboa, 167p.
80
Tomar as reas de infiltrao mxima, definidas pela natureza geolgica, como zonas sensveis
encontra tantos argumentos como os que se poderiam apresentar para as zonas pouco permeveis, onde a diminuio da permeabilidade tem
reflexos no aumento dos caudais. Se a ideia
cuidar dos lenis freticos, esta particularizao
muito simplista e no justifica que se lance
uma restrio de princpio, invocando a elevada
permeabilidade do solo e da formao geolgica
subjacente, sem atender a outros factores.
bom lembrar que a maior parte da gua utilizada
em Portugal (61%; PNA, 2001 41) nas diversas
actividades humanas provm dos aquferos. Deste modo, devero ser devidamente protegidos
e geridos aqueles aquferos que, pelas suas reservas e disponibilidades hdricas, assumem uma
importncia estratgica a nvel nacional, regional
ou local. Estes aquferos esto devidamente identificados no Plano Nacional da gua e nos diversos planos de bacia hidrogrfica. Deve haver
uma disciplina especfica para as reas de recarga
destes aquferos, definida em planos territoriais,
o que no se compadece com as proibies cegas
aplicadas ao conceito deslocado de reas de infiltrao mxima, considerando que muitas formaes geolgicas de elevada permeabilidade
no tm expresso na recarga dos citados aquferos. Mesmo nas reas crsicas, onde o maior
receio a poluio dos aquferos, a soluo no
pode ser o congelamento simples de toda e qualquer expanso urbana, cabendo ao planeamento
encontrar solues especficas.
Quanto s reas abandonadas, erodidas e degradadas, no estado em que se apresentam,
carecem de intervenes de recuperao e de
reconverso, e no de proteco. Da a necessidade de se distinguirem os valores das situaes de risco.
41 INAG (2001) Plano Nacional da gua, MAOT, Lisboa.
Note-se que a filosofia da REN consiste em promover o abandono dos espaos afectos ao seu
regime, na medida em que no n. 1 do art. 3.
probe todas as aces que diminuam ou destruam as suas funes e potencialidades, nomeadamente vias de comunicao e acessos, construo de edifcios, aterros e escavaes, destruio
do coberto vegetal e vida animal. Ora, acontece
que para o desempenho das funes e aproveitamento das potencialidades do territrio necessrio e normal promover de forma criteriosa
estas aces radicalmente proibidas (todas as
aces).
Mesmo nas zonas classificadas de parques e
reservas quantas vezes no necessrio intervir com construo de vias e acessos, edifcios
de apoio, desbastes selectivos de vegetao,
nomeadamente de infestantes, e tratamentos
fitossanitrios para combater pragas e doenas?
Assim, por exemplo, interdito o combate
processionria que ataca parte dos nossos pinhais porque literalmente proibido destruir
a vida animal.
No n. 2 remete-se para um diploma regulamentar a abertura de excepes. Este modo
de legislar no recomendvel, porque, em
ltima instncia, cultiva a arbitrariedade e a
ilegalidade.
A ocupao de terrenos laterais s auto-estradas e vias rpidas est regulamentada em sede
prpria e no se vislumbram os valores ecolgicos decorrentes dessa vizinhana. O que existe
um efeito de poluio sonora que deve condicionar as actividades nesses corredores e h
necessidade de eventuais alargamentos das vias,
problemas que no se catalogam no domnio
de uma reserva ecolgica.
81
Anlise da Evoluo dos Diplomas da REN
Por fim, a alnea j), ainda dentro do nmero

referente aos ecossistemas interiores, cativa
uma faixa de 200 m ao longo de toda a costa
martima natural, no sentido do oceano, eximindo-se de qualquer responsabilidade perante
as restries e efeitos lesivos de direitos de
terceiros.
Sem estabelecer qualquer trabalho concreto de
cooperao com outras entidades pblicas e
privadas no sentido de promover a salvaguarda
e valorizao dos recursos naturais, a REN mais
no faz do que atribuir a um Conselho e a um
conjunto de comisses meramente administrativas um poder, de facto quase absoluto, de interferir sobre o planeamento do territrio e de
condicionar, de forma arbitrria, a classificao
de cerca de 40% do territrio nacional.
Desconhece-se qualquer trabalho de cariz cientfico, tcnico ou jurdico que tenha precedido
a redaco deste diploma e que o fundamente.
A natureza do diploma s permite a sua instrumentalizao poltica na esfera da disputa
de poderes em matria de controlo da economia e de direito do urbanismo.
Refira-se que o Decreto-Lei n. 321/83 previa
excepes a definir num prazo de 120 dias em
diploma regulamentar (n. 2 do art. 3.), o
qual, no entanto, nunca chegou a ser publicado,
o que motivou, em 1989, um parecer da Procuradoria-Geral da Repblica que concluiu pela
inexequibilidade do mencionado Decreto-Lei.
DE 28 DE ABRIL
Revogando o Decreto-Lei n. 357/75, de 8 de
Julho, o legislador observa no prembulo que,
ao pretender pr termo a aces que se traduziam na destruio sistemtica e injustificada
do revestimento vegetal e do relevo natural, este

visava de facto criar situaes susceptveis de
serem ulteriormente apresentadas aos rgos decisrios, como argumento a favor do deferimento
de pretenses de alterar a afectao dos solos em
causa. A ateno do diploma dirigida, no
para a conservao dos valores naturais, mas
para a afectao dos solos aos diversos usos. Esta
lei um instrumento poderoso o jogo da deciso sobre a alterao dos usos do solo, principalmente no que diz respeito prerrogativa de
considerar se o terreno ou no urbanizvel.
Ora, o exerccio deste poder no deve, por princpio, ser escamoteado.
Decreta-se que carecem de licena das cmaras municipais as aces de destruio do revestimento vegetal que no tenham fins agrcolas (alnea a)), bem como as aces de aterro
ou escavao que conduzam alterao do relevo natural e das camadas de solo arvel
(alnea b)).
Depreende-se da alnea a) que toda a conduo
dos espaos silvestres nas reas da REN ficava
dependente de um licenciamento camarrio, o
que deslocado, considerando o carcter de
rotina destas operaes e o facto de estarem na
esfera tcnica dos servios florestais.
Assim, fora dos espaos agrcolas, fica disfuncionalmente condicionada a limpeza de matos
ou queimadas controladas necessrias para a
formao de pastos para a silvopastorcia e os
desbastes e cortes da explorao florestal em
terrenos da REN. De cada vez que se queira
limpar uma mata passa a ser necessria licena
camarria. Constata-se um agravamento gratuito do peso da burocracia administrativa.
Relativamente alnea b), sublinha-se que
qualquer aco de aterro ou escavao tem
82
uma finalidade, est associada realizao de

uma obra (construo de uma via, armao de
uma encosta em socalcos ou modelao de um
campo de cultivo). Trata-se de operaes que
devem ter um projecto de especialidade que
a lei prev que seja licenciado e assistido pelas
entidades competentes. Contudo, luz dos
princpios gerais da conservao da paisagem,
defensvel que no se proceda realizao
de aterros ou de escavaes de forma aleatria
e irreflectida e, to-pouco, que se destrua sem
razo e justificao vlidas o solo arvel, o que
j se encontra previsto na Lei.
A terminologia utilizada (por exemplo, destruio) tem uma carga ideolgica no negligencivel para a anlise dos propsitos do legislador.
tambm inadmissvel que uma lei com os
propsitos da REN ignore em absoluto a Lei
do Regime Florestal que se encontrava (e encontra ainda) em vigor. Este facto comporta
seguramente uma das chaves para decifrar as
motivaes, interesses e disputas de poderes
poltico-administrativos que enquadram o historial da REN. Seria uma inestimvel ajuda
conhecer a verdade histrica dos factos.
De qualquer modo, o lastro desse jogo poltico
condiciona ainda de forma indelvel todo o
esforo de reviso da REN que o Estado se
proponha levar a cabo.
DE 19 DE MARO
O prembulo do Decreto-Lei n. 93/90, de
19 de Maro, comea por sustentar que o Decreto-Lei n. 321/83, de 5 de Julho, criou a
REN com a finalidade de possibilitar a explorao dos recursos e a utilizao do territ-
rio com salvaguarda de determinadas funes

e potencialidades. Ora, o diploma em causa
interdita qualquer explorao ou utilizao do
territrio.
Mais adiante, constata no ser ainda possvel
delimitar as reas a integrar e a excluir da
REN. As cartas da REN, cuja elaborao estava cometida s antigas direces regionais de
ambiente, actualmente integradas nas CCDR,
foram, na sua generalidade, produzidas pelas
equipas que elaboraram os PDM com uma
superviso, mais ou menos articulada, dos servios competentes. Assim se produziram as
cartas da REN bruta, onde se incluram todas
as reas resultantes de uma aplicao cega e
taxativa dos indicadores da lei, muito permeveis a diferentes leituras e interpretaes. Esta
carta acompanhada de uma outra carta onde
se demarcam as reas da REN j ocupadas,
comprometidas, ou que se pretendem excluir
do regime por razes diversas que se prendem
com dinmicas de desenvolvimento, e de um
relatrio justificativo destas propostas de excluso elaborado pela cmara municipal. O
processo sobe depois Comisso Nacional da
REN para apreciao.
Merece aqui reparo o carcter paralelo deste
instrumento relativamente ao PDM, usando
de critrios extremamente redutores e primrios para condicionar drasticamente o processo
de ordenamento do territrio, impondo-lhe
ab initio um regime radicalmente restritivo,
indiferente s realidades singulares dos stios
e das populaes. Para superar este proibicionismo cego, os proprietrios, agricultores, outros utentes do territrio, e mesmo as prprias
autarquias, tm que requerer comisso da
REN, atravs de uma reclamao, autorizao
para a realizao de qualquer interveno que
queiram levar a cabo no seu terreno. H casos
83
Anlise da Evoluo dos Diplomas da REN | Exemplos das Limitaes da Actual REN
de agricultores a pedir autorizao para a construo de uma cabine para proteger e guardar
uma motobomba de rega, para ampliar um estbulo, construir um muro, abrir um caminho,
aces que, mesmo perante a evidncia da sua
necessidade e pertinncia, a comisso se v
obrigada a indeferir face ao contedo e forma
da lei. So frequentes, nas actas, declaraes
de voto de membros da comisso ressalvando
que a pretenso em causa tem cabimento e
no afectaria de modo algum os valores naturais e paisagsticos do stio, mas o indeferimento
inevitvel. O requerente poder voltar a reclamar e, por excepo, atravs de um reconhecimento do interesse pblico dessa pretenso, apreciado ao mais alto nvel do Estado,
possvel conseguir a autorizao para uma desafectao.
DE 13 DE OUTUBRO
Esta reformulao surge em resultado da criao do Ministrio do Ambiente e Recursos
Naturais. As reas a integrar e a excluir da REN
so aprovadas por uma comisso interministerial e a cmara municipal do municpio em
causa no directamente ouvida, to-pouco a
Assembleia Municipal.
Este tratamento grave sob o ponto de vista
do desejvel bom relacionamento entre o Es-
tado e as autarquias, e subverte o Direito na

esfera das competncias dos municpios em
matria de planeamento do territrio.
DE 12 DE OUTUBRO
O Decreto-Lei n. 213/92 veio introduzir alteraes ao regime da REN no sentido de o tornar ainda mais restritivo e inflexvel. Algumas
excepes previstas no art. 4. do Decreto-Lei
n. 93/90 foram eliminadas, como a realizao de aces que, pela sua natureza e dimenso, sejam insusceptveis de prejudicar o equilbrio ecolgico daquelas reas e a realizao
de aces de reconhecido interesse pblico, nacional, regional ou local, desde que seja demonstrado no haver alternativa econmica aceitvel
para a sua realizao, a qual assumiu um peso
burocrtico manifestamente maior, sendo apenas exceptuada a realizao de aces de interesse pblico como tal reconhecido por despacho conjunto do Ministro do Planeamento e da
Administrao do Territrio, do Ministro do
Ambiente e Recursos Naturais e do ministro
competente em razo da matria.
Deste modo, agrava-se o determinismo cego
e dogmtico do diploma, o qual acaba por retirar s prprias comisses da REN margem
de apreciao e de ajuizamento para considerar excepes ao regime.
84
EXEMPLOS DAS LIMITAES DA ACTUAL REN

Se partirmos do pressuposto de que a actual
REN visa proteger a biodiversidade do pas,
quer em termos de espcies, quer em termos
de habitats, necessariamente deveremos comparar a sua eficcia com o instrumento-mor
de conservao da biodiversidade da Unio
Europeia, a Directiva Habitats. Esta directiva
baseia-se na existncia no terreno, concreta,
actual e objectiva, de habitats e/ou espcies
protegidas.
Sequncia temporal
ou espacial
Descrio
Ao contrrio da REN, cuja classificao se furta

taxonomia cientfica de organismos e comunidades, a classificao da Directiva Habitats
indica um conjunto de espcies vegetais, animais e habitats que devem comprovadamente
estar presentes numa dada rea para que esta
seja classificada como carente de medidas proteccionistas. Assim, ao contrrio da REN actual,
cuja classificao depende largamente de critrios vagos como ser uma zona cncava a
Designao
fitossociolgica
Espcies
bioindicadoras e afins
Phragmites australis
Primeira colonizao
vegetal das zonas palustres
Caniais
sobre guas
paradas
Scirpo-Phragmiteto
australis
Scirpus maritimus
Typha domingensis
Lythrum salicaria
Veronica anagallis-aquatica
Orla entre o bosque

paludoso e as massas
de gua
Salgueirais
Saliceto atrocinereo-australis
(cdigo Habitat: 92A0)
Salix salviifolia ssp australis *

Salix atrocinerea
Salix x secalliana
Fraxinus angustifolia
Bosques ripcolas de solos

permanentemente hmidos
Freixiais
Ficario
ranunculoidis-Fraxinetum
angustifoliae
Rubus ulmifolius
Securinega tinctoria
Vitis sylvestris
Arum italicum
Rubus ulmifolius
Vegetao resultante
da degradao dos freixiais
e salgueirais
Silvados
Lonicero
hispanicae-Rubetum
ulmifolii
Lonicera hispanica
Rosa canina
Rosa pouzinii
Juncus acutus
Vegetao resultante da
degradao dos silvados
Prados
hmidos
mediterrnicos
Holoschoeno-Juncetum
acuti (cdigo Habitat: 6420)
Scirpus holoschoenus
Lythrum junceum
Oenanthe lachenalli
Mentha pulegium
Realados em tons de cinza vo alguns dos habitats protegidos pela Directiva Habitats.
Quadro 1 Dinmica vegetacional de uma sucesso ecolgica palustre algarbiense
85
Exemplos das Limitaes da Actual REN
montante de uma linha de gua, e que pressupe que a se poder encontrar uma maior
diversidade e raridade dos factores ecolgicos
presentes, a Directiva Habitats passa a descrimin-los em termos de biodiversidade 42 especfica, sem margem para subjectivismos. 43
Apesar das consideraes precedentes, preciso notar que no basta indicar com preciso
taxonmica qual a biodiversidade que se pretende conservar; tambm imprescindvel
ponderar a viabilidade da sua conservao. H
ecossistemas raros que so instveis per si, cuja
manuteno requer intervenes humanas mais
ou menos onerosas. o caso de muitos habitats arbustivos ou pratenses do nosso pas.
Vejamos, no Quadro 1, o exemplo de uma
zona paludosa na parte meridional do pas.
O caso presente ilustra o que sucede em muitas vrzeas e veigas do Sul, outrora ocupadas
por pauis e pntanos. Suponhamos, como aconteceu na maioria dos casos, que partes dessas
zonas hmidas foram secas e adaptadas para a
agricultura de regadio. Actualmente, a zona
do paul encontra-se em adiantado estado de
assoreamento, e em termos de conservao da
natureza autctone no resta mais do que a
etapa degradada e pobre da sucesso ecolgica
local no caso vertente, prados hmidos mediterrnicos, os quais so identificados pela
Rede Natura 2000 com o cdigo Habitat 6420.
Se se desejar manter perpetuamente os prados, h que investir em pastorcia, em desmataes, em roas e numa srie de operaes
que impeam o retomar da sucesso ecolgica
que, lenta mas seguramente, conduziria reinstalao de bosques edafohigrfilos.
Resta ainda considerar o impacto das actuais

reservas ecolgica e agrcola sobre este ecossistema. Tratando-se de uma zona hmida sujeita a cheias, estaria afecta REN. Quanto
aos espaos agrcolas, a sua classificao seria
imprevisvel, podendo ser includos na RAN,
na REN ou em ambas. Perante uma situao
destas, seria desejvel a recuperao artificial
das etapas mais evoludas da srie, criando o
mximo de diversidade que este ecossistema
potencia, o que s seria possvel a mdio prazo
atravs de tcnicas de silvicultura e de arquitectura paisagista.
Entretanto, o assoreamento irreversvel (a menos que haja interveno humana) das zonas
hmidas que fez desaparecer os lagoachos, eliminou a maioria da avifauna nativa. Paralelamente, de esperar que as actividades agrcolas intensivas, por fora da utilizao de adubos,
tenham eutrofizado as guas a jusante. Ou seja,
a agricultura que a RAN subvenciona destri
a biodiversidade que a REN diz proteger.
O regime da REN no se alicera nem se informa nestas realidades e afirma-se no sentido
de cristalizar a situao pr-existente, interditando qualquer alterao. neste sentido que
o regime da REN mais proibicionista do que
os estatutos das reas classificadas, onde os
rgos directivos desenvolvem os seus planos
de ordenamento que podem incluir aces de
valorizao como as referidas neste exemplo
esquemtico.
Observemos ainda outro exemplo, desta vez
relativo ao centro-oeste estremenho portugus.
As suas sucesses ecolgicas (sries de vegetao) comportam-se da seguinte forma:
42 A influncia que a REN poder ter sobre a conservao dos solos ou sobre a qualidade dos recursos hdricos tratada alhures neste
documento.
43 Se no forem definidos de forma objectiva os valores que a REN ambiciona proteger, to-pouco ser possvel avaliar a sua eficcia. Esta
uma das principais fraquezas do regime actualmente em vigor.
86
Condies edafo-climticas
Solos
calcrios
siliciosos, frescos
indiferente
indiferente
Regime
hdrico
sub-hmido
sub-hmido
hmido
elevada
humidade edfica
Regime
trmico
mesomediterrnico
Etapa-clmax
Cercal (Hab. 9240)
mesomediterrnicos mesomediterrnicos
Sobral (Hab. 9330)
Carvalhal
indiferente
Freixial
Quercus broteroi
Quercus suber
Quercus pyrenaica
Fraxinus angustifolia
Rhamnus alaternus
Olea sylvestris
Quercus robur
Populus nigra
Arbutus unedo
Rhamnus alaternus
Acer pseudoplatanus
Salix atrocinerea
Pistacia lenticus
Viburnum tinus
Castanea sativa
Scrophularia scorodonia
Laurus nobilis
Myrtus communis
Quercus broteroi
Arum italicum
Myrtus communis
Phillyrea latifolia
Crataegus monogyna
2. etapa
degradativa
1. etapa
degradativa
Carrascal
Urzal (Hab. 4030)
Giestal
Silvado
Cytisus striatus
Rubus ulmifolius
Quercus coccifera
Erica scoparia
Rhamnus alaternus
Quercus lusitanica
Erica scoparia
Lonicera peryclimenum
Daphne gnidium
Calluna vulgaris
Erica arborea
Rosa canina
Olea sylvestris
Genista triacanthus
Erica ciliaris
Crataegus monogyna
Phillyrea angustifolia
Cistus salviifolius
Rubus ulmifolius
Pistacia lentiscus
Pteridium aquilinum
Tojal (Hab. 6220)

Ulex densus
Tojal
Ulex jussiaei
Juncal (Hab. 6420)

Scirpus holoescenus
Salvia sclaerioides
Calluna vulgaris
Trifolium resupinatum
Brachypodium phoenicoides
Lavandula luisieri
Cyperus longus
Daphne gnidium
Cistus salviifolius
Holcus lanatus
Quadro 2 Dinmica sucessional das sucesses ecolgicas estremenhas
semelhana do exemplo anterior, tambm aqui vo realados em tons de cinza alguns dos habitats protegidos pela Directiva Habitats. Ora, os habitats de menor biomassa (tojais, juncais,
urzais) so meras etapas degradativas dos bosques; a longo prazo sero colonizados e ocupados
por bosques (cercais, sobrais, freixiais). Entretanto, certas etapas arbustivas antecessoras do bosque (carrascais, urzais, giestais) constituem precisamente as etapas mais facilmente inflamveis
da sucesso ecolgica, ou seja, encerram os maiores perigos de incndio. O actual regime da
REN estipula, para estas reas, uma no-interferncia no coberto vegetal. Semelhante instruo
vem agravar os riscos de incndio a curto e mdio prazo, e dilatar desnecessariamente o prazo
de reconstituio dos bosques climcicos. O que seria desejvel para a REN, quer do ponto de
vista da biodiversidade, quer do ponto de vista da preveno de incndios, seria a florestao
imediata com espcies arbreas nativas.
87
Apreciao da Proposta de Usos e Aces Compatveis com a Reserva Ecolgica Nacional
APRECIAO DA PROPOSTA DE USOS E ACES

COMPATVEIS COM A RESERVA ECOLGICA NACIONAL
A Comisso Nacional da Reserva Ecolgica
Nacional, em Outubro de 1997, constituiu um
grupo de trabalho incumbido de elaborar uma
proposta de usos e actividades compatveis
com cada um dos ecossistemas da REN.
O problema surge logo no facto incontornvel
da classificao da REN, nos termos da lei em
vigor, no identificar ecossistemas. Este equvoco, cultivado para alm de tudo o que razovel, fatal e, ao ser escamoteado, tira toda
a validade a qualquer reflexo e discusso subsequentes. Posteriormente, o grupo de trabalho apresentou uma proposta que, no seu texto
introdutrio, tem o mrito de referir:
1. o facto do texto actual ser extremamente rgido (em particular aps a existncia de plano
municipal de ordenamento do territrio);
2. no permitindo o regime de excepo dar
resposta a situaes que necessitam de enquadramento mais realista face ao tipo de
ocupao, uso e transformao do solo;
3. tal regime de tal forma proibitivo que,
com alguma frequncia, surgem pedidos de
interveno que, embora se integrem no esprito da lei (e/ou nos objectivos dos planos
de ordenamento), violam contudo o que nela
estipulado;
4. uma infinidade de situaes ocorrem, seja
no mbito da manuteno das actividades
tradicionais seja de novos usos, que no entanto colidem com o regime jurdico da REN.
Caso no venham a ser devidamente enquadrados na legislao, correr-se- o risco
de aquele se tornar desfasado da realidade
e, consequentemente, de criar insatisfao
generalizada nos diversos sectores, permitindo aumentar o descrdito quanto a esta
condicionante, o que alis resulta com frequncia no seu incumprimento.

Ora, um quadro de compatibilidades no resolve a questo. O problema est no facto da
REN no partir de uma lgica de usos do solo,
de ignorar as dinmicas sociais de ocupao,
uso e transformao do solo, de no ponderar
o sentido til e funcional da propriedade fundiria e de to-pouco identificar os valores naturais a proteger.
Se a REN tivesse como fundamento os predicados associados a recursos e valores naturais
concretos, poderia ser concebida e utilizada
como uma referncia instrutora de polticas e
aces de salvaguarda em mltiplas realidades
territoriais que podem ocorrer em qualquer
categoria de uso do solo onde se pretende que
sejam enquadrados e protegidos aqueles valores. No isso que nos apresentado com a
listagem dos usos e aces compatveis, porquanto se mantm inquestionveis e inalterados
o processo e critrio atrabilirios de demarcao que estabelecem partida um nonsense,
que perturba e, em muitos casos, mesmo impossibilita o ordenamento do territrio.
Depois, com o territrio retalhado pelas manchas da REN, a confuso e a conflitualidade
esto instaladas, a tal ponto que de pouco servir o paliativo das compatibilidades fora do
contexto do planeamento integrado dos usos
do solo. Isto para alm da questo do exerccio
do poder de decidir sobre a afectao dos usos
do solo e dos seus enquadramentos institucionais. H uma irracionalidade de fundo que s
se ultrapassa com uma alterao conceptual.
88
A lista dos usos e aces compatveis/ecossistema 44, considerando que mais de 40% do
territrio esto afectos REN, cria um poder
administrativo unilateral sobre os seguintes
sectores e actividades scio-econmicas:
1. sector agrcola;
2. aces de prospeco e pesquisa geolgica
e hidrogeolgica;
3. explorao de recursos geolgicos;
4. indstria transformadora;
5. sector do turismo;
6. prdios militares;
7. infra-estruturas de abastecimento pblico
de gua e tratamento de efluentes;
8. beneficiao de estradas e caminhos municipais existentes;
9. alterao e ampliao de construes existentes;
10. instalao de aquaculturas nas zonas costeiras;
11. parques elicos;
12. aces de preservao e valorizao dos
ecossistemas;
13. redes elctricas areas e antenas de rdios
e teledifuso;
14. redes subterrneas elctricas e de telecomunicaes, redes de saneamento bsico
e condutas de gs;
15. vedaes em sebe viva ou postes de madeira e fiadas de arame ou rede;
16. reas urbanas.
Sobre todos estes sectores e actividades, os

poderes da REN, mantendo a sua base irracional, sobrepem-se de forma grave aos organismos competentes e condicionam reas territoriais a partir de demarcaes que no tm
correspondncia nem se integram numa planificao territorial consequente. luz desta
realidade que a questo das compatibilidades
se apresenta como mais uma manobra ardilosa
para esconder a essncia do problema e prolongar, seno mesmo aumentar, os poderes
interessados em manter esta situao patolgica do sistema de planeamento, responsvel
em larga medida pelo desordenamento do territrio a nvel nacional.
Alguns dos contedos substantivos desta proposta poderiam ser teis se tratados ao nvel
de orientaes, referncias tcnicas e cuidados
para a anlise casustica das situaes tipificadas, anlise essa a desenvolver em sede do organismo competente e do licenciamento municipal. No se justifica a duplicao de procedimentos administrativos com os custos que
essa burocracia acarreta, to-pouco aceitvel
o peso centralizador deste sistema.
44 No se compreende aqui a utilizao do termo ecossistema, que remete para uma instrumentalizao ideolgica do conceito.
89
Implicaes da REN com as reas de Aproveitamento Hidroagrcola
IMPLICAES DA REN COM AS REAS

