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UNIVERSIDAD NACIONAL AUTNOMA

DE MXICO

FACULTAD DE ESTUDIOS
SUPERIORES ARAGN
LICENCIATURA EN DERECHO.
TRABAJO POR ESCRITO QUE PRESENTA EL
ALUMNO:

MARCO ANTONIO AGUILAR ZRATE.

TEMA DEL TRABAJO:

El papel de la CNDH ante la

crisis de los derechos humanos
en Mxico en los ltimos aos.
EN LA MODALIDAD DE:

TESINA.

MXICO D.F., NOVIEMBRE 2015

NDICE.

I-Introduccin.---------------------------------------------------------------------------- 4
II-Marco terico.-------------------------------------------------------------------------- 6
1. ANTECEDENTES.--------------------------------------------------------------- 9
1.1. Antecedentes lejanos a la CNDH.--------------------------------------------- 9
1.2. Antecedentes directos a la CNDH.------------------------------------------- 10
1.3. Orgenes de la CNDH.------------------------------------------------------------ 11
2. PRINCIPALES OBLIGACIONES DE MXICO Y LA CNDH
CONFORME A DERECHO INTERNACIONAL.---------------------------------- 12
2.1. Obligaciones del Estado Mexicano.----------------------------------------- 12
2.1.1. Proveer recursos efectivos.-------------------------------------------------- 12
2.1.2. Obligacin de proveer informacin.--------------------------------------- 13
2.1.3. El derecho de las vctimas a participar.---------------------------------- 13
2.2 Obligaciones de la CNDH.-------------------------------------------------------- 14
3. CASOS PARADIGMTICOS.--------------------------------------------------- 16
3.1. Crmenes de la guerra sucia.--------------------------------------------------- 16
3.2. Represin en Guadalajara.------------------------------------------------------ 18
3.3. Represin en Atenco.------------------------------------------------------------- 20
3.4. Los 43 normalistas desaparecidos en Ayotzinapa.--------------------- 21
4. LA PROBLEMTICA DE LA FALTA DE EFICACIA DE LA CNDH.-- 23
4.1. No divulgacin de informacin.------------------------------------------------ 25
4.2. Falta de colaboracin.------------------------------------------------------------- 29
4.3. Una poltica de exclusin.-------------------------------------------------------- 30
4.4. Rendicin de cuentas.------------------------------------------------------------- 32
4.5. Transparencia.------------------------------------------------------------------------ 33
5. COMO LA CNDH LIMITA SU PROPIO MANDATO.----------------------- 35
6. RETOS QUE ENFRENTA LA CNDH.------------------------------------------ 36

III-CONCLUSIONES.---------------------------------------------------------------------- 38
IV-BIBLIOGRAFA. ----------------------------------------------------------------------- 40

I-Introduccin:

La Comisin Nacional de los Derechos Humanos de Mxico (CNDH), es la

principal entidad gubernamental en Mxico encargada de promover y
proteger los derechos humanos en dicho pas; principalmente acta ante
abusos cometidos por funcionarios pblicos o por el mismo estado mexicano.
De acuerdo al artculo 102 de la Constitucin Poltica de Mxico la CNDH
cuenta con autonoma de gestin y presupuestaria, as como personalidad
jurdica y patrimonio propios. Los derechos humanos.
La Comisin Nacional de los Derechos Humanos juega un papel muy
importante ya que por que tienen a su cargo la proteccin de los derechos
humanos, que constituyen uno de los ejes sobre los que descansa el Estado
de Derecho en Mxico. Desde de sus comienzos en Mxico la CNDH ha
realizado aportes valiosos a la promocin de los derechos humanos en
Mxico, sin embargo esta institucin no est ejerciendo al mximo su
mandato, ya que cuando se trata de impulsar medidas para mejorar el pobre
historial de violaciones de derechos humanos en Mxico la actuacin de la
CNDH ha sido decepcionante.
En los ltimos aos se han presentado diversos sucesos que ponen en duda
la eficacia de esta institucin ya una y otra vez, la CNDH no ha impulsado a
las instituciones del Estado a reparar los abusos que han documentado, no
ha promovido las reformas necesarias para prevenir abusos futuros, no se
opone a leyes, polticas y prcticas abusivas y contrarias a estndares
internacionales de derechos humanos, no entrega ni difunde informacin que
posee sobre casos de derechos humanos, estas y otras tantas omisiones de
la CNDH ha provocado que en los ltimos aos se hable de una crisis de
derechos humanos en Mxico.
En este trabajo se investigara el papel que juega la CNDH frente la eventual
crisis de los derechos humanos que en la ltima dcada se ha hecho tan

notoria en nuestro pas. Se cuestionara la eficacia y los resultados que arroja

uno de los sistemas de defensa de los derechos humanos ms completo y
costoso del mundo, sistema que en la ltima dcada ha ido perdiendo
prestigio y credibilidad ante una serie de temas tan polmicos como: las
ejecuciones extrajudiciales, prisiones, desapariciones forzadas, tortura,
detenciones arbitrarias, migrantes, casos de violencia muy graves y la
reforma del 2011.
Apoyndome de artculos de peridicos y revistas, reportajes, as como de
datos recabados en encuestas por diferentes instituciones, elaborar una
investigacin que buscar explicar por qu a pesar de tener un sistema
completo en materia de defensora de los derechos humanos se siguen
cometiendo abusos que violan toda garanta individual.
Con este trabajo pretendo encontrar cuales son las causas de la ineficacia de
la CNDH ante la realidad que vive nuestro pas en materia de derechos
humanos y as poder ofrecer posibles soluciones para hacer de la CNDH un
sistema verdaderamente creble y efectivo.

II. Marco terico.

Antes de comenzar con este anlisis de lo que pienso es un tema que se

debe abordar con seriedad y objetividad debemos conocer algunos de los
conceptos bsicos que encontraremos a lo largo de esta tesina
Los Derechos Humanos son el conjunto de prerrogativas sustentadas en la
dignidad humana, cuya realizacin efectiva resulta indispensable para el
desarrollo integral de la persona. Este conjunto de prerrogativas se
encuentra establecido dentro del orden jurdico nacional, en nuestra
Constitucin Poltica, tratados internacionales y las leyes.
El respeto hacia los derechos humanos de cada persona es un deber de
todos. Todas las autoridades en el mbito de sus competencias, tienen la
obligacin de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos
humanos consignados en favor del individuo.
De igual manera, la aplicacin de los derechos humanos a la que se
encuentran obligadas todas las autoridades se rige por los principios de
universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad.
Principio de Universalidad, seala que los derechos humanos corresponden
a todas las personas por igual.
Principio de Interdependencia: consiste en que cada uno de los derechos
humanos se encuentran ligados unos a otros, de tal manera que el
reconocimiento de uno de ellos , as como su ejercicio, implica
necesariamente que se respeten y protejan mltiples derechos que se
encuentran vinculados.
Principio de Indivisibilidad: Se habla de indivisibilidad de los derechos
humanos en funcin a que poseen un carcter indivisible pues todos ellos
son inherentes al ser humano y derivan de su dignidad.

Lo anterior quiere decir que disfrute de los derechos humanos slo es posible
en conjunto y no de manera aislada ya que todos se encuentran
estrechamente unidos.
Principio de Progresividad: Constituye una obligacin del Estado para
asegurar el progreso en el desarrollo constructivo de los derechos humanos,
al mismo tiempo, implica una prohibicin para el Estado respecto a cualquier
retroceso de los derechos.
El Estado debe proveer las condiciones ms ptimas de disfrute de los
derechos y no disminuir ese nivel logrado.
El poder pblico debe hacer todo lo necesario para que sean superadas la
desigualdad, la pobreza y la discriminacin.
La promocin, respeto, proteccin y garanta

de los Derechos Humanos

tiene la funcin de:

Contribuir al desarrollo integral de la persona.
Buscar que todas las personas gocen de una esfera de autonoma donde
les sea posible trazar un plan de vida digna que pueda ser desarrollado,
protegidas de los abusos de autoridades, servidores pblicos y de los
mismos particulares.
Representa lmites a las actuaciones de todos los servidores pblicos, sin
importar su nivel jerrquico o institucin gubernamental, sea Federal, Estatal
o Municipal, siempre con el fin de prevenir los abusos de poder, negligencia o
simple desconocimiento de la funcin.

