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PROJETO ORLA
SUBSDIOS PARA
UM PROJETO DE GESTO
Subsdios para um projeto de gesto / Braslia: MMA e MPO, 2004. (Projeto Orla).
104 p.
Equipe de elaborao
Coordenadora Geral
Oneida Divina da Silva Freire
Coordenador Tcnico
Ademilson Zamboni
Tcnico
Altineu Pires Miguens
Organizadores
Antnio Carlos Robert de Moraes
Ademilson Zamboni
Projeto grfico e capa
Francine Sakata
Fbio Namiki
Diagramao
Tania Mara Menecucci
APRESENTAO
O Projeto de Gesto Integrada da Orla Martima Projeto Orla, surge como uma ao
inovadora no mbito do Governo Federal, conduzida pelo Ministrio do Meio Ambiente,
por meio da Secretaria de Qualidade Ambiental nos Assentamentos Humanos, e pela
Secretaria do Patrimnio da Unio do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto,
buscando implementar uma poltica nacional que harmonize e articule as prticas
patrimoniais e ambientais, com o planejamento de uso e ocupao desse espao que
constitui a sustentao natural e econmica da Zona Costeira.
Nessa concepo encontra-se o desafio em lidar com a diversidade de situaes representadas pela extenso dessa faixa, que atinge 8.500km e aproximadamente 300 municpios litorneos, que perfazem, segundo o ltimo censo, populao em torno de 32 milhes de habitantes. Subjacente aos aspectos de territorialidade, encontra-se a crescente
gerao de conflitos quanto destinao de terrenos e demais bens de domnio da
Unio, com reflexos nos espaos de convivncia e lazer, especialmente as praias, bens
de uso comum do povo.
Esse cenrio de natureza complexa iluminou a construo dos procedimentos tcnicos
para a gesto da nossa orla, expressos nas publicaes Projeto Orla: fundamentos para
gesto integrada e Projeto Orla: manual de gesto, frutos de uma srie de estudos preliminares, que buscavam dar subsdios elaborao de um projeto dessa natureza, analisando sua base legal, seus antecedentes institucionais e explicitando seus fundamentos
tericos.
Cinco desses estudos, alm de um texto recm-elaborado que discorre sobre o processo
de construo do Projeto esto reunidos em Projeto Orla: subsdios para um projeto de
gesto, incorporando assim o resultado de anlises comparativas acerca das experincias internacionais sobre a matria, e levantando a melhor bibliografia disponvel. O conhecimento de campo dos autores tambm foi de grande valia em face da finalidade
emprica da demanda apresentada, isto , de gerar teorizaes de ndole aplicada. Os
textos produzidos possuem em si valor tcnico e acadmico, ao enfocarem, de forma
interdisciplinar, uma realidade pouco discutida e questionarem pontos de alta relevncia para a gesto costeira no pas.
O fato de os artigos estarem assinados atesta a responsabilidade exclusiva dos autores
acerca das propostas formuladas e dos juzos emitidos, e no necessariamente, foram
aceitos na ntegra pelos rgos pblicos solicitantes, ou incorporadas estrutura final
do Projeto Orla. Sua publicao justifica-se, sim, pela contribuio que aportam ao debate do tema.
SUMRIO
13
33
45
65
87
Ademilson Zamboni
MINISTRIO DO MEIO AMBIENTE, SECRETARIA DE QUALIDADE AMBIENTAL NOS ASSENTAMENTOS HUMANOS
Assim, a orla foi pensada como uma escala de planejamento e gesto, e mais, como um
detalhamento de espaos da Zona Costeira com foco em realidades espaciais intra-municipais. A Zona Costeira, por sua vez, definida no PNGC II como aquela constituda
pelos territrios dos municpios litorneos, mais o mar territorial (de 12 milhas nuticas
de largura), tendo como escalas adequadas de representao cartogrfica 1:50.000 a
1:100.000.
Nesse sentido, a orla cobriria parte especfica da zona costeira, isto , a rea de contato
imediato terra/mar e de interface de processos terrestres e aquticos, sendo, portanto, a
borda martima, estuarina ou lagunar da zona costeira e tendo por escala cartogrfica de
representao adequada a de 1:5.000, no mximo.
A busca de base slida para a caracterizao e delimitao levou, inicialmente, a adotar
definies para as feies de orla e, em particular, dos limites dos espaos praiais sob o
ponto de vista geomorfolgico. O resultado desse estudo encontra-se nesta coletnea
no texto Definio de limites e tipologias da orla sob os aspectos morfodinmico e evolutivo,
que fundamenta as medidas de delimitao adotadas, tendo por critrios bsicos os
processos sedimentares, a vulnerabilidade em virtude da elevao do nvel do mar e a
situao genrica de cada localidade em termos da hidrodinmica.
Assim, foram propostos limites para a orla, na rea marinha, na isbata dos 10 metros e,
na rea terrestre, 50 metros em reas urbanizadas e 200 metros em reas no urbanizadas,
contados na direo do continente, a partir do limite de contato terra/mar, em qualquer
de suas feies: costo, praia, restinga, duna, manguezal etc.
Segundo tal proposta, o limite terrestre teria a finalidade de identificar uma possvel
linha de segurana da costa, abarcando as reas de grande dinamismo geomorfolgico,
de singular manifestao de processos erosivos ou de sedimentao (com tendncias de
transgresso ou regresso marinhas), cobrindo espaos de equilbrio instvel em termos
de processos morfogenticos e hidrodinmicos. Tal discusso orientou ainda a diviso
geral da orla em abrigada, semi-abrigada e orla exposta.
Contudo, num litoral extenso e variado como o brasileiro torna-se difcil enquadrar
todas as situaes existentes na orla em um conjunto pequeno de tipologias, especialmente pela variedade natural e social observada.
Em termos naturais, a orla serve de suporte para ecossistemas relevantes sob o aspecto
ambiental, tais como os manguezais, as matas de restinga e os recifes de coral, entre
outros . No que toca vida social, o litoral aparece como rea de grande atrativo para a
ocupao, pois, historicamente, a costa constitui regio/espao de adensamento populacional e de difuso de fluxos povoadores (Moraes, 1999).
Diante de tal constatao, foi necessrio elaborar um estudo dos tipos de orla em funo
dos padres geoeconmicos identificados na Zona Costeira do Brasil; o resultado encontra-se no texto Classificao das praias brasileiras por nveis de ocupao: proposta de
uma tipologia para os espaos praiais. Nele, so apresentadas situaes genricas de
apropriao da orla, as quais se distribuem ao longo do litoral de todas as regies
brasileiras (o que indica a inexistncia de padres regionais tpicos).
PROJETO ORLA
Na atualidade, verifica-se forte presso proveniente de atividades produtivas, de transporte, do setor pretrolfero, de recreao e de servios (com destaque para o turismo);
assim, a orla manifesta-se como espaos de multi-uso sujeitos a srios conflitos sociais
de uso e ocupao, e que so objeto da metodologia do Projeto.
A sntese alcanada nessa anlise contempla a seguinte diviso: orla urbanizada, orla em
processo de urbanizao e orla no-urbanizada. Uma classe singular estabelecida para
as chamadas orlas com usos especiais, onde esto localizadas instalaes militares, unidades de conservao, patrimnios histricos, terras indgenas, entre outras. Este estudo tambm corroborou a proposta de diferenciar os limites terrestres da orla.
Cabe salientar que, no caso dos limites terrestres, assim como no limite marinho, os
mesmos representam referncias mnimas, que podem ser alteradas desde que fundamentadas em anlises locais comprovadas. Em suma, a proposta de delimitao adotada
pelo Projeto buscou combinar os critrios de fragilidade e/ou vulnerabilidade natural
com as situaes e ritmos de ocupao ocorrentes no litoral brasileiro. As classes advindas
dessa combinao esto detalhadas no documento Projeto Orla: fundamentos para gesto integrada (MMA, 2002).
Ultrapassada a etapa de esclarecimento conceitual, cerne do detalhamento metodolgico,
segue-se a definio do modelo de operao do Projeto, em outras palavras, a sustentao institucional/ legal de sua implantao.
Apesar da existncia no pas de base legislativa slida para sua formulao, julgou-se
importante proceder anlise comparativa da matria no mbito internacional. Para
tanto, foram levantados os sistemas de gesto da orla adotados por diferentes pases,
com nfase nas suas bases legais e nos instrumentos jurdicos de atuao. Esse levantamento est apresentado no quinto texto da coletnea Patrimnio costeiro e seus fundamentos jurdicos, que traa uma anlise dos estilos de gesto praticados em vrios pases
e as figuras de administrao utilizadas por cada um, fornecendo ensinamentos para a
organizao do modelo institucional do Projeto Orla.
Em linhas gerais chegou-se seguinte proposio quanto mecnica operacional: a
Unio repassaria, por meio de convnio, parte de suas atribuies e competncias quanto gesto desse espao para os governos municipais, medida em que esses apresentem um plano de gesto detalhado (plano de interveno), que d foco s normas
ambientais e ao ordenamento de uso e ocupao da orla.
Na elaborao desse plano, buscar-se-ia harmonizar as aes dos rgos federais e estaduais, de modo a orientar uma atuao centrada no municpio (envolvendo o governo e
a sociedade locais). Para realizar essa tarefa, os agentes/gestores municipais seriam
capacitados para a confeco e implantao do plano de interveno da orla do municpio, que constaria de diagnstico ambiental e socioeconmico, da elaborao de cenrios de uso desejados e do estabelecimento de aes de planejamento para alcan-los,
incluindo a soluo dos conflitos identificados.
A principal inovao da metodologia do Projeto Orla a adoo de modelo de diagnstico fundamentado nos conceitos paisagsticos, passvel de ser realizado rapidamente,
sem grandes levantamentos temticos e pouca elaborao cartogrfica, enfim, uma
metodologia vivel graas escala pouco extensa do espao de interveno: uma faixa
delimitada em metros (e no em quilmetros, como a zona costeira).
A leitura monitorada da paisagem, associada ao conhecimento e experincia de tcnicos
e moradores da rea, permite chegar a resultados bem consistentes em face das necessidades de conhecimento emprico para a gesto da orla. O quarto texto desta coletnea
Paisagem, litoral e formas de urbanizao apresenta os fundamentos tericos do mtodo assumido.
O diagnstico paisagstico completado por levantamento socioeconmico do municpio, destacando as atividades desenvolvidas na prpria orla, ou dela dependentes. Tal
levantamento busca revelar aspectos no necessariamente visveis na paisagem (como
normas, direitos e interesses), apontando aes e tendncias de uso j existentes, passveis de serem incorporadas ou utilizadas na implantao de aes especficas (como
planos setoriais, grupos de interesse organizados etc).
O roteiro para a elaborao desse levantamento consta da publicao que sintetiza os
fundamentos do Projeto Orla, anteriormente citada, e os tpicos ali requeridos esto no
texto Anlise econmico-ambiental no espao da orla martima, desta coletnea.
Alm do diagnstico, o modelo institucional adotado prev a elaborao do j mencionado Plano de Interveno a ser utilizado como subsdio para celebrao de parceria
entre os municpios e a Unio. O roteiro desse plano tambm inova ao ter por eixo de
estruturao os conflitos e os atores identificados, j aparecendo como momento de
envolvimento social e de articulao de orgos e polticas pblicas. Esse encaminhamento operacional est detalhado na publicao Projeto Orla: manual de gesto (MMA,
2002).
Todo esse contedo terico foi validado metodologicamente em cinco estudos de caso
nos municpios de Tibau do Sul (RN), Vitria (ES), Florianpolis (SC), Aracaju (SE) e nos
quatro municpios litorneos do Piau: Lus Correia, Parnaba, Cajueiro da Praia e Ilha
Grande, selecionados em virtude dos diferentes nveis e arranjos poltico-institucionais
existentes entre as esferas municipal e estadual, as caractersticas naturais e impactos
ambientais em cada localidade, e as questes envolvendo o patrimnio da Unio.
Ao longo dessas experincias foram introduzidas inovaes e modificaes, tanto tcnicas quanto operacionais, na estrutura institucional e nos roteiros originalmente estabelecidos, at chegar-se verso atual do Projeto Orla apresentada nas duas publicaes
citadas (Fundamentos para gesto integrada e Manual de gesto, MMA, 2002).
Quanto aos textos aqui publicados, cabe elucidar que o critrio empregado para sua
seleo foi exatamente o papel orientador de cada um, com os fundamentos tericos e
as bases de formulao para a proposta assumida na verso final do Projeto Orla.
Um ltimo comentrio diz respeito necessria relao existente entre este Projeto e as
demais atividades definidas no Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro, uma vez
que muitos dos problemas da orla originam-se de atividades executadas fora de seus
limites. Portanto, sem o disciplinamento do uso do solo em seus entornos, dificilmente
seria possvel manter padres adequados de qualidade ambiental nesses espaos, pressupondo, assim, uma ao eficaz da esfera estadual na aplicao dos instrumentos de
gerenciamento costeiro. Ento, a atuao cooperativa entre os diferentes nveis de governo emerge, novamente, como condio para o bom xito do Projeto Orla.
PROJETO ORLA
Assim, o documento ora divulgado contm, alm deste, cinco textos, os quais representam esforos tericos para fundamentar diretrizes para uma poltica de gesto litornea,
que busca harmonizar e articular as prticas patrimoniais e ambientais com o planejamento e uso da orla martima brasileira.
Notas
1 Proposta discutida na mesa-redonda Instituies federais de significativa atuao na Zona
Costeira: os parceiros imediatos do GERCO do VII Encontro Nacional de Gerenciamento Costeiro,
reunido em Natal em junho de 1996 (VII ENCOGERCO, Relatrio Final). No Seminrio de Itaipava, convocado em outubro do mesmo ano pela Comisso Interministerial para os Recursos do Mar (CIRM) para
atualizao do Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro (PNGC), a distino escalar entre a zona
costeira e a orla martima ficou bem definida.
2 Para um panorama geral da legislao brasileira na matria, consultar: Avaliao das normas legais aplicveis ao gerenciamento costeiro, MMA/PNMA, Braslia, 1998. Acerca da origem das normas legais sobre o
espao enfocado, consultar: Rosita de Sousa Santos. Terras de Marinha, Rio de Janeiro: Forense, 1985.
3 A Lei 9.636 de 15/05/1998 atualiza a poltica de gesto do patrimnio da Unio, sendo regulamentada pelo
Decreto 3.725 de 10/01/2001.
4 Para uma avaliao dessa matria, ver: Projeto de Conservao e Utilizao Sustentvel da Diversidade
Biolgica Brasileira, subprojeto Avaliao e Aes Prioritrias para a Zona Costeira e Marinha (MMA,
2000).
Referncias bibliogrficas
CIRM Comisso Interministerial para os Recursos do Mar. Relatrio do Workshop Atualizao do PNGC, Itaipava:
CIRM, 1996.
__________. Plano de Ao Federal para a Zona Costeira do Brasil, Braslia: CIRM, 1998.
MINISTRIO DO MEIO AMBIENTE. Relatrio Final do VII Encontro Nacional de Gerenciamento Costeiro, Natal:
GERCO/PNMA, 1996.
__________. Avaliao das normas legais aplicveis ao gerenciamento costeiro, Braslia: GERCO/PNMA, 1998.
__________. Relatrio Aes Prioritrias para a Conservao e Uso das Zonas Costeira e Marinha. Braslia: PROBIO/
BIORIO, 2000.
__________. Projeto Orla: Fundamentos para gesto integrada. Braslia: SQA/MMA e SPU/MP, 2002.
__________. Projeto Orla: Manual de Gesto. Braslia: SQA/MMA e SPU/MP, 2002.
MORAES, Antonio Carlos Robert. Contribuies para a Gesto da Zona Costeira do Brasil. So Paulo: Hucitec/
EDUSP, 1999.
PROJETO ORLA
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1. Introduo
A orla martima constitui a faixa de contato da terra firme com um corpo de gua e pode
ser formada por sedimentos no consolidados (praias e feies associadas) ou rochas e
sedimentos consolidados, geralmente na forma de escarpas ou falsias de variados graus
de inclinao. O estabelecimento de faixas de proteo ou de restrio de usos desses
espaos vem sendo adotado por muitos pases, tanto para manter as caractersticas
paisagsticas, como para prevenir perdas materiais em decorrncia da eroso costeira.