DE APROVEITAMENTO HIDROAGRCOLA
Nos termos do Decreto-Lei n. 269/82, de 10
de Julho, so consideradas de fomento hidroagrcola as obras de aproveitamento de guas do
domnio pblico para rega, enateiramento ou
colmatagem, drenagem, enxugo e defesa dos terrenos para fins agrcolas, adaptao ao regadio
das terras beneficiadas, melhoria de regadios
existentes e a conveniente estruturao agrria,
sendo que as guas particulares ou por qualquer ttulo sujeitas ao seu regime podem tambm,
mediante indemnizao prvia, ser aproveitadas
para obras de fomento hidroagrcola ou, quando
adstritas a regadios existentes, ser redistribudas
sem prejuzo dos direitos existentes.
A iniciativa da realizao de obras de aproveitamento hidroagrcola parte do Estado, quando
se trate de obras de interesse nacional, de obras
de interesse regional e de obras de interesse local
com elevado impacte colectivo, desde que se
revistam de elevado interesse econmico social,
e das autarquias e ou dos agricultores interessados em conjunto com os proprietrios ou possuidores, quando se trate de obras de interesse
local. Neste ltimo caso, o grupo ou associao
de agricultores, por si ou atravs das autarquias
locais, pode solicitar apoio tcnico e ou financeiro do Estado para execuo das obras.
Nas reas beneficiadas pelos aproveitamentos
hidroagrcolas justifica-se uma forte vinculao
jurdica ao uso agrcola face aos vultuosos investimentos pblicos em infra-estruturas de
rega e reestruturao fundiria, e aos impactes

ambientais que estas obras geralmente implicam. Estas reas devem ser prioritariamente
integradas na RAN.
Tradicionalmente, as culturas de regadio circunscreviam-se a zonas de vale com relevo relativamente suave. Com o recurso rega por
asperso, a sistemas de rega gota a gota e a outras inovaes tcnicas, tornou-se possvel, com
um maior ou menor esforo econmico, regar
em praticamente qualquer terreno, mesmo em
pendentes relativamente acentuadas, o que
abre possibilidades at h poucas dcadas inimaginveis. A deciso de optar por determinado tipo de culturas cada vez menos uma
deciso balizada por impedimentos tcnicos e
cada vez mais uma deciso econmica, financeira e poltica. O planeamento tem de ser
sensvel a estas dinmicas, considerando novas
possibilidades, como a prtica de silvicultura
intensiva recorrendo foragem aplicada a espcies de crescimento lento. Em alguns pases
este tipo de silvicultura praticado como alternativa a culturas tradicionais de difcil ou
mesmo impossvel comercializao.
Estas possibilidades no so, em regra, consideradas no regime da RAN, apenas sendo permitidas operaes relativas florestao e
explorao florestal quando decorrentes de projectos aprovados ou autorizados pela Direco-Geral das Florestas. 45 Tambm segundo a
45 Na prtica, esta excepo inviabilizada devido m redaco do Decreto-Lei n. 196/89, com as alteraes que lhe foram entretanto introduzidas: pelo n. 1 do art. 9., carecem de prvio parecer favorvel das comisses regionais da reserva agrcola todas as licenas, concesses,
aprovaes e autorizaes administrativas relativas a utilizaes no agrcolas de solos integrados na RAN; no entanto, no caso florestal, esse
prvio parecer favorvel s pode ser dado a operaes relativas florestao e explorao florestal quando decorrentes de projectos aprovados ou autorizados pela Direco-Geral das Florestas (alnea g) do n. 2 do art. 9., com a redaco dada pelo Decreto-Lei n. 274/92). Gera-se uma situao de impossibilidade de realizar qualquer um destes actos administrativos: a CRRAN s pode dar parecer favorvel a projectos
florestais j aprovados pela DGF, a qual s pode aprovar esses projectos com um prvio parecer favorvel da CRRAN
Note-se ainda a redaco desta alnea g), que uma transcrio incorrecta da alnea b) do art. 6. do Decreto-Lei n. 93/90 (relativo s
excepes ao regime da REN), uma vez que a palavra autorizados deveria ser autorizadas, em concordncia com a expresso operaes relativas florestao e explorao florestal.
90
legislao que regula o regime jurdico das obras

de aproveitamento hidroagrcola, constitui contra-ordenao a prtica de sementeiras, plantaes ou corte de rvores, ramos e arbustos em
terrenos dominiais em violao do plano de uso
de solos estabelecidos sem a autorizao do
IHERA. 46
necessrio avaliar a orientao subjacente s
grandes obras de fomento hidroagrcola, considerando as lgicas de intensificao da agricultura no actual quadro de produes agrcolas
excedentrias e explorando outras utilizaes
dos recursos hdricos.
Pelo Decreto-Lei n. 86/2002, de 6 de Abril,
que actualiza o regime jurdico das obras de
aproveitamento hidroagrcola aprovado pelo
Decreto-Lei n. 269/82, so proibidas todas
e quaisquer construes, actividades ou utilizaes no agrcolas de prdios ou parcelas de prdios das reas beneficiadas, excepto as que, nos
termos dos regulamentos provisrio e definitivo
da obra, forem admitidas como complementares
da actividade agrcola o que, naturalmente,
se harmoniza com o estabelecido no actual regime jurdico da RAN, mas conflitua com o regime da REN, designadamente quanto inter-
dio de construo de edifcios, obras hidrulicas, vias de comunicao, aterros, escavaes

e destruio do coberto vegetal, necessitando
do reconhecimento do interesse pblico.
Esta incompatibilidade, nas parcelas em que as
duas condicionantes se sobrepem, se aplicada,
impossibilitaria a actividade agrcola, contrariando um dos eixos fundamentais deste Decreto-Lei: garantia da utilizao das obras
[de aproveitamento hidroagrcola] para os fins
para que foram construdas. Que sentido teria
proibir a agricultura em reas em que o Estado,
a Unio Europeia ou outras entidades realizaram investimentos to avultados para fomentar
a actividade agrcola? As proibies do regime
da REN presentemente em vigor so deslocadas a ponto de gerar dificuldades despropositadas, caso fossem respeitadas essas proibies.
Na prtica, sucede que o regime da REN, ao
no ser cumprido, fragiliza os agricultores, expondo-os a uma situao de ilegalidade.
As reas de aproveitamento hidroagrcola tm
a sua legislao prpria, no colhendo vantagem, nem sentido em termos de ordenamento
do territrio, em serem integradas no regime
jurdico da REN.
46 Servio actualmente integrado no IDRHa (Instituto de Desenvolvimento Rural e Hidrulica).
91
Relao entre o Regime da REN e o Domnio Hdrico
RELAO ENTRE O REGIME DA REN E O DOMNIO HDRICO
O domnio hdrico abrange os terrenos das faixas da costa e demais guas sujeitas influncia
das mars, nos termos do art. 1. do Decreto-Lei n. 201/92, de 29 de Setembro, as correntes de gua, lagos ou lagoas, com seus leitos,
margens e zonas adjacentes, nos termos do Decreto-Lei n. 468/71, de 5 de Novembro, com
o respectivo subsolo e espao areo correspondente, bem como as guas subterrneas.
-las em bom estado de conservao, procedendo

sua regular limpeza e desobstruo, sendo
que a sua limpeza e desobstruo, se exigidas
pela verificao de circunstncias, nomeadamente climatricas, excepcionais que envolvam aces de regularizao, aterros, escavaes ou alteraes do coberto vegetal, competem s entidades com jurisdio sobre os mesmos.
O domnio hdrico compreende o domnio

pblico hdrico 47 estabelecido no art. 1. do
Decreto n. 5787-IIII, de 10 de Maio de 1919,
e o domnio hdrico privado estabelecido nos
art.os 1385. e seguintes do Cdigo Civil.
A REN abrange, entre outras, zonas costeiras

e ribeirinhas, guas interiores, integrando inevitavelmente muitos terrenos abrangidos simultaneamente pelo domnio hdrico, pelo que
esta imposio de execuo de obras hidrulicas pelo proprietrio quando estas se mostrem necessrias diverge do actualmente previsto no Decreto-Lei n. 93/90 48, de 19 de
Maro, que rev o regime jurdico da REN,
estabelecido pelo Decreto-Lei n. 321/83 de
5 de Julho, e que se resume interdio de
actividades tais como operaes de loteamento,
obras de urbanizao, construo de edifcios,
obras hidrulicas, vias de comunicao, aterros, escavaes e destruio do coberto vegetal
(art. 4., n. 1).
Segundo o disposto no Decreto-Lei n. 468/71,

de 5 de Novembro, consideram-se objecto de
propriedade privada, sujeitos a servides administrativas, os leitos e margens das guas no
navegveis nem flutuveis que atravessam os
terrenos particulares, bem como as parcelas dos
leitos e margens das guas do mar e de quaisquer guas navegveis ou flutuveis que forem
objecto de desafectao ou reconhecidas como
privadas. Consideram-se igualmente objecto de
propriedade privada, sujeitas a restries de
utilidade pblica, as zonas adjacentes.
De acordo com o Decreto-Lei n. 46/94, de
22 de Fevereiro, alterado pelo Decreto Lei n.
234/98, de 22 de Julho, os proprietrios ou
possuidores de parcelas de leito e margens que
no integrem o domnio pblico devem mant-
Esta duplicidade de critrios gera situaes em

que os particulares so, por um lado, compelidos a realizar aces de limpeza e desobstruo de leitos e margens e, por outro, impossibilitados de o fazer, dado que o regime da REN
no permite qualquer tipo de mobilizao do
terreno.
47 Nos planos territoriais, nomeadamente nos PDM, so frequentemente confundidas as servides derivadas do domnio pblico hdrico
com as decorrentes da servido de margem do domnio hdrico, estabelecida pelo Decreto-Lei n. 468/71.
48 Entretanto alterado pelos Decretos-Leis n.os 316/90, de 13 de Outubro, 213/92, de 12 de Outubro, e 79/95, de 20 de Abril.
92
O actual regime da REN impossibilita a utilizao normal do domnio hdrico, designadamente

das praias, ao proibir a instalao de apoios de
praia e de equipamentos, bem como o estacionamento e acessos, indissociveis do uso balnear.
A REN inviabiliza igualmente o desenvolvimento
de culturas biogenticas (por exemplo, aquiculturas) e a sementeira, plantao e corte de rvores, quando estas actividades silvcolas so
permitidas pelo regime jurdico da utilizao do
domnio hdrico, desde que tituladas por licena
ou por contrato de concesso.
Por outro lado, o Decreto-Lei n. 468/71, nos
art.os 12. e 16. (em vigor), prev a hiptese
de expropriao de parcelas privadas de leitos
ou margens pblicos, se esta se tornar necessria para a execuo de obras hidrulicas, e a
de pagamento de indemnizaes aos proprie-
trios prejudicados por obras de hidrulica de

qualquer natureza que excedam os encargos
resultantes das obrigaes legais dos proprietrios, o que no sucede com a REN, que impe
o nus resultante do seu regime revelia do
proprietrio do terreno afectado.
Tambm as definies includas na REN so
fortemente imprecisas e pouco exemplificativas, para alm de utilizarem conceitos de difcil
compreenso como linha de mximo alagamento, reas com riscos de eroso ou zonas
declivosas, contrastando com a clareza tcnica
das noes apresentadas na legislao relacionada com o domnio hdrico.
Considerando o rigor e suficincia da legislao especfica em vigor relativa ao domnio
hdrico, desnecessria e perturbadora a forma
como a REN interfere neste domnio.
93
Regime da REN e Regime Jurdico das reas Classificadas
REGIME DA REN E REGIME JURDICO DAS REAS CLASSIFICADAS

7,6% do territrio nacional est integrado na
Rede Nacional de reas Protegidas, e cerca de
21,5% foi classificado no mbito da demarcao da Rede Natura 2000 (directivas Aves e
Habitats). Estes valores percentuais encontram-se ao nvel da mdia dos pases europeus,
no entanto, uma anlise mais aprofundada revela que a superfcie mdia dos stios da Rede
Natura em Portugal Continental mais de seis
vezes superior mdia comunitria. Mesmo os
pases que possuem regies biogeogrficas parecidas com as portuguesas foram muito mais
criteriosos e prudentes na extenso das reas
classificadas. Em grande parte destas reas territoriais classificadas no se encontram valores
que justifiquem a sua conservao especial e
esta discrepncia diminui a eficcia das medidas de conservao nas zonas onde estas efectivamente so necessrias. Em muitos dos casos
onde a conservao dos recursos naturais tm
interesse, o caminho a adoptar pode no ser a
sua incluso em rea classificada, o que s deve
acontecer se for a nica forma do Estado garantir a salvaguarda desses recursos, devendo,
sempre que possvel, procurar alternativas que
passam pelo envolvimento das populaes, dos
proprietrios e dos municpios nas polticas e
aces de conservao da natureza. A prpria
Directiva Habitats sublinha a importncia desta
poltica, que mais no do que uma consagrao do princpio jurdico da proporcionalidade,
na sua vertente da exigibilidade.
As reas classificadas e o regime da REN carecem de uma integrao unificadora, cujo
sentido bvio na lgica de uma poltica de
conservao dos recursos naturais. A maioria
das pessoas, mesmo especialistas na rea das

cincias naturais e das engenharias do ambiente,
parte do princpio de que as reas protegidas,
em particular, e as reas classificadas, em geral, esto integradas na REN e que so o seu
corpo essencial, ficando surpreendidas quando
tomam conhecimento de que em regra a REN
no contempla essas reas.
No colhe o argumento de que as reas protegidas j se encontram sob o controlo do Instituto da Conservao da Natureza e que a
REN vai captar outros territrios. Este argumento surpreendente mas esclarecedor do
carcter expansionista e tutelar do diploma,
agravado pela vertente estritamente administrativista que o instrumentaliza.
No entanto, por distraco ou por falta de coordenao, h reas classificadas onde a REN
foi demarcada, o que no deixa, afinal, de gerar
confuso: partes das reas classificadas esto sob
o regime da REN, outras partes esto fora.
Em momento algum se identifica e se trata, nos
chamados ecossistemas da actual REN, a proteco de espcies ou habitats. As principais
componentes de um ecossistema so pura e
simplesmente obliteradas da REN, que se reduz
ao enunciado de um conjunto de situaes geomorfolgicas particulares, com pouca ou nenhuma relao com comunidades biticas com
interesse para a conservao, qualquer que seja
o nvel considerado. Note-se, inclusivamente,
que a primeira verso da REN 49 considerava
que uma faixa de 100 m para alm das bermas das auto-estradas e vias rpidas e de 50 m
49 Cfr. alnea i) do n. 2 do art. 2. do Decreto-Lei n. 322/83, de 5 de Julho.
94
para alm das restantes estradas nacionais

constitua um ecossistema interior.
As listas de espcies e habitats com interesse
para a conservao no mbito da Rede Natura
2000 emanam de conceitos intelectualmente
srios, o que no garante que a sua demarcao
tenha sido sempre correcta, podendo mesmo
constatar-se que, em muitos casos, foi claramente abusiva. Porm, no caso da REN, a base
conceptual ostensivamente uma fraude intelectual, sendo a sua demarcao, consequentemente, um despautrio.
Acresce que, para a manuteno num estado
favorvel de conservao das espcies e habitats protegidos pelas directivas europeias, a
prpria Directiva prev que as actividades
scio-econmicas devem ser encorajadas 50,
enquanto que, ao invs, a REN a negao dos
usos do solo, impondo o abandono a uma regenerao selvagem e criando as condies
propcias para a ocorrncia de incndios florestais.
Tambm ao contrrio da Directiva Habitats,
a REN totalmente omissa relativamente aos
custos de gesto e de manuteno dos terrenos que remete a uma suposta funo estrita
de conservao. Note-se que qualquer territrio necessita, por exemplo, de ser defendido
contra agentes fsicos e biticos, como pragas
e doenas. Tal implica a concretizao de uma
poltica activa de proteco, vigilncia, monitorizao e policiamento, a qual envolve necessariamente custos fixos associados.
A classificao dos usos do solo e a disciplina
da sua utilizao, principalmente para fins con-
servacionistas, um processo complexo que

pode comear por um trabalho analtico, pela
expresso de intenes e interesses ligados
propriedade ou comunidade, devendo sempre
culminar numa deciso poltica responsvel pela
classificao propositiva em sede de plano territorial. No entanto, este plano deve assegurar
que o estatuto jurdico dos prdios em causa
est conforme com a classificao de uso que
o plano configura. O conhecimento da realidade
biofsica tem de ser completado com a equao
jurdica dos direitos envolvidos e com a ponderao dos interesses econmicos presentes, das
esferas pblica e privada. A REN no pode ser
avaliada margem deste espectro.
A REN, nas suas sucessivas verses, assenta
num equvoco grosseiro, ao dizer que identifica ecossistemas costeiros e interiores, quando
tal nunca acontece. Designaes como equilbrio ecolgico e estabilidade ecolgica so
utilizadas como estandartes para a conquista
de um poder deslocado e imprprio sobre o
territrio.
As cartas da REN no so mais do que um
pretexto para chamar a determinados sectores
da Administrao um poder arbitrrio sobre a
classificao e afectao dos usos do solo, escamoteando a efectiva salvaguarda dos valores
naturais e as implicaes sociais e econmicas
envolvidas nesta matria, a qual carece de uma
procedimentalizao complexa, que envolve
os alicerces da poltica de solos nacional.
Perante isto, a REN no pode ser avaliada ingenuamente, como se estivesse em causa a
salvaguarda de determinadas funes e potencialidades de que depende o equilbrio ecolgico
50 A indispensabilidade de considerar as necessidades scio-econmicas consta do diploma que transpe para a legislao portuguesa
as disposies da Directiva Aves e da Directiva Habitats (Decreto-Lei n. 140/99, de 24 de Abril, alterado pelo Decreto-Lei n. 49/2005, de
24 de Fevereiro), e do actual regime jurdico dos instrumentos de gesto territorial (Decreto-Lei n. 380/99, de 22 de Setembro, alterado
pelo Decreto-Lei n. 310/2003, de 10 de Dezembro).
95
Regime da REN e Regime Jurdico das reas Classificadas
e a estrutura biofsica das regies. Este fraseado intimidatrio e vazio, porque as ditas
funes e potencialidades ficam na mais escura indeterminao e se invoca a dependncia
de um absolutamente vago equilbrio ecolgico, que, colocado desta forma abstracta e
geral, nada significa. Apresenta-se, contudo, de
uma forma que psicologicamente manipula a
opinio pblica, de tal sorte que quem criticar
a REN seja acusado de ser contra a defesa dos
valores naturais e inimigo do Ambiente.
territoriais, considerando os valores em causa,

os quais devem estar claramente identificados
em relatrios de especialidade. Deve tambm
ser conhecido um plano sectorial de conservao, incluindo os meios cientficos, tcnicos e
financeiros envolvidos. perante o comprometimento com objectivos bem explcitos e com
resultados esperados que se podem tomar decises polticas sobre a afectao do territrio,
considerando os custos e a faculdade de a qualquer momento observar e avaliar resultados.
surpreendente a questo em torno, por

exemplo, das reas de cabeceira de linhas de
gua onde a REN vai, por princpio, proibir
as aces de iniciativa pblica ou privada que
se traduzam em operaes de loteamento, obras
de urbanizao, construo de edifcios, obras
hidrulicas, vias de comunicao, aterros, escavaes e destruio do coberto vegetal (cfr.
art. 4. do Decreto-Lei n. 93/90, de 19 de
Maro). As zonas de cabeceira, enquanto tais,
no possuem qualquer caracterstica que justifique estas proibies. Trata-se de um pretexto, de um expediente, sem qualquer fundamento tcnico ou cientfico.
As reas classificadas so, em geral, extensas

superfcies territoriais, integrando diversas unidades territoriais, dentro das quais, por sua
vez, se diferenciam usos do solo afectos a variadas categorias. No interior do Parque Nacional da Peneda-Gers h aglomerados urbanos, compartimentos agrcolas, unidades de
hotelaria e centrais hidroelctricas, que devem
ser enquadrados.
As reas classificadas deveriam estar integradas

dentro da Reserva Ecolgica Nacional, com
um correspondente programa de conservao
especfico para cada uma das suas unidades
O conceito da REN deve evoluir para adquirir

uma operacionalidade legitimadora e promotora de medidas especiais de salvaguarda e valorizao determinadas no mbito de um plano
sectorial de ordenamento de cada rea protegida em concreto. importante o desenvolvimento de jurisprudncia, saberes experimentados e prticas criadoras de uma cultura sobre
a forma de cuidar os territrios.
96
CRITRIOS A ADOPTAR NAS REAS DE INTERVENO

DOS POOC E DOS POAAP
Os planos especiais de ordenamento do territrio so os planos de ordenamento das reas
protegidas, os planos de ordenamento de albufeiras de guas pblicas (POAAP) e os planos
de ordenamento da orla costeira (POOC). 51
importante lembrar que o Decreto-Lei n.
380/99, de 22 de Setembro, estabelece que os
PEOT constituem um meio supletivo de interveno do Governo (n. 2 do art. 42.) e tm
um carcter transitrio. Em circunstncias normais, o regime de salvaguarda de recursos e valores naturais deve decorrer dos contedos dos
planos directores municipais e de planos sectoriais das entidades que tutelam o territrio onde
esses recursos e valores esto localizados.
No Direito comparado, encontram-se situaes
semelhantes quelas que entre ns confrontam
as tutelas dos PDM e dos PEOT. Nas Lecciones
de Derecho Urbanistico pode significativamente
ler-se la vigente Ley califica formalmente al
Plan General Municipal en su art. 10.1 como
instrumento de ordenacin integral del territorio. El origen de esta calificacin est evidentemente relacionado com el propsito de cortar
el paso a la prctica fraudulenta extendida
bajo la Ley de 1956 de obviar las exigencias
de los instrumentos generales de ordenacin por
via de la ilegtima extensin del contenido y
funcin de los Planes Especiales.... 52
Tambm em estudos franceses sobre urbanismo, o problema do abuso da Administrao
Central em matria de planeamento do territrio com recurso aos planos supramunicipais

referido nos seguintes termos: Les documents supra-communaux Ils concernent plus
particulirement les shmas directeurs donc
lapplication perverse tend de plus en plus au
blocage des evolutions souhaites par les comunes concernes. LEtat, trop souvent par le biais
du contrle de lgalit, constraint les comunes,
sinon rcupre les pouvoirs dones celles-ci par
les textes concernant la dcentralisation. 53
Considerando que os planos especiais esto a
ser desenvolvidos de uma forma sistemtica e
com grande detalhe pelo mesmo ministrio
que tutela a REN (Ministrio das Cidades,
Ordenamento do Territrio e Ambiente 54),
no tem sentido que estes planos tenham que
se submeter REN, sob pena de serem negativamente constrangidos pelo seu regime ou
de se sujeitarem ao pesado processo da sua
alterao. Observa-se que os POOC prevem,
e muito bem, a infra-estruturao das praias
para o uso balnear, sendo necessrio implantar
construes, acessos, parques de estacionamento e outros elementos de apoio, que so
proibidos pelo regime da REN.
Relativamente orla costeira, os critrios de
planeamento devem ter em considerao:
1. Com base nos aglomerados urbanos existentes no litoral, assegurar uma oferta generosa,
confortvel e apelativa de praias urbanas.
Desta forma, pretende-se que a maior parte
51 O Decreto-Lei n. 131/2002, de 11 de Maio, veio instituir um novo tipo de plano especial de ordenamento do territrio: o plano de ordenamento de parque arqueolgico (cfr. art. 6.).
52 GARCIA DE ENTERRIA, E., PAREJO ALFONSO, L., 1979. Lecciones de Derecho Urbanistico. Editorial Civitas, S.A., Madrid, 459 pp.
53 DELAPORT, M., 1987. La Rgle et lUrbanisme. Propositions de Dereglementations. Association des tudes Foncires, Paris, 277-283.
54 Fora desta lgica fica o plano de ordenamento de parque arqueolgico que, pela natureza dos interesses protegidos, est sujeito tutela
do Ministrio da Cultura.
97
Critrios a Adoptar nas reas de Interveno dos POOC e dos POAAP
2.
3.
4.
5.
6.
dos veraneantes aflua a estes praias, reduzindo a presso sobre as praias naturais. A
proteco das zonas sensveis depende aqui
da qualidade e eficincia do planeamento
urbano. frequente encontrar-se uma sistemtica oposio expanso das praias urbanas, criando efeitos de congestionamento
e de desconforto por pura teimosia, falta de
conhecimento urbanstico e sem observar
que assim se esto a fomentar procuras, indesejveis e difceis de controlar, sobre as
praias naturais. Refira-se que a proteco
dos recursos naturais , em grande parte,
um problema urbanstico;
Deve ser evitada a urbanizao contnua do
litoral, os aglomerados com avenidas marginais ocenicas distribuem-se espaadamente,
comunicando entre si por vias interiorizadas,
de modo a preservar a orla costeira;
As formaes dunares devem ser protegidas e estabilizadas recorrendo-se s tcnicas
de fixao de areias, utilizadas em Portugal
desde h sculos e que conjugam a modelao com o coberto vegetal;
Uma das ameaas aos recursos naturais so
as acessibilidades, que permitem o uso descontrolado do territrio, o parqueamento desregrado, o campismo selvagem e a utilizao
sistemtica e pblica de stios que no esto
preparados, adaptados e acompanhados por
servios de conservao e limpeza;
A crescente procura de percursos de natureza justifica que se preparem percursos do
tipo greenways ao longo dos trechos da
costa com especial valor paisagstico;
as actividades agrcolas e florestais tradicionalmente localizadas nas zonas costeiras e
com configuraes paisagsticas especficas
e muito variveis devem ser objecto de cuidados de planeamento no sentido de manter as actividades econmicas, respondendo
sua evoluo e s necessidades das popu-
laes locais, e ao mesmo tempo salvaguardar e valorizar a paisagem;

7. considerando as presses da procura imobiliria sobre uma grande parte do litoral,
os planos territoriais devem tratar de uma
forma frontal, transparente e justa a gesto
dos direitos de desenvolvimento urbanstico, nomeadamente para o turismo, esclarecendo os proprietrios e o mercado sobre
as regras de alterao e conservao de usos
do solo. O sistema de planeamento no seu
conjunto deve ter uma coerncia que merea o respeito e a confiana dos agentes
do mercado imobilirio, sob pena de alimentar uma das principais causas da degradao dos recursos naturais que advm da
especulao imobiliria;
8. a segunda residncia, as aldeias de vilegiatura e os empreendimentos tursticos, no
podem continuar a ser tratados nos planos
como espaos perdidos para a conservao
da natureza e valorizao da paisagem.
fundamental tratar e integrar estes desenvolvimentos como oportunidades de criar
e recuperar valores naturais, e de qualificar
a paisagem. Para isso os planos tm de conter um trabalho conceptual que permita
avaliar o mrito dos seus contedos arquitectnicos, paisagsticos e ecolgicos.
Relativamente s albufeiras de guas pblicas,
os critrios de planeamento devem ter em
considerao:
1. o controlo dos usos do solo em toda a bacia
a montante, de modo a reduzir os riscos de
poluio. O nico uso que, em princpio,
no apresenta riscos de poluio o uso silvestre. O uso agrcola e o uso urbano tm
sempre um impacte ambiental associado,
que deve ser avaliado, mitigado e parametrizado dentro de valores aceitveis. Este
controlo dos usos no se pode circunscrever
98
a um anel de 500 m em torno da albufeira,

um cuidado que deve ser estendido a toda
a bacia drenante. O que no justifica que os
POAAP chamem a si a determinao em
matria de planeamento urbanstico, turstico, industrial, agrcola ou outros, que so
competncia dos PDM, com os quais os
POAAP se devem articular, fornecendo informao e orientaes da especialidade hidrolgica;
2. a regularizao dos cursos de gua a mon-
tante, para evitar regimes torrenciais e fenmenos de assoreamento da prpria albufeira;

3. as medidas de proteco do solo contra a
eroso, o que envolve o ordenamento agrcola e florestal;
4. a organizao e regulamentao da utilizao das toalhas de gua e das margens das
albufeiras para fins de recreio;
5. a gesto da utilizao das guas para os seus
diversos utilizadores pblicos e privados.
99
Os Servios Florestais
OS SERVIOS FLORESTAIS
Os Servios Florestais tm a sua origem em
1824, na Administrao Geral das Matas do
Reino. A partir de 1901, sob a alada da Direco Geral da Agricultura, a fim de implementar
o Regime Florestal, d-se uma profunda reestruturao destes servios, os quais registam um
desenvolvimento contnuo e com resultados
globalmente positivos at meados da dcada de
60, altura em que se observa uma progressiva
degradao da Administrao Pblica florestal,
afectando particularmente a capacidade operativa dos servios em trabalhos de campo.
No princpio da dcada de 70, no Governo do
Professor Marcello Caetano, criada a Comisso Nacional do Ambiente, sob a direco do
Engenheiro Correia da Cunha, no mbito da
elaborao de um relatrio a apresentar por
Portugal na Conferncia de Estocolmo 55, e
cujo principal objectivo consistia em enfrentar
os crescentes problemas da poluio e avanar
no desenvolvimento de uma poltica ambiental explcita.
Em 1974, no Ministrio do Equipamento Social e Ambiente, criada uma Subsecretaria
de Estado do Ambiente que se estabelece independentemente da j existente Comisso
Nacional do Ambiente, passando ambas, curiosamente, a funcionar em paralelo. Uma das
primeiras medidas decretadas por esta Subsecretaria de Estado foi fazer depender da autorizao prvia da Direco-Geral dos Servios
de Urbanizao (!) o derrube de rvores, em
macio, no Pinhal de Leiria, o qual, desde o
tempo do Engenheiro Barros Gomes, 1882,
vem sendo explorado em sistema de corte raso
por talhes onde se deixam sementes seleccionados (ver Decreto n. 21/75, de 22 de

Janeiro). Esta interferncia completamente
deslocada no sector dos servios e da engenharia florestal foi ignorada e desprezada, no obstante ser o sinal de alarme de uma poltica
apostada no desmantelamento dos Servios
Florestais com o objectivo de colocar os espaos silvestres sob a tutela do novo poder que
deu origem ao Servio Nacional de Parques,
Reservas e Patrimnio Paisagstico, que viria
mais tarde a constituir o Servio Nacional de
Parques, Reservas e Conservao da Natureza,
actualmente designado por Instituto da Conservao da Natureza (ICN).
Por outro lado, tambm a subordinao dos
Servios Florestais, responsveis por cerca de
64% do territrio, ao Ministrio da Agricultura, que responde por 32%, constituiu sempre uma fonte de conflito.
A Estao Florestal Nacional (EFN), entidade
incumbida da investigao e desenvolvimento,
anteriormente integrada na Direco-Geral
dos Recursos Florestais (previamente designada por Direco-Geral dos Servios Florestais e Aqucolas) foi, em 1975-76, integrada
no Instituto Nacional de Investigao Agrria
(INIA), com graves repercusses ao nvel da
funcionalidade de ambos os servios e da conduo e aplicao dos estudos.
Em 1983, o diploma da REN veio defender e
estabelecer uma poltica de abandono dos espaos silvestres, proibindo a qualquer alterao do coberto vegetal, que se traduz no
55 Conferncia Mundial sobre o Ambiente Humano, realizada em Estocolmo, em 1972.
100
impedimento de operaes de limpeza de

matos, apostando numa regenerao selvagem
da vegetao, sem critrios ecolgicos, silvcolas, econmicos, cinegticos ou paisagsticos.
Atitude ingnua, irresponsvel, mas extraordinariamente cmoda e alicerce de muito poder
arbitrrio sobre a economia do territrio. Os
servios eram orientados pela filosofia passiva de que os espaos silvestres se conduzem
a si prprios, sem a necessidade de uma interveno competente, prescindindo-se do co-
nhecimento cientfico, tcnico e dos trabalhos

de campo, e entregando-se o territrio providncia de uma dinmica natural bruta. Assim,
em sede dos planos directores municipais
(PDM), foram afectos REN entre 40% a
50% do territrio.
Em linhas gerais, assim se desdobraram as duas
frentes que ao longo das ltimas dcadas inviabilizaram de forma sistemtica o desenvolvimento de uma poltica florestal consequente.
101
O Regime Florestal
O REGIME FLORESTAL
No obstante os avisos dados por diversos analistas do sector florestal, entre os quais se destacam as teses do Professor Azevedo Gomes,
surpreendente que s perante o surto de incndios florestais que assolou o pas no Vero
de 2003 se tenha reconhecido politicamente
a degradao em que se encontram os espaos
silvestres e a ausncia de uma poltica florestal
eficaz. Estas circunstncias dramticas expuseram deficincias estruturais, como o enfraquecimento dos servios pblicos de assistncia aos espaos silvestres e o estado de abandono dos campos, aspectos que foram sendo
mais ou menos escamoteados ao longo dos
anos, e chamaram a ateno para a premncia
de redefinir as linhas e orientaes relativamente a estes espaos.
fende a do aproveitamento dos espaos silvestres nas suas mltiplas funes, utilizaes
e actividades, desde as zonas nicas de parques
e reservas at s florestas de produo, numa
perspectiva interventiva e tecnicamente fundamentada nos princpios da silvicultura e da
ecologia.
necessrio implementar as mudanas de base

indispensveis ao ordenamento dos espaos
silvestres: a reabilitao dos Servios Florestais,
a recuperao da Lei do Regime Florestal 56 e
a alterao de diplomas legais presentemente
obstaculizantes como os da RAN e da REN.
De facto, s uma poltica abrangente e concertada permitir alimentar esperanas no restabelecimento do sector, de modo a obter polticas e resultados positivos.
A direco apontada pelo Regime Florestal em