Crear condiciones suficientes que permitan a todas las personas tomar parte
activa en el manejo de los asuntos pblicos y en la adopcin de las
decisiones comunitarias (vida democrtica).
Clasificacin de los derechos humanos.
Los Derechos Humanos han sido clasificados atendiendo a diversos criterios,
as podemos encontrar clasificaciones que atienden a su naturaleza, al
origen, contenido y por la materia a la que se refieren. Con un propsito
pedaggico han sido clasificados en tres generaciones, esto en funcin al
momento histrico en que surgieron o del reconocimiento que han tenido por
parte de los Estados. Es conveniente indicar que el agrupamiento de los
derechos humanos en generaciones no significa que algunos tengan mayor o
menor importancia sobre otros pues todos ellos encuentran en la dignidad
humana el principio y fin a alcanzar. As entonces en la primera generacin
fueron agrupados los derechos civiles y polticos, en la segunda generacin
los derechos econmicos, sociales y culturales y en la tercera generacin se
agruparon los que corresponden a grupos de personas o colectividades que
comparten intereses comunes.

Actualmente es mayormente aceptado clasificar los derechos humanos

nicamente en civiles, econmicos, sociales, culturales y ambientales.
Es importante decir que dentro del conjunto de derechos humanos no existen
niveles ni jerarquas pues todos tienen igual relevancia, por lo que el Estado
se encuentra obligado a tratarlos en forma global y de manera justa y
equitativa, en pie de igualdad y dndoles a todos el mismo peso
1. ANTECEDENTES

1.1 Antecedentes lejanos a la CNDH.

Los antecedentes que podramos considerar ms lejanos de la Comisin
Nacional de los Derechos Humanos se encuentran en el siglo XIX, con la
promulgacin de la Ley de Procuradura de Pobres de 1847 que promovi
don Ponciano Arriaga en el estado de San Luis Potos. Pero es hasta la
segunda mitad del siglo XX que comienzan a surgir diversos rganos
pblicos que tenan como finalidad proteger los derechos de los gobernados
frente al poder pblico.
En el ao de 1975 se cre la Procuradura Federal del Consumidor, teniendo
como finalidad la defensa de los derechos de los individuos, pero no
necesariamente frente al poder pblico. Tiempo despus el 3 de enero de
1979 se instituy la Direccin para la Defensa de los Derechos Humanos en
el estado de Nuevo Len, por instrucciones de su entonces Gobernador,
Pedro G. Zorrilla. Asimismo en 1983, el ayuntamiento de la ciudad de Colima
fund la Procuradura de Vecinos, que dio pauta al establecimiento de dicha
figura en la Ley Orgnica Municipal de Colima del 8 de diciembre de 1984,
siendo optativa su creacin para los municipios de dicha entidad.
La Universidad Nacional Autnoma de Mxico tambin tuvo una gran
aportacin al tema de los derechos humanos en Mxico cuando el 29 de
mayo de 1985 la estableci la Defensora de los Derechos Universitarios.
Posteriormente en 1986 y 1987 se fundaron la Procuradura para la Defensa
del Indgena en el estado de Oaxaca y la Procuradura Social de la Montaa
en el estado de Guerrero, respectivamente. Ms tarde, el 14 de agosto de
1988, se cre la Procuradura de Proteccin Ciudadana del estado de
Aguascalientes. Meses despus, el 22 de diciembre, se configur la
Defensora de los Derechos de los Vecinos en el Municipio de Quertaro.

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Adems, en la capital de la Repblica estableci la Procuradura Social el 25

de enero de 1989.

1.2 Antecedentes directos a la CNDH.

Podemos afirmar que los antecedentes ms directos a la creacin de la
CNDH se encuentran en el da 13 de febrero de 1989, cuando dentro de la
Secretara de Gobernacin, se cre la Direccin General de Derechos
Humanos. Un ao ms tarde, el 6 de junio de 1990 naci por decreto
presidencial una institucin denominada Comisin Nacional de Derechos
Humanos, constituyndose como un Organismo desconcentrado de dicha
Secretara. Posteriormente, mediante una reforma publicada en el Diario
Oficial de la Federacin el 28 de enero de 1992, se adicion el apartado B
del artculo 102, elevando a la CNDH a rango constitucional y bajo la
naturaleza jurdica de un Organismo descentralizado, con personalidad
jurdica y patrimonio propios, dndose de esta forma el surgimiento del
llamado Sistema Nacional No Jurisdiccional de Proteccin de los Derechos
Humanos.
Finalmente, por medio de una reforma constitucional, publicada en el Diario
Oficial de la Federacin el 13 de septiembre de 1999, dicho Organismo
Nacional se constituy como una Institucin con plena autonoma de gestin
y presupuestaria, modificndose la denominacin de Comisin Nacional de
Derechos Humanos por la de Comisin Nacional de los Derechos Humanos.
Esta reforma constituye un gran avance en la funcin del Ombudsman en

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Mxico, ya que le permite cumplir con su funcin de proteger y defender los

1

Derechos Humanos de todos los mexicanos.

1.3 Orgenes de la CNDH.

La Comisin Nacional de Derechos Humanos (CNDH) fue creada en 1990, a
travs de un decreto firmado por el entonces Presidente Carlos Salinas de
Gortari, para promover y vigilar que las instituciones gubernamentales
cumplieran con sus obligaciones de defender y respetar los derechos
humanos.
La creacin de la CNDH tuvo lugar despus de muchos aos de trabajo en
defensa de los derechos humanos por parte de organizaciones no
gubernamentales mexicanas, que haban documentado abusos cometidos en
Mxico por el gobierno durante la guerra sucia y en los aos sucesivos.
Varios defensores de los derechos humanos haban recibido amenazas de
muerte a comienzos de 1990. Un caso que recibi enorme atencin a nivel
nacional e internacional fue el asesinato, el 21 de mayo de 1990, de Norma
Corona, una activista que haba documentado abusos cometidos por la
polica judicial. Su homicidio fue visto por muchos como un intento de
silenciar a la comunidad de defensores de los derechos humanos en Mxico.
(A pedido de Salinas, ste fue uno de los primeros casos a cuyo anlisis se
aboc la CNDH).2
1 Sitio web oficial de la Comisin Nacional de los Derechos Humanos prrafo 5 y
6. (http://www.cndh.org.mx/Antecedentes)

2 La Comisin Nacional de Derechos Humanos: Una visin no gubernamental

(Distrito Federal: ComisinMexicana de Defensa y Promocin de los Derechos
Humanos, A.C., 1991), pp. 47-48

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La atencin de la comunidad internacional tambin contribuy directamente a

ejercer ms presin sobre el gobierno para que abordara los problemas
relacionados con los derechos humanos. En mayo de 1990, la Comisin
Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) manifest que Mxico haba
violado derechos polticos consagrados en la Convencin Americana sobre
Derechos Humanos durante las elecciones de diputados de 1985 en el
estado de Chihuahua, las elecciones municipales de 1986 en la capital del
estado de Durango y las elecciones para gobernador de 1986 del estado de
Chihuahua.3 Algunas organizaciones no gubernamentales internacionales
tambin exigieron al gobierno que adoptara medidas al respecto.
2. PRINCIPALES OBLIGACIONES DE MXICO Y LA CNDH CONFORME A
DERECHO INTERNACIONAL.

