A INICIATIVA POPULAR COMO INSTRUMENTO DA DEMOCRACIA

PARTICIPATIVA
Professor Doutor Hlcio Ribeiro1
Professor da Faculdade de Direito - UPM

RESUMO.

O artigo trata da iniciativa popular na Constituio

Federal de 1988 e seu papel na democracia participativa nela

proposta. As relaes entre participao e representao so
analisados a partir de uma breve comparao entre a concepo
grega antiga de democracia e a moderna para, em seguida, destacarse o modelo brasileiro de participao poltica direta previsto na
Carta de 1988.
PALAVRAS CHAVE: democracia participativa, iniciativa popular,
representao poltica, Constituio de 1988
ABSTRACT:

The article discuss the initiative in the Brazilian

Constitution of 1988 and the role proposed in it in direct democracy.

The

relationship

between

participation

and

representation

is

analyzed from a brief comparison between the democracy in ancient

Greece and modern democracy in order to show the Brazilian model

Doutor em Direito pela Universidade de So Paulo. Professor do Curso de Graduao em Direito e do

Programa de Ps -Graduao em Direito Poltico Econmico da Universidade Presbiteriana Mackenzie. Este
trabalho parte de uma dissertao de mestrado apresentada na Faculdade de Direito da Universidade de So
Paulo sob a orientao do Professor Dr. Enrique Ricardo Lewandowski junto ao Departamento de Direito do
Estado. O texto foi alterado tendo em vista a regulamentao posterior do artigo 14 da Constituio bem
como as observaes feitas pela banca examinadora, composta pelo orientador e pelos professores Ana
Cndida da Cunha Ferraz e Jos Eduardo Faria, aos quais agradeo as crticas e comentrios. A atualizao
foi possvel pelo apoio obtido no Programa de Ps-graduao em Direito Poltico e Econmico da Faculdade
de Direito da Universidade Presbiteriana Mackenzie.

of direct political participation established in the Constitution of

1988.

KEY WORDS: direct democracy, initiative, political participation,

representation, Brazilian Constitution.

1.1) DEMOCRACIA ANTIGA E MODERNA

Diversas so as concepes de democracia que perpassam as
sociedades humanas ao longo dos sculos, desde sua primeira
manifestao, na Grcia antiga. Apesar de caracterizada como um
modelo restritivo, posto que escravos e mulheres estavam excludos
de qualquer interveno nas decises polticas, vem de Atenas o
ideal democrtica de participao de todos os cidados na vida
pblica.
Retomado a partir das revolues liberais do sculo XVIII, esse
ideal surge, a, como forma de superar as limitaes dos regimes
absolutistas, no momento de ascenso da burguesia e sua luta
contra os privilgios do antigo regime.
H, no entanto, uma diferena fundamental entre uma
concepo e outra. Se para a antiguidade o cidado, participa
ativamente das decises polticas, na concepo moderna o cidado
delega a seus representantes essa tarefa. Estrutura-se, ento, a
democracia representativa, coeva do Estado Liberal.
O ponto de partida dessa diferena reside no fato de que em
Atenas participavam das Assemblias ekklesia apenas os
indivduos

com

certos

direitos,

os

cidados,

que

assim

se

caracterizavam pela possibilidade de interveno direta nas decises

polticas. Esta era a essncia da democracia grega: somente os

membros da comunidade poltica faziam parte da polis. Como afirma

Claude Mosse, a poltica , na verdade, a palavra chave da
civilizao ateniense.

Os Atenienses, antes de mais nada, eram

cidados, sendo impensvel a idia de no participar da poltica:

A conduta apoltica era inconcebvel porque significava a
renncia aquilo que era a prpria essncia do ateniense: o
pertencer ao corpo poltico, cidade.

A concepo moderna, por outro lado, vem recuperar a noo

de que os cidados devem participar na formao do Estado, mas
numa perspectiva diversa. Agora o cidado interceder de forma
indireta nas decises polticas, delegando, como se disse, esse
funo aos representantes.
A consolidao desse modelo, porm, foi lenta e envolveu toda
a discusso a respeito da soberania, antes e durante a Revoluo
Francesa.

1.2. A CONSOLIDAO DO PRINCPIO REPRESENTATIVO: A

SOBERANIA DA NAO
A partir do sculo XVIII a estruturao das novas instituies
polticas democrticas ir se confundir com o problema da
soberania. Com efeito, as teorias democrticas procuraro organizar
o sistema poltico a partir da idia de soberania popular. A questo
no nova, e passa pela clssica polmica entre Rousseau e
Montesquieu.
Embora as teorias da soberania popular sejam anteriores a
Rousseau, a partir de sua obra que vo se consolidar. Para o
filsofo genebrino, somente a participao do povo na elaborao da
2
3

MOSSE, Claude. Atenas: Histria de uma Democracia. Braslia: Ed. UnB, 1982, p. 134.
MOSSE, Claude. Atenas: Histria de uma Democracia. Braslia: Ed. UnB, 1982, p. 135.

lei faz refletir fielmente a vontade geral. E bastante conhecida sua

rejeio qualquer forma de representao, Rousseau afirma mais
de uma vez no ser possvel viabilizar a vontade geral e a soberania
popular

por

meio

da

intermediao

de

qualquer

corpo

representativo.
Tornou-se clebre a passagem do Contrato Social em que o
autor critica a estrutura parlamentar do governo ingls, concluindo
que o povo daquele pas s livre no momento da eleio, tornandose, a seguir, escravo.

A representao a negao da liberdade poltica necessria ao

cidado que participa da vontade geral. E a negao, portanto, da
soberania. Em oposio liberdade negativa, defendida pelos
liberais naquele perodo, Rousseau defende uma liberdade positiva,
consubstanciada na ao poltica, na participao. Ao exercer a
liberdade positiva o cidado manda, porque obedece a si mesmo:
La liberdad positiva es autnoma, mediante ella el
sbdito deviene ciudadano porque participa en la voluntad
general, en la soberania.

Cada cidado detm uma parte da soberania e seu exerccio

exige uma participao constante e ativa, caso contrrio ter-se-
alienao, no liberdade. Dessa forma a soberania no pode ser
representada, pois que isso significa alienao da soberania.

A posio de Rousseau fica clara nesta passagem:

A soberania no pode ser representada pela mesma
razo

por

que

essencialmente

no
na

pode
vontade

ser

alienada,

geral

consiste
vontade

ROUSSEAU, Jean Jacques. Do Contrato Social. So Paulo: Nova Cultural, 1987, p. 108.
DEL MORAL, Antonio Torres. Democracia y Representacin em los origines del Estado constitucional.
Revista de Estudios Polticos, n. 203, 1975, p. 164.
6
DEL MORAL, Antonio Torres. Democracia y Representacin em los origines del Estado constitucional.
Revista de Estudios Polticos, n. 203, 1975, p. 164 e 165.
5

absolutamente no se representa. ela mesma ou outra,

no h meio termo.

Para Montesquieu, ao contrrio, a liberdade poltica se realiza

apenas no Estado representativo. Em um Estado livre o povo detm
o poder de fazer as leis, embora o faa atravs de representantes,
uma

vez

nos

grandes

Estados

torna-se

impraticvel

faz-lo

diretamente. De mais a mais o povo, segundo Montesquieu, pode

no estar preparado para decidir as questes, mas saber escolher
os melhores representantes.
J que, num Estado livre, todo o homem que supe ter
uma alma livre deve governar a si prprio, necessrio
que o povo, no seu conjunto, possua o poder legislativo.
Mas como isso impossvel nos grandes Estados, e sendo
sujeito a muitos inconvenientes nos pequenos, preciso
que o povo, atravs de seus representantes, faa tudo que
no pode fazer por si mesmo.
(...)
A grande vantagem dos representantes que so capazes
de discutir os negcios pblicos.

A partir da Revoluo Francesa, o princpio representativo se

consolida especialmente na tese da soberania da nao elaborada
por Emanuell de Sieys. A soberania, para Sieys, no reside mais
no povo, mas na nao, consubstanciada no parlamento. Nesse
prisma, a soberania nacional est intrinsecamente ligada ao
princpio da representao. Pode-se dizer, como observou Torres del
Moral, que a representao, na perspectiva de Sieys, torna-se um
7

ROUSSEAU, Jean Jacques. op. cit., p. 107.

MONTESQUIEU. O Esprito das Leis. So Paulo: Abril Cultural, 1973, Livro Dcimo Primeiro, Captulo
VI, p. 158.
8

princpio constitutivo da nao, a qual no existe fora ou sem a

representao parlamentar.

Sob a influncia de Sieys e de outros seguidores de

Montesquieu, a Assemblia Constituinte de 1789 se encaminharia
no sentido de consagrar o princpio da soberania da nao
estruturando o sistema poltico sobre instituies representativas. A
Constituio Francesa de 1791 vai adotar claramente o princpio no
artigo 2, ao declarar que a Constituio Francesa representativa.
10

A partir da, toda a discusso acerca da democracia estar

marcada, de certo modo, por essa modificao na titularidade da
soberania.