1901, que foi ignorada, por vezes de forma
ostensiva, no decurso das ltimas dcadas,
pode agora ser retomada, actualizando os aspectos que entretanto, naturalmente, se tornaram obsoletos e resgatando todos aqueles
que se apresentam ainda espantosamente actuais, considerando que se trata de um decreto
com mais de um sculo de existncia. nesta
linha de actuao, em que se aposta no mrito
das aces, na competncia dos profissionais
e na clarividncia de uma viso estratgica e
integrada do territrio, visando sempre o interesse geral, que deve residir o futuro dos espaos silvestres. Ao invs, persistir na via meramente obstativa, que vota os terrenos ao
abandono, os proprietrios ao absentismo e
que abre caminho especulao, insistir na
desresponsabilizao e desmazelo que redundaram em desastre.
A afectao de terrenos ao uso silvestre, tal

como aos restantes usos do solo, implica responsabilidades associadas a cuidados de silvicultura. Os acontecimentos trgicos de 2003
foram a demonstrao cabal de que a floresta
deixada em condio derrelicta, entregue a si
mesma, no s no se auto-sustenta como constitui um perigo pblico. A via que aqui se de-
Esta Lei admirvel estabeleceu uma base de

poltica florestal para alcanar objectivos concretos como assegurar no s a criao, explorao e conservao da riqueza silvcola, sob
o ponto de vista da economia nacional, mas
tambm o revestimento florestal dos terrenos
cuja arborizao seja de utilidade pblica, e
conveniente ou necessria para o bom regime
56 Decreto de 24 de Dezembro de 1901 e legislao complementar associada (Decreto de 24 de Dezembro de 1903, Decreto de 11 de Julho
de 1905, Decreto-Lei n. 39 931, de 24 de Novembro de 1954, Decreto n. 44 625, de 13 de Outubro de 1962, e Despacho conjunto dos Ministros do Planeamento e da Administrao do Territrio, da Agricultura, Pescas e Alimentao e do Ambiente e Recursos Naturais, de
6 de Maro de 1991).
102
das guas e defesa das vrzeas, para a valorizao das plancies ridas e benefcio do clima,
ou para a fixao e conservao do solo, nas
montanhas, e das areias do litoral martimo
(ver Decreto de 24 de Dezembro de 1901, Parte
IV, Ttulo II, Captulo IV, Seco I, art. 25.),
alicerada nos seguintes princpios:
1. Estruturao dos diferentes Servios Florestais destinados a executar e aplicar o
Regime Florestal nas diversas frentes de
aco: criao e explorao das matas no
regime florestal total, criao e explorao das matas no regime florestal parcial,
fomento florestal, hidrulica florestal,
polcia florestal e conservao das matas
e estatstica florestal e informaes de interesse silvcola.
2. Definio de uma estrutura hierrquica
clara dos Servios Florestais, com uma
determinao precisa das atribuies e
competncias de cada membro do pessoal,
criando sentido de dever e obrigao de
apresentao de resultados.
3. Considerao dos aspectos de execuo
financeira, prevendo estudos de viabilidade
econmica da aplicao do diploma.
4. Reorientao das receitas das exploraes
das matas para novas arborizaes, inclusivamente a aquisio de terrenos para arborizao, reinvestindo na floresta e assegurando, assim, a continuidade dos espaos
silvestres.
5. Assumpo de que a qualidade dos servios e dos resultados dependem da investigao cientfica e da informao estatstica
sobre o sector. De facto, um dos Servios
previstos, como se referiu no ponto 1, era
o Servio de estatstica florestal e informaes de interesse silvcola.
57 Lei n. 33/96, de 17 de Agosto.
6. Criao e explorao de viveiros florestais,

colheita e preparao de sementes e de
outro material vegetal de qualidade.
7. Distino dos terrenos de acordo com o seu
regime de propriedade e reconhecimento
de que a propriedade florestal privada, por
si s pode no ter condies para assegurar
a boa conduo tcnica e econmica da explorao, necessitando de uma ajuda em
permanncia dos servios pblicos.
8. Subordinao da propriedade privada de
terrenos florestais ao Regime Florestal parcial, permitindo aos servios florestais conduzir os povoamentos nesses prdios. Os
proprietrios que no aceitassem esta condio podiam solicitar uma expropriao,
sendo que, nesse caso, a mata ou os terrenos a arborizar passavam para a posse do
Estado.
9. Criao de incentivos fiscais, por exemplo,
atravs de iseno da ento designada Contribuio Predial, para os proprietrios que
se submetessem ao Regime Florestal.
10. Incluso de uma fase de inqurito pblico
que permitisse avaliar os impactos da submisso dos terrenos ao novo regime e s
suas limitaes, procurando estimular a
adeso popular e minimizar situaes de
conflito, tentando nunca impor o Regime
revelia dos interesses das populaes.
11. Execuo material de um programa de
trabalhos, revelando a escolha inequvoca
de uma abordagem prtica de realizao
de aces efectivas nos terrenos.
Destes princpios, descritos de forma to sumria, ressaltam, desde logo, a sensatez das
opes preconizadas (patente na procura de
uma harmonizao com o interesse pblico),
a inteligibilidade dos objectivos que guiam o
103
O Regime Florestal
diploma e a clareza do elenco dos meios para

atingi-los (tcnicos, materiais, humanos e financeiros).
Refira-se que a Lei de Bases da Poltica Florestal 57, publicada em 1996, embora no mencione
explicitamente o Regime Florestal, integra (ainda
que sempre em traos muito gerais) alguns dos
aspectos abordados neste ltimo.
} ARTICULAO ENTRE
O REGIME FLORESTAL E A REN
Tendencialmente, todos os espaos de uso silvestre com escala que justifique a sua conduo
em regime silvo-pastoril, explorao florestal
ou como espao silvestre de proteco devem
ser integrados dentro do Regime Florestal.
Cultiva-se aqui o propsito de responder necessidade de assistir tcnica e administrativamente a todos os espaos silvestres, pblicos
ou privados. Deste modo haver condies para
garantir uma responsabilizao pela conservao e explorao destes recursos e acabar com
o estado de abandono e de desleixo em qualquer parcela do territrio nacional.
Se qualquer proprietrio de um terreno rstico afecto REN entender actualmente florest-lo sem recurso a fundos pblicos de financiamento, no poder faz-lo, o que o coloca perante o impedimento de desenvolver
qualquer projecto de reflorestao, limpeza de
matos ou beneficiao para explorao cinegtica, porque a REN estabelece um regime
de regenerao selvagem.
H falta de trabalho de articulao entre diplomas e regimes de planeamento do territrio
para os espaos rsticos, constatando-se situaes absurdas como as que se passam a expor.
O proprietrio de terrenos afectos REN que

deseje fazer uma arborizao de eucaliptos numa
rea superior a 50 ha (em alguns municpios,
mesmo com reas inferiores) pode faz-lo se
para tal tiver o seu projecto aprovado pela
DGRF, sem interferncia da comisso da REN
que, nestes casos, no tem o direito de se pronunciar. Contudo, no caso do mesmo proprietrio pretender arborizar o seu terreno no com
eucaliptos mas procedendo instalao de povoamentos de sobreiros, carvalhos ou pinheiros,
sem recorrer a programas de financiamento pblico, a DGRF no tem enquadramento para
validar oficialmente o projecto, aplicando-se,
portanto, o regime de interdio da REN.
Note-se que no primeiro caso a plantao de
eucaliptos no necessitou de estar enquadrada
em projecto subsidiado, uma vez que o Decreto-Lei n. 175/88, de 17 de Maio, e legislao complementar, que visa controlar a expanso dos eucaliptos, acaba por favorecer e
estimular este tipo de silvicultura intensiva to
criticada pelos prceres da REN.
O nosso pas no possui uma lei geral de cortes ou de alterao do uso do solo florestal.
Probe-se a limpeza de matos e a instalao de
novos povoamentos em terrenos da REN, e
permite-se que nos espaos silvestres se proceda a cortes indiscriminados para a generalidade das espcies (exceptuando-se o sobreiro,
a azinheira e o azevinho).
} ARTICULAO ENTRE
O REGIME FLORESTAL E A RAN
Os conflitos entre a RAN e o Regime Florestal so mais acentuados. Dentro da Mata Nacional de Leiria foram demarcadas centenas
de hectares de RAN, que interdita a florestao nestes terrenos. No vale da ribeira de Moel,
104
em plena Mata de Leiria, onde nunca se fez

agricultura e onde a conduo florestal segue
o regime de explorabilidade fsica (as rvores
s so cortadas quando morrem) e o de explorao regular, a afectao RAN um erro
grosseiro que atesta um distanciamento das
realidades que se materializam no terreno.
Este apenas um exemplo que se repete em
inmeros outros casos de matas nacionais (submetidas ao Regime Florestal total) e de permetros florestais (submetidos ao Regime Flo-
restal parcial) e, simultaneamente, ao regime

da RAN, ficando os terrenos sujeitos a condicionantes contraditrias.
Como refere Joo Pinho, a proibio da florestao de solos integrados na RAN, exceptuando-se os projectos aprovados ou autorizados
pela Direco-Geral das Florestas, deixa subentender que a floresta destri a potencialidade
agrcola dos solos afectos RAN, pressuposto
errado porque o uso florestal tem propriedades
pedognicas. 58
58 PINHO, J., 2000. Referncias para o Planeamento Florestal. Dissertao para obteno do grau de Mestre em Planeamento Regional e
Urbano. Universidade Tcnica de Lisboa. Lisboa, pp. 95.
105
Elementos Constituintes de um Plano de Ordenamento AgroFlorestal
ELEMENTOS CONSTITUINTES DE UM PLANO

DE ORDENAMENTO AGROFLORESTAL
1. Diagnstico da situao: caracterizao biofsica do territrio, das redes de infra-estruturas, dos usos do solo, das estruturas de
povoamento, das exploraes agrcolas e florestais.
2. Enunciado dos problemas estruturais e dos
problemas particulares colocados pelos proprietrios, agricultores e empresrios florestais.
3. Propostas de orientao no que concerne
melhoria das actividades agrcola e florestal,
e transformao e comercializao dos
seus produtos.
4. Fomento de actividades complementares
(indstria, comrcio, artesanato e turismo)
que se considerem importantes para a sustentao scio-econmica residente.
5. Programao de medidas para a salvaguarda
e valorizao dos recursos naturais, dos
campos agrcolas e da paisagem.
6. Afectao dinmica e consequente dos terrenos aos diversos usos, considerando o
efectivo exerccio das actividades que lhes
esto associadas.
7. As unidades territoriais da RAN tm como
referncia comunidades ou conjuntos de
comunidades de agricultores que esto ou
que podero vir a estar unidos por interes-
ses econmicos e sociais, que lhes so comuns no exerccio da actividade agrcola, e

onde a gesto territorial requeira aces
concertadas.
8. Cumpre ao planeamento agro-florestal a
produo, compilao e difuso de informao sobre o mercado de terras agrcolas,
florestais e sobre o espao rstico em geral.
Os servios devem elaborar regularmente
(de 2 em 2 anos) um repertrio sobre o
mercado de solos, considerando o valor
venal, o valor locativo e o valor de rendimento e fazendo a sua anlise crtica, a qual
deve competir a uma comisso concelhia.
Para cada categoria de terras agrcolas ou
florestais, e no contexto de uma determinada regio, deve ser elaborada uma carta
que refira:
o valor venal mdio;
o valor locativo mdio;
o valor do rendimento calculado com
base no rendimento bruto da explorao
e em referncias tendo em conta os principais sistemas de explorao praticados
na zona e as caractersticas edafoclimticas, geogrficas e cadastrais dos prdios
em concreto.
Estes diversos valores, mas em particular o
valor de rendimento, devem informar a estratgia do plano no que diz respeito poltica
de solos, com particular nfase para a estrutura fundiria e para a vertente fiscal.
106
ELEMENTOS PARA UM NOVO DIPLOMA DA REN

Na prtica do planeamento do territrio h
uma componente relativa proteco especial
de recursos naturais. Estes espaos, ao contrrio do que possa parecer, carecem de um especial acompanhamento e, por vezes, tratamento. Em qualquer dos casos, no se admite
o seu abandono e o simples proibicionismo
administrativo.
A conservao, na sua essncia, interveniente
como presena protectora de valores e condutora da relao dinmica da sociedade com os
territrios em causa, que, por sua vez, esto
sujeitos a transformaes devidas aos naturais
processos de biogeocenose. Neste contexto, o
acto de classificar para proteger e conservar
envolve uma grande responsabilidade poltica,
tcnico-cientfica e financeira, que deve ser
assumida e justificada com o conceito para o
espao territorial em causa. A conservao e a
proteco legitimam-se atravs da demonstrao dos valores em presena e avaliao dos
riscos potenciais que devem instruir a necessria argumentao sobre os objectivos do planeamento do territrio.
Por outro lado, a dinmica dos sistemas naturais tem tambm componentes de perigosidade,
isto , de probabilidade de ocorrncia de fenmenos naturais potencialmente destruidores,
num determinado perodo de tempo e, numa
dada rea (como, por exemplo, as cheias, os
galgamentos ocenicos, os movimentos de terrenos e os sismos). Nesta perspectiva, esses fenmenos geram fragilidades no territrio. Os usos
do solo e as actividades que lhes esto associadas, face a estas dinmicas, geram situaes de
vulnerabilidade, traduzida pelo grau de perda,
destruies e outros danos que afectem pessoas,
bens, as actividades econmicas, o patrimnio
natural, arquitectnico e paisagstico e, de algum

modo, a vida quotidiana, a sade e o bem-estar
das populaes (UNESCO).
A perigosidade relacionada com a vulnerabilidade determina o risco potencial de um dado
territrio.
Os valores naturais e os riscos potenciais devem
ser equacionados de forma distinta e no confundidos como acontece no actual Diploma
da REN. A Reserva Ecolgica Nacional informada por duas cartas: a carta de valores e
a carta de riscos.
A carta de valores identifica geograficamente
e regulamenta o conjunto das seguintes unidades territoriais que integram:
1. Zonas classificadas de parques e reservas
geridas de acordo com os respectivos planos de ordenamento.
2. Zonas de proteco especial para a avifauna
(ZPE), resultantes da aplicao da Directiva
Aves, e stios da lista nacional, resultantes
da aplicao da Directiva Habitats; A demarcao destas zonas deve ser aferida por
estudos que comprovem a existncia dos
valores em causa e que certifiquem com rigor
a sua localizao. Dever ainda ser acompanhada por um diagnstico do seu estado de
conservao e indicao das medidas necessrias para a sua salvaguarda e valorizao,
assim como das exigncias logsticas e dos
encargos financeiros envolvidos.
3. Cursos de gua, albufeiras, nascentes termais, ectonos ribeirinhos e guas subterrneas estratgicas para o abastecimento de
redes pblicas ou para as actividades econmicas especficas. Deve ser preservada
ou reforada a estabilidade das margens dos
107
Elementos para um Novo Diploma da REN
cursos de gua, fomentadas as obras de hidrulica florestal de regularizao de caudais

e controlo da eroso, salvaguardada a qualidade da gua e os ecossistemas aquticos
e ripcolas significativos. Os cursos de gua
e as suas margens carecem de cuidados regulares de desbastes e limpezas criteriosamente executados. As guas, sejam subterrneas ou de superfcie, devero ser sempre
preservadas de contaminaes que possam
impedir a sua utilizao, da a necessidade
de um controlo casustico dos usos e dos
riscos que lhes esto associados.
4. Espaos afectos ao Regime Florestal total e
parcial. Estes espaos devem ser conduzidos
de acordo com os critrios ou projectos da
Direco-Geral dos Recursos Florestais.
5. Praias, cordes dunares e arribas, tratados
de acordo com os seguintes princpios: assegurar uma oferta generosa e bem localizada de praias acessveis, devidamente infra-estruturadas e equipadas para satisfazer as
necessidades regionais e locais da procura
balnear de lazer, recreio e turismo; providenciar a salvaguarda e valorizao da paisagem do litoral, distinguindo as zonas que
se mantm no seu estado natural bruto, as
zonas urbanas, as zonas estabilizadas por
intervenes de engenharia florestal (fixao de dunas e arborizao de zonas do
Quaternrio), as zonas agrcolas que se aproximam da costa, por vezes com paisagens
muito caractersticas, os ncleos piscatrios
tradicionais e as zonas destinadas a empreendimentos tursticos.
6. Espaos demarcados e classificados como
espaos arbreos e arbustivos estruturantes
da paisagem (macios e cortinas arbreas e
arbustivas, e outros espaos silvestres, assim
como parques e jardins, a conservar ou a
criar, e que se justifiquem como relevantes
para a correcta composio e compartimen-
tao da paisagem, bem como suporte da

fauna selvagem).
7. Ecossistemas e geossistemas singulares que
entidades pblicas ou privadas entendam
por bem propor para serem integradas na
REN e cujos valores culturais e/ou naturais
sejam reconhecidos por especialistas e aceites pela respectiva Assembleia Municipal.
Incluem-se aqui os monumentos e stios de
expresso natural cuja conservao se justifica por razes cientficas, estticas, histricas, lendrias, paisagsticas e culturais no
sentido geral.
Estas classificaes interditam todos os usos,
actividades e alteraes de uso ou modos de
utilizao do solo que ameacem a conservao,
a proteco ou a criao destes valores. No
caso dos espaos arbreos e arbustivos estruturantes da paisagem, o corte de rvores ou
de tufos arbustivos fica dependente de uma
autorizao municipal, a qual responsabiliza
pela operao o executante competente que
se proponha conduzi-la.
O requerimento da autorizao feito pelo
proprietrio do terreno, indicando o executante responsvel. Nos restantes casos, a conduo e gesto da conservao assegurada
pela entidade competente que tutela o uso. O
requerimento deve ser acompanhado de uma
exposio da situao existente, justificando a
interveno por escrito e com esquemas desenhados, descrevendo a natureza e extenso
dos cortes de vegetao, a data em que as operaes tero lugar e se se ir proceder a eventuais plantaes, as quais devero ser objecto
de um plano esquemtico.
A demarcao da carta de valores da REN resulta da compilao das informaes provenientes da Direco-Geral dos Recursos Florestais,
108
do Instituto da Conservao da Natureza, do

Instituto da gua e da respectiva autarquia.
As cartas de valores do novo regime da REN,
assim que sejam aprovadas pela Assembleia
Municipal e ratificadas pelos ministrios competentes, substituem as cartas da actual REN.
A carta de valores deve demarcar, de forma
clara, unidades territoriais, permetros florestais e outras parcelas geogrficas onde sejam
interditas operaes urbansticas, construo
de edifcios e dinmicas de povoamento estranhos aos servios de conservao e explorao
dos recursos naturais ou que de algum modo
com eles conflituem.
A carta de riscos identifica e localiza todas as
actividades ou simples ocorrncias que constituam riscos de poluio, tectnicos, geomorfolgicos ou hidrolgicos, devendo especificar
esses riscos, assim como os cuidados a ter para
os controlar e mitigar.
A demarcao da carta de riscos deve fundamentar-se no seguinte quadro de informao:
1. Riscos relacionados com actividades antrpicas
fontes de rudo causadoras de poluio
sonora;
produo e emisso de efluentes que
ameacem poluir recursos hdricos;
produo e emisso de gases e poeiras
que ameacem poluir a atmosfera;
estaes de armazenamento ou tratamento de resduos slidos;
actividades susceptveis de poluir o solo;
focos infecto-contagiosos;
fontes de radiaes perigosas.
2. Riscos ssmicos
falhas activas, definidas pela Carta de
Neotectnica de Portugal, e formaes
quaternrias.
3. Riscos geomorfolgicos
reas afectadas por movimentos de terreno (desabamentos, deslizamentos, escoadas e outros);
reas sujeitas eroso costeira (costa
baixa e arenosa e arribas em materiais
pouco consolidados ou fissurados).
4. Riscos hidrolgicos
reas sujeitas a inundaes;
reas de recarga dos aquferos estratgicos, especialmente os que se localizam
em formaes carbonatadas de carsificao mdia e elevada e em formaes
de sedimentos no consolidados.
Cada unidade territorial afecta REN deve ter
um regulamento especfico com indicaes
precisas relativamente aos objectivos conservacionistas e s eventuais aces de desenvolvimento. importante que se distinga cada
tipo de unidade territorial integrado neste diploma, caracterizando o tipo de ecossistema
que se pretende salvaguardar, definindo o seu
enquadramento administrativo, o estatuto jurdico dos prdios, ou simplesmente dos terrenos em causa, e identificando as entidades
responsveis pelo tratamento de cada unidade
territorial em concreto. Cada unidade territorial classificada na REN pode apresentar-se
como uma paisagem quase acabada em termos
formais, requerendo apenas cuidados de conservao, ou apresentar partes degradadas, desenvolvimentos incompletos, usos deslocados,
a exigir intervenes mais ou menos profundas
que dependem de um programa de interveno e de princpios conceptuais que orientem
os projectos de reabilitao.
No acto de demarcao das unidades territoriais
da REN, devem ser identificadas as estruturas
de povoamento e as actividades econmicas localizadas no seu interior ou na sua envolvente
109
Elementos para um Novo Diploma da REN
prxima e equacionadas as eventuais relaes

de conflito entre os interesses das populaes
residentes e os objectivos da REN, de modo a
procurar plataformas de conciliao e de convergncia. Nas reas protegidas de parques e
reservas h que distinguir as parcelas onde prevalece em absoluto o estatuto de conservao
de ecossistemas quase selvagens que ficam exclusivamente sujeitas ao estudo cientfico, com
base num estatuto de interesse pblico, das outras onde se tolera o povoamento e as actividades econmicas relacionadas com a silvicultura,
a agricultura e o turismo. Neste ltimo caso, no
se estabelece qualquer restrio de utilidade pblica que contrarie a normal utilizao e fruio
dos bens em causa, no contexto dos usos autorizados e estabelecidos, apenas se estabiliza a
situao existente considerada ideal e que, por
isso, objecto de medidas de salvaguarda das
quais no decorre necessariamente qualquer direito indemnizatrio. O mesmo no sucede no
primeiro caso, onde se aplicam restries que
violam direitos reais elementares da propriedade
privada e se estabelece, de facto, um novo uso
vinculado proteco e acompanhamento segundo critrios da investigao cientfica nos
domnios da Biologia e da Ecologia aplicadas
conservao de recursos naturais.
Classificar como reas protegidas territrios
com paisagens degradadas, com florestas incipientes, agricultura deslocada e com populaes
pobres um contra-senso, ilude o entendimento
da realidade e confunde as aces do planeamento e da gesto. 59
Um territrio merece ser classificado como
parque natural quando constitui um paradigma
na forma de povoamento, na estrutura da paisagem e na sua sustentao scio-econmica
a populao vive bem, em harmonia com os

valores naturais presentes na sua unidade territorial. A constituio jurdica e administrativa
do parque natural vem ajudar a conservar uma
situao de equilbrio entre a populao e o
meio onde vive confortavelmente.
O fatal equvoco dos parques naturais estabelecidos no territrio nacional decorre de neles viver uma populao com graves dificuldades scio-econmicas e de apresentarem paisagens
decadentes, degradadas, com actividades econmicas deprimidas. A tudo isto acrescenta-se
a imposio de planos que conflituam com a populao residente, que no do soluo aos problemas sociais, nem contribuem para a proteco
dos valores naturais eventualmente presentes.
Na maior parte dos casos, recomendam-se mtodos de conservao criativa que contrastam
com os mtodos de conservao passiva.
A classificao dos usos do solo deve ser determinada na Carta de Ordenamento do PDM
e, assim sendo, os permetros florestais ficariam localizados em unidades territoriais onde
a categoria do uso silvestre beneficiasse de dominncia sobre as restantes categorias de uso
eventualmente presentes dentro da mesma
unidade. A regulamentao e gesto das relaes de vizinhana e das complementaridades
entre as diversas categorias de uso so a matria mais delicada do processo de planeamento,
dela depende a neutralizao das presses sobre
os espaos afectos aos usos menos rentveis
sob o ponto de vista estritamente econmico.
Pressupe-se uma articulao do processo de
estudo dos PDM ao nvel intermunicipal, com
o apoio dos servios competentes do Estado.
59 PARDAL et al., 1993. Normas Urbansticas. Vol. III Elementos de direito urbanstico. Loteamentos urbanos. Ordenamento agro-florestal,
pg. 173. Direco-Geral do Ordenamento do Territrio e do Desenvolvimento Urbano/Universidade Tcnica de Lisboa, Lisboa.
110
QUADRO COMPARATIVO ENTRE O ACTUAL REGIME DA REN

E A PROPOSTA APRESENTADA NESTE ESTUDO
Nesta proposta, a REN passa a ser constituda
na sua quase totalidade por espaos cuja demarcao da competncia da Administrao
Central, dando-lhes um enquadramento com
sentido operacional nos PDM, considerando
que este deve ser o nico plano de classificao, afectao e regulamentao dos usos do
solo, abrangendo a totalidade do territrio nacional. Esta proposta no municipaliza a REN,
o que de facto prope transformar um diploma com patologias graves, que entra na irracionalidade, num instrumento til para a
gesto integrada do territrio, comprometendo-se com um quadro de medidas e aces para
a salvaguarda de valores concretos e de preveno de riscos no contexto real dos diversos
usos e utilizaes do solo. A actual figura da
REN impe-se como uma classe de uso do
solo aberrante, remetendo para um uso silvestre imperativo e deslocado, o que no tem sentido na esfera da propriedade privada nem to-
-pouco na esfera da propriedade pblica, porquanto no se vislumbra a integrao dos terrenos da RAN nas matas nacionais. Para romper
esta irracionalidade, repor a lgica dos usos do
solo e conferir um sentido designao reserva
ecolgica, prope-se neste estudo o estabelecimento de uma carta de valores e de uma carta
de riscos, cujos contedos fazem um inventrio
analtico de situaes que merecem ateno e
regulao casustica, para garantir uma correcta
utilizao qualquer que seja a categoria de uso
em que ocorra.
Como se pode observar no quadro seguinte, a
proposta que aqui se formula est operacionalmente articulada com os diversos usos do
solo e desenvolve-se no sentido de equacionar,
ao nvel dos instrumentos de planeamento do
territrio, as competncias das diversas entidades que tm jurisdio sobre os terrenos
afectos REN.
QUADRO COMPARATIVO ENTRE A REN ACTUAL E A REN PROPOSTA NESTE ESTUDO

Regime actual da REN
Proposta do Estudo
Identificao de
valores e de riscos
No h separao nem
identificao.
Elabora separadamente a carta de valores e a carta de

riscos.
Articulao
com os usos
do solo
Ignora os usos do solo

e conflitua com eles.
A REN demarcada a partir das categorias de uso do

solo e da identificao de valores singulares. Mas claramente a REN no pode confundir-se com uma categoria
de uso do solo e, muito menos, ser entendida como tal.
Entidades
que participam
na demarcao
Na prtica so as equipas dos

