Domínguez. Orden Estatal en Pacífico Colombiano

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LA CONSOLIDACIN DE UN NUEVO ORDEN ESTATAL

EN EL PACFICO COLOMBIANO:
TITULACIN COLECTIVA
Y NUEVAS IDENTIDADES NEGRAS EN BUENAVENTURA
Marta Isabel Domnguez Meja
Cinco millones de hectreas en el Pacfico para los negros as no ms?

Si esa gente no da puncidasin dedal!
Mujer negra, lder comunitaria de lazo na rural de Buenaventura,
julio de2005
.\
La influyente compilacin de Gilbert Joseph y Daniel Nugent sobre

aspectos cotidianos de la formacin del Estado reaviv los debates sobre qu es y cmo se puede abordar "el Estado" en las ciencias sociales
0oseph y Nugent, 1994). La propuesta de pensar el Estado en una dimensin local y cotidiana pone en debate el concepto de un ente cen-
tral al que se le adjudica unidad y coherencia, permitiendo por el contrario explorar las contiendas de poder locales, la implementacin de
polticas sociales y las movilizaciones populares como parte de su proceso de formacin (Hansen y Stepputat, 2001). La mirada se enfoca
en la interaccin entre diferentes actores locales, representantes del
Estado, miembros de las comunidades, polticos, iritermediarios, acti-
vistas y acadmicos. Pensar el Estado en su dimensin local y cotidiana significa pensar cmo estos mltiples actores influyen tanto en la
implementacin de instrumentos de gobernanza y en la organizacin
de personas dentro de sistemas de poder y autoridad como en la construccin de subjetividades locales y la implernenracin de formas novedosas de actuar polti=ente (Shore y Wright, 1997; Agudo Sanchz, 2009). Pero pensar asuntos locales y cotidianos como parte de un
proceso de formacin del Estado tambin sugiere no abandonar por
completo la mirada a sistemas de poder y autoridad que constituyen
rdenes estatales ms amplios. Pensar cmo se consolida el Estado en
179
180
MARTA ISABEL DOMNGUEZ MEJA
lo local nos invita a enlazar de manera innovadora nuestras miradas

"micro" y ~'macro" y a teorizar sobre la relacin compleja entre actores
y sistemas sociales.
El presente captulo pretende explorar esta propuesta de mirar el
Estado en su dimensin local y cotidiana por medio del anlisis del
proceso de titulacin colectiva de las tierras que venan ocupando desde tiempo atrs las comunidades negras rurales del municipio de Bue, navenrura, en Colombia. Este proceso de titulacin colectiva comienza en 1992 con el diseo participativo de la ley de titulacin colectiva
(Ley 70 de 1993) y culmina para efectos de este texto en 2006, cuando
el gobierno nacional anuncia que se ha titulado colectivamente ms
de 90% del territorio "susceptible de titulacin". 1 Se argumenta que la
poltica de titular colectivamente las tierras de las comunidades negras
rurales y ribereas del Pacfico colombiano tuvo como efecto general
la introduccin de un orden estatal particular en esta regin, aumentando los mecanismos de control estatal sobre el territorio, la poblacin y los recursos del Pacfico. Sin embargo, los mecanismos mediante los cuales estas ;tuevas formas de ordenamiento territorial se ponen
en prctica no puci~en ser comprendidos slo con la interpretacin de
los efectos agregadbs df la titulacin. Las formas particulares en las
cuales los afrocolombianos se organizan para titular sus tierras, cmo
interpretan sus derechos especiales de autonoma y participacin y
cmo interactan con funcionarios estatales, tcnicos de la titulacin,
acadmicos y activistas en la implementacin de programas y proyectos locales, nos indica que este proceso de formacin del Estado es
mucho ms complejo, contingente y plural de lo que las perspectivas
globales pueden indicar.
.
Pensar la consolidacin del Estado como el proceso de introduccin de un orden estatal particular en el mbito local plantea retos metodolgicos importantes (Hansen y Stepputat, 2001). Por un lado, en
la implementacin de este tipo de polticas interactan actores con intereses variados que no obedecen directamente a una intencionalidad
destinada a aumentar el control estatal en el Pacfico. Los afrocolom1 Para obtener informaci6n complementaria sobre el contenido de la Ley 70 de
1993, vase dAnex:o 2 al final de este volumen.
CONSOUDACIN DE UN NUEVO ORDEN ESTATAL EN EL PAcFICO COWMBIANO
181
biano.s se plantean como poblacin "en resistencia" y reclaman autonoma territorial, y en ocasiones rechazan la presencia de grupos armados y del ejrcito en sus territorios. Los intermediarios y polticos
locales actan en muchos casos obedeciendo a intereses parciales y privados, tejiendo relaciones clientelares tanto con las comunidades
como con fi.mcionatios del gobierno. Por otro lado, sin embargo, parecera que "a pesar de" las posibilidades de interaccin y resignificacin
por parte de los actores implicados, estas polticas conservan dispositivos de poder que las hacen efectivos instrumentos de gobernanza. La
dificultad metodolgica de conectar estos aspectos de las polticas sociales reside .en que la mirada detallada de los procesos de implementacin implica un nivel de observacin local que permite dar cuenta de
la participacin de los diversos actores, pero nubla los mecanismos
concretos por medio de los cuales estas polticas son, a su vez, instrumentos de gobernanza.
Uno de los obstculos que dificultan vincular conceptualmente la
contingencia de las polticas sociales en el nivel local y su simultnea
capacidad de establecer un orden poltico particular es la manera en
que Estado y comunidad se han concebido como entidades tajantemente diferenciadas. Agudo Sanchz (2009) nos previene sobre el riesgo de caer en dicotomas estrictas entre gobernantes y gobernados, dominacin y resistencia, perpetradores y vctimas. No se trata, sin
embargo, de amalgamar a todos los actores que intervienen en los procesos poticos como si no estuvieran diferenciados en funcin de sus
vnculos con el gobierno~ con movimientos sociales, con organizaciones no gubernamentales, con comunidades de base o con comunidades acadmicas. El problema est en preconcebir divisiones categricas entre "el Estado" y "la comunidad", asumiendo que stas son dos
entidades discretas que operan con racionalidades ontolgicamenre
diferentes. Asumir estas diferencias nnbla algunos de los procesos ms
fascinantes del campo poltico, en los que las comnnidades con frecuencia resignifican su accin poltica demostrando gran capacidad de
innovacin, mientras que los actores del gobierno actan de maneras
qne difcilmente caben dentro de una tipologia ideal de racionalidad
burocrtica. As, los grupos que se plantean "en resistencia" retoman y
resignifican el lenguaje de la normatividad del Estado y, a su, vez los
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funcionarios estatales operan mediante relaciones informales que sobrepasan las lgicas de la accin burocrtica. Si nos ceimos rgidamente a la idea de que "las comunidades" actan de acuerdo con su
propio sistema de conocimiento "nativo", las capacidades de inriovacin poltica que han demostrado los pobladores del Pacfico no se podran analizar como algo diferente a un "deterioro" o una "instrumentalizacin" de este conocimiento "nativo". A su vez, si asumimos que
los funcionarios estatales operan slo de acuerdo con reglas explcitas y
formalizadas en sus estatutos, difcilmente podramos comprender los
mecanismos por medio de los cuales los actores estatales tejen relaciones y crean alianzas en el nivel local, alneando o cooptando a otros actores, o poniendo sus capacidades tecnocrticas al servicio de ciertos
sectores del movimiento social. Este proceso de alineamiento y cooptacin, formalmente entendido como "gobemabilidad", slo puede
comprenderse en su justa dimensin con el anlisis detallado de las reladones entre mltiples actores que intervienen en la accin poltica.
Sin embargo, el nfusis en la minucia de la accin poltica de los actores acarrea el riosgo de perder de vista procesos polticos ms amplios. Los estudios fJUe han optado por una mirada emogrflca a las
polticas sociales dJi1 c..:uenLa de relaciones complejas entre mltiples
participantes, funcionarios estatales, expertos, acadmicos, activistas,
lderes comunitarios y pobladores (Nuijten, 2003: 24). Aunque dicha
perspectiva pone de relieve los actores que intervienen en los escenarios de las polticas sociales y la complejidad de las relaciones entre stos, cae nuevamente en la dificultad de explorar, en un sentido ms
amplio, los sistemas polticos que se implementan con estas polticas.
No debemos apresurarnos a concluir que el Estado es "una concentracin de prcticas descentralizadas sin una agencia unificada ni un plan
medular", como tiende a hacerlo Nuijten al constatar que los funcionarios operan con una agenda de intereses propia y que las polticas
sociales se ejecutan de manera catica (2003: 15). En este captulo exploraremos la posibilidad de centrar la mirada en el complejo proceso
de la implementacin de la poltica de titulacin colectiva de tierras
para comunidades negras en el Pacfico colombiano, pensando simultneamente este proceso como parte de la consolidacin de un tipo
muy particular de Estado en el mbito local.
CONSOUDACIN DE UN NUEVO ORDEN ESTATAL EN EL PACFICO COLOMBIAN"O
183
DNDE OBSERVAR LA CONSOLIDACIN DEL ESTADO

EN EL MBITO LOCAL?
Las perspectivas que plantean acercarse a la esfera poltica local como

parte de un proceso complejo de consolidacin del Estado se han centrado en la implementacin de polticas sociales y en la introduccin
de un "orden" en la vida cotidiana de los sujetos (Shore y Wrigbt,
1997;Agudo Sanchz, 2009; Nuitjen, 2003). Estos sujetos a su vez son
actores en el proceso: incorporan, resisten y modifican aspectos de este
"orden" con resultados a veces insospechados. Desde esta perspectiva,
los puntos de partida importantes para la investigacin son los lugares
o "arenas" de implementacin de polticas pblicas, donde se da la interaccin entre los sujetos comnmente vistos como "comunidades" y
aquellos que se identifican como "el Estado" en el mbito local. Estos
lugares son, entre otros, las instancias de gobierno local, las escuelas,
los centros de salud, las oficinas de poltica agraria y las inspecciones de
polica. Por lo general, los estudios se enfocan en algn plan o programa de atenCin a la poblacin, siguiendo atentamente los procesos de
difusin, ejecucin y evaluacin de polticas (Rap, 2008).
Sin embargo, en el caso del Pacfico colornbianu y, ms concretamente,.de las zonas rurales del municipio de Buenaventura, estas "arenas" privilegiadas para la observacin no son las que nos van a dar las
claves del proceso de consolidacin del Estado en el mbito local. A
partir de los aos noventa del siglo pasado, el Estado no se consolid
en la regin mediante procesos de disciplinamiento de la poblacin
va la educacin, ni con el control de prcticas y consumos cotidianos a
partir de discursos sobre la salud y la enfermedad, ni con el registro de
poblacin y sus espacios de vivienda para la prestacin de servicios pblicos. Estas polticas de hecho presentaron tendencias de retraccin
ms que de expansin en el gasto pblico, acordes con el giro neoliberal ocurrido desde la dcada de 1990. As, la inversin social en el Pacfico continu siendo incipiente y rudimentaria. Donde s se present
una efervescencia de actividad, tanto de organizaciones locales y pobladores rurales como de agentes de instituciones del Estado, fue en
torno al cumplimiento de los procedimientos para la titulacin colectiva de tierras a favor de las comunidades negras. Como veremos con
184
MARTA ISABEL DOMNGUEZ ME]A
ms detalle a continuacin, este proceso contribuy a la consolidacin

de un Estado particular por medio de la legitimacin oficial de estructuras territoriales y de poder locales denominadas consejos comunitarios, que se apropiaron de un discurso de autonoma tnico-territorial.2 Dicha legitimacin implic el aval, por parte de las instituciones
del Estado, de los procesos de afirmacin de liderazgos de comunidades negras asentadas en las zonas rurales, pero tambin la prescripcin
de las condiciones y procedimientos mediante los que estos consejos
comunitarios habran de administrar sus territorios. Una de las consecuencias del reconocimiento estatal de la autonona de los consejos
comunitarios fue que ciertos aspectos importantes de la planeacin y
ejecucin de polticas recay directamente sobre la poblacin organizada, la cual ahora deba "participar en el diseo de las rutas de su propio desarrollo". 3 Las entidades estatales se centraron, cada vez ms, en
la financiacin ocasional de proyectos parciales, elaborados con la participacin de las organizaciones comunitarias, en torno a temas muy
puntuales y casi siempre relacionados con la conservacin de los recursos naturales. En e9.te sentido, "organizarse" no consisti en un proceso exclusivamente local: no se trat slo de definir quines eran los
miembros de una c&munidad y ritualizar sus mecanismos de participacin y de eleccin de representantes. Si un elemento central de dicha organizacin fue la demanda de poblacin organizada por parte
del gobierno, el proceso de conferir legitimidad a esta poblacin constituye un eje central del proceso de consolidacin del Estado en el ambito local. Por este motivo, el presente captulo se centra en el proceso
de consolidacin de estas nuevas formas de organizacin y cmo esto
ha establecido, simultneamente, un espacio de reconfiguracin de liderazgos locales y de redefinicin de la comunidad en trminos tnicos y territoriales, as como unos mecanismos para fortalecer una nueva forma de insercin de las comunidades negras y sus territorios en
2 Para mayores detalles sobre las disposiciones legales que reglamentan la formacin de consejos comunitarios, vase de nuevo el Anexo 2.
3 Fragmento del discurso del viceministro de Gobierno, Hctor Riveras Serrato,
en la ceremonia de apertura de la Comisin Especial para Comunidades Negras. Acta
nm. 001, Santaf de Bogot, 11 de agosto de 1992, centro de documentacin del
InStituto Colombiano de Antroploga e HiStoria.
CONSOLIDACIN DE UN NUEVO ORDEN ESTATAL EN FLPAFICO COLOMBIANO
185
un orden territorial y poltico ms general. Analizaremos la forma en

que se consolidaron los consejos comunitarios como nuevas unidades
tnico-territoriales y su implicacin en la formalizacin de la clasificacin tnica de los pobladores, en la renovacin de liderazgos y en la
implantacin de un tipo particular de Estado en la esfera local. Esto no
significa que se deje de lado el ambito de las polticas pblicas entendidas como vehculos de implementacin de programas de gobernanza.
Paralelamente a la consolidacin de instancias de poder local, observaremos las transformaciones en la manera de implementar planes y programas de gobierno en el Pacifico, evidencian~o la manera particular
en la cual se da la retraccin de la inversin estatal directa en polticas
sociales. Veremos cmo la creacin de consejos comunitarios y la retraccin de la in:_rersin estatal son dos aspectos de un mismo proceso:
la consolidacin del Estado neoliberal en el Pacfico. Introducimos
aqu el concepto de "Estado neoliberal" para enfatizar que las polticas
contemporneas que han sido conceptualizadas con mayor detalle en
sus aspectos econmicos -de retraccin en la inversin de polticas
sociales- tambin implican la instrumentacin de un orden poltico
concreto con el cual penetrar las formas de organizacin local. El Estado neoliberal no slo se retrae, tambin se expande por medio de la
deman<\a de poblacin organizada y participante.
LA TITULACIN COLECTIVA
Y EL CONTROL TERRITORIAL DE ZONAS MARGINALES
La titulacin colectiva ha sido pensada en trminos de los cambios en

las polticas colombianas hacia los grupos rnicos, cambios que han obedecido a intereses del gobierno por crear condiciones de gobernabilidad
en zonas marginales. Hoffinann (2007) interpreta este proceso como
una "integracin tardia de la regin Pacfica a la nacin', atribuyndolo a una combinacin de mltiples factores: las reivindicaciones territoriales de las comunidades, las exigencias globales de respeto a las minoras y la necesidad de crear condiciones de gobernabilidad en zonas
perifricas en el contexto del "caos poltico y militar" que viva el pas.
Asimismo, Hoffinann suma un elemento internacional de corte ms
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MARTA ISABEL DOMNGUEZ MEJA.
CONSOLIDAON DE UN NUEVO ORDEN ESTATAL EN EL PACFICO COLOMBIANO
187
econmico: en un contexto de globalizacin y con la llegada eventual

de inversionistas extranjeros era necesario ponerle fin a la ambigedad
jurdica en la que se encontraban los derechos de propiedad de las selvas del Pacfico, donde se superponan reservas forestales, extracciones
a la reserva, resguardos, propiedad privada y baldos de la nacin.