E justamente a nfase na soberania nacional (e no

popular) que ensejar a maioria das polmicas sobre
representao e exerccio direto da democracia. Se a nao
representada pelo Parlamento, a ele, exclusivamente a
ele,

cabe

representao

poltica.

soberania

parlamentar substitui, portanto, a soberania popular.11

1.3) DA REPRESENTAO DEMOCRACIA PARTICIPATIVA

A consolidao da democracia representativa no ocidente foi,
no entanto, lenta. Desde a conquista das liberdades polticas,
passando

pela

crescente

organizao

dos

partidos

dos

parlamentos, at a conquista do sufrgio universal, a democracia

DEL MORAL, Antonio Torres. Democracia y Representacin em los origines del Estado constitucional.
Revista de Estudios Polticos, n. 203, 1975, p. 172
10
LUQUE, Luis Aguiar de. Democracia Directa y Derecho Constitucional. Madrid: Revista de Derecho
Privado, 1977. p. 39.
11
BENEVIDES, Maria Victria de Mesquita. A Cidadania Ativa: Referendo, Plebiscito e Iniciativa Popular.
So Paulo: tica, 1991, p. 53.

direta, em diversos momentos, volta a ser objeto de propostas

daqueles que pleiteavam a interveno direta do povo nos negcios
pblicos, como forma de superar os limites das instituies
representativas.
Com relao a estes destaca-se, em primeiro lugar, a
problemtica relativa representao poltica e s dificuldades em
sua conceituao. Como entender-se o sentido do mandato livre ou
imperativo

para

melhor

operacionalizao

do

sistema?

Historicamente, as crticas representao sempre tiveram como

objetivo denunciar a distancia entre representantes e representados,
feitas em defesa de um vnculo mais estreito entre ambos.

12

Hoje,

uma srie de transformaes operadas no Estado e na sociedade

trazem a tona vrios problemas relacionados concepo tradicional
de representao.

13

Em segundo lugar, de ressaltar-se, no desenvolvimento da

democracia representativa, a tendncia dos partidos polticos de
monopolizar a ao poltica, favorecendo a formao de oligarquias a
partir de comits dirigentes altamente burocratizados.14
Some-se a isso a influncia do poder econmico e de toda sorte
de grupos particulares sobre os partidos polticos e estes aparecero
mais como bloqueadores do que como canalizadores da vontade
popular.
Especialmente a partir do sculo XIX enveredamos pelo
caminho dos partidos polticos. E chegamos a um ponto em
que o partido no mais um representante do povo, ele

12

BOBBIO, Norberto. O futuro da democracia. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1986, p. 48.
Os problemas relacionados aos limites da democracia representativa e, especificamente, representao
poltica extrapolam os limites deste trabalho. Tratam especificamente do tema, entre ns: Mnica Hermann
Salem Caggiano (Sistemas Eleitoral x Representao Poltica. So Paulo, 1987) e Celso Campilongo
(Representao Poltica. So Paulo: tica, 1988).
14
BOBBIO, Norberto. O futuro da democracia. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1986, p. 61.
13

um substituto do povo, e aquilo que se propunha como

democracia degenerou em partidocracia.15
Em funo desses limites que surge a prtica da democracia
semidireta ou participativa. O objetivo integrar os institutos de
participao direta democracia representativa e seu exerccio se
concretiza em instituies atravs das quais o povo intervm
diretamente no processo de elaborao legislativa: iniciativa popular,
referendo, plebiscito, veto popular, revogao dos mandatos e
oramento participativo.
Atravs da iniciativa popular um grupo de cidados elabora e
apresenta

ao

parlamento

um

projeto

de

lei

ou

emenda

constitucional; o referendo e o plebiscito permitem ao povo deliberar

sobre matrias de acentuada relevncia, de natureza constitucional,
legislativa ou administrativa conforme o artigo 2. da lei no. 9709 de
novembro de 1998, que regulamentou o artigo 14 da Constituio
Federal16; o referendo permite aos cidados ratificarem ou no ato
legislativo ou administrativo e o plebiscito convocado com
anterioridade para que o povo aprove ou denegue o ato legislativo ou
administrativo;17 o veto popular permite aos cidados rejeitar um
projeto de lei j aprovado pelo poder legislativo; a revogao dos
mandatos um instrumento pelo qual os cidados, descontentes
com o desempenho de um representante, revogam o mandato antes
do seu trmino (como o recall praticados nos Estados Unidos);
finalmente o oramento participativo, que no est previsto na
Constituio Federal, permite a participao direta do povo nas
15

DALLARI, Dalmo de Abreu. Formas de Participao Poltica. Revista da Procuradoria Geral do Estado
de So Paulo. 24:135-147, dez., 1985.
16
Lei No. 9709 de 18 de novembro de 1998.
17
No pacfica a conceituao do plebiscito, principalmente quando se trata de diferenci-lo do referendo.
A distino aqui referida a geralmente aceita pela doutrina. Ver DALLARI, Dalmo de Abreu, Mecanismos
de Participao Popular no Governo, in Problemas e Reformas: subsdios para o debate constituinte, vrios
autores. So Paulo: OAB, 1988, p. 193. A lei No. 9709 definiu ambos institutos conforme se viu acima.

discusses sobre o oramento e vem tendo amplo desenvolvimento

em alguns municpios e estados da federao brasileira.

18

Assim, a democracia semidireta ou participativa aparece como

forma de permitir a interveno direta dos cidados nas decises
polticas, preservando, contudo, as instituies representativas.

19

A utilizao de mecanismos de participao direta na Sua

contribuiu para arrefecer, no fim do sculo XIX, o contedo
ideolgico que a questo propiciava. At aquele momento os
institutos da iniciativa popular e do referendo eram associados a
uma concepo mais radical de democracia direta. O surgimento da
teoria do Estado como pessoa jurdica, por sua vez, igualmente
contribuiu para que o problema fosse considerado sob um prisma
tcnico, colocando aqueles mecanismos como integrantes das
instituies do Estado liberal.

20

A consolidao dos mecanismos de participao direta no

Estado Constitucional no foi, no entanto, linear e pacfica. Desde
suas primeiras manifestaes a democracia semidireta suscitou
crticas por parte daqueles que temiam a desestruturao do Estado
representativo.
Nessa perspectiva, a interveno direta do cidado nas
decises polticas levaria ao desprestgio dos parlamentos e partidos
polticos, tornando-se, portanto, incompatvel com a manuteno da
democracia representativa e do Estado liberal.
Especialmente a partir do incio do sculo XX, quando a
prtica da democracia semidireta propagou-se na Europa, a maioria
dos autores contestava a eficcia desse tipo de interveno,
18

DALLARI, Dalmo de Abreu, Mecanismos de Participao Popular no Governo, in Problemas e Reformas:

subsdios para o debate constituinte, vrios autores. So Paulo: OAB, 1988, p. 193 a 195.
19
A doutrina utiliza igualmente os termos democracia semidireta, democracia participativa ou ainda
democracia mista para designar a integrao desses institutos democracia representativa.
20
LUQUE, Luis Aguiar de. Democracia Directa y Derecho Constitucional. Madrid: Revista de Derecho
Privado, 1977. p. 69.

baseando-se no fato de que, nos pases onde era aplicada,

importantes inovaes polticas tinham sido rejeitadas pelo povo.
Dessa

forma

constituiria-se

em

verdadeiro

entrave

ao

desenvolvimento poltico. A desinformao dos cidados, aliada

complexidade tcnica das questes, seria um fator a mais para
dificultar a prtica da interveno do povo nas decises polticas.

21

Entretanto, vrios autores que se ocupam da questo tm

procurado mostrar que os mecanismos de participao direta
ampliam a possibilidade de discusso de temas de interesse pblico,
fornecendo a educao poltica dos cidados:
In sum, the initiative and referendum can increase
popular participation in and responsibility for government,
provide a permanent instrument of civic education and give
popular talk the reality and discipline of power that it
needs to be effective.22
Havia tambm uma tendncia para associar a utilizao dos
mecanismos de participao aos regimes autoritrios, como forma
de legitimao poltica.
Na

Frana,

experincia

com

participao

direta,

posteriormente Revoluo, responsvel por uma crescente

desconfiana do pensamento jurdico e poltico daquele pas em
relao a essas instituies. A doutrina passou a entender a
participao direta como instrumento de manipulao do povo pelo
lder poltico. O apelo ao povo associou-se, desde ento, a adeso
irracional das massas pessoa do chefe, do ditador, em funo do
21

AZAMBUJA, Darcy. Teoria Geral do Estado. Porto Alegre: Editora Globo, 1968, p. 253.
BARBER, Benjamin R. Strong Democracy. Califrnia: Califrnia University Press, 1984, p. 284. John
Stuart Mill ressaltava os benefcios da participao para a educao dos indivduos: atravs da discusso
poltica e da ao coletiva, que um homem cujos interesses so limitados por suas ocupaes dirias a um
circulo estreito, aprende a simpatizar com seus concidados e se tornar um membro consciente da grande
comunidade. Consideraes sobre o Governo Representativo. Braslia: UnB, 1980, p. 89.
22

10

uso do plebiscito como meio de legitimao em perodos conturbados

politicamente, entre os quais se destacam os governos de Napoleo
Bonaparte e

Luiz Napoleo. De fato, ambos beneficiaram-se

politicamente dos resultados de todos os plebiscitos por eles mesmos

convocados.