PDM e os municpios,
com posterior validao
da Comisso Nacional da REN,
envolvendo tambm as CCDR.
So as entidades objectivamente responsveis pela

gesto dos valores naturais em causa e pelos terrenos
onde ocorrem situaes de risco. A compilao da informao na carta de valores e na carta de riscos, assim como a sua articulao com os planos territoriais,
feita principalmente no mbito dos PDM, nos quais
se conjugam os contributos da Administrao Central,
Local e de entidades particulares.
reas includas na
Rede Nacional de
reas Protegidas
So excludas da REN.
So integradas na REN e demarcadas pelo ICN nos termos da legislao em vigor.
111
Quadro Comparativo entre o Actual Regime da REN e a Proposta Apresentada neste Estudo

(Continuao)
Proposta do Estudo
reas includas na
Rede Natura 2000
No so tidas em considerao
na demarcao da REN.
So integradas na REN e demarcadas pelo ICN

nos termos da legislao em vigor.
Regime Florestal
No tido em considerao
na demarcao da REN.
integrado na REN e demarcado pela DGRF

nos termos da legislao em vigor.
So proibidas as aces
de iniciativa pblica ou privada
que se traduzam em operaes
Cursos de gua,
albufeiras, ectonos de loteamento, obras
de urbanizao, construo
ribeirinhos, praias,
de edifcios, obras hidrulicas,
cordes dunares
vias de comunicao, aterros,
e arribas
escavaes e destruio
do coberto vegetal
A proteco de cursos de gua, albufeiras e ectonos

ribeirinhos prossegue os seguintes objectivos:
Preservao e reforo da estabilidade das margens;
Salvaguarda da qualidade da gua;
Preservao dos ecossistemas aquticos e ripcolas
como recursos naturais significativos;
Fomento das obras de hidrulica florestal de regularizao de caudais e de controlo da eroso;
Fomento de cuidados regulares de desbastes e limpezas de matos.
A proteco de praias, cordes dunares e arribas prossegue os seguintes objectivos:
Salvaguarda e valorizao da paisagem do litoral;
Garantia de uma oferta generosa e bem localizada
de praias acessveis, devidamente infra-estruturadas
e equipadas para satisfazer as necessidades regionais e locais da procura balnear de lazer, recreio e turismo.
Na prossecuo dos objectivos referidos nos nmeros
anteriores, devem ser distinguidas:
As zonas que se mantm no seu estado natural bruto;
As zonas naturais equipadas;
As zonas estabilizadas por intervenes de engenharia florestal;
As zonas urbanas e agrcolas que se aproximam ou
formam franjas de contacto com zonas ecologicamente sensveis.
Outras reas
afectas proteco
de stios singulares
No so tidas em considerao
na demarcao da REN.
So integradas na REN, pelo seu carcter ecolgico,

paisagstico ou funcional, que justifique medidas especficas de salvaguarda.
Espaos arbreos
e arbustivos
estruturantes
da paisagem
No so tidos em considerao
na demarcao da REN.
reas com riscos

de eroso
So proibidas todas as aces no So regulamentadas as intervenes necessrias ao

terreno, mesmo as necessrias ao controlo dos processos morfogenticos, favorecendo a
controlo dos fenmenos erosivos.
pedognese.
Cabeceiras
de linhas de gua
reas a integrar na REN.
So integrados na REN, considerando:

macios e cortinas arbreas e arbustivas;
parques e jardins a conservao e a criar;
orlas de matos e de outros espaos silvestres.
reas que s por si no tm qualquer correspondncia

com valores naturais, tendo simplesmente um significado topolgico na bacia hidrogrfica, pelo que no so
tidas em considerao na demarcao da REN.
Continua
112

(Continuao)
reas
de mxima
infiltrao
Encostas
com declive
superior a 30%
Proposta do Estudo
reas a integrar na REN.
reas que s por si no tm qualquer correspondncia

com valores naturais. Em termos de risco de eroso e
de contaminao dos lenis freticos, as reas impermeveis e semi-permeveis so mais sensveis do que
as reas de maior permeabilidade. Em qualquer caso,
o critrio de permeabilidade do solo no um factor
determinante na demarcao da REN.
reas a integrar
no regime transitrio da REN.
As pendentes no esto necessariamente associadas

a qualquer valor natural merecedor de salvaguarda
especfica nem a riscos que justifiquem uma proibio
generalizada de qualquer interveno e actividade, pelo
que no serve como discriminante para a demarcao
da REN.
Regulamentao
especfica para cada
No existe.
valor em concreto
e para cada zona
de risco
Considera um regulamento especfico para cada valor

e risco, associado ao uso do solo e entidade responsvel para a sua conduo.
Finalidade
prtica
Demarca reas interditas

construo e urbanizao, o que
corresponde a determinar pela
negativa as reas destinadas
construo e urbanizao.
Identifica e contribui para a regulamentao da salvaguarda de valores naturais e minimizao de situaes

de risco. No chama a si qualquer poder determinador
sobre as alteraes de uso do solo em geral e em particular sobre as reas urbanizveis.
Enquadramento
fsico
Constitui-se como um poder tcnico

arbitrrio sobre a classificao
do usos do solo, ocultando todas
as suas implicaes polticas
e econmicas.
Constitui-se como uma base informativa e reguladora,

sem chamar a si o poder de decidir sobre os usos do
solo, matria do foro poltico, que deve ser objecto de
procedimentalizao.
Quadro 3 Comparao entre o actual regime da REN e a proposta deste estudo
A REN no esconde o seu propsito de ser um instrumento de controlo do urbanismo, nunca se

comprometendo com a proteco de quaisquer recursos naturais. Estes so invocados apenas
para ocultar os verdadeiros objectivos de conquista de poder sobre a economia do territrio.
A REN um instrumento de poder sobre as dinmicas urbansticas, criado margem do planeamento urbanstico e das polticas nacionais de proteco da natureza. , portanto, abusiva e falsa
a tentativa de legitimao da REN, arranjando-lhe um historial e antecedentes que ela no tem.
Concretamente, a REN nada tem a ver com os marcos significativos da poltica de conservao
da natureza em Portugal, que so essencialmente os seguintes:
113
Marcos na Conservao da Natureza em Portugal

Proposta de Lei
apresentada por J. P.
1887
Oliveira Martins,
a 27 de Abril de 1987
Trata das questes do povoamento em espao rstico, aproveitamento de incultos,

culturas preferenciais, cadastro e diviso da propriedade, financiamento dos sectores
agrcola e florestal, economia hidrulica e utilizao de guas pblicas, legislao
florestal, vnculo florestal, conservao do domnio florestal, guarda florestal, caa e
pesca, associativismo e constituio de um banco rural.
Decreto de 24 de
Dezembro de 1901 e
1901
respectiva legislao
complementar
Definio, instituio e efeitos do Regime Florestal, instrues sobre o Regime Florestal nos terrenos e matas dos particulares e regulamento do servio da polcia florestal.
Primeiro documento legislativo que prev a criao de reas protegidas, no sentido

Lei n. 1971, de 15 de
moderno do termo, nos territrios portugueses europeus. Determina a criao de 33.500
1938 Junho de 1938 (Lei do
ha de reservas no mbito da execuo do Plano de Povoamento Florestal, cuja rea de
Povoamento Florestal)
interveno abrangia 532.000 ha de terrenos dunares e serranos.
Memria sobre
a necessidade
1939
de criao de uma
reserva na Arrbida
Decreto n. 37 188,
1948 de 24 de Novembro
de 1948
Elaborada pela Direco-Geral dos Servios Florestais e Aqucolas (DGSFA), no mereceu concordncia governamental, embora tivesse mais tarde sido alcanado um acordo entre a DGSFA e o proprietrio dos terrenos (Casa de Palmela) quanto proteco
integral da vegetao com valor de conservao.
Aprova, para ratificao, a Conveno Internacional para a Proteco da Flora e Fauna
Africanas.
A representao oficial portuguesa na Unio Internacional da Conservao da Natureza
era assegurada pela DGSFA.
1955
Decreto n. 40 040, de
20 de Janeiro de 1955
1956
Decreto-Lei n. 40 721, Cria na DGSFA a Repartio de Fomento e Proteco, em que o tratamento dos assunde Agosto de 1956
tos relativos proteco da natureza constitua uma das reas de competncia.
Decreto de 2
1957 de Setembro
de 1957
Unio Internacional
para a Conservao
da Natureza
1959 Proposta de Criao
de um Parque
Nacional na
Pennsula de Setbal
1967
Lei-quadro da criao de reas protegidas e proteco da natureza no Ultramar.
Cria a Reserva Ornitolgica do Mindelo (Vila do Conde), submetida ao Regime Florestal

parcial de simples polcia e administrada pela Universidade do Porto. Possua um plano
de arborizao e tratamento dos arvoredos, sendo as despesas de vigilncia (polcia
florestal) e gesto asseguradas pela DGSFA.
Outras reservas ornitolgicas viriam a ser criadas nas dcadas seguintes em terrenos
submetidos ao Regime Florestal, administrados pela DGSFA, ou adquiridos para esse fim
especfico. Algumas dessas reservas ornitolgicas viriam, a partir de 1975, a constituir
reservas naturais, como so os casos de Pancas (Esturio do Tejo) ou de So Jacinto.
Em 1959 a DGFSA o representante nacional na IUCN.
De elevado nvel tcnico, da autoria do Gabinete de Urbanizao da Cmara Municipal de Almada, liderado pelo Arq. Jos Rafael Botelho. Tal como anteriores propostas
dos Servios Florestais (desde 1939) para a serra da Arrbida, no mereceu acolhimento favorvel das instncias governativas.
Decreto-Lei n. 47 847,
Regulamento da caa. Publica uma lista dos mamferos e aves cuja destruio totalde 14 de Agosto
mente interdita.
de 1967
Cria na DGSFA o Servio de Inspeco de Caa e Pesca, que passa a exercer todas as
Decreto-Lei n. 48 165,
competncias ligadas s aces de proteco da natureza (atravs do Departamento
de Dezembro de 1967
de Proteco da Natureza).
Continua
114
(Continuao)
Comemoraes do
Ano Europeu da Conservao da Natureza
Lei n. 9/70, de 19
1970 de Junho (Lei dos
Parques Nacionais
e Outros Tipos de
Reservas)
Marcos na Conservao da Natureza em Portugal

Para alm das comemoraes levadas a cabo ao nvel nacional, Portugal participou na
Conferncia Europeia sobre a Conservao da Natureza (Estrasburgo), tendo adoptado
a Declarao dessa Conferncia.
Estabelece as bases para a criao em Portugal de reas protegidas, nomeadamente:
Parques nacionais (com reservas integrais, naturais, de paisagem e tursticas); Reservas botnicas; Reservas zoolgicas; Reservas geolgicas.
11 de Outubro de 1970 Inaugurao oficial do Parque Nacional da Peneda-Gers.

Decreto n. 187/71,
de 8 de Maio
Cria o Parque Nacional da Peneda-Gers.
Relatrio Nacional
Sobre Problemas
relativos ao Ambiente
Relatrio nacional submetido Conferncia sobre Ambiente Humano promovida pelas

Naes Unidas (Conferncia de Estocolmo, em 1972), cuja elaborao foi coordenada
pela Junta Nacional de Investigao Cientfica e Tecnolgica.
Decreto n. 355/71,
1971 de 16 de Agosto
Decreto n. 364/71,
de 25 de Agosto
Cria a Reserva da Serra da Arrbida.

Cria a Reserva Botnica de Cambarinho.
Decreto n. 444/71,
de 23 de Outubro
Cria a Reserva Botnica da Mata Nacional dos Medos.
Decreto n. 458/71,
de 29 de Outubro
Cria a Reserva das Ilhas Selvagens.
Decreto n. 78/72,
de 7 de Maro
Cria a Reserva Integral da Caldeira do Faial.
Decreto n. 79/72,
de 8 de Maro
Cria a Reserva Integral da Montanha do Pico.
Plano Director
do Parque Nacional
da Peneda-Gers
Elaborado pela DGSFA, constitui o primeiro instrumento de ordenamento do territrio

para uma rea protegida portuguesa.
1973 Lei n. 8/73,

de 26 de Dezembro
(Organizao
e execuo do IV
Plano de Fomento)
No mbito da execuo do IV Plano de Fomento (1974-1979), estavam previstos, para

alm da finalizao da instalao do PNPG e restantes reservas j criadas, o estabelecimento de uma verdadeira rede nacional de reas protegidas atravs da criao de
parques nacionais ou regionais (rea protegida com estatuto semelhante aos actuais
parques naturais) nas seguintes regies: Serra da Gardunha; Serra de S. Macrio; Serra
de S. Mamede; Macio calcrio estremenho; Serra do Algarve; Ilha da Madeira; e de
reservas naturais em: Ilhas Desertas; Sapal de Pancas; Sagres-S. Vicente; Paul do Boquilobo; Cabo da Roca; Ria de Faro; Caldeiro do Corvo; Pico da Vara (S. Miguel).
1972
1974
Decreto n. 152/74,
de 15 de Abril
Cria a Reserva da Lagoa do Fogo.
197...
Incio da dcada
de 1970
Criao, na Mata Nacional das Dunas de S. Jacinto, de trilhos de interpretao da natureza e desenvolvimento de aces de fomento da vida selvagem, pelo NPEPVS e pela
Administrao Florestal de Aveiro.
FONTE: modificado e adaptado de A Rede Nacional de reas Protegidas, a Rede Natura 2000 e o Sector Florestal. Direco-Geral das Florestas, Lisboa, 2003.
Quadro 4 Marcos significativos na conservao da natureza em Portugal
115
A REN um instrumento absurdo, sem paralelo a nvel internacional, o nico que nestes
moldes existe actualmente ou alguma vez existiu em qualquer local do mundo. Esta originalidade da REN no constitui, no entanto, qualquer motivo de orgulho, antes o reflexo do
seu carcter aberrante. De facto, internacionalmente, no s no se seguiu o exemplo da
REN como se considerou que a demarcao
das reas da Reserva Ecolgica Nacional foi
orientada mais por motivos econmicos do que
ambientais. Esta demarcao cria zonas absolutamente interditas construo e raramente
inclui ecossistemas merecedores de cuidados
especiais de conservao. 60 Uma avaliao da
REN no pode passar ao lado de uma crtica
deste teor.
A REN um instrumento poltico de controlo
da economia do territrio e no tem qualquer
efeito positivo sobre a conservao da natureza, pelo contrrio, podemos constatar que,
sendo um dos principais elementos condicionadores dos contedos dos PDM e de toda a
administrao do territrio a nvel nacional,
responsvel pelos resultados do sistema de
planeamento que esto vista. A demarcao
da REN traduz fielmente as ideias, os conceitos e as directivas desta lei, e a sua cartografia
modelou estruturalmente os PDM e toda a
poltica de solos praticada no pas nas ltimas
dcadas.
A questo da demarcao cartogrfica das reas
afectas REN, cujas propostas de delimitao
competiam, pelo Decreto-Lei n. 93/90, s
comisses de coordenao regional, uma
questo irrelevante face ao vcio dos contedos do diploma. Sendo a base conceptual da
REN irracional, qualquer que fosse a entidade

a proceder sua demarcao estaria sempre
condenada ao fracasso. Se isto no for compreendido, o logro continuar e, a pretexto de
que o problema reside na cartografia, nas escalas e em outros fait divers, prepara-se o terreno para novas despesas oportunistas, perpetuando-se o erro.
Na prtica e de facto, o trabalho pesado e inglrio de demarcao da REN acabou por ser
realizado pelos servios das autarquias e pelos
gabinetes tcnicos privados por estas contratados, no mbito da obrigatria elaborao dos
primeiros PDM. O que no significa que o
poder de controlar e de decidir sobre esta demarcao alguma vez tenha estado nas autarquias, porque, a todo o instante, sempre que
fosse do seu interesse, os tcnicos dos servios
da Administrao Central intervieram, ditaram
e impuseram a sua vontade. As cmaras municipais foram utilizadas e exploradas para executar esta tarefa humilhante, sem jamais terem
qualquer poder de deciso sobre o resultado
final expresso nas cartas da REN.
O problema da demarcao da REN tambm
no de carcter estatstico ou probabilstico,
nem depende das cartas serem digitais ou analgicas. As discrepncias, a aleatoriedade dos
traos e a arbitrariedade do analista so circunstncias determinadas pela forma e contedo da prpria lei.
No faz sentido acusar os municpios, a subjectividade das equipas tcnicas externas ou
as deficincias nas bases cartogrficas pela discrepncia nas demarcaes da REN nos diversos PDM, desculpabilizando o erro conceptual,
60 OCDE, Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico. 2001. Exame da OCDE ao Desenvolvimento Ambiental de Portugal. Comisso Poltica de Ambiente, Paris. Na sua verso original: the choice of National Ecological Reserve areas has been driven more
by economic than by environmental concerns. The areas typically include zones where construction is impossible in any case, and they rarely include valuable ecosystems.
116
que a causa nica e fundamental do problema. De facto, no surpreendente que o

processo de delimitao das reas afectas
REN tenha sido to problemtico e os resultados to dspares.
plia de espaos que a actual REN quer abarcar,

isso no legitima que nesta sede se decida a
viabilizao ou proibio de operaes de loteamento, obras de urbanizao, construo de
edifcios.
Tanto as reas com risco de eroso como as

reas de infiltrao mxima e as cabeceiras
de linhas de gua constituem figuras imprecisas e ambguas em si mesmas e quanto aos
objectivos que pretensamente visam atingir,
pelo que qualquer tentativa de proceder a uma
demarcao rigorosa e inequvoca seria uma
tarefa a priori inexequvel. Fica, no entanto, a
suspeita incontornvel de que os autores desta
lei optaram conscientemente por estas imprecises, podendo constatar-se o seu empenho
em mant-las.
Esta caracterstica da REN de querer chamar

a si o poder sobre a economia do imobilirio
fundamental e, para a esclarecer, seria importante investigar o que se passou no Governo
AD, com o Dr. S Carneiro no lugar de Primeiro-Ministro, quando este se ope frontalmente criao da REN, enfrentando e resolvendo radicalmente a crise que isso despoletou
na Secretaria de Estado do Ambiente de ento.
Este episdio contribuiria tambm para clarificar o historial da REN.
No caso dos restantes ecossistemas zonas

costeiras e ribeirinhas e guas interiores a demarcao mais objectiva; no entanto, considerando que a legislao j contm disposies
protectoras do domnio hdrico para esses espaos, a sobreposio do regime da REN constitui uma intromisso redundante e perniciosa.
Est-se claramente aqui perante uma disputa
de competncias e de poderes no interior da
prpria Administrao Central.
A questo est na falta de validade dos critrios, e no nos critrios serem pouco homogneos ou nos desajustes nas propostas.
Falha a essncia do conceito do diploma da
REN, que ilude e engana o pas, fazendo crer
que com a REN os recursos naturais esto salvaguardados e o territrio ordenado ao mesmo
tempo que o prprio diploma distrai as atenes, desvia os meios e subverte os procedimentos necessrios a um planeamento esclarecido e eficaz. Mesmo que os critrios fossem
objectivos para a demarcao de toda a pan-
As patologias da REN no podem ser confinadas aos critrios de demarcao e s dificuldades associadas cartografia e subjectividade
dos tcnicos, iludindo por completo o facto
de se estar perante um erro estrutural, que
vicia e contamina todo o sistema de planeamento do territrio no nosso pas.
Todos os planos territoriais e a disciplina da
administrao do territrio no seu conjunto
foram, desde 1983, subordinados disciplina
da REN, a qual, para todos os efeitos, foi e
a matriz do ordenamento do territrio que est
em vigor. Pode, portanto, concluir-se que este
diploma um dos principais responsveis pelo
estado do ordenamento do territrio. No se
procurem evasivas, alegando que a REN no
conseguiu ser entendida, que o erro reside
nos desencontros das manchas e na subjectividade dos tcnicos, evitando a constatao de
que o erro est na raiz do conceito.
At 1983, todas as urbanizaes do pas foram
aprovadas segundo os critrios e opinies da
117
Direco-Geral de Planeamento Urbanstico

e dos organismos que na poca correspondiam
s CCDR. As cmaras municipais teriam alguma parca influncia no processo, mas no
tinham competncia nem poder para licenciar
qualquer urbanizao sem o parecer favorvel
e vinculativo da Administrao Central. Depois de 1983, as autarquias tiveram de se sujeitar a configurar as plantas de ordenamento
dos PDM em obedincia liminar s cartas da
RAN e da REN, impostas pelas respectivas
comisses, sem qualquer articulao com as
polticas de proteco de recursos naturais e
com as actividades silvcola e agrcola. A REN
incide, de forma directa mas no evidente,
sobre a determinao das reas disponveis para
urbanizar e construir, da que o relatrio da

OCDE tenha sido perspicaz e certeiro, ao afirmar que a escolha das reas da REN foi determinada mais por motivaes econmicas do
que ambientais.
A avaliao da REN e a sua reviso so indissociveis de um esclarecimento em matria
de competncias urbansticas, envolvendo a
questo da classificao dos usos do solo, a parametrizao e distribuio de mais-valias e a
afectao de usos em conformidade com a
classificao atribuda em condies de garantir a funo social da propriedade fundiria,
pblica ou privada, em consonncia com os
usos considerados nos planos.
119
CAPTULO III
RESERVA
AGRCOLA
NACIONAL
120
ANLISE DA EVOLUO DOS DIPLOMAS DA RAN

DE 8 DE JULHO
No prembulo deste diploma percursor da
RAN, faz-se uma referncia ao solo como recurso natural limitado. Conviria esclarecer
qual a assepo do termo solo. Refere-se ao
solo enquanto espao territorial em geral ou
ao solo no sentido pedolgico? L-se a seguir
que o solo, na sua expresso pedolgica, constitui um recurso facilmente degradvel. Seria
pertinente afirmar tambm que se trata de um
recurso que as modernas tcnicas agronmicas
podem produzir e renovar.
Refere ainda o prembulo que os solos de mais
elevada produtividade agrcola so uma pequena percentagem da totalidade dos que tm
utilizao em agricultura. Se observarmos o
conceito de produtividade como este entendido na economia agrria, constatamos que algumas das culturas que registam maior produtividade esto em solos pobres, os quais ocupam uma percentagem elevada dos espaos
agrcolas. Vem aqui a propsito citar as concluses de um trabalho desenvolvido no Centro de Estudos de Economia Agrria da Fundao Calouste Gulbenkian, com o ttulo Produtividades do Trabalho e da Terra no Continente, da autoria de Mrio Pereira e Fernando
Estcio (1968), no qual se chega concluso
de que a produtividade da terra depende
em grande parte da quantidade de mo-de-obra
disponvel, no nega as influncias que sobre a
mesma produtividade exercem outros factores,
a exemplo da fertilidade do solo, do clima, do
capital de explorao e de outros. Certas observaes, no entanto, levam a suspeitar que
tais influncias se manifestam com menos evidncia, ou que tm carcter complementar, isto
, se produzem como consequncia da aco do
factor trabalho (), terrenos ricos explorados
extensivamente apresentam frequentemente produtividades inferiores de solos pobres cultivados intensivamente.
Depreenderamos do prembulo que o diploma
se prope preservar os 12% da superfcie total
do territrio onde ocorrem os solos pedologicamente evoludos. Dessa forma, a lei teria
um objectivo muito redutor relativamente ao
da orientao do ordenamento agrrio.
No seu art. 1., o diploma remete para as
classes de capacidade de uso agrcola e florestal do Servio de Reconhecimento e Ordenamento Agrrio (SROA) 61 e visa a preservao
das classes A, B, A/B e da subclasse Ch independentemente da sua localizao, quando a
localizao um factor principal num instrumento de planeamento do territrio que implique com a afectao ao uso agrcola.
Quanto s classes adoptadas pelo SROA, estas
no preenchem de modo algum a informao
necessria para fundamentar critrios de demarcao do espao agrcola para efeitos de
planeamento territorial, o qual no prescinde
da identificao geogrfica dos prdios que estruturam as empresas agrcolas, dos campos
que esto efectivamente a ser cultivados, das
respectivas culturas, da observao casustica
das limitaes edafo-ecolgicas para cada cultura, do estatuto do agricultor e da sua integrao na estrutura do povoamento. Todos
estes aspectos tm que ser considerados numa
61 Em 1980, o SROA foi integrado no Instituto Nacional de Investigao Agrria, adoptando, desde ento, a designao de Centro Nacional
de Reconhecimento e Ordenamento Agrrio (CNROA).
Captulo III RESERVA AGRCOLA NACIONAL
121
Anlise da Evoluo dos Diplomas da RAN
perspectiva econmica e scio-territorial de

nvel regional e local.
Acresce que no existem cartas do SROA para
mais de metade do pas e que as que existem
j tm mais de 30 anos. O mosaico dos usos
agrcolas ao longo dos ltimos 40 anos teve alteraes muito dinmicas, da que as cartas do
SROA, que foram elaboradas at ao princpio
dos anos 70, estejam desactualizadas. As demarcaes da RAN, aduzidas de forma avulsa,
sem as cartas do SROA, so feitas de modo
grosseiro, sem fundamentao pedolgica. Assim,
temos um processo de demarcao que no respeita os critrios do diploma, independentemente da validade destes. Na maior parte dos
casos a demarcao feita a partir de fotointerpretao e, porventura, de algumas visitas muito
parciais ao campo para, quase vista desarmada,
atribuir aos campos de cultivo uma das classes
referidas ou deix-los fora da RAN.
A partir desta anlise vol doiseau, nos solos
da RAN ficavam proibidas todas as construes com qualquer finalidade, bem como aterros,
escavaes ou qualquer outro processo de inutilizao desses solos, incluindo vias de comunicao e outras infra-estruturas pblicas.
Esta forma de legislar tem o perigo de induzir
uma legitimao de tudo aquilo que aqui probe no negativo da RAN e tem tambm o
inconveniente de sacralizar de uma forma deslocada, excessiva e obviamente impraticvel,
a intocabilidade dos solos em causa, criando
assim, inevitavelmente, uma lei que nasce para
ser violada.
O n. 2 do art. 1. coloca todo o licenciamento
das construes de finalidade exclusivamente
agrcola na dependncia da aprovao de duas
Secretarias de Estado: a da Agricultura e a do
Ambiente. Seria a casa do agricultor aqui entendida no mbito da finalidade exclusivamente agrcola? O diploma deixa esta dvida
considerao dos respectivos servios competentes. Consequentemente, os agricultores
criaram uma averso a esta lei, em grande parte
seguramente devido a esta ambiguidade que
ainda hoje lhes custa caro.
Para aumentar mais a entropia, os processos
de licenciamento de todos os projectos de construo, urbanizao, vias de comunicao, aterros ou escavaes previstos para zonas rurais e
urbanas tinham de merecer a aprovao do
SROA, quando no dispusessem de planos de
urbanizao aprovados superiormente. Com
esta surpreendente referncia a planos de urbanizao, o legislador pretendeu claramente
estabelecer um contraponto entre os 12% do
territrio de supostos bons solos agrcolas e o
processo urbano, porventura no se apercebendo que, deste modo, subliminarmente, deixou os restantes 88% abertos urbanizao.
Subverteu-se, assim, o conceito de permetro
urbano, liberalizaram-se completamente as urbanizaes, os loteamentos particulares, at ao
ponto das cmaras municipais, na ausncia de
planos de urbanizao e de pormenor, perderem completamente a capacidade jurdica, financeira e operativa para disciplinarem o crescimento urbano e o planeamento do territrio
em geral. Em vez de se definirem permetros
urbanos configurados atravs de planos gerais
de urbanizao e de planos de pormenor, passaram a vigorar as famigeradas reas urbanizveis, entregando, de facto, o direito de urbanizar aos proprietrios desses terrenos rsticos,
potenciando a as mais-valias e a especulao,
ficando as cmaras municipais desprovidas de
qualquer capacidade de acesso ao solo para urbanizar e disciplinar o mercado imobilirio.
122
DE 20 DE AGOSTO
No seu prembulo, refere a nsia desordenada
de expanso habitacional, industrial e outras....
No cuida aqui o legislador de reescrever o problema da urbanizao e construo desordenadas em sede de uma poltica urbana e ilude a
questo propondo o controlo dos efeitos nefastos sobre os 12 % dos solos frteis, observando
ser premente dar maior eficincia defesa dos
terrenos de maior aptido agrcola, ficando as
urbanizaes e as suas imensas mais-valias
solta. A ameaa era arrasadora e a proteco era
necessria sobre os espaos rsticos na sua globalidade, sendo para o caso relativamente irrelevante a qualidade pedolgica dos solos, at
porque, como sustentam Georges Duby e Armand Wallon, no captulo Il ny a pas de vocation des terres: les tudes successives de la
fertilit et de la praticabilit montrent, dune
part, que la terre de culture est en grande partie
une cration humaine qui a volu avec lhistoire
agraire, dautre part, que laffectation du sol
telle ou telle culture est avant tout un problme
de dcision scio-conomique. La prtendue vocation des terres prise dans labsolu par certains historiens ou certains technocrates est un
dangereux non-sens qui fait perdre de vue la
subtile dialectique entre le complexe cologique
et le complexe historico-conomique. 62
O diploma em anlise procura pretextos para
expandir a superfcie da RAN, mas mantm-se tolhido por critrios que no so operacionais em termos de ordenamento do territrio.
Passa a incluir solos da classe C nos concelhos
ou freguesias onde no existam solos das classes A e B. Convenhamos que difcil no encontrar numa qualquer freguesia um pequeno
vale num sop de uma colina ou numa leira