Christian Gros (1997) interpreta las reformas constitucionales respecto a los grupos tnicos como evidencia del inters del Estado colombiano en implementar formas de gobierno mediante las cuales se pudiera lograr, indirectamente, el control de reas marginales. Un paso
en este sentido era crear o cooptar organizaciones de base en estas zo-
nas, incentivndolas para involucrarse en un dilogo formal con el gobierno. Los requisitos y procedimientos para la consolidacin de consejos comunitarios en el Pacfico establecen sin duda nuevas formas de
comunicacin de las comunidades con el gobierno, y la titulacin colectiva de tierras en general aclara el mapa de poblacin, territorio y
recursos en la regin.
Si bien la titulacin colectiva de ms de cinco millones de hectreas

para comunidadey negras fue el resultado ms manifiesto de la aplicacin de la Ley 70 d., 1993, la creacin de nuevas unidades mico-tertitoriales, llamadas ~bnsejos comunitario,s, produjo un giro en las formas de organizacin local y, sobre todo, en las formas de insercin de
las poblaciones rurales del Pacfico en el sistema estatal colombiano.
La ley de titulacin colectiva introduce este concepto de "consejo comunitario", estableciendo que, para recibir los ttulos colectivos de las
tierras, las comunidades negras deban constituirse de acuerdo con dicha figura para administrar internamente el territorio. Los primeros
requisitos para la formacin de consejos comunitarios eran realizar un
censo interno y elaborar un mapa participativo que especificara el territorio de la comunidad negra, los linderos, vecinos y terrenos de propiedad privada existentes en su interior (vase la imagen 1).
Tambin deban especificarse los recursos existentes y sus formas de
aprovechamiento, las formas tradicionales de produccin y las historias de la consolidacin de cada comunidad. Estos requisitos movilizaron equipos de antroplogos, topgrafos, demgrafos y abogados alas
zonas rurales del Pacfico para realizar las visitas tcnicas que culminaran con el esclarecimiento del mapa fsico y poblacional de la regin,
Fuente: Incoder, Expediente de titulacin 664.
Imagen l. Mapa realizado por el consejo comunitario de La Bocana

como requisito para la titulacin.
con coordenadas actualizadas y unidades uniformes y "legibles" (cfr.

Scott, 1998). As, los consejos comunitarios pasaron a ser las unidades
territoriales que daban cuenta de la poblacin y el territorio rural en el
Pacfico. El proceso de titulacin colectiva aclaraba el mapa de la regin, esclareciendo los derechos de propiedad de todos los actores presentes, y terminaba con la ambigua figura de "baldos de la nacin". Al
mismo tiempo, se delegaban las labores administrativas locales a las
nuevas organizaciones constituidas segn los parmetros que estable-
ca la ley. Las estructuras organizativas del consejo comunitario pasaron a ser la mxima autoridad para la administracin interna de todo
lo relacionado con la poblacin, los recursos y el territorio de las comunidades negras. Una parte importante de la legitimidad de estas
nuevas estructuras se derivaba del proceso de inscripcin, sello y registro de las actas de reuniones ante el gobierno municipal y central. As,
el proceso se completaba al georreferenciar el territorio y la poblacin,
as como al ratificar que la autoridad legtima en el territorio era la
junta del consejo comunitario, debidamente registrada ante los orga-
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MARTA ISABEL D01N"GUEZ .MEJA
nismos pertinentes del Estado. Desde un punto de vista estatal, el proceso de titulacin colectiva represent el esclarecimiento del mapa regional, tanto en trminos de poblacin y de recursos como en cuanto
a la identificacin de las autoridades encargadas de administrar los territorios.
El esclarecimiento del mapa de la regin tena implicaciones para el
control territorial en el contexto del conflicto armado interno colombiano. Hasta mediados de la dcada de 1990, el Pacfico era percibido
como un "remanso de paz" debido a los bajos ndices de violencia poltica que se registraban en la regin, comparado con lo que se viva en
otras regiones del pas. 4 Sin embargo, haba en la regin elementos
detonantes de un conflicto armado. Las zonas selvticas haban sido
utilizadas como refugio de los grupos guerrilleros y a lo largo de la regin se trazaban rutas de trfico de armas y de drogas, comenzaban a
aumentar los cultivos de coca y a su vez creca la percepcin del Pacfico como regin estratgica para la implementacin de grandes proyectos agro industriales. Con la proliferacin de grupos paramilitares,
la regin entr de ijeno en la cartografa del conflicto armado nacional
en los aos noventa (Agudelo, 200lb). El dbil control territorial por
pane del Estado en\sta regin vena perfilndose como un problema
para la seguridad nacional. Con los procedimientos para titular las tierras, la legitimidad de los liderazgos locales se supedit al "visto bueno
del Estado central", ganndole terreno a los grupos armados que histricamente haban controlado en parte los procesos de organizacin
comunitaria. En Buenaventura, las acciones de los paramilitares, dirigidas principalmente contra los nuevos lderes de comunidades negras, fue un factor de presin para que se explicitara, de manera cate:
grica, el alineamiento de estos lderes y comunidades con el Estado.'
4 Vase la revista Noche y
Niebla. Banco de Datos de Derechos Humanos y Violencia
CONSOUDACIN DE UN NUEVO ORDEN ESTATAL EN EL PAdFICO COLO:MBIANO
189
Las acciones de resistencia al conflicto armado y al desplazamiento en

este municipio estuvieron dirigidas a enfatizar el deslindamiento de la
poblacin de los grupos guerrilleros, y el acogimiento a las normas establecidas por el Estado (Domnguez, 2003). Declararse "poblacin
neutral" fue una estrategia de sobrevivencia al conflicto armado que
adoptaron muchas poblaciones rurales en Colombia. Este principio
desencaden importantes movimientos de resistencia e iniciativas de
organizacin territorial, sobre todo en el departamento del Choc. En
el caso de los afrocolombianos de Buenaventura, si bien estos movimientos fueron ms incipientes, declararse poblacin neutral fue un
tema de interesantes discusiones porque algunos lderes sentan que
implicaba renunciar al derecho de tener una posicin y actuar en el
campo poltico.
Sin embargo, las acciones emprendidas por los consejos comunitarios tras declarar su "neutralidad" por lo general siguieron, cada vez
ms, los canales institucionales. As fuera para protestar contra las. acciones de funcionarios del Estado o para denunciar y rechazar planes y
programas gubernamentales, las comunidades rurales empleaban los
mecanismos y procedimientos legales, alinendose as con un orden
institucional estatal. Los portapapeles de los lderes rurales se llenaban
de dere<;hos de peticin, tutelas, recursos de reposicin, todos con sellos, firmas y estampillas que daban fe de sus travesas por la burocracia estatal. Aprender a utilizar estos recursos legales y a moverse entre
los espacios formales e informales de la burocracia se converta en un
requisito para la consolidacin de los consejos comunitarios. A su vez,
este conocimiento resultaba en prcticas polticas que implicaron un
avance en el control territorial de esta regin.
En general, los pasos y requisitos para la titulacin fueron los mecanismos para la consolidacin de un tipo muy particular de Estado en
el Pacfico. Se privilegiaba la participacin ciudadana y la autonoma
Poltica (1996).
5 Las intervenciones de los grupos armados tuvieron diferentes implicaciones en
toda la regin del Pacifico, dependiendo de los intereses estratgicos de aqullos en los
territorios de las comunidades negras y tambin de sus relaciones con diversos lderes locales. En zonas de alta presin sobre la tierra, las acciones armadas resultaron en desplazamientos masivos de la poblacin e invasiones de tierras de las comunidades negras. En
el caso del municipio de Buenaventura, la presin sobre la tierra no fue rm factor deter-
minanre, y las acciones armadas de los paramilitares se dirigan ms sistemticamente

contra los lderes que iban ganando cierra visibilidad con sus luchas por lograr la titulacin colectiva de las tierras. Los desplazamientos que ocurrieron entre 1998 y 2003
fueron seguidos por retornos parciales de la poblacin y no resultaron en invasiones y
desalojos permanentes de grandes zonas, como s fue el caso en varios de los territorios
colectivos en el departamento del Choc (Incoder, 2005).
190
CONSOLIDACIN DE UN NUEVO ORDEN ESTATAL EN EL PACFICO COLOMBIANO
:MARTA ISABEL DOMNGUEZ MEJfA
de unidades territoriales especiales por medio de un sistema descentralizado, pero al mismo tiempo se controlaban centralmente los recursos financieros para poner en prctica las iniciativas que surgan en
el mbito local. El resultado visible de la construccin de este tipo de
Estado en el municipio de Buenaventura fue una retirada de las incipientes planificacin e inversin estatales, justificada en virtud de la
participacin y la autonoma de las comunidades, y a su vez unas comunidades sin los recursos necesarios para disear o ejecutar sus propios planes de desarrollo. Las comunidades locales -invirtieron ms
que nunca en el diseo de proyectos muy parciales y, sobre todo, en el
enmaraado proceso de entrada de estos proyectos en la burocracia
estatal para su aprobacin y financiamiento.
En suma, delegar la administracin de territorios y personas a las
comunidades locales no debe interpretarse como una contraccin en
el control territorial estatal. Ms bien, el proceso de estandarizar las
estructuras de administracin local y delegar estas responsabilidades
administrativas represent un aumento en las posibilidades de seguimiento de estos territorios, con un sistema de ordenamiento territorial ms cualificad6, La pro~esa de titular colectivamente las tierras
de las comunidadd-,negras ubic a los pobladores rutales del Pacfico
del lado del Estado. Mediante la cotidianidad del cumplimiento de los
procedimientos burocrticos para la titulacin, se abrieron nuevos canales de comunicacin entre las comunidades y las instituciones estatales. Esto no implic necesariamente la cooptacin poltica, pero si
convirti a las ltimas en interlocutores centrales para las nuevas organizaciones locales.
RO, CARRETERA YMAR:

;
"
LA VARIEDAD DETRAS DEL CONCEPTO DE COMUNIDAD NEGRA

Y E.L CASO DEL CONSEJO COMUNITARIO DE LA BOCANA
Los diferentes consejos comunitarios que se establecieron en Buenaventura presentan variadas trayectorias organizativas, las cuales se
plasmaron en el mapa del municipio en tres grandes zonas que denominaremos ro, carretera y mar. Esta tipificacin de los consejos co-
munitarios obedece tanto a la manera en que los pobladores dan sentido a su entorno (con referencia al ro, al mar o ala carretera) como alas
diferentes historias organizativas y de asesora de los diferentes consejos comunitarios.
El mapa 1 demarca los territorios titulados colectivamente, indicando tambin las zonas en proceso de titulacin y en conflicto, al
igual que las reas que no son susceptibles de ser tituladas como las zonas urbanas, los resguardos indigenas y el parque natural Farallones de
Cali. El mapa muestra la magnitud de la titulacin en el municipio,
donde la totalidad del rea susceptible de ser titulada lo ha sido ya o se
encuentra en proceso. Para 2004 ya no quedaban comunidades rurales que no pertenecieran a alguno de los consejos comunitarios consolidados. Tampoco quedaban terrenos en los cuales no se hubiera al
menos iniciado el proceso de titulacin en nombre de las comunidades negras ah asentadas. Esto represent un cambio importante en
trminos del ordenamiento territorial del municipio: los baldos de la
nacin dejaron de existir, surgi el consejo comunitario como un nuevo ente tertitorial y sus estructuras organizativas como nuevos actores
que debian ser consultados para cualquier tipo de explotacin o actividad productiva en la zona.
Comq se mencion, los consejos comunitarios que se formaron
en Buenaventura pueden categorizarse como "de ro", "de carretera"
y "de mar". Los consejos comunitarios de ro estn ubicados principalmente en la zona sur del municipio, son de gran extensin, sus
territorios abarcan cuencas completas y van desde las fronteras del
parque natural Los Farallones hasta el Ocano Pacfico. Un segundo
grupo de consejos comunitarios en la zona central del municipio tiene territorios de menor extensin, cada uno dominado por un poblado o vereda ubicado a la orilla de una carretera; el territorio luego
se extiende perpendicularmente a la carretera, hacia el oriente,
creando una curiosa concentracin de territorios "largos y angostos". En la zona norte del municipio hay una importante extensin
que permanece en disputa con entidades como la Gobernacin y la
Armada Nacional. En esa zona hay consejos comunitarios costeros,
en los cuales el territorio cobra sentido a partir de poblados y veredas
ubicados sobre la playa. A este tercer grupo pertenece el consejo co-
r92
CONSOUDACIN DE UN NUEVO ORDEN ESTATAL EN EL PACFICO COWMBIANO
MARTA ISABEL DOMNGUEZ MEJfA
-Agua Clara
Alto Poledo
Baha Mlaga la Plata
Bajo Potedo
~ Bazn la Bocana
Bazn la Bocanada
:~ Bracitos y Amazonas
M Calle Larga Ro Dagua
Campo Hermoso
iliiiCitronela
-Guadalito
-Guainia
.:La Brea
Limones
llano Bajo
Mayorqun y Papaya!
Regin en conflicto
___.. Regin en conflicto
-Ro Cajambre
Ro Calima
Ro Raposo
Ro Yurumangui
: ~~ Sabaletas
-San Marcos
Taparal
Zacaras
Mayor Anchicaya
[S] En conflicto y en proceso
carreteras
urbana
Sitios
J\/Ros
~Resguardo indgena
~Zona
Fuente: Incoder, Sistema de Informacin Geodemogrfica Colombiana.