2.1 Obligaciones del Estado Mexicano.

2.1.1 Proveer recursos efectivos:
Al ser Mxico parte de varios tratados internacionales tiene la obligacin de
brindar recursos efectivos a las vctimas de violaciones de derechos
humanos para resarcir los abusos sufridos, estos recursos incluyen el
derecho a la justicia, la verdad y a una reparacin adecuada. El Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Polticos (PIDCP) establece que los

3 Comisin Interamericana de Derechos Humanos, Resolucin 01/90 Casos

9768, 9780 y 9828, 17 de mayo de
1990,http://www.cidh.org/annualrep/89.90span/Cap3d.htm#RESOLUCION%20N
%BA%2001/90 (consultado el 25 de mayo de
2007).

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gobiernos tienen la obligacin de garantizar que toda persona cuyos

derechos o libertades reconocidos en el presente Pacto hayan sido violados
pueda interponer un recurso efectivo 4 La convencin Americana sobre
Derechos Humanos (CADH) dispone que toda persona tiene derecho a un
recurso sencillo y rpido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o
tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos
fundamentales5
2.1.2 Obligacin de proveer informacin.
Las vctimas tienen el derecho de conocer la verdad acerca de las
violaciones sufridas. La Asamblea General de la ONU ha ratificado el
principio segn el cual el derecho de las vctimas a un recurso incluye el
acceso a la informacin pertinente sobre violaciones de los derechos.
Principios internacionales adoptados por la Comisin de Derechos Humanos
de la ONU establecen que independientemente de toda accin en Justicia,
las familias de las vctimas tienen el derecho de conocer la verdad en lo que
concierne la suerte que fue reservada a sus parientes.6
2.1.3 El derecho de las vctimas a participar.
Los tratados internacionales otorgan a las vctimas de abusos de los
derechos humanos el derecho a un recurso, y dicho recurso debe respetar y
proteger sus derechos y su rol en el proceso. Tanto la Corte Interamericana
4 PIDCP, art. 2(3)(a).
5 CADH, art. 25.
6 Conjunto de principios para la proteccin y la promocin de los
Derechos Humanos para la lucha contra la impunidad, 2 de octubre de
1997, adoptados por la Comisin de Derechos Humanos de la ONU,
E/CN.4/Sub.2/1997/20/Rev.1, principio 3.

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como el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) han sostenido que

las vctimas y sus familiares tienen derecho a participar en las
investigaciones de los sucesos que derivaron en la violacin de sus
derechos.
2.2 Obligaciones de la CNDH
La CNDH est sujeta a las obligaciones del estado Mexicano, esto se debe a
que, en trminos generales, las obligaciones de un Estado conforme al
derecho internacional de los derechos humanos recaen sobre las numerosas
instituciones y agencias que integran dicho Estado. Estos principios tienen
especial trascendencia para el trabajo de la CNDH, dada su funcin como la
institucin principal del Estado mexicano dedicada a la promocin y
proteccin de los derechos humanos. El objetivo principal de la CNDH
debera

ser

garantizar

que

Mxico

cumpla

con

sus

obligaciones

internacionales en materia de derechos humanos. Para ello, la CNDH debe

asegurar que otras instituciones del Estado cumplan su obligacin de brindar
recursos, informar y divulgar la informacin que poseen y promover la
participacin de las vctimas.
Sin embargo, la CNDH adopta habitualmente decisiones que tienen un
impacto inmediato y directo en la determinacin de los derechos de los
individuos. En algunos casos especficos, las decisiones de la CNDH
pretenden ser catalizadores para inducir al poder judicial y a otras
instituciones del Estado a adoptar sus propias decisiones definitivas,
legtimas y exigibles. No obstante, en la prctica, dado que estas
instituciones habitualmente no actan sin la intervencin de la CNDH, las
decisiones de sta son un factor decisivo dentro del complejo proceso
mediante el cual el Estado mexicano adopta decisiones concernientes a los
derechos de las personas. De hecho, es razonable que las vctimas de

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abusos que presentan sus casos ante la CNDH consideren que esta
institucin es el nico garante viable de sus derechos. 7
La aplicabilidad de algunos de estos principios al trabajo de instituciones de
derechos humanos como la CNDH se refleja en los Principios relativos al
Estatuto de las Instituciones Nacionales de Promocin y Proteccin de los
Derechos Humanos, conocidos como los Principios de Pars, que
establecen las directrices bsicas recomendadas por la Organizacin de las
Naciones Unidas (ONU) para el establecimiento y el funcionamiento de
instituciones nacionales de derechos humanos. La Comisin de Derechos
Humanos de la ONU y la Asamblea General de la ONU apoyaron estos
principios en 1992 y 1993, respectivamente. 8
Al recomendar las modalidades para el funcionamiento de las instituciones
nacionales de derechos humanos, los Principios de Pars establecen que
stas deben difundir su labor y dirigirse a la opinin pblica, directamente o
por intermedio de cualquier rgano de comunicacin, especialmente para dar
a conocer sus opiniones y recomendaciones 9

Asimismo, la CNDH est

sujeta a la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica

7 Watch, H. R. Vol. 20 no.1 (Febrero 2008). p.30

8 Principios Relativos al Estatuto de las Instituciones Nacionales, anexo a

la resolucin 1992/54 sobre Instituciones Nacionales de Promocin y
Proteccin de los Derechos Humanos, adoptados por unanimidad por la
Comisin de Derechos Humanos de la ONU el 30 de marzo de 1992 y
ratificados por la Asamblea General de la ONU mediante la resolucin
48/134 del 20 de diciembre de 1993,
http://www.ohchr.org/english/law/parisprinciples.htm (consultado el 13 de
junio de 2007).
9 Principios de Pars, Modalidades de funcionamiento, principio (c).

16

Gubernamental de Mxico, que incorpora al derecho interno los estndares

internacionales sobre la obligacin del Estado de informar y divulgar. La
finalidad de la ley es garantizar el acceso a la informacin en poder de todas
las entidades federales, incluidos los rganos constitucionales autnomos
como la CNDH, y establece expresamente que, al interpretar la ley, las
entidades pblicas debern aplicar el principio de mxima publicidad 10
3. CASOS PARADIGMTICOS EN LOS LTIMOS AOS.
El hecho que la CNDH no lleva a cabo un seguimiento efectivo de sus
recomendaciones ha sido evidente en casos notorios que han formado la
percepcin pblica sobre los derechos humanos en Mxico durante los
ltimos aos.
La CNDH ha hecho importantes contribuciones al documentar abusos y
destacar la obligacin del Estado de abordarlos a travs de, entre otras
cosas, proveer a las vctimas acceso a un recurso efectivo. Sin embargo,
estos avances se ven socavados por la actitud de la CNDH, que ha fallado
sistemticamente al no adoptar medidas significativas para asegurarse que
las

autoridades

gubernamentales

pertinentes

implementen

sus

recomendaciones y que las vctimas tengan acceso a los recursos que el

derecho mexicano y el derecho internacional les garantizan.
3.1 Crmenes de la guerra sucia.
Uno de los documentos ms importantes elaborados por la CNDH es su
recomendacin, publicada en 2001, tras diez aos de investigacin de estos
10 Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica
Gubernamental, 2002, arts. 1 y 6. El principio de principio de mxima
divulgacin (el denominado principle of maximum disclosure del derecho
internacional) y el principio de mxima publicidad en la ley federal de
transparencia tienen el mismo significado.