bem cultivada um solo de elevada fertilidade.
Parece-nos que, numa interpretao estritamente jurdica, ser sempre possvel refutar a
extenso aos solos classificados em toda a
classe C.
No n. 4 do art. 1., refere-se que devem ser
defendidos os solos que constituem o assento
de exploraes agrcolas viveis. Surge aqui a
inteno de distinguir as parcelas onde se encontra o assento da explorao, o centro de
lavoura. importante esta distino da parcela
ou parcelas autnomas da explorao relativamente s parcelas dependentes, mas o legislador no chega a equacionar o problema da
agregao jurdica destes dois tipos de prdios
num corpo de explorao agrcola.
O art. 2. trata de excepes e vem esclarecer a dvida do primeiro diploma, ao considerar expressamente como legtimas as habitaes para fixao de agricultores. Abre aqui
passagem para expanses urbanas e outras
construes, nomeadamente vias de comunicao e edifcios de interesse pblico.
O art. 7. atribui ao Ministrio da Agricultura a competncia para emitir parecer, nos domnios referentes classificao do terreno,
sobre:
1. planos de urbanizao e permetros de aglomerados urbanos;
2. vias de comunicao;
3. outros processos de inutilizao de solos
agrcolas de rea superior a 5000 m2.
Permanece, contudo, a dvida relativamente
extenso das classificaes em causa e aos
critrios e orientaes a seguir em tais apre-
62 Duby Georges, Wallon Armand, Histoire de la France Rurale Des origines 1340, ditions du Seuil, 1975.
123
Anlise da Evoluo dos Diplomas da RAN
ciaes. O poder de alterar o uso do solo fica

em absoluto no insondvel critrio subjectivo
de quem emitir o parecer. Subentende-se que
o legislador se refere a um parecer tcnico,
acontece, porm, que a deciso em causa sobre
matria de alterao de usos do solo e classificao propositiva em plano eminentemente
poltica, sem desvalorizar as informaes disciplinares que ajudam a esclarecer a tomada
de deciso poltica.
O art. 10. coloca expressamente todos os
processos para licenciamento ou aprovao de
construes, urbanizaes, delimitao de permetros de aglomerados urbanos, vias de comunicao, aterros, escavaes ou outros meios
de inutilizao do solo arvel na dependncia
da respectiva direco regional de agricultura.
H o explcito propsito de subordinar o processo urbano aos poderes da RAN, o que
perverso, porquanto a disciplina urbanstica
tem necessariamente de estar j assegurada a
montante ou em simultneo com o planeamento sectorial do espao agrcola, sob pena
de no ser controlvel.
DE 16 DE NOVEMBRO
No prembulo, este decreto refere-se preocupao de tomar medidas tendentes ao aumento da produo agrcola, o que impe diligenciar a racional utilizao dos solos, sua
conservao e melhoramento, ora a RAN no
assume concretamente qualquer medida neste
sentido. Continua a reduzir a 12 % da superfcie do territrio nacional o espao agrcola a
proteger, quando se presume que o conjunto
das unidades territoriais a afectar ao uso agrcola e a submeter a uma disciplina de uso agrcola dominante seja da ordem dos 32 % do
territrio.
Mantm-se, portanto, o problema do negativo

da RAN como espao indeterminado onde
esto a maior parte dos espaos agrcolas do
pas e com as culturas mais rentveis. O diploma continua igualmente a focar a ateno
exclusivamente numa parte dos solos agrcolas, ignorando que se impe uma interveno
global sobre as estruturas agrrias e as suas paisagens.
perspicaz e lcida a referncia que o legislador faz, ainda no prembulo, quanto necessidade de criar uma nova mentalidade que
corresponda a uma evoluo cultural das populaes e dos seus rgos de representao,
com especial incidncia no poder autrquico,
co-responsabilizando-os nas tomadas de deciso, mas depois o legislador suprime no concelho da RAN o representante dos municpios,
o que constitui uma alterao significativa relativamente ao diploma anterior. O processo
administrativo adquire mais peso e viscosidade.
DE 14 DE JUNHO
Em 1989, procede-se a uma reviso do diploma
da RAN atravs do Decreto Lei n. 196/89,
de 14 de Junho, em cujo prembulo se mantm a reserva em causa centrada em 12% do
territrio nacional mas se reconhece que a
condio necessria para o efectivo e pleno
aproveitamento agrcola dos solos de maiores
potencialidades a sua insero em exploraes agrcolas bem dimensionadas. O conceito
de exploraes agrcolas viveis muito casustico, depende do contexto scio-econmico
do agricultor, da regio e do local. Tambm o
conceito de explorao agrcola bem dimensionada, sendo importante, delicado e carece
de aferies no espao e no tempo.
124
O prembulo alarga-se com uma referncia

questo da estrutura fundiria, o que se reflecte de forma negativa na substncia do diploma, ao legitimar a diviso da propriedade
rstica, usando de forma acrtica o conceito de
unidade mnima de cultura, oriundo da fiscalidade e que nada tem a ver com a economia
agrria ou a engenharia agronmica, no sentido
mais lato em que se quer entend-la.
O art. 1. visa no s a defesa das reas de
maior aptido agrcola, mas tambm garantir a sua afectao agricultura. Este segundo
propsito novo e seria importante desenvolv-lo com a conscincia de que o uso agrcola no
pode ser tratado jurdica e administrativamente
como um uso imperativo, ao contrrio do que
acontece com o uso florestal e o uso urbano.
Se a garantia em causa for entendida como
uma orientao motivadora do agricultor, muito
bem, no entanto o diploma inconsequente
neste propsito.
Este diploma acentua a restrio dos critrios
de demarcao dos espaos agrcolas s classes
de solos das cartas de capacidade de uso do
SROA e, de forma tmida, refere outros factores: assento de lavoura, reas submetidas
a importantes investimentos destinados a aumentar a capacidade produtiva dos solos,
reas cujo aproveitamento determinante da
viabilidade econmica de exploraes agrcolas, agricultor: pessoa que exerce a actividade
agrcola a ttulo principal.
Estes factores so insuficientes para informar
o planeamento do territrio e a sua definio
vaga e precipitada. Observe-se, por exemplo,
o significativo grupo das empresas agrcolas
familiares a tempo parcial que pode ter a sua
principal fonte de rendimento fora das exploraes agrcolas e no deixa de ser pertinente
e necessrio o reconhecimento do estatuto de

agricultor nestes casos.
O art. 7. desnecessrio e questiona-se a inteno aparentemente intil do legislador ao
dizer que no se integram na RAN solos destinados a expanses urbanas, consignados em
planos directores municipais, em planos de urbanizao, solos destinados construo que
se encontrem dentro dos limites ou permetros
dos aglomerados urbanos e solos destinados
a loteamentos urbanos de interesse regional ou
local () legalmente autorizados. Como poderia ser de outro modo?
O art. 8. probe todas as aces que diminuam ou destruam as potencialidades agrcolas
e enuncia um conjunto de aces que j esto
regulamentadas em sede prpria. Chega a ser
desconcertante a referncia a resduos radioactivos, a resduos slidos urbanos e industriais,
e utilizao de fertilizantes e fitofrmacos,
matrias tratadas em legislao especfica.
De resto, acentua-se o peso da dependncia
administrativa dos agricultores relativamente
s comisses da reserva agrcola e jamais se
estabelece qualquer responsabilidade inversa,
isto , levando os Servios do Estado ao encontro dos agricultores para os ajudar. O diploma cultiva exausto o proibicionismo desresponsabilizante, sem jamais se comprometer
com qualquer aco positiva.
No art. 13., corrobora o direito de diviso
dos prdios rsticos, fixando a unidade mnima
de cultura no dobro da rea fixada pela lei geral
para os respectivos terrenos e regio, o que
continua a ser grave em termos de poltica
fundiria.
125
Valores Subjacentes ao Suporte da Actividade Agrcola
No prembulo das leis frequente o enunciado

de objectivos e propsitos bvios. o caso do
prembulo do Decreto-Lei n. 196/89, quando
refere que o progresso e a modernizao da
agricultura portuguesa, com a consequncia da
melhoria das condies scio-econmicas das
populaes que a ela se dedicam, constitui um
dos grandes objectivos que o Governo se props
prosseguir. Algum Governo poderia defender
o oposto, isto , prosseguir o retrocesso, a obsolescncia da agricultura e a degradao das
condies scio-econmicas dos agricultores?
de natureza urbanstica. Esta equao inaceitvel, porquanto pressupe que o espao

urbanizvel se configura como o negativo ou o
sobrante da RAN, REN e de outras figuras semelhantes. Por esta lgica, permite-se que os
terrenos urbanizveis se estendam por reas
desmesuradas, tornando impossvel a disciplina
e o controlo do crescimento urbano. Em Portugal, no processo de expanso dos aglomerados urbanos, a superfcie em causa deve ser da
ordem dos 0,5 a 1% do territrio nacional para
os prximos 10 a 15 anos.
Logo de seguida, assume-se que os solos a proteger so aqueles que melhores condies apresentam para tal actividade. Quais so as condies que potenciam e, em ltima instncia,
determinam a actividade agrcola? A lei da RAN
no esclarece esta questo e considera que os
solos de maior aptido agrcola representam
apenas cerca de 12% do territrio nacional, o
que leva a crer que so apenas estes os solos a
proteger. Mas proteger de qu e de quem?
Das agresses vrias (...) designadamente
As expanses devem fazer-se, por princpio, na

continuidade dos tecidos existentes, dentro de
permetros urbanos configurados, no contexto
de planos de urbanizao validados acima de
tudo pelo mrito do seu desenho, sem diminuir a importncia das outras vertentes regulamentares, nomeadamente da jurdico-administrativa. No entanto, poder haver casos em
que se poderia justificar a criao de aglomerados ex nuovo. S o planeamento regional poder equacionar questes deste tipo.
VALORES SUBJACENTES AO SUPORTE DA ACTIVIDADE AGRCOLA

H uma agricultura qual se pode atribuir um
significado estratgico enquanto suporte de
uma base alimentar de emergncia para situaes de crise. At aos anos 60, os manuais de
altos estudos militares consideravam a auto-suficincia alimentar como um trunfo relevante nos planos de defesa de um estado. A
partir dos anos 80, esse princpio estratgico
caducou nos manuais acadmicos, porventura
face novidade dos excedentes de produo.
As modernas estratgias militares s operam
em cenrios sustentados por uma ordem internacional mnima, capaz de garantir as relaes de abastecimento suficientes.
Esta teoria moderna foi aplicada em Portugal

nos anos 80, pelo que, desde ento, a agricultura deixou de ser considerada um sector estratgico para a defesa nacional. Anteriormente,
enquanto vigorou o esprito dos planos de fomento, a agricultura mereceu um lugar especial
nos modelos da base econmica do pas, pressupondo-se a sua funo estratgica na segurana e defesa nacionais, na linha do princpio
da auto-suficincia alimentar.
Qual o significado estratgico do sector agrcola na economia moderna? Ser sensato, num
pas como Portugal, abdicar de considerar o
126
sector agrcola como estratgico para a segurana e defesa nacionais? Como se fundamenta
e estrutura uma poltica agrcola no quadro
actual de segurana nacional?
H aqui que distinguir a agricultura que produz para a sustentao alimentar (ou que pode
a qualquer momento passar a produzir) daquela que se dedica especificamente a outros
produtos que no tm de todo essa funo.
Tambm para efeitos de planeamento do territrio, necessrio distinguir os diversos tipos
de exploraes agrcolas que configuram a estrutura agrria do pas. Havendo classes de
exploraes agrcolas muito diferentes entre
si, a regulamentao dos direitos relativos ao
uso e formas de utilizao do solo tm de atender a essas diferenas, o que no permite que
se fique apenas pela elaborao de diplomas
regulamentares de carcter genrico. De qualquer forma, para todas elas justificam-se regras
e medidas de proteco e apoio com especificaes casusticas para estabilizar a paisagem,
assumindo as caractersticas de cada explorao e do respectivo stio.
A questo que se coloca ao poder de Estado
competente o esclarecimento sobre se se
pretende ou no estabelecer uma segmentao
do mercado imobilirio em funo dos usos
estabelecidos nos planos territoriais. Mesmo
neste contexto da simples regulamentao em
plano, a vinculao ao uso agrcola no fica resolvida, porque a demarcao de espaos afectos a este uso s consequente atravs de exploraes agrcolas activas. Se os usos florestal
e urbano adquirem facilmente operacionalidade
atravs de uma regulamentao imperativa, o
mesmo no acontece com a agricultura.
O problema no se resume proteco do solo,
muito menos na perspectiva pedolgica restrita
da classificao dos solos adoptada para a Carta

de Capacidade de Uso do Solo, elaborada por
volta dos anos 60 pelo SROA. Esta carta tomou
como referncia os solos de semeadura, em particular os ideais para a cultura do trigo, os seus
critrios so pelo menos muito discutveis e de
modo algum podem ser generalizados e instrumentalizados como o faz a actual lei da RAN.
A defesa das estruturas agrrias deve ser feita
considerando as prticas da explorao e o
bem-estar da famlia do agricultor como bases
de sustentao da actividade agrcola. Esto
tambm em causa a estrutura do povoamento
e da paisagem, a rede de infra-estruturas do
espao agrcola, a estrutura fundiria e a estabilidade scio-econmica das exploraes.
Como assegurar a proteco do uso agrcola
relativamente a procuras adventcias do mercado imobilirio que desviam os prdios para
outros usos ou que simplesmente desactivam
a actividade agrcola, deixando o terreno ao
abandono, sem quaisquer cuidados?!
Fixar a RAN, como se tem feito, em determinadas classes de solos com a finalidade nica
de impedir a sua ocupao com edifcios e outras construes um sofisma, quando por esse
critrio se vai obstacularizar tambm a normal
infra-estruturao e configurao das exploraes agrcolas, em prejuzo do agricultor, ao
mesmo tempo que coloca na esfera das comisses da RAN o poder de desafectao para outros usos e, afinal, assim, abre a possibilidade
de legitimar em sede imprpria a construo e
mesmo a alterao do uso do solo em terrenos
agrcolas. Para todos os efeitos, deve prevalecer
o princpio segundo o qual as urbanizaes s
devem ocorrer dentro de permetros urbanos
e, fora destes, a paisagem em meio rstico deve
tender para uma progressiva estabilidade.
127
Valores Subjacentes ao Suporte da Actividade Agrcola
Uma parte do problema prende-se com a estruturao e estabilizao da paisagem agrcola

activa, prspera e qualificada; outra parte consiste na neutralizao de presses urbansticas
sobre o espao rstico. A primeira requer apoio
directo aos agricultores e s suas exploraes,
matria que em parte pode ser resolvida no
mbito de uma disciplina fundiria com a designao de Reserva Agrcola Nacional, a segunda remete para operaes em sede do planeamento urbanstico a partir dos aglomerados
urbanos. Os elementos do sistema urbano a
localizar em meio rstico devem ser objecto de
uma anlise casustica.
A base fundamental do planeamento do territrio consiste na neutralizao de prticas
especulativas, o que pressupe uma equao
clara da parametrizao dos preos do solo,
das mais-valias e das menos-valias resultantes
dos contedos dos prprios planos, os quais,
por sua vez, devem ser assumidos como instrumentos reguladores do mercado, atravs da
gerao de produtos imobilirios que satisfaam os diversos segmentos da procura. precisamente nestas vertentes que o planeamento
tem falhado, porque escamoteia a realidade
do mercado imobilirio e acaba por ter sobre
este efeitos perversos. H que encontrar, com
realismo, uma resposta adequada aos investimentos que visam a colocao de aforros.
O uso agrcola no imperativo ao ponto da
Administrao Pblica se outorgar o direito de
impor ao proprietrio o exerccio da actividade
agrcola. O Decreto Lei n. 227/84, de 9 de
Julho, fez uma tentativa inconsequente e equivocada de impor aos terrenos rsticos um mnimo de produtividade compatvel com a sua
aptido, sem atender ao facto de que o uso
agrcola depende fundamentalmente da vontade do agricultor e no se atrevendo a adoptar
um modelo de disponibilizao imperativa dos

terrenos abandonados para os agricultores interessados em cultiv-los.
H uma diferena entre a salvaguarda da estrutura biofsica da paisagem configurada para
o uso agrcola, com os seus campos de cultivo
compartimentados e preparados para receber
culturas, e a imposio da actividade agrcola
ao nvel da produo de determinadas culturas.
Qualquer destes objectivos no pode ser alcanado de forma coerciva, ao contrrio do que
acontece com o uso florestal e urbano, o que
decorre da lgica subjacente ao enquadramento
social do exerccio de cada um destes usos.
A legislao urbanstica pombalina e, posteriormente, a Lei de 31 de Dezembro de 1864, de
Joo Crisstomo, assumem claramente o carcter imperativo do uso urbano e, mais tarde, a
lei do Regime Florestal de 1901 vem estabelecer taxativamente o carcter imperativo do uso
florestal, tirando todas elas as consequncias
dessa determinao, quer assumindo as responsabilidades expropriatrias e indemnizatrias
no respeito pelos direitos da propriedade privada dos prdios em causa, quer operacionalizando as medidas e aces necessrias garantia do uso que se pretende impor e salvaguardar.
Relativamente ao uso agrcola, a nossa tradio
jurdica regista a Lei das Sesmarias, a qual no
visava tanto a imposio do uso, mas sim a disponibilizao das terras de cultivo abandonadas
para quem se propusesse cultiv-las. No h
registo de outras medidas imperativas para o
uso agrcola. O uso agrcola foi sempre fomentado pela necessidade de alimentos e pelo interesse nos rendimentos proporcionados pela
comercializao dos produtos.
Nas suas primeiras etapas, a criao da Comunidade Europeia foi motivada por uma poltica
128
de auto-suficincia agro-alimentar que se alicerou em subsdios produo (fundo de garantia), atribudos inicialmente atravs do escoamento da totalidade da produo a preos
pr-estabelecidos e aliciantes.
Actualmente, enfrenta-se uma situao de produo excedentria de grande parte dos produtos agrcolas, o que altera a equao tradicional do problema. Como manter operacional
parte da paisagem agrcola e dos campos de
semeadura sem praticar agricultura, de modo
a no agravar a produo de excedentes? Qual
o interesse e a motivao dos proprietrios dos
campos agrcolas economicamente deslocados?
De qualquer forma, a Comunidade Europeia
nunca obrigou os agricultores a praticar agricultura, o que nos leva a questionar o modo
como os planos territoriais devem considerar
a classificao dos terrenos afectos ao uso agrcola e definir o seu estatuto jurdico no que
respeita aos direitos de uso, utilizao e desenvolvimento. No nos leva isto a concluir que
o espao agrcola deva ficar desprotegido e sem
regras, pelo contrrio, a sua regulamentao
necessria e, porventura, agora mais complexa e mais difcil de objectivar do que o era
num contexto de dfice alimentar. Acresce
ainda que cada uso tem as suas especificidades
e, no caso do uso agrcola, a explorao no
pode ser imperativa, o que contrasta com os
usos urbano e florestal onde o sentido til pode
ser imperativamente imposto pelos regulamentos dos planos e outras medidas de carcter
administrativo.
No sendo imperativo o uso agrcola, nada impede que haja uma poltica de solos que disponibilize os solos agrcolas exclusivamente
para o segmento de mercado constitudo por
agricultores reconhecidos como tal e minimamente preparados para o exerccio da actividade. A demarcao e sustentao de unidades
territoriais afectas ao uso agrcola um desafio
complexo, com diversas vertentes que no
podem ser escamoteadas com o simplismo do
articulado da RAN. H uma distncia entre
afectar um solo agricultura em plano e impor
para esse mesmo solo a obrigao de o explorar. Menos sentido teria a imposio de uma
determinada cultura agrcola.
Trata-se de uma matria melindrosa que a lei
actual aflora de forma difusa, invocando o direito de preferncia, o qual constitui em si
mesmo mais uma perversidade num sistema
de mercado que no neutro relativamente
declarao transparente dos valores praticados
nas transaces. O Imposto de Sisa (actual IMI)
um dos factores de distoro das informaes
do mercado. importante a supresso deste
imposto ou a sua reduo para valores que tornem as declaraes dos valores das transaces
quase neutras relativamente aos valores da sua
colecta. V-se neste exemplo o encadeamento
dos assuntos, neste caso a profunda interrelao entre a informao dos valores do mercado,
a fiscalidade sobre o patrimnio imobilirio, o
direito de preferncia e o imposto de mais-valias.
A RAN interfere nos direitos de preferncia,
ao conferir aos proprietrios de prdios rsticos situados numa rea da RAN o direito de
preferncia na venda ou dao em cumprimento
de prdios rsticos sitos na mesma rea. O
exerccio do direito de preferncia uma matria delicada nas condies actuais do mercado imobilirio, devendo ser regulado em sede
prpria e alicerado num mercado que funcione com transparncia e neutralidade fiscal,
o que no acontece com o Imposto de Sisa, o
129
Alteraes na Estrutura do Povoamento
qual inflaciona os preos e tira fluidez dinmica das transaces.

As probabilidades de se promover em Portugal
um emparcelamento agrcola clssico, planeado, so praticamente nulas. O emparcelamento
possvel aquele que ocorre por iniciativas particulares dos proprietrios. Neste quadro, j
seria positivo que os instrumentos de planeamento prevenissem situaes de agravamento

do parcelamento da propriedade. Est praticamente desprotegida a prtica de fraccionamento
por herana, por vezes mantido em termos de
diviso da explorao, por acordo, mas sem
cobertura legal.
ALTERAES NA ESTRUTURA DO POVOAMENTO

Nos anos 60, o sector agrcola ocupava ainda
mais de 30% da populao activa do pas e essa
percentagem ocorria j em resultado de um
processo de acentuada migrao. Presentemente, dedica-se agricultura menos de 10%
da populao activa. Se, por um lado, esta mudana se deve evoluo tecnolgica e consequente aumento de produtividade, por outro,
decorre de um abandono dos campos em zonas
de agricultura deslocada onde no houve lugar
para reconverses de uso. Da a urgncia de
se procurar um novo enquadramento econmico e social para essas parcelas abandonadas,
de forma a assegurar o seu necessrio tratamento silvcola ou agrcola.
A perda de populao activa neste sector no
foi compensada por novas relaes com o espao rstico que providenciassem o seu tratamento. As relaes em causa remetem para as
responsabilidades da propriedade privada, para
o direito da explorao do solo tratado como
uma prerrogativa autnoma e para as competncias das instituies pblicas do sector agro-florestal e da conservao dos recursos naturais. Envolvem ainda os paradigmas culturais
das populaes relativamente forma de apropriao e utilizao do territrio.
} TIPOLOGIAS DAS EXPLORAES

AGRCOLAS E DO POVOAMENTO
QUE AS SUPORTA
1. Exploraes com escala suficiente para permitir a dedicao exclusiva actividade
agrcola.
2. Exploraes agrcolas a tempo parcial que
colocam o agricultor na dependncia de
uma outra fonte de rendimento. Neste segundo caso, a localizao das exploraes
requer a proximidade de outras ofertas de
emprego em actividades ligadas indstria
e aos servios. Trata-se de uma tipologia
prpria de franjas urbanas.
3. Aldeias rurais. So estruturas de povoamento tpicas de uma economia agrria de
subsistncia, onde a populao da aldeia
dispunha de parcelas agrcolas no espao
circunvizinho, muito prximo, que configurava o termo da aldeia. Estes conjuntos
tm geralmente um considervel valor patrimonial, arquitectnico e paisagstico, e a
sua preservao depende do recurso ao turismo e a outras actividades exteriores
agricultura, a qual tem aqui um carcter
130
complementar. Note-se, contudo, que a

maior parte do parque edificado e dos campos associados a estas aldeias corresponde
a uma realidade em que mais de 50% da
populao activa se dedicava agricultura,
praticada em moldes artesanais e sem alternativas. , portanto, natural que uma
parte significativa desta base de povoamento
esteja irremediavelmente deslocada e no
possa ser reconvertida.
A disponibilizao dos espaos agrcolas para os
agricultores no foi resolvida pela lei da RAN
tal como est configurada, pelo contrrio, constatamos queixas generalizadas de agricultores
que se sentem impedidos, pela RAN, de poderem continuar a actividade agrcola nas suas exploraes. Muitas famlias que viviam e gostavam
de continuar a viver no campo, exercendo a actividade agrcola a tempo parcial, foram obrigadas a abandonar a sua casa e a explorao agrcola porque as condies da habitao eram
intolerveis (casa exgua, desconfortvel). No
conseguindo a aprovao das necessrias obras
de melhoramento, viram-se na contingncia de
optar por vir viver num apartamento num centro urbano. Outras famlias que gostavam de
exercer a actividade agrcola, simplesmente no
encontram um terreno onde possam realizar
esse projecto de vida.
ELEMENTOS PARA UM NOVO DIPLOMA DA RAN

O facto do uso agrcola no ter um carcter
imperativo permite que a classificao de um
terreno rstico na categoria de uso agrcola no
implique o reconhecimento ao seu proprietrio do direito de requerer expropriao por
discordar do acto classificativo. A identificao
dos espaos agrcolas e a sua salvaguarda so
indissociveis de uma poltica de solos concertada com o cadastro das exploraes agrcolas
e com os direitos e prerrogativas que lhes assistem no sentido de frurem de um mercado
de solos especfico, acessvel apenas aos agricultores organizados e identificados a um nvel
muito local.
As estruturas agrrias planeiam-se e defendem-se com base em realidades concretas, observando as condies reais das populaes que
exercem a actividade agrcola e da qual, em
maior ou menor grau, dependem para viver.
Uma vez que a actual figura da RAN, na sua
irracionalidade, despreza em absoluto a explorao agrcola, os seus prceres, quando con-
frontados com esse facto, argumentam que o

objectivo do diploma a defesa do solo e no
da agricultura, sem perceberem que, no contexto do planeamento do territrio, o solo
agrcola e a configurao das exploraes formam um todo indissocivel.
Nas zonas agrcolas importante distinguir:
a estrutura das exploraes agrcolas e a
carncia de solos agrcolas para responder
s necessidades de expanso das exploraes existentes e de procuras emergentes
a nvel regional e local;
os espaos de uso agrcola deslocado;
a correlao entre as caractersticas edafoclimticas, a estrutura cadastral, o povoamento e as culturas praticadas;
os nveis de produtividade do solo e das exploraes;
os terrenos que, luz de uma poltica agrria estratgica e do interesse pblico, devem
estar reservados para a agricultura ou mesmo
serem agricultados em permanncia.
131
Elementos para um Novo Diploma da RAN
Numa primeira aproximao, vamos enunciar

os factores que se conjugam no planeamento
do espao agrcola:
1. as caractersticas geogrficas do prdio rstico e a expresso que o uso agrcola assume
no seu contexto;
2. o enquadramento de cada parcela agrcola
na explorao que assegura a sua efectiva
utilizao;
3. a estrutura do povoamento que suporta a
actividade agrcola de cada parcela em concreto. A estabilidade e conforto da relao
entre o agricultor e o territrio que est
sua responsabilidade;
4. o nvel de compartimentao e de funcionalidade infra-estrutural;
5. o preo do solo agrcola aferido relativamente
capitalizao da renda fundiria suportvel
pelo rendimento da explorao;
6. os preos oferecidos por procuras adventcias, estranhas actividade agrcola, que
ameaam subverter o uso agrcola;
7. outras categorias de uso complementares
com o uso agrcola instalado, que no ameaam a sua dominncia e que podem contribuir para uma maior estabilidade da estrutura do povoamento e da paisagem.
Um dos princpios-chave da viabilizao das
exploraes agrcolas consiste na relao entre
a habitao do agricultor, o centro de lavoura
e os campos de cultivo. A questo tem de ser
tratada atendendo:
1. especificidade das estruturas fundirias e

do seu povoamento a nvel local;
2. segmentao do mercado imobilirio, considerando em particular as tipologias dos
prdios rsticos disponveis para a agricultura;
3. confiana que os agentes do mercado depositam nos contedos dos planos territoriais, nomeadamente no que diz respeito
afectao dos usos do solo.
A poltica fundiria para o sector agrcola deve
atender aos seguintes factores:
1. proteger e desenvolver a qualidade dos solos
agrcolas, considerando as exigncias das
culturas que acolhem;
2. controlar a evoluo dos preos dos terrenos agrcolas;
3. manter o maior nmero de exploraes
agrcolas familiares;
4. motivar os agricultores para participarem
na salvaguarda e valorizao do patrimnio
natural, paisagstico e na preservao de espcies vegetais e de raas animais domsticas de interesse econmico;
5. obrigar recuperao ou demolio de edifcios abandonados ou em estado de runa
localizados em meio rstico. Os edifcios
classificados como patrimnio cultural devem
ser recuperados atravs de uma poltica de
easement 63 combinada com uma disponibilizao imperativa do prdio para o mercado na condio do comprador assumir a
63 Este conceito, criado e aplicado nos Estados Unidos, encontra-se descrito na comunicao Os Novos Conceitos de Fiscalidade sobre o Patrimnio Imobilirio A taxonomia dos usos dos prdios para efeitos de Contribuio Autrquica A definio do valor fiscal e o conceito de
valor de base territorial Sidnio Pardal, apresentada no mbito das Conferncias sobre a Tributao do Patrimnio Imobilirio, que decorre-
ram no Centro Cultural de Belm em Maro de 2003, organizadas pela Associao Nacional de Municpios Portugueses (ANMP): O conceito
de patrimnio cultural e as polticas orientadas para a sua salvaguarda surgem, de forma mais explcita nas vertentes jurdica e administrativa, nos anos 70 e tm merecido uma crescente ateno, colocando desafios, inclusive, no sector fiscal. disso exemplo o conceito de easement, entendido como uma garantia territorial contratualizada, o qual visa utilizar os instrumentos fiscais para proteger e estabilizar valores do patrimnio arquitectnico e paisagstico, e se resume no seguinte procedimento: o proprietrio de um prdio com edifcio, jardim,
trecho de paisagem silvestre ou agrcola que, de algum modo, se distinga por reconhecidos predicados arquitectnicos, paisagsticos, geolgicos, ecossistmicos ou outros de interesse cultural, organiza um dossier com uma exposio comprovativa do interesse patrimonial do
seu imvel. Se tal valor for reconhecido por entidades competentes e pela Administrao Pblica, o imvel classificado, ficando apenso
ao seu estatuto jurdico a obrigao perptua dos seus proprietrios o conservarem em bom estado. Esta obrigao real sobre a coisa, numa
primeira anlise, desvaloriza-a num montante que avaliado, de modo a possibilitar que o seu proprietrio possa ser ressarcido desse valor
ao longo de um perodo durante o qual esse montante gradualmente deduzido na colecta da Contribuio Autrquica ou mesmo de Impostos sobre o Rendimento. A deduo feita numa percentagem mdica do montante das colectas de modo a no perturbar as receitas globais
do imposto. Desta forma, a classificao do patrimnio cultural, que no actual sistema , em geral, mal recebida pelos proprietrios, passa
a apresentar-se como um factor atraente que distingue produtos e cria um segmento especfico do mercado. As zonas onde h uma predominncia de prdios sujeitos a easement tendem a adquirir uma qualidade paisagstica com garantias de estabilidade que o prprio mercado
vai valorizar, tornando atractivo e rentvel um estatuto que, a princpio, se apresentou apenas como um nus.
132
sua recuperao no caso do actual proprietrio no se prontificar a faz-lo;