Os processos erosivos so causados pela reduo no aporte sedimentar provocada por
diferentes fatores: exausto das fontes supridoras, reteno de sedimentos por obras de
engenharia, readaptao do perfil de equilbrio a uma elevao do nvel do mar ou a
uma modificao do clima de ondas.
Assim, a alta dinmica dessa faixa da zona costeira est associada tanto a processos
naturais, como a processos antrpicos que aceleram e potencializam os efeitos da eroso,
conferindo orla peculiaridades que requerem esforos permanentes para manuteno
de seu equilbrio dinmico.
11
Praias
Praias so feies deposicionais no contato entre terra emersa e gua, comumente constitudas por sedimentos arenosos, podendo tambm ser formadas por seixos e por sedimentos lamosos. Nesse ltimo caso, a praia freqentemente se encontra associada a
uma plancie de mar. Sua declividade da terra ao mar varia segundo a natureza dos
materiais dominantes: maior nas praias de seixos rolados e menor em sedimentos arenosos finos.
Por sua posio junto a um corpo de gua as praias constituem forte atrao para o lazer,
com significativas implicaes econmicas por meio das atividades associadas ao turismo e esportes nuticos. Formam, ainda, importante elemento paisagstico cuja esttica e
balneabilidade precisam ser preservadas ou recuperadas.
Sob o ponto de vista biolgico, as comunidades bentnicas que habitam a praia representam significativo elo na cadeia alimentar;
PROJETO ORLA
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calha longitudinal (Wright & Short 1983; Wright red. 1985 ver transcrio para o
portugus em Muehe, 1995);
3) critrio morfolgico, classifica inicialmente as praias como destacadas ou aderentes ao litoral, sendo as destacadas aquelas separadas da retroterra por um corpo
de gua, confinado ou no, enquanto as aderentes esto diretamente ligadas
retroterra.
As praias destacadas so formadas por acumulaes sedimentares de largura geralmente
muito estreita em relao ao seu comprimento, estando seu flanco frontal em contato
com o oceano e seu flanco reverso em contato com uma laguna ou corpo dgua de
menor energia que no flanco frontal. So denominados de cordes litorneos ou barreiras (barrier beaches), quando ambas extremidades laterais esto conectadas com feies
salientes da retroterra, como promontrios ou pontas, mesmo que interrompidas por
canais; pontais (spits), quando apenas uma de suas extremidades est ancorada em feies proeminentes do litoral e a outra extremidade, livre, resultado de progradao
lateral pelo transporte litorneo de sedimentos; e ilhas barreira, quando no conectados
lateralmente.
Um caso especial so os paleo-cordes litorneos que deixaram de fazer parte do perfil
ativo da praia ocenica, devido a sua interiorizao pela construo de outro cordo
litorneo sua frente. Por sua configurao em forma de dique e seu estoque de sedimentos, representam uma reserva sedimentar e uma proteo adicional retroterra. Alm
disso, o flanco reverso desses cordes est freqentemente em contato com uma laguna
mais interna, constituindo, assim, o perfil ativo de uma praia lagunar, geralmente de
baixa energia.
As feies destacadas foram consideradas uma tipologia especial pela tendncia de se
adaptarem a uma elevao do nvel do mar por deslocamento em direo retroterra e
concomitante elevao de sua altura. Essa migrao ocorre quando as ondas conseguem
ultrapassar a altura da feio deposicional considerada, e depositam sedimentos no topo
e no reverso ao mesmo tempo em que erodem o flanco ocenico.
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Esse processo, entretanto, somente se estabelece em cordes que possam ser ultrapassados pelas ondas, isto , de pequena largura e altura no aumentada pela presena de
campos de dunas. Por essa razo, e tambm por aspectos estticos e de acessibilidade, a
urbanizao dessas feies destacadas dever ser fortemente desestimulada. No caso
dos pontais, soma-se aos aspectos j abordados a prpria dinmica da extremidade livre
do pontal, freqentemente submetida a alternncias entre crescimento e eroso.
As praias aderentes so as que resultam do crescimento de plancies costeiras por
progradao frontal. Da mesma forma que a frente ocenica de plancies de cristas de
praia, resultam da deposio de sedimentos frente de uma encosta de terras altas,
como os costes cristalinos ou as falsias de depsitos sedimentares consolidados, como
a Formao Barreiras, ou, ainda, se estabelecem frente de plancies flvio-marinhas
mais ou menos compartimentadas, formando praias de enseada.
A resposta dessas praias a uma elevao do nvel do mar depende da largura da plancie
costeira. Sendo muito estreitas, ou mesmo ausentes, tais praias tendem a desaparecer. J
nas plancies largas, a resposta depende da disponibilidade de sedimentos e da amplitude e taxa de elevao do nvel relativo do mar, assim, a amplitude da retrogradao e a
ocorrncia ou no de inundao das reas baixas esto condicionadas ao comportamento dessas variveis.
Figura 1:
Superposio de perfis transversais a uma praia dissipativa a intermediria exposta a grandes
variaes de energia das ondas. Praia da Massambaba a oeste de Arraial do Cabo, RJ. Os perfis mais
recuados representam a resposta morfolgica a tempestades excepcionalmente fortes, sendo a
recuperao relativamente rpida, como mostra o perfil mais recente.
PROJETO ORLA
A previso de uma elevao do nvel do mar uma varivel que deve ser considerada no
estabelecimento do limite terrestre da orla, por constituir uma possibilidade real, haja
visto o incremento do descongelamento de geleiras durante a dcada de 1990
(Worldwatch, 2000), e a tendncia histrica de elevao da temperatura climtica. Tal
fator no de fcil aceitao, pois os impactos decorrentes dessa elevao se manifestam em escalas de tempo (dcadas a sculos) superiores aos tpicos horizontes de planejamento, sendo muitas vezes mais longos que o conhecimento disponvel (Nicholls red.,
1993 apud Nicholls red., 1995).
14
Figura 2:
Correlao entre variabilidade
topogrfica do fundo marinho e
profundidade da gua em antepraias
da Austrlia, Nova Zelndia e
Dinamarca segundo Hesp & Hilton
1996.
15
(1)
= 2Hs + 11
dl,1 ~
onde:
dl,1= profundidade de fechamento do perfil (m)
(aproximadamente a metade da profundidade do limite
distal da antepraia), calculado a partir de um ano de
observaes de altura de onda.
Hs = altura mdia significativa anual das ondas (m)
= desvio padro anual das ondas significativas
Nicholls et al. (1995) adotam um coeficiente de 1,75 para ajustar o valor de dl,1 a um
perodo de 100 anos. Assim,
Inundao
(2)
dl,100 = 1,75dl,1
A utilizao dos dois limites permite estabelecer uma faixa de profundidade mnima e
mxima para a profundidade de fechamento do perfil de praia.
Clculos da profundidade dl,1 de fechamento do perfil, realizados para vrias localidades
da costa atlntica dos Estados Unidos, tiveram como resultado profundidades entre 5,4 e
7,4 m utilizando estatsticas de ondas baseadas em observaes visuais, e entre 4,7 e 7,9
m a partir de altura de ondas medidas por ondgrafos (Hallermeier, 1981).
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
Tipo de costa
Resposta
Ausncia de retrogradao
Ausncia de retrogradao
Eroso
Eroso
Eroso
Eroso ou inundao
Inundao
Inundao
Inundao
Inundao
Figura 3:
Determinao do modelo a
ser considerado na
avaliao do impacto
causado por uma elevao
do nvel do mar segundo
Nicholls et al. (1995).
PROJETO ORLA
Tabela 1: Resposta de diferentes tipos de feies costeiras a uma elevao do nvel do mar
16
Retrogradao do litoral
Os efeitos de uma elevao do nvel do mar sobre diferentes tipologias costeiras tambm
esto apresentados na figura 4. Nela, o exemplo A representado no Brasil pelas falsias
do Grupo Barreiras encontradas em grande parte do litoral intertropical, sendo a resposta a um recuo da linha costeira concomitantemente ampliao da plataforma de abraso.
17
Figura 4:
Resposta geomorfolgica de diferentes tipos de costa a
uma elevao do nvel do mar (segundo Bird 1987).
Praias arenosas
A determinao da largura da orla em reas que compreendem praias deve considerar
apenas os efeitos de uma elevao do nvel do mar, podendo ser feita por meio da
aplicao da lei de Bruun (Bruun, 1962), segundo a equao:
(3)
R= SLG
H
onde:
R = retrogradao devida elevao do
nvel do mar (m)
S = elevao do nvel do mar (m)
L = comprimento do perfil ativo (m)
H = altura do perfil ativo (m)
G = Proporo de material erodido que se
mantm no perfil ativo
A altura do perfil ativo (H) pode ser determinada pela somatria da altura da feio
emersa ativa (topo do cordo litorneo, da praia, da duna frontal), com a profundidade
de fechamento do perfil (dl,1 ou dl,100), sendo L a distncia entre a elevao mxima do
perfil ativo e a profundidade de fechamento.
Modelo de eroso
No caso de falsias em rochas sedimentares, como ocorre no contato do Grupo Barreiras
com o mar, a aplicao da equao (2) tambm se torna pouco vivel, tanto pelo longo
lapso de reao ao processo erosivo, como pela elevada quantidade de sedimentos
liberados, fazendo que a retrogradao seja freqentemente muito pequena. O fenmeno de retrogradao tende a ser maior e com resposta mais rpida em falsias baixas de
sedimentos pouco consolidados. importante a anlise caso a caso, considerando a
posio de testemunhos deixados pela retrogradao, registros fotogrficos e iniciando,
sempre que possvel, um monitoramento das falsias ativas para determinar a real taxa
de retrogradao.
Modelo de inundao
No caso de costas baixas as reas afetadas sero funo da altura e da declividade do
terreno. Quanto mais baixo e menor a declividade, maior a rea a ser inundada.
PROJETO ORLA
No caso de manguezais e marismas poder ocorrer uma acreo por acmulo de sedimentos ou de material biognico, quando a taxa de transgresso marinha for baixa (0,2
m/sculo) passando, com taxas maiores, a ocorrer inundao. No se dispe de um
modelo de previso para esta situao. No entanto, como os manguezais constituem
zona de proteo, no faz sentido estabelecer um zoneamento nessas reas.
18
Figura 5:
Freqncia relativa,
considerando o
conjunto de pases
analisados, da largura da
zona de proteo ou uso
restrito em diferentes
pases, medida a partir
da preamar mdia de
sizgia (Sorensen red.
1992).
19
Em termos gerais o clima de ondas mais agressivo do Rio Grande do Sul at Cabo Frio
devido gerao de ondas de tempestades associadas penetrao de frentes frias.
Alturas superiores a 4m na arrebentao no so raras e perodos longos de 14 e mais
segundos ocorrem associados ao marulho. Ao norte de Cabo Frio, gradativamente se
reduz a ao das frentes frias a favor do domnio das ondas geradas pelos alsios, com
perodos mais curtos e alturas mximas menos elevadas.
Medies e observaes realizadas em alguns pontos do litoral brasileiro apresentam os
valores de altura e correspondentes profundidades de fechamento do perfil (Tabela 2).
Tabela 2. Dados sobre ondas e correspondentes profundidades de fechamento do perfil de praia
em pontos da costa brasileira
Estado
Amap
Maranho
Cear
Rio Grande do Norte
Pernambuco
Alagoas
Rio de Janeiro
Santa Catarina
Rio Grande do Sul
Mdia
Local
d l,1
Hs
d l,2
1,5
Pecm
Mucuripe
Natal
Recife
Itaipuau
Cambori
Piarras
Tramanda
1,42
1,14
1,15
0,87
1,1
1,5
0,75
1,2
1,5
1,21
Fonte
1
1,2
0,27
0,23
0,32
0,21
5,8
4,8
5,8
4,1
10,2
8,4
10,2
7,1
0,7
0,5
10,7
7,0
18,7
12,3
0,4
7,4
13,0
0,38
6,5
11,4
3
3
3
3
4
5
6
7
8
1 Mendes, 1994; 2 Feitosa, 1996; 3 Maia, Luis Parente informao verbal de resultado de medies
com ondgrafo; 4 Marques, 1987; 5 Muehe, obs. Visual; 6 Temme red. 1997; 7 Hoefel, 1998; 8
Almeida red. 1999.
PROJETO ORLA
Em vista das reduzidas observaes de onda disponveis foi feita uma simulao da
influncia da altura e respectivos desvio-padro na determinao da profundidade de
fechamento. O resultado encontrado mostra que, em termos prticos, essas profundidades so mais afetadas pelo desvio-padro que pela altura significativa mdia das ondas
(Figura 6), um parmetro ainda menos disponvel que a altura. Assim, a profundidade
de fechamento para uma onda de 2m quando comparado com a de 1m, para um desvio
padro de 0,4m, passa de 6m para 8m, o que pode ser expressivo apenas em fundos de
gradiente muito suave.
20
Figura 6:
Profundidade de fechamento do
perfil de praia em funo das
caractersticas do clima de ondas.
Observa-se a importncia do desvio
padro da altura significativa mdia
das ondas na determinao da
profundidade de fechamento
21
Figura 7:
Retrogradao da linha de
costa em funo da
declividade do fundo marinho
segundo modelo de Roy red.
1994.
Retrogradao (m)
Gradiente (1:X)
Declividade (graus)
dl , 1
d l,100
dl , 1
d l,100
dl , 1
d l,100
Norte
290
894
533
1320
0,11
0,04
Nordeste
121
210
222
310
0,23
0,18
Leste
103
175
189
259
0,30
0,22
Sudeste
94
91
161
128
0,35
0,44
Sul
34
53
58
75
0,98
0,76
Mdia
167
273
295
401
0,19
0,14
Regio
PROJETO ORLA
22
Figura 8:
Retrogradao da linha de
costa em resposta a uma
elevao de 1m do nvel
relativo do mar e profundidade
de fechamento de 5m (dl,1) e
10m (dl,100)
Nesse contexto, as praias protegidas e semi-protegidas apresentam um aspecto particular. Quando se toma como limite inferior a altura significativa mdia de ondas de 0,5m
para as praias expostas ou de alta energia (Tanner, 1959), observam-se alturas de onda
menores que 0,5m em praias protegidas e semi-protegidas. A diferenciao entre as duas
categorias depende, alm da eficincia da barreira protetora, da velocidade e superfcie
livre (pista) que o vento tem para formar ondas.
23
Utilizando o mesmo critrio (Hallermeier) para determinao da profundidade de fechamento do perfil, mas sem considerar a correo para cem anos j que nesses ambientes
confinados no so esperadas alteraes significativas na altura das ondas, obtm-se os
resultados similares aos da figura 9, isto , profundidades de fechamento do perfil variando
entre 1m e 5m.
Figura 9:
Profundidade de fechamento do
perfil de praias abrigadas e semiabrigadas em funo das
caractersticas do clima de ondas.
PROJETO ORLA
24
to, a definio da largura da faixa de proteo um processo varivel no tempo, devendo ser modificvel e se fundamentar na aquisio de conhecimento por meio de pesquisas geolgicas, geomorfolgicas e oceanogrficas, acrescidas de monitoramento topogrfico contnuo de pontos criteriosamente selecionados do litoral.
25
Zona B: compreende o restante da faixa litornea, tendo largura de, pelo menos,
50m. Pode conter estradas, alm de instalaes destinadas recreao e turismo
para uso pblico. Instalaes pblicas para tratamento de esgoto podero ser
construdas nessa faixa, desde que autorizadas.
Figura 10:
Definio de faixas de
zoneamento costeiro na
Turquia (segundo legislao de
abril de 1990 e julho de 1992 modificado de Cicin-Sain &
Knecht, 1998)
Figura 11:
Regras de construo na orla da Carolina do Norte (EUA) adotadas a partir de 1979 (North Carolina
apud Cicin-Sain & Knecht, 1998).
PROJETO ORLA
26
9. Consideraes finais
Considerando as questes colocadas sobre a segurana na costa em funo da elevao
do nvel marinho e os efeitos decorrentes, como acelerao do processo de eroso/
inundao, pertinente a discusso sobre o estabelecimento de uma faixa mnima de
proteo da costa brasileira a exemplo do que ocorre em outros pases, especialmente
pela ocupao inadequada que acontece na maior parte da Zona Costeira do Brasil.
Essa figura, que no existe atualmente, no deve ser confundida com os terrenos de
marinha e de seus acrescidos (33m contados para a terra a partir da linha de preamar
mdia de 1831), cuja destinao e gerncia esto orientadas pelo arcabouo legal que
rege os bens da Unio na orla, incluindo as praias, que so bens de uso comum do
povo.