Elaboracin: Marta Domnguez; Sistema de Informacin Geogrfica de El Colegio de Mxico.
Mapa l. Ttulos colectivos de comunidades negras

en el municipio de Buenaventura, 2008.
I93
m unitario de La Bocana, el nico consejo de costa con ttulo colectivo. El estudio de caso que sustenta este captulo fue realizado en este
consejo comunitario.
En Buenaventura esta diferencia entre consejos comunitarios de
ro, de carretera y de mar dividi no solo la geografa sino tambin la
historia organizativa de las comunidades negras del municipio. La
apertura poltica que surgi de la Asamblea Nacional Constituyente
y la Ley 70, a principios de la dcada de 1990, acarre una crecida
agitacin alrededor de temas tnicos en el Pacfico y el florecimiento
de organizaciones que planteaban lo afrocolombiano o lo negro
como el asunto medular de sus agendas. En el municipio de Buenaventura la organizacin que en ese momento tom el liderazgo en el
giro hacia lo tnico fue Palenque el Congal, vinculada al Proceso de
Comunidades Negras (PCN) -una de las organizaciones ms influyentes con alcance nacional. Palenque el Congal reuna a personas
en su mayora provenientes de la zona urbana del municipio, pero
con vincules importantes y capacidad de movilizacin en las zonas
rurales. Las discusiones sobre cmo debera incluirse el tema de los
afrodescendientes en la nueva constitucin fueron llevadas por los
lderes de Palenque (como se conoce popularmente a la organizacin) a las poblaciones asentadas a lo largo de los ros. Las importantes ali~nzas que se tejieron <entre lderes urbanos y rurales fortalecieron esta organizacin.
En' el municipio de Buena'lentura las poblaciones costeras participaron poco en este proceso de movilizacin y en las discusiones sobre
los negros ante la reforma constitucional. Tampoco participaron en
los diferentes procesos de "consulta con la comunidad" para la elaboracin de la Ley 70. Paradjicamente, la facilidad para llegar hasta estas comunidades costeras fue ms un obstculo que una ventaja para
compartir la efervescencia organizativa del momento. Si bien era cierto que la mayora de la poblacin negra rural del municipio vivia a lo
largo de los ros, la exclusin de la costa tambin se explica porque
muchos de los lderes de entonces manejaban una idea de reivindicacin de la etnia negra basada en una "cultura de ro". sta se legitimaba, en parte, por medio de la imagen de aislamiento de poblaciones
que vivan "ro arriba'' con sus propias costumbres y tenan una espe-
,),
'!
I94
11.ARTA ISABEL DOMNGUEZ MEJA
CONSOUDACIN DE UN NUEVO ORDEN ESTATAL EN EL PACFICO COLOMBIANO
cial relacin con su entorno. 6 Las comunidades de costa en Buenaventura, especialmente las de La Bocana, Juanchaco y Ladrilleros, no eran
de gran ayuda en esta construccin. La importancia central del turismo en la zona, lo cual en parte explicaba la regularidad y el relativo
bajo costo del transporte, le daba a la costa elementos que desentonaban con la idea de comunidades negras que vivan de la explotacin
sustentable de los recursos naturales. El agudo problema de las basuras, arrastradas desde las zonas urbanas por la marea hacia las playas,
dificultaba la imagen de una "cultura ecolgica''. La abundancia de
predios privados, propiedad de personas del interior, tambin dificultaba plantear que estas costas eran territorio de las comunidades negras. As, la reivindicacin de una cultura propia asumi una mirada
hada los ros, y el turismo y las zonas costeras se volvieron, tcitamente, un tema un poco incmodo en este discurso.
Una vez aprobada la Ley70 de 1993 se multiplicaron las organizaciones locales con capacidad de contratar con el Estado los cursos y
asesoras sobre "ley 70" en las zonas rurales y la competencia entre
aqullas tom un Jru.tiz territorial. La hegemona de Palenque el Congal comenz a ser cu;ptionada por otros actores. Las diferentes organizaciones ganaron inflUencia en la medida en que lograron asesorar comunidades sobre la conformacin de consejos comunitarios y sobre
cmo solicitar el ttulo colectivo de las tierras. A su vez, las comunidades que inauguraban consejos comunitarios pasaban a pertenecer a las
organizaciones que las asesoraban. Dado que la mayora de las comunidades de ro estaban con el PCN, las otras organizaciones que comenzaron a trabajar en las zonas rurales tuvieron que buscar la manera de
conformar consejos comunitarios ms pequeos y en zonas de menor
dominio del PCN.
En este sentido, Rosita Sols, una mujer negra universitaria con
gran elocuencia y habilidad poltica, retom la labor de llevar la Ley
70 a las comunidades costeras. Fue as como en 1997 comenz a instruir a las poblaciones de La Bocana, Juanchaco, Ladrilleros y Punta
Soldado sobre una ley con la cual los negros podran eventualmente
6 Esta imagen de las "comunidades de ro" es la que qued plasmada en la Ley 70
de 1993.
195
1;\(\i'!,_-:;J Independiente
--:" f Sin informacin
Zona urbana
/V Carreteras
Fuente: ~coder, Sistema de Informacin Geodemognfica Colombiana.

Elaboraaon: Mana, Domnguez; Sistema de Informacin Geogrfica de El Colegio de Mxico.
Mapa2.
espacial de la Asesora para laTt"tulaCI".on e o1ecnva
.
d e Distribucin
.
e omumdades Negras en el Municipio de Buenaventura 1993-2005.
1'
1
"
'
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CONSOUDACIN-DEt.r:N'NtJEVOOROENESTATALEl'fELPACFfCOcoLoMBTlN'O-. r97 .
titular en forma colectiva sus territorios. A diferenda de lo ocurrido en

los prindpales ros del municipio, donde los debates y discusiones haban empezado desde antes de la Asamblea Nadonal Constituyente, el
proceso organizativo en comunidades costeras fue mucho m5 rpido
y pragmtico. El trabajo se centr en la divulgadn de la ley mediante
cartillas existentes y en el cumplimiento de los trmites para conformar consejos comunitarios y establecer linderos para la tituladn colectiva. Al ser la primera en asesorar a las comuniades costeras, Rosita
Sals gan influenda sobre un impotrante sector de la zona rural del
municipio de Buenaventura.
El peso poltico de las diferentes organizaciones asesoras se iba estableciendo por medio de alianzas con lderes de comunidades rurales y,
as, las distintas fuerzas en Buenaventura iban "tomando" diferentes
porciones del mapa rural del municipio. Se trataba de alianzas que implicaban una forma de representacin informal y se deca que los ros
Mallorqun, Yurumngu y Raposo "estaban con el PcN''; que Anchicay se haba dividido y parte "era del PCN" y parte "de Nstor Crdoba"
(declarado como independiente), y, finalmente, que las zonas tursticas de La Bocana, Juanchaco y Ladrilleros "eran de Rosita Sols".
Como vemos en el mapa 2, las alianzas entre comunidades y organiza' siguiendo la divisin previa de comunidades de
dones se establecieron
ro, carretera y co.Jk. Estas alianzas son centrales para comprender el
nuevo orden poltico que se inaugura con la Ley 70 de 1993, en el que
los espacios que se abrieron para la representacin poltica de las comunidades negras forjaron nuevas formas de relacin entre comunidades rurales, organizaciones civiles regionales y el Estado.
LA MIRADA A LAS COMUNIDADES COSTERAS
La idea de "comunidad negra' que sustentaba la Ley 70 de 1993 debe

ser entendida como una construccin discursiva a la cual ninguna po-
blacin se ajusta del todo. Sin embargo, algunas de las zonas tituladas
colectivamente se alejaban de esta "idea" m;; que otras. El caso de las
comunidades negras de Buenaventura es un buen ejemplo de ello:
mientras que la ley- presupona comunidades agrcolas, pesqueras o
mineras, las poblaciones de La Bocana, Juanchaco y Ladrilleros ocupaban localidades costeras que obtenan una buena parte de sus ingresos de un turismo pobre de precaria infraestructura y baja rentabilidad. La Bocana logr titular sus tierras colectivamente, culminando el
proceso en 2005 con 19 000 hectreas a su nombre. La tierra as titulada no era ampliamente explotada para produccin o recoleccin de
alimentos. Aunque los cocoteros, palmas de Naid y de Mpesos y algunos rboles frutales eran muy valorados, la mayora de los vveres,
aparte del pescado y el coco, eran comprados en Buenaventura o en las
mltiples tiendas que traan su mercanca de la zona urbana. La poblacin no conoca ni transitaba por el90o/o del territorio asignado y slo
unos pocos pobladores, dedicados a la explotacin poco controlada de
la madera, se internaban de manera regular en las zonas boscosas. Solamente la franja que colindaba con la playa poda considerarse de inters para los pobladores, y estaba salpicada de pequeos terrenos de
propiedad privada titulados por los mismos pobladores o por personas forneas antes de la aparicin de la Ley 70. Dado que la ley respetaba los ttulos privados, permitiendo su coexistencia con el ttulo colectivo, muchos de los pobladores tenan sus pequeos hoteles en
terrenos que estaban a su nombre, siendo al mismo tiempo beneficiarios del ttulo colectivo. Exista tambin un nmero imponante de
"terceros ocupantes", categora otorgada a personas no consideradas
de la etnia negra que tenan ttulos de propiedad dentro del territorio

colectivo.
Una mirada a estos territorios costeros gana relevancia si tenemos
en cuenta que la ley presupone unas ciertas caractersticas que, a su
vez, se vudven condiciones para la tirulacin de la tierra en los artcu-
los reglamentarios. El conjunto de caractersticas que implcita y explcitamente se les adjudic a las comunidades negras del Pacfico en
la legislacin tuvo orgenes mltiples. Hubo influencia de antroplogos e investigadores que haban estudiado algunas de estas comunidades y participaron en la propuesta de ley; intereses diversos por incluir
el tema del cuidado del medio ambiente y la biodiversidad en el momento histrico en el cual surge la ley, y los esfuerzos de un grupo heterogneo de lderes y representantes de un incipiente movimiento
afrocolombiano por reivindicar el estatus de grupo tnico para las co-
I98
m unidades negras, basados en la asercin de una cultura e historia diferenciadas. Esta construccin heterognea de lo que eran, o deban
ser, las comunidades negras, una vez plasmada en la ley, determin los
procedimientos que los pobladores rurales deban cumplir para titUlar
colectivamente sus tierras.
La ley presupone una idea de territorialidad construida de manera
colectiva y, por lo tanto, exige la presentacin de mapas parricipativos
que demarquen con claridad las fronteras de la comunidad. Sin embargo, en la mayora de los casos las fronteras de cada comunidad se
fueron definiendo precisamente mediante los procedimientos de delimitacin de terrenos para la titulacin colecriva. En el caso de las comunidades costeras, y especficamente en el de La Bocana, se solicit
un terreno mucho ms extenso que el que los miembros de la comunidad consideraban como propio. Debido a que la meta que se traz el
gobierno era titular seis millones de hectreas para las comunidades
negras, y a que el cumplimiento de esa meta se media en porcentajes de
este total, grandes extensiones fueron tituladas con la nica condicin
de que no surgie-ran oposiciones a la titulacin. As, se permiti titular
terrenos extenso~ para la conservacin y la expansin futura de las comunidades. En eli''caso de La Bocana, aunque exista el conocimiento
de linderos entre las diferentes propiedades individuales y familiares,
as como algn consenso sobre reas de uso colectivo, las fronteras del
titulo eran mucho ms amplias que los porosos limites coridianamente utilizados por sus pobladores.
Otro requisito significativo estipulado por la ley era la realizacin de
un informe sobre antecedentes etnohistricos que recogiera testimonios sobre cmo se form la comunidad, cules fueron sus primeros
pobladores, las formas de organizacin que se han dado en ella y sus
costumbres y formas de produccin. En La Bocana se entrevist a los
ancianos que llevaban ms tiempo viviendo en la zona, pero en el in-_
forme se le rest importancia al hecho de que muchos de ellos no haban nacido ab y de que, en su mayora, la poblacin estaba compuesta por fuereos que haban llegado incluso desde wnas urbanas para
establecer negocios relacionados con el turismo. En la descripcin de
costumbres locales los expedientes presentan un discurso muy similar
al de otros consejos comunitarios, en los que se mencionan personajes
CONSOLIDAQN DE UN NUEVO ORDEN ESTATAL EN EL PACFICO COW.MBIANO
I99
mticos, leyendas del Pacfico y costumbres de trabajo colecrivo y ayuda mutua, sin relacionar estas prcticas con el negocio del rurismo.
El propsito del presente estudio de caso, realizado en La Bocana,
no era el de cuestionar hasta qu punto las comunidades costeras eran
realmente "comunidades negras" o el grado en que la ley se ajustaba a
la realidad de estas comunidades. Entendemos la ley como una construccin que debe ser analizada en trminos de los actores, intereses y
correlaciones de fuerzas involucrados en su creacin. Lo que nos interesa en primera instancia es examinar las estrategias de estas comunidades para acogerse a la ley, identificarse como comunidades negras y
beneficiarse del titulo colectivo. En la segunda parte, el acento radicar en los efectos y consecuencias, a veces inesperados, de este proceso
de titulacin.
Lideres comunitarios y regionales, as como pobladores rurales,
fueron rpidos en comprender el sentido de "comunidad negra' plasmada en la ley y resaltaron elementos compatibles con esta definicin
en los diferentes repones entregados para obtener el ttulo, velando
otros que juzgaban poco afines. En el informe de La Bocana se mencion la importancia del turismo en la zona pero insistiendo enlamodalidad de "casa-hotd", en la que los habitantes comparten sus costumb.res con los visitantes, y pasando por alto la existencia de hoteles
grandes que eran propiedad de personas "del interior". Se sobredimension la importancia de la pesca artesanal, la recoleccin de piangua y las "formas tradicionales de trabajo conjunto como la minga y la
mano cambiada'? Sin embargo, muchos de los detalles que aparecan
inicialmente '(en el papel", con el tiempo, fueron tomando matices
insospechados. Como veremos con ms detalle a continuacin, el hecho de asumirse como ((comunidad negra" inaugur en La Bocana un
replanteamiento de la pertenencia de las perso;,as a la comunidad, al
formalizarse las categoras de clasificacin de los pobladores segn parmetros tnicos.
7
La "minga" y la "mano cambiada" son formas de trabajo colectivo en las cuales