6. orientar a afectao dos usos do solo em
funo das necessidades das comunidades
locais.
A nova figura da RAN adquire sentido enquanto
instrumento de uma poltica de ordenamento
agrrio com os seguintes objectivos:
1. Disponibilizar o solo agrcola para os agricultores que pretendam explor-lo;
2. Fixar os agricultores e as suas famlias nas
exploraes em condies confortveis;
3. Valorizar a paisagem;
4. Melhorar a estrutura fundiria no sentido
de a tornar mais favorvel para uma gesto
rentvel das exploraes agrcolas.
Para alm da esfera estrita da produo agrcola, espera-se dos agricultores sensibilidade para
participarem na salvaguarda dos recursos naturais e valorizao da paisagem que devem
ajudar a tratar.
1. A RAN constituda por todos os terrenos
includos em unidades territoriais demarcadas em PDM na classe de uso agrcola;
2. O PDM deve identificar dentro das unidades territoriais da classe de uso agrcola
a distribuio das parcelas pelas diversas
categorias de uso presentes, regulamentando o carcter dominante da categoria
do uso agrcola;
3. As cartas da RAN devem identificar as
parcelas autnomas das exploraes, isto
, aquelas onde est implantado o ncleo
de lavoura, a residncia do agricultor e as
outras parcelas dependentes daquelas. Essa
identificao deve ser feita em cartas especficas, complementares dos PDM e a
escalas convenientes, em funo da medida do parcelamento em cada regio, o
que pressupe a existncia de cadastro
actualizado;
4. Para cada concelho ou freguesia, deve existir um registo de identificao para cada
explorao agrcola, com a informao essencial para permitir a sua caracterizao
e articulao com a estratgia de planeamento do territrio, considerando:
A dimenso da explorao;
O nmero de parcelas, a extenso de
cada uma delas e as caractersticas orogrficas e edafo-ecolgicas;
Identificao do proprietrio de cada
uma das parcelas;
Identificao do agricultor;
Avaliao das condies de habitao
do agricultor;
Tipos de culturas praticadas e formas
de explorao (extensiva/intensiva);
Caracterizao do tipo de explorao
pecuria, caso ocorra;
Descrio sumria dos edifcios e de
outras benfeitorias existentes na explorao;
5. Caracterizao das redes de infra-estruturas rurais existentes e identificao das
suas eventuais disfunes e carncias;
6. Implementao de aces para melhorar
as condies de habitabilidade dos agricultores e suas famlias que j residam na
explorao;
7. Interdio disperso do povoamento,
fragmentao da propriedade rstica e
reduo da dimenso das exploraes agrcolas margem do processo de planeamento e das polticas agrrias;
8. Uma famlia que exera a actividade agrcola e resida no centro de lavoura de uma
parcela autnoma pode justificadamente
expandir a sua casa at uma dimenso
confortvel e razovel, nos casos em que
tal seja necessrio para assegurar a explorao agrcola, a qual no poder fragmentar-se ou requerer mais rea de construo
133
Elementos para um Novo Diploma da RAN
depois deste acto. Esta rea de construo

apenas diz respeito casa do agricultor,
no estando includas outras construes
de apoio explorao agrcola;
9. As exploraes de pecurias de carcter
intensivo devem ser instaladas em locais
especiais devidamente infra-estruturados
no sentido de prevenir impactos ambientais negativos, nomeadamente dos seus
efluentes;
10. A RAN compatvel com a agro-pecuria
extensiva, o que no acontece com a pecuria intensiva, a qual deve ser equiparada
s actividades industriais para efeitos de
localizao;
11. No caso de haver procura de espaos agrcolas por parte de famlias com capacidade
para exercer a actividade agrcola, deve a
cmara municipal ou os servios competentes do Ministrio da Agricultura, Desenvolvimento Rural e Pescas promover a
configurao de novas exploraes agrcolas
com uma estrutura fundiria ajustada ao
perfil dessas procuras. Esta oferta deve ser
assistida por uma poltica de solos que neutralize qualquer veleidade especulativa.
Cada unidade territorial da RAN deve ter um
regulamento que prossiga os seguintes objectivos gerais:
1. Melhorar a composio e a compartimentao da paisagem, atravs dos seus elementos estruturantes (cursos de gua e outros
elementos do sistema de drenagem, orlas
florestais, cortinas arbreas, muros de bordadura, caminhos, etc.);
2. Fixar a populao agrcola em condies de
prosperidade e conforto;
3. Fomentar a conjugao do espao agrcola com outras actividades complementares, designadamente o turismo em espao
rural;
4. Gerir a disponibilizao das parcelas abandonadas para os agricultores que se proponham explor-las, no respeito pelos direitos
da propriedade privada e assumindo o princpio da funo social da propriedade;
5. Controlar os nveis de poluio do solo e
das toalhas freticas.
A construo e a conservao das paisagens
agro-florestais carecem de uma erudio informada pelos padres de desenho e tcnicas de
construo da cultura rural. Em ltima instncia, a expresso de uma paisagem depende da
cultura das populaes, da sua memria, educao arquitectnica e capacidade de intervir
na construo e utilizao do territrio.
} CRITRIOS A ADOPTAR NA GESTO
DAS UNIDADES TERRITORIAIS
DA CLASSE DE USO AGRCOLA
1. Conter a expanso dos permetros das categorias de uso no agrcola, considerando
apenas as necessidades de crescimento das
actividades e utilizaes j instaladas.
2. No caso das aldeias, os planos devem considerar as necessidades de crescimento e
completamento do aglomerado para a populao residente.
3. Assegurar a predominncia do uso agrcola e, como regra, no permitir a afectao
de solo a usos e actividades estranhos s
necessidades das exploraes agrcolas locais.
4. A habitao do agricultor deve, preferencialmente, localizar-se dentro dos aglomerados urbanos. Nos casos em que o agricultor disponha j de habitao na explorao deve ser ajudado a estabiliz-la com
conforto, considerando a sua dimenso,
acessibilidade e condies de saneamento
bsico.
134
PRINCPIOS PARA A REGULAO JURDICA DA DIVISO

DA PROPRIEDADE RSTICA
A lei da RAN, no seu prembulo, apresenta o
propsito de impedir o fraccionamento dos
prdios que esto nela integrados e, com esse
fim, estabelece, no art. 13., que nas reas
da RAN, a unidade mnima corresponde ao
dobro da rea fixada pela lei geral para os respectivos terrenos e regio. O legislador est,
assim, a legitimar a diviso da propriedade rstica, em vez de pr em causa o desastroso conceito de unidade mnima de cultura, o qual
serviu e serve como instrumento operativo das
ofertas especulativas. A diviso da propriedade
s se justifica para responder a necessidades
bsicas de segmentos da procura til, isto ,
s necessidades sociais efectivas de espaos
para sustentao de famlias e empresas, no
quadro de polticas de desenvolvimento assumidas pelas instituies ao nvel do Estado e
das autarquias, e validadas por planos territoriais competentes e com mrito na sua configurao tcnica. Se a diviso da propriedade
se permite atravs de uma parametrizao arbitrariamente estabelecida na lei, ento todo
o proprietrio interessado em vender a sua
propriedade tender a aproveitar a faculdade
de a dividir, na medida em que o preo por
m2 inversamente proporcional dimenso
do prdio.
O parcelamento da propriedade rstica, a dimenso das exploraes e o perfil do agricultor
e do proprietrio carecem de uma anlise casustica, a fim de se determinarem direitos e
comprometimentos em sede de planeamento
do territrio. A lei geral no pode ser redutora
e simplista a ponto de tratar de forma generalista e cega uma matria que de sua natureza
se equaciona na relao concreta e singular que
cada agricultor tem com a sua explorao.
importante adoptar uma poltica de solos
que defenda a escala dos prdios e das exploraes agrcolas, impedindo qualquer forma
de diviso da propriedade margem de planos
de pormenor que visem especificamente a
criao de novas estruturas de povoamento
agrcola de iniciativa eminentemente pblica,
a exemplo dos colonatos da Junta de Colonizao Interna. Note-se que o actual diploma
da RAN, no seu art. 13., legitima a diviso
da propriedade at ao limite do dobro da unidade mnima de cultura, como atrs se refere,
o que, no contexto actual, tem o efeito de inflacionar os preos do solo rstico.
A origem do conceito de unidade mnima de
cultura 64 na ordem jurdica portuguesa remonta
ao Decreto-Lei n. 16 731, de 13 de Abril de
1929, que aprovou a Reforma Tributria e que
nada teve a ver com questes agrrias ou do
ordenamento do territrio.
No seu art. 107., aquele diploma proibia a
diviso dos prdios rsticos de superfcie inferior a um hectare ou de que resultasse a criao de prdios de menos de 0,5 hectares. Exceptuava-se do disposto neste artigo a diviso
do prdio rstico destinado construo ou
rectificao de estremas ou arredondamento
de propriedades, bem como as parcelas de pr-
64 A unidade de cultura para Portugal continental encontra-se fixada no Regulamento aprovado pela Portaria n. 202/70, de 21 de Abril,
mantida em vigor pelo art. 53., do Decreto-Lei n. 103/90, de 23 de Maro, que estabelece as bases gerais do regime de emparcelamento
e fraccionamento de prdios rsticos.
135
Princpios para a Regulao Jurdica da Diviso da Propriedade Rstica
dios em regime de colnia, quando vendidas

aos prprios colonos.
No mbito da Reforma Tributria procurava-se resolver problemas como o da diviso da
grande propriedade e constituio da pequena
e da mdia, reconhecendo-se, contudo, que
no bastariam os favores fiscais, j que os
referidos problemas dependiam de um grande
nmero de condies. No prembulo do diploma, refere-se, pois, que a progressiva diviso da pequena propriedade est de tal modo
tornando-se excessiva que no houve outro meio
seno entrar pelo caminho da violncia legal
proibindo expressamente a fragmentao da
que no tenha o mnimo de um hectare ou de
que resultem glebas de menos de meio hectare.
Pretendia-se com esta proibio evitar a fuga
ao imposto, j que as pequenas propriedades
se encontravam isentas do respectivo pagamento, referindo-se expressamente no prembulo do Decreto que sucessivas divises criavam anualmente uns milhares de proprietrios
isentos de contribuio predial, a acrescer s
dezenas de milhares actualmente existentes.
Ou seja, a figura da unidade mnima de cultura
no teve, na sua gnese, o propsito de assegurar a viabilidade econmica das exploraes
agrcolas, assumindo antes o carcter de instrumento de combate evaso fiscal.
O problema da diviso da propriedade rstica
carece de ser enquadrado no mbito mais
alargado da estrutura fundiria e da segmentao
do mercado imobilirio por usos, o que, no
caso da agricultura, remete para a identificao
geogrfica das exploraes agrcolas, considerando
o seu parcelamento, e implica tambm a
acreditao dos agricultores para efeitos de
aquisio de solos agrcolas.
O conceito de instalao progressiva corres-
ponde a polticas de ajuda formao de novas

exploraes agrcolas familiares, com candidatos a agricultores que iro evoluir de acordo
com percursos pr-estabelecidos at alcanarem o estatuto de agricultores.
O solo afecto categoria de uso agrcola deve
ser disponibilizado, de modo a fomentar a sua
explorao por agricultores credenciados. Os
solos que porventura estejam a ser explorados
de forma incorrecta, com tcnicas desaconselhveis sob o ponto de vista agronmico, devem
ser identificados e os seus agricultores informados e instrudos sobre as prticas agrcolas
mais adequadas. A conservao de campos
agrcolas parados ou com um aproveitamento
de carcter residual tem custos elevados que
no so suportveis pelo agricultor. Actualmente, no quadro de uma economia agrria
de excedentes, coloca-se o problema da conservao de campos de cultivo e de paisagens
agrcolas por razes polticas ligadas conservao de recursos naturais e de patrimnio
paisagstico. Disto exemplo o tratamento de
campos agrcolas como se fossem clareiras com
prados, disponveis para a sustentao de fauna
selvagem ou explorados em regime silvo-pastoril semi-extensivo.
Os estudos da economia agrria para Portugal
estimam que a superfcie agrcola til (SAU)
essencial para justificar que uma famlia de agricultores se dedique exclusivamente a essa actividade e para da poder auferir um rendimento
suficiente para prover as suas necessidades, deve
ser da ordem dos 40 ha para culturas de regadio e dos 400 ha para culturas de sequeiro.
No Direito francs encontramos o conceito de
superfcie mnima de instalao, recentemente
substitudo pelo conceito de unidade de referncia. Esta referncia tem dois entendimentos
136
diferentes e, em parte, contraditrios: um, visa

a formao de exploraes com escala que proporcionem condies de bem-estar ao agricultor e, portanto, fomenta o emparcelamento e
o aumento da rea da explorao agrcola para
alcanar determinados limiares de produtividade; outro, bem diferente, o acto de invocar
a unidade mnima de cultura, no para expandir a dimenso da propriedade rstica, mas,
pelo contrrio, para legitimar a fragmentao
especulativa das grandes propriedades, gerando
proto-urbanizaes margem das regras dos
loteamentos urbanos. 65 A unidade de referncia a superfcie de terreno afecta a uma explorao agrcola que permite compensar o
investimento e a dedicao do agricultor, proporcionando-lhe um nvel de vida razovel. Este
dimensionamento tem em conta a natureza
dos solos das culturas e de outras unidades
subsidirias.
necessrio que os planos territoriais especifiquem de forma clara o modo como utilizam
e enquadram estes conceitos, os quais tanto
podem ser invocados para impedir a diviso
da propriedade, como para legitimar o desmembramento de exploraes agrcolas.
Uma condio sine qua non para a defesa no
apenas dos solos agrcolas, de todos eles, os de
alta fertilidade e os incipientes, mas tambm
dos solos florestais e silvo-pastoris consiste na
regulao da oferta e da procura dos espaos
urbanos e do mercado imobilirio em geral, de
modo a neutralizar radicalmente as presses
negativas sobre os espaos rsticos.
fundamental resolver os permetros urbanos,
com base numa poltica de solos que assegure
a sua conteno dentro de parmetros de crescimento ordenado, produzindo excedentes razoveis de oferta de espao urbanizado e edificado, e nunca excedentes de solo urbanizvel
expectante num contexto de promoo aleatria que, como acontece actualmente, um
dos sustentculos da especulao imobiliria.
Uma poltica que recupere o parque edificado
em estado de runa ou simplesmente devoluto
reduzir a presso para a expanso urbana.
O principal instrumento de controlo do uso
do espao agrcola prende-se com a disponibilizao do solo para os agricultores e com a
estrutura do povoamento que permite ao agricultor e sua famlia viver dentro ou na proximidade funcional dos campos de cultivo da
sua explorao. A segmentao do mercado
de solos agrcolas, a parametrizao dos preos
e as decises relativas autorizao de construes, sejam para habitao do agricultor ou
para benfeitorias, exigem uma capacidade de
discernimento que deve, forosamente, ser
informada pelas necessidades concretas de
cada explorao. surpreendente que as comisses da RAN no incluam representantes
das comunidades locais de agricultores, assumindo de forma implcita uma confrontao
com os seus interesses enquanto simples agricultores. Os terrenos agrcolas carecem de um
uso estabilizado, o que depende do bem-estar
e da prosperidade dos agricultores. A afectao dos usos do solo tem de ser enquadrada
dentro de uma estabilidade jurdica e econmica temporalizada, que merea a confiana
do tecido social. Os processos de alterao dos
usos devem ser conduzidos com fundamentao e transparncia, de modo a no deixar
margem para dvidas sobre os interesses con-
65 Este fenmeno verificou-se entre ns, por exemplo, em vora, em que extensas reas de solos rsticos foram divididas at ao limite da
unidade mnima de cultura, tendo depois os respectivos proprietrios requerido licenas de construo nas fraces assim constitudas,
e que vieram a ser concedidas, uma vez que, embora a lei proba loteamentos fora do permetro, admite a a construo. No final, aquilo
que efectivamente se concretizou, foram autnticas operaes de loteamento.
137
Princpios para a Regulao Jurdica da Diviso da Propriedade Rstica
cretos dos diversos intervenientes, pblicos e

privados, e sobre a distribuio dos custos e
benefcios envolvidos.
Um dos sofismas da RAN, diploma que no
tem nada que se lhe assemelhe no Direito comparado, como atrs se sublinhou, consiste em
procurar a sua legitimidade e razo de ser apenas como instrumento impeditivo da urbanizao e de outros usos estranhos agricultura nos
bons solos agrcolas. Objectivo que, primeira
vista, parece virtuoso. Contudo, se compreendermos que as urbanizaes s devem ser permitidas dentro dos permetros urbanos estabelecidos em PDM e desenhados em planos
de urbanizao, esta ameaa deixa de se exercer sobre qualquer solo rstico em geral e, por
maioria de razo, sobre os agrcolas em particular. Estes diplomas do tipo RAN e REN subvertem os princpios da definio e conteno
dos permetros urbanos. No caso do sistema de
planeamento vigente, a demarcao destas condicionantes tornou-se mais importante do que
a demarcao dos permetros urbanos a ponto
do controlo do crescimento urbano ser desvalorizado, erradamente configurado dentro de
reas urbanizveis desajustadas. No se compreendeu que a essncia do problema estava no
planeamento urbanstico e na poltica de solos,
tendo-se alimentado a iluso de que se iriam
solucionar os problemas urbanos a partir das
condicionantes da RAN e da REN.
Da leitura dos diversos diplomas da RAN no
se vislumbra, nos seus contedos, qualquer
contributo para melhorar as estruturas agrrias.

Os agricultores tambm no lhe dedicam acolhimento e apoio, pelo contrrio, manifestam
animosidade contra mais um condicionamento
gratuito sua actividade.
A proteco do solo e da paisagem, para ter a
adeso dos agricultores, deve ser conjugada
com aces de apoio s exploraes agrcolas,
atravs de uma relao de proximidade que
envolva a confiana das populaes. A reviso
da RAN deve mudar radicalmente, substituindo
a actual atitude negativa e alheia aos problemas dos agricultores, por um contedo positivo, empenhado em dar contributos para ajudar e melhorar as exploraes agrcolas e a vida
dos agricultores.
Os elementos centrais da questo agrcola em
termos territoriais objectivam-se nas unidades
de explorao, nas capacidades dos agricultores, nos meios disponveis para as suas prticas
agrcolas, na estrutura do povoamento e na
sustentao scio-econmica das empresas
agrcolas.
A forma como a RAN e a REN retalham o territrio no alcana a compreenso da paisagem.
Da a proposta de se adoptar um mtodo que
identifique unidades territoriais e seja sensvel complexidade das suas estruturas em
contnuo. Os instrumentos de planeamento
devem regulamentar as categorias de uso dentro da unidade territorial, considerando o uso
dominante e as diversas categorias de uso do
solo presentes que lhe conferem estrutura.
138
ARTICULAO DA ACTIVIDADE AGRCOLA COM OUTRAS

ACTIVIDADES COMPLEMENTARES
O agricultor, para adquirir maior sustentao
econmica, tem necessidade de diversificar as
suas fontes de rendimento recorrendo ao emprego noutros sectores, indstria e servios,
passando a exercer a agricultura a tempo parcial. Pode tambm integrar na estrutura da
explorao uma componente de agro-turismo
ou proceder transformao industrial de alguns dos seus produtos, no seio da prpria explorao.
Em qualquer destes casos, a residncia do agricultor um dos alicerces da sua motivao para
se manter ligado agricultura e os critrios de
planeamento devem providenciar para ajuizar
e responder aos problemas de infra-estruturao e de direitos de construo necessrios face
a um programa que tenha sentido e escala compatvel com as caractersticas da explorao.
H tambm que considerar os diversos regimes
de agricultura que ocorrem no pas, onde se

consociam diversas prticas de explorao agrcola, silvcola e silvo-pastoril. Na regio minhota,
encontra-se uma diversidade paisagstica, estruturada com base na agricultura, mas alicerada em outros usos, designadamente no uso
florestal. No Alentejo, -se confrontado com
diversas configuraes de montado, em paisagens mais ou menos compartimentadas, onde
as actividades agrcola e florestal se complementam. Ao observar-se estas especificidades
paisagsticas, deve-se avaliar a sua base de sustentao no sentido til que lhes emprestado
pelas populaes que as exploram directamente
e pelas polticas territoriais. Em todo o caso,
h uma sensibilidade crescente para a implementao de usos mltiplos e para a combinao de actividades diversificadas, de modo a
enquadrar todo o territrio em programas de
explorao/conservao.
139
Articulao da Actividade Agrcola com outras Actividades Complementares

Conceito de Franja Periurbana onde Domina o Uso Agrcola
CONCEITO DE FRANJA PERIURBANA ONDE DOMINA O USO AGRCOLA

Considerando que a actividade agrcola estimulada pela proximidade de aglomerados urbanos, como centros de consumo de frescos e,
principalmente, como suporte econmico de
uma populao activa que pode encontrar na
agricultura um complemento de rendimento
econmico e tambm um modelo de habitao
alternativo, h que considerar nos planos territoriais as relaes de proximidade e de articulao entre os permetros urbanos e as suas periferias afectas ao uso agrcola. A agricultura nas
franjas urbanas, assente em pequenas exploraes familiares onde a funo habitacional
preponderante, gera um tecido paraurbano que
no fcil de controlar em termos de manter
os terrenos na posse de agricultores e de evitar
a sua entrada em segmentos especulativos do
mercado imobilirio. O desenho destas franjas
depende das caractersticas geomorfolgicas dos
stios, das estruturas e tradies do povoamento
e, sobretudo, da concepo das polticas territoriais em geral e de habitao em particular.
nas exploraes familiares so particularmente

sustentveis nas franjas urbanas, constituindo
a um modelo de povoamento recomendvel
para os estratos sociais mais fragilizados, com
menores recursos, oferecendo-se como uma
alternativa s tipologias pesadas e concentradas
de habitao social, onde se tm gerado fenmenos preocupantes de excluso social.
H correntes do pensamento urbanstico que

contestam esta explorao de complementaridades entre o sistema urbano e as franjas de
quintinhas agro-urbanas, apresentando como
principais argumentos o enfraquecimento da
estrutura urbana, uma disperso e expanso que
cria disfunes nas acessibilidades e, em sntese,
a aposta num modelo acusado de ter algum
saudosismo rural anacrnico na economia moderna. Outras correntes, no to radicais, consideram que vale a pena pagar o preo dessas
disfunes para beneficiar de uma habitao
enquadrada numa pequena quinta onde seja
possvel praticar uma agricultura familiar com
uma produo essencialmente direccionada para
o auto-consumo. Defende ainda esta segunda
corrente que estas estruturas agrrias de peque-
A agricultura periurbana tende a ter, naturalmente, um carcter intensivo, devido pequena dimenso da parcela e relativamente
elevada quantidade de trabalho disponvel.
Impem-se, portanto, nestes casos, servios
especficos de assistncia e controlo para difundir boas prticas agronmicas e cuidados
sanitrios e ambientais.
Em muitos pases, entre os quais Frana, tm-se promovido polticas de fomento da agricultura familiar de uma forma alargada a extensas
zonas do territrio, como modo de evitar o
abandono dos espaos rsticos e de manter a
estrutura agrria operacional, contribuindo tambm assim para a coeso do tecido social.
O conceito de reserva agrcola aplicado s exploraes agrcolas familiares periurbanas seria
til para evitar que as parcelas dessas exploraes sejam desviadas da actividade agrcola por
procuras especulativas.
As estratgias para a configurao destas franjas diferem conforme se esteja a planear para
uma rea metropolitana ou para uma pequena
cidade num concelho dominantemente rstico. Da a dificuldade de levar longe demais
a generalizao de regras em sede das leis, em
detrimento do tratamento casustico responsabilizador ao nvel dos planos territoriais.
141
CAPTULO IV
DISCIPLINA
DA CONSTRUO
FORA DOS
PERMETROS
URBANOS
142
erante o mosaico resultante da composio das classes e categorias de uso do solo, importante demarcar os permetros urbanos, incluindo as respectivas zonas de expanso
programadas, e assumir que o negativo desses permetros corresponde ao espao rstico,
independentemente do que nele ocorra. Assim, fica claramente definido o espao objecto de regulamentao das construes fora dos permetros urbanos. Sempre que ocorra uma
operao de loteamento, com as inerentes redes de infra-estruturas colectivas, deve ser demarcado um permetro urbano? Somos tentados a responder afirmativamente, na medida em que
mesmo no caso dos aldeamentos tursticos nada impede que estes tendam a ser utilizados em
regime de habitao permanente, gerando relaes e uma procura de equipamentos e servios
de carcter urbano. J um campo de golfe, sendo uma zona desportiva, tanto pode ser localizado em meio urbano como em meio rstico, isto , s por si no confere o estatuto de uso urbano.
A edificao em meio urbano deve constituir um imperativo alicerado na imposio administrativa de um plano de pormenor. Mais do que o jus aedificandi, trata-se de um obligatio aedificandi. J em meio rstico, a construo de edifcios tem um carcter completamente diferente,
no obrigatria nem est pr-definida em plano, decorrendo de uma iniciativa do proprietrio
ou do agricultor, devendo encontrar a sua justificao na prossecuo dos usos agrcola ou florestal enquanto usos dominantes do prdio e dependendo do parecer de entidades competentes
do sector agrcola e, em ltima instncia, do licenciamento da respectiva cmara municipal.
Sempre que as construes, pela sua funo, localizao, volumetria e caractersticas arquitectnicas, possam induzir um povoamento disperso e descaracterizador da paisagem ou interferir
negativamente sobre o carcter ou interesses de locais vizinhos, stios, paisagens, bem como campos panormicos a conservar ou enquadramento de monumentos, a licena deve poder ser recusada pela cmara municipal ou concedida sob reserva do cumprimento de prescries especiais de enquadramento territorial. A licena recusada sempre que comprometa o uso dominante da unidade territorial.
No discurso jurdico importante esclarecer de forma inequvoca os significados dos termos
construo e edificao. Todo o edifcio uma construo, mas nem toda a construo um
edifcio.
Nos cursos de gua necessrio recorrer construo de barragens, audes, regularizar margens,
construir cais e ancoradouros, promenades marginais, levadas, pontes e todo este conjunto de
construes necessrio para estabilizar e beneficiar a paisagem.
A RAN, a REN e outros diplomas do gnero, ao proibir indiscriminadamente as construes,
inviabilizam obras fundamentais de recuperao e qualificao paisagstica. disso exemplo a
proibio da construo de uma promenade em cantaria na Praia da Castanheira em Ferreira do
Zzere: a praia fluvial existente no tem condies de higiene e de segurana funcional. A Cmara Municipal props-se ordenar a margem recorrendo construo de muros e pavimentos
Captulo IV DISCIPLINA DA CONSTRUO FORA DOS PERMETROS URBANOS
143
em pedra, com uma composio paisagstica discreta valorizadora do stio, possibilitando um