Como proposta, a faixa mnima de proteo da costa teria uma largura de 100m, nos
moldes adotados pela Turquia, ampliada em funo de taxas de eroso histricas observadas em determinados pontos. No entanto, certo que o estabelecimento de uma faixa
com essa dimenso iria sofrer fortes resistncias, pelo menos nas reas de maior especulao imobiliria, podendo sua adoo se tornar invivel, at mesmo pelas construes
j existentes que no poderiam ser removidas.
Assim, nas reas de maior ocupao, a fixao de uma faixa mnima de 50m, contada a
partir do limite terrestre mais interiorizado do prisma praial emerso (falsia em contato
com a berma da praia, base do reverso da duna frontal, base do reverso de cordes
litorneos ou pontais submetidos transposio por ondas), j representaria um avano
significativo nesse sentido. Exemplo disso observa-se em parte da orla de Barra de So
Joo, no Estado do Rio de Janeiro, onde uma faixa um pouco menor que 50m foi deixada
livre de construes, permitindo ampla viso para o mar, alm de constituir um espao
para instalao de quadras de esporte, arborizao e outras obras paisagsticas (Figura
12).
27
Figura 12:
Exemplo de uma faixa de
proteo de 50m de largura,
medida a partir do limite
interno da berma em contato
com a plancie costeira
(apesar da existncia de uma
faixa relativamente larga no
edificada, as primeiras casas
ainda esto aqum do limite
de 50 m).
Um exemplo da necessidade de atentar para as diferenas regionais na possvel aplicao dessa regra est nas orlas com praias dissipativas com declividade inferior a 3o associadas a plancies costeiras muito baixas. Nelas, o mar pode avanar largamente para o
interior, como o caso do litoral de Sergipe e do Rio Grande do Sul, para citar apenas
dois exemplos. Nessas reas, a largura da praia est entre 100 e 200m, de modo que o
estabelecimento de uma faixa de proteo de apenas 50m seria nitidamente desproporcional prpria largura da praia, sendo mais cabvel, portanto, a adoo do critrio turco
que contempla 100m ou mais, dependendo da tendncia erosiva observada.
Para a zona submarina a profundidade limite de 10m poderia ser adotada como limite da
faixa de orla, conforme registrado nas cartas nuticas da Marinha do Brasil. uma profundidade prxima profundidade de fechamento do perfil de praias expostas e, portanto, parte ativa do prisma praial submerso, alm de coincidente com o valor adotado
por Swift (1976) como limite aproximado do incio do processo de interao mais intensa da onda com o fundo marinho (shoaling).
PROJETO ORLA
28
Figura. 13
Eroso e destruio da rea
urbanizada no pontal de
Conceio da Barra (ES)
29
Figura. 14
Eroso e translao do
pontal em Cabeo (SE) na
margem direita da foz do
So Francisco
Uma vez adotado tal limite batimtrico, o mesmo poderia ser passvel de modificaes
localizadas, a partir de estudos que comprovem a adequao de um outro valor em
funo do clima de ondas, da geomorfologia e caracterstica dos sedimentos. Ao contrrio dos limites estabelecidos para a faixa emersa, que engloba, alm dos aspectos
morfodinmicos, a esttica da paisagem, a acessibilidade e a segurana, e que por isso
teriam mais restries a alteraes, a grande variabilidade das condies oceanogrficas
e geomorfolgicas da zona submarina do maior flexibilidade determinao de um
limite para a orla na faixa imersa.
Um caso especial constituem as praias protegidas e semi-protegidas, onde a definio da
profundidade de fechamento do perfil dever ser determinada para cada situao. Nesse
caso, ao serem considerados os valores mdios, a adoo de uma profundidade limite
de 1m para praias protegidas e 3m para praias semi-expostas parece constituir uma
aproximao razovel para grande parte das situaes da costa brasileira.
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PROJETO ORLA
WRIGHT, L.D., SHORT, A.D. Morphodynamics of beaches and surf zones in Australia. In: Handbook of coastal
processes and erosion. Boca Raton: CRC Press, 1983.
30
1. Introduo
As possibilidades de classificao dos lugares so amplas e variadas, estando na dependncia da definio dos critrios e parmetros. Assim, as tipologias geogrficas podem
ser de diferentes naturezas conforme os fenmenos selecionados para servir de referencial
de diferenciao. Pode-se estabelecer classificaes a partir: (1) de elementos naturais
(relevo, clima, solo, vegetao etc.); (2) de elementos econmicos (preo da terra, formas de propriedade, diviso fundiria etc.); (3) de elementos culturais (padres estticos, gneros de vida, tipo de populao etc.); e (4) de elementos administrativos (normas e padres de uso, zoneamentos etc.), entre vrias outras possibilidades. Pode-se,
tambm, combinar critrios, chegando a classes mais complexas e tipos mais sofisticados. Na verdade, a finalidade de uso deve guiar o modelo classificatrio, tendo claro
que toda tipologia parcial e arbitrria.
31
Este trabalho fixa a ateno nos espaos praianos e toma por critrio os processos
geoeconmicos, tendo em vista a gerao de subsdio para a implantao do Projeto de
Gesto Integrada da Orla Martima Projeto Orla. A variedade de situaes encontradas
nas praias brasileiras, no que se refere ocupao e uso do solo, justifica que se busque
diferenciar os espaos de interveno do referido projeto, elaborando estratgias para
sua implementao, em face das caractersticas dos distintos lugares, agrupados em classes tipolgicas por similaridade. Assim, evita-se o generalismo que dilui as diferenas e,
tambm, o singularismo que toma cada situao como nica. A tentativa , pois, chegar
a um agrupamento de tipos genricos, que cubra a variedade existente no pas, sem
inviabilizar estratgias metodolgicas comuns. Por fim, salienta-se o carter experimental
da presente proposta, que est embasada mais na experincia de campo do autor, do
que em concepes tericas retiradas de reviso bibliogrfica sobre o tema.
2. Primeira aproximao
A questo inicial que se pe para um trabalho dessa natureza diz respeito ao problema
nos nveis: macro, meso e microrregionais. Em termos macrorregionais, pode-se, seguindo a diviso oficial, falar em: litoral Norte, litoral Nordeste (com duas pores bem
delimitadas, setentrional e oriental), litoral Sudeste e litoral Sul. Numa viso apoiada
nas formas de apropriao da terra e na densidade de ocupao, pode-se distinguir dois
grandes conjuntos:
PROJETO ORLA
32
atribuies que a Constituio brasileira reserva a essa esfera de governo sobre o uso do
solo (Gouva,Y. e Van Acker, F, 1998).
bastante bvio que a variedade observada entre os municpios brasileiros ainda
maior que a existente entre os perfis estaduais, a comear pela diferena areolar entre os
territrios municipais, seguindo pelos efetivos populacionais de cada, at chegar vida
econmica entabulada. Pode-se dizer que todos os nveis da hierarquia urbana se fazem
presentes na Zona Costeira do Brasil, desde vilas e bairros rurais at metrpoles multimilionrias. Tal condio no pode ser desconsiderada na formulao das estratgias de
implantao do projeto, havendo necessidade de internalizar as metas planejadas nos
instrumentos de gesto dos municpios. Para a tipologia aqui proposta, o municpio
emerge como o universo de contorno dos tipos de praia estabelecidos, isto , uma praia
semi-isolada num municpio de uma regio metropolitana no pode receber o mesmo
tratamento dado a outra localizada num municpio predominantemente rural. Nesse exemplo j aparece uma distino que ser bastante utilizada no trabalho, aquela que ope a
cidade e o campo.
Tendo claro que todo municpio tem uma sede urbana, mas sabendo tambm que, no
caso da zona costeira, nem sempre tal sede se localiza beira-mar (notadamente nos
litorais das regies Norte e Nordeste), pode-se inicialmente agrup-los em duas categorias:
municpios predominantemente urbanos, onde a lgica citadina domina a ocupao
do solo e as atividades ali desenvolvidas;
municpios predominantemente rurais, onde o ncleo urbano apenas base de uma
vida agrria.
33
Tal diviso cumpre, como visto, uma funo de classificar o entorno imediato dos tipos
de praia estabelecidos. No que se refere s reas urbanizadas, sua tradicional
hierarquizao j fornece outro elemento de classificao, podendo-se diferenciar as
seguintes classes: ncleo urbano, cidade pequena, cidade mdia, cidade grande, metrpole, regio metropolitana. Vale assinalar que as primeiras classes mencionadas constituem j zonas de interface com os municpios predominantemente rurais.
Vista a caracterizao do entorno (a ambincia), cabe ajustar o foco no objeto precpuo
da tipologia: a orla martima e as praias. Vale de imediato diferenciar bem os dois conceitos, pois o primeiro mais amplo e se aplica tambm a espaos que no podem ser
definidos como praiais. A orla pode se constituir de costes rochosos, de manguezais,
de penhascos sedimentares, de banhados etc., num quadro onde a praia aparece como
modalidade, isto , j em si, um tipo de orla martima. Tais classificaes, contudo,
dizem respeito s conformaes do espao fsico-natural, fugindo assim ao interesse da
presente tipologia, que estar restrita a espaos praiais (podendo, no entanto, ser adaptada
a outros meios). A praia tomada aqui como uma localidade, e, assim, o foco escalar da
proposta vai estar assentado na escala local, entendida num mbito intramunicipal, de
abrangncia espacial varivel, dada pelos limites fsicos naturais de cada unidade praial
considerada. Nessa viso a praia tomada como um todo, um compartimento de anlise
e um universo de gesto.
Nesse sentido e finalizando esse tpico, pode-se dizer que o padro de ocupao fornece a caracterizao genrica, na escala municipal, e os usos socioeconmicos especficos
permitem uma particularizao, que propicia classificar os conjuntos singulares, os tipos, na escala local. Para comp-los, vale primeiro agrup-los por caractersticas
situacionais, para depois propor uma tipologia orientada para a gesto.
Resta falar das praias desertas ou pouco ocupadas no entorno das grandes aglomeraes urbanas, que aparecem como outra situao de prioridade para a gesto ambiental.
Essas, dada sua raridade relativa, deveriam ser resguardadas por alguma categoria de
rea protegida. Aqui, o planejamento preventivo emerge em toda sua potncia como
indutor das formas de ocupao, apontando para a transformao das praias desse tipo
em unidades de conservao ou, no mnimo, como reas de uso restrito, sujeitas a
normatizaes especficas. Com essa caracterizao, encerra-se a primeira classe
estabelecida, das metrpoles e grandes cidades.
PROJETO ORLA
Alm desses critrios, a presena de equipamentos tambm revela-se um indicador precioso, em certos casos bastando para qualificar uma dada praia pelo seu tipo de uso.
Assim, por exemplo, pode-se falar em praia de rea porturia, praia de rea industrial,
praia de bairro residencial, praia de rea central, praia de orla turstica etc. Obviamente,
s atividades desenvolvidas correspondem diretamente nveis de degradao e de poluio ambientais. De imediato, pode-se associar certos usos destruio da praia como
espao de lazer, tal o nvel de impacto verificado (o caso das instalaes petrolferas ou
porturias emergem como paradigmticos). Por outro lado, h usos cuja prtica repousa
na existncia de certos recursos ambientais, como o caso do turismo em sua associao com a balneabilidade e a beleza cnica. Tais reas praias urbanas tursticas
reclamam muita regulamentao e gesto, aparecendo como verdadeiros hotspots na
perspectiva do ordenamento territorial dos espaos praiais.
34
Entrando no universo das cidades mdias litorneas, poder-se-ia aplicar todas as caracterizaes efetuadas para os espaos metropolitanos (avaliando as praias pelas ticas da
densidade demogrfica e padres de ocupao, ou por uma avaliao paisagstica, pelos nveis de poluio, ou pelo uso predominante), contudo - no geral - so as funes
tursticas as principais responsveis pela dinmica hoje vivenciada em tais espaos. As
cidades mdias da Zona Costeira (notadamente nas regies mais povoadas) abrigam
segundas residncias e atividades de veraneio, podendo, em seu maior nmero, ser
qualificadas como balnerios, alguns associando tambm atividades tursticas (stricto
sensu, com hotis e pousadas). Em face dessa constatao, em tais localidades as praias
deveriam ser classificadas prioritariamente em funo do ritmo e da magnitude das atividades mencionadas (veraneio e turismo). Uma tipologia nesse sentido deveria contemplar as seguintes situaes genricas:
praia em rea de ocupao intensa (degradada ou conservada);
consolidada;
recente;
em processo de ocupao;
com projetos de ocupao;
ocupao por populaes tradicionais;
de reserva territorial.
35
Tais tipos tambm poderiam ser observados em outras categorias de municpio, porm,
na escala das cidades mdias que a expanso do povoamento litorneo se exercita
com maior intensidade e velocidade no perodo atual, como j dito tendo o uso turstico
como principal vetor.
No que se refere s cidades pequenas e aos ncleos urbanos, cabe assinalar que nessas
realidades o entorno regional adquire maior destaque, sendo em muito o elemento
definidor das tendncias locais de ocupao do solo. Em zonas de grande dinamismo
tais localidades aparecem como reservas territoriais, com grande possibilidade de serem
rapidamente ocupadas num curto espao de tempo. Muitas vezes, nesse contexto, as
praias desertas ou semidesertas esto em pousio, com sua propriedade legalizada e
conhecendo um processo de especulao imobiliria, isto , aguardando maior valorizao futura, exatamente pela raridade relativa de situaes anlogas. Outras vezes, so
objeto de planos de ocupao ainda no implementados (mas j definidos), geralmente
associados a grandes empreendimentos tursticos. Em reas de baixo dinamismo, tais
planos geralmente apontam para mega-investimentos voltados para o turismo de alta
renda ou internacional, que se instalam como enclaves, de baixa permeabilidade local,
objetivando o modelo dos resorts. O bairro-rural transformado em balnerio, pela proliferao de condomnios ou segundas residncias, completaria o quadro dessa classe de
municpios.
Na seqncia, tm-se as reas onde a predominncia da urbanizao deixa de se manifestar, caracterizando os espaos de vida preponderantemente rural. Neles emergem
uma srie de outras situaes quase inexistentes no conjunto anteriormente tratado. Em
primeiro lugar, identificam-se as praias em reas de explorao agrria, cobrindo as
orlas de fazendas e stios, as quais poderiam ser subdivididas pelo tipo de agricultura
praticada, pelos nveis de alterao paisagstica e mesmo pela estrutura fundiria vigente. Em segundo lugar, cabe distinguir as praias habitadas por populaes tradicionais
(ndios, caiaras, remanescentes de quilombos etc, conforme Madruga, 1992), que, em
geral, praticam gneros de vida em equilbrio com a conservao dos recursos, constitu-
PROJETO ORLA
SILVIO MACEDO
Ilhabela/SP
36
37
Tipo 10 - Terrenos da beira-mar pouco ocupados, com habitaes rsticas, populao pequena e semi-isolada, atividades de subsistncia predominantes, gneros
de vida tradicionais, presena de vegetao original, baixo antropismo da paisagem, contaminao baixa ou inexistente. Exemplos: reas indgenas, vilas caiaras,
remanescentes de quilombos etc.;
PROJETO ORLA
38
39
A terceira poderia interrogar as relaes dos tipos de ocupao com os processos econmicos. As formas de propriedade da terra e a mecnica do mercado fundirio emergem
aqui como pontos interessantes de serem trabalhados, os quais permitiriam aferir o
valor do espao pelo preo do solo, o qual, estudado em sries histricas, permitiria
apontar os fatores determinantes de valorizao das localidades litorneas. Estudos desta natureza possibilitariam chegar a nmeros mais objetivos que os propiciados pelas
metodologias de valorao contingente. Uma tipologia elaborada tendo por critrio as
situaes tributrias tambm poderia constituir um exerccio proveitoso.
A quarta abre-se com a classificao paisagstica, que trabalha as formas edificadas e as
intervenes estticas operadas no meio analisado. Na verdade, classificao dessa natureza poder ser utilizada como elemento de identificao da prpria tipologia de ocupao, pois, como visto, a interveno na paisagem e a forma dos assentamentos humanos aparecem como indicadores classificatrios de cada tipo.