17

delitos, la cual documenta cientos de desapariciones forzadas cometidas por

las fuerzas de seguridad del Estado durante la guerra sucia de las dcadas
de 1960 y 1970.11
La CNDH estudi 532 casos y lleg a la conclusin que existan pruebas
suficientes para demostrar que al menos 275 de estas personas haban sido
arrestadas, torturadas y que haban desaparecido en manos de las fuerzas
del Estado. (No

descart la posibilidad que las restantes 257 personas

tambin hubieran desaparecido durante ese perodo). La CNDH exhort al

presidente Vicente Fox a ordenar al Procurador General de la Repblica que
designara un fiscal especial para investigar y juzgar estos delitos. 12
En noviembre de 2001, tras la intervencin de la CNDH, el gobierno cre una
Fiscala Especial para investigar y juzgar estos abusos. El decreto ejecutivo
por medio del cual se cre esta fiscala ordenaba especficamente a la
Secretaria de la Defensa Nacional que entregara a la fiscala cualquier
informacin relacionada con los casos que se investigaran. Asimismo,
ordenaba a la Secretara de Gobernacin que entregara archivos secretos
del gobierno en los cuales constara informacin sobre estos abusos, para
que estuvieran a disposicin del Fiscal Especial, as como del pblico en
general.
La creacin de la Fiscala Especial constituy una iniciativa histrica para
Mxico. Abra la puerta para que, despus de muchos aos de negacin, las
autoridades

mexicanas

finalmente

investigaran

los

delitos

las

desapariciones ocurridas durante los aos de la guerra sucia, algo que se

11 CNDH, Informe Especial Sobre las Quejas en Materia de Desapariciones
Forzadas Ocurridas en la Dcada de los 70 y Principios de los 80, 2001.

12 CNDH, Recomendacin 26/2001, 27 de noviembre de 2001.

18

haban rehusado a hacer durante ms de tres dcadas.

No obstante,

durante sus cinco aos de existencia, la Fiscala Especial obtuvo resultados

muy limitados. No obtuvo ninguna condena penal. De los 532 casos
analizados por la CNDH, el fiscal especial consign solo 16, y obtuvo
rdenes de aprehensin en slo nueve de ellos. 13 Adems, pudo determinar
el paradero de solamente seis personas desaparecidas. (Descubri que
cuatro de ellas haban sido confinadas en instituciones psiquitricas y que
dos haban sido asesinadas mientras se encontraban detenidas. 14
El fracaso de la iniciativa era absolutamente previsible. Durante el primer ao
de existencia de la Fiscala Especial, result evidente que no reciba el apoyo
activo que necesitaba de otras instituciones del Estado. El gobierno de Fox
no logr dotarla de los recursos, la credibilidad y las facultades que
necesitaba

para

tener

xito.

El

Ejrcito

mexicano

obstaculiz

las

investigaciones y la labor de los agentes del ministerio pblico, al presentar

cargos ante tribunales militares contra funcionarios militares por los mismos
delitos cuyo juzgamiento estaba impulsando el fiscal especial (una vez que
los defendidos fueran absueltos en los tribunales militares, no podran ser
juzgados ante los tribunales civiles. Por su parte, la Agencia Federal de
Investigacin (AFI) se mostr incapaz de, o reacia a, ejecutar la mayora de
las rdenes de aprehensin obtenidas por el fiscal especial. 15
13 Entrevista telefnica de Human Rights Watch con Juan Carlos Snchez
Pontn, fiscal a cargo de casos sobre desapariciones forzadas de la
Fiscala Especial, Distrito Federal, 5 de octubre de 2006.
14 Entrevista de Human Rights Watch con Mario Ramrez Salas, Director
de Atencin y Vinculacin Ciudadana de la Fiscala Especial, Distrito
Federal, 18 de enero de 2006.
15 Ver Human Rights Watch, El Cambio Inconcluso (Nueva York: Human Rights
Watch, 2006),http://hrw.org/reports/2006/mexico0506/mexico0506web.pdf, p. 71.

19

La CNDH, despus de haber jugado un determinante en promover esta

iniciativa histrica, no hizo nada para que la Fiscala Especial superara estos
obstculos. De hecho, la Comisin permaneci mayormente callada e
inactiva mientras la Fiscala sufra un revs tras otro, y recin se manifest
claramente acerca de los fracasos de la Fiscala en 2007, cuando sta fue
cerrada definitivamente.
En vez de desempear alguna de todas estas funciones esenciales, la CNDH
opt por ser un observador pasivo y no intervenir, desaprovechando as el
profundo impacto que podra haber causado su informe de 2001.
3.2 Represin en Guadalajara.
El 28 de mayo de 2004, en Guadalajara, despus de un enfrentamiento entre
manifestantes antiglobalizacin y las fuerzas de seguridad, la polica del
estado de Jalisco y de la ciudad de Guadalajara detuvieron a 118 personas,
algunas mientras se encontraban en parques pblicos o caminaban por la
calle, e incluso algunas fueron detenidas mientras reciban atencin en una
clnica de la Cruz Roja.

En esta ocasin,

ms de 70 personas fueron

detenidas en forma arbitraria. La mayora de los detenidos fueron retenidos

en forma ilegal e incomunicados, y 55 fueron sometidos a tratos crueles e
inhumanos; de stos, 19 fueron torturados con el propsito de que firmaran
declaraciones

autoincriminatorias

proporcionaran

informacin

bajo

coaccin.16

16 CNDH, Informe Especial de la Comisin Nacional de los Derechos Humanos

Relativo a los Hechos de Violencia Suscitados en la Ciudad de Guadalajara,
Jalisco, el 28 de Mayo del 2004, con Motivo de la Celebracin de la III Cumbre de
Amrica Latina, el Caribe y la Unin Europea, 2004,
http://www.cndh.org.mx/lacndh/informes/informes.htm (consultado el 10 de
marzo de2007), seccin VI.

20

La CNDH public un informe que documentaba los hechos de tortura y otros

abusos cometidos por la polica y pidi al entonces gobernador de Jalisco,
Francisco Ramrez Acua, que solicitara la realizacin de investigaciones
administrativas y penales de los responsables de los abusos. El informe de la
CNDH tambin peda al presidente municipal de Guadalajara que impulsara
investigaciones administrativas y penales de los policas municipales que
haban participado en los hechos. Sin embargo, Ramrez Acua rechaz el
trabajo de la CNDH, y declar que no estaba obligado a dar respuesta
Despus de que el gobernador refutara las conclusiones de la CNDH, sta
no hizo prcticamente nada para asegurar que se hiciera justicia en los
casos que haba documentado. Emiti declaraciones en las cuales
lamentaba la actitud del gobernador y apoyaba una iniciativa de legisladores
federales para investigar cmo el estado manejaba el caso. 17 Durante tres
aos, la CNDH no hizo nada de esto. En vez de ello, deleg el asunto al
gobernador y abandon el caso. En agosto de 2007, la CNDH rechaz una
solicitud de las vctimas para que retomara los casos, argumentando que sus
normas no le permitan llevar a cabo un seguimiento despus de emitir un
informe especial.18

3.3 Represin en Atenco.

17 CNDH, Comunicado de Prensa 128/04, 25 de agosto de 2004; CNDH,

Comunicado de Prensa 144/04, 23 de septiembre de 2004; CNDH,
Comunicado de Prensa 147/04, 29 de septiembre de 2004.
18 Oficio de la CNDH V2/28160 del expediente 2004/1673, 29 de agosto
de 2007.