acesso seguro e confortvel aos utentes e assegurando, por outro lado, as necessrias condies
de conservao e limpeza deste local intensamente frequentado. O INAG indeferiu a pretenso
da Cmara Municipal com base no Plano de Ordenamento da Albufeira de Castelo de Bode, o
qual, por sua vez, seguiu as directivas da REN. Resultado: agudizaram-se todos os problemas de
poluio e de insegurana... So mltiplos os exemplos deste tipo de proibies descabidas e
responsveis pela degradao do territrio.
Por princpio, a maioria dos casos de construo fora dos permetros urbanos diz respeito ao povoamento e equipamento ligado explorao agrcola, no obstante haver cada vez mais elementos do sistema urbano que, por razes ambientais e tambm estruturais, se localizam em espao
rstico. O turismo tem tambm uma crescente apetncia por estes espaos.
As condies que conduzem autorizao de construir fora dos permetros urbanos devem ser
extremamente restritivas e ponderadas com rigor, tendo em conta o interesse pblico de preservar os espaos silvestres e os espaos agrcolas.
Para o desenvolvimento deste tema conveniente precisar o significado dos termos construo,
edifcio, instalao e urbanizao. O conceito de construo muito geral e vago, referindo-se
a todas as estruturas fsicas produzidas pelo Homem e que diferenciam o territrio e a paisagem.
Entendem-se por edifcios, todas as construes que criam espaos interiores, onde, portanto, a
finalidade dos elementos construdos a definio e configurao desses espaos. O conceito de
instalao, utilizado no Direito Urbanstico suo, diz respeito aos elementos construdos fixos
afectos ao sistema de transportes e comunicaes, assim como s alteraes do modelado do
terreno para o adaptar a usos especficos. A urbanizao corresponde ao parcelamento de um
terreno apoiado numa rede de infra-estruturas colectivas e, por princpio, deve localizar-se sempre dentro dos permetros urbanos.
A faculdade de construir novos edifcios para habitar fora dos permetros urbanos s deve ser
reconhecida a um conjunto relativamente limitado de pessoas: populao camponesa que se
dedica directamente produo agrcola. Nos casos da populao activa no sector agro-florestal
cuja presena na explorao no tenha um carcter permanente, prefervel, no seu prprio interesse, que habite dentro do permetro urbano mais prximo. No caso da populao activa da
indstria, hotelaria e outras actividades localizadas em meio rstico, est fora de questo que,
s por essa razo, tenham direito a construir habitao fora dos permetros urbanos.
A reconverso de centros de lavoura em primeira ou segunda residncia para famlias que no
se dedicam agricultura pode levar desactivao das exploraes agrcolas, problema que merece cuidada ateno. Haver casos em que a actividade agrcola est deslocada e os edifcios
dos centros de lavoura ficam ao abandono ou so reconvertidos para residncia de famlias que
144
no se dedicam agricultura ou, quando muito, podero sustentar uma agricultura domstica
confinada a pequenas courelas junto residncia. Raramente se estruturam como empresas agrcolas familiares, ficando aqum dessa figura. Da o abandono dos campos da antiga explorao
e o risco de surgirem pretenses para o seu parcelamento e edificao, desagregando a estrutura
agrria e gerando povoamento disperso.
Esta dinmica no tanto induzida por uma procura til de habitao, mas fomentada sem limites por procuras para entesouramento passivo em imobilirio expectante, visando a apropriao de mais-valias. Este processo patolgico s pode ser sustido por uma sofisticada lei de solos
que interdite garantidamente estas prticas especulativas e que estabilize o normal e correcto
uso dos solos.
Os planos territoriais tm de considerar a razo e motivao que sustenta social e economicamente a apropriao til do territrio e os usos do solo preconizados tm que estar em sintonia
com as necessidades das populaes locais. Um planeamento que se alheie de tais relaes com
a base scio-econmica local degenera num procedimento agressivo e ilegtimo, granjeando a
oposio das populaes. A apreciao de pretenses para a instalao de construes fora dos
permetros urbanos carece de um procedimento casustico, por isso delicado em termos da capacidade tcnica e da responsabilidade poltico-administrativa das pessoas e instituies competentes. Ao nvel dos planos territoriais, importante prever o tipo de elementos e empreendimentos a localizar fora dos permetros urbanos e acautelar a reserva de terrenos devidamente
enquadrados para esses fins, contudo, essa pr-determinao no deve constituir um entrave
reviso e reformulao das solues iniciais sempre que estas se apresentem ultrapassadas.
Na perspectiva do conforto da famlia do agricultor, h vantagem em que esta habite num aglomerado urbano prximo da explorao, onde possa beneficiar de uma relao de vizinhana e
de uma rede de infra-estruturas e de servios pblicos bsicos. Nestas circunstncias, os edifcios na explorao agrcola restringem-se aos estbulos, silos, hangares ou granjas dimensionados
para as necessidades objectivas da explorao.
Se, por um lado, incontornvel a anlise casustica, por outro, imperativo que esta seja enquadrada por uma jurisprudncia e por princpios detalhadamente expostos que estabeleam
uma orientao ao processo de apreciao, que conduza correcta avaliao das pretenses de
construo, deixando uma margem muito restrita de discricionaridade. O objectivo fundamental orientar os espaos rsticos para os usos agrcola e florestal e restringir a implantao de
actividades que ameacem a dominncia desses usos.
O facto de uma parcela de terreno rstico estar fora dos permetros da RAN ou da REN no
deve ser pretexto para legitimar a sua urbanizao. A afectao de uma parcela de terreno a um
determinado uso deve decorrer das necessidades e razes endgenas do uso pretendido: as medidas de conservao justificam-se e fundamentam-se na existncia de valores naturais concretos
a preservar; a deciso de urbanizar um terreno decorre das necessidades de crescimento de um
Captulo IV DISCIPLINA DA CONSTRUO FORA DOS PERMETROS URBANOS
145
determinado aglomerado urbano ou da deciso poltica de criar um novo aglomerado; a proteco do sector agrcola decorre da existncia de agricultores que trabalhem as suas exploraes
ou da necessidade de criar novos campos de cultivo para oferecer a famlias que pretendam dedicar-se agricultura. Os espaos silvestres remanescentes so conduzidos para a produo florestal, silvo-pastoril, para a explorao de recursos cinegticos ou simplesmente para a proteco
do solo e da paisagem. Por princpio, estes espaos silvestres, sempre que tenham escala, devem
tendencialmente ser integrados no Regime Florestal, de modo a no ocorrerem classes de uso
do solo de espao silvestre remanescente. Estes s ocorreriam ao nvel de categorias de uso. Pretende-se com esta orientao evitar a existncia de grandes permetros silvestres fora do enquadramento e da conduo assegurados pelos Servios Florestais.
Quer no meio urbano, quer no meio rstico, no deve ser permitida a permanncia de casas em
estado de runa, as quais devem ser demolidas ou recuperadas, dando cumprimento obrigao
do proprietrio de conservar a sua propriedade em bom estado de asseio e conservao.
Por princpio, todas as entidades pblicas e privadas que pretendam construir ou simplesmente
implantar uma edificao para habitao ou qualquer outra utilizao fora dos permetros urbanos devem, tambm a, obter previamente uma licena de construo, em conformidade com
os planos de uso e ocupao do solo ou, na ausncia destes, informada por regras de jurisprudncia. Note-se que no fcil e, porventura, tambm no possvel formalizar exaustivamente
em planos todas as necessidades futuras de construes, da a importncia de uma disciplina de
procedimento casustico enquadrada por princpios gerais orientadores da deciso.
A licena de construo ocorre quando o direito do requerente para a levar a cabo est constitudo
por um plano territorial ou por uma prvia autorizao. No caso das construes fora dos permetros urbanos, convm examinar a pretenso de construir no contexto do planeamento do
territrio, onde tais intervenes esto geralmente associadas a necessidades de desenvolvimento
scio-econmico. Os projectos de construo so singulares e especificamente determinados e
implantados sobre uma nica parcela.
O controlo das construes tem o seu fundamento em razes de estabilidade e segurana, em
critrios arquitectnicos, medidas de higiene, salubridade, acessibilidades e distribuio de redes
de infra-estruturas que informem a entidade construtora para assegurar o sucesso dos seus propsitos.
Os planos de afectao do solo devem ser elaborados confrontando as carncias, prioridades e
regras a considerar no modo de utilizar o solo para cada um dos usos. Um dos critrios a ter em
conta nas alteraes do uso do solo e na localizao e implantao de construes fora dos permetros urbanos prende-se com o respeito pelo princpio da reciprocidade nas relaes de vizinhana.
146
Sempre que num prdio se processa uma alterao que o assemelhe ao uso e desenvolvimento
j configurados em prdios vizinhos conexos, estes no tm direito a qualquer indemnizao.
Sempre que um prdio seja afectado pelas alteraes dos usos do solo nos prdios vizinhos que
contrastem com o seu uso, a ponto de o desvalorizar, h razes para atender aos seus direitos
de reclamao face qual:
1. as alteraes de uso em causa s so aceitveis se decorrerem de uma iniciativa pblica e de
interesse pblico, e devem dar origem a uma indemnizao por perdas e danos em prdios
vizinhos. No limite, os proprietrios dos prdios lesados devem ter o direito de requerer a
expropriao;
2. se as alteraes prejudicarem as relaes de vizinhana e no decorrerem de qualquer interesse pblico, face s reclamaes de vizinhos ou de terceiros que se sintam de algum modo
lesados, h razo para o seu indeferimento.
Nos processos de apreciao de construes fora dos permetros urbanos, h que distinguir:
1. construes particulares necessrias conduo do uso instalado;
2. construes particulares singulares estranhas ao uso instalado;
3. construes de iniciativa municipal:
a) infra-estruturao do espao rstico;
b) elementos do sistema urbano a localizar em espao rstico;
4. construes da iniciativa da Administrao Central.
149
CAPTULO V
ELEMENTOS PARA
UMA PROPOSTA
ALTERNATIVA
AOS DIPLOMAS
DA RAN E DA REN
E DISCIPLINA
DA CONSTRUO
FORA DOS
PERMETROS
150
PREMBULO
Volvidas mais de duas dcada sobre a entrada em vigor dos regimes jurdicos da Reserva Ecolgica Nacional e da Reserva Agrcola Nacional, aprovados, respectivamente, pelo Decreto-Lei n.
196/89, de 14 de Junho e pelo Decreto Lei n. 93/90, de 19 de Maro, subsequentemente alterados, impe-se corrigir e reequacionar, em sede de ordenamento do territrio, os termos da
proteco dos valores ecolgicos e da garantia territorial da actividade agrcola.
No que diz respeito ao regime jurdico da Reserva Ecolgica Nacional, da respectiva aplicao resultaram reconhecidos problemas, no apenas no estrito plano das estruturas administrativas, como
sobretudo no plano da gesto do territrio. Com efeito, a expresso concreta daquele regime jurdico no territrio no fiel a objectivos de identificao e salvaguarda de valores ecolgicos e
nem se fundamenta em bases cientficas, da resultando relevantes questes de deslegitimao.
No que diz respeito ao regime jurdico da Reserva Agrcola Nacional, a respectiva aplicao tambm no provou bem. Na verdade, se o propsito essencial era a garantia territorial da actividade
agrcola, o regime at agora vigente no logrou garantir a afectao de solos agricultura em moldes que permitam a sua sustentabilidade permanecem por cumprir objectivos fundamentais
como a garantia do uso dominante agrcola, a fixao dos agricultores em termos de prosperidade,
o no fraccionamento da propriedade agrcola ou a inerente subtraco dos terrenos agrcolas s
regras da especulao imobiliria.
Uma outra lio resultou da aplicao dos supra-citados regimes jurdicos da Reserva Ecolgica
Nacional e da Reserva Agrcola Nacional. Os mesmos serviram em muitos casos para atingir outros objectivos, que no relevariam da garantia territorial de valores ecolgicos ou agrcolas. Designadamente, serviram o objectivo de chamar a si o poder de deciso sobre a expanso urbana,
o qual no deve ser confundido com a proteco de valores nicos, sob pena desta ltima surgir,
afinal, deslegitimada.
neste quadro e aproveitando tambm as lies retiradas da implementao do planeamento
do ordenamento do territrio e urbanstico escala nacional que se compreende a necessidade
de tratar, num nico diploma, tanto as questes relativas garantia de valores ecolgicos e garantia territorial da actividade agrcola, como as questes relativas ao espao urbano e aos espaos
silvestres remanescentes.
No que toca ao espao urbano, so isoladas as questes que se prendem com a conteno da sua
expanso, prevendo-se, designadamente, a proibio do descondicionamento administrativo de
operaes de loteamento e de obras de urbanizao fora dos permetros urbanos delimitados.
, no entanto, necessrio assegurar que prontamente possam fazer-se ajustamentos e alteraes
aos permetros urbanos existentes, ou criar novos permetros sempre que tal se justifique e resulte das necessidades scio-econmicas. No que toca especificamente aos espaos silvestres
remanescentes, assume-se o propsito de manuteno dos mesmos. Com efeito, fora dos per-
Captulo IV ELEMENTOS PARA UMA PROPOSTA ALTERNATIVA AOS DIPLOMAS
151
DA RAN E DA REN E DISCIPLINA DA CONSTRUO FORA DOS PERMETROS URBANOS
metros urbanos apenas se admite a viabilizao de elementos do sistema urbano que, em razo
da sua natureza e efeitos, devam localizar-se fora daqueles permetros.
Em suma, o presente diploma estabelece uma estrutura omnicompreensiva de classificao do
solo em funo dos seus usos. A mesma classificao parte da diviso essencial entre espao urbano e espao rstico, para as quais prescrito de espaos um regime base. tambm prevista
a identificao de valores e de riscos significantes de espaos de reserva ecolgica e de elementos que alicercem a estruturao fsica e scio-econmica do sector agrcola, cuja regulao substitui os regimes jurdicos da Reserva Ecolgica Nacional e da Reserva Agrcola Nacional. Se quisermos manter estas designaes, necessrio criar dois conceitos compreensveis e com sentido
na disciplina do planeamento dos usos do solo, o que s possvel integrando estas figuras como
captulos na estrutura dos contedos dos planos directores municipais, que so os planos prprios para dar resoluo e regulamentao classificao e afectao dos usos do solo. Note-se
que actualmente a Reserva Ecolgica Nacional e a Reserva Agrcola Nacional so configuradas
margem dos PDM e impostas de uma forma cega, ignorando o contexto territorial e scio-econmico onde se estruturam e sustentam os usos do solo.
CAPTULO I
CLASSES DE USO DO SOLO
CAPTULO II
ESPAO URBANO E ESPAO RSTICO
Artigo 1.
Enumerao
1. O territrio distribui-se em espao urbano
e espao rstico.
2. O espao rstico desdobra-se em:
a) Espaos da categoria de uso silvestre;
b) Espaos da categoria de uso agrcola;
3. Dentro de qualquer classe de uso do solo
so identificados os valores e os riscos e demarcados os espaos da categoria de uso
agrcola.
SECO I
DELIMITAO
Artigo 2.
Vinculao dos instrumentos
de gesto territorial
A classificao do solo nos termos dos instrumentos de gesto territorial obedece ao disposto no artigo anterior.
Artigo 3.
Delimitao do espao urbano
1. Constituem espaos urbanos os permetros
urbanos como tal demarcados em plano
municipal de ordenamento do territrio,
considerada a prvia classificao dos espaos de reserva ecolgica previstos nas alneas a) e b) n. 1 do artigo 7..
2. Incluem-se nos permetros urbanos as reas
urbanas consolidadas, as reas urbanizadas
no consolidadas e as reas de expanso urbana programada 66.
3. Incluem-se ainda nos permetros urbanos as
zonas de franja e as manchas de habitao
dispersa que caream de infra-estruturao
66 Note-se que a seleco das reas com urbanizao programada carece de um domnio disponvel onde os municpios possam estabelecer
uma base de escolha e de negociao para a programao da expanso urbana. Assim, os permetros urbanos deveriam ser enquadrados
dentro de um polgono que demarcasse o terreno disponvel para o municpio proceder urbanizao programada. Esse terreno poderia
ser designado rea disponvel para a expanso urbana, com a particularidade de no poderem haver a quaisquer direitos de urbanizar
para particulares, sendo apenas reconhecido ao municpio o direito de a programar o desenvolvimento de novas urbanizaes.
152
apropriada estrutura do povoamento existente.

4. As reas de expanso urbana programada
so demarcadas na continuidade das reas
urbanas consolidadas existentes, excepto
quando se justifique a criao de novos aglomerados, nos termos de plano municipal
de ordenamento do territrio.
5. As reas de expanso urbana programada
so decididas pelo municpio dentro do polgono que demarca a rea disponvel para
a urbanizao a programar.
6. Os terrenos no urbanizados includos dentro de permetros urbanos seguem o regime
aplicvel ao espao rstico enquanto no forem objecto de operao de loteamento.
Artigo 4.
Delimitao do espao rstico
1. O espao rstico corresponde a todo o territrio que no foi objecto de uma operao
de loteamento.
2. So casos especiais e singulares os prdios
que, no tendo sido objecto de operaes
de loteamento urbano, albergam elementos
do sistema urbano localizados fora dos permetros urbanos.
3. Correspondem a espao rstico os espaos
da categoria de uso silvestre ou da categoria de uso agrcola, e outros espaos territoriais no demarcados como espao urbano,
podendo, eventualmente, ser prdios localizados dentro dos permetros urbanos, mas
ainda no urbanizados.
SECO II
OCUPAO USO
E TRANSFORMAO DO SOLO
Artigo 5.
Espao urbano
1. No espao urbano, a disciplina aplicvel

ocupao, uso e transformao do solo
consta dos instrumentos de gesto territorial aplicveis.
2. Os planos municipais de ordenamento do
territrio devem prever as medidas necessrias a garantir o aproveitamento efectivo do
espao urbano, designadamente atravs dos
instrumentos previstos nos artigos 126. e
seguintes do Decreto-Lei n. 380/99, de 22
de Setembro, alterado pelo Decreto-Lei n.
310/2003, de 10 de Dezembro.
3. Sem prejuzo do disposto no nmero anterior, as reas de expanso urbana programada
devem ser configuradas como reas reservadas onde possa ser imposta, pela cmara municipal, a urbanizao, com recurso a planos
de urbanizao e a planos de pormenor.
Artigo 6.
Espao rstico
1. No espao rstico, a disciplina aplicvel
ocupao, uso e transformao do solo consta
dos instrumentos de gesto territorial aplicveis e dos demais instrumentos previstos
no presente diploma.
2. No quadro do uso dominante previsto,
admitida a viabilizao de:
a) Obras necessrias s actividades de conservao da natureza, de explorao florestal e agrcola;
b) Obras de recuperao e valorizao paisagstica;
c) Obras de conservao das construes
existentes;
d) Obras fundamentais de recuperao e
qualificao urbanstica;
e) Construes e demais intervenes de
iniciativa pblica e privada necessrias
promoo das actividades previstas para
os espaos de reserva ecolgica e de reserva agrcola;
153
f) Elementos do sistema urbano que, em

razo da sua natureza ou efeitos, devam
ser localizados fora dos permetros urbanos.
CAPTULO III
ESPAOS DE RESERVA ECOLGICA
SECO I
ENUMERAO E OBJECTIVOS
1.
4.
5.
Artigo 7.
Enumerao
So espaos afectos reserva ecolgica:
a) reas includas na Rede Nacional de
reas Protegidas;
b) Stios e zonas afectos garantia da biodiversidade, nos termos do Decreto-Lei
n. 140/99, de 24 de Abril;
c) reas afectas ao Regime Florestal total
e parcial;
d) Cursos de gua, albufeiras, cotonos ribeirinhos, praias, cordes dunares e arribas integrados em espao rstico;
e) Outras reas afectas proteco de stios singulares.
So elementos de reserva ecolgica os espaos arbreos e arbustivos estruturantes
da paisagem.
Os espaos de reserva ecolgica previstos
nas alneas a) a c) subordinam-se ao regime
constante da legislao aplicvel e dos respectivos diplomas de classificao.
Os espaos de reserva ecolgica previstos
nas alneas d) e e) obedecem ao disposto
nas Seces II e III do presente captulo.
Artigo 8.
Cursos de gua, albufeiras, ectonos
ribeirinhos, praias, cordes dunares e arribas
1. A proteco de cursos de gua, albufeiras

e ectonos ribeirinhos prossegue os seguintes objectivos:
a) Preservao e reforo da estabilidade
das margens;
b) Salvaguarda da qualidade da gua;
c) Preservao dos ecossistemas aquticos
e ripcolas como recursos naturais significativos;
d) Fomento das obras de hidrulica florestal de regularizao de caudais e de controlo da eroso;
e) Fomento de cuidados regulares de desbastes e limpezas de matos.
2. A proteco de praias, cordes dunares e
arribas prossegue os seguintes objectivos:
a) Salvaguarda e valorizao da paisagem
do litoral;
b) Garantia de uma oferta generosa e bem
localizada de praias acessveis, devidamente infra-estruturadas e equipadas
para satisfazer as necessidades regionais
e locais da procura balnear de lazer, recreio e turismo.
3. Na prossecuo dos objectivos referidos nos
nmeros anteriores, devem ser distinguidas:
a) As zonas que se mantm no seu estado
natural bruto;
b) As zonas naturais equipadas;
c) As zonas estabilizadas por intervenes
de engenharia florestal;
d) As zonas urbanas e agrcolas que se aproximam ou formam franjas de contacto
com zonas ecologicamente sensveis.
Artigo 9.
Outras reas afectas proteco
de stios singulares
So stios singulares aqueles que, pelo seu carcter ecolgico, paisagstico ou funcional, justifique medidas especficas de salvaguarda.
154
Artigo 10.
Espaos arbreos e arbustivos
estruturantes da paisagem
1. So classificados como espaos arbreos e
arbustivos estruturantes da paisagem os que
relevem para a correcta composio e compartimentao da paisagem, bem como para
o suporte da fauna selvagem.
2. Nos termos do nmero anterior, podem
ser classificados como espaos arbreos e
arbustivos estruturantes da paisagem:
a) Macios e cortinas arbreas e arbustivas;
b) Parques e jardins, a conservar ou a criar;
c) Orlas de matos e de outros espaos silvestres.
SECO II
OCUPAO, USO
Artigo 11.
Princpio geral
O regulamento de reserva ecolgica estabelece
o programa de gesto para a salvaguarda e valorizao de cada espao e elemento de reserva
ecolgica, condicionando, e, no limite, interditando, todos os usos e intervenes no solo
que conflituem com as respectivas conservao, a proteco ou valorizao.
Artigo 12.
Interveno, conservao e programao
1. O regulamento municipal de reserva ecolgica:
a) contempla as solues necessrias a garantir a prossecuo dos objectivos conexos classificao de cada espao de
reserva ecolgica ou elemento de reserva
ecolgica;
b) avalia as pretenses de desenvolvimento
dos usos e utilizaes do solo face aos

recursos a salvaguardar e enquadra as
intervenes no solo compatveis com
os valores a proteger, ponderando as estruturas de povoamento existentes e as
actividades econmicas, sociais e culturais exercidas.
2. No caso do espao de reserva ecolgica ou
do elemento de reserva ecolgica apresentarem partes degradadas, desenvolvimentos incompletos ou usos deslocados, o regulamento
referido no nmero anterior deve enunciar
os correspondentes princpios de reabilitao
e explicitar os programas de interveno que
se revelem adequados.
Artigo 13.
Disposies especficas
1. No que diz respeito aos elementos de reserva ecolgica, o regulamento municipal da
reserva ecolgica estabelece o regime aplicvel ao corte de rvores e tufos arbustivos,
prevendo os critrios a que obedece a emisso de autorizao municipal para o efeito.
2. O requerimento da autorizao a que se
refere o nmero anterior menciona o executante responsvel, devendo ser acompanhado de peas escritas e desenhadas que
esquematicamente descrevam e representem a situao existente, a natureza e a extenso dos cortes de vegetao e a respectiva justificao.
SECO III
INSTRUMENTOS DE RESERVA
ECOLGICA
Artigo 14.
Enumerao
1. So instrumentos de reserva ecolgica os
seguintes:
155
a) Carta de valores;
b) Carta de riscos;
c) Regulamento municipal de reserva ecolgica;
2. Os instrumentos de reserva ecolgica so
acompanhados por relatrio de fundamentao, que contemple:
a) A caracterizao dos valores a proteger
pela demarcao de espaos de reserva
ecolgica e pela classificao de elementos de reserva ecolgica;
b) A caracterizao dos riscos actuais e potenciais para os valores a proteger;
c) A justificao da demarcao territorial
dos espaos de reserva ecolgica;
d) A justificao da especificao de usos
e intervenes no solo incompatveis
com os valores a proteger;
e) A ponderao, nas opes tomadas, das
estruturas de povoamento existentes e
das actividades econmicas, sociais e culturais exercidas;
f) A ponderao dos fundamentos e concluses vertidos nos Estudos e pareceres
a que se referem os nmeros 5 e 6 do
artigo 19..
3. O disposto no n. 1 no prejudica o disposto
em legislao especfica aplicvel aos espaos de reserva ecolgica previstos no n. 1
do artigo 7..
Artigo 15.
Instrumentos de reserva ecolgica
e Plano Director Municipal
1. O procedimento de elaborao e de reviso
dos instrumentos de reserva ecolgica
concomitante com os procedimentos de
elaborao e de reviso do Plano Director
Municipal.
2. O Plano Director Municipal deve integrar
as solues constantes dos instrumentos de
reserva ecolgica.
Artigo 16.
Carta de valores
1. Os espaos de reserva ecolgica a que se
referem as alneas d) e e) do artigo nmero
1 do artigo 7. so demarcados em carta de
valores.
2. A carta de valores identifica tambm os
elementos de reserva ecolgica referidos no
nmero 2 do artigo 7..
3. A carta de valores deve ainda verter a delimitao dos espaos de reserva ecolgica a
que se referem as alneas a) a c) do artigo
7., sem prejuzo da aplicao preferente dos
respectivos instrumentos de demarcao.
Artigo 17.
Carta de riscos
1. A carta de riscos identifica e localiza todas
as actividades ou simples ocorrncias que
constituam riscos para os valores a proteger, devendo precis-los em termos quantitativos e qualitativos.
2. Entre as actividades e ocorrncias a identificar
e localizar nos termos do nmero anterior:
a) Riscos relacionados com actividades antrpicas
fontes de rudo causadoras de poluio sonora;
produo e emisso de efluentes que
ameacem poluir recursos hdricos;
produo e emisso de gases e poeiras
que ameacem poluir a atmosfera;
estaes de armazenamento ou tratamento de resduos slidos;
actividades susceptveis de poluir o
solo;
focos infecto-contagiosos;
fontes de radiaes perigosas.
b) Riscos ssmicos
falhas activas, definidas pela Carta de
Neotectnica de Portugal, e formaes quaternrias.
156
c) Riscos geomorfolgicos
reas afectadas por movimentos de
terreno (desabamentos, deslizamentos, escoadas e outros);
reas sujeitas eroso costeira (costa
baixa e arenosa e arribas em materiais
pouco consolidados ou fissurados).
d) Riscos hidrolgicos
reas sujeitas a inundaes;
reas de recarga dos aquferos estratgicos, especialmente os que se localizam em formaes carbonatadas
de carsificao mdia e elevada e em
formaes de sedimentos no consolidados.
3. As medidas de controlo e mitigao de riscos devem ser contempladas no regulamento
municipal de reserva ecolgica, nos termos
do artigo seguinte.
Artigo 18.
Regulamento municipal
de reserva ecolgica
Os espaos e os elementos de reserva ecolgica identificados na carta de valores so regulados em regulamento municipal, que especifica:
a) Os valores a proteger e os riscos a que esto
expostos;
b) Os princpios de reabilitao e a programao das actividades que se mostrem necessrias recuperao dos valores a proteger
que se encontrem degradados ou no suficientemente preservados;
c) Os usos e intervenes no solo compatveis
com os valores a proteger.
Artigo 19.
Elaborao
dos instrumentos de reserva ecolgica
concomitante com os procedimentos de
elaborao e de reviso do Plano Director