varios miembros de una comunidad se juntan para trabajar en los terrenos de uno de
ellos que necesita mano de obra extra. Posteriormente, la persona asistida debe ofrecer
su trabajo en el momento en que los otros miembros lo requieran.
200
MARTA ISABEL DOMNGUEZ 11.EJA
REPENSAR LA PERTENENCIA
EN TRMINOS TNICOS
Los artculos reglamentarios de la Ley 70 establecieron unos lineamientos para definir quines pertenecan a "la comunidad negra'' y;
por lo tanto, quines podan elegir y ser elegidos como gobernantes y
representantes de estas comunidades. 8 Aunque la reglamentacin de
la ley permita que las. comunidades adicionaran requisitos para los
miembros elegidos, el espritu era que stos deban pertenecer al grupo tnico afrocolombiano, definid" como el "grupo de fumilias de ascendencia afrocolombiana que poseen una cultura propia, comparten
una historia y tienen sus propias tradiciones y costumbres dentro de la
relacin campo-poblado, que revelan y conservan conciencia de identidad que las distingue de otros grupos tnicos" .9 Para poder pertenecer a la junta directiva del consejo comunitario se deba ser nativo dela
comunidad y estar registrado en el censo interno, o llevar por lo menos 1Oaos de residencia permanente en el territorio y haber asumido
las prcticas cultuales de la comunidad. La ley no era tan explcita sobre quines podru;t habitar en el territorio de comunidades negras y
slo se apuntaba qile aquellas personas de grupos tnicos diferentes al
afrocolombiano que intentaran establecerse en territorios colectiva-
mente titulados seran considerados ocupantes de "mala fe". Sin embargo, el estatus de las personas negras que llegaban a residir en el territorio de una comunidad ya consolidada no estaba claro y la ley
pareca dejarlo al criterio de los reglamentos internos. En La Bocana
residan personas de dferentes grupos tnicos, algunos con ttulos de
propiedad privada respetados por el ttulo colectivo. Tambin haba
un constante movimiento de personas de todas las etnias que llegaban
a establecer negocios, a trabajar en los hoteles o a vivir con parientes
que residan ahi. Por lo tanto, las maneras como se fueron estableciendo mecanismos para definir la pertenencia de las personas a la comunidad merecen atencin especial.
8
Para mayores detalles sobre los decretos que reglamentan las formas de gobierno
de los consejos comunitarios, vase el Anexo 2.
9 Ley70 de 1993, captulo 1, artculo 2, nwneral5.
CONSOUDACIN DE TJ1'.J NUEVO ORDEN ESTATAL EN EL PACFICO COWMBIANO
201
Si bien en las discusiones para elaborar la Ley 70 se opt por una

definicin de "comunidad negra'' menos basada en distinciones fenotpicas y raciales que en una en la cual primaran elementos culturales
comunes, las caractersticas fenotpicas de las personas tenan un papel importante en las prcticas cotidianas con las que se defina a
aquellos susceptibles o no de pertenecer a la comunidad. Como veremos a continuacin, la percepcin de estas caractersticas fenotpicas
en La Bocana se combinaba con una interesante amalgama de elementos mediante los cuales los pobladores derivaban su sentido de pertenencia. La aparicin de la titulacin colectiva oblig a formalizar la
definicin de pertenencia, reforzando elementos tnicos en el proceso
de eleccin de lderes de una forma que no haba sido tan preponderante antes de la titulacin colectiva.
En un primer encuentro con los miembros de la junta del consejo
comunitario elegida en 2005 se pudo advertir que un elemento central en la defmicin legal de comunidad negra no coincida del todo
con la defini~in de pertenencia a la comunidad de La Bocana. Claramente, no todos eran "miembros de familias de ascendencia afrocolombiana''. Tanto la vicepresidenta como el secretario de la junta eran,
sin dudas para nadie, parte de la comunidad negra, aun sin ser descendientes de afrocolombianos. Aunque tampoco haban nacido en La
Bocana, ellos mismos se consideraban y eran considerados por todos
como "de all' y de ninguna otra parte. La vicepresidenta, Mara, haba trabajado por muchos aos como inspectora de polica en Juanchaco y se haba jubilado haca varios aos para vivir en La Bocana.
Roberto, el secretario, haba nacido en el Pacfico nariense y haba
sido pescador en la bahia de Buenaventura toda su vida. Ambos eran
miembros de la comunidad negra de La Bocana con la totalidad de
derechos y deberes que esto significaba.
No obstante, la existencia de personas no negras como miembros
de la comunidad no significaba que los parmetros fenotpicos no fueran relevantes en La Bocana. Tampoco se poda deducir que la ley de
titulacin colectiva no hubiera modificado las condiciones de membresa en la comunidad. Los parmetros de adscripcin eran variados
y uno de los efectos principales de la ley fue que se plasmaran ms formalmente las dferentes modalidades de pertenencia y los derechos a
202
MARTA ISABEL DOMfNGUEZ ME]A
participar en las estruCturas de gobierno de la comunidad. Desenmaraiar el complejo de circunstancias que resultaban en las diferentes
modalidades de pertenencia no era por tanto tarea fcil. stas se haban ido construyendo de forma ms bien casustica y acumulativa:
pareca haber un cierto nivel de consenso sobre quines "pertenecan"
a la comunidad sin lugar a dudas y, por lo tanto, las caractersticas de

estos miembros se generalizaban. A su vez, existan casos "dudosos"
sobre los cuales se decida en momentos cruciales, como las votaciones
en asambleas y las postulaciones para diferentes cargos. Una vez que
203
personas negras. Se argumentaba que la pertenencia por va del matrimo!o haba sido introducida por la Ley 70, ya que los cnyuges entraban a ser miembros del "grupo de familias de ascendencia afrocolombiana''. Por ejemplo, Arley, el esposo de Pura -la tesorera suplente
de la junta-, era oriundo del departamento del Huila, pero al estar
casado con una mujer negra de la comunidad y residir en La Bocana
dispona de voz y voto y poda ser elegido como miembro de la junta
del consejo comunitario.
El caso de Julio Orozco es interesante en tanto que presenta otra
deremos ahora a descifrar este complejo sistema de pertenencia, tomando los ejemplos de personas consideradas "negras" y "no negras".
modalidad de pertenencia, aunque con derechos restringidos. Julio

era del interior del departamento del Cauca, pero resida en La Bocana desde haca ms de 1Oaos. Haba sido muy activo en cuestiones
organizativas en la comunidad, interesndose por las asambleas y las
elecciones de la junta directiva, por lo que su caso mereci el estableci-
Personas no negras
miento de nuevas condiciones de membresa. Julio viva con su esposa, tambin no negra y proveniente del interior, y con sus hijos, quie-
Como ya vimos, Mara, la vicepresidenta de la junta del consejo comunitario de La Bocana, y Roberto, el secretario, tenan toral derecho al
' como miembros de la junta directiva. Ante mi invoto y a ser elegidos
nes se haban criado en La Bocana. Julio haba sido elegido presidente

de la asamblea general, a cargo de moderar la reunin de todos los
miembros del consejo comunitario para elegir la junta directiva. Se
sistencia por intenta\ descifrar por qu la pertenencia de Mara y Rober-
dispuso entonces que tanto l como su esposa podan panicipar en las
to era tan obvia para todos, la explicacin fue que Mara y Roberto eran
"del Pacfico" y posiblemente descendientes de "culirnochos". Estos ltimos son identificados colllo personas blancas provenientes del Pacfi-
asambleas pero no postularse para la junta directiva del consejo comunitatio. Como las decisiones de la asamblea se lograban, en principio,
por consenso, Julio poda llegar a ser muy influyente a la hora de deba-
co nariense que, histricamente, se mantuvieron en relativo aisla-
tiryargumentar sus puntos de vista. Slo si las decisiones eran someti-
los casos dudosos eran resueltos, pasaban tambin a ser norma. Proce-
miento de las comunidades negras al tiempo que se dispersaban por

otras regiones del Pacifico. Se dice incluso que los culimochos eran descendientes de v:ikingos y que por esa razn resultaban excelentes mati-
das a votacin, ni Julio ni su esposa podan participar.

Otro caso significativo es el de don Rigoberto, quien llevaba cuatro aos viviendo en Pianguita, en una casa que haba construido en
neros y constructores de embarcaciones de madera. Existe tambin el
un terreno comprado ms de 15 aos atrs. Al momento de mi inves-
rumor de que, debido a dichas habilidades, algunos miembros de familias descendientes de culimochos habran entrado al negocio del transporte de pequeos y medianos cargamentos de pasta de coca hacia Centro y Norteamrica. En cualquier caso, aquellos identificados como
culimochos y sus descendientes pertenecen al Pacfico y, por lo tanto,
tigacin de campo, don Rigoberto era el presidente de la asociacin

!oral de hoteleros pero no era considerado miembro de la comunidad negra y figuraba en el censo interno como "tercero ocupante"
.,-es decir, una persona con ttulo de propiedad privada anterior a la
aprobacin de la Ley 70. Como profesor jubilado, don Rigoberto era
no se cuestionaba su pertenencia a la comunidad negra en La Bocana.

Otras personas no negras consideradas tambin como integrantes
considerado una persona con conocimientos y relaciones importan-
de la comunidad con plenos derechos eran los residentes casados con
tes en Cali, y por lo tanto algunos miembros de la comunidad lo llamaban para involucrado en ciertas estructuras organizativas. En un
204
MARTA ISABEL DO.i\tNGUEZ MEJfA
comienzo, don Rigoberto mostr inters por participar en el consejo

comunitario, pero fue rechazado por la asamblea en el momento de
postularse a la junta, argumentndose que la Ley 70 era clara al no
permitir que los "terceros ocupantes" formaran parte de las estructu-
ras polticas de la comunidad. Sin embargo, la Asociacin de Hoteleros de Pianguit. funcionaba como un pequeo consejo comunitario
en el sector turstico local. No todos los miembros de dicha asociac

cin estabao vinculados al negocio del turismo, y las dinmicas de
sus reuniones y actividades no obedecao exclusivamente a los intereses de los hoteleros. Como presidente de la asociacin, don Rigoberto era invitado regularmente a dar reportes a la asamblea comunita-
ria de La Bocaoa y, para todos los efectos excepto para cuestiones de

votacin de la junta, era tratado como mxima autoridad del sector
de Piaoguita.
Otra persona no negra era don Lucio, un indgena nasa que llevaba 12 aos viviendo en Piaoguita con su esposa, tambin indigena, y
sus tres hijos. Debido a que trabajaba como administrador de un hotel propiedad de,alguien del interior, don Lucio no era considerado
un "residente" y sus aos de residencia no le dabao ningn estatus de
pertenencia. Sin Jin.bargo, don Lucio se haba involucrado en las la-
bores de limpieza de la playa de Pianguita y estaba vinculado a la asociacin de hoteleros, adems de ser el delegado de Piaoguita en la recin creada Junta del Agua.
La pertenencia de las personas no negras a la comunidad es por taoro un asunto complejo que se ha ido resolviendo caso por caso, en
funcin de cmo los residentes no a&ocolombiaoos se fueron involucraodo en cuestiones orgaoizarivas de la comunidad. Lo que resultaba
muy evidente en La Bocana era que existan mltiples vias para participar en los asuntos comunitarios y adquirir un cierto estatus de perte-
nencia. La misma comunidad creaba mecanismos para aprovechar las

capacidades y recursos de los residentes no negros, mediaote las mltiples estructuras y orgaoizaciones que coexistao en la comunidad. Sin
embargo, para los aspectos ms formales que dictaba la ley, como la
postulacin y votacin para la junta del consejo comunitario, los residentes no negros, con excepcin de los descendientes de culimochos,
quedabao excluidos.
205
Personas nef!Y.tlS
En general, las condiciones de pertenencia de las personas negras y no

negras erao diferentes. Para las personas negras bastaba en principio ser
residente de La Bocana o aparecer en el censo interno de la poblacin,
realizado en 1998. Personas negras con un tiempo de residencia similar al de Julio Orozco, al de don Lucio o, incluso, al de don Rigobeno,
no tenan el ms mnimo problema para ser consideradas "de la comu-
nidad". Don Lucho, por ejemplo, era un hombre negro comerciaote,

nacido en la ciudad de Cali, que haba llegado a La Bocana en 1997
con un negocio de acopio y comercializacin de pescado. Compraodo
el pescado fresco directamente a los pescadores, haba adquirido la infraestructura necesaria para refrigerarlo y lograr su conservacin para
venderlo a mejor precio en Buenaventura y Cali. El arribo de don Lucho a La Bocana coincidi con la llegada de los talleres de divulgacin
de la Ley 70, y l fue elegido como represen tao te legal de la primera
junta y presidente de la segunda. Fue don Lucho quien adems tuvo el
primer contacto con la Fundacin Rosita Sols y se ocup de los procedimientos burocrticos para
la titulacin colectiva del territorio.
Como don Lucho, haba un nmero de personas negras que haban

llegado .a La Bocaoa con sus negocios y terminaron siendo considerados miembros de la comunidad sin importar su tiempo de residencia
en la misma. Tambin haba personas que llegaron mucho despus del
censo interno de 1998 y que pertenecan a las amplsimas redes de parentesco de algn miembro reconocido de la comunidad. Estas personas tambin pasaron a ser miembros de manera automtica. Sin embargo, como veremos a continuacin, esta condicin no se aplica de
manera uniforme en toda La Bocana.
En La Bocana, sobre todo en las zonas de Changai y Monte Adentro, haba una grao caotidad de poblacin en movimiento constante.
En Changai se trataba principalmente de pescadores que, a lo largo de
sus vidas, haban vivido en muchos lugares diferentes de la costa del
Pacifico colombiano y llegaban a La Bocana a residir con algn familiar. En Monte Adentro haba cinco nuevas familias que construyeron
sus casas en un terreno de propiedad privada cuyo dueo pareca ha. ber abandonado. Aunque estas familias erao pocas, el hecho de tratar-
206
se de una "invasin" haba llamado la atencin de la junta del consejo,

que discuta la posibilidad de reubicarlos en tierras comunitarias. Este
acontecimiento despert de nuevo debates sobre la pertenencia de es-
tas personas a la comunidad negra a partir de lo que especificaba la Ley

70. Aqu, otra vez, se procedi de forma casustica. Para reubicar a las
familias de Monte Adentro lo importante era identificar si eran familiares de alguien "de La Bocan', eh cuyo caso no habra problema en
asignarles algn lugar en las tierras comunitarias para construir sus ca-
sas. Para los llegados a Changai, no obstante, la situacin era diferente.

