REPRESENTAO JUDICIAL DO AGENTE PBLICO ELABORADA POR

MEMBRO DA AGU GARANTIA PARA A CONSECUO DO INTERESSE

PBLICO RELEVANTE.

Claudio Geoffroy Granzotto

Advogado da Unio
Professor da Universidade Cndido Mendes
Especialista em Direito do Estado e em Advocacia Criminal pela UERJ

SUMRIO: Introduo; 1 Base Normativa; 2

Abrangncia;
3 Garantia ou Privilgio?; 3.1
Importncia da Defesa Pessoal; 4 Requisitos para
Obteno da Representao Pessoal; 5 Natureza
Jurdica
Da
Representao
JudicialDiscricionariedade da AGU ou Direito Subjetivo da
Autoridade em ter a Representao Judicial?; 6
Concluso; Referncias.
RESUMO: O presente artigo tem como objetivo demonstrar a importncia da
representao judicial do agente pblico elaborada pela Advocacia-Geral da Unio AGU em razo de um ato praticado no exerccio de seu mister.
Em outras palavras, o agente pblico pratica um ato funcional e em razo disso
precisa de um representante judicial, j que est sendo demandado pessoalmente.
Para tanto, buscaremos aduzir as razes que levaram criao do instituto.
PALAVRAS-CHAVE:

Representao Judicial Agente Pblico

ABSTRACT: This article will demonstrate the importance of legal representation of

a Public Agent Through the Advocacia-Geral da Unio AGU because of an act
performed by himself in the exercise of its function.
In other words, the public agent commits a functional act and needs a legal
representative, since it is being sued personally. The objective of this article is to
furnish reasons that led to the creation of the institute.
KEYWORDS: Legal Representation - Public Agent -

INTRODUO
A representao judicial do agente pblico elaborada pela AGU um instituto
novo, que inaugura uma nova atribuio aos advogados pblicos.
A legislao que trata desse instituto apenas adentrou nas linhas gerais,
havendo muitas dvidas ainda acerca da real importncia e do alcance da
representao judicial do agente pblico.
1 BASE NORMATIVA
A representao judicial do agente pblico tem como base o art. 22 da Lei
1
9028/90 , regulamentado pela portaria Portaria AGU n 408 de 25 de maro de
2009.
1

Art. 22. A Advocacia-Geral da Unio e os seus rgos vinculados, nas respectivas reas de atuao,

2 ABRANGNCIA
Essa representao bem abrangente, podendo a AGU atuar no campo
passivo como ativo, como, por exemplo, promovendo ao penal privada.
Todavia, cabe ressaltar que essa funo de representao judicial ocorre em
maior escala quando a autoridade pblica demandada pessoalmente, como por
exemplo, o suposto lesado ingressa com ao com pedido de reparao civil em
face do agente pblico, por algum ato praticado por ele no exerccio funcional que
tenha gerado contrariedade a algum interesse do demandante.
3 GARANTIA OU PRIVILGIO?
A questo da representao judicial elaborada pela AGU pode parecer num
primeiro momento como uma vantagem ou um privilgio dado ao servidor pblico,
eis que o mesmo, sendo demandado judicialmente em razo de ato funcional
praticado, no teria despesa com a contratao de um advogado.
Ademais, tambm se poderia aduzir que na iniciativa privada instituto anlogo
no existiria.
Contudo, o privilgio ocorre justamente quando um benefcio atribudo a
algum com a excluso de outros, sem motivo razovel ou tambm quando no
ligado preservao do interesse pblico.
No caso da representao judicial do agente pblico, a questo cinge-se na
anlise do interesse pblico a ser resguardado, e no em um benefcio puramente
em razo do cargo.
3.1 IMPORTNCIA DA DEFESA PESSOAL.
Uma autoridade, quando no exerccio funcional, para atender ao interesse
pblico, poder contrariar interesses de terceiros.
Estes, sendo atingidos, ainda que de forma legtima, podero demandar no
somente contra o ente pblico ao qual a autoridade est vinculada, mas sim
diretamente contra a prpria autoridade.
Neste caso, o agente pblico teria que com suas prprias expensas contratar
advogado privado para defender-se judicialmente.
Tornando-se frequente a demanda pessoal, a autoridade tenderia a perder ou
ter enfraquecida a autonomia necessria para contrariar interesses particulares,
uma vez que estaria sujeita a sofrer o estigma e as agruras de ser r em um processo
judicial, sem o respaldo de uma advocacia pblica lhe representando.
ficam autorizados a representar judicialmente os titulares e os membros dos Poderes da Repblica,
das Instituies Federais referidas no Ttulo IV, Captulo IV, da Constituio, bem como os titulares
dos Ministrios e demais rgos da Presidncia da Repblica, de autarquias e fundaes pblicas
federais, e de cargos de natureza especial, de direo e assessoramento superiores e daqueles
efetivos, inclusive promovendo ao penal privada ou representando perante o Ministrio Pblico,
quando vtimas de crime, quanto a atos praticados no exerccio de suas atribuies constitucionais,
legais ou regulamentares, no interesse pblico, especialmente da Unio, suas respectivas autarquias e
fundaes, ou das Instituies mencionadas, podendo, ainda, quanto aos mesmos atos, impetrar
habeas corpus e mandado de segurana em defesa dos agentes pblicos de que trata este artigo.
(Redao dada pela Lei n 9.649, de 1998) (Vide Medida Provisria n 22.216-37, de 2001)
1o O disposto neste artigo aplica-se aos ex-titulares dos cargos ou funes referidos no caput, e
ainda: (Includo pela Lei n 9.649, de 1998) (Vide Medida Provisria n 22.216-37, de 2001)