Municipal.
2. A elaborao dos instrumentos de reserva
ecolgica compete cmara municipal, num
quadro de estreita coordenao administrativa com o Governo.
3. O procedimento de elaborao inicia-se por
deliberao da cmara municipal, precedida
da elaborao de relatrio cientfico, homologado pelo presidente da cmara municipal, do qual conste:
a) A enumerao dos valores a proteger e
a respectiva referenciao geogrfica;
b) A articulao ponderada entre os valores
a proteger, as estruturas de povoamento
existentes e as actividades econmicas,
sociais e culturais exercidas;
c) A enumerao dos usos e intervenes
no solo que se mostrem compatveis com
os valores a proteger;
d) A programao das actividades que se
mostrem necessrias recuperao dos
valores a proteger que se encontrem degradados ou no suficientemente preservados.
e) A programao dos encargos financeiros
necessrios preservao e recuperao
dos valores a proteger.
4. A deliberao referida no nmero anterior
publicada no Dirio da Repblica e divulgada atravs da comunicao social, estabelecendo:
a) O local de consulta do relatrio cientfico a que se refere o nmero anterior;
b) O prazo para a entrega de estudos e pareceres externos nos termos do nmero
seguinte;
c) Os restantes prazos de elaborao.
5. Na sequncia da publicao da deliberao
referida no nmero 2., aberto prazo, no
inferior a 90 dias e no superior a 120 dias,
destinado entrega de estudos e pareceres
157
prvios por quaisquer entidades pblicas e

privadas, relativos aos valores a proteger e
respectiva articulao com as estruturas de
povoamento existentes e com as actividades
econmicas, sociais e culturais exercidas.
6. Sem prejuzo da interveno voluntria de
outras entidades pblicas, devem emitir parecer prvio nos termos do nmero anterior:
a) A Direco-Geral dos Recursos Florestais;
b) O Instituto da Conservao da Natureza;
c) O Instituto da gua.
7. Terminado o prazo para a entrega de pareceres externos, so elaboradas as propostas
de instrumentos de reserva ecolgica e o
respectivo relatrio de fundamentao, os
quais so submetidos, por um perodo no
inferior a 90 dias,
a) Parecer das entidades que se tenham
pronunciado nos termos do disposto nos
n.os 4 e 5;
b) Discusso pblica.
8. Para efeito do disposto na alnea b) do nmero anterior, publicado, com a antecedncia mnima de 15 dias, aviso no Dirio da
Repblica a divulgar atravs da comunicao
social, do qual conste a indicao do perodo
de discusso, as eventuais sesses pblicas a
que haja lugar, dos locais onde se encontram
disponvel as propostas, acompanhados do
correspondente relatrio de fundamentao
e dos estudos e pareceres entregues nos termos dos nmeros 4 a 6.
9. A cmara municipal pondera os fundamentos e concluses dos pareceres emitidos nos
termos da alnea a) do n. 6 e as exposies
escritas e orais apresentadas por particulares,
devendo responder fundamentadamente

quando se verifique:
a) Desconformidade com qualquer disposio legal ou regulamentar aplicvel;
b) Eventual leso de direitos subjectivos;
c) Risco de leso para as espcies e habitats protegidos nos termos do Decreto-Lei n. 140/99, de 24 de Abril.
Artigo 20.
Aprovao
1. Os instrumentos de reserva ecolgica e o
respectivo relatrio de fundamentao so
aprovados, em conjunto, pela assembleia municipal, mediante proposta da cmara municipal.
2. Caso sejam introduzidas, pela assembleia
municipal, alteraes s propostas apresentadas pela cmara municipal, aplicvel o
disposto nos nmeros 6 a 8 do nmero anterior, sendo os prazos reduzidos para metade.
3. A aprovao dos instrumentos de reserva
ecolgica pode ser precedida da celebrao
de contratos entre o municpio e os titulares de direitos reais sobre terrenos localizados em espao de reserva ecolgica, relativos aos programas de interveno destinados a colmatar situaes de degradao
da paisagem, de desenvolvimentos incompletos ou de usos deslocados.
Artigo 21.
Ratificao
Os instrumentos de reserva ecolgica so submetidos a ratificao do Governo, a qual exprime o reconhecimento da sua conformidade
com as disposies regulamentares e legais em
vigor.
158
CAPTULO IV
ESPAOS DE RESERVA AGRCOLA
SECO I
NOO E OBJECTIVOS
Artigo 22.
Noo
1. Os espaos de reserva agrcola correspondem
a reas que, em virtude das caractersticas
da estrutura agrria existente e considerando
as directivas de poltica agrria nacional e
local, devem ser afectas categoria de uso
agrcola.
2. Os espaos de reserva agrcola so demarcados nos espaos da categoria de uso agrcola.
Artigo 23.
Objectivos
A classificao e demarcao dos espaos de
reserva agrcola obedecem aos seguintes objectivos:
a) Disponibilizao de solo agrcola para os
agricultores que pretendam explor-lo;
b) Fixao de agricultores e suas famlias em
condies de prosperidade e conforto, preferencialmente, dentro dos aglomerados urbanos quando localizados prximo das exploraes;
c) Valorizao da composio e compartimentao da paisagem, atravs dos seus elementos estruturantes;
d) Melhoria da estrutura fundiria no sentido
de a tornar mais favorvel para uma gesto
rentvel das exploraes agrcolas;
e) Fomento da conjugao do espao agrcola com outras actividades complementares, designadamente o turismo em espao
rural;
f) Controlo dos nveis de poluio do solo e
das toalhas freticas.
SECO II
OCUPAO, USO
Subseco I
Disposies gerais
Artigo 24.
Interveno e programao
1. O regulamento municipal de reserva agrcola:
a) contempla as solues necessrias a garantir, ao nvel de cada espao de reserva
agrcola, os objectivos a que se refere o
artigo anterior;
b) avalia pretenses e apresenta critrios
de apreciao de empreendimentos compatveis com o uso dominante agrcola,
ponderando as estruturas de povoamento
existentes e as actividades econmicas,
sociais e culturais exercidas.
2. No caso do espao de reserva agrcola apresentar partes degradadas, desenvolvimentos
incompletos ou usos deslocados, o regulamento municipal de reserva agrcola deve
prever os correspondentes princpios de reabilitao e programas de interveno.
Subseco II
Estrutura fundiria
Artigo 25.
Proibio de fraccionamento
proibido o fraccionamento de prdios rsticos localizados em espaos de reserva agrcola,
excepto nos termos de projecto de interveno em espao rural, previsto na alnea a) do
n. 2 do artigo 91. do Decreto-Lei n. 380/99,
de 22 de Setembro, alterado pelo Decreto-Lei
n. 310/2003, de 10 de Dezembro, orientado
para a criao de novas estruturas de povoamento agrcola.
159
SECO III
INSTRUMENTOS DE RESERVA
AGRCOLA
Artigo 26.
Enumerao
1. So instrumentos de reserva agrcola os seguintes:
a) Carta de reserva agrcola;
b) Regulamento municipal de reserva agrcola.
2. Os instrumentos de reserva agrcola so
acompanhados por relatrio de fundamentao, que contemple:
a) A justificao da demarcao territorial
dos espaos de reserva agrcola face s
caractersticas morfolgicas, climatricas, histricas e sociais existentes;
b) A caracterizao da estrutura fundiria
existente e a sua evoluo desejvel num
quadro de maior rentabilidade das exploraes agrcolas;
c) A caracterizao das redes de infra-estruturas rurais existentes e a identificao das suas eventuais disfunes e carncias;
d) A caracterizao das estruturas de povoamento existentes e a identificao
das carncias quanto s condies de
habitao dos agricultores e das suas famlias;
e) A ponderao, nas opes tomadas, das
estruturas de povoamento existentes e
das actividades econmicas, sociais e culturais exercidas;
f) As possibilidades existentes quanto
compatibilizao entre o uso dominante
agrcola e outros usos.
3. A ponderao dos fundamentos e concluses vertidos nos estudos e pareceres a que
se referem os nmeros 5 e 6 do artigo
30..
Artigo 27.
Instrumentos de reserva agrcola
e Plano Director Municipal
dos instrumentos de reserva agrcola concomitante com os procedimentos de elaborao e de reviso do Plano Director Municipal.
2. O Plano Director Municipal deve verter as
solues constantes dos instrumentos de
reserva ecolgica, sem prejuzo da eficcia
autnoma destes ltimos.
Artigo 28.
Carta de reserva agrcola
1. Os espaos de reserva agrcola so demarcados pela carta de reserva agrcola.
2. A carta de reserva agrcola deve identificar
as parcelas autnomas das exploraes e as
parcelas dependentes das primeiras.
3. Para efeitos do disposto no nmero anterior, parcela autnoma da explorao
aquela onde est implantado o ncleo de
lavoura e, eventualmente, a residncia do
agricultor.
Artigo 29.
Regulamento
O regulamento municipal de reserva agrcola
especifica as solues necessrias a assegurar a
prossecuo dos objectivos definidos no artigo
23., assegurando o carcter dominante do uso
agrcola.
Artigo 30.
Elaborao
1. A elaborao dos instrumentos de reserva
agrcola compete cmara municipal, num
quadro de estreita coordenao administrativa com o Governo.
2. O procedimento de elaborao inicia-se por
deliberao da cmara municipal, precedida
160
da elaborao de relatrio cientfico, homologado pelo presidente da cmara municipal, do qual conste:
a) A proposta de demarcao dos espaos
de reserva agrcola, ponderadas as caractersticas da estrutura agrria, do povoamento, do patrimnio arquitectnico e
paisagstico, da base geomorfolgica e
pedolgica e das condies sociais existentes;
b) A enumerao das medidas a adoptar
com vista prossecuo dos objectivos
da reserva agrcola;
c) A ponderao, nas medidas propostas,
das estruturas de povoamento existentes, dos valores ecolgicos relevantes e
das actividades econmicas, sociais e
culturais exercidas;
d) As possibilidades existentes quanto
compatibilizao entre o uso dominante
agrcola e outros usos;
e) A programao dos encargos financeiros
necessrios implementao das solues previstas.
5.
6.
7.
3. A deliberao referida no nmero anterior

publicada no Dirio da Repblica e divulgada atravs da comunicao social, estabelecendo:
a) O local de consulta do relatrio cientfico a que se refere o nmero anterior;

b) O prazo para a entrega de estudos e pareceres externos nos termos do nmero
seguinte;
c) Os restantes prazos de elaborao.
4. Na sequncia da publicao da deliberao
referida no nmero 2, aberto prazo, no
inferior a 90 dias e no superior a 120 dias,
destinado entrega de estudos e pareceres
prvios por quaisquer entidades pblicas e
privadas, relativos implementao dos objectivos da reserva agrcola e respectiva
articulao com as estruturas de povoamento
8.
existentes, com os valores ecolgicos relevantes e, bem assim, com as actividades econmicas, sociais e culturais exercidas.
Sem prejuzo da interveno voluntria de
outras entidades pblicas, devem emitir
parecer prvio os servios competentes do
Ministrio da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas.
promovido o levantamento das seguintes
informaes:
a) Dimenso dos prdios agrcolas existentes e as caractersticas orogrficas e edafo-ecolgicas;
b) Condies de habitao dos agricultores;
c) Tipos de culturas praticadas e formas
de explorao (extensiva/intensiva);
d) Caracterizao dos tipos de explorao
pecuria;
e) Edifcios e outras benfeitorias existentes
nos prdios agrcolas.
Terminado o prazo para a entrega de pareceres externos e das informaes referidas
no nmero anterior, so elaboradas as propostas de instrumentos de reserva agrcola
e o respectivo relatrio de fundamentao,
os quais so submetidos, por um perodo
no inferior a 90 dias, a:
a) Parecer das entidades que se tenham
pronunciado nos termos do disposto nos
n.os 4 e 5;
b) Discusso pblica.
Para efeito do disposto na alnea b) do nmero anterior, publicado, com a antecedncia mnima de 15 dias, aviso no Dirio
da Repblica a divulgar atravs da comunicao social, do qual conste a indicao do
perodo de discusso, as eventuais sesses
pblicas a que haja lugar, dos locais onde se
encontram disponveis as propostas, acompanhados do correspondente relatrio de
fundamentao e dos estudos, pareceres e
161
informaes entregues nos termos dos nmeros 4 e 5.

9. A cmara municipal pondera os fundamentos e concluses dos pareceres emitidos nos
termos da alnea a) do n. 7 e as exposies
escritas e orais apresentadas por particulares, devendo responder fundamentadamente
quando se verifique:
a) Desconformidade com qualquer disposio legal ou regulamentar aplicvel;
b) Eventual leso de direitos subjectivos;
c) Risco de leso para as espcies e habitats protegidos nos termos do Decreto
-Lei n. 140/99, de 24 de Abril.
Artigo 32.
Aprovao e ratificao
aplicvel aprovao e ratificao dos instrumentos de reserva agrcola, com as necessrias
adaptaes, o disposto nos artigos 20. e 21..
CAPTULO V
ESPAO RSTICO
DA CATEGORIA DE USO SILVESTRE
E DA CATEGORIA
DE USO AGRCOLA
Artigo 33.
Remisso
A disciplina aplicvel ocupao, uso e transformao do solo consta do Plano Director
Municipal, sendo fixada de acordo com o estabelecido no artigo 6. do presente diploma.
CAPTULO VI
DISPOSIES FINAIS
Artigo 36.
Revogaes
So revogados:
1. O Decreto-Lei n. 196/89, de 14 de Junho,
alterado pelo Decreto-Lei n. 274/92, de
12 de Dezembro, e pelo Decreto-Lei n.
278/95, de 25 de Outubro;
2. O Decreto-Lei n. 93/90, de 19 de Maro,
alterado pelo Decreto-Lei n. 316/90, de
13 de Outubro, pelo Decreto-Lei n. 213/92,
de 12 de Outubro e pelo Decreto-Lei n.
79/95, de 20 de Abril.
Artigo 36.
Instrumentos de reserva ecolgica
e de reserva agrcola
O procedimento de elaborao, aprovao e
ratificao dos instrumentos de reserva ecolgica e de reserva agrcola deve encontrar-se
concludo no prazo de ..., contado da data de
entrada em vigor do presente diploma.
163
CAPTULO VI
A JEITO
DE SNTESE
CONCLUSIVA
164
spera-se do planeamento do territrio a

apresentao de aces estratgicas para
o desenvolvimento de nvel nacional e regional, considerando solues para os problemas
concretos das comunidades locais. Tais solues
devem assentar numa abordagem casustica,
quando incidem sobre as particularidades geogrficas dos stios, sem perderem o seu carcter
geral e abstracto enquanto normas jurdicas.
H, contudo, que distinguir os instrumentos
jurdicos, os procedimentos administrativos e
a prtica urbanstica de desenho e composio.
O modo como se propalou a regulamentao
desbragada de tudo o que se preste a ser abusivamente medido e normalizado por parmetros urbansticos (ndices, volumetrias, nmero
de fogos, reas mdias de cedncia, etc.) margem de qualquer programao estratgica e fora
do contexto do acto de conceber a cidade, em
particular, e o territrio, em geral, destruiu o
espao necessrio para o exerccio nobre e responsvel da prtica urbanstica ao mesmo tempo
que legitima o desordenamento e a misria da
paisagem.
Neste contexto, sucumbe a ambio de realizar obras urbansticas de mrito absoluto, prevalecendo, unicamente, o objectivo cinzento
e cansativo de formatar o processo de acordo
com as especificaes regulamentares. Ora, os
planos no podem resumir-se ao desiderato
subjectivo da equipa tcnica autora do plano
e, muito menos, ao cumprimento cego e acrtico de uma formalidade administrativa.
O que se vem dizendo no pretende defender
qualquer forma de desregulamentao. Simplesmente, cada nvel de planeamento deve
circunscrever-se dentro do mbito dos objectivos que visa tutelar, deixando que a cada um
dos outros nveis caiba semelhante autonomia.
Assim, no compete aos PROT nem aos PDM

definir parmetros urbansticos, devendo tal
especificao decorrer do exerccio do desenho urbano e da sua avaliao.
No podemos ficar-nos pela aplicao sistemtica e inconsequente de normativos abstractos
que ignoram as especificidades de cada lugar,
as caractersticas biofsicas, scio-econmicas
e jurdico-administrativas das reas sobre que
incidem e os resultados que acarretam.
A substncia de um plano , necessariamente,
a aproximao a um projecto de execuo o
que significa que ele composto por aces estratgicas e medidas prticas. Se a legislao se
caracteriza pelo enunciado de princpios e por
contedos gerais e abstractos, o plano a interpretao e aplicao da lei a casos particulares
e no se esgota nem completa nessa aplicao
da lei, porquanto requer uma dimenso conceptual e criativa sustentada pela engenharia e
arquitectura, que d forma aos elementos que
vo ser objecto de transformao.
O desafio que se coloca ao Direito do Urbanismo e ao Planeamento do Territrio consiste
em poder trabalhar sobre as diferenas, com
grande liberdade conceptual, sem violar as
prerrogativas da propriedade privada.
por isso que a prtica do planeamento se
confronta com a necessidade de encontrar formas de gesto que assegurem uma base de
justia e de respeito pelo princpio da igualdade, no obstante o facto incontornvel de
haver afectaes muito diversificadas para a
propriedade fundiria.
Este sentido de justia, conjugado com uma
fundamentao objectiva das opes e dos
contedos dos planos, um pressuposto da
Captulo VI A JEITO DE SNTESE CONCLUSIVA
aceitao do plano mas no suficiente, porque a observao da disciplina dos usos do solo
e das aces planeadas depende da sua consonncia com as necessidades e capacidades das
pessoas e das instituies (pblicas e privadas)
detentoras do territrio em causa.
O estabelecimento de usos do solo e de parmetros de construo e de urbanizao cria
realidades desiguais, o que se reflecte nos valores do solo. A necessidade regulamentadora
da urbanizao e da construo desenvolveu-se, de forma sistemtica, a partir do sculo
XVII, circunscrevendo-se s grandes cidades
e criao de novos aglomerados. O planeamento integrado e sistemtico, alargado a todo
o territrio, um fenmeno recente, com escassas dcadas, e est longe de ser um processo
amadurecido.
Muito do saber adquirido pelas diversas civilizaes sobre a arte de trabalhar o territrio
e a paisagem no est presente na formao
dos servios tcnicos da Administrao Pblica.
necessrio compreender as configuraes e
recuperar as tcnicas pr-industriais, subjacentes ao desenho pragmtico do territrio, e conjug-las com a panplia dos novos conceitos e
novas tecnologias onde o carcter abstracto das
globalizaes confunde e dificulta o entendimento das realidades locais e das suas dependncias. Na matriz territorial contempornea
o local depende inexoravelmente de bases de
sustentao que operam numa lgica global.
A estrutura produtiva, as redes de distribuio
e o universo dos consumidores encontram-se
numa plataforma cada vez mais globalizada.
Nem sempre foi assim. No contexto da civilizao rural, cada aldeia com o seu termo constitua uma unidade quase autnoma, inclusive
sob o ponto de vista energtico. A estrutura do
165
povoamento era constituda por um mosaico

com poucas comunicaes e escassas relaes
de troca. Note-se que a energia utilizada era a
energia hdrica e elica de forma artesanal, a
fora de traco animal e o prprio trabalho
manual do homem. Esta autonomia energtica
foi completamente ultrapassada, a ponto da
actividade agrcola estar completamente dependente da fora motriz, alimentada pela energia
elctrica ou directamente pelos hidrocarbonetos. Acresce o facto da agricultura ser uma actividade cada vez mais dependente do sistema
de distribuio e comercializao dos produtos,
num contexto de produo excedentria. Alterou-se, portanto, radicalmente a economia
do sector agrcola, e isso reflecte-se no mercado
fundirio dos solos agrcolas.
Perante estas mudanas estruturais h uma
necessidade lgica de assegurar um controlo
dos usos e utilizaes do solo, visando o seu
melhor aproveitamento, a conservao de recursos e a salvaguarda de valores naturais. O
conceito de estabilidade tem de se compaginar
com a dinmica da base scio-econmica, e o
sentido de permanncia e de invarincia associa-se memria de significantes paisagsticos
e presena de ecossistema nicos.
De qualquer forma, podemos dizer que o planeamento enfrenta uma dialctica onde, se por
um lado, h um desejo conservador de habitar
um espao sedimentado na histria, um mundo
acabado e acolhedor, por outro lado h uma
necessidade de criao, afirmao, evoluo,
transformao e construo de coisas novas.
Estas duas vertentes tm de ser conciliadas,
reconhecendo que a conservao depende
sempre da qualidade da transformao.
A sociedade moderna necessita incontornavelmente de estabelecer uma ordem territorial
166
assente numa distribuio relativamente estvel dos usos do solo por classes, disciplinando
dentro de cada classe as diversas categorias de
uso que nela se quer que coexistam. Curioso
constatarmos que a estabilidade e, se quisermos, a sustentabilidade, designao que est
muito na moda, dependem da viabilidade scio-econmica do uso, do seu sentido til, o qual
justifica e induz a dedicao prtica que o mantm. A territorialidade conseguida e alcana
mrito paisagstico na medida em que se alicera numa saudvel base de interesses e de
relaes.
A territorializao, nas suas mltiplas formas,
acompanha a evoluo das relaes entre a sociedade e o solo, observando-se uma crescente
incidncia dos poderes do Estado e de interesses econmicos sobre a dinmica dos usos
do solo numa perspectiva eminentemente local
e tambm sobre as redes de infra-estruturas e
servios urbanos.
Toda a sociedade est cada vez mais dependente
de uma estrutura de redes mltiplas e de decises administrativas para aceder ao espao
territorial e poder utiliz-lo. A posse da terra,
como bem de produo, foi sempre uma base
de poder econmico. Mas esse paradigma est,
em parte, ultrapassado, porquanto os novos interesses econmicos envolvidos centram-se, no
tanto na posse da terra, mas na explorao das
redes e na apropriao de mais-valias simples.
O planeamento do territrio est no centro de
todo este processo de organizao e atribuio
de direitos, faculdades, licenas, autorizaes
onde se jogam negcios avultadssimos e tambm a satisfao de necessidades elementares
de pessoas concretas que vivem no espao que
est a ser objecto do plano. As responsabilidades aqui envolvidas precisam de ser enunciadas,
consciencializadas e, considerando o facto de

se estar a lidar com decises que tm por efeito
gerar mais e menos-valias, imperativo abrir o
dossier da procedimentalizao desse acto, o
qual consiste em blindar os critrios de parametrizao e distribuio dos valores em jogo.
Procedimentalizar significa retirar da arbitrariedade e da discricionariedade do poder poltico e administrativo o controlo sobre a emisso de mais-valias, passando essa actuao a
decorrer segundo regras pr-vistas na lei com
uma transparncia e um rigor tais que no permitam qualquer margem de interveno e deciso que possa viciar, favorecer, desviar, ocultar juzos ou actos no processo de planeamento
territorial.
Comparativamente, a gesto das mais-valias
deveria ser procedimentalizada com uma blindagem equivalente ao acto de emitir moeda.
Na economia fundiria clssica o, interesse na
apropriao do territrio confinava-se compensao materializada no rendimento proveniente da sua utilizao como bem de produo ou como espao urbano til. Da o empenho do proprietrio em assegurar o sentido til
do prdio mantendo-o em boas condies de
conservao para o seu uso directo.
Actualmente, observam-se alteraes estruturais que levam a que muitas propriedades rsticas dificilmente sejam enquadrveis como bens
de produo, no sector agrcola e florestal, o
que explica o seu estado de abandono. Esta situao inspira e fomenta polticas de subsdio
no produo, manuteno e conservao
do espao rstico (o quer que isso signifique)
justificando uma interpelao aos novos paradigmas do sentido til da propriedade rstica,
considerando os direitos e deveres dos proprie-
Captulo VI A JEITO DE SNTESE CONCLUSIVA
trios e as competncias do Estado e das Autarquias na salvaguarda e conservao de reas

naturais e de outros espaos silvestres que no
tm nem podem vir a ter capacidade de gerar
rendimentos efectivos e peridicos suficientes
para cobrir os encargos financeiros envolvidos
na sua correcta gesto e administrao.
Em sntese, podemos concluir que, para ultrapassar a crise de que enferma o sistema de
planeamento do territrio em Portugal, seria
recomendvel trabalhar com os seguintes objectivos:
1. Criar confiana nos planos, o que implica
conferir um sentido lgico e til classificao e afectao dos uso do solo.
2. Comprometer os planos com a segmentao do mercado imobilirio e fazer com que
eles sejam um instrumento da sua regulamentao.
3. Reformular a legislao sobre o territrio,
expurgando-a de diplomas esprios e irracionais e fundamentar as leis com conhecimentos e princpios cientificamente vlidos e intelectualmente srios.
4. Ordenar o espao agrcola com base na estruturao de empresas agrcolas estveis
atendendo ao facto do uso agrcola no ser
imperativo.
5. Recuperar o regime florestal e a funo do
Estado como garante de um servio pblico
167
na vertente da investigao, na conduo

da gesto eficiente das matas nacionais e
das particulares que se encontrem afectas
ao regime florestal parcial e no fomento de
uma poltica florestal global para o pas.
6. Combater o obscurantismo e o oportunismo
de um ambientalismo ideolgico e substituir o conceito plasmado no actual diploma
da reserva ecolgica - REN por uma carta
de valores naturais e de riscos.
7. Passar de um planeamento proibicionista e
assente em conceitos indeterminados, a um
planeamento pela positiva capaz de apresentar medidas e aces concretas comprometidas com solues especificadas.
A reflexo sobre toda esta problemtica, de
sua natureza eminentemente interdisciplinar,
um desafio aliciante, contudo uma prtica
pouco estimulada, seno mesmo asfixiada num
meio intelectual e acadmico onde no se cultiva o hbito da crtica e da refutao esploratrias de novos conceitos, modelos e paradigmas. Da, certamente, o atraso do pas e a espera interminvel pelas reformas, nomeadamente da Administrao Pblica, onde se inclui
o sistema da Administrao do Territrio.
Espero que o leitor tenha encontrado nestas
pginas estmulo para prosseguir o estudo e o
desenvolvimento de um pensamento inovador
que, de algum modo, contribua para alcanarmos uma compreenso mais aprofundada da
realidade territorial.
Ttulo
Crtica aos diplomas da RAN e da REN
Autor
Sidnio Pardal
Reservados, pelo autor, todos os direitos de
publicao total ou parcial.
Edio
Ordem dos Engenheiros
Ingenium Edies, Lda.
Design e Paginao
Ingenium Edies, Lda.
Agosto de 2006
Depsito legal: 248286/06
ISBN: 972-98843-5-8
Tiragem
3.000 exemplares

A Apropriação Do Território - PARDAL, Sidónio

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A Apropriação Do Território - PARDAL, Sidónio

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A APROPRIAO

Crtica aos diplomas da RAN e da REN

II Reserva Ecolgica Nacional

Anlise da evoluo dos diplomas da REN

CONSULTORES Professor Manuel da Costa Lobo; Professora Catarina Ramos;

Decreto-Lei n. 93/90, de 19 de Maro

III Reserva Agrcola Nacional

IV Disciplina da construo fora dos permetros urbanos

V Elementos para uma proposta alternativa aos diplomas da RAN,

VI A jeito de sntese conclusiva

nalisar as diferentes formas de apropriao do territrio um exerccio indispensvel para

A destruio de recursos naturais e de valores paisagsticos, a perda de oportunidades de construir

determinantemente econmico e tem muito

regime da RAN. corrente nos regulamentos

Decreto-Lei de 1965 que instituiu os loteamentos avulsos margem de qualquer ordem

vieram incrementar a gesto urbanstica de urbanizaes avulsas em manchas de terrenos

lgica e de justia h muito adquiridos pela

trios dos prdios expropriados poder ser

termo terrenos sobrantes se refere aqui aos

Os proprietrios de terrenos que confinem com

Assim, tm vindo a formar-se, por vezes atravs

um carcter estritamente informativo sobre

mamente lucrativo. neste contexto que o

aos usos do solo, conjugando os direitos da

A classificao dos usos do solo e todos os procedimentos que imponham condicionantes ou

reais da propriedade e inerentes alteraes no

fundiria e do perfil das exploraes. As estruturas agrrias so diversas, mesmo dentro de

tes ltimos casos, os princpios do Direito do

Sucedeu o mesmo com o uso florestal. Veja-se

Clarifique-se o processo de demarcao da expanso dos permetros urbanos, o que implica

Actualize-se e revitalize-se o Regime Florestal

Este estudo um contributo para essa crtica e

uso e conservao do territrio. As formas

Captulo I BASE CONCEPTUAL

16. a indispensabilidade do servio pblico na

e da minimizao do peso burocrtico e

} ESTRUTURA AGRRIA NACIONAL

e a actualidade problemtica do princpio

agrcolas e do conforto da residncia do

Captulo I BASE CONCEPTUAL

curas, e os seus efeitos sobre o espao rstico;

mentos do sistema urbano: as suas relaes

DESTERRITORIALIZAO E NOVAS TERRITORIALIDADES

As formas bsicas de ocupao e utilizao dos

de instituies e de relacionamentos de ordem

Captulo I BASE CONCEPTUAL

Desterritorializao e Novas Territorialidades

tnica e poltica, mas contribui seguramente

fraudes de fachada tecnocrtica, negando a

territoriais, produzidos como simples regulamentos administrativos.

Captulo I BASE CONCEPTUAL

Desterritorializao e Novas Territorialidades

mrio para a indstria e servios e consequente

ria e enganosa. Mas nas mos dos prceres

uso do solo na coordenao das polticas de desenvolvimento econmico perde-se quando o

moeda, podendo, do nada, criar e dar ou negar

A desterritorializao do Estado-Nao acompanhada pela procura de novas territorializaes

O controlo da apropriao til dos espaos

Captulo I BASE CONCEPTUAL

Desterritorializao e Novas Territorialidades

dramento que estabelece a base garantstica

terminadas, algumas do foro psicolgico

administrativa que no est na esfera das

para lhes atribuir uma funo social, da