Alm dessas, cabe ainda mencionar a possibilidade de realizar uma classificao embasada
numa avaliao antropolgica, diferenciando os tipos de populao encontradas na Zona
Costeira, e investigando seus usos correspondentes dos espaos praiais (notadamente
nas praias plano e nas referentes s unidades de conservao, tal exerccio seria bastante importante). Resta falar na possibilidade de fazer um cruzamento entre os tipos de uso
e a viso geoestratgica do planejamento estatal referente aos espaos litorneos, a qual
tambm possui uma espacialidade passvel de ser diferenciada.
Enfim, no cruzamento com os demais estudos ser possvel refletir sobre a construo
de uma matriz que permita vrias entradas no trabalho de caracterizar os distintos tipos
de praia existentes no litoral brasileiro.
PROJETO ORLA
40
Tipos
Estados
10
11 12 13
Amap
Par
Maranho
Piau
Cear
Rio Grande do Norte
Paraba
Pernambuco
Alagoas
Sergipe
Bahia
Esprito Santo
Rio de Janeiro
So Paulo
Paran
Santa Catarina
Rio Grande do Sul
41
7. Consideraes finais
Finalizando, cabem alguns comentrios sobre a questo das escalas no planejamento
dos espaos litorneos. A orla refere-se a um espao pouco extenso, que requer uma
tica de detalhe do ponto de vista do ordenamento territorial, ainda que boa parte dos
processos que a impactam, na verdade, ocorram para alm de seus limites. Em outras
palavras, a orla a borda martima imediata de uma unidade espacial maior, que, no
planejamento brasileiro, definida como a Zona Costeira, formada pelos territrios municipais do litoral.
Em vista do exposto, a gesto da orla deve ser integrada num processo maior de
gerenciamento da Zona Costeira. Dificilmente, uma ao circunscrita a tal delimitao
ter xito sem uma estreita articulao com a gesto de seus entornos, o que implica no
estabelecimento de um jogo interescalar na definio e implementao das metas planejadas. Em suma, para fins de planejamento, no se pode isolar a orla da zona costeira.
Tal relao foi levada em conta na proposio tipolgica apresentada e no pode ser
desconsiderada nos prximos passos de implantao do Projeto Orla.
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PROJETO ORLA
MORAES, Antonio Carlos Robert. Contribuies para a Gesto da Zona Costeira do Brasil. So Paulo: Hucitec/
Edusp, 1999.
42
1. Introduo
A partir do final do sculo XIX, novas posies do urbanismo se consolidam na Europa
e Estados Unidos, em oposio clssica cidade industrial existente. Essas novas posturas privilegiam a construo do edifcio isolado (casa ou prdio) em meio ao chamado
verde, como padro do assentamento urbano moderno.
Este o paradigma tambm adotado pela sociedade brasileira, que tem na poca como
primeiros exemplos configurados os bairros destinados s elites de grandes cidades,
como Rio de Janeiro (Laranjeiras) e So Paulo (Higienpolis). Nessa ltima, configuramse prdios isolados cujos recuos so exigidos muitas vezes por meio de normas especficas feitas pelos prprios loteadores, que as adotam como meio de valorizar seus empreendimentos e, posteriormente, conseguem do poder pblico sua implementao.
43
MAURO FONT
Vista geral dos bairros-jardins em So Paulo: residncias recuadas dos limites do lote e ruas arborizadas
Esse padro substitui o velho modelo de edificaes geminadas, alinhadas ao longo das
ruas, forma ainda hoje importante nas reas das cidades brasileiras, visto que tido
como o prottipo ideal de habitao para todos.
Reduo do modelo de
assentamento jardim:
o sobrado geminado
Modelo de quadra-jardim,
que representa baixa densidade
habitacional. As casas so
isoladas, imersas em gramados e
jardins de espcies cultivadas.
O modelo configurado
de lote-jardim
PROJETO ORLA
Dessa forma, nas cidades de veraneio e nos subrbios afastados das grandes metrpoles e ao longo da costa, criam-se loteamentos que visam unicamente reproduzir tal modelo. So condomnios fechados, loteamentos convencionais em xadrez beira-mar,
junto a represas ou em reas de montanha, que contm, na essncia, a idia de possibilitar a compra de um espao no qual o usurio possa construir a sua casa segundo
padres urbansticos que raramente so obtidos em sua primeira residncia.
44
45
Alphaville, em So Paulo.
Modelo de loteamento reproduzido em
municpios por todo pas
Boa Viagem, Recife/PE.
Tpica avenida beira-mar.
PAISAGEM ORIGINAL
PAISAGEM URBANIZADA
LOTEAMENTO DE
ALTO PADRO
MATAS
MODELAGEM DO
TERRENO
CAMPO
CAMPO
LAGO
LAGO CONSERVADO
LOTEAMENTO
POPULAR
PROJETO ORLA
MATA
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1920/ 1930
AV. ATLNTICA
1999
47
SILVIO MACEDO
Possuir um imvel ou passar as frias em frente ao mar vira sinnimo de status e por
todas as cidades de porte capitais ou no surgem bairros que foram construdos
semelhana de Copacabana. A via beira-mar transforma-se em plo aglutinador da populao e a praia assume a funo urbana do parque, sendo utilizada como centro de
lazer por um pblico amplo.
Juntamente com a consolidao do bairro praiano nas cidades costeiras, semelhantes a
Copacabana na sua fase inicial de criao (ento um bairro constitudo por uma volumetria
baixa, de residncias recuadas e isoladas nos lotes), surge uma outra figura urbana, a do
loteamento costeiro que, bordejando praias e costes, instala-se e multiplica-se por todo
o pas.
Esse tipo de loteamento ao contrrio de bairros como Copacabana ou Icara (Niteri)
destina-se predominantemente ao lazer sazonal. O prprio bairro de Boa Viagem,
Recife, era, at poucos anos, uma rea destinada a tal finalidade. Essa forma de ocupao encontrada por todo o litoral, ora constituindo subrbios distantes de cidades
maiores, como, por exemplo, os bairros de Canasvieiras, Jurer e Armao, em
Florianpolis, ora tomando parte da trama urbana de pequenas sedes municipais, como
Prado ou Alcobaa na Bahia.
Como conseqncia de seu uso exclusivamente sazonal, tais reas apresentam caractersticas prprias, sendo a principal o total desvinculamento de grande parte da sua populao de veranistas (donos da maior parte das residncias) com o municpio em que
esto instaladas suas propriedades. Muitos desses proprietrios residem em municpios
distantes do lugar onde possuem sua habitao de veraneio.
Esse fato se reflete diretamente na forma de estruturao da trama urbana, que, em
geral, ineficiente para receber os elevados contigentes de veranistas, que, durante o
ano, multiplicam em muitas vezes a populao dessas cidades. Por muitas vezes, a vida
urbana e at mesmo a economia da cidade e do municpio esto estruturadas em funo
exclusiva da temporada de vero.
Poucos so os municpios que conseguem aparelhar suas sedes para atender contingentes to grandes de populao unicamente com a renda advinda desse tipo de turismo.
Observa-se, na maioria dos casos, um estado de deficincia crnica em quase todos os
setores, que englobam servios de abastecimento inadequados de gua, ausncia total
da rede de esgotos, redes virias precrias, sistemas de espaos livres (se existentes)
mal aparelhados, etc.
PROJETO ORLA
Toda a ocupao voltada para a explorao mxima dos valores paisagsticos ligados
praia e ao mar, pois esses so os focos de atrao desse tipo de ocupao. Em funo
desses atrativos, vo sendo construdos, ao longo da linha da costa, caminhos que servem de apoio ao assentamento dos loteamentos e que hoje representam um importante
papel na indstria imobiliria.
48
Ilhabela/SP
Ubatuba/SP
A venda do solo e a
construo de novas
unidades cresce a cada ano e
as paisagens perdem cada
vez mais sua aparncia
natural.
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4. Padres de assentamento
Os loteamentos de praia seguem alguns preceitos bsicos no processo de sua criao:
1. todos se organizam em funo de uma via principal de acesso, seja ela uma rodovia ou uma simples via urbana, que pode ou no correr paralela praia. Em reas
de costes normal o assentamento ocorrer medida que o relevo permite, mantendo-se ou no junto a esta via principal;
Loteamento clssico
VIA PRINCIPAL
VIA BEIRA-MAR
PRAIAPRAIA
MAR
2. o seu sistema virio pode ou no estar ligado praia. Nos loteamentos mais
modernos, principalmente aqueles construdos a partir de 1970, muitas vezes as
vias terminam antes de chegar na praia e servem somente de acesso s residncias. Ao loteamento que possui uma via beira-mar denominaremos urbanizao litornea clssica e s demais formas, contemporneas. Dessa segunda forma, muitas
variaes so encontradas, sendo que algumas privilegiam a manuteno de faixas de vegetao nativa ou a criao de reas ajardinadas comuns.
Loteamento Contemporneo
VIA PRINCIPAL
PRAIA
VIA DE ACESSO
MAR
JARDIM DE
PRAIA
PRAIA
MAR
PROJETO ORLA
LOTEAMENTO
50
Praia Brava,
Florianpolis/ SC
Configurao horizontal
Constituem a grande maioria dos empreendimentos imobilirios existentes, compostos
por habitaes de no mais de dois andares. Estendem-se por grande parte dos municpios litorneos destinados exclusivamente aos usos tursticos. Aqueles inseridos em
reas urbanas de porte, como as capitais e cidades de porte mdio possuidoras de uma
atividade econmica diversificada, apresentam a habitao de primeira residncia como
forma bsica de uso do solo. Nessas reas as edificaes so tradicionalmente executadas com amplos recuos dentro de seus lotes.
A criao desse tipo de loteamento exige reas planas e preferencialmente extensas.
Espalham-se ao longo das praias sobre terrenos ocupados por areais, dunas e matas de
restinga, que so, ento, totalmente processados. Cria-se ao fim de alguns anos um
novo cenrio, uma nova paisagem, permanecendo somente a praia com configurao
similar quela existente antes da ocupao do lugar.
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Configurao vertical
Poucos so os loteamentos previstos desde o incio para assumir tal configurao. Em
geral o surgimento de prdios corresponde a uma etapa posterior de ocupao de um
loteamento horizontal qualquer. Muitas municipalidades ainda restringem o gabarito de
suas reas litorneas, de modo a conferir paisagem um carter menos urbanizado (ou
pelo menos de bairro-jardim), impedindo assim a construo de edifcios de muitos
andares.
Os bairros verticalizados litorneos esto geralmente inseridos em estruturas urbanas
complexas de cidades de mdio e grande portes, onde a atividade econmica
diversificada. So tambm encontrados em alguns grandes centros tursticos, tais como
Guarapari/ ES, Caraguatatuba/ SP e Balnerio Cambori/ SC.
Na maioria dos plos tursticos do litoral no se encontram estruturas verticalizadas
completas, mas sim estruturas mistas, onde edifcios de apartamentos, agrupados ou
isolados, so construdos em meio a um tecido horizontal convencional.
A forma de ocupao est ligada distncia e acessibilidade em relao aos grandes
centros populacionais. Ncleos tursticos como Praia Grande/ SP e o conjunto de praias
de Angra dos Reis/ RJ, possuem uma intensa utilizao, que se estende por todo o ano.
No extremo oposto, Itanas/ ES e Rio do Fogo/ RN so pequenos ncleos distantes de
qualquer grande aglomerao urbana e tm uma pequena utilizao.
Pode-se agregar a essas duas formas de ocupao do litoral uma terceira, ainda incipiente
no pas: a constituio de centros de recreao isolados, geralmente centrados em volta
de um clube, hotel, ou mesmo de um condomnio, que se instalam em uma regio pouco
povoada e que representam a mdio e longo prazos pontos de atrao para outros
investimentos tursticos. Um exemplo o Hotel Transamrica em Comandatuba, cujo
complexo turstico foi edificado na ilha de mesmo nome, prximo ao municpio de Ilhus,
no Estado da Bahia.
Morfologicamente essas situaes urbanas procuram trabalhar com os elementos existentes com baixos ndices de processamento, mantendo a princpio intactas parcelas
considerveis da paisagem nativa, que utilizada por seus empreendedores como chamariz de turistas tanto compradores como visitantes.
Dentro dessa categoria pode ser arrolada uma srie de empreendimentos imobilirios
pioneiros que, medida que so inseridos em malhas urbanas, tomam a forma de tecidos horizontais ou verticais convencionais. Geralmente so criados dentro (ou em periferias) de rea de proteo ambiental e so objeto de uma discusso da sociedade sobre
a convenincia de seu assentamento. Esse o caso de um empreendimento, no municpio de Perube, prximo aos limites da estao ecolgica Juria Itatins, no Estado de
So Paulo. O condomnio foi alvo de moo popular contra sua construo, visto que
ocuparia uma rea de costo considerada ecologicamente frgil.
PROJETO ORLA
No caso citado, o pequeno conjunto turstico, por si s, no constitui um perigo imediato estao ecolgica, pois apresenta todas as normas de controle de qualidade ambiental
desejveis, mas a sua presena favoreceria um adensamento urbano no desejvel no
local.
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Caminho para o
pblico em geral
Caminho para os
proprietrios
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PROJETO ORLA
Alm do mar, as reas de maior valor paisagstico so aquelas ocupadas pelas praias,
onde a populao permanece durante a maior parte da sua estadia e nas quais as atividades sociais se desenvolvem plenamente.
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A paisagem de den idealizada tem como principais valores paisagsticos o mar e a praia
Ubatuba/ SP
FRANCINE SAKATA
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Os demais elementos que possam eventualmente estruturar a paisagem costeira so considerados como valores paisagsticos secundrios, dentro do ideal vigente. A vegetao
(matas, manguezais ou coqueirais), os morros, lagoas e rios existentes por toda a costa
do pas so, do ponto de vista popular, relegados a um segundo plano, constituindo
apenas cenrios para as atividades sociais e de lazer, que se desenrolam nas praias.
A partir desse perodo, muitas dessas reas rsticas foram pressionadas pelos seus usurios para se tornarem reas de preservao ou serem englobadas em parques nacionais
e estaduais, de modo a conservar suas caractersticas naturais. Esse o caso, por exemplo, de Jericoacoara, no Cear que tentou no repetir a invaso turstica de Canoa Quebrada, antigo paraso turstico. Esta, no final dos anos setenta, era intensamente procurada
pelas suas virtudes paradisacas dunas e dunas desertas junto ao mar, e rapidamente
foi incorporada ao processo de ocupao urbana tradicional do litoral, sendo que, no
final dos anos oitenta, j estava ocupada parcialmente por loteamentos convencionais.
PROJETO ORLA
A esses locais so, ento, atribudos novos valores, devido principalmente a dois atributos bsicos: excepcionalidade e qualidade esttica. Todos possuem altos e indiscutveis
nveis de qualidade ambiental, quase sempre associados a dificuldades de acesso e
estadia. Tornam-se, ento, pontos de atrao turstica compreendendo largos setores da
costa ainda no urbanizados praias extensas bordejadas de falsias e coqueirais, ilhas
remotas, regies de mata densa, vilas de pescadores. Esses locais so um forte contraponto
ao conjunto urbano constitudo nas faixas litorneas tradicionalmente ocupadas para
fins tursticos.
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Pode-se identificar as seguintes etapas de processamento de uma paisagem litornea tpica da fase
paraso at a forma loteamento tradicional:
A VISO DO PARASO
A CHEGADA AO PARASO
TRANSFORMAO DA PRAIA
Consolidao, no imaginrio turstico, do local como den.
Caractersticas gerais: acesso difcil, paisagens rsticas, surgimento de pousadas,
mudana de hbito de parte da populao (que, se existente, passa a trabalhar com
turismo), venda de casas a turistas
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TRANSFORMAO GERAL
MOMENTO 5.
O LOTE URBANIZADO.
DA MATA S FORAM PRESERVADAS DUAS RVORES,
SENDO CRIADO UM JARDIM URBANO CONVENCIONAL,
COM UM QUINTAL E RVORES FRUTFERAS CONHECIDAS
MOMENTO 4.
CONSERVAO DE ESPCIES
CONHECIDAS
MOMENTO 6.
JARDIM FORMAL
PROJETO ORLA
MOMENTO 1.