Por outro lado, com o instituto da representao pessoal, a autoridade poder

ter uma maior liberdade na pratica de atos funcionais que atendam ao interesse
pblico, j que, na eventual hiptese de ser demandada, poder ter auxlio
representativo pela AGU.
Nesse sentido, acerca da importncia das garantias concedidas a certas
autoridades que praticam atos relevantes, salienta o saudoso HELY LOPES
MEIRELLES:
Realmente, a situao dos que governam e decidem bem diversa
da dos que simplesmente administram e executam encargos
tcnicos e profissionais, sem responsabilidade de deciso e de
opes polticas. Da por que os agentes polticos precisam de ampla
liberdade funcional e maior resguardo para o desempenho de suas
funes. As prerrogativas que se concedem aos agentes polticos
no so privilgios pessoais; so garantias necessrias ao pleno
exerccio de suas altas e complexas funes governamentais e
decisrias. Sem essas prerrogativas funcionais os agentes polticos
ficariam tolhidos na sua liberdade de opo e deciso, ante o temor
de responsabilizao pelos padres comuns da culpa civil e do erro
tcnico a que ficam sujeitos os funcionrios profissionalizados.
(Direito Administrativo Brasileiro, 20 ed., So Paulo: Malheiros,
1995, p. 74).

4 REQUISITOS PARA OBTENO DA REPRESENTAO PESSOAL

Ao analisarmos os artigos 2 e 4, pargrafo 4 da portaria 408 da AGU,
podemos elencar os seguintes requisitos necessrios para a obteno da
representao judicial.
So eles os necessrios de forma cumulativa:
2

a) Requisito funcional : Que consiste que o ato praticado seja no exerccio

das funes da autoridade.
3

b) Requisito pessoal : Que o agente figure no rol das autoridades

representveis.
2

Art. 2 A representao de agentes pblicos somente ocorrer por solicitao do interessado e desde
que o ato pelo qual esteja sendo demandado em juzo tenha sido praticado no exerccio de suas
atribuies constitucionais, legais ou regulamentares, na defesa do interesse pblico, especialmente
da Unio, suas respectivas autarquias e fundaes, ou das Instituies mencionadas no art. 22 da Lei
n 9.028, de 1995.