Las personas de La Bocana relacionan el "peligro" en Changai con los
frecuentes cambios de los residentes de esta wna. Se deca que los pescadores en el Pacfico se movan por toda la costa, establecindose durante un tiempo en lugares como Changai. Sin embargo, tambin se
CONSOllDACIN DE UN NUEVO ORDEN ESTATAL EN ELPAdFICO COLOlvfBIANO
207
Otras personas no negras podan llegar a ser miembros de la comunidad con derechos restringidos. La pertenencia de personas negras con
menos de 1Oaos de residencia en La Bocana era "negociable" y, por
lo tanto, dependia de la capacidad de negociacin de cada indivduo,
su inters por involucrarse en la poltica local y su conocimiento de la
Ley 70. Esto no quiere decir que la pertenencia se negociara formalmente. No eran la junta ni la asamblea las que aprobaban abiertamente
a una persona como miembro de la comunidad. Ms bien se trataba
de un proceso de vinculacin a las formas de organizacin locales para
1f ocupando cargos sin que nadie presentara alguna oposicin. Una
vez que un migrante reciente participaba en las asambleas y era postulado para la junta sin que nadie presentara una objecin, su membres{a plena en la comunidad negra no era cuestionada.
rumoraba que este sistema de residencia cambiante haba sido aprove-
chado por miembros de grupos guerrilleros y paramilitares para refugiarse en estos lugares. Los miembros de la junta discutan constante-
LA RENOVACIN DE UDERAZGOS:
mente sobre la necesidad de hacer un "empadronamiento", es decir,
"LOS QUE ELEGIMOS TIENEN QUE SABER HABLAR
de repetir el cen<p interno. Aunque no se realiz ningn tipo de ac-
CON LA GENTE IMPORTANTE DE AFUERA.''
cin para llevar a ~abo un nuevo censo, la idea que se proyectaba era
que las personas rl:uevas que llegaban a Changai no pertenecan a la

comunidad negra de La Bocana y eran slo residentes temporales sin
voz ni voto en las estructuras de gobierno interno.
La noticia de que exista "una ley para los negros" lleg a La Bocana
tardamente, por medio de los talleres realizados por la Fundacin Rosita Sols en 1997. La dinmica de difusin estuvo muy marcada por la
En general, los criterios de pertenencia a la comunidad negra de La
contienda entre organizaciones por ganar influencia en los territorios
Bocana seguan mltiples principios que no se cean estrh:::tamente a
susceptibles de titulacin, por lo que se privilegi la rpida convocatoria de una asamblea general para elegir la primera junta del consejo
comunitario. La orientacin de talleres y reuniones fue pragmtica, ya
que se trataba de cumplir con los requisitos que planteaba la ley para
los lineamientos de la Ley 70. Sin embargo, la ley modific los criterios de pertenencia, sobre todo en trminos de los derechos a ser parte
de la junta del consejo comunitario y votar en las asambleas generales.

La ley tambin forz una formalizacin de los criterios de seleccin de
la poblacin y sirv de argumento final en los casos en que no era claro si alguna persona podia o no ocupar cargos de direccin en la comunidad.
A partir de la Ley 70, pertenecer a la comunidad negra de La Bocana significaba, en trminos formales, poder elegir y ser elegido miembro a la junta directiva del consejo comunitario. Las nicas personas
no negras que pertenecan a la comunidad con plenitud de derechos
eran aquellos considerados "del Pacfico", en este caso los culimochos.
crear los consejos comunitarios y titular las tierras colectivamente. Por
lo tanto, se prest poca atencin a los aspectos de la ley que requeran

la contribucin, discusin y debate de los pobladores. En 2002, el
consejo comunitario de La Bocana rompi formalmente relaciones
con la Fundacin Rosita Sals y qued aislado de las dinmicas colectivas que estaban reaiizando otros consejos comunitarios del municipio.
En el momento del trabajo de campo para esta investigacin enrr
en ~gencia la t:rcera junta del consejo comunitario, y tras la entrega
del mulo colectivo en octubre de 2005 se evidenci un estancamiento
208
de las dinmicas organizativas. Haba pocas expectativas frente a la

posibilidad real de elaborar y ponei: en marcha un plan de desarrollo
viable para La Bocana. Incluso insertarse en la dinmica de los pequeos proyectos resultaba difcil debido a los lintados conocimientos
tcnicos sobre el tema de la elaboracin de proyectos. La deternnacin de distanciarse de la Fundacin Rosita Sols tambin rest vigencia al reglamento interno, ya que ste haba sido elaborado por la fundacin. Sin embargo, no se redact otro reglamento y al momento de
mi llegada los nuevos nembros de la junta hablaban del reglamento
interno como un documento que se haba perdido en los archivos de
la comunidad.
En mi primera visita a La Bocana llegu directamente al hotel de
Evangelina Angulo, una mujer oriunda de la zona urbana de Buenaventura que llevaba ms de 20 aos residiendo en la localidad. La primera reaccin de Evangelina ante n inters en la Ley 70 era que ella
no saba nada de la nsma y que, si ella era colombiana, para qu necesitaba otra ley que protegiera sus derechos como ciudadana por el
simple hecho de se negra? Evangelina hablaba cnicamente del titulo,
diciendo que ella r.or fonuna haba logrado titular una parte de su
propiedad a su n01n\bre antes de que apareciera la ley; pues qu banco
. le iba a aprobar un prstamo para mejorar su hotel con base en una
tierra colectiva inembargable, inajenable e intransferible? El discurso
de Evangelina, que inaugur n trabajo de campo, podra no haberme
causado tan fuerre impresin de no haber sido ella la presidenta de la
junta del consejo comunitario de La Bocana, elegida por votacin en
asamblea general menos de un ao atrs. Luego me IDOtt el ttulo
colectivo, que le haba entregado pocas semanas antes el presidente de
la Repblica, !-..aro Uribe Vlez, en uno de sus consejos comunales
en Buenaventura. Evangelina sostena que las tierras que les haban titulado seguramente no servan para nada ni le interesaban a nadie,
porque "Usted cree que nos las iban a soltar as no mas?". Muchas de
las incgnitas que surgieron de esta primera conversacin fueron las
que marcaron n trabajo de campo, dando las pistas sobre las preguntas ms difciles y reiterativas de esta parte de la investigacin.
Por qu esta mujer con tan poca conviccin sobre el xito de la ley
era la presidenta del consejo comunitario? Qu la llev a postularse y,
CONSOLIDACIN DE UN NUEVO ORDEN ESTATAL EN ELPAdFICO COLOJ\.1BJANO
209
sobre todo, que llev a los pobladores a elegirla como su nueva presidenta? Al explorar las motivaciones detrs de la eleccin de "doa
Eva", como es conocida en la localidad, comenz a hacerse evidente
que haban surgido nuevas expectativas en romo a los representantes
del consejo comunitario. Uno de los elementos que comenzaba a perfarse como requisito primordial era la capacidad de los lderes de tejer alianzas con funcionarios, polticos y organizaciones de alcance
nacional. El caso de doa Eva era extremo en este sentido. Era duramente criticada por tener actitudes displicentes hacia las personas de
la comunidad, se deca que era arribista, elitista, que hablaba co.n desagrado de La Bocana y que no desperdiciaba ocasin para alardear de
sus mejores pocas en Buenaventura y en Cali, de sus "maridos blancos" y de todas sus amistades con dinero e influencia. A pesar de las
claras desavenencias con doa Eva, fue elegida por las mismas razones
por las que los pobladores la criticaban. Sus amigos con dinero e influencia, su cercana con persOnas urbanas y su experiencia de trabajo
en empresas le daban a doa Eva el perfil de alguien capaz de hacer las
alianzas necesarias con las personas de "fuera" para lograr la ejecucin
de algn proyecto importante para La Bocana. Los habitantes locales
haban elegido a sus representantes pensando en su capacidad de "tocar puertas" para lograr el financiamiento de proyectos de aurogestin. ComO argumentaremos ms adelante, este cambio era acorde
con la5 nuevas formas de implementar polticas en el Pacfico, mediante la fmanciacin de proyectos cuya gestin era responsabilidad
de los lderes locales elegidos, sustentando un discurso estatal de autonoma local y participacin ciudadana.
EL FUNCIONAMIENTO DE LA JUNTA DEL CONSEJO COMUNITARIO:

LA AUTONOMA DE ACCIN DE LOS MIEMBROS
Existe un nmero importante de estudios que analizan las transformaciones polticas dentro de las comunidades negras del Pacfico durante el periodo de efervescencia organizativa en la consolidacin de
los consejos comunitarios. Hay una preocupacin de fondo enlamayoa de estos estudios: el problema de instaurar, a partir de una ley;
2IO
MARTA IS.ABEL DOMNGUEZ MEJA
nuevas formas de organizacin y de regulacin social y poltica que

son, de alguna manera, "ajenas" a los mecanismos de regulacin ya
existentes en los poblados rurales. Muchos de estos trabajos parten de
la idea, muy documentada en los estudios antropolgicos, de que las
comunidades negras del Pacfico eran polticamente policfalas, con
estructuras de poder verstiles, en las que mltiples tipos de autoridad
convivan .en una renegociaci6n constante (Marulanda, 1997). La
preocupacin central, por lo tanto, alude a lo que ocurre con estas formas de organizacin cuando se impone una estructura poltica que
exige la eleccin peridica de lideres quienes, adems, tienen la labor
de administrar todos los aspectos de la regulacin de la vida social Y
poltica de las comunidades.
El estudio de Rivas (2004), mencionado anteriormente, plantea
esta inquietud en trminos concretos del manejo del espacio y el acceso a los recursos. Rivas describe los conocimientos y procedimientos locales para el control del acceso a los recursos, previos a la Ley
70, como mecanismos tradicionales de control no exentos de conflictos. Asimismo, relata cmo las familias fundadoras de las veredas de
Odemap Mosquei:-a Norte, en el Pacfico nariense, eran consideradas dueas de la ti&ra sobre la cual los dems pobladores construan
sus viviendas. Se trataba de un sistema de propiedad particular, los
terrenos no se compraban ni se vendan sino que slo se "prestaban" a
quienes los necesitaran, manteniendo as una cierta unidad espacial
en el mbito vereda!. Los recursos utilizados por estos pobladores
tambin eran de libre acceso para ellos, as se entendiera que eran
propiedad de la familia fundadora. En el caso de personas de otras
veredas que utilizaran los recursos, necesitaban pedir permiso a la familia fundadora para pescar, recolectar conchas o cazar. Tal era el
caso, por ejemplo, de los miembros de comunidades indgenas vecinas que entraban a los territorios de los negros a cazar. Rivas sintetiza
la visin local, anterior a la ley, como un concepto de natu~aleza en el
cual los recursos naturales eran inacabables e infinitos: "si bien haba
reglamentaciones para el acceso a los recursos, no haba reglamentaciones pata el limite de captura de ellos. En este espacio, la naturaleza
era vista como poderosa e infinita, renovndose constanteme~ te, imponente y sobre todo proveedora' (Rivas, 2004: 343). Rivas docu-
CONSOLIDACIN DE UN l\'UEVO ORDEN ESTATAL EN EL PACFICO COLOMBIANO
2II
menta un punto importante de cambio con la instituCionalizacin de

los liderazgos que se inaugura con los consejos comunitarios. Segn
la autora, la legitimidad de estos nuevos liderazgos no se basaba solamente en su eleccin por parte de la comunidad, sino que adems
vena de "fuera''. En el caso <le Odemap, parte de esta bsqueda de legitimidad se tradujo en la incorporacin, por parte de los nuevos lideres del consejo comunitario, de discursos arnbientalistas avalados
por las polticas de Estado. Dada la proximidad e importancia del
parque natural de Sanquianga, los lideres comenzaron a adoptar normas ambientales que conocan por los funcionarios del parque. As,
en su afn por reivindicar su papel, los lderes comenzaron a ejercer
labores de restriccin sobre la explotacin de los recursos naturales
porque "era la forma en que esperan convertirse en autoridad ambiental en la zona y legitimarse como entidad frente a las diferentes
instituciones nacionales" (Rivas, 2004: 348). Al incorporar el discurso del "desarrollo sostenible", en el que los recursos naturales no eran
ilimitados, se modificaron las formas de regulacin de los recursos
descritas antes a partir de la idea de familias fundadoras dueas. Los
lideres de los consejos comunitarios elaboraron normas escritas que
restringan el acceso y la cantidad de recursos que podan extraer los
pobladores y; en especial, se limitaba el acceso a comunidades vecinas
como las indgenas. As, la institucionalizacin del consejo comunitario y su relacin con el parque natural trajo cambios importantes
en los mecanismos tradicionales de regulacin del acceso a los recursos y, sobre todo, en las estructuras organizativas encargadas de esa
regulacin. Aunque la autora no entra en detalle sobre el papel que
desempeaban las "familias fundadoras" en este nuevo orden, se so-
breentiende que stas perdieron terreno frente a los lderes elegidos
del consejo comunitario.
Otro estudio importante que trata el tema de las transformaciones
en la poltica local con la llegada de la Ley 70 es el realizado por Hoffmann en el ro Mira y el ro Mejicano, en el Pacifico nariense. El trabajo de campo que llev a cabo esta autora entre 1996 y 1999 resulta
muy pertinente para esta discusin, entre otras cosas por el momento
histrico en el que visit los ros y pueblos de la zona de Tumaco. ste
era un tiempo de gran efervescencia organizativa, en el cual los pobla-
212
CONSOLIDAON DE UN NUEVO ORDEN ESTATAL EN EL PAdFICO COLOMBIANO
dores deban cumplir con los mltiples procedimientos pata titular

colectivamente sus tierras. Los debates sobre los derechos especiales de
los afrocolombianos estaban a la orden del dia en las conversaciones
entre vecinos y, a su vez, las poblaciones se enfrentaban a requisitos
para titular las tierras como la necesidad de delimitar su territorio, de
elaborar mapas parricipativos del mismo y de plasmar en papel la historia de sus pueblos y de sus ros -hasta entonces parte sobre todo de
una tradicin oral. Hoffmann documenta las reuniones que se realizaron en diferentes lugares a lo largo del ro Mira con el fin de lograr la
titulacin, y describe las movilizaciones y desplazamientos que deban
hacer los pobladores para participar en este proceso.
Hoffmann plantea la autoridad como hilo conductor para sus estudios de caso. La autora entiende dicha autoridad como el encuentro
entre dos fuentes de regulacin, una que denomina "autnoma" Y la
otra "de control". Las formas de regulacin autnoma se refieren a una
autoridad no formalizada, con races en la tradicin. La autoridad "de

control", en cambio; parte de reglas explicitas y se fundamenta en nor-
2IJ
normativo o coercitivo y compiten con otros, legitimados en parte por
un orden exterior ... que importa sus propias fuentes de autoridad,

vinculadas con el conocimiento administrativo y la capacidad de control de los recursos, o la insercin en las redes tnicas o po!iticas"
(Hoffmann, 2007:273).
Hay elementos de esta conclusin que encontramos en el caso de
La Bocana. La llegada de los consejos comunitarios modific las rela-
dones entre los lderes existentes, beneficiando a quienes te!an ms
conocimientos administrativos y mayor capacidad de relacin con re-
des politicas externas. Sin embargo, esto no signific que las formas
de regulacin internas se modificaran drsticamente. En La Bocana,
como veremos en el siguiente apartado, la regulacin por medio del
"chisme" continu siendo un mecanismo central para limitar las ac-
ciones de quienes estaban en posiciones de autoridad.