Na

opinio

de

Benevides,

essa

utilizao

dos

mecanismos de participao direta responsvel pelo equvoco de se

tomar democracia direta por democracia plebiscitria.23
No

resta

dvidas

sobre

utilizao

deformada

dos

instrumentos de democracia semidireta, uma vez que no havia

nenhuma possibilidade de organizar qualquer oposio e os
resultados significaram altas taxas de aprovao ao regime.24
Esses episdios tm significado alm do contexto francs, pela
prpria influncia do pensamento poltico e jurdico daquele pas na
Europa, que busca, ora em Montesquieu, ora em Rousseau, a
soluo para o problema dos limites e controles do poder poltico.
Alm disso, trazem tona problemas relacionados ao tema da
participao direta em geral. Trata-se especificamente do controle
dos institutos pelos poderes constitudos. Se a prerrogativa de
convocao cabe a um s poder do Estado, podem eles servir, de
fato, manipulao, com graves riscos para o sistema poltico como
um todo.
Observa-se, contudo, que em contextos democrticos os
mecanismos de participao direta abrem ampla possibilidade de
interveno do povo nas decises polticas. Este o resultado da
23

BENEVIDES, Maria Victria de Mesquita. A Cidadania Ativa: Referendo, Plebiscito e Iniciativa Popular.
So Paulo: tica, 1991, p. 58. Friedrich, por sua vez, saliente que, por ocasio dos plebiscitos realizados por
Napoleo Bonaparte, foram denunciadas presses de todo tipo e at fraudes para distorcer o resultado
(Gobierno Constitucional y Democracia: Teoria y Prctica en Europa y America. Madrid: Instituto de
Estudios Polticos, 1975, pp. 552 e 553).
24
BENEVIDES, Maria Victria de Mesquita. A Cidadania Ativa: Referendo, Plebiscito e Iniciativa Popular.
So Paulo: tica, 1991, p. 58. A polmica e a desconfiana da doutrina chegaram aos dias de hoje por
ocasio dos referendos convocados pelo General De Gaulle. Em todas as consultas o presidente francs
colocou seu mandato em funo do resultado.

11

prtica da democracia semidireta em vrios pases. Benevides

lembra que qualquer instituio de ndole democrtica pode ter sua
funo desviada: os partidos polticos, os parlamentos, o voto,
podem encobrir a existncia de um regime autoritrio. Diz a autora:
O que importa observar e discutir a aplicao de tais
mecanismos em regimes democrticos, onde supe-se a
liberdade de expresso, de informao, de discusso e,
portanto, de escolha real. A manipulao e o controle total
nas ditaduras tornam invivel considerar seus referendos
como institutos democrticos.25
A consolidao dos institutos de participao direta em vrios
pases, especialmente nos Estados Unidos e na Sua, confirma as
possibilidades da democracia semidireta. Hoje so poucos os pases
relativamente estveis do ponto de visto poltico que no utilizam
alguma das formas de participao direta.
A questo distribuir o controle e a competncia para
convocao das consultas populares, permitindo, principalmente, a
possibilidade de realizao de consultas atravs da iniciativa dos
cidados.
No basta, portanto, adotar os mecanismos de participao
direta. preciso, atravs de regras claras, no permitir sua
utilizao indevida, ou o bloqueio pelos poderes constitudos.
Analisando

esses

mecanismos

em

algumas

democracias

contemporneas, Arend Lijphart classificou os referentes em prhegemnicos e anti-hegemnicos, conforme o resultado da consulta
seja favorvel ou no s expectativas do governo.

26Conforme

classificao de Gordon Smith, os referendos podem tambm ser

25

BENEVIDES, Maria Victria de Mesquita, A Cidadania Ativa: Referendo, Plebiscito e Iniciativa Popular,
So Paulo, tica, 1991, p.63.
26
LIJPHART, Arend. Democracies. New Haven and London, Yale: University Press, 1984, p. 203.

12

controlados e no controlados, segundo sua convocao seja feita

pelo governo ou resultante da iniciativa popular, respectivamente.27
A interligao entre referendo e iniciativa popular , nessa
perspectiva, fundamental para distribuir o controle das consultas
populares:
Most referendums are both controlled and pro-hegemonic.
One reason is that the initiative is available in only very
few

countries.

And

when

governments

control

the

referendum, they will tend to use it only when they expect

to win.28
Desta forma, o autor considera que:
The referendum by itself entails a very modest step
toward direct democracy but, combined with the initiative,
it becomes a giant step.29
Tambm

Paulo

Bonavides

se

refere

importncia

da

combinao entre referendo e iniciativa popular. Esta de fato, mais

apropriada participao popular, pois obriga, efetivamente, o poder
legislativo a sair da inrcia, enquanto que o referendo apenas
assegura ao povo que ele no seja submetido a uma legislao que
no deseje.30 No caso da iniciativa combinada com o referendo:
A lei ser ento fruto direto e exclusivo da soberana
vontade do povo, consequentemente sem participao das
Assemblias

representativas,

at

mesmo

contra

resistncia que estas porventura lhe hajam movido.31

27

Idem, ibidem, p.203

LIJPHART, Arend. Democracies. New Haven and London, p. 203.
29
Idem, ibidem, p. 200.
30
BONAVIDES, Paulo. Cincia Poltica. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas, 1967, p. 227.
31
Idem, ibidem, p. 228.
28

13

Essa distribuio do controle para convocar as consultas no

apenas evita sua manipulao como oferece maior potencial de
presso aos mecanismos de participao direta.
Por outro lado, necessrio lembrar que no se prope a
extino das instituies representativas, mas a conjugao dessas
com

os

mecanismos

de

participao.

Dallari

defende

essa

conjugao como forma de aproximar a sociedade do ideal

democrtico:
Isso no deve significar, por enquanto, a eliminao do
representante,

mas

menos

representao,

mais

democracia e mais participao direta do povo. Quanto

maior for a participao direto do povo, mais prximos
estaremos de uma sociedade democrtica.

32

Mesmo Norberto Bobbio, que frequentemente procura ressaltar

os limites das instituies de participao direta como mecanismos
de deciso poltica no mundo moderno, prope sua integrao
democracia representativa:
At hoje, o sistema de referendum no pde substituir a
democracia indireta. Ento, convm que fique claro que,
dentro dos limites onde a democracia direta assim
compreendida realizvel, a democracia representativa e
a democracia no representativa no so realmente
incompatveis. Ao contrrio, se verdade que a segunda
pode integrar utilmente a primeira, tambm verdade que
no pode substitu-la.33

32

DALLARI, Dalmo. Mecanismos de Participao Popular no Governo, in Problemas e reformas: subsdios

para o debate Constituinte. So Paulo: OAB, 1988.
33
BOBBIO, Norberto. Quais as alternativas para a democracia representativa? In: O marxismo e o Estado.
Rio de Janeiro: Graal, 1979, p. 49.

14

Jos lvaro Moiss acrescenta inclusive que a participao

direta aumenta a prpria legitimidade das decises oriundas do
Poder Legislativo.

34

Esta relao , contudo, controvertida pois no

apenas as decises do Poder Legislativo com freqncia contradizem

a tendncia da maioria dos cidados como tambm o que se busca
exatamente ampliar a participao popular como meio de diminuir o
espao dos grupos que atuam nos parlamentos muitas vezes acima
dos prprios partidos os chamados lobbies e que comprometem a
representao

poltica

nas

sociedades

com

alto

grau

de

complexidade. A conciliao entre participao direta e democracia

representativa no , portanto, to simples assim.35
Os

mecanismos

da

democracia

semidireta

contribuem,

portanto, para o aperfeioamento da democracia representativa, ao

mesmo tempo que propiciam um resgate do conceito de soberania
popular como princpio fundador de uma sociedade democrtica.
No se trata, portanto, do restabelecimento de uma concepo de
soberania incompatvel com a sociedade moderna nem de cair na
tentao do plebicitarismo, pois, como observa Benevides, a
democracia pressupe controles e limites.

36

Neste sentido o estabelecimento de regras claras para os

procedimentos relativos participao direta imprescindvel:
O que deve ficar claro que as manifestaes da
soberania popular podem obedecer a certas regras
processuais, para serem vlidas e reconhecidas ... a

34

MOISS, Jos lvaro, Cidadania e Participao: ensaio sobre o plebiscito, referendo e a iniciativa
popular na nova Constituio. So Paulo: Marco Zero Cedec, 1990. p. 66.
35
A crise da democracia representativa est relacionada a muitos fatores que no podem ser analisados aqui,
mas h quem sustente que a ampliao da democracia participativa comprometem a representao poltica.
Cf. CAMPILONGO, Celso. Representao Poltica, So Paulo, tica, 1988.
36
BENEVIDES, Maria Victria de Mesquita. A Cidadania Ativa: Referendo, Plebiscito e Iniciativa Popular.
So Paulo: tica, 1991, p.95.

15

soberania popular, constitucionalmente definida, sempre

soberania regrada.

37

Atravs da iniciativa popular, portanto, o povo no apenas

intervm na elaborao legislativa, como adquire a possibilidade de
requerer a realizao de consultas populares, atravs de plebiscitos
e referendos, retirando do Estado o monoplio dessas decises. A
iniciativa popular assume, assim, importncia fundamental para
todo o sistema da democracia semidireta ou participativa.

2) INICIATIVA POPULAR:

DA CONSTITUIO DE 1988

LEI No. 9709

2.1) INICIATIVA DE LEIS E PROCESSO LEGISLATIVO
A tarefa de elaborao das leis sempre coube ao poder
legislativo,

conforme

constitucional

clssico.

princpios
Tal

estabelecidos

competncia,

nesta

no

direito

concepo,

decorrncia da doutrina da separao dos poderes e do princpio

representativo, como afirma Ferreira Filho:
No direito constitucional clssico, a elaborao da lei cabe
ao poder legislativo que , pelo menos parcialmente, de
carter representativo.38
Modernamente, entretanto, o processo legislativo se caracteriza
por um crescente alargamento do poder de iniciativa. Neste sentido,
a principal diferena, em relao ao processo clssico, se obsertva
na posio ocupada pelo Poder Executivo, que aparece cada vez

37

BOBBIO, Norberto. Quais as alternativas para a democracia representativa? In: O marxismo e o Estado.
Rio de Janeiro: Graal, 1979, p. 141.
38
FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Do Processo Legislativo. So Paulo: Saraiva, 1968, p. 58.