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A transformao efetiva-se rapidamente e intensificada pela abertura de novas estradas, possibilitando uma rpida integrao do antigo paraso rede viria nacional e,
conseqentemente, favorecendo a chegada de maiores fluxos de visitantes. Como exemplos, temos a orla da sede do municpio de Porto Seguro, que h vinte anos era um dos
pontos de turismo alternativo e representa hoje um centro turstico nacional; a localidade de Trancoso, no mesmo municpio, ainda hoje considerada um ambiente idlico devido s caractersticas rsticas de sua costa e que se encontra hoje em um processo inicial
de transformao de sua configurao.
Inicialmente surgem os loteamentos, com a melhoria dos acessos, seguido da transformao total da paisagem local, formando tecidos urbanos convencionais, abrindo-se
vias beira-mar e efetivando-se uma alterao radical dos hbitos da comunidade; o
turismo passa a ser uma fonte de renda bsica.
Esta configurao conserva o cenrio praia
imune urbanizao. Da praia no se v o
casario e o isolamento confere uma
caracterstica de den.
CONSTRUES
VEGETAO
BARREIRA VISUAL
PRAIA
PROIBIO DE VECULOS
E DE QUIOSQUES
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CASO A
Focaliza um segmento da costa composto por matas de restinga, praias e dunas.
O resultado final previsvel: destruio total da restinga e intensiva ocupao da duna,
quando seria desejvel justamente o oposto s situaes habitualmente criadas na urbanizao da costa. O objetivo seria a ocupao urbana e at o adensamento, mas com a
conservao dos recursos ambientais e paisagsticos.
O esquema alternativo apresenta uma das possveis respostas questo da conservao, onde se privilegia:
a manuteno de manchas contnuas e significativas das matas de restinga;
a ocupao intensiva de apenas alguns segmentos da beira-mar;
a ocupao pontual das dunas.
O que se observa que, juntamente com a inexistncia de intenes definidas de conservao, o prprio modelo urbanstico favorece a destruio do ambiente. No existe
qualquer inteno que possibilite a formalizao de projetos compatveis com o meio
existente. Nas praias, assim como em todos os pontos tursticos, destroem-se os velhos
ambientes e habitats e se reconstri a cidade convencional com os seus bem comportados jardins.
FRAGMENTAO DA MATA
PERDA DE IDENTIDADE
QUEBRA DO ECOSSISTEMA
PROTEO DA VEGETAO
NATIVA CRIAO DE FAIXAS
MANUNTENO DAS
CARACTERSTICAS
ECOLGICAS
CASO B
RIACHO
MATA DE
RESTINGA
MAR
Configurao natural
PROJETO ORLA
60
Ocupao tradicional
PRAIA
MAR
A cada assentamento urbano em reas costeiras existe ao menos uma forma alternativa
para viabilizar um projeto de urbanizao, que conserve os ecossistemas locais e abrigue
um nmero igual ou superior de unidades ao de um loteamento convencional.
MATA
NATIVA
Possibilidades alternativas
de ocupao
RIACHO
PRAIA
MAR
1
Loteamento condensado
2
Resorts e hotis isolados
61
MATA
NATIVA
3
Verticalizao e
terminando em cul-de-sac
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PROJETO ORLA
WENCHE, Dramstad, OLSON, James, FORMAN, Richard. Landscape ecology principles in Landscape Architecture
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62
Patrimnio costeiro e
seus fundamentos jurdicos
Gilberto Dvila Rufino
INSTITUTO JURDICO DO LITORAL, SO JOS/ SC
1. Introduo
Estratgia mundial para a gesto integrada das zonas costeiras
A importncia das zonas costeiras passou a ser reconhecida em escala mundial, recentemente, fazendo da gesto dos espaos litorneos alvo da preocupao de organizaes
internacionais e regionais.
A tomada de conscincia quanto caracterstica do litoral, de patrimnio raro e frgil,
resultado de longo processo que se desenvolveu no mbito de algumas organizaes
internacionais pioneiras, cuja importncia inquestionvel deve ser evocada.
O conceito de zona costeira apareceu, pela primeira vez, num texto internacional na
Recomendao n 92, do Plano de Ao pelo Meio Ambiente, na Conferncia de Estocolmo de 1972. Logo depois, o Conselho Econmico e Social da Organizao das Naes
Unidas definiu as zonas costeiras como um bien national de grand valeur.
H vinte anos, a Organizao das Naes Unidas tem atuado, em diferentes frentes, no
sentido de sistematizar e regionalizar a proteo do ambiente marinho.
Durante os trabalhos da Conferncia do Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente-PNUMA, de 28 de outubro a 6 de novembro de 1981, em Montevidu, a conservao do litoral foi includa entre os dez principais temas considerados suscetveis de
coordenao e de efetiva cooperao mundial e regional (Kiss, 1988).
63
PROJETO ORLA
E, invocando o princpio do reexame da afetao dos usos dos bens pblicos litorneos,
a citada resoluo prope a criao de reas protegidas nos locais de valor ambiental,
histrico ou cultural relevante.
64
65
De fato, a regionalizao das aes de proteo dos espaos marinhos tem base no
princpio n 9, da Declarao de 1972, que incita os estados a colaborar no mbito de
zonas geogrficas constitudas ou classificadas como uma entidade natural especfica.
Em outras palavras, o Programa dos Mares Regionais do PNUMA foi concebido na presuno de que a existncia, em dada regio geogrfica, de uma comunidade de concepes e de interesses, pode contribuir para proteo eficaz do meio ambiente marinho,
mais facilmente do que pela adoo de convenes de alcance mundial.
Adotando essa abordagem, as atenes do PNUMA voltaram-se para os mares regionais
especialmente vulnerveis (Grenon e Batisse, 1988). Os princpios para o estabelecimento de uma ao regional no mar Mediterrneo foram estabelecidos pela Conveno de
Barcelona, de 16 de fevereiro de 1976 (Kiss, op.cit. p.159).
O programa dos mares regionais pode ser definido como uma tentativa de gestion de
lenvironnement ou de gesto integrada das atividades humanas com impacto no meio
ambiente. O ordenamento do litoral aparece associado ao Programa na parte relativa ao
planejamento e gesto dos espaos costeiros (Djeant-Pons, op.cit. p.67).
A tcnica jurdica que caracteriza o programa consiste no desenvolvimento de convenes em regies distintas do mundo, a fim de combater as diferentes formas de poluio,
assim como contribuir para melhor gesto do meio ambiente nessas zonas6.
PROJETO ORLA
66
ro efetivamente nos diferentes sistemas jurdicos estudados. Por ora, permanecem como
princpios de ordenamento, critrios ou diretrizes, cuja fora normativa depende da natureza dos efeitos jurdicos atribudos s disposies dos planos nacionais.
Uma classificao sucinta dos princpios consagrados nos textos internacionais evocados estabeleceu a distino entre os princpios de planejamento, de gesto e de valorizao (mise en valeur). Enquadram-se na categoria dos princpios de gesto os de
ordenamento e proteo; os princpios de ordenamento tm ligao mais direta com a
finalidade da presente anlise.
As recomendaes de estudos preparados no Conselho da Europa em 1984 (Ministrielle
Europenne sur lEnvironnement; 1984) constituram uma primeira sistematizao sobre
o assunto, reunindo a maior parte dos princpios concebidos at ento, a propsito do
ordenamento do litoral. Esse documento sintetiza o estado das concepes de quase 15
anos passados; todavia, a teoria assim codificada no mudou em substncia desde ento.
Entre outras medidas, o documento preparado no mbito do Conselho da Europa em
1984 preconiza a elaborao de planos integrados para o litoral, neles includas as diretrizes de desenvolvimento e o zoneamento, os planos de exaustivo inventrio dos recursos naturais. Tais planos deveriam revestir um valor imperativo, impondo-se tanto
administrao pblica quanto aos poderes locais e aos particulares.
Notadamente, proposta aos pases costeiros a adoo de lei geral sobre o litoral, cuja
funo precpua seria a de despertar a conscincia do carter nico e frgil dos espaos
litorneos. O documento citado sugere que tal lei deveria abranger no somente o regime do domnio pblico martimo e lacustre, mas tambm o regime das praias, das dunas
e da orla costeira ou ribeirinha. Essa lei deveria comportar disposies relativas tanto ao
controle da urbanizao como valorizao, ordenamento e preservao dos espaos
litorais frgeis (zonas midas, baas, reservas marinhas).
Outrossim, o Conselho da Europa prope a salvaguarda dos espaos litorais frgeis ou
pitorescos por meio da aquisio dos bens a preservar pelo poder pblico ou mediante
a instituio de servido de utilidade pblica, questo essa abordada em maior profundidade a seguir.
67
3. Legislao comparada
Advento de legislao nacional sobre zonas costeiras
Alguns pases podem ser designados precursores nesse novo campo da legislao. O
primeiro pas que adotou lei especfica e abrangente para o litoral foi, provavelmente, a
Espanha, com a Ley de Costas, de 1969 (Herrero de la Fuente; 1977).
A Noruega adotou, em 1971, lei sobre a planificao de praias e reas de montanha
(Becet; 1987); essa lei se restringia, no entanto, ao planejamento de praias e no ao
ambiente costeiro globalmente, uma vez que, desde 1954, algumas pores do litoral
noruegus tinham sido objeto de disposies protetoras. Mais tarde, o Cdigo de
Edificaes, de 1965, instituiu servido sobre faixa costeira de 100m a partir da linha da
mar alta, na qual se proibiu toda e qualquer edificao (Fleischer, 1977; 428). E o art. 3
do Act for planning on shore areas, de 10 dezembro de 1971, confirmou a proibio geral
de construo sobre faixa de 100m, estabelecendo que, no permetro correspondente,
apenas poderiam ser autorizadas construes conformes ao plano de ordenamento das
praias, ressalvando todavia que tais disposies no se aplicam a zonas densamente
povoadas9.
Entre outros documentos legais onde se manifesta esse fenmeno, cabe referir aos da
Itlia, como, por exemplo, a Lei de 8 de agosto de 1985, que probe sobre faixa de 300m
medidos a partir do mar toda modificao do ambiente fora das zonas urbanizadas; essa
proibio cessa apenas quando as autoridades territoriais competentes adotam planos
de urbanismo que levam em conta a necessidade de preservar os espaos naturais sensveis (Klemm, 1990).
PROJETO ORLA
Seguindo a mesma trilha, a Sucia instituiu faixa de proteo da orla de 100m, nela
proibindo toda construo, salvo em casos especiais. Da mesma forma, no litoral da
Dinamarca, o princpio que probe a construo na faixa de 100m remonta aos anos 30.
Sem sombra de dvidas, essas regras consagradas nos pases nrdicos, relativas a uma
faixa non aedificandi ao longo da orla martima, influram na concepo dos princpios
internacionais de ordenamento do litoral, propagando-se a outros sistemas jurdicos.
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PROJETO ORLA
70
71
Mesmo que a participao dos estados federados no programa de gerenciamento costeiro no seja compulsria, o Coastal Zone Managament Act assegura um sistema de incentivos para desencadear o processo de planejamento (Christie, 1990; 488).
Um dos pontos bsicos do sistema norte-americano o preceito federal consistency, que
determina a compatibilizao das atividades dos rgos federais com as prescries do
programa estadual (Idem, 1456, c). Em contrapartida, os planos e programas estaduais
no podero ser aprovados pelo rgo federal de coordenao quando tenham
desconsiderado os avisos ou as observaes dos servios oriundos dessa esfera (Idem,
1456, b). H, todavia, um debate em curso sobre os limites das injunes que os estados
podem impor aprovao de projetos e concesso de autorizaes e licenas pelos
rgos e agncias federais (Whitney, 1988).
O sistema de licenciamento dos usos e atividades compreende, alm da consulta recproca das autoridades federais e estaduais, a garantia de realizao de audincias pblicas
(CZMA; 1456).
PROJETO ORLA
72
Por fim, convm mencionar ainda que a legislao portuguesa estabelece, em normas
gerais, os princpios a serem observados no que tange aos usos e ocupao do litoral.
Entre esses, destacam-se os que se referem s praias, especificamente, tais como: a
interdio de circulao e estacionamento de veculos motorizados fora do acesso autorizado; a vedao relativa prtica de algumas atividades desportivas e econmicas ou
permanncia de animais; a proibio do emprego de equipamentos sonoros; e a demarcao de zonas de praia para banho e para a instalao de guarda-sis. Alm desses
citados, outros princpios ou diretrizes mais abrangentes, constantes do anexo II, devem
ser respeitados na ocupao, uso e transformao da zona terrestre de proteo.12
73
O zoneamento e a disciplina urbanstica e ambiental da propriedade no sistema brasileiro, tal como sucede no norte-americano, reveste a natureza de limitao administrativa e
normalmente no gera direito indenizao. Todavia, existe uma zona cinzenta em que
proliferam controvrsias referentes indenizabilidade de limitaes administrativas que
possam caracterizar verdadeira expropriao.
No direito norte-americano, a questo se pe em termos de excesso do poder regulamentar que eventualmente caracteriza exerccio involuntrio do poder expropriatrio.
O tema constante na jurisprudncia brasileira, da o interesse do estudo comparativo
de interpretaes surgidas nos diferentes sistemas jurdicos.
Assim, por exemplo, no direito francs, o tombamento como monumento natural, efetuado com base na Lei de 2 de maio de 1930, no enseja obrigao de indenizar, salvo a
hiptese de uma modification ltat ou lutilisation des lieux dterminant un
prjudice directo, matriel et certain (Prieur, 1991; 380).
Para esclarecer a questo, pode-se invocar o princpio adotado recentemente na Frana,
quanto proibio de edificar fora dos espaos urbanizados, numa faixa com largura de
100m ao longo da orla martima13. A aplicao dessa regra que o legislador francs
soube introduzir, mesmo com risco de contrariar poderosos interesses imobilirios, ocorre
sem compensao aos eventuais proprietrios.
PROJETO ORLA
Para que as zonas costeiras sejam melhor utilizadas do ponto de vista ambiental, difundiu-se, no plano internacional, a idia de que esses espaos deveriam ser considerados
bem pblico e no pertencer des individus ou des entreprises qui en interdisent
lutilisation aux autres usagers.(OCDE, 1975; 26-27). Isso no implica necessariamente
uma atribuio de propriedade, mas, num sentido mais amplo, que a gesto desse espao seja realizada segundo critrios de interesse pblico comme un bien public, selon le
principe de non exclusion (Idem; 26-27).
74
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PROJETO ORLA
76
O modelo do Conservatoire francs fez escola e propagou-se para outros pases; por
exemplo, na Espanha reivindicava-se a criao de organismo similar que deveria ser,
como na Frana, constitudo por personas competentes, honestas y motivadas: polticos y
funcionrios con imaginacin, conocimiento e ilusin (Lpez, 1983; 65).
Como demonstrado por meio da anlise da legislao internacional e comparada, o
intervencionismo do Estado encontra limites nas concepes mais ou menos privatistas
da titularidade dos espaos costeiros, constatadas em diferentes pases. O modo de
interveno mais eficaz, sobretudo nos lugares onde se impe proteo estrita, a atribuio dos espaos costeiros a um patrimnio pblico (public trust), constitudo por
meio da ampliao do domnio pblico em virtude de lei (ex vi legis), como no caso da
Espanha, nos termos da Ley de Costas de 1988, ou pelas polticas de aquisio desenvolvidas pelos governos a exemplo do Conservatoire du Littoral, Frana, e por organizaes
no governamentais como o programa Heritage Coast desenvolvido pelo National Trust,
na Inglaterra.
Nesse aspecto, alguns outros pases, como o Brasil, gozam de posio privilegiada, ainda que freqentemente ignorada ou no aproveitada. Em virtude de fatores sobretudo
histricos, extensas pores dos respectivos litorais constituem uma propriedade pblica no sujeita apropriao por particulares, mesmo que se permita a esses algum direito ou faculdade de uso e aproveitamento.
Em conseqncia, no caso brasileiro, a apropriao pelo Estado de espaos litorneos a
proteger seria grandemente facilitada, pelo fato de j pertencerem ao pas, como objeto
de propriedade pblica, extensas pores da orla martima.
A tarefa mais espinhosa consistiria em definir a exata natureza jurdica dos mangues,
dunas e zonas contguas s praias (os terrenos de marinha), como ponto de partida de
evoluo posterior do direito ptrio. Poder-se-ia imaginar, por exemplo, maneira do
direito portugus (Freitas do Amaral, 1972; Fernandes, 1978), uma lei instituindo um
regime jurdico coerente para essa ordem de fenmenos, abrangendo todos os terrenos
do domnio hdrico, martimo, lacustre e fluvial.