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En mayo de 2006, un enfrentamiento entre la polica y residentes de San

Salvador de Atenco tuvo como saldo decenas de policas y residentes
heridos, y dos residentes muertos por heridas de bala. Tras intentar desalojar
a floristas de las calles, la polica fue atacada con ccteles Molotov y
machetes por los residentes, quienes retuvieron como rehenes a varios
policas durante toda la noche, hasta que miles de oficiales se movilizaron
para liberar a los rehenes y tomar el control de la localidad.
En respuesta a las denuncias generalizadas de brutalidad policial, la CNDH
investig lo sucedido y emiti una recomendacin en noviembre del mismo
ao, en el que se documentaban los atroces abusos cometidos. Segn la
CNDH, la polica federal y

estatal haba arrestado ilegalmente a 145

personas dentro de su hogar, y haba sometido a 207 personas detenidas a

castigos inhumanos, crueles e inusuales. Al menos 11 mujeres y 15 hombres
fueron torturados, y 26 mujeres detenidas fueron vctimas de abuso sexual.
La CNDH tambin document que el gobierno federal, despus de llevar a
cabo procedimientos ilegales e irregulares, haba expulsado del pas a cinco
extranjeros

que,

segn

se

inform,

haban

participado

en

las

manifestaciones.19
La CNDH pidi a la Secretara de Seguridad Pblica (SSP) federal y al
gobernador del estado de Mxico que brindaran informacin a las
autoridades

competentes

para

que

stas

pudieran

llevar

cabo

procedimientos administrativos e investigaciones penales de los policas

federales y estatales acusados de haber perpetrado los abusos. Tambin
recomend que ambas instituciones ofrecieran capacitacin a los agentes de
seguridad pblica sobre el uso adecuado de la fuerza y que otorgaran
indemnizaciones a las personas cuya integridad fsica haba sido vulnerada
19 CNDH, Recomendacin 38/2006, 16 de octubre de 2006, seccin IV.B

22

durante los sucesos. Por ltimo, la CNDH solicit al Instituto Nacional de

Migracin (INM) que investigara administrativamente a los funcionarios
pblicos involucrados en la expulsin de los cinco extranjeros.
Sin embargo secretario de seguridad pblica respondi mediante un
documento de 57 pginas, que analizaba los resultados de la investigacin y
las recomendaciones de la CNDH, y sostuvo que la CNDH no haba
documentado adecuadamente los hechos y que no contaba con evidencia
que acreditara que policas federales haban cometido abusos.
La CNDH, no obstante, no objet pblicamente los motivos invocados por el
secretario de seguridad pblica al rechazar las recomendaciones. La CNDH
tampoco se tom el trabajo de refutar los argumentos invocados por el
secretario de seguridad pblica para justificar la falta de implementacin de
las recomendaciones.
3.4 Los 43 normalistas desaparecidos en Ayotzinapa.
La noche del 26 de septiembre de 2014 en Iguala, Guerrero, desaparecieron
43 estudiantes y otros 3 fueron asesinados. Las autoridades han capturado a
111 personas, acusadas de participar en los hechos. Tambin sostienen que
los jvenes fueron incinerados en un basurero, pero un informe
independiente descarta esta posibilidad.
Desde el momento que se supo del ataque a estudiantes de la Escuela
Normal Rural de Ayotzinapa en Iguala, Guerrero, se plantearon varias
versiones sobre lo que haba sucedido. La Procuradura General de la
Repblica (PGR) estableci en noviembre que los jvenes haban acudido a
la ciudad para boicotear el informe de la esposa del presidente municipal,
Mara de los ngeles Pineda Villa (VERIF)

23

De acuerdo con esta versin, el alcalde Jos Luis Abarca orden a la polica
municipal que los detuviera. Muchos todava se preguntan qu fue lo que
realmente pas con los 43 estudiantes. Estos policas junto con otros del
vecino municipio de Cocula, los entregaron a sicarios de la banda de
narcotrfico de Guerreros Unidos, que los asesinaron y cremaron en el
basurero de ese municipio. Pero el informe del Grupo Interdisciplinario de
Expertos Independientes (GIEI) ofrece otra versin y cuestiona la viabilidad
de la explicacin de la PGR.

Segn el GIEI, los estudiantes llegaron al centro de Iguala por la noche, no

en la tarde como seal la PGR. No fueron a boicotear el informe de la
esposa del alcalde sino a rescatar a sus compaeros encerrados central de
autobuses. Adems, el peritaje de un experto contratado por el GIEI seala
que fue imposible que en el basurero de Cocula se cremaran 43 cuerpos,
como seala la fiscala general. Los padres de los estudiantes desaparecidos
no creen en la versin oficial del caso. La investigacin de la PGR se basa
en las declaraciones de las personas detenidas. Pero el Grupo seala que en
esos testimonios hay cuatro versiones distintas de los hechos. Y que todas
se contradicen con las evidencias cientficas encontradas. 20
Los cuatro casos anteriores no constituyen ejemplos aislados. Por el
contrario, reflejan una falla ms generalizada de la CNDH que consiste en no
impulsar la implementacin de sus recomendaciones. Los funcionarios de la
CNDH justifican esta omisin invocando supuestas limitaciones al mandato
de la institucin. No obstante, un anlisis ms profundo del marco normativo
que rige a la CNDH y de sus prcticas concretas revela que las limitaciones a
las que apelan estos funcionarios son, a menudo, autoimpuestas
20 Alberto Njar, BBC Mundo, Ciudad de Mxico 25 septiembre 2015

24

4. LA PROBLEMTICA DE LA FALTA DE EFICACIA DE LA CNDH.

La CNDH habitualmente abandona los casos de violaciones de derechos
humanos que documenta antes de su resolucin. Una vez documentadas las
violaciones de derechos humanos y despus de emitir recomendaciones
sobre cmo repararlas, los funcionarios de la CNDH optan por no monitorear
la implementacin de las recomendaciones, cuyo fin es garantizar que se
reparen los abusos.
Los funcionarios de la CNDH invocan las ms variadas justificaciones para
su inaccin. Aducen, por ejemplo, que el mandato de la CNDH no los habilita
a continuar con el seguimiento de los casos si los funcionarios del gobierno
rechazan sus recomendaciones. Afirman que el mandato no les permite
continuar monitoreando los casos que documentan a travs de un informe
especial.

Sostienen que el mandato no les permite analizar la

implementacin por parte del gobierno de las recomendaciones generales,

las cuales abordan prcticas sistmicas en vez de abusos especficos. Y
afirman, en el mismo sentido, que tampoco estn autorizados para verificar el
trabajo de los agentes del ministerio pblico, lo cual implica que no pueden
monitorear la implementacin de una de sus recomendaciones ms
frecuentes: que quienes cometan abusos sean juzgados.

21

Sin embargo, el mandato de la CNDH y las leyes mexicanas aplicables s

permiten a los funcionarios de la CNDH continuar con su labor y promover
activamente la implementacin de sus recomendaciones en todos estos
supuestos. De hecho, en algunos casos, los funcionarios de la CNDH lo han
hecho y los resultados han sido positivos. Sin embargo, demasiado a
menudo, a pesar del considerable trabajo que hace al documentar abusos y

21 Human Rights Watch, Vol. 20, Febrero 2008, p.3

25

recomendar reparaciones, la CNDH tiene poca o nula repercusin en las

prcticas de derechos humanos en Mxico.
Adems de impulsar al Estado para que repare violaciones especficas, la
CNDH tiene la facultad de promover las reformas necesarias para evitar
futuros abusos. Sin embargo, la CNDH tambin ha mostrado una tendencia a
renunciar a esta facultad, y ha permitido en demasiadas ocasiones que las
polticas abusivas continen sin ningn tipo de control.
Una de las funciones ms importantes de la CNDH es formular objeciones a
las leyes nacionales que contradicen los estndares internacionales de
derechos humanos. No obstante, en una serie de cuestiones importantes, la
CNDH ha hecho justamente lo contrario y ha tolerado las prcticas abusivas
al deferir a las leyes nacionales existentes. En estos casos, la CNDH ha
demostrado una profunda indiferencia precisamente para con las normas
internacionales de derechos humanos que se supone debe promover.