Art. 3 A AGU e a PGF podero representar em juzo, observadas suas competncias e o disposto no
art. 4, os agentes pblicos a seguir relacionados:
I - o Presidente da Repblica;
II - o Vice-Presidente da Repblica;
III - os Membros dos Poderes Judicirio e Legislativo da Unio;
IV - os Ministros de Estado;
V - os Membros do Ministrio Pblico da Unio;
VI - os Membros da Advocacia-Geral da Unio;
VII - os Membros da Procuradoria-Geral Federal;
VIII - os Membros da Defensoria Pblica da Unio;
IX - os titulares dos rgos da Presidncia da Repblica;
X - os titulares de autarquias e fundaes federais;
XI - os titulares de cargos de natureza especial da Administrao Federal;
XII - os titulares de cargos em comisso de direo e assessoramento superiores da Administrao
Federal;
XIII - os titulares de cargos efetivos da Administrao Federal;
XIV - os designados para a execuo dos regimes especiais previstos na Lei n 6.024, de 13 de maro
de 1974, nos Decretos-Lei ns 73, de 21 de novembro de 1966, e 2.321, de 25 de fevereiro de 1987;
XV - os militares das Foras Armadas e os integrantes do rgo de segurana do Gabinete de
Segurana Institucional da Presidncia da Repblica, quando, em decorrncia do cumprimento de

c) Requisito legal : Que o ato no esteja eivado de ilegalidade.

5

d) Requisito da relevncia do ato : Que o ato atenda no somente a um

interesse pblico qualquer, mas sim a um interesse pblico relevante.
e) Esse requisito ser mais explorado no prximo tpico, onde
discorreremos sobre a natureza jurdica da representao judicial.

Assim, para a obteno da representao judicial, no basta ao agente

provar que seu ato foi no exerccio funcional.
So necessrios outros requisitos, dentre eles que o ato seja compatvel
com o interesse pblico e no seja eivado de ilegalidade ou abuso de poder.
Claro que a Advocacia-Geral da Unio no far um julgamento exauriente
para verificar esses requisitos, porm em uma anlise perfunctria poder
verificar se os requisitos autorizadores da representao judicial esto
presentes.
5 NATUREZA JURDICA DA REPRESENTAO JUDICIALDISCRICIONARIEDADE DA AGU OU DIREITO SUBJETIVO DA AUTORIDADE
EM TER A REPRESENTAO JUDICIAL?
Se nos ativermos apenas aos requisitos formal, legal e pessoal, poderemos
chegar concluso de que, se o agente estiver elencado entre as autoridades
representveis, tendo praticado o ato no exerccio funcional, sem ilegalidade
aparente, faria o mesmo jus representao judicial.
Mas no basta a prtica de ato que vise preservar qualquer interesse pblico.
A razo de ser do instituto da representao judicial justamente garantir
que o agente pratique atos relevantes sem ter receio de represlias judiciais.
Assim, nos parece que para ter direito ao benefcio, necessrio se faz que o
ato praticado tenha relevante interesse pblico.
6

essencial que esse interesse tenha uma relevncia que justifique a atuao
da AGU, como, por exemplo, uma autoridade que demandada judicialmente por
ter no exerccio funcional promovido a desapropriao de um grande latifndio ou

dever constitucional, legal ou regulamentar, responderem a inqurito policial ou a processo judicial;

XVI - os policiais militares mobilizados para operaes da Fora Nacional de Segurana; e
XVII - os ex-titulares dos cargos e funes referidos nos incisos anteriores.
4

Art. 6 No cabe a representao judicial do agente pblico quando se observar:

[...]
V - conduta com abuso ou desvio de poder, ilegalidade, improbidade ou imoralidade administrativa,
especialmente se comprovados e reconhecidos administrativamente por rgo de auditoria ou
correio;

A representao de agentes pblicos somente ocorrer por solicitao do interessado e desde que o
ato pelo qual esteja sendo demandado em juzo tenha sido praticado no exerccio de suas atribuies
constitucionais, legais ou regulamentares, na defesa do interesse pblico, especialmente da Unio,
suas respectivas autarquias e fundaes, ou das Instituies mencionadas no art. 22 da Lei n 9.028,
de 1995.