77
Os terrenos de marinha (a faixa dos 33m contados a partir da linha limite preamar do
leito das guas), no obstante pertencerem ao domnio privado da Unio federal (bens
patrimoniais relativamente alienveis), poderiam ser afetados ao uso comum de todos
os habitantes, isto , ao domnio pblico, em lugar de concedidos aos particulares, a
ttulo de ocupao privativa. No que respeita aos manguezais esses que integram o
domnio pblico martimo21 as aes predatrias poderiam facilmente ser afastadas
por uma atuao administrativa slida, aplicando o regime jurdico especfico.
Novo modelo de gesto desses bens pblicos poderia desde logo ser implementado, a
partir da legislao existente. Desde 1992, pelo menos, operou-se uma mudana na administrao dos terrenos de marinha, quando o rgo gestor declarou expressamente a
proibio de inscrio de novas ocupaes que pudessem resultar em prejuzo preservao ambiental ou ocasionar a supresso do uso comum de reas pblicas22.
Todavia, at esse momento, a administrao dos domnios federais norteou-se por outros princpios e predominou a tica do lucro oramentrio23. Os terrenos de mangue,
por exemplo, aps terem sido aterrados de modo ilegal, foram sistematicamente considerados terrenos acrescidos de marinha e concedidos aos particulares para proporcionar receitas aos cofres federais. O Decreto-Lei n 1561, de 13 de julho de 1977, a pretexto
de regularizar a ocupao dos terrenos de marinha, ainda conferiu ao ento Servio do
Patrimnio da Unio, rgo da administrao federal titular da jurisdio sobre todos os
bens do domnio privado da Unio, melhores condies para rentabilizar esse patrimnio.
Na mesma direo, o Decreto Legislativo n 2398/88 e a Lei n 9636/98 contm disposies que, como a progressiva regularizao das situaes de fato, culminam na possibilidade ampliada de alienao de direitos a particulares sobre os bens costeiros.
Resumindo, poder-se-ia de imediato adotar uma diretriz de gesto, no sentido de que os
terrenos de marinha que se encontram vagos ou ocupados de forma irregular, independentemente da necessria reforma legislativa do seu regime jurdico24, sejam afetados ao
domnio pblico martimo, proibindo-se o respectivo aforamento e ocupao, salvo para
a realizao de projetos e atividades definidos em regulamento que sejam considerados
de interesse pblico, como o desenvolvimento de equipamentos coletivos de lazer e
turismo, entre outros.
Revivendo-se antigas praxes do direito colonial, as margens do mar (terrenos de marinha e acrescidos), em grande parte dos casos, devem ser concedidas aos municpios
onde esto situadas para criao de reas verdes e estabelecimento de logradouros
pblicos nos centros urbanos.
O legislador brasileiro tem evitado at ento enfrentar a necessidade de fazer apropriao pblica dos espaos que devem ser protegidos. E, assim, tambm tem facultado o
exerccio da gesto perdulria dos bens pblicos do patrimnio imobilirio natural (Machado, 1988; 33). Essa indiferena compromete o futuro das polticas de gerenciamento
costeiro, porquanto, com a alta especulativa dos preos da terra, os pases no tero
como dispor dos recursos necessrios para implementar ao fundiria.
Tal atitude torna-se paradoxal, num pas com srias restries oramentrias, mas parece ser proporcional crise permanente do setor pblico, tpica do nvel insuficiente de
desenvolvimento. Situao semelhante foi observada no incio da dcada de 1980 no
contexto europeu. Ao passo em que os estados mais avanados, desde as duas dcadas
anteriores, j empreendiam ao sistemtica de aquisio de terrenos para preserv-los
da degradao e consagr-los ao uso pblico25, outros pases europeus, com estgio de
desenvolvimento inferior, pouco interesse manifestavam na conservao ou aquisio
de direitos reais sobre os espaos costeiros.
Um exemplo de estratgia a ser desenvolvida em direo recuperao e ampliao do
domnio pblico proporcionado pela legislao francesa quanto aos terrenos acrescidos, tirados do mar por meio de aterros. A Lei n 63-1178, de 28 de novembro de 1963,
prescreveu a incorporao ou afetao ao domnio pblico martimo, dos terrenos artificialmente conquistados ao mar, ressalvadas as concesses outorgadas de forma legitima, e os direitos adquiridos de particulares.
A Ley de Costas, da Espanha, destaca-se igualmente, por ter operado uma redefinio do
domnio pblico, disciplinando sua utilizao e consumando ex novo a sua ampliao
sobre praias, dunas e reas midas litorneas. A Lei n 22/1988, repudiando a privatizao
da costa, ps termo aos abusos na outorga de ttulos de uso responsvel pelo latifundismo
concesional (Vsquez, 1990; 66).
PROJETO ORLA
Essa medida foi estendida mais tarde pela Lei Litoral, de 3 de janeiro de 1986, nos
Departamentos do Ultramar, reserva fundiria chamada zona dos cinqenta passos
geomtricos (cinquante pas du Roi) constituda por faixa de terreno equivalente a
81,20m de largura contados a partir do limite das guas, que, como os terrenos de marinha brasileiros, era classificada, anteriormente no domnio privado do Estado e suscetvel de alienao (Auby, 1990; 159).
78
No Brasil, a Constituio de 1988 no correspondeu s aspiraes no sentido da ampliao do domnio pblico. Durante o V Simpsio de Direito Ambiental (Curitiba, 1987)
propugnou-se que a nova Carta declarasse pertencentes ao domnio pblico natural da
Unio, as praias, os mangues, as dunas, os terrenos de marinha e seus acrescidos, as
margens dos rios, as falsias, os promontrios e as restingas litorneas, com ressalva
apenas dos direitos privados que sobre esses bens se houverem constitudo legitimamente at essa data. Propunha-se, outrossim, que as rendas obtidas com a gesto desses bens fossem aplicadas na conservao da natureza. Uma poltica de ampliao do
domnio pblico afigura-se ainda mais necessria quando se observa no sentido oposto
uma extenso trs relle de lappropriation prive (Malafosse, 1973).
Sem embargo, pelo menos uma evoluo constitucional no Brasil ocorreu, na disciplina
da titularidade dos bens pblicos, com a expressa incluso das praias do mar no domnio federal. Fato novo tambm o contido no inciso VII, do art. 20, da Constituio,
referente ao domnio federal dos terrenos de marinha e seus acrescidos26.
Atualmente, o art. 20, inciso IV, da Constituio Federal de 1988, estabelece que as praias martimas so bens da Unio; nota-se, porm, que o dispositivo no tratou da questo
do regime aplicvel, isto , se constituem bens patrimoniais ou dominicais, ou, ao contrrio, do domnio pblico. Bem verdade que essa classificao j era deduzida do art.66,
inciso II, do Cdigo Civil, de acordo com a tese pela qual as praias do mar entram no
mesmo regime jurdico que as guas sobrejacentes; ou seja, incluem-se no domnio pblico federal.
O conceito de praias, introduzido pela legislao espanhola, inclui expressamente as
dunas27. , pois, oportuno efetuar a comparao do conceito legal de praia na Espanha
com o dispositivo correspondente da legislao brasileira.
No Brasil, o 3, do art. 10, da Lei n 7.661/88, conceitua a praia como a rea coberta e
descoberta periodicamente pelas guas, acrescida da faixa subseqente de material
detrtico, tal como areias, cascalhos, seixos e pedregulhos, at o limite onde se inicie a
vegetao natural, ou, em sua ausncia, onde comece outro ecossistema. Embora com
diferentes elementos, a similitude entre os dispositivos em comparao fcil de demonstrar.
79
Em face dessa premissa, e para no estruturar o modelo de gerenciamento costeiro apenas em bases normativas constritivas, novas formas de adeso e participao, alcanadas
por intermdio de subsdios e incentivos, devero ser desenvolvidas.
Uma poltica de gesto do patrimnio da Unio na Zona Costeira, centrada no princpio
da economia e raridade dos espaos naturais que o constituem, e que lhes reconhea
um valor de uso coletivo como pertencentes a uma universalidade, reconhecida inclusive como bem de uso comum do povo (art. 225, da Constituio), coincide com os objetivos pretendidos pela gesto integrada do litoral.
A outorga de prerrogativas de uso dos bens federais na Zona Costeira pode no ser
apenas perfeitamente conciliada com os programas de gerenciamento costeiro, mas
assumir o papel de verdadeiro instrumento de efetivao das conseqentes polticas
pblicas.
A evoluo preconizada implica a transio de um enfoque passivo de mero controle
das situaes de fato, para uma abordagem voluntarista de engajamento em metas de
gesto comuns e no setorizadas.
A criao de estruturas intersetoriais na administrao brasileira, com aproveitamento
dos rgos existentes, poderia solucionar as falhas na gesto do patrimnio litoral
brasileiro, harmonizando a atuao dos rgos pblicos e controlando a atividade privada. Sob o aspecto organizacional, fundamental que a competncia atribuda ao rgo atualmente denominado Secretaria do Patrimnio da Unio, para gerir terrenos de
marinha, mangues, dunas, acrescidos e ilhas, esteja em sintonia com as atribuies dos
rgos federais, estaduais ou municipais cuja funo seja a proteo do meio ambiente,
destinando-se esses bens conservao da natureza e preservao do equilbrio ecolgico das regies litorneas, sempre que necessrio.
Nessa perspectiva, o patrimnio federal na Zona Costeira tornar-se-ia mais apto a atender s necessidades sociais ou coletivas de maior amplitude, do que a formar receitas de
curto prazo para o errio.
Emprestando-se aos bens que compem esse patrimnio o carter de instrumento ou
alavanca dos mecanismos de gesto da orla martima, inmeras possibilidades de interveno aparecem. As terras litorneas da Unio sendo necessrias para diferentes usos
e atividades (turismo, transportes martimos e portos, culturas marinhas, atividades
industriais e desenvolvimento urbano), coloca a pessoa jurdica titular desses espaos
naturais em posio de determinar as condies pelas quais os bens litorneos podero
ser utilizados.
Nesse contexto, todo o suposto anacronismo da legislao patrimonial desaparece, sendo substitudo pela noo de que a propriedade pblica no deve ser preservada apenas pela funo que exerce, ou pode exercer, a de satisfazer interesses coletivos, mas
tambm pela sua natureza de reserva imobiliria, que permite ao poder pblico adotar
uma poltica ativa de interveno no mercado fundirio, freando a especulao que,
freqentemente, recai sobre os prprios bens pblicos.
PROJETO ORLA
Concretamente, a possibilidade de interveno surge tanto nos procedimentos de autorizao ou cesso para a utilizao dos terrenos de marinha e acrescidos, como pode ser
praticada na regularizao e inscrio de ocupaes ou na contratao da venda do
domnio til para a constituio da enfiteuse ou aforamento.
80
Uma gesto patrimonial eficaz dos bens pblicos costeiros pode suprir perfeitamente a
carncia de recursos pblicos para executar um programa de aquisio ou de ampliao
de espaos de uso pblico na orla martima, alm de se contrapor tendncia crescente
de atribuir-se judicialmente indenizaes desmedidas como compensao a particulares
pelas limitaes administrativas de cunho urbanstico ou ambiental.
3. Consideraes finais
Definindo-se o Projeto Orla como parte de um conjunto de aes tendentes efetivao
da gesto integrada da Zona Costeira, o Patrimnio da Unio se afirma, nessas reas,
como um dos instrumentos de fomento e viabilizao do planejamento e controle do uso
e ocupao do front martimo. Trata-se, assim, de tema que se relaciona aos aspectos
institucionais do gerenciamento costeiro, e o seu completo entendimento pode ser obtido mediante estudo da legislao comparada e da investigao sobre as tendncias do
direito internacional.
No presente trabalho, as alternativas e modelos de organizao administrativa para o
litoral foram considerados apenas em sentido prospectivo. Cumpria refletir sobre as
possibilidades de interveno a partir das estruturas organizacionais e dos poderes que
a administrao federal brasileira j dispe para alcanar os resultados visados.
Entre os mtodos de controle das intervenes humanas no litoral, excetuada a apropriao direta dos bens pelo poder pblico, destaca-se a imposio de limitaes administrativas incidentes sobre os usos e atividades que recaem sobre os bens imobilirios.
81
Notas
1 Sobre a lei francesa de 1986, foi dito que: sinspire des textes internationaux relatifs au littoral en les
adaptant la volont nationale, et constitue de ce fait un pas vers llaboration dune stratgie internationale
de mise en valeur des espaces ctiers. Djeant-Pons, Maguelonne, Linsertion de la loi littoral du 3
janvier 1986 dans le droit international de lenvironnement relatif aux espaces ctiers. Colloque LA L OI
LITTORAL. Socit Franaise pour le Droit lEnvironnement. Actes du Colloque de Montpellier. Ed. Economica,
1986, p.56-90.
2 No Conselho da Europa nasceu uma idia de ordenamento do litoral com base na diviso daquele continente em trs regies (Bltico, Atlntico Norte e Mediterrneo): ayant chacune sa tte une autorit
charge dappliquer un plan directeur rgional. Les plans nationaux du littoral, labors pralablement
par chaque Etat, seraient ainsi cooordonns au niveau rgional, puis au niveau europen, conformment
aux objectifs de la charte europenne du littoral. Vide Van Teeffelen, Wim. STRATGIE EUROPENNE
DAMNAGEMENT DU LITTORAL. Conseil de lEurope, Strasbourg, Amnagement du territoire europen, Srie
dtudes, 1984, n47. Daprs Djeant-Pons, Maguelonne. Idem, p.89.
3 Son varias las polticas sectoriales de la EU que tienen un efecto positivo real o potencial sobre el medio
ambiente costero, en concreto las directivas sobre contaminacin, conservacin de la naturaleza y evaluacin
ambiental. Los Fondos Estructurales, por su parte, financian muchas actividades beneficiosas. No obstante,
los estudios y proyectos del programa de demonstracin indican que una parte importante de las polticas
de la EU no coincide com los objetivos de una gestin integrada de las zonas costeras, o no realiza el
potencial de apoyo a esse tipo de gestin que cabra esperar. Comisin Europea. HACIA UNA ESTRATEGIA
EUROPEA PARA LA GESTIN INTEGRADA DE LAS ZONAS COSTERAS. PRINCIPIOS GENERALES Y OPCIONES POLTICAS, Itlia, 1999, p.20.
4 Adotada pelo Comit dos Ministros, em 26 de outubro de 1973, na 225 reunio dos delegados dos
ministrios. O Conselho evocou a rart des zones ctires e a fragilit du littoral. Essa idia foi
retomada na Carta Europia de 1981 que declarou o litoral,un bien rare et fragile.
5 Esse texto d continuidade ao prescrito nas resolues ns 1 e 2, da 4 Conferncia Europia Ministerial
sobre Meio Ambiente, abrangendo les zones ctires, rives fluviales et lacustres, leur planification
amnagement et gestion en compatibilit avec lquilibre cologique (Atenas, 25-27 de abril de 1984).
Ver tambm a Recomendao n 5 18-23 setembro de 1985. As concluses do seminrio europeu
consagrado ao desenvolvimento e ordenamento das zonas costeiras realizado em Cuxhaven pelo
Comit Directeur pour Lamnagement du Territoire, 7-9 maio de 1985, contribuent mieux cerner la
problmatique de ces espaces. Vide Rapport du sminaire europen de Cuxhaven, Conseil de lEurope,
Strasbourg, Amnagement du territoire europen, Srie dtudes, 1986, n 48, p. 15-18).
6 A chave mestra dos planos de ao consiste na elaborao de dispositif juridique de caractre global qui
organise juridiquement et institutionnellement la coppration, chaque pollution tant objet dun protocole
technico-juridique. Falicon, M. 1981,17.
7 Fond sur une approche gnrale et transsectorielle des problmes environnementaux concernant les
zones marines et ctires, le programme pour les mers rgionales associe une valuation de la qualit du
milieu marin et des causes de sa dgradation des activits de gestion et de mise en valeur du milieu marin
et des zones ctires. Des instruments juridiques rgionaux ainsi que des programmes dactivits concrtes
sont simultanment mis au point. ... Lintrdependance qui existe entre les cinq composants,
interdisciplinaires, des plans dactions (valuation, gestion, parties juridiques, institutionnelle et financire)
renforce lunit de la dmarche: les activits dvaluation permettent de cerner les problmes exigeant
une attention particulire au niveau de la gestion et de la rglementation, les mesures de gestion sappuient
sur les informations scientifiques, et les accords juridiques renforcente la coopration intertatique. Les
dispositifs institutionnels ainsi que les aspects financiers sous-tendent lensemble de ces iniatives. U.N.E.P.