La CNDH tampoco ha apoyado iniciativas de otros rganos del Estado

incluidos los poderes ejecutivo y legislativo para lograr que las leyes
mexicanas cumplan con los estndares internacionales de derechos
humanos. En al menos un caso relacionado con la ley del Distrito Federal
que legaliza el aborto en las primeras 12 semanas de gestacin, se ha
opuesto activamente a una iniciativa.
Al igual que cuando fallan en darle seguimiento activo a la implementacin
de sus recomendaciones, los funcionarios de la CNDH justifican la falta de
promocin de reformas apelando a interpretaciones limitadas que no toman
en cuenta el propsito de la institucin ni el papel que puede y debera jugar.
Tal vez la prueba ms clara de que se trata de argumentos cuestionables

26

sea que, en varias oportunidades, la CNDH ha jugado un papel mucho ms

activo y constructivo en la promocin de reformas. Si lo hiciera ms a
menudo, la CNDH tendra un impacto mucho mayor que el que tiene
actualmente en la lucha por frenar a los abusos de los derechos humanos en
Mxico.22

4.1 No divulgacin de Informacin.

Permitir el acceso a, y la divulgacin de, la informacin que la CNDH recaba

sobre casos de violaciones de los derechos humanos es una de las
funciones ms importantes de la institucin. A la fecha, no ha jugado este
papel consistente ni efectivamente.
La divulgacin de esta informacin es importante por varios motivos. En
primer lugar, la publicidad negativa es el recurso ms efectivo con el que
cuenta la CNDH para disuadir la comisin de futuros abusos y para ejercer
presin sobre las autoridades para que modifiquen las leyes y polticas
problemticas. Dado que la CNDH no est facultada para aplicar sanciones a
las autoridades por violar derechos humanos, el recurso ms efectivo a su
disposicin consiste en identificar a los implicados y publicitar sus nombres
para que ofrezcan reparaciones por los abusos cometidos en el pasado e
impidan que se produzcan otros en el futuro.
La divulgacin tambin es fundamental para promover la concientizacin del
pblico acerca de los problemas de derechos humanos en el pas y cmo los
actores gubernamentales contribuyen a perpetuarlos o tratar de frenarlos.
22 Watch, H. R. Vol.20 (Febrero 2008).

27

Publicar informacin sobre abusos de los derechos humanos permite al

pblico en general
supervisar y evaluar de manera ms efectiva las prcticas de sus
funcionarios electos.

Tambin ayuda a los analistas, comentaristas y

votantes a evaluar las polticas pblicas desde la perspectiva de la defensa

de los derechos humanos. Por ltimo, el acceso del pblico a la informacin
de la CNDH permite a los lderes polticos y al pblico en general monitorear
el trabajo de la CNDH misma.

No obstante, si bien la CNDH publica

informacin importante sobre algunos casos de abusos especficos y sobre

ciertas polticas relacionadas, no lo hace en la gran mayora de los casos que
trata.
Uno de los principales motivos es que la CNDH frecuentemente recurre a
acuerdos de conciliacin para resolver los casos de abusos que
documenta. La CNDH utiliza estos acuerdos para obtener el compromiso de
las autoridades estatales de reparar los abusos que ha documentado. A
cambio de este compromiso, la CNDH acepta no divulgar pblicamente los
resultados de sus investigaciones. Si bien, sin duda, este mecanismo de
acuerdo amistoso puede resultar til para obtener una reparacin para las
vctimas de abusos, tiene un costo significativo. Al no publicar estos casos, la
CNDH no informa al pblico en general acerca de problemas de derechos
humanos y limita el valor disuasivo que podran tener sus investigaciones.
Por lo tanto, el proceso de conciliacin debe ser administrado
cuidadosamente para asegurar que las ventajas superen a las desventajas.
La CNDH ha utilizado los acuerdos de conciliacin con eficacia para obtener
resultados en algunos casos.
Pero, sin una justificacin razonable, retiene una cantidad de informacin
mucho mayor que la que realmente necesita para concretar estos acuerdos.

28

Y, dado que la CNDH no informa sobre el nivel de cumplimiento de los

acuerdos, no queda claro cul es, en definitiva, el beneficio de realizar estos
pactos de silencio.
La omisin de la CNDH de publicar cierta informacin no se limita a los
acuerdos de conciliacin. Tambin se rige por normas de confidencialidad
excesivamente amplias, aprobadas por su propio Consejo Consultivo, para
denegar a las vctimas de abusos y al pblico en general acceso a
informacin crucial que mantiene en sus archivos sobre violaciones de
derechos humanos.
Una vez que documenta un abuso y antes de emitir una recomendacin
pblica, la CNDH generalmente concede primero a las autoridades
gubernamentales la opcin de conciliar del caso. En el acuerdo de
conciliacin,

la

autoridad

institucin

en

cuestin

reconoce

la

responsabilidad por la violacin documentada y se compromete a

implementar las medidas de reparacin propuestas por la CNDH . A cambio,
la CNDH no emite una recomendacin pblica ni difunde informacin sobre
el caso.
La CNDH s proporciona a las vctimas una copia del acuerdo, que incluye un
resumen de sus conclusiones en el caso e indica las reparaciones que se
han acordado. Las vctimas pueden divulgar esta informacin al pblico
libremente . Sin embargo, a diferencia de la CNDH, no suelen contar con los
recursos ni los medios necesarios para publicar esta informacin. Si bien, en
teora, las vctimas podran entregar esta informacin a los medios o a
organizaciones no gubernamentales para que dieran publicidad a sus casos,
en la prctica sta no es una opcin viable para la mayora de las vctimas,
quienes no tienen contacto ni con unos ni con otros.

29

Aun cuando recurrir en forma sostenida a los acuerdos de conciliacin

genera beneficios, la CNDH realiza ms concesiones de las necesarias en
trminos de no divulgacin de informacin para lograr estos acuerdos.
La CNDH podra fcilmente limitar la divulgacin de algunos detalles claves
como la identidad de determinados funcionarios, unidades u oficinas
acusados a fin de obtener acuerdos, pero publicar de todos modos la
informacin general sobre los casos resueltos a travs de una conciliacin. A
modo de ejemplo, podra publicar informacin sobre los casos en sus
informes anuales, agrupndolos segn el tipo de violacin cometida por cada
institucin de gobierno, con una breve descripcin de los hechos del caso y
los tipos de reparaciones que se acordaron. Tambin podra divulgar el nivel
de cumplimiento por parte de las autoridades gubernamentales con los
acuerdos de conciliacin.23

4.2 Falta de colaboracin.

Para que Mxico pueda realizar avances significativos en la proteccin de

los derechos humanos, es fundamental promover una colaboracin activa
entre los distintos actores que pueden contribuir al proceso. Adems de la
CNDH, entre estos actores se encuentran las ONG locales, las comisiones
23 Entrevista de Human Rights Watch con Jos Luis Soberanes, presidente
de la CNDH, Distrito Federal, 21 de marzo de 2007. Otros miembros de la
CNDH ofrecieron la misma justificacin a Human Rights Watch. Entrevista
de Human Rights Watch con Andrs Aguilar Calero, tercer visitador,
Distrito Federal, 16 de marzo de 2007; entrevista de Human Rights Watch
con Susana Thala Pedroza de la Llave, segunda visitadora, y su equipo de
trabajo, Distrito Federal, 22 de marzo de 2009.

30

estatales de derechos humanos y las organizaciones internacionales, as

como las propias vctimas de los abusos. No obstante, en lugar de promover
la colaboracin con todos estos actores, con demasiada frecuencia la CNDH
se ha resistido a ella, contribuyendo as a generar una atmsfera corrosiva
de desconfianza y antagonismo que es contraproducente al avance de los
derechos humanos en Mxico.
Tal vez la prctica ms problemtica en este sentido sea la falta de
interaccin de la Comisin con algunas de las vctimas de abusos que
recurrieron a ella en busca de ayuda. Esta falla se manifiesta especialmente
cuando la CNDH resuelve los casos a travs de acuerdos de conciliacin (tal
como lo hace en casi el 90 por ciento de los casos en que documenta
abusos). Como qued claro en el captulo anterior, la Comisin suscribe
estos acuerdos directamente con las autoridades gubernamentales y se
compromete a cumplir un pacto de silencio.