16

mais no apenas como propulsor do processo mas como o prprio

legislador.39
A partir da, vrias outras pessoas e rgos do Estado passam
a ter o direito de iniciar o processo legislativo. Esse alargamento
alcana, hoje, o Poder Judicirio, conselhos regionais e municipais
(como na Itlia) e os cidados.
O direito constitucional brasileiro acompanhou esta evoluo,
ampliando a possibilidade de participao no processo legislativo e
vrios rgos do Estado e tambm aos cidados, na mesma forma da
iniciativa popular.
H divergncias, no entanto, quanto a incluir a iniciativa nos
atos do processo legislativo. Ferreira Filho divide a elaborao
legislativa em trs fases: a iniciativa, a constitutiva e a fase
integratria.40 Para este autor a iniciativa no faz, porm, parte do
processo legislativo em sentido estritamente tcnico:
Iniciativa no propriamente uma fase do processo
legislativo mas sim o ato que o desencadeia. Em verdade,
juridicamente, a iniciativa o ato porque se prope a
adoo do direito novo. Tal ato uma declarao de
vontade, que deve ser formulada por escrito e articulada;
ato que se manifesta pelo depsito do instrumento do
projeto, em mos da autoridade competente.41
O autor salienta, no entanto, a importncia do poder de
iniciativa legislativa no plano poltico, considerando-se, por um lado,
a difcil tarefa de preparao de um projeto de lei, para a qual
necessrio

um

longo

trabalho

de

pesquisa,

apreciao

de

39

FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Do Processo Legislativo. So Paulo: Saraiva, 1968, p. 109.
Idem, ibidem,p. 60.
41
FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Curso de Direito Constitucional. So Paulo: Saraiva, 1990, p.164.
40

17

convenincia e de redao e, por outro lado, a existncia de presses

que podem comprometer o contedo do mesmo:
No plano poltico, todavia, a preparao do projeto de
alta importncia (...) Por outro lado, essa fase de gestao
do projeto, onde se admite que o legislador faa a lei e no
simplesmente reproduza o direito no escrito, cheia de
perigos e tentaes, j que a presso de interesses
particulares se faz sentir preponderantemente.42
Tambm Jos Afonso da Silva ressalta a importncia da
iniciativa legislativa. Para este autor o poder de iniciativa no
apenas o ato propulsor do processo, mas escolha entre regras de
condutas possveis, que esto difusas na sociedade. o ato pelo
qual se pe em movimento o processo de elaborao das leis, mas
sem o qual os rgos legislativos no podem cumprir sua funo.

43

No entendimento do autor, pela iniciativa legislativa se d a

interferncia do Poder na predeterminao das normais jurdicas:
(...) podemos concluir que a iniciativa das leis funciona
como instrumento de atuao do programa polticoideolgico (...) A iniciativa legislativa apareceu, pois, como
poder de estabelecer a formao do direito objetivo e como
poder de escolha dos interesses a serem tutelados pela
ordem jurdica em forma de lei em sentido tcnico.44
Neste sentido a ampliao do poder

de iniciativa assume

importncia fundamental, confundindo-se com o prprio ideal

democrtico, como salienta Ferreira Filho:
42

FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Do Processo Legislativo. So Paulo: Saraiva, 1968, p. 61

SILVA, Jos Afonso da. Princpios do Processo de Formao das Leis no Direito Constitucional. So
Paulo: RT, 1964, pp. 105 e 106.
44
SILVA, Jos Afonso da. Princpios do Processo de Formao das Leis no Direito Constitucional. So
Paulo: RT, 1964, pp. 105 e 106.
43

18

Destarte o ideal democrtico de auto-governo exige que a

iniciativa seja estendida, para que todos possam, na
medida de seu interesse e de sua capacidade, colaborar
na gesto da coisa pblica.45

2.2) A INICIATIVA POPULAR E SEUS REQUISITOS

A possibilidade do povo interferir diretamente na criao
legislativa foi amplamente reconhecida na Constituio brasileira de
1988, atravs dos mecanismos de democracia semidireta ou
democracia participativa. A iniciativa popular legislativa um destes
instrumentos. Por meio deste instituto um grupo de cidados pode
elaborar um projeto de lei e apresent-lo ao Poder Legislativo,
mediante o cumprimento de certos requisitos. No dizer de Dalmo
Dallari:
A iniciativa confere a um certo nmero de eleitores e o
direito de propor uma emenda constitucional ou um projeto
de lei.46
A iniciativa popular est prevista em vrios dispositivos da
Constituio Federal. Em primeiro lugar, ao estabelecer as diversas
formas de exerccio da soberania popular, no captulo referente aos
direitos polticos, diz a Constituio:

45

FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Do Processo Legislativo. So Paulo: Saraiva, 1968, p. 122.
DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos da Teoria Geral do Estado, cit, p. 131. No h divergncias
doutrinrias quanto natureza da iniciativa popular: A iniciativa popular consiste no poder conferido a
parcela do eleitorado para propor direito novo (para apresentar projeto de lei) (FERREIRA FILHO,
Manoel Gonalves. Curso de Direito Constitucional, cit., p. 82); o direito de uma parcela da populao
(um por cento do eleitorado) apresentar ao Poder Legislativo um projeto de lei que dever ser examinado e
votado (BASTOS, Celso. Curso de Direito Constitucional. So Paulo: Saraiva, 1990, p. 237); A iniciativa
popular o direito do povo, representado por uma frao do eleitorado, de propor projetos de lei,
articulados ou no. (FERREIRA, Luis Pinto. Comentrios Constituio Brasileira. So Paulo: Saraiva,
1992, p. 266).
46

19

Art. 14 A soberania popular ser exercida pelo sufrgio

universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para
todos, e, nos termos da lei, mediante:
I plebiscito;
II referendo;
III iniciativa popular.
Tambm na seo referente ao processo legislativo, onde se
regula a iniciativa das leis complementares e ordinrias:

Art. 61 A iniciativa das leis complementares e ordinrias

cabe a qualquer membro ou Comisso da Cmara dos
Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional,
ao Presidente da Repblica, ao Supremo Tribunal Federal,
aos

Tribunais

Superiores,

ao

Procurador-Geral

da

Repblica e aos cidados, na forma e nos casos previstos

nesta Constituio.
(...)
Pargrafo segundo A iniciativa popular pode ser exercida
pela apresentao Cmara dos Deputados de projeto de
lei subscrito por, no mnimo, um por cento do eleitorado
nacional, distribudo pelo menos por cinco Estados, com
no menos de trs dcimos por cento dos eleitores de cada
um deles.
A Constituio determina ainda o exerccio de iniciativa
popular nos Estados da federao e nos Municpios, conforme

20

disposto nos artigos 27, pargrafo quarto e

28, inciso XI,

respectivamente.47
Do texto constitucional podemos extrair algumas regras
bsicas para o funcionamento do instituto, embora o artigo 14 faa
referncia expressa lei que dever regulamentar a iniciativa
popular.
Dois pontos importantes esto previstos no pargrafo segundo
do artigo 61: em primeiro lugar, a necessidade de apresentao
Cmara dos Deputados de um projeto de lei, portanto, de um projeto
articulado ou redigido em artigos. Em segundo lugar, o dispositivo
constitucional

determina

patamar

mnimo

de

assinaturas

necessrio para aceitao da proposta: o projeto de iniciativa

popular deve estar subscrito por 1% (um por cento) do eleitorado
nacional, distribudos em pelo menos cinco Estados com no menos
de 0,3% (trs dcimos por cento) dos eleitores de cada um deles.

2.2.1) PROJETO ARTICULADO

Vrias podem ser as formas de se classificar a iniciativa
popular. Uma delas leva em conta a maneira de apresentao da
proposta. Tanto no direito suo quanto no americano48, os cidados
participam da elaborao da lei, apresentando ao Poder Legislativo
uma proposta contendo os termos gerais daquilo que se deseja ver
regulado ou um projeto de lei j redigido em artigos. No primeiro
caso temos a iniciativa no articulada e no segundo a iniciativa
articulada.

49

47

Cf. RIBEIRO, Hlcio. A Iniciativa Popular na Constituio de 1988, Universidade de So Paulo,

Departamento de Direito do Estado, 1993.
48
Idem, ibidem, 1993.
49
A doutrina tambm se refere a essas formas de iniciativa como formulada e no formulada. No direito
suo ela pode ser chamada moo: A iniciativa popular articulada ou formulada exige que o projeto de lei
deva ser elaborado pelos proponentes, porm ela simples ou no articulada quando se apresenta uma
simples moo com contedo pacfico. Esta ltima a moo do direito suo. (FERREIRA, Luis Pinto.

21

Pela iniciativa popular articulada exige-se que o projeto de lei

seja elaborado pelos prprios proponentes e que se apresente um
projeto redigido em artigos, pronto para ser discutido e votado pelo
Poder Legislativo. No dizer de Ferreira Filho, a iniciativa popular
articulada:
Consiste na apresentao de projeto popular ao rgo
legislativo, num texto em forma de lei, redigido de maneira
articulada, pronto pra ser submetido discusso e
deliberao.50
A Constituio brasileira de 1988 acolheu apenas a iniciativa
popular articulada, como pode ser deduzido do disposto no artigo
61, pargrafo 2, no qual se determina a apresentao de projeto de
lei. Este requisito coloca o problema da redao do projeto. Os
proponentes devero ter em mente, no momento da formulao,
questes de ordem formal e de contedo, uma vez que estar em
jogo a clareza dos interesses que se quer proteger e que devem ser
exprimidos dentro da tcnica legislativa:
O momento da formulao envolve o aspecto redacional
do projeto, onde se tem que aplicar uma linguagem
adequada, no s utilizando a terminologia legislativa
consagrada
terminologia

tcnica,
prpria

mas
da

tambm
matria

observando
que

se

est

regulamentando.51
Nos pases onde permitida a apresentao de um projeto no
articulado h sempre um rgo do Estado encarregado em dar forma
legal proposta. Nos Estados Unidos o Procurador-Geral do Estado
Comentrios Constituio Brasileira, cit., p. 267). No mesmo sentido DARCY AZAMBUJA, Teoria Geral
do Estado, cit., p. 247.
50
FEREIRA FILHO, Manoel Gonalvez. Curso de Direito Constitucional, p. 82.
51
SILVA, Jos Afonso da. op. cit., p. 153.