Guidelines and principles for the preparation and implementation of comprehensive action for the protection
and development of marine and coastal areas of regional seas U.N.E.P Regional seas reports and studies,
n15, U.N.E.P, 1982.
9 En las zonas costeras slo se puede construir de acuerdo con un plan aprobado de playas (vanse les
disposiciones de los artculos 7 a 10). Lo mismo rige par divisiones, incluidas parcelacin y venta o alquiler de
una parte de una propiedad. (article 1). Las edificaciones, construcciones o cercados no podrn efectuarse
ms cerca del mar que a 10 metros medidos en el plano horizonal en marea alta desde la orilla, y tampoco
podrn ser reformados esencialmente. (article 3). Ibid. CEOTMA, p.128.
PROJETO ORLA
8 Princpio desenvolvido no mbito do relatrio do governo francs, PERSPECTIVES POUR LAMNAGEMENT DU LITTORAL
FRANAIS. Paris, La Doc. Franaise, 1973, pp.25-41 et 233-257; foi sistematicamente retomado pela totalidade dos textos internacionais sobre a Zona Costeira.
82
10 No caso da China, por exemplo, o organismo State Oceanic Administration SOA, criado em 1964,
detinha atividades de coordenao, pesquisa, planejamento e preveno da poluio marinha, sobre
pesca, portos, transportes martimos, urbanismo, guas e energia. Zhijie , Fan. & R.P. Ct. 1990;307, sem
absorver, contudo, as competncias especficas de outros rgos.
11 exigida igualmente a descrio da estrutura proposta, discriminando os diferentes nveis de responsabilidade. O rgo estadual deve ser dotado de poder de polcia, inclusive fiscal (Idem 1455, d).
12 Relacionam-se ao Decreto-Lei os seguintes: Portaria n 767, de 30.12.96 que aprova as normas tcnicas de
referncia a serem observadas nos POOCs; o Decreto-Lei n 302, de 26.9.1990, o qual define o regime de
gesto urbanstica do litoral, estabelecendo os princpios a que regem a ocupao do uso do solo, o acesso
ao litoral, a instalao de infra-estrutura, entre outros; Decreto Regulamentar Regional n 22/96/A, de
26.4.1996, que prev a constituio de comisso tcnica de acompanhamento de elaborao do POOC e
a Resoluo do Conselho dos Ministros n 86/98, de 10.07.1998, o qual aprova algumas linhas de orientao que consubstanciam a estratgia do governo para a orla costeira.
13 O plano de urbanismo pode ampliar essa limitao, alargando a faixa lorsque des motifs lis la sensibilit
des milieux ou lrosion le justifient , Lei Litoral n86-2, de 3 janeiro de 1986, que introduziu o art.1464, inciso III, do Cdigo de Urbanismo.
14 En el marco del respeto general a los derechos legalmente adquiridos, el criterio bsico que se utiliza
consiste en estabelecer la plena aplicabilidad de las disposiciones de la ley sobre la zona de servidumbre de
proteccin y de influence nicamente a los tramos de costa que no estn urbanizados y en los que los
proprietarios del suelo no tienen un derecho de aprovechamiento consolidado conforme a la legislacin
urbanstica. Vide Exposio de Motivos da Ley 22/1988, LEGISLACIN DE COSTAS . Ed.Tecnos, Madri, 1990.
de assinalar que o artigo 73, da Lei espanhola sobre urbanismo, de 9 de abril de 1976 (Ley del Suelo), j
dispunha que nos stios de paisagem natural aberta como o litoral, proibida a construo cuja altura ou
volume impea ou limite a contemplao da paisagem.
15 Em outras palavras, trata-se da aplicao do principe de disponibilit. Djeant-Pons, Maguelonne. LES
ZONES CTIRES EN DROIT INTERNATIONAL DE L E NVIRONNEMENT. Actions pour la mise en valeur des zones ctires
mditerranennes. Thse Doctorat dEtat en Droit. Universit de Montpellier I, 1985, 715 pages, p. 439.
16 nesse sentido ento que a noo jurdica do domnio pblico martimo se apresenta como uma arma
preciosa, pois, nos sistemas jurdicos em causa, o Estado, no sendo o proprietrio das zonas a proteger,
poder-se-ia ver compelido a indenizar os particulares pelas restries impostas aos seus direitos, realizando
grandes e desnecessrias despesas. Vide Dufournet, Paul. Le Littoral de lOcan Atlantique et de la
Manche, in PENN AR BED, vol. 10, n 83, fascculo 4, dezembro de 1975, p.177-180.
17 Findley , Roger W. & Daniel A. Farber. ENVIRONMENTAL LAW , 1988:325. No caso Marks v. Whitney (6 Cal. 3d
251, 98 Cal.Rptr. 790, 491 P.2d 374 [1971]) decidiu a Corte Suprema que qualquer vizinho est legitimado
a opor-se drenagem ou desenvolvimento de rea mida, cuja preservao no estado natural tenha base
no public trust,
83
18 ...held that fencing beach land violated a property interest on the parte of the public deriving from
longstanding custom State ex. rel. Thornton v. Hay , 254 Or. 584, 462 P.2d 671 (1969) ...held that
fencing beach land violated a property interest on the part of the public deriving from longstanding
custom State ex. rel. Thornton v. Hay , 254 Or. 584, 462 P.2d 671 (1969).
19 Esses instrumentos foram esquematizados da seguinte forma: 1) Instruments damnagement: amnagement public; - interdictions et restrictions en matire de construction. 2) Instruments fiscaux: taxe foncire; - taxe annuelle sur la valeur des sites; - taxe sur les plus-values foncires; - taxe sur les droits
de construction; - dgrvement dimpt lorsque les terrains sont vendus aux pouvoirs publics; - taxe de
dveloppement. 3) Instruments de march: - achat de terrains sur le march libre; - change de terrains;
- vente de terrains; - utilisation de socits damnagement prives ou semi-publiques; 4) Instruments de
soutien financier - prts ou subventions aux autorits locales pour lacquisition de terrains; - conditions
spciales pour les prts pour lacquisition de terrains; - versements compensatoires au moyen dobligations
dEtat ou municipales; 5) Instruments administratifs: - nationalisation ou municipalisation des terres; remise obligatoire de zones publiques aux pouvoirs locaux sans compensation; - confiscation des plus-values
en cas dexpropriation; - limite des droits dacquisition de terrains; - rglementation du prix de terrains; droits de premption; - relotissement obligatoire; - lgislation visant protger les zones de beaut
naturelle et dintrt historique; - banque de terrains ( lchelon local, rgional et national); - mise en
commun des terrains; - location de terrains; - cadastre; - valuation des terrains; - personnel comptent et
administration efficace dans le domaine foncier; - programmes de politique foncire pour les pouvoirs
locaux; - recherche dans le domaine de la politique foncire.Conseil de lEurope. LES ZONES CTIRES, RIVES
FLUVIALES ET LACUSTRES: LEUR PLANIFICATION, AMNAGEMENT ET GESTION EN COMPATIBILIT AVEC LQUILIBRE COLOGIQUE. Strasbourg,
MEN 4 (84) 2, 1984.
20 Tambm na Inglaterra, amplo plano de defesa do patrimnio costeiro vem sendo implementado pela
Countryside Commission, sob a forma de recomendaes aos poderes locais: so 34 reas selecionadas,
denominadas Heritage Coasts e que contam em mdia 35Km de extenso, representando 27% da orla
martima; a poltica de gesto dos Heritage Coasts visa solucionar os problemas de uso e ocupao,
preservao e desenvolvimento das zonas litorais.
21 A Ordem Rgia de 1678 dizia expressamente que os mangues eram de domnio da Coroa: estes mangues
eram de minha regalia por nascerem em salgado, onde s se chega o mar e com a enchente serem muito
necessrios para conservao desse povo, engenho e navios. Mas os mangues so de domnio pblico
martimo, no apenas porque leis antigas os tenham classificado nesse regime; que, como as praias do
mar, esto os mangues sujeitos influncia das mars. No se confundem, pois, com os terrenos de
marinha, que, pelo direito atual, so bens dominicais ou de domnio privado da Unio. Pertencendo ao
domnio pblico da Unio, os mangues so inalienveis e imprescritveis, no implicando transferncia ao
domnio privado a realizao de aterros sobre essas reas.
22 Vide Portaria n 583, de 12 de agosto de 1992, do Ministro da Fazenda. O art. 3 veda a ocupao que
concorra ou tenha concorrido para comprometer a integridade das reas de uso comum do povo.
23 Essa preocupao com o lucro oramentrio no exclusiva da administrao fazendria brasileira, pois,
mesmo na Frana, constata-se a existncia de contradies entre os fins de preservao e utilizao do
litoral no interesse geral, e a gerao de receitas para a Fazenda pblica. De plus en plus, ladministration
est public, quite sacrifier quelque peu laffectation au public Moderne, Franck. La protection du
domaine public maritime et le rgime des plages. LA PROTECTION DU LITTORAL,. 2meColloque de la SFDE.
Publications Pr. Spc. Lyon, 1979, p. 94.
24 Tramitou durante muito tempo no Congresso Nacional projeto de lei de autoria do deputado capixaba Feu
Rosa, dispondo sobre o regime jurdico dos terrenos de marinha (Projeto de Lei n 543, de 1979, Cmara
dos Deputados). O projeto, entre outros absurdos, favorecia a privatizao das praias, facilitando tambm
a apropriao por particulares dos terrenos acrescidos naturais e dos aterros artificiais sobre o mar.
Recentemente, Projeto de Lei n 4.316, de 2001, do Senador Paulo Hartung, quer retirar, ainda que de
modo parcial, a titularidade da Unio sobre os terrenos de marinha, transferindo-a para os municpios.
25 Curieusement dautres Etats, parfois moins avancs conomiquemente, ne se proccupent pas dacqurir
considrant, soit que ce nest pas ncessaire, (mais il risque dtre trop tard) soit que cela est trop
onreux. Prieur, Michel. LE DROIT APPLICABLE AUX ZONES CTIRES, RIVES FLUVIALES ET LACUSTRES. tude prsente
para la dlegation de la France. Conselho da Europa Strasbourg, 1984 (4 Conferncia Ministerial Europia sobre o Meio Ambiente, Atenas, 25-27 abril, 1984), 29 pginas, p.15)
26 Mas a remio ou venda do domnio direto de bens aforados prevista no caput do art. 49 das disposies
transitrias, no se aplica aos terrenos de marinha e seus acrescidos, como estabelece o 3, do mesmo
dispositivo. Os diversos incisos do art. 20, da CF, referem-se apenas titularidade dos bens federais que ali
aparecem reunidos, porm, sem distino do respectivo regime jurdico. O regime jurdico de tais bens
quando no possa ser deduzido do prprio texto constitucional ser reconhecido pelo que dispuser a
legislao ordinria.
PROJETO ORLA
27 Praias so as zonas de depsito de materiales sueltos, tales como arenas, gravas o guijarros, incluyendo
escarpes, bermas y dunas, tengan o no vegetacin, formadas por la accin del mar o del viento marino u
otras causas naturales o artificiales (Art. 3.1.b, Ley de Costas, da Espanha).
84
Anlise econmico-ambiental
no espao da orla martima
Maurcio de Carvalho Amazonas
MINISTRIO DO MEIO AMBIENTE, SECRETARIA DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL
1. Introduo
A gesto ambiental desenvolveu-se, tradicionalmente, a partir de mecanismos
institucionais de controle direto das variveis ambientais, impondo limites quantitativos
ao uso dos recursos ambientais como, por exemplo, o estabelecimento de limites mximos para a emisso de poluentes industriais, a proibio da extrao de determinados
recursos florestais passveis de extino, a obrigatoriedade da manuteno de 20% de
reserva florestal em propriedades agrrias etc. Tais mecanismos de controle, impostos a
partir da autoridade ambiental reguladora, muitas vezes mostravam-se de elevados custos de implementao e fiscalizao, bem como conflitantes com a realidade social e
econmica sobre a qual se aplicavam.
Ao longo dos anos mais recentes, a gesto ambiental passa progressivamente a incorporar as variveis econmicas e sociais como peas-chave na gesto. Do ponto de vista da
economia, a utilizao de instrumentos econmicos coloca na ordem do dia questes
como a adoo de impostos de poluio, cobrana pelo uso da gua, licenas de emisso de gases de efeito estufa etc; j do ponto de vista social, cada vez mais a gesto
ambiental passa a ser descentralizada e realizada em parceria com os diferentes segmentos sociais. A compreenso da dimenso econmica e da dimenso social nas diferentes
opes normativas torna-se, assim, imprescindvel, ao passo que os diferentes agentes
econmicos e sociais devem progressivamente assumir o papel ativo na gesto ambiental.
A anlise econmica e a ampla participao da sociedade mostram-se como elementos
fundamentais para a gesto ambiental.
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Insere-se nesta perspectiva o Projeto de Gesto Integrada da Orla Martima, o qual prev
uma fase de diagnstico, enquadramento e a elaborao de plano de interveno que
ir efetivar o cenrio de uso desejado para esse espao.
A anlise econmico-ambiental, objeto deste trabalho, ser utilizada como uma ferramenta para auxiliar o processo de tomada de deciso, especialmente nas situaes mais
conflitantes, onde a soluo pode depender da definio de usos a serem estimulados
e/ou desconstitudos.
A anlise econmica dos recursos ambientais aplicada pelas normas convencionais (teoria neoclssica) fundamenta-se na idia de que tais recursos, ao serem utilizados, proporcionam benefcios a quem deles faz uso, assim como as perdas ou danos ambientais
representam custos a quem os utiliza ou poderia vir a utiliz-los. Porm, como os recursos ambientais so bens pblicos, no h mercados privados para esses bens, e, portanto,
os custos e benefcios desses recursos no se expressam na forma de preos de mercado.
Por exemplo, uma indstria que polui um rio tira benefcios do ambiente, pois pode se
livrar de seus efluentes, mas, ao mesmo tempo, provoca outros custos populao que
tambm se utiliza da mesma gua. Como a gua um bem pblico livre e no um bem
adquirido no mercado, a indstria que polui no paga pelos benefcios que obtm e,
muito menos, pelos custos que gera. Esses custos e/ou benefcios sociais, externos ao
mercado, so chamados externalidades, as quais so classificadas como negativas ou
positivas, dependendo das circunstncias como se apresentam.
Deste modo, nesta viso da economia convencional, para que os problemas ambientais
sejam solucionados e os recursos ambientais utilizados da melhor forma, do ponto de
vista social, necessrio, ento, internalizar estas externalidades, ou seja, fazer com que
aqueles que usufruem tais benefcios, ou que provocam tais custos, paguem por isso
(princpio do poluidor pagador ou princpio do usurio pagador). Para isso, faz-se necessrio realizar a valorao desses custos e benefcios ambientais bem como sua incluso nos clculos econmicos.
O aspecto problemtico de tal abordagem convencional, todavia, consiste no fato de
que, nessa viso, os valores dos custos e benefcios ambientais so definidos a partir da
manifestao subjetiva dos indivduos, em termos do quanto estariam dispostos a pagar,
em valores monetrios (conceito de disposio-a-pagar), por recursos ambientais sadios; ou seja, o valor de uma praia limpa corresponde a quanto seus usurios estariam
dispostos a pagar para dela usufruir. O valor de uma espcie em extino, alm de
ganhos econmicos que possa proporcionar, corresponde a quanto os indivduos estariam dispostos a pagar apenas para evitar sua extino.
Ao procurar uma abordagem de anlise econmica ambiental que guarde maior relao
com a busca pela sustentabilidade no uso dos recursos ambientais, pode-se adotar o que
se denomina abordagem institucional-ecolgica, que parte de critrios tcnicos, cientficos e ecolgicos - e de critrios sociais para o enquadramento da utilizao desses recursos.
Assim, uma vez definidas pelas instituies as vrias alternativas de utilizao de
determinado recurso ambiental, a anlise econmica consistir, basicamente, em confrontar os valores dos diferentes custos e benefcios presentes nessa ou naquela
proposio .