Lo hace muchas veces sin

consultar a los peticionarios ni intentar obtener su consentimiento. En otras

palabras, las vctimas de abuso con frecuencia no participan en su supuesta
conciliacin.
La CNDH tampoco ha logrado establecer una relacin constructiva con otros
defensores clave de los derechos humanos de Mxico, y ha demostrado una
oposicin activa a proyectos de colaboracin importantes que tenan por fin
afianzar la proteccin de los derechos fundamentales.
4.3 Una poltica de exclusin.
La poltica de exclusin de las vctimas del proceso de conciliacin refleja la
posicin actual de la CNDH conforme a la cual las conciliaciones son un
acto de autoridad llevado a cabo por la CNDH. El presidente de la CNDH
expres a Human Rights Watch que las vctimas son informadas de las
conciliaciones y que, habitualmente, estn de acuerdo, pero si no lo estn,

31

tienen expeditas las vas judiciales. Segn se observa a travs de las

opiniones vertidas a la prensa, su visin es que la institucin debera
desempear un papel de mediador . Esta visin se aleja de la poltica
anterior de la CNDH. Un ex presidente de la CNDH expres a Human Rights
Watch que la funcin del ombudsman no es de mediador,

porque las

violaciones [en Mxico] son tan extraordinariamente fuertes que la . Otro

hizo hincapi en que la CNDH fue concebida para representar a la vctima,
no para mediar con la autoridad primera funcin de un ombudsman es velar
por los derechos humanos. Y una tercera ex presidente seal,
coincidentemente, que la principal funcin del ombudsman era proteger los
intereses de la vctima.
Ms an, en una de sus primeras publicaciones, la CNDH manifest que los
acuerdos de conciliacin solamente podan utilizarse para cerrar casos
cuando, de manera absolutamente voluntaria, el peticionario y la autoridad
gubernamental expresen su voluntad de resolver el problema por la va
propuesta . El anterior reglamento interno de la CNDH estableca que la
vctima deba ser escuchada, y tambin informada acerca del avance del
proceso de conciliacin hasta su conclusin. 24
La poltica actual de la CNDH puede ser coherente con sus reglas
modificadas, pero contradice directamente el principio internacional que
indica que las vctimas de abuso deben participar en los procedimientos
diseados para reparar las violaciones sufridas. Tal como se analiz en el
captulo III, este principio se aplica a procedimientos no judiciales, como
aquellos que lleva a cabo la CNDH. Tambin se refleja en las prcticas de
otros mecanismos de derechos humanos internacionales y nacionales. Por
ejemplo, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, el Tribunal Europeo
24 Anterior Reglamento Interno de la CNDH, arts. 117 y 120.

32

de Derechos Humanos, y la Corte Penal Internacional permiten a las vctimas

participar en sus procedimientos. De manera similar, las comisiones de
derechos humanos de Canad, Costa Rica y Sudfrica garantizan que los
peticionarios tengan la oportunidad de participar en los procedimientos
tendientes a la resolucin de sus casos.25
Aunque las normas actuales no establecen la obligatoriedad de consultar con
las vctimas, tampoco lo prohben. De hecho, en una de las cinco visitaduras
de la CNDH, la consulta con las vctimas se considera parte del proceso de
conciliacin.
Los funcionarios de la segunda visitadura expresaron a Human Rights
Watch que, en los casos que manejan, el peticionario tiene acceso al
acuerdo de conciliacin antes de su firma porque el quejoso es el que nos
interesa que este conforme, y que siempre que su posicin sea
jurdicamente viable, el peticionario tiene la ltima palabra. A diferencia de los
funcionarios de otras visitaduras, estos funcionarios manifestaron que, al
llevar adelante un acuerdo de conciliacin, consideran que actan como
representantes de las vctimas.26
4.4 Rendicin de cuentas.

25 En Canad, mediante la institucin de un proceso de respuesta formal,

tanto el peticionario como la autoridad gubernamental pueden participar
activamente en la investigacin y mantenerse al tanto de los avances en
la investigacin. Comisin de Derechos Humanos de Canad, Overview,
Complaints, sin fecha, http://www.chrc-ccdp.ca/complaints/defaulten.asp
26 Entrevista de Human Rights Watch con Susana Thala Pedroza de la
Llave, segunda visitadora, y colaboradores de la segunda visitadura,
Distrito Federal, 22 de marzo de 2007.

33

Si bien una de las principales funciones de la CNDH es promover la rendicin

de cuentas, la Comisin no est sujeta a mecanismos serios de rendicin de
cuentas. Esta rendicin de cuentas insuficiente menoscaba su credibilidad y
efectividad como la institucin ms importante para velar por los derechos
humanos en Mxico.
Uno de los motivos por los cuales la CNDH rinde cuentas en forma limitada
es que las leyes mexicanas le otorgan autonoma a fin de protegerla de
interferencias polticas indebidas. Sin embargo, proteger su autonoma no
implica liberarla de la obligacin de rendir cuentas. En realidad, adems de
otorgarle autonoma, el derecho mexicano tambin establece mecanismos de
rendicin de cuentas para monitorear sus operaciones. El ms importante es
las funciones de control otorgadas al Senado, que incluyen la eleccin del
presidente de la CNDH. Otro es el Consejo Consultivo de la CNDH,
compuesto por ciudadanos distinguidos, seleccionados tambin por el
Senado. Un tercer mecanismo es el trabajo realizado por la Auditora
Superior de la Federacin, que audita los gastos de todas las entidades
federales de Mxico.27
En la actualidad, ninguno de estos mecanismos de control funciona
correctamente. Las razones son varias, pero el resultado es el mismo: el
trabajo de la CNDH no est sujeto a un control independiente significativo.
En consecuencia, la tarea de observar el trabajo de la CNDH recae sobre
actores particulares y miembros de la sociedad civil. No obstante,
lamentablemente, la

limitada transparencia de la CNDH hace difcil que

personas ajenas a ella renan la

informacin necesaria para evaluar su

trabajo.
27 Entrevista de Human Rights Watch con Leticia Burgos, ex senadora del
PRD, Distrito Federal, 7 de marzo de 2007.

34

Existen varias razones para preocuparse porque, en la actualidad, la CNDH

no rinda cuentas. La primera es genrica: los mecanismos de rendicin de
cuentas efectivos son, como norma, importantes para garantizar que toda
institucin estatal cumpla sus funciones tan eficiente y efectivamente como
sea posible.
La segunda se refiere especficamente a la esencia misma del trabajo de la
CNDH. Como se ha documentado en los captulos anteriores, en la
actualidad, la CNDH no est ejerciendo su mandato de diversas formas
cruciales. Si bien, sin duda, realiza importantes aportes en algunos casos de
derechos humanos, una y otra vez, no ejerce presin para que las vctimas
de violaciones de los derechos humanos obtengan reparaciones, ni para que
se aprueben reformas que permitan poner un freno a polticas y prcticas
abusivas. Adems, tampoco hace pblica cierta informacin que tiene sobre
violaciones de derechos humanos y prcticas abusivas, y no colabora
efectivamente con defensores clave de derechos humanos en el gobierno, la
sociedad civil y la comunidad internacional.

4.5 Transparencia.
Al no existir mecanismos independientes de control efectivos, la forma ms
importante para que la CNDH rinda cuentas es el escrutinio pblico por parte
de la prensa, los grupos de la sociedad civil y los ciudadanos comunes. Sin
embargo, el escrutinio pblico significativo solo es posible si quienes lo
efectan tienen acceso a suficiente informacin sobre las actividades y
prcticas de la CNDH. En resumen, se requiere transparencia por parte de la
CNDH.