Vale ressaltar que esse interesse pblico relevante pode ter um vis com o interesse pblico primrio
(coletividade) ou secundrio (errio pblico). Celso Antnio Bandeira de Mello nos traz baila a
distino feita pela doutrina italiana entre as duas acepes de interesse pblico, in verbis: Interesse
pblico ou primrio o pertinente sociedade como um todo e s ele pode ser validamente
objetivado, pois este o interesse que a lei consagra e entrega compita do Estado como
representante do corpo social. Interesse secundrio aquele que atina to-s ao aparelho estatal
enquanto entidade personalizada e que por isso mesmo pode lhe ser referido e nele encarna-se pelo
simples fato de ser pessoa. (Curso de Direito Administrativo, So Paulo, 2005, Malheiros Editores, p.
57-58.)

mesmo um advogado pblico que emite um parecer que viabilize um grande

projeto poltico, porm contraria interesses de um particular.
Assim, a disposio legal interesse pblico tem que ser interpretada de acordo
com a finalidade do instituto da representao judicial, sob pena de, ao utilizarmos
somente a interpretao literal, desvirtuarmos a importncia do instituto em tela.
Por outro lado, o interesse pblico que no tenha uma grande relevncia
preservado, porm, no pela possibilidade de representao judicial da AGU, mas
sim pelas prerrogativas inerentes aos agentes pblicos, como, por exemplo, a
estabilidade no caso dos servidores de carreira.
De mais a mais, a expresso interesse pblico, classificada como conceito
jurdico indeterminado, a base para avaliao da possibilidade de representao
judicial pela AGU.
7

E, como tal, possui um alto grau de discricionariedade , principalmente

8
quando ligados a conceitos de valor e no de experincia, como na expresso
interesse pblico.
Cumpre ressaltar que a discricionariedade no residiria nas zonas positivas e
negativas acerca do conceito de interesse pblico, mas to somente nas zonas
9
sombrias , seno vejamos.
Um agente pblico acionado judicialmente por ter indeferido um recurso
administrativo de multa de trnsito. Este ato estaria abarcado na zona negativa do
conceito de interesse pblico relevante, na medida em que no h grandes
implicaes na prtica deste ato.
Por outro lado, imagine-se a situao de um agente que acionado por ter
decretado a desapropriao de uma grande propriedade para fins de uma poltica
nacional de habitao.

"A edio de medidas provisrias, pelo Presidente da Repblica, para legitimar-se juridicamente,
depende, dentre outros requisitos, da estrita observncia dos pressupostos constitucionais da
urgncia e da relevncia (CF, art. 62,"caput"). - Os pressupostos da urgncia e da relevncia, embora
conceitos jurdicos relativamente indeterminados e fluidos, mesmo expondo-se, inicialmente,
avaliao discricionria do Presidente da Repblica, esto sujeitos, ainda que excepcionalmente, ao
controle do Poder Judicirio, porque compem a prpria estrutura constitucional que disciplina as
medidas provisrias, qualificando-se como requisitos legitimadores e juridicamente condicionantes do
exerccio, pelo Chefe do Poder Executivo, da competncia normativa primria que lhe foi outorgada,
extraordinariamente, pela Constituio da Repblica. Doutrina. Precedentes". (STF, ADI-MC 2213/DF,
Rel. Min. Celso de Mello, DJ 04/04/2002)

H doutrinadores que classificam os conceitos jurdicos indeterminados em conceitos de valor e

conceitos de experincia, entendendo que, em relao queles, a aplicao desencadearia
discricionariedade administrativa. J os conceitos de experincia ou empricos pressuporiam critrios
objetivos, prticos, extrados da experincia comum, que permitiriam, portanto, concluir qual a nica
deciso possvel. o que ocorreria em face de expresses como caso fortuito, fora maior, bons
antecedentes. Nesses casos no haveria dvida de que a matria de pura interpretao e pode o
Poder Judicirio rever a deciso administrativa, porque ela est fora do mbito da discricionariedade.
J na hiptese de conceito de valor, Maria Sylvia Zanella Di Pietro entende que existe a
discricionariedade, embora no signifique liberdade total, isenta de qualquer limite. Para a ilustre
administrativista existe discricionariedade quando [...] a lei usa certos conceitos indeterminados ou,
nas palavras de Linares, frmulas elsticas, assim consideradas aquelas que encerram valoraes,
isto , sentidos axiolgicos, jurdicos, tais como comoo interna, utilidade pblica, bem comum,
justia, equidade, decoro, moralidade etc.( Flvio Henrique Unes Pereira- Revista CEJ, Braslia, n. 36,
p. 30-38, jan./mar. 2007)