PROJETO ORLA
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viso
convencional
(neoclssica)
viso
institucional
ecolgica
valor monetrio
(determinado a priori
pelas preferncias dos
indivduos)
internalizao
escalas e padres
(Determinados por
critrios tcnicos para
a sustentabilidade)
internalizao
anlise
escalas
(custobenefcio)
anlise
valores
monetrios
(multicritrio)
(a serem definidos a
posteriori pela
atividade econmica)
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Tabela 1A: Principais variveis econmicas consideradas para a anlise no contexto da orla
1. Determinados pelo mercado
1.1 ganhos econmicos privados geradores de presso pelo uso dos recursos naturais e pela
ocupao de reas urbanas:
- valorizao imobiliria da terra;
- uso residencial urbano;
- uso residencial periurbano e rural (segundas residncias, chcaras de lazer);
- empreendimento de lazer, turstico e/ou de hotelaria;
- uso agrrio;
- uso industrial;
- atividade porturia (privada ou pblica);
- estruturas de apoio nutico;
- uso econmico de recursos ambientais (minerais, hdricos, florestais e pesqueiros etc.).
1.2 ganhos econmicos privados geradores de presso por conservao de condies naturais:
- valorizao imobiliria devida s qualidades ambientais naturais;
- manuteno de reas naturais para atratividade turstica e de hotelaria;
- atividades extrativas sustentveis e/ou dependentes das qualidades ambientais naturais;
- empreendimentos ecotursticos;
- patentes genticas biodiversidade.
PROJETO ORLA
2.1 custos pblicos geradores de ganhos sociais e geradores de presso de uso de reas
naturais:
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2.2 custos pblicos geradores de ganhos sociais e geradores de presso por conservao de
reas naturais:
- gastos pblicos em reas de lazer, esporte e turismo, ou unidades de conservao; e
- captao de recursos hdricos.
3. Encadeamentos Econmicos
3.1 das atividades privadas:
- renda;
- emprego;
- efeitos sobre outros elos na cadeia.
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2. Custos Sociais
- em bem-estar e lazer perda da atratividade da orla para o bem-estar e lazer;
- em cultura perda de identidade cultural e histrica e deteriorao de stios histricos e culturais;
- em sade pblica doenas transmissveis por contaminao e intoxicao por poluentes na praia e mar;
- em educao perda de elementos relevantes para o processo educativo;
- catstrofes naturais: tempestades, eroso e inundao.
1) Identificao e classificao das diferentes formas de propriedade na orla segundo o tipo de uso, bem como identificao e classificao das diferentes formas de
apropriao dos espaos de praia e de mar, segundo os diferentes usos especficos. A tabela 2 apresenta uma caracterizao de usos para cada tipo de orla. Cabe
PROJETO ORLA
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frisar que essa listagem de usos constitui uma primeira aproximao, e deve ser
complementada, conforme ocorrncias locais, registradas durante a descrio
paisagstica;
2) Ordenamento das variveis econmicas (ver tabelas 1A e 1B) segundo os tipos de
uso/apropriao/propriedade e sua associao com os tipos de determinao econmica (benefcios e custos monetrios e no-monetrios) privadas e pblicas,
utilizando para tal ordenamento uma estrutura matricial, conforme a tabela 2.
Tabela 2: Proposta de classificao da orla segundo tipos de uso ou apropriao dos espaos.
Classe A
1. Unidades de conservao pblicas ou particulares, predominando as categorias de proteo integral
2. Praias isoladas (res nulis - terra de ningum), com mais de 50% de sua totalidade formada de vegetao
nativa preservada
3. Reflorestamentos particulares
4. Pequenas vilas isoladas compostas por populao tradicional, com mais de 50% da rea formada de
vegetao nativa preservada
5. Pequenas vilas ou localidades isoladas, com habitaes horizontais e mais de 50% da rea formada de
vegetao nativa preservada
6. Complexos hoteleiros isolados (resort) em meio a reas predominantemente nativas
7. Complexos de lazer isolados (incluindo eas de camping) em meio a reas predominantemente nativas
8. Chcaras de lazer (acima de 5.000m2) ou loteamentos ambientalmente planejados, com mais de 50% de
sua rea com vegetao nativa preservada
9. Stios, fazendas e demais propriedades agrcolas e/ou extrativistas, que possuem mais de 50% de sua rea
formada com vegetao nativa
10. Instalaes militares em menos de 50% de sua rea, com o restante formado de vegetao nativa
preservada
11. Unidades mineradoras pontuais, no poluentes, cuja expanso esteja limitada a 5% da rea total, sendo o
restante formado de vegetao nativa preservada
Classe B
1. Unidades de conservao pblicas ou particulares, predominando as categorias de uso sustentvel
2. Reflorestamentos particulares
3. Maricultura de pequeno e mdio porte
4. Complexos hoteleiros ou de lazer, isolados, cujo entorno seja constitudo, parcialmente, por reas de vegetao nativa conservada e o espao restante dedicado produo agrcola e/ou atividades de lazer isoladas
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5. Stios, fazendas e demais propriedades agrcolas e/ou extrativistas, que possuam menos de 50% da rea de
vegetao nativa conservada ou preservada
6. Populaes tradicionais, cujo espao habitado seja menos de 50% do seu total formado de vegetao
nativa conservada
7. Loteamentos/ balnerios horizontais ou mistos, isolados entre si, entremeados por reas cobertas de
vegetao nativa e/ou plantaes (uso misto - preponderantemente residencial)
8. Pequenos centros urbanos horizontais ou mistos
9. Instalaes militares com menos de 50% de sua rea ocupada formada de vegetao nativa preservada ou
conservada
10. Indstrias isoladas, com menos de 50% de sua rea ocupada formada de vegetao nativa preservada ou
conservada
11. Portos e/ou terminais isolados, prprios para embarcaes de pequeno e mdio porte, com menos de
50% de sua rea ocupada formada de vegetao nativa preservada ou conservada
12. Unidades mineradoras pouco ou no poluentes, que mantenham ao menos de 50% do seu espao total
com vegetao nativa preservada ou conservada
Classe C ou B
1. Habitacional exclusivamente (com primeira e segunda residncia)
2. Habitacional predominantemente (com primeira e segunda residncia)
3. Mistos habitacionais (com primeira e segunda residncia), comerciais, servios, indstrias
4. Exclusivamente estabelecimentos pblicos ou privados de interesse social, como escolas, hospitais, asilos,
prises e outros
5. Maricultura de pequeno, mdio ou grande porte
6. Hoteleiros ou afins exclusivamente (hotis / resorts, colnias de frias, pousadas)
7. Complexos de lazer, exclusivamente (como parques temticos, parques urbanos, etc.)
8. Mistos hoteleiros e outras atividades
9. Distritos ou complexos industriais, com usos industriais exclusivamente
10. Distritos ou complexos industriais e com usos diferentes
11. Porturios exclusivamente
12. Mistos porturios e atividades industriais.
13. Mistos porturios e atividades diversas (comrcio, indstria, habitao e servios)
14. Instalaes militares, integralmente
15. Explorao mineral
Na matriz de usos econmicos, as linhas referem-se aos tipos de uso/apropriao/propriedade, as colunas referem-se aos diferentes benefcios e custos associados a cada
forma de uso/apropriao/propriedade, sobre os quais devem ser feitas trs distines:
a) entre benefcios e custos privados e pblicos o uso de determinado espao da
orla pode gerar benefcios/custos tanto a particulares, como tambm ao poder
pblico;
b) entre aqueles benefcios e custos gerados ao proprietrio, a terceiros (lembremos
que o uso no se restringe posse de propriedade), sociedade, por relaes de
encadeamento. Renda, emprego e efeitos sobre outros elos na cadeia econmica.
c) entre benefcios e custos monetrios e no-monetrios.
Esta matriz ser o instrumento utilizado para a anlise, conforme detalhamento descrito
adiante.
Relao de usos que podem ser objeto de anlise na matriz de usos econmicos
Usos das propriedades
11. Condomnios fechados
12. Pousadas
13. Hotis/ Colnias de frias
14. Complexos de lazer
15. Chcaras de lazer
16. reas de propriedade ou reserva de populao
tradicional
17. reas naturais particulares
18. Unidades de conservao
19. Praias isoladas de posse particular
20. Praias isoladas res nulis (terrra de ningum)
PROJETO ORLA
1. Unidade porturia
2. Equipamento de apoio a embarcaes
3. Unidade industrial
4. Unidade mineradora
5. Outras obras de infra-estrutura
6. Vias pblicas
7. Estabelecimentos comerciais
8. Outros estabelecimentos (escolas, hospitais etc.)
9. Residncias particulares (1)
10. Segundas residncias
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Usos da praia
1. Comrcio ambulante
2. Comrcio de praia instalado
3. Banhistas
4. reas de esporte de praia
5. Outras atividades de lazer de praia
6. Apoitamento
Usos do mar
1. Banhistas
2. Surf
3. Banana-boat
4. Jet ski
5. Wind-surf
6. Mergulho
7. Veleiros
8. Barcos de passeio
9. Transatlnticos
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com base nas especificidades da situao levantada, montar a matriz de uso econmico. Uma vez identificados quais os elementos relevantes para a situao em
questo, prepara-se uma matriz para o cenrio baseado nos usos vigentes dos
recursos ambientais e outra matriz para o cenrio baseado nos usos esperados,
resultantes da implementao de norma, plano ou projeto decorrentes do
enquadramento da orla. Como usos esperados devem ser considerados: 1) aqueles
usos que permanecem aps a adoo da norma e 2) os usos que surgem como
desdobramento da adoo da norma (enquadramento da orla).
Obtendo as informaes
Uma vez identificados os vrios usos, existentes ou potenciais, a serem analisados, devemos ento encontrar diferentes tipos de ganhos (benefcios) e perdas (custos) a eles
associados, os quais sero mostrados a seguir:
De uso direto de terceiros: No apenas o uso por proprietrios, mas tambm o uso
de terceiros implica diferentes formas de receita e custos ao poder pblico, tal
como no item anterior.
Dos encadeamentos sociais: idem aos dois itens acima.
PROJETO ORLA
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Salientamos que a AMC pode vir a constituir uma ferramenta complexa, ao passo que
nosso problema requer um instrumental o mais simplificado possvel, a fim se ser aplicvel e replicvel gesto da orla, a ser realizada localmente. Isso implica a busca de um
ponto de equilbrio intermedirio podendo, todavia, incorrer-se em risco tanto na adoo de simplificaes to excessivas, que impeam a realizao de uma anlise adequada, quanto o oposto, de oferecer-se um mtodo que, devido sua complexidade, no
seja aplicvel. Cabe salientar que este no um problema exclusivo ao uso da AMC,
pois isso tambm ocorreria com diferentes outras abordagens econmicas que pudessem ser utilizadas. Assim, a proposio aqui apresentada funda-se nos princpios da
AMC, mas no constituir uma aplicao exaustiva e rigorosa da mesma.
No contexto dos usos da orla, diferentes proposies de utilizao (via planos, projetos
ou normas) de determinada rea possuem diferentes implicaes e podem ser vistas de
diferentes perspectivas. Por exemplo, uma certa alternativa A pode apresentar grandes
ganhos econmicos, enquanto a alternativa B apresentaria pequenos ganhos. Mas, por
sua vez, A pode apresentar srios comprometimentos ambientais e sociais, enquanto B
no os apresenta ou apresenta menores. J uma alternativa C apresenta ganhos econmicos inferiores a A mas superiores a B. Porm, enquanto os ganhos em A so
privadamente apropriados, os ganhos em C so convertidos em gerao de renda e
emprego local superiores a A. Todavia, C apresenta comprometimentos ambientais quase to significativos quanto em A, ambos maiores que em B. Assim, dizer se A prefervel a B ou este a C depende fundamentalmente do critrio, entre os vrios possveis, que
se esteja priorizando.
A isso adiciona-se a seguinte pergunta: quem deve estabelecer tais prioridades? Alm da
existncia de vrios critrios, o fato que contextos de multiplicidade de atores - que
o nosso caso implica em diferentes pontos de vista sobre a relevncia e peso de cada
critrio em particular.
O sentido fundamental de uma AMC o de buscar integrar os diferentes critrios segundo as perspectivas dos diferentes atores, visando estabelecer uma hierarquia de preferncias entre as alternativas em questo, embasando e apoiando a tomada de deciso.
Adotaremos o Mtodo Hierrquico (AHP Analytic Hierarchy Process), o qual consiste
em uma seqncia de procedimentos. No caso do Projeto Orla, que visa instrumentalizar
a tomada de deciso para implementar usos mais adequados para a orla em anlise, de
acordo com a proposta de classificao e definio de cenrios, a adoo do mtodo
segue a seqncia abaixo:
PROJETO ORLA
Objetivos especficos:
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Escala de comparaes
Saaty, 1998
Intensidade de importncia
Definio
igual importncia
mdia importncia
muita importncia
grande importncia
extrema importncia
2, 4, 6, 8
valores intermedirios
Reciprocidade
Critrio II
Critrio III
Critrio I
Critrio II
1/3
1/9
1/3
Critrio III
Critrio I
Critrio II
Critrio III
Prioridades
0,693
Critrio I
Critrio II
1/3
0,230
1/9
1/3
0,07
Critrio III
PROJETO ORLA
combinao e agregao das diferentes preferncias dos atores, o que, contudo, no uniformiza e nem elimina as diferenas. Tal resultado deve ser utilizado
como uma ferramenta de apoio para buscar-se o consenso de uma soluo
negociada para mitigao dos conflitos existentes.
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O Comit Gestor, com base nas informaes localmente disponveis e com base em sua
prpria experincia tcnica, deve realizar uma breve descrio da regio e de seus conflitos sociais e ambientais relevantes. Estas informaes devem ser buscadas na caracterizao preliminar e na descrio paisagstica realizadas na fase de diagnstico do
enquadramento. Esta primeira etapa de grande importncia, na medida em que a descrio explicita a seleo de problemas e alternativas que sero objeto da anlise.
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Com base no levantamento realizado, passa-se ento a identificar a adequao dos usos
existentes e a identificar usos alternativos potenciais.
A adequao dos usos existentes deve considerar:
1) Seu enquadramento frente aos marcos legais existentes;
2) Seu enquadramento frente aos critrios de enquadramento/ classificao estabelecidos pelo Projeto Orla.
Os usos alternativos potenciais devem considerar:
1) Os critrios de Classificao e suas respectivas recomendaes de uso estabelecidos pelo Projeto Orla;
2) As potencialidades e viabilidades econmicas existentes.
Com tais informaes, passa-se para a anlise comparativa do impacto dos diferentes
usos alternativos. O processo de identificao pode ser realizado pela prpria dinmica
de interao e envolvimento de atores
Neste momento, necessrio um maior detalhamento por parte do Comit Gestor, especialmente da Prefeitura, seguindo-se as orientaes definidas pelo Projeto Orla.
Com base nas informaes levantadas, podero, ento, ser elaboradas matrizes conforme o modelo apresentado. As matrizes devero ser direcionadas para as problemticas
previamente identificadas e em funo da existncia de duas ou mais diferentes alternativas de usos econmicos que possam ser comparadas. As matrizes apresentadas so
amplas e gerais, por isso devero ser selecionados apenas aqueles tens representativos
dos problemas e alternativas a serem analisados.
PROJETO ORLA
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Passo 7. Recomendaes
Os resultados das anlises permitiro o estabelecimento de recomendaes para a tomada de deciso pelo Comit Gestor da Orla. Tais recomendaes devero ser consideradas na elaborao do Plano de Interveno, especialmente aquelas que refletem aes
especficas como alternativas tecnolgicas, projetos executivos ou demandas normativas.
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Em suma, rejeita-se a idia (da teoria neoclssica) de que para a anlise econmica do
meio-ambiente necessrio, a priori, a valorao econmica (baseada esta nas preferncias dos indivduos) dos elementos ambientais em questo, para poder-se, a partir desta, proceder a um julgamento econmico e a tomada de deciso quanto utilizao dos
recursos ambientais. A abordagem institucional-ecolgica, ao contrrio, assume que os
valores relativos aos fatores ambientais no so dados, a priori, pelas preferncias ou
utilidades dos indivduos e sim dados a posteriori como resultante econmica dos diferentes arranjos sociais e institucionais e dos valores por esses formados, e que, deste
modo, o julgamento econmico e a tomada de deciso quanto utilizao dos recursos
ambientais devem ser realizados com base em critrios tcnicos e sociais que definam
utilizao sustentvel.