22

redige o ttulo e o texto do projeto. Na Sua o prprio parlamente

que se encarrega de dar forma final moo. J na Itlia, a redao
do projeto responsabilidade dos proponentes, como no Brasil.

52

Dessa forma, qualquer dvida a respeito do real significado do

projeto poderia at lev-lo inconstitucionalidade.

53

A necessria adequao do projeto de lei Constituio no

deve servir, no entanto, para bloquear o funcionamento do instituto.
Benevides chama a ateno para o problema, lembrando que uma
das argumentaes mais comuns

contra

os mecanismos de

participao direta o de que eles podem perturbar o funcionamento

do sistema constitucional. Neste sentido torna-se de fundamental
importncia a definio clara do momento em que far-se- o controle
de

constitucionalidade.

autora

defende,

baseando-se

na

experincia sua, a argio prvia da constitucionalidade do

projeto:
Um controle a posteriori do resultado pode colocar em
causa o prprio princpio democrtico da soberania
popular (ou existe, ou no existe). por isso que, na Sua,
h quem defenda que a constitucionalidade de uma
proposta

popular

deve

ser

argida

antes

do

desenvolvimento do processo.54
No caso brasileiro, a anlise deste e de outros aspectos do
projeto cabe a Cmara dos Deputados.55 A lei No. 9709 de 1998

52

BENEVIDES, Maria Victria de Mesquita.. op. cit., p.180.

Cf. RIBEIRO, Hlcio. A iniciativa popular na Constituio de 1988. Alguns regimentos internos fixaram
regra segundo as quais no se rejeitar liminarmente projeto de lei oriundo de iniciativa popular por vcio de
forma ou problemas de linguagem.
54
BENEVIDES, Maria Victria de Mesquita.. op. cit., p.164.
55
Vrios projetos de lei, tramitaram desde 1989 com o objetivo de regulamentar os institutos de participao
direta O projeto de lei n. 3.744, do Deputado Plnio de Arruda Sampaio, previa, no artigo 5, formao de
Comisso Mista da Cmara dos Deputados e do Senado Federal especialmente para a anlise da
constitucionalidade e legalidade das propostas de referendo e plebiscito (Projeto de Lei n. 3744, de 1989, p.
53

23

praticamente reproduziu os termos estabelecidos no artigo 14 da

Constituio Federal quanto definio do instituto da iniciativa
popular e seus requisitos fundamentais. A novidade ficou por conta
dos pargrafos primeiro e segundo. O primeiro estabelece que o
projeto de lei de iniciativa popular deve limitar-se a um nico
assunto e o pargrafo segundo determina que o projeto no pode ser
rejeitado por vcio de forma, cabendo Cmara dos Deputados ou
rgo

competente

providenciar

correo

de

eventuais

impropriedades de tcnica legislativa ou de redao.56 Desnecessrio

dizer que nenhuma alterao pode afetar o sentido fundamental do
projeto popular. Mas a lei nada estabeleceu a este respeito. A
caracterstica deste instituto em outros pases de deixar aberta aos
parlamentares, obviamente, apenas a possibilidade de apresentar
um projeto de lei alternativo e que concorra com o primeiro.57
2.2.2) O NMERO DE ASSINATURAS

No h consenso na doutrina quanto ao nmero ideal de

assinaturas necessrias para por em prtica a iniciativa popular. No
direito comparado, os nmeros so, de um pas para outro, bastante
dispares.58
Os autores consideram, de modo geral, dois problemas. H,
por um lado, a preocupao em no estabelecer um patamar
excessivamente alto, que signifique um empecilho ao exerccio da
iniciativa. Por outro lado, rejeita-se a fixao de um patamar to
baixo que permita uma proliferao de iniciativas populares. O

11.356). A Lei 9709 estabeleceu, em seu artigo 12, que a tramitao dos projetos de plesbiscito e referendo
obedecer s normas do Regimento Comum do Congresso Nacional.
56
Lei 9709, artigo 13, pargrafo 2.
57
A respeito deste aspecto da iniciativa popular na legislao estrangeira ver RIBEIRO, Hlcio. A Iniciativa
Popular na Constituio de 1988.
58
Idem, ibidem, 1993.

24

abuso na utilizao do instituto poderia, nessa perspectiva, lev-lo

ao descrdito e ao desgaste.
As constituies da Sua, Espanha, ustria e Itlia optaram
por estabelecer um nmero fixo de eleitores, ao passo que nos
Estados Unidos as constituies estaduais que admitem a iniciativa
popular fixaram uma percentagem de eleitores em relao ltima
eleio geral do estado, como requisito para aceitao da proposta.
A fixao de uma percentagem permite que o nmero mnimo
de assinaturas necessrio iniciativa popular acompanhe a variao
do nmero de eleitores alistados, sem necessidade de modificao do
percentual. O estabelecimento de um nmero fixo, de uma unidade,
favorece uma defasagem em relao ao aumento ou diminuio do
eleitorado, como nas Constituies europias de um modo geral. A
exigncia de 50.000, eleitores, na Itlia por exemplo, hoje no
corresponde nem a 0,1% (menos de um dcimo por cento) do
eleitorado. Este problema s pode ser corrigido por uma mudana
no texto constitucional.
Agiu bem, portanto, o constituinte brasileiro, ao fixar um
patamar de assinaturas em um percentual do eleitorado. Por outro
lado, o percentual de 1% foi tomado pela doutrina brasileira, de
modo geral, como uma exigncia difcil de ser cumprida, posto que
significava, poca da promulgao da Constituio de 1988, quase
novecentas mil assinaturas e hoje um nmero em torno de
1.260.000 assinaturas, conforme os dados da eleio de 2006.59
Deve-se ressaltar que as assinaturas devero estar distribudas
em pelo menos 5 (cinco) estados com no menos de 0,3% (trs
dcimos por cento) de eleitores em cada um deles. Todas estas

59

Estavam aptos a votar em 2006 125.913.134 eleitores segundo o TSE. http://www.tse.gov.br , acessado em
05 de julho de 2007.

25

exigncias podem tornar, de fato, o exerccio da iniciativa popular

mais difcil:
As exigncias, que, no texto em exame condicionam a
propositura popular de leis, tornam difcil, portanto,
improvvel, que tal ocorra efetivamente.60
Apesar da dificuldade, Dallari chama a ateno para o efeito
mobilizador do instituto, possibilitando ampla discusso do tema
objeto da iniciativa popular:
No nmero fcil de ser conseguido, mas tambm no
exageradamente difcil, devendo-se ainda considerar que
todo trabalho de coleta de assinaturas ter um efeito
mobilizador e conscientizador, provocando o debate de
assuntos de interesse pblico.61
Por outro lado a exigncia de distribuio das assinaturas
pelos Estados da federao, com um mnimo de subscritores em
cada um deles, pode ser considerada medida positiva. As dimenses
geogrficas do pas, aliada desigual distribuio da populao pelo
territrio, poderiam propiciar a apresentao de projetos oriundos de
apenas uma regio e, portanto, comprometidos com interesses
particulares:
A inteno do legislador, ao fixar o nmero mnimo de
subscritores e de Estados participantes, foi impedir que a

60

FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Comentrios Constituio Brasileira de 1988. So Paulo:

Saraiva, vol. 2, 1992, p. 98. A Constituio Brasileira vigente admite a iniciativa popular em teoria, mas a
dificulta na prtica (FERREIRA, Luis Pinto. Comentrios Constituio Brasileira, cit., p. 271). Como se
v, manifesta a inteno de dificultar, por todos os meios, uma iniciativa dessa ordem, tornando
praticamente impossvel a sua viabilizao (SOARES, Orlando. Comentrios Constituio da Repblica
Federativa do Brasil. Rio de Janeiro: Forense, 1990, p. 191).
61
DALLARI, Dalmo de Abreu. A participao popular e suas conquistas. In Cidado Constituinte, cit.,, p.
378.

26

iniciativa popular parta de setores localizados com o

objetivo de alcanar interesses particulares.62

Jos lvaro Moiss considera que a exigncia de todos esses

requisitos pode tornar a viabilizao da iniciativa popular acessvel
apenas aos setores mais organizados da sociedade. Segundo este
autor, somente tais grupos possuiro estrutura para mobilizar a
opinio pblica em torno de uma proposta, qualquer que seja o
tema.63 Para conseguir o apoio no apenas dos signatrios da
proposta mas de boa parte da sociedade, ser necessrio a
arregimentao de recursos humanos e materiais que somente
entidades bem estruturadas como sindicatos, grandes grupos
econmicos e todos os tipos de lobbies podero movimentar. Nessa
perspectiva, sairo prejudicados os grupos menos organizados e,
portanto, menos favorecidos da sociedade:
Esses setores, como acontece durante as campanhas
eleitorais para a disputa de cargos pblicos, sero
afetados, sim, pelas campanhas em torno da iniciativa,
mas dificilmente tero capacidade organizativa para se
qualificar como apresentadores de alguma iniciativa que,
em algum sentido, corresponda aos seus interesses.64
Dessa forma, o exerccio da iniciativa popular estaria falhando
justamente onde se faz mais necessrio, ou seja, junto aos setores
menos favorecidos da sociedade. Por outro lado, necessrio
lembrar dois pontos. A crtica exagerada pois no se pretende
substituir a democracia representativa pela participao direta. A
62

PRICE WATERHOUSE. So Paulo. A Constituio do Brasil de 1988: Comparada e Comentada. So

Paulo, 1989, p. 246.
63
MOISES, Jos lvaro, op. cit., p. 87.
64
MOISES, Jos lvaro, op. cit., p. 87.