En cuanto a las formas de organizacin previas a la llegada de la ley;
en las que prevaleda una multiplicidad de posiciones y formas de liderazgo, stas no desaparecen con la eleccin formal de los consejos co-
mas ms o menos coru;ensuales. En general, Hoffmann observa que en
munitarios. En La Bocana cotinan coexistiendo diversas posiciones
los pueblos que estuclW- no existe una autoridad local nica o domi-
de poder, similares a las descritas por Hoffmann, algunas de las cuales
nante. Las relaciones dt parentesco eran imponan_tes fundamentos de
se incorporan a la junta del consejo comunitario sin que sta funcione
poder, pero en ellas no se agotaban las diferentes relaciones y posicio-
como una instancia formal de coordinacin de aqullas; por lo gene-
nes de autoridad local.

En general, lo que encuentra la autora es que con la titula~in colectiva aparece una nueva fuente de legitimidad, basada pnncrpalmente en la afirmacin de pertenencia de las sociedades locales a las
"comunidades negras" (Hoffmann 2007: 272). Si bien en el nivel local se siguen presentando una gran diversidad de prcticas polticas, la
llegada de esta nueva fuente de legitimidad obliga a las comunidades a
revisar los instrumentos tradicionales de regulaci6n como el rumor, la
autnoma, creando vnculos informales con las estructuras de la junta

dd consejo comunitario. A continuacin analizaremos con mayor
profundidad este sistema de organizaciones mltiples y sus puntos de
engranaje con la junta del consejo comunitario.
Al llegar a La Bocana tuve dudas sobre lo beneficioso que podia ser .
para el trabajo de campo alojarme con "la presidenta' -como se conoce localmente a doa Eva por su cargo en la junta del consejo comu-
brujera y la acusacin, as como a favor:cer otras
nitario. Sin embargo, mi inters por conversar ms informalmente
~o~mas ~e re'gula-
cin vinculadas con un tipo de conocimrento admmrstrauvo (Hoffmann, 2007: 273). Volviendo entonces a su marco analtico inicial,
Hoffmann interpreta las transformaciones po!iticas en el mbito local
como un "fracaso" en cierto modo de la regulacin autnoma y una
afirmacin de los instrumentos de regulacin "de control". Para la au-
tora, los instrumentos tradicionales de regulacin "pierden su poder
ral, las diferentes instancias organizativas funcionan de manera muy
con esta mujer de actitud sarcstica me llev a tomar la decisin de

quedarme en su hotel y ello me permiti observar algunos pormenores del funcionamiento del consejo comunitario que no se podian
captar en las actividades ms formales de la junta. Despus de asistir a
varias reuniones, fue evidente que no era la junta como colectividad la
que administraba eLconsejo comunitario. Las reuniones eran citadas
214
NiARTA ISABEL DOMNGUEZ MEJA
ms o menos cada mes y se llevaban a cabo ella casa-hotel de doa

Eva, ya que el consejo comunitario no tena sede propia. La asistencia
a las reuniones era buena y stas comenzaban puntualmente, pero la
mayor parte del tiempo transcurra en discusiones sobre los chismes
que corran en la comunidad sobre cada uno de los miembros de la
junta y lo desmotivados que stos estaban para trabajar como consecuencia de las habladuras. El secretario nunca tom nota de lo que se
hablaba, nadie dio informes de sus actividades ni de sus gastos y pocos
planes fueron discutidos o distribuidas algunas responsabilidades. En
general, si estas reuniones tenan alguna funcin, no era la de coordinar el trabajo de la junta ni la de administrar los recursos del territorio.
Entre tanto, alrededor de cada uno de los miembros de la junta
se desarrollaban interesantes dinmicas de liderazgo que no eran
formalmente delegadas ni tratadas en las reuniones. El hecho de ser
miembros de la junta pareca legitimar sus acciones, as stas nunca
fueran del conocimiento de los dems lderes elegidos. Concha, la
tesorera, mantena un cierto dominio sobre el tema de las fiestas y
la considerable venr,. de bebidas alcohlicas durante estas celebraciones. Se aproximab(t la fiesta patronal de la Virgen del Carmen, y
Concha 10 conversaba fhformalmente: con otras mujeres sobre los preparativos, que eran de su entera responsabilidad y no requeran discusin en la junta. A su vez, Pura Montaa, la tesorera suplente, participaba en la coordinacin de la limpieza de la playa, asegurndose
de que las personas contratadas para esta labor estuvieran realizndola puntualmente. Esto no significaba que hubiera sido nombrada por
la junta para esta labor, ni que diera informes regulares sobre problemas o dificultades. Otros miembros de la junta participaban activamente en la recin formada "junta del agu', creada en el mbito del
proyecto de la Corporacin Autnoma Regional (cvc)-Universidad
del Valle, y cuyo funcionamiento ocurra aparentemente de manera
autnoma y desligada del consejo comunitario. Sin embargo, la concentracin de ms de una responsabilidad en estos miembros de la
Su brutal homicidio durante el tiempo del trabajo de campo prcticamente
dej desmantelada la fiesta de la Virgen del Carmen, una de las ms importantes celebraciones religiosas en la regin.
lO
CONSOLIDAGN DE UN NUEVO ORDEN ESTATAL EN EL PACFICO COLOMBIANO
2.!5
junta permiria el establecimiento de algunos vnculos entre dichas

estructuras paralelas.
La situacin en el ro Mira, descrita por Hoffmann en el momento
en que esta comunidad comenzaba sus trmites de titulacin, tiene
por tanto importantes similitudes con lo observado en La Bocana.
Hoffmann revisa las varias posiciones de poder, algunas de las cuales se
basaban en lazos de consanguinidad con familias consideradas funda,.
doras de la comunidad; existan tambin jefes polticos que eran clientes de personajes polticos de la regin encargados de asegurar votos en
tiempos de elecciones; asimismo, haba dirigentes comunitarios que
se convirtieron eri mediadores en los mltiples proyectos llevados a
cabo por diversas ONG en la regin. En general, Hoffinann observa
que no haba acumulacin ni transferencia de autoridad entre estos
nichos, lo que daba como resultado una multiplicidad de posiciones
de liderazgo e influencia poco jerarquizadas en las cuales la autoridad
se negociaba constantemente y segn el caso o tema pertinente, Como
se mencion antes, la eleccin formal de una junta del consejo comunitario en La Bocana no modific profundamente el sistema de liderazgos mltiples. Las estructuras organizativas con diversos orgenes
continuaron Coexistiendo con d consejo comunitario, manteniendo
vnculos poco formalizados con los miembros de la junta, quienes establecie:ron lazos informales entre estas organizaciones, mediante los
cuales lo que ms circula es informacin sobre diferentes actividades y
chismes que involucran a los lderes.
Como veremos a continuacin, las formas de regulacin de la autoridad, basadas principalmente en los chismes que circulan sobre los lderes, continan cumpliendo la funcin de circunscribir la accin de
stos al asegurar que nadie "acumule mucho poder".
REGULACIN DE LA AUTORIDAD
POR MEDIO DEL CHISME
La junta del consejo comunitario era poco operativa en trminos de

coordinar formalmente las acciones de los diferentes grupos organizados, y por lo tanto tena poca capacidad de regular la actuacin de los
216
1fARTA ISABEL DOMNGUEZ MEJA
CONSOUDAQN DE UN NUEVO ORDEN ESTATAL EN EL PACFICO COWMBIANO
2!7
mltiples lderes. Sin embargo, la presidenta de la junta s ocupaba

una posicin de poder importante en la comunidad. Aunque sus formas de operar no fueran muy visibles, gozaba de legitimidad entre los
pobladores, lo cual le confera una ampla capacidad de accin. As,
observar a doa Eva era clave para comprender el funcionamiento del
consejo comunitario. Ella permaneca la mayor parte del da en el prtico de su casa-hotel, sobre la calle principal de La Bocana. Las perso-
corriendo diariamente buena parte del territorio, entablando conversaciones con mltiples personas, nunca pude llegarle con una primicia
a ella. Era ms bien doa Eva quien al final del da me daba el contexto
y los detalles de las historias que yo alcanzaba a escuchar por ah.
Como grupo, la junta del consejo comunitario no operaba en trminos de la coordinacin de las activdades de cada uno de sus miembros y las asambleas no eran un espacio de control de las acciones de la
nas transitaban constantemente por el frente de su casa, ya que era un
junta. Cada miembro de ella actuaba autnomamente, -investido con
paso obligado para quien vena del Centro, Vistahermosa y Pianguita

hacia el muelle, la iglesia, el puesto de salud o la escuela de la localldad.
Quienes salan de Changai a vender pescado o cocidas tambin pasaban por ah y los turistas que venan los fines de semana en algn momento se aproximaban a la casa de doa Eva. Con el paso de los das se
volvi evidente que el trabajo de doa Eva como presidenta del consejo comunitario era constante, as fuera poco vsible. Todos los das alguien se acercaba, por ejemplo, a pedr una carta de presentacin, documento que se haba vuelto un requisito para conseguir empleo fuera
del territorio colectjvo. Durante la vsita para realizar este trmite, las
personas aprovechaban la ocasin para discutir con la presidenta algo
que les pareciera pefunente. Las vendedoras de pescado de Changai
paraban por donde doa Eva a vender y comentaban sobre las personas que estaban llegando a la zona y que nadie conoca; hablaban con
preocupacin sobre cmo la arena se estaba depositando en el estero
que comunicaba el interior de Changai con el mar, cerrando la ruta de
salida de los pescadores. La directora de la escuela pasaba rutinaria-
la autoridad que le confera ser parte de la junta. Sin embargo, esta dinmica no obedeca a una distribucin de responsabilidades en la cual
cada miembro apoyara tcitamente el trabajo del otro. Si algo predominaba en el discurso de los miembros de la junta era su desconfianza
hacia las capacidades y la integridad de los dems. El trabajo de los lderes de la comunidad no era controlado por la junta en trminos formales, por medio de la distribucin de deberes y responsabilidades,
sino que sus acciones estaban circunscritas por los chismes y habladuras que se generaban tanto dentro de la junta como fuera de ella.
mente, informndole sobre los nuevos cursos que los profesores esta-
ban tomando con "los cubanos" o sobre los proyectos para ampliar la
escuela. El "fontanero", quien adems era el vigilante de la escuela, le
contaba sobre la deficiente labor de las personas contratadas para

acondicionar la pequea presa de donde tomaba el agua el rudimentario acueducto. El presidente de la asociacin de hoteleros de Pianguita
vajaba a Call con regularidad y siempre se detena para discutir con la
presidenta de la junta las noticias de ese sector. Sin salir del portn de
su casa, doa Evangelina Angula estaba informada de todo lo que
ocurra porque los pobladores juzgaban pertinente comunicar a la
presidenta los pormenores de todo tipo de acontecimientos. Aun re-
LOS MLTIPLES COMITS, GRUPOS y JUNTAS:
FO~ DE OPERACIN ESTATAL POR MEDIO DEL "PROYECTISMO"
Al observar las dinmicas de cada uno de los miembros de la junta del

consejo comunitario de La Bocana era evidente qile stos eran a su vez
miembros de otras estructuras organizativas locales, cada una con su
respectivo presidente, tesorero y secretarios. En su mayora, estos gru-
pos eran inconstantes y poco cohesionados, permaneciendo visible

slo la figura del presidente que resurga en momentos particulares,
sobre todo si alguien de fuera de la comunidad llegaba planteando el
desarrollo de algn proyecto. Si una persona estaba interesada en proyectos de pesca, por ejemplo, existan dos asociaciones de pescadores
artesanales que podan no haberse reunido prevamente ms que para
nombrar un presidente, pero ste entonces retomaba su cargo para
atender a la persona recin llegada. As, adems de dichas asociaciones, encontrarnos el comit de la tercera edad, el grupo del sendero
ecoturstico y un grupo para el mejoramiento de la vivienda. El comi-
218
MARTA ISABEL DOML"!GUEZ Ivl:EJA
t de salud, exclusivamente femenino, era el nico que pareca reunir-
se con regularidad en el centro de salud de la localidad; sus integrantes

portaban credenciales visibles y su trabajo era coordinado por una de
las enfermeras oriunda de La Bocana.
En el transcurso del trabajo de campo se estableci la "junta administradora del agua', la cual ilustra el proceso de formacin de muchas
de las mencionadas organizaciones. stas comenzaban por iniciativa
de la alcalda municipal o de alguna organizacin que llegaba a La Bocana para llevar a cabo algn proyecto. Tales proyectos, por lo general,
planteaban metodologas participativas en las que la comunidad era
invitada a identificar sus propios problemas y sugerir soluciones. Esto
siempre culminaba con el nombramiento de un comit o junta para la
"autogestin" del proyecto a implementar. En la mayora de los casos
los proyectos estaban diseados en dos fases, y la primera de ellas consista en la dvulgacin y participacin de la comunidad. Los talleristas
que llegaban eran casi siempre jvenes entusiastas que involucraban a
la comunidad en el tema a tratar y dejaban los comits y juntas conformados. La segun<j,a fase de estos proyectos, en la cual se esperaba el
desembolso de recursos para la "autogestin" y la inversin en infraestructura, encontra~ pica1nente mltiples problemas y retrasos y,
por lo general, no cumpla con las expectativas de quienes se haban
involucrado. Sin embargo, las organizaciones creadas se mantenan la-
tentes, registrando un mnimo de actividad y con slo la figura visible

del presidente. A veces haba iniciativas locales que las revivian o ponan a fUncionar de nuevo, mientras que otras veces se mantenan in-
activas hasta que llegaba otro proyecto en busca de lderes en temas especficos.
El proyecto de manejo de cuencas de la cvc y la Universidad del
Valle do lugar a la formacin de la mencionada junta administradora
del agua, con el objetivo de constituir una "empresa prestadora de servicios" que administrara el pequeo acueducto mediante el establecimiento de tarifas de cobro por el agua potable y el mantenimiento de
la red local. El proyecto se implementaba de acuerdo con la poltica
nacional actual, siguiendo la conocida receta de "participacin" y
"descentralizacin": se estimula la "participacin comunitaria" y a su
ve:z se libera al Estado de la copiosa prestacin de servicios bsicos, de-
2!9
legando stos a los rganos comunitarios creados. El acueducto de La

Bocana haba funcionado de manera irregular desde su construccin
haca 1O aos como parte de un proyecto de la alcalda local financiado con fondos proporcionados por una ONG: el suministro no era
constante y el cobro era muy informal. El fontanero, encargado de
prender y apagar el sistema y de vigilar el funcionamiento de la red,
cada mes haca una colecta de casa en casa; adems, no haba un sistema de contadores ni una tarifa fija, ni mucho menos mecanisrr os para
exigir el pag9. De hecho, las personas tenan resuelto su acceso al recurso de otras maneras y slo quienes tenan hoteles saban que a veces
el agua poda escasear en fines de semana largos con muchos turistas.