Vejamos o exemplo da expresso Idoso. H uma zona negativa do que seja idoso, incluindo-se a
uma pessoa de dez anos. H tambm uma zona positiva no conceito indeterminado da expresso
idoso, por exemplo, uma pessoa de cem anos certamente estaria includa no conceito. Porm, existem
idades que estariam includas na zona sombria do conceito de idoso, como, por exemplo, duas
pessoas, uma com sessenta anos e outra com setenta anos. Neste caso, surgir a discricionariedade
do administrador. (JUSTEN FILHO, Maral Curso de Direito Administrativo, Saraiva, 4. ed. p. 148.)

Sem medo de errar, entendemos que estaria este ato includo na zona
positiva do conceito de interesse pblico relevante.
E o que falar de um caso de um perito que acionado por ter emitido um
parecer tcnico contrrio aos interesses em uma empresa? Aqui, pensamos que
haveria uma zona sombria acerca da natureza do ato praticado, na medida em que
haveria uma grande incerteza quanto relevncia do ato.
Assim, no caso supracitado, agir licitamente a AGU ao deferir ou indeferir ou
o pedido de representao judicial por seus membros.
Derradeiramente, conclui-se que a representao judicial no um direito
10
subjetivo do agente, mas sim ato eminentemente discricionrio
da AGU, no
podendo o judicirio interferir no ato administrativo, salvo nos casos onde no h
zona sombria acerca do conceito de interesse pblico relevante.
Por outro lado, essa representao judicial por parte de membros da AGU
uma funo atpica da instituio, de modo que conjugada com os argumentos
concernentes relevncia do ato, no pode tornar-se uma atividade freqente,
rotineira, sob pena de desfigurao de uma de suas atividades principais, que a
11
representao judicial da Unio .
6 CONCLUSO
Por todo o exposto, podemos verificar a importncia da representao judicial
a determinados agentes pblicos, na medida de proporcion-los uma maior
segurana na prtica de atos que atendam ao interesse pblico.
Contudo, no todo e qualquer ato funcional impugnado judicialmente em
face da autoridade que gerar a representao judicial da AGU, mas to somente o
ato que vise resguardar o interesse pblico relevante.
REFERNCIAS
JUSTEN FILHO, Maral Curso de Direito Administrativo, 4. ed, Saraiva,.2009.
MEIRELLES, Hely Lopes - Direito Administrativo Brasileiro, 20. ed., So Paulo: Malheiros, 1995.
MELLO, Celso Antnio Bandeira, Curso de Direito Administrativo, Malheiros Editores, So
Paulo, 2005.
_______. Discricionariedade e Controle Jurisdicional. 2. ed. 6. t. So Paulo: Malheiros, 2003.

PEREIRA, Flvio Henrique Unes - Revista CEJ, Braslia, n. 36, jan./mar. 2007

10

Celso Antnio Bandeira de Mello define discricionariedade administrativa como:

[...] a margem de liberdade que remanesa ao administrador para eleger, segundo critrios
consistentes de razoabilidade, um, dentre pelo menos dois comportamentos cabveis, perante cada
caso concreto, a fim de cumprir o dever de adotar a soluo mais adequada satisfao da finalidade
legal, quando, por fora da fluidez das expresses da lei ou da liberdade conferida no mandamento,
dela no se possa extrair objetivamente uma soluo unvoca para a situao vertente.
(Discricionariedade e Controle Jurisdicional. 2. ed. 6 tiragem. So Paulo: Malheiros, 2003. p. 48.)

11

Art. 131 da CRFB. A Advocacia-Geral da Unio a instituio que, diretamente ou atravs de rgo
vinculado, representa a Unio, judicial e extrajudicialmente, cabendo-lhe, nos termos da lei
complementar que dispuser sobre sua organizao e funcionamento, as atividades de consultoria e
assessoramento jurdico do Poder Executivo.