27

participao popular deve ser regulamentada exatamente para

proteger os grupos menos favorecidos e, ao mesmo tempo, evitando
uma banalizao do instituto. Em primeiro lugar a iniciativa
popular, assim como outros mecanismos de participao direta,
possui, justamente, a qualidade de impulsionar a organizao de
todos aqueles que desejam intervir de modo direto na gesto da
coisa pblica. Em segundo lugar, existem formas de reprimir a
utilizao abusiva de recursos materiais em relao a estes
institutos, como se ver adiante.
Assim sendo, apesar das previsveis dificuldades, a iniciativa
popular certamente impulsionar a participao poltica do cidado
de um modo geral, como, alis j est acontecendo. Em novembro de
1991 um grupo de eleitores entregou Cmara dos Deputados o
primeiro projeto de lei elaborado por iniciativa do povo. A proposta
tinha como objetivo a criao de um fundo nacional de moradia
popular e foi apresentado, poca, com cerca de 850.000 (oitocentas
e cinqenta mil) assinaturas.

65

Outro projeto de iniciativa resultou

na edio da lei de crimes hediondos em face do clamor popular

diante da violncia urbana tambm no incio da dcada de noventa.
Duas ltimas questes devem ser levantas em relao s
assinaturas: o controle da autenticidade e os prazos para coleta das
mesmas. No h previso constitucional neste sentido. Entretanto, a
legislao regulamentadora deveria ter tratado destes temas como
forma de garantir a idoneidade do processo. A lei n. 9709 nada
estabeleceu a respeito.
De fato, necessrio definir os dados que devero constar da
lista de assinaturas para reconhecimento da autenticidade das

65

Folha de So Paulo, 20 de novembro de 1991, p. 8.

28

mesmas, bem como estabelecer quem ficar responsvel por sua

aferio.
Em outros pases esse controle feito pelos prprios rgos do
Estado. Na Itlia cabe ao Poder Judicirio conferir a autenticidade
das assinaturas e nos Estados Unidos Secretaria de Estado. Neste
pas as assinaturas so conferidas por amostragem e, em casos de
dvida, submete-se toda a lista a uma averiguao rigorosa,
havendo casos de propostas que tiveram milhares de assinaturas
anuladas.

66

Existe a hiptese de delegar-se a responsabilidade pela coleta e

autenticidade das assinaturas s entidades promotoras do projeto.
Esta foi, como se ver, a soluo encontrada pelo Regimento Interno
da Cmara Municipal de So Paulo, determinando que as listas
sejam organizadas por uma entidade legalmente constituda ou por
trinta cidados, que se responsabilizaro pela idoneidade das
subscries.67
No h tambm previso constitucional a respeito de prazos
para coleta e verificao de assinaturas. Benevides salienta que uma
excessiva lentido na verificao das assinaturas pode protelar
indefinidamente o processo.68 Na Califrnia, por exemplo, os
promotores do projeto tm um prazo de cento e cinqenta dias para
coletar as assinaturas e na Sua o prazo de dezoito meses. Estas
medidas evitam o prolongamento excessivo do processo mas,
novamente, a lei nada estabelece a no ser a competncia da
66

BENEVIDES, Maria Victria de Mesquita. op. cit., p. 177.

O projeto de lei n. 4.160, do Deputado Sigmaringa Seixas, determinava que a Unio facilitasse, nos
Municpios, a coleta de assinaturas atravs dos Cartrios da Justia Eleitoral, autenticando as assinaturas e
certificando a participao dos analfabetos (artigo 13, pargrafo nico). O projeto do Deputado Plnio
Sampaio apenas determinava que o projeto devia conter as assinaturas dos eleitores seguidas dos
respectivos nomes, nmeros dos ttulos eleitorais e estados de origem (artigo 7, pargrafo primeiro). Mais
uma vez a legislao regulamentadora deixou muito a desejar no especificando nada a este respeito. Como
se tem visto ao longo deste artigo, os projetos de regulamentao eram mais detalhados e cobriam uma srie
de lacunas que a Lei No. 9709 deixou em aberto.
68
BENEVIDES, Maria Victria de Mesquita. op. cit., p. 170.
67

29

Cmara dos Deputados para verificar o cumprimento das exigncias

estabelecidas em lei, analisando o projeto popular com base no
Regimento Interno daquela casa legislativa.69

2.2.3) LEIS E MATRIAS QUE PODEM SER OBJETO DA

INICIATIVA POPULAR
A Constituio de 1988 estabeleceu a iniciativa popular em
matria de leis complementares e ordinrias. No h, entretanto,
nenhuma previso expressa quanto a matrias includas ou
excludas do mbito da iniciativa dos cidados. Neste sentido
devemos entender que a iniciativa popular pode ser exercida em
relao a todas as matrias previstas na iniciativa geral do artigo 61,
caput, excluindo-se as de iniciativa privativa.
Problema

maior

se

coloca

no

tocante

emendas

constitucionais. A Constituio disciplinou a competncia para

iniciar o processo de reforma constitucional no artigo 60, incisos I, II
e III, mediante proposta de um tero dos membros da Cmara dos
Deputados ou do Senado Federal, do Presidente da Repblica ou de
mais da metade das Assemblias Legislativas das unidades da
Federao, com voto da maioria relativa dos seus membros. No h,
portanto, previso expressa para iniciativa dos cidados neste
terreno.
A excluso da iniciativa popular em matria constitucional
restringe sensivelmente o alcance do instituto e, mais do que isso, o
alcance do princpio da soberania popular.
Como afirma Jos lvaro Moiss,

69

Lei No. 9709 de novembro de 1998.

30

(...) essa impossibilidade restringe a eficcia do princpio

da soberania popular, uma vez que a participao,
ademais das eleies, s intervm para produzir efeitos no
plano da legislao ordinria (o que, certamente, no
irrelevante). (...) Trata-se, portanto, apesar da novidade, de
concepo bastante restritiva do modelo que envolve a
legislao direta (...) 70
No demais lembrar que algumas das mais importantes
modificaes da Constituio sua operaram-se a partir das
iniciativas populares. Na Itlia o referendo sobre o divrcio foi
desencadeado por iniciativa popular. Tambm as constituies da
Espanha e ustria admitem a iniciativa popular em matria
constitucional. Dos pases com tradio no uso dos mecanismos de
participao direta, somente nos Estados Unidos no adotada a
iniciativa popular em matria constitucional a nvel federal.
Fbio Comparato, entretanto, entende cabvel a iniciativa
popular em matria constitucional. Segundo o autor, a Constituio
no

estabelece

nenhuma

exclusividade

de

iniciativa

para

desencadear-se o processo de reviso constitucional previsto no

artigo 3 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias:
Parece razovel, portanto, entender-se que ele pode ser
instaurado mediante proposta de qualquer das pessoas ou
entidade anunciadas no artigo 61, como se tratasse de
iniciativa

em

matria

legislao

complementar

ou

ordinria.71

70

BENEVIDES, Maria Victria de Mesquita. op. cit., pp. 84 e 85.

COMPARATO, Fbio Konder. Emenda e Reviso na Constituio de 1988. Revista de Direito Pblico, 93
: 125-128, jan-mar, p. 1990.
71

31

Caso houvesse recusa do Congresso em receber o projeto de

iniciativa popular alegando falta de complementao do artigo 61,
pargrafo segundo, diz Comparato, caberia mandado de injuno
para superar a resistncia.

72

Por outro lado, a Constituio, ao estabelecer os mecanismos

de participao direta, limitou-se a enunciar princpios, pois dos trs
mecanismos, apenas a iniciativa popular vem ali regulamentada, e
de maneira incompleta. Ou seja, os mecanismos de participao
seriam, nesta perspectiva, admissveis no apenas nos casos
expressamente previstos na Constituio, pois:
Trata-se, no caso, de autnticos princpios substantivos e
no

de

princpios

adjetivos

ou

instrumentais,

para

retomarmos a classificao proposta pelo Prof. Jorge

Miranda. Quer isto significar que se est, ai, diante de um
dos fundamentos da ordem poltica, qual seja, a soberania
popular.

73

Isto significa que o exerccio da soberania popular direta se

encontra em posio no mnimo eqipolente sua manifestao
atravs de representantes e, portanto, qualquer limitao ao
princpio deve estar expressa no texto constitucional:
Ora, para que se pudesse dizer, com lgica certeza, que o
povo se auto-limitou no exerccio da soberania, abrindo
mo do poder de exerc-la diretamente, ou que, tendo
admitido, em princpio, o exerccio direto do poder
soberano, pretendeu faz-lo apenas em casos especiais e
taxativos, seria preciso que a Constituio que a

72
73

Idem ibidem, p. 1990.

Idem, ibidem, p. 128.

32

manifestao originria da soberania o declarasse,

explicitamente.74
O autor conclui sustentando que, nesta perspectiva, no
apenas

reviso

constitucional

mas

qualquer

reforma

da

Constituio pode dar-se atravs dos mecanismos de participao

poltica direta, uma vez que no h norma explcita em contrrio:

Havendo a Constituio de 1988 admitido o exerccio

direto da soberania popular como princpio, a sua
excluso, para as emendas e a reviso, dependeria de
uma norma explcita. Como esta no existe, deve-se
concluir que toda e qualquer reforma da Constituio pode
ser ratificada como tambm iniciada pelo voto
popular.75

Comparato considera conveniente, no entanto, que a legislao

regulamentadora

tornasse

explcito esse princpio76 o que no

ocorreu na nova lei.