En una regin de altsima pluviosidad, el suministro de agua por medio de un acueducto que adems generaba costos no era percibido
como un problema urgente. Sin embargo, las personas asistieron a las
reuniones cada 15 dias durante seis meses, recibieron talleres sobre "el
recurso hdrico" y finalmente eligieron una junta administradora del

agna. Ante mis preguntas sobre !o que esperaban hacer con esta nueva
junta, algunos me respondieron que as nunca se estableceran como
una empresa prestadora de servicios, lo cual tena poco sentido en un
lugar donde todo el mundo recoga agua de lluvia o canalizaba alguna

quebrada; mantener el contacto con la cvc, encargada del manejo de
los recursos naturales, y la Universidad del Valle poda ser de utilidad
ms adelante.
Junto con la titulacin colectiva y la creacin del consejo comunitario comenz6 a llegar a La Bocana un estilo diferente de poltica estatal.
Los recursos del Estado pasaban por un largo proceso de subcontrataci6n. En el caso del proyecto para el manejo de las cuencas hidrogrficas, las corporaciones autnomas regionales fueron las comisionadas
para disear y ejecutar el proyecto con recursos del Ministerio del Medio Ambiente y algunas ONG internacionales. La cvc, como corporaci6n del departamento del Valle, a su ve:z contrataba parte del diseo y
ejecucin con la Universidad del Valle. Las personas que finalmente
tenian contacto con las comunidades eran contratistas de la cvc y de la
universidad, y rara vez eran funcionarios directos del Estado. Estos
contratistas eran quienes orientaban a los beneficiarios de los proyectos en la creacin de las estructuras comunitarias necesarias para la
220
:MARTA ISABEL DOMNGUEZ 11EJA
"autogestin" de recursos exiguos. Finalmente, todos estos contratos y

subcontratos tenan una vigencia y, al cumplirse los plazos, los grupos
de trabajo, como los de cuencas de la cvc y la universidad, se disolvan.
Los grupos organizados en las comunidades, en el mejor de los cas~s,
continuaban la bsqueda de ms recursos para continuar el trabaJO.
Comenzaban as a invertir recursos propios en la elaboracin y presentacin de proyectos a mltiples oficinas de gobierno y ONG. Incluso la
prestacin de servidos bsicos de salud y educacin comienza a presentar este esquema de funcionamiento, lo cual implica que los recursos estatales llegan de manera intennitente y mediados siempre por la
aprobacin de proyectos de autogestin comunitaria.
Otro de los numerosos ejemplos de esta dinmica en La Bocana es
el surgimiento del grupo de la tercera edad, en el que los adultos mayores se inscribieron y se reunieron, por iniciativa de las autori4ades
municipales, con la esperanza de recibir un subsidio mensual. Este a
veces llegaba y a veces no, pero cada vez era mayor la responsabilidad
de gestin de los lideres elegidos por el grupo para la solicitud de recursos a la alcaldiai. ste tambin fue el caso del grupo para el mejoramiento de la vivierJfia: la comunidad se organiz para identificar a las
familias ms necesitadas y, de al en adelante, los mltiple> trmites
con quienes deban entregar los materiales eran responsabilidad del
presidente de la organizacin en su calidad de representante de las familias. Los profesores tambin se haban organizado y todas las tardes
trabajaban en la elaboracin de un proyecto para la ampliacin de la
escuela. Haban logrado algunos recursos, pero los constructores que
haban contratado no haban cumplido con lo pa~1:ado y los profesores tenan pocos mecanismos para exigir. Ahora buscaban la aprobacin de un nuevo proyecto de construccin que concluyera el plao
anterior y acondicionara otras dos aulas para poder ofrecer la termioadn de la educacin secundatia en La Bocana.
Muchos de los grupos que existan en La Bocana surgan de la visita
de algn contratista de la alcalda municipal o del gobierno departamental o nacional, que requera poblacin "organizada'' para ejecutar
algn proyecto de desarrollo con una duracin determinada. La visita
vena con ralleres de capacitacin para la comunidad en algn tema
particular: vivienda, educacin, salud, manejo de basuras o de recur-
CONSOUDAON DE UN NUEVO ORDEN ESTATAL EN EL PACFICO COLOMBIANO
221
sos. Esto~ talleres tambin .establecan los parmetros de organizacin

Y procedtan con la eleccwn de presidentes, tesoreros, beneficiatios,
e:~ El proceso de organizacin por lo general requera la formalizaaon de estatutos, firmas y personera jurdica para el manejo de dineros; finalmente, estas estructuras quedaban instaladas en las comuni~d~s a la espera de desembolsos que nunca tendran la regularidad
lrncialmente pactada. Las incipientes organizaciones comunitarias
entonces comenzaban a buscar la manera de tramitar recursos con la
presentacin de pequeos proyectos dirigidos a diferentes in:tancias

gubernamentales y no gubernamentales.
LA "AUTONOMA" DE LOS CONSEJOS COMUNITARIOS

Y LA RETIRADA DE LA ACCIN DIRECTA DEL ESTADO
Este nuevo fenmeno, que denominar "proyectismo", tena una mar-
cada incidencia en La Bocana. La accin estatal se limitaba cada vez

ms a la financiacin de pequeos proyectos cuya responsabilidad de
diseo, gestin y ejecucin recaa sobre los lderes democrticamen-
te elegidos. Para comprender la accin del Estado mediante el proye~tlsmo. es ~ecesario inscribir este fenmeno dentro de las polticas
mas generaltzadas de descentralizacin, implementadas en el pas en

ladcada de 1990. Aunque los procesos de descentralizacin han sido
ampliru:'~te analizados en estudios de administracin pblica y cienCias palmeas, pocos esfuerzos se han hecho para examinar este fenmeno de manera crtica, relacionndolo con cambios en las formas
de accin polirica estatal en el mbito local. Quienes s lo hacen argumentan que la descentralizacin es una nueva poltica de Estado
que permite introducir una forma d gobierno indirecto en los niveles local y regional. Esta forma de gobierno representa una "interv~cin de baja intensidad" con el fin de lograr un nivel de gobernabihdad a un costo relativamente bajo (Gros, 2004; Castells, 1997).
Para Gros, la descentralizacin es adems la manera de resolver la
contradiccin en~re apert~ra poltica y exclusin econmica, propia
de los estados latmoamencanos que introdujeron polticas neoliberalesenladcadade 1990.
222
MARTA ISABEL DOMNGUEZ !viEJA
[La descentralizacin es] una poltica fundamental, que abre un contra-
fuego, dando la ilusin de compartir el poder, lo cual permite al Estado

concentrarse en su nuevo proyecto macro de desarrollo, caracterizado
particularmente por ser excluyente. Sera una manera de resolver la
contradiccin existente entre un doble proceso de inclusin poltica y
exclusin econmica, como producto de la apertura neoliberal (Gros,
2004: 219).
En este sentido, el proyectismo que observamos en La Bocana es la

forma en que se manifiestan, en lo local, las polticas estatales de descentralizacin. Con el proyectismo el Estado delega a las comunidades la responsabilidad de decidir sobre los pormenores de las polticas
sociales, con la ilusin de la "coparticipacin'' en proyectos puntuales
que, de todas formas, deben ser aprobados y financiados por el gobierno central. As, para comprender el fenmeno del proyectismo tambin es necesario explorar la concomitante retirada de las pocas instancias de accin estatal en el nivel local y los diferentes discursos
sobre la "autonon' de las comunidades negras. El concepto de autonona merece aqu mayor reflexin. Como nos sugiere nuevamente
Gros, en su exam~n de la autonona respecto a los pueblos indgenas
de Colombia, es necesario analizar cuidadosamente los contenidos de
las diferentes propuestas de autonoma, segn provengan del Estado y
el poder o de organizaciones y comupi.dades tnicamente defioidas
(Gros, 2004: 208). MientraS que desde la lgica estatal la autonoma
que se les otorga a los pueblos indgenas debe entenderse en el contexto de las exigencias de gobernabilidad y legitimidad, desde los pueblos
indgenas la autonoma aparece fuertemente ligada con un proyecto
poltico contrabegemnico.
En La Bocana, hablar de la "retirada del Estado" parecera absurdo
pues es evidente que nunca haba habido una inversin social sostenida. Sin embargo, las pocas instancias que se identificaban como
presencia directa del Estado tendan a retractarse, en nombre de los
derechos de autonoma de las comunidades y sus capacidades de autogestin. Un ejemplo de lo anterior fue la fusin de todas las escuelas rurales de la costa en una sola entidad educativa y con una sola directora. Esto signific que no habra partidas presupuestales para
CONSOUDACIN DE UN NUEVO ORDEN ESTATAL EN EL PACFICO COWMBIANO
22J
cada escuela rural sino un dinero fijo por cada estudiante matriculado. Entre los nuevos recursos no estaban consideradas las necesidades de mantenimiento y mejoramiento de la infraestructura de las
escuelas, y para poder realizar cualquier obra se deba presentar un
proyecto detallado, con justificaciones y presupuestos claros, y esperar su aprobacin y financiacin. El nuevo trabajo de la directora de
las escuelas fusionadas se limitaba a la elaboracin de proyectos para
todas las escuelas costeras, incluyendo algunas que ni siquiera conoca. La nica solucin que encontr para este problema fue exigirles a
los profesores que trabajaran en estos proyectos. Los profesores terminaron entonces ocupando las tardes en la elaboracin de proyectos
para la construccin de aulas nuevas y el acondicionamiento de las
existentes.
Otro ejemplo clave que ilustra esta "retraccin del Estado" es la supresin de las inspecciones de polica. Esto tom relevancia durante el
periodo de trabajo de campo y merece atencin especial.
La retirada de la inspeccin de polica

En algunos de los consejos comunitarios de Buenaventura haba una
arnpb discusin sobre el significado de la autonomia de las comunidades negras. La mayora de estas discusiones giraban en torno a las
capacidades de las autoridades territoriales para disear un reglamento interno e implementar mecanismos para el cumplimiento del mismo. El consejo comunitario de Baha Mlaga, por ejemplo, debata el
tipo de sanciones que se aplicaran a quienes no cumplieran con el reglamento, argumentando fuertemente en contra de la intervencin de
la polica y otras autoridades en la zona. Las dudas de los pobladores
sobre este tipo de autonoma eran, por un lado, las posibilidades reales
.que tenan los lderes elegidos de aplicar sanciones sin la intervencin
de algn tipo de rgano policial, y; por el otro lado, los pobladores se
preguntaban por los mecanismos para limitar el poder de los lderes.
Si stos podan aprobar reglamentos e imponer sanciones a los transgresores sin ninguna intervencin externa, quin iba a controlar lo
que estos lderes hacan?
224
MARTA ISABEL DOMNGUEZ :MEJA
Antes de la conformacin de los consejos comunitarios, las inspecciones de polica se encargaban de los primeros pasos en las acciones
policiales y judiciales en las zonas rurales. Las inspecciones de polica
de la zona costera de Buenaventura fueron suprimidas en el ao 2000.
stas se haban encargado del manejo de denuncias de la comunidad y
los inspectores actuaban en casos de conflicto, incluso reteniendo per-
sonas en casos graves. Los inspectores eran contratados por la alcalda

municipal y eran miembros de la comunidad. Por lo general reciban
capacitacin bsica en derecho y criminologa y ejercan su funcin
por muchos aos, convirtindose en personas muy reconocidas en sus
lugares de origen.
Con la aparicin de la Ley 70, las inspecciones de polica dejaron

de tener sentido debido a que la mxima autoridad en el territorio pasaba a ser el consejo comunitario. Esto abri importantes debates sobre la capacidad de los consejos comunitarios para actuar como administradores de la justicia en los territorios colectivos. El caso de la
expulsin de Changador, un joven que trabajaba como maletero en el
muelle turstico d!i La Bocana, ilustra los problemas que caracterizan a
la autonoma del c<;nsejo comunitario en temas de justicia. En la loca-
225
los policas se negaron entonces a seguir los lineamientos del consejo

comunitario. El argumento para no actuar en contra del joven no fue
dicha amenaza, empero, sL.TJ.o el hecho de que era inconstitucional ex-
pulsar a alguien y que ellos slo podan recibir rdenes de la polica

municipal en tanto agentes de dicho cuerpo. Ante esta negativa, algunos pobladores reiteraron sus quejas a doa Eva para lograr finalmente
la expulsin de Changador. Doa Eva contest qtte sa haba sido la
decisin tomada por la comunidad, pero que ella no poda realizar "fsi=ente" la expulsin. Les sugiri a quienes se quejaban que recogieran fumas de integrantes de la comunidad, pidiendo que se hiciese
efectiva la expulsin del joven mediante la formacin de una comisin
para tal efecto. El tema no volvi a tocarse y Changador permaneci
.en La Bocana, seguro de que los policas nunca volveran a meterse
con l. Con la retirada de las inspecciones de polica, se asumi que los
consejos comunitarios retomaran las labores de administracin de la
justicia en sus territorios. No obstante, con la creacin de unidades territoriales autnomas se cre tanibin un vado legal que los consejos
comunitarios no necesariamente son capaces de llenar.
lidad nunca hubo 1"inspeccin de polica y la ms cercana estaba en
Juanchaco, a unos 20 minutos en lancha. No obstante, s haba agen-
CONCLUSIONES
tes de polica en La Bocana que no 'fUeron retirados cuando comenz a
operar el consejo comunitario. As, los dos agentes hacan rondas en la