Nessa perspectiva caberia tambm ao legislador especificar as
matrias que podero ser objeto da iniciativa popular. Algumas
constituies,

como

se

viu,

excluem,

por

exemplo,

oramentrias e tributrias do mbito da participao direta.

as

leis

77

74

Idem, ibidem, p. 128.

COMPARATO, Fbio Konder. Emenda e Reviso na Constituio de 1988, 1990, p. 128.
76
O projeto n. 3.744, do Deputado Plnio de Arruda Sampaio, propunha a possibilidade de referendo
constitucional mediante proposta dos cidados, desde que autorizado pela maioria absoluta dos membros do
Congresso Nacional. O requerimento deveria ser apresentado nas mesmas condies de um projeto de
iniciativa popular (artigo 4).
77
o que estabelecia o projeto de lei do Dep. Plnio Sampaio, supra citado: A iniciativa popular
legislativa, exercida nos termos do pargrafo segundo do artigo 61 da Constituio, no poder ter por
objeto matria financeira e oramentria ou de iniciativa exclusiva do Presidente da Repblica, do Poder
Judicirio e do Ministrio Pblico (art. 7).
75

33

De qualquer forma, alm de exclurem-se as matrias cuja

iniciativa privativa, a participao direta tambm sofre as
limitaes impostas pelo artigo 60, pargrafo quarto, que impede a
deliberao de emenda constitucional tendente a abolir a federao,
o sufrgio universal, a separao dos poderes e os direitos e
garantias individuais.
A vedao constitucional imposta em relao aos direitos e
garantias individuais tornou-se polmica por ocasio da proposta de
levar-se

plebiscito

instituio

da

pena

de

morta.

inconstitucionalidade da proposta foi levantada por vrios autores. A

evidente restrio a um dos direitos fundamentais do homem, o
direito vida, contida a proposta, entra em flagrante conflito com o
artigo 60, pargrafo quarto.

78

A Constituio incorpora, assim, princpios estabelecidos nos

mais importantes documentos de proteo dos direitos humanos,
que

garantem

inviolabilidade

destes

direitos

contra

as

eventualidades e quaisquer maiorias ou minorias polticas, nascidas

ou no de situaes excepcionais. Trata-se de direitos que no
podem estar vulnerveis ao de qualquer governo ou Estado,
posto que cristalizados na conscincia universal a partir das
revolues dos sculos XVII e XVIII e dos movimentos iluminista e
jusnaturalista. Como ressalta Enrique Ricardo Lewandowski:
A partir desses movimentos intelectuais, firmou-se a
noo de que o homem possui certos direitos inalienveis e
imprescritveis, decorrentes da prpria natureza humana e
existentes independentemente do Estado. Passou-se a
entender, desde ento, que tais direitos, dentre os quais se
destacam o direito vida e liberdade, no podem ser,
78

BRITTO, Carlos Ayres de. A inconstitucionalidade do plebiscito sobre a pena de morte. Revista de Direito
Publico, 100: 70-75, out-dez, 1991.

34

em hiptese alguma, vulnerados por governantes ou

quaisquer indivduos.79
Neste sentido, nem mesmo a manifestao direta da soberania
poder modificar o contedo dos direitos e garantias individuais e
dos princpios elencados no artigo 60, pargrafo quarto. Para
Comparato estas vedaes constitucionais se impem tanto s
emendas como ao processo de reviso constitucional. Dessa forma
apenas o povo reunido em Assemblia Constituinte, que a
manifestao originria da soberania, poder alterar a federao, a
separao dos poderes, o sufrgio universal e os direitos e garantias
individuais.

80

2.3) INICIATIVA POPULAR E REFERENDO

A experincia estrangeira com a democracia semidireta tem
demonstrado que a iniciativa popular funciona melhor quando
combinada com o referendo. O fato de se retirar do parlamento a
exclusividade da aprovao ou rejeio do projeto acrescenta
iniciativa popular uma fora que ela normalmente no possui
quando a palavra final cabe ao Poder Legislativo. Eventual
submisso da proposta a referendo impe ao Poder Legislativo
anlise mais cuidadosa da iniciativa dos cidados, possibilitando

79

LEWANDOWSKI, Enrique Ricardo. Proteo dos Direitos Humanos na Ordem Interna e Internacional.
Rio de Janeiro: Forense, 1984, p. 1.
80
COMPARATO, Fbio Konder. op. cit., p. 127. Benevides defende a possibilidade do povo decidir sobre
questes relacionadas aos direitos humanos desde que as propostas impliquem na ampliao desses direitos:
Nesse sentido, abrangemos tanto os meios para garantir direitos e estende-los a todos, quanto o surgimento
de novas formas de reivindicao ou de sano referentes violao dos direitos fundamentais. A autora
considera a participao direta do cidado neste terreno uma maneira de criar um equilbrio em relao ao
poder de presso de certos rgos ou setores do Estado na definio estes temas. Tem em vista,
especialmente, as leis de anistia e a represso aos crimes contra os direitos humanos. O problema resolvido
de forma diferenciada em outros pases. O Uruguai submeteu a referendo, por iniciativa popular, a lei de
anistia, em 1989. A Itlia, por outro lado, exclui as leis de anistia das consultas populares. Ver Maria Victria
de Mesquita Benevides, op. cit., pp. 419 a 151.

35

aos

eleitores

uma

interveno

mais

efetiva

no

processo

de

elaborao das leis.

Na Sua e nos Estados Unidos, como se viu

81,

a eficcia do

instituto tem sido maior, em boa medida pelo efeito desta

combinao, enquanto que na Itlia, onde a iniciativa popular no
desemboca em um referendo, tem ocorrido o inverso.
Existem,

no

entanto,

vrias

formas

de

combinao

do

referendo e da iniciativa popular. A mais radical forma da

participao direta, neste sentido, a realizao de referendo sem
que o Poder Legislativo possa fazer qualquer apreciao do projeto. E
a iniciativa direta, praticada em alguns estados da federao
americana, pela qual a medida vai diretamente votao popular e o
referendo

se

torna,

assim,

uma

conseqncia

necessria

indispensvel do processo.
O povo pode ser tambm chamado a deliberar sobre um
projeto originado da iniciativa popular depois da apreciao e
votao do mesmo pelo Legislativo. Neste caso os cidados ratificam
ou no uma deciso parlamentar num processo onde o referendo
tem carter supletivo. Essa a modalidade instituda na Sua e nos
Estados Unidos na forma da iniciativa indireta.
A Constituio brasileira vigente no vinculou a iniciativa
popular ao referendo, em nenhuma das formas vistas acima, o que
torna o instituto menos eficaz como instrumento de participao
poltica. A sistemtica brasileira assemelha-se bastante da
Constituio Italiana, neste aspecto. Existe o risco, portanto, da
iniciativa popular ficar reduzida a um mecanismo de mobilizao da

81

Cf. RIBEIRO, Hlcio. A iniciativa popular nas Constituio de 1988.

36

opinio pblica, sujeito ao esquecimento e toda sorte de

protelaes do poder legislativo.
Existia

regulamentadora

dvida
criar

82

quanto
a

vinculao,

possibilidade
em

face

da
da

norma
previso

constitucional que determina exclusividade do Congresso para

autorizar referendo e convocar plebiscito (Constituio Federal,
artigo 49, XV).
Benevides defende a possibilidade de iniciativa popular para a
realizao de plebiscitos uma vez que a exclusividade do Congresso,
neste caso, se refere apenas convocao, podendo os cidados,
nesta perspectiva, deliberarem sobre a realizao de plebiscitos e
no de referendos. Quanto a estes ltimos, a iniciativa popular se
limitaria a solicitar ao Congresso a realizao da consulta, tendo
este a competncia para autorizar referendo:
Nesse sentido, entendo que pode haver iniciativa popular
vinculante para a realizao de plebiscito mas no para
referendos. Em relao a estes, a iniciativa popular poder
apenas obrigar o Congresso a deliberar sobre se d ou no
autorizao para a convocao da consulta popular.83
Somente a legislao complementar poderia fazer qualquer
vinculao neste sentido e tornar claro o dispositivo constitucional o
que novamente no ocorreu, deixando mais uma lacuna no trato da
questo.84
82

A matria havia recebido melhor tratamento em vrios anteprojetos de Constituio. Ver RIBEIRO,
Hlcio, A iniciativa popular na Constituio de 1988..
83
BENEVIDES, Maria Victria de Mesquita. A Cidadania Ativa, p. 163. A ambigidade do texto
constitucional se d em torno dos termos convocar e autorizar. Na opinio de Benevides a convocao pode
ser apenas o instrumento de uma vontade maior que, esta sim, autoriza. Nesta perspectiva, caberia
autorizao de plebiscitos por iniciativa popular e no de referendos (pp. 163 e 168).
84
O projeto de Plnio Sampaio propunha a convocao de plebiscito e autorizao de referendo pelo
Congresso Nacional mediante requerimento dos cidados nas mesmas condies exigidas para a iniciativa
popular (artigo 1, inciso IV e artigo 2., inciso IV). O artigo 8, pargrafo segundo, por outro lado,
possibilitava a realizao de referendo sobre lei originada de iniciativa popular, nos termos acima referidos.

37

2.4) O CONTROLE DOS RECURSOS ECONMICOS

J foi referida, anteriormente, a necessidade de uma estrutura
complexa, envolvendo recursos humanos e materiais, para que se
possa mobilizar os cidados em torno de uma proposta de iniciativa
popular e cumprir-se os requisitos exigidos. Em outros pases a
iniciativa popular tem levado os promotores utilizao cada vez
maior de recursos financeiros, imposta pela necessidade de se
atingir um amplo contingente de cidados que se disponham a
assinar um projeto de lei. Se a proposta vai a referendo aparece
ainda a necessidade de uma campanha com as dimenses de uma
campanha eleitoral, para se obter o sim da maioria do eleitorado.85
Nos Estados Unidos a participao direta fez surgir uma
verdadeira indstria da iniciativa. O exemplo da Califrnia
expressivo. Naquele estado existem empresas que patrocinam
projetos de lei sem que tenham, necessariamente, nenhum interesse
direto no tema em questo. Alm do que, a complexidade das
questes propostas exige alto nvel de informao, algo que s se
encontra nos estratos sociais mais organizados e de maior poder
aquisitivo. Segundo Jos lvaro Moiss os setores que se utilizam da
participao direta, nos Estados Unidos, so formados por uma elite
de pessoas de cor branca, grande poder aquisitivo e alto nvel de
informao. A conseqncia disso foi uma crescente mercantilizao
do processo. Na Califrnia o custo mdio de uma assinatura foi
avaliado em torno de 50 dlares.86

Embora seja salutar a determinao do projeto em vincular a iniciativa popular ao referendo, a deciso final
caber sempre ao Poder Legislativo. No fica claro tambm se sero necessrias duas mobilizaes uma
para a apresentao da proposta de iniciativa popular e outra para requerer a realizao do referendo caso a
Cmara rejeite ou modifique o projeto ou se o requerimento relativo ao referendo poder constar do
projeto.
85
MOISES, Jos lvaro. op. cit., p. 73.
86
MOISES, Jos lvaro. op. cit., p. 73.

38

Por outro lado, essa situao acabou gerando uma legislao

que busca limitar o abuso na utilizao dos recursos econmicos.
Inicialmente

tentou-se

limitar

os

gastos

necessrios

para

qualificao de uma proposta em at 25 centavos de dlar por

assinatura, mas a medida foi considerada inconstitucional pela
Suprema Corte.

87

Da experincia americana Benevides destaca as leis que visam

evitar que se formem certos comits, por trs dos quais se escondem
grupos de interesses. Considera indispensvel definir de maneira
clara a origem dos recursos, sejam eles usados contra ou a favor das
propostas.

Para

autora,

somente

criao

de

controles

democrticos poder evitar que a desigualdade de recurso desvirtue

o sentido da participao direta e, neste sentido, sugere que o
controle dos gastos seja feito nos moldes do controle proposto para
as campanhas eleitorais, bem como que se garanta acesso aos meios
de comunicao a todos os envolvidos no processo.

88

2.5) A APLICABILIDADE DA INICIATIVA POPULAR

So muitos os aspectos, como se pde observar, que ainda
necessitam ser regulados a fim de que o exerccio da iniciativa
popular se torne efetivo. Diante das lacunas constitucionais e
infraconstitucionais

cabe

perguntar

se

na

falta

da

lei

regulamentadora o exerccio do instituto ficaria obstaculizado.

87

BELL, Charles e PRICE, C. California Government Today, Politics of reform?. Chicago: The Dorsey
Press, 1988, p. 100.
88
op. cit., p. 191 e 192. Os projetos de lei que tramitam na Cmara regulamentando os mecanismos de
participao direta no propem nenhuma regra no tocante ao controle do poder econmico. Apenas o
projeto do Deputado Plnio Sampaio determina que o Tribunal Superior Eleitoral assegure, atravs de
instrues, o acesso gratuito aos meios de comunicao para livre divulgao dos argumentos e do
contraditrio, no caso das campanhas para plebiscito e referendo (artigo 6). De acordo com o projeto o
horrio gratuito para a divulgao das propostas vigorar nos 30 dias anteriores s consultas, em dois
programas dirios de trinta minutos cada (art. 6, pargrafo nico).

39

Apesar do advento da lei n. 9709 a questo ainda pertinente em

face das lacunas apontadas acima.
A doutrina divergiu a respeito da aplicabilidade dos institutos
de

participao

direta.

Dos

trs

mecanismos

previstos

pela

Constituio de 1988 referendo, plebiscito e iniciativa popular

apenas este ltimo, como se viu, contm algumas indicaes de
procedimentos

requisitos

bsicos

fixados

no

prprio

texto

constitucional.
Para Mnica Herman Salem a iniciativa popular no seria um
mecanismo

auto-aplicvel

ausncia

de

legislao

regulamentadora poderia obstar seu funcionamento:

O preceito contudo, no foi firmado de modo a conferir
auto-executoriedade ao comando cuja regulamentao
restou reservada ao legislador ordinrio. Assim, sem o
advento da lei ordinria a conferir aplicabilidade quele
preceito, por mais uma vez, a regra constitucional
permanecer no papel.89
Pinto Ferreira, por sua vez, entende que o exerccio da
iniciativa popular sucede do prprio texto constitucional, uma vez
que os requisitos bsicos j esto nele fixados:

Na Seo VIII do Ttulo IV da Constituio reconhece-se a

iniciativa popular mesmo sem regulamentao legal, pois

89

CAGGIANO, Mnica Herman Salem. A Representao Poltica na Nova Constituio. Cadernos Liberais.
Braslia: Instituto Tancredo Neves, n. 86. Bolvar Lamounier entende da mesma forma: Mas no
transparece a natureza da iniciativa que est sendo instituda (...), como ser acionada, qual vai ser sua
instrumentao no fica claro. Parece-me, portanto, que ser difcil aplic-la sem lei complementar que a
regulamente por inteiro. (Gesto Estadual: Participao e Controle. In: A nova Constituio Paulista:
Perspectivas. Vrios Autores. So Paulo: Fundap, 1989).

40

adiante a Constituio (art. 61 pargrafo 2) estabelece e

determina os requisitos indispensveis ao seu exerccio.90
Neste sentido, bastaria a apresentao de um projeto de lei
articulado e assinado nas condies do artigo 61, pargrafo
segundo, para desencadear o processo de elaborao legislativa por
iniciativa popular. Restaria saber se a casa legislativa encarregada
de receber e apreciar o projeto no poderia recus-lo alegando falta
de complementao da norma constitucional. Neste caso o mandado
de injuno poderia garantir o exerccio da iniciativa popular.
O mandado de injuno est previsto no inciso LXXI do artigo
5

da

Constituio

vigente

visa

garantir

exerccio

de

prerrogativas inerentes nacionalidade, soberania e cidadania e dos

direitos e garantias fundamentais.
A ausncia de norma regulamentadora gera, portanto, a
necessidade de preencher-se a lacuna legal atravs do mandado de
injuno, posto que a iniciativa popular um direito de cidadania
ou, nas palavras de Jos Cretella Jnior, um direito pblico
subjetivo poltico, cuja restrio abusiva tem como conseqncia:
O direito de recorrer ao poder judicirio solicitando o
controle jurisdicional do ato lesivo.

91

Dessa forma, a eventual recusa em receber o projeto popular

por parte do poder legislativo poderia ensejar o mandado de
injuno para garantir o exerccio deste direito poltico. Este foi o
entendimento de Fbio Comparato, como se viu nos comentrios
acerca da posio desse autor no tocante a iniciativa popular em
matria constitucional.92
90

FERREIRA, Luis Pinto. op. cit., p. 157.

CRETELLA Jr. Jos. Comentrios Constituio Brasileira de 1988. Rio de Janeiro: Forense
Universitria, 1991, vol. II, p. 1091.
92
supra, p. 116.
91

41

A falta de norma regulamentadora no impediu, portanto, o

exerccio da iniciativa popular, condicionado apenas a apresentao
de

um

projeto

popular

nas

condies

determinadas

pela

Constituio. E a Cmara dos Deputados aceitou e analisou dois

projetos de iniciativa popular logo em seguida promulgao do
texto

constitucional.

Mas

muitas

questes

analisadas

aqui

permanecem sujeitas discusso e dvidas em face dos limites da

Lei No. 9709 de novembro de 1998.

2.6) CONSIDERAES FINAIS

Apesar disso, observou-se que a regulamentao do instituto
da iniciativa popular pela lei de nmero 9709 de 1998 deixou muitas
lacunas que ainda tero que ser discutidas e sanadas caso este
procedimento de participao poltica venha a ter mais aceitao na
cultura poltica do pas. Anteprojetos de Constituio, que serviram
de base para o Congresso Constituinte, assim como anteprojetos de
lei que tramitaram no Congresso com o intuito de regulamentar o
artigo 14 da Constituio, tinham melhores e mais detalhadas
solues para diversas questes que foram aqui levantadas.
Procurou-se, mesmo assim, mostrar a importncia deste instituto
na efetivao da concepo brasileira de participao direta do
cidado, demonstrada pelo Constituinte j no primeiro artigo da
Constituio Federal de 1988, pargrafo 2. : todo poder emana do
povo,

que

exerce

por

meio

de

representantes

eleitos

ou

diretamente, nos termos desta Constituio ( grifo nosso ). A

articulao deste instituto com os demais, principalmente na
convocao de referendos e plebiscitos, apontada pela doutrina
nacional e pela experincia estrangeira, como fundamental para a
efetivao

da

democracia

participativa

prevista

no

texto

42

constitucional. Embora a Constituio no tenha contemplado essa

possibilidade e a norma regulamentadora nada estabelea a esse
respeito, parece que o espao para uma utilizao mais efetiva deste
mecanismo pelo cidado no est fechado, ao contrrio. Em tempos
de globalizao e fortes presses sobre a soberania dos Estados
sempre bom lembrar os fundamentos da nossa ordem constitucional
e reafirmar a necessidade de avanar na ampliao da participao
popular democrtica como remdio para a crise profunda em que se
encontram nossas instituies representativas, mais uma vez
enredados em escndalos de corrupo e pouco sensveis aos
reclamos das urnas.

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