zona, actuaban en casos de robo o denuncia y; en general, trabajaban
en coordinacin con doa Eva para cualquier asunto menor. En varias
ocasiones, los jvenes que trabajaban en el muelle le haban reportado
a doa Eva que Changador estaba amenazando a otros jvenes para
monopolizar la atencin a los mristas que llegaban a La Bocana. Despus de varias peleas, hubo un incidente mayor, en el cual Changador
atac a otro joven con un cuchillo~ En conjunto con otros miembros
de la junta y con varios pobladores se decidi darle una ltima oportunidad a Changador y que, si haba ms quejas por su comportamiento, sera definitivamente expulsado del territorio. Algunos meses despus, una nueva pelea hizo que se tomara la decisin y los agentes de
polica fueron llamados para obligar al joven a abandonar La Bocana.
ste los amenaz, diciendo que tena vnculos con grupos armados, y
Este captulo es un esfuerzo por pensar la titulacin colectiva de tierras

en el Pacfico colombiano como parte de un proceso ms amplio de
consolidacin del Estado en el mbito local. Debido a que la reflexin
se basa principalmente en un estudio de caso puntual en' la comunidad
negra de La Bocana, vale la pena retomar la discusin sobre cmo un
nivel de observacin local puede dar pistas importantes sobre el proceso ms amplio de formacin estatal en el Pacfico. Al observar procesos
polticos en un mbito local considerado perifrico o "marginal", se
coucenrrala mirada en la complejidad de la participacin de mltiples
actores y en la intrincada dinmica de sus acciones, con
el riesgo
de
soslayar los mecanismos mediante los cuales los proyectos y programas

que se aplican son a su vez instrumentos de gobernanza. Esto se debe a
que lo que inmediatamente salta a la vista, como ene! caso de La Bocana, es la implementacin de polticas sociales de manera fragmentada
226
11A.RTA ISABEL DOMNGUEZ MEJA
e incluso catica, en la que los funcionarios que representan al Estado

en lo local parecen estar obedeciendo a una variedad de intereses y de
fuerzas que divergen de lo que podra interpretarse como un "plan
medular" estatal para el Pacflco. Para superar de alguna manera las
abrumadoras imgenes de desorden que caracterizan la instrumentacin de polticas sociales en zonas como La Bocana, fue importante
dirigir la mirada a las diferentes estrategias organizativas y de accin
de los pobladores locales y a cmo stas se modflcaban, a su vez, legi-
227
rrollo" recaan en la comunidad aunque con el aval, la supervisin y la
(ptomesa de) financiacin por parte del Estado. Muchos de los hechos
que en un p~imer momento parecan de corte estrictamente local
timando las formas de relacin y comunicacin entre estas comunida-
-como la definicin de quines pertenecan o no a la comunidad, la

decisin de quin deba ser elegido como lder o las discusiones sobre
cmo se deban tratar los problemas de orden pblico-, vistos a la luz
del proceso ms global de titulacin de las tierras del Pacflco, en realidad formaban parte de dicha dinmica de consolidacin estatal. As,
un elemento que salta a la vista es que la puesta en funcionamiento de
des y el Estado.
mecanismos de gobernanza no recae exclusivamente en los represen-
Un mecanismo importante para lograr pensar el proceso concreto

de la titulacin colectiva como instrumento de gobernanza fue conce-
tantes del Estado, y que no son slo sus acciones las que nos van a dar
la pauta de los procesos de configuracin del Estado en el mbito lotal. La introduccin de instrumentos de go~ernanza en dicho mbito
est ntimamente relacionada con la consolidacin de sujetos polticos
locales. Los "instrumentos de gobernanza" no representan solamente
el "yugo" de la vigilancia, la supervisin y el control estatales, tambin
representan la "promesa'' de participacin y, en el caso concreto del
Pacfico, de inclusin en el Estado.
Si bien la mirada detallada a los procesos polticos locales nos pue-
bir los cambios en las formas de organizacin local como procesos de

incorporacin, reformulacin o resistencia respecto de diferentes as-
pectos de la implementacin de la ley de titulacin colectiva, as como

de los diversos proyectos y progtamas relacionados. Las arenas privilegiadas para la observacin no fueron entonces los lugares tradicionalmente identiflcaqos con la intervencin estatal en el nivel local-la
escuela, el centro ~e salud, las oficinas locales de gobierno y las sedes
de programas y prd'yectos estatales-, los cuales presentaban de hecho
claras seas de retraccin. Se privilegiaron ms bien los mecanismos y
estrategias de la poblacin local por acceder a la titulacin colectiva,
as como la manera en que intenrenan en dichos procesos mltiples
actores: funcionarios estatales, acadmicos, activistas, etc. Este nfasis
permiti ver cmo estas estrategias, de manera a veces insospechada,
etan parte de un proceso de implementacin de un orden estatal particular en el Pacflco. As, las preguntas que se mantuvieron como base
para la observacin en campo tenan el objetivo comn de dilucidar la
manera en que las acciones polticas de los actores .locales se modflcan
y transforman con la introduccin de la ley de titulacin colectiva y
cmo
el proceso iba teniendo consecuencias, inesperadas en ocasio-
nes, en la consolidacin de ese orden estatal particular.

.
En las estrategias de los actores para acogerse a la ley, identificarse
como "comunidad negra" y beneficiarse del ttulo colectivo se iban tejiendo aspectos importantes de una nueva relacin con el Estado, en la
que la autonoma para tomar decisiones y disear las "rutas del desa-
CONSOLIDACIN DE UN NUEVO ORDEN ESTATAL EN EL PACFICO COWMBIANO
de dar pautas importantes sobre la forma como opera el campo polti-
co ms .general, concentrarnos en la multiplicidad de actores y sus relaciones tambin nos permite dilucidar las caractersticas especficas
del tipo de orden estatal que se consolida en este nivel. Otros autores
han hablado de las polticas dirigidas a diversos grupos tnicos corno
mecanismos de control estatal en zonas marginales; sin embargo, los
mecanismos concretos que vinculan las acciones de los actores locales
con estos mecanismos de control slo pueden captarse en una mirada
a la filigrana de la accin poltica local. En sus estudios sobre los cambios en las polticas del Estado ante las sociedades indigenas, Gros interpreta las intenrenciones de descentralizacin y de autonomizacin
de los grupos tnicos como parte de un proceso de teordenarniento
territorial que permite un aumento en el control estatal sobre territo-
rios "marginales". Tambin apunta a la "aparente coherencia" entre las

ptopU:estas de polticas de territorializacin de los grupos tnicos y un
nuevo ordenamiento territorial que facilita el control "diferido" de territo~Os marginales:
CONSOLIDACIN DE UN NUEVO ORDEN ESTATAL EN El PACFICO COWMBIANO

228
1
1
.1
229
:MARTA ISABEL DOMNGUEZ MEJA
As, la nueva propuesta indigenista del Estado, con todas sus limitaciones y ambigedades, aparece coherente con un proceso de descentralizacin que tiene por finalidad organizar a nivel nacional un nuevo ordenamiento territorial racional y eficaz, que, a bajo costo, permita un control
a distancia sobre el tei"ritorio y sus habitantes. Es lo que proponen, de
ciena forma, las constituciones de Bolivia, Ecuador o Colombia, cuando
definen la parroquia, el resguardo o el municipio, como formas de organizacin politicio-administrativas descentralizadas y autnomas (Gros,
2004: 220).
En este sentido, lo que observamos en La Bocana coincide con lo

que Gros analiza en el contexto de la "propuesta indigenista del Estado" para otros pases de Amrica Latina que tambin tuvieron procesos de apertura democrtica y de reformas constitucionales dirigidas a
ratificar el carcter plurimico y multicultural de la nacin. Lo que
nos permite el estudio detallado de un caso de consolidacin de estas
formas de organizacin es explorar los mecanismos concretos por medio de los cual& la "descentralizacin'' y la "autonoma' se vuelven
parte de este nuqo orden estatal en el mbito local. En este sentido, el
proceso de retirada de la inversin estatal directa y la reintroduccin
de su financiacin con el "proyectismo" es un elemento que merece
mayor atencin y anlisis.
La constitucin de urd.ades territoriales con "autonoma", la retirada de las instancias de accin estatal directa y el proyectismo representan entonces la instauracin de un tipo particular de Estado en su
dimensin local. Se trata de la constitucin de un Estado que delega,
con discursos de participacin, descentralizacin y autonoma, los
procedimientos referentes al desarrollo de polticas a las instancias locales que crea o legitima. A su ve:z, mediante una variedad de contratistas, establece los mecanismos de participacin comunitaria y mantiene el control de los recursos que desembolsa para la ejecucin de
proyectos muy parciales.
Los procesos autonmicos de los grupos micos en Colombia entraron en este esquema de descentralizacin y participacin comunitaria. El Estado fue construido como una entidad que delegaba las
funciones de diseo y ejecucin de polticas al tiempo que avalaba,
autorizaba y legitimaba procesos de autonoma. Los consejos comunitarios y la titulacin colectiva eran los pilares de este sistema estatal en
el Pacfico rural. Con la titulacin colectiva se avalaron las nuevas estructuras polticas locales y se aument la comwcacin entre "comunidad" y "Estado", primero con las delimitaciones y registros de recursos, poblacin y organizacin social, y luego con la presentacin
continua de proyectos que ocasionalmente reciban financiamiento
gubernamental.

Domínguez. Orden Estatal en Pacífico Colombiano

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4

LA CONSOLIDACIN DE UN NUEVO ORDEN ESTATAL

Marta Isabel Domnguez Meja

Cinco millones de hectreas en el Pacfico para los negros as no ms?

La influyente compilacin de Gilbert Joseph y Daniel Nugent sobre

MARTA ISABEL DOMNGUEZ MEJA

lo local nos invita a enlazar de manera innovadora nuestras miradas

CONSOUDACIN DE UN NUEVO ORDEN ESTATAL EN EL PAcFICO COWMBIANO

MARTA ISABEL DOMNGUEZ MEJA

CONSOUDACIN DE UN NUEVO ORDEN ESTATAL EN EL PACFICO COLOMBIAN"O

DNDE OBSERVAR LA CONSOLIDACIN DEL ESTADO

Las perspectivas que plantean acercarse a la esfera poltica local como

MARTA ISABEL DOMNGUEZ ME]A

ms detalle a continuacin, este proceso contribuy a la consolidacin

CONSOLIDACIN DE UN NUEVO ORDEN ESTATAL EN FLPAFICO COLOMBIANO

un orden territorial y poltico ms general. Analizaremos la forma en

La titulacin colectiva ha sido pensada en trminos de los cambios en

MARTA ISABEL DOMNGUEZ MEJA.

CONSOLIDAON DE UN NUEVO ORDEN ESTATAL EN EL PACFICO COLOMBIANO

econmico: en un contexto de globalizacin y con la llegada eventual

a la reserva, resguardos, propiedad privada y baldos de la nacin.

Si bien la titulacin colectiva de ms de cinco millones de hectreas

Fuente: Incoder, Expediente de titulacin 664.

Imagen l. Mapa realizado por el consejo comunitario de La Bocana

con coordenadas actualizadas y unidades uniformes y "legibles" (cfr.

MARTA ISABEL D01N"GUEZ .MEJA

Niebla. Banco de Datos de Derechos Humanos y Violencia

CONSOUDACIN DE UN NUEVO ORDEN ESTATAL EN EL PAdFICO COLO:MBIANO

Las acciones de resistencia al conflicto armado y al desplazamiento en

minanre, y las acciones armadas de los paramilitares se dirigan ms sistemticamente

CONSOLIDACIN DE UN NUEVO ORDEN ESTATAL EN EL PACFICO COLOMBIANO

:MARTA ISABEL DOMNGUEZ MEJfA

RO, CARRETERA YMAR:

LA VARIEDAD DETRAS DEL CONCEPTO DE COMUNIDAD NEGRA

CONSOUDACIN DE UN NUEVO ORDEN ESTATAL EN EL PACFICO COWMBIANO

MARTA ISABEL DOMNGUEZ MEJfA

Fuente: Incoder, Sistema de Informacin Geodemogrfica Colombiana.

Mapa l. Ttulos colectivos de comunidades negras

11.ARTA ISABEL DOMNGUEZ MEJA

CONSOUDACIN DE UN NUEVO ORDEN ESTATAL EN EL PACFICO COLOMBIANO

Fuente: ~coder, Sistema de Informacin Geodemognfica Colombiana.

titular en forma colectiva sus territorios. A diferenda de lo ocurrido en

LA MIRADA A LAS COMUNIDADES COSTERAS

La idea de "comunidad negra' que sustentaba la Ley 70 de 1993 debe

de la etnia negra que tenan ttulos de propiedad dentro del territorio

MARTA ISABEL DOMNGUEZ MEJA

CONSOLIDAQN DE UN NUEVO ORDEN ESTATAL EN EL PACFICO COW.MBIANO

La "minga" y la "mano cambiada" son formas de trabajo colectivo en las cuales

MARTA ISABEL DOMNGUEZ 11.EJA

CONSOUDACIN DE TJ1'.J NUEVO ORDEN ESTATAL EN EL PACFICO COWMBIANO

Si bien en las discusiones para elaborar la Ley 70 se opt por una

MARTA ISABEL DOMfNGUEZ ME]A

a la comunidad sin lugar a dudas y, por lo tanto, las caractersticas de

en asambleas y las postulaciones para diferentes cargos. Una vez que

CONSOUDACIN DE UN NUEVO ORDEN ESTATAL EN EL PACFICO COLOMBIANO

modalidad de pertenencia, aunque con derechos restringidos. Julio

nes se haban criado en La Bocana. Julio haba sido elegido presidente

sistencia por intenta\ descifrar por qu la pertenencia de Mara y Rober-

dispuso entonces que tanto l como su esposa podan panicipar en las

co nariense que, histricamente, se mantuvieron en relativo aisla-

tiryargumentar sus puntos de vista. Slo si las decisiones eran someti-

miento de las comunidades negras al tiempo que se dispersaban por

das a votacin, ni Julio ni su esposa podan participar.