35

Lamentablemente, la CNDH no es una institucin muy transparente. Si bien

la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica
Gubernamental de 2002 constituy una oportunidad nica para abrir la
institucin a un mayor escrutinio pblico, la CNDH ha tenido una actuacin
bastante pobre con respecto a la implementacin de las disposiciones de la
ley. De hecho, de acuerdo con un estudio del Instituto Federal de Acceso a la
Informacin Pblica (IFAI) y del Centro de Investigaciones y Docencia
Econmicas (CIDE), la CNDH tiene que adaptar sus normas y su diseo
institucional para mejorar el acceso a la informacin.
El estudio analiz 15 entidades estatales clave y ubic a la CNDH en uno de
los ltimos lugares con respecto a la implementacin de la Ley de
Transparencia.
Aunque la informacin incluida en el sitio web de la Comisin ha aumentado
desde la aprobacin de la ley federal de transparencia, la CNDH no divulga
valiosa informacin que posee. Como sostuvimos en el captulo VI, la CNDH
no divulga informacin sobre casos de violaciones de derechos humanos que
terminan con un acuerdo de conciliacin, los cuales constituyen la gran
mayora de casos en los cuales documenta abusos.

28

Adems, a pesar de que la CNDH incluye en su sitio web todas las

solicitudes y respuestas de acceso a la informacin, las respuestas
publicadas no siempre incluyen la informacin solicitada, por lo cual otras
personas que desean obtener la informacin se ven obligadas a pedirla y, en
algunos casos, a pagar por ella. Esto es lo que ocurri, por ejemplo, cuando
28 Reglamento de Transparencia de la CNDH, 29 de abril de
2003,http://www.cndh.org.mx/normat/transp/transp.asp

36

la CNDH inform en 2005 que proporcionara al peticionario acceso a los

acuerdos de colaboracin firmados con comisiones estatales y otras
instituciones. En 2006, la CNDH expres que proporcionara al peticionario
una lista de las recomendaciones con las que haban cumplido las
autoridades gubernamentales. Y en 2007 manifest que proporcionara
copias de una investigacin llevada a cabo por la CNDH respecto de la
responsabilidad administrativa de una compaa que haba contratado. En
ninguno de estos casos, la informacin est disponible en lnea. 29

5 .COMO LA CNDH LIMITA SU PROPIO MANDATO.

El derecho mexicano otorga a la CNDH amplias facultades para promover
reformas destinadas a mejorar el ejercicio de los derechos humanos. Puede
proponer modificaciones a las leyes, reglamentaciones y prcticas para
aumentar el respeto por los derechos humanos. Desde noviembre de 2000,
la CNDH cuenta con la facultad de formular recomendaciones generales
relativas a prcticas sistmicas y normas jurdicas que socavan las
protecciones de los derechos humanos . Y, desde abril de 2006, tiene la
facultad de cuestionar ante la Suprema Corte la constitucionalidad de las
leyes federales y estatales que violan los estndares de derechos humanos
consagrados en la Constitucin de Mxico. 30

29 Oficio de la CNDH CNDH/DGAJ/002/2005, 5 de enero de 2005.

30 Cmara de Diputados, Boletn 2931, 20 de abril de
2006,http://www3.diputados.gob.mx/camara/005_comunicacion/a_boletines/2006
_2006/004_abril/20_20/2931

37

A pesar de esto, los funcionarios de la CNDH interpretan este mandato de

una forma

muy limitada. Argumentan que, dado que la Constitucin de

Mxico y la Ley de la CNDH solo los habilitan a actuar ante violaciones de

los derechos humanos que ampara el orden jurdico mexicano, no pueden
emprender la defensa de aquellos derechos que no estn explcitamente
establecidos en la Constitucin o en las leyes mexicanas. Sin embargo, uno
de los principios ms importantes que la CNDH debera defender es que el
orden jurdico mexicano incluye las obligaciones del Estado conforme al
derecho internacional.
La Suprema Corte de Justicia de Mxico, la mxima autoridad del sistema
jurdico mexicano, ha confirmado este principio al establecer en dos
oportunidades que Mxico est obligado por sus propios compromisos
internacionales y que las disposiciones de los tratados ratificados por Mxico
prevalecen sobre las leyes federales y estatales (pero no sobre las
disposiciones de la Constitucin) . Si bien estas decisiones no constituyen
an jurisprudencia vinculante para los tribunales inferiores de Mxico
(conforme al derecho mexicano, la Suprema Corte sienta jurisprudencia
vinculante cuando pronuncia cinco decisiones consecutivas que llegan a la
misma conclusin), efectivamente constituyen una interpretacin autorizada
sobre el derecho mexicano que debera ser el principio rector de la CNDH. 31
Esta interpretacin limitada de su mandato ha obstaculizado seriamente la
capacidad de la CNDH de contribuir al avance en materia de derechos
humanos en Mxico.
6. RETOS QUE ENFRENTA LA CNDH.

31 Watch, H. R. vol. 20,(Febrero 2008).

38

Los retos fundamentales de la CNDH se centran en dos de los grandes

problemas del Estado mexicano que no permiten fortalecer nuestra
democracia incipiente; por un lado existe la desproteccin en que se
encuentran las personas frente a los poderes formales e informales, pblicos
o privados, con los que interactan cotidianamente; as como el clima de
violencia prevaleciente en el pas.
Los derechos de las personas son parte del objeto social de la CNDH, la
institucin debe insistir en la necesidad de establecer un sistema general
que los ampli y los tutele, basado exclusivamente en las normas jurdicas
que garanticen procedimientos justos; es decir un sistema de autoridad que
medie y resuelva, motivada y fundamente, y que sanciones garantizando a
las personas que no sern condenadas o afectadas en sus derechos
injustamente. 32
Por eso la CNDH no puede ser ajena a las reformas que deben darse al
marco jurdico nacional, especialmente en los estados, para adaptarlo a los
tratados internacionales que Mxico ha suscrito en materia de derechos
humanos.33
Es necesario realizar un diagnstico del estado de la legislacin proveniente
de tratados en Mxico, que permita evaluar cuales son las acciones a
emprender para lograr la armonizacin legislativa. Es lamentable que todava
persista la falta de eficacia en la garanta de derechos bsicos porque esto
impide que la sociedad tenga certeza respecto al origen de los actos de
autoridad sobre la inocencia de las personas que cumplen una condena.
32 Watch, H. R. (Febrero 2008).

33 La Jornada, 9 de Febrero de 2007.

39

Las deficiencias del orden jurdico de nuestro pas obligan a la CNDH a tener
una mayor vinculacin con la poblacin. As mismo tendr sentido y funcin
social su trabajo, si la institucin sigue adelante con su poltica respecto de
las minoras, que por razones de diversa ndole, bsicamente econmicas
requieren proteccin o defensa.

III. CONCLUSIONES.
A modo de conclusin podemos decir que el papel que juega la Comisin
Nacional de Derechos Humanos (CNDH) ante la crisis de los derechos
humanos en Mxico es deficiente ya que podemos notar en este trabajon
que muchas veces esta institucin

limita seriamente su impacto debido a

que no utiliza los recursos financieros y humanos disponibles para reparar

las violaciones de derechos humanos que documenta, ni da seguimiento a
las reformas necesarias para poner fin a prcticas abusivas.
Tambin podemos notar que a CNDH es regularmente pasiva ante las
iniciativas que requieren reformas, y aunque cuenta con un presupuesto de
79 millones de dlares y ms de mil empleadas y empleados, no logra
avances significativos.
La comisin podra tener un impacto mucho mayor en los derechos humanos
en Mxico, pero no lo hace. Si bien su trabajo de documentacin de abusos y
de identificacin de problemas es aceptable, no adopta medidas esenciales
para generar cambios.
Entre otras insuficiencias, la CNDH no vigila que el Estado mexicano
responda realmente por los abusos que comete, a la vez que no promueve

40

reformas legales necesarias para prevenir dichos abusos, no objeta las

leyes, polticas y prcticas contrarias a estndares internacionales de
derechos humanos; no divulga con total transparencia la informacin que ha
recabado sobre las quejas que recibe, y no se involucra constructivamente
con todos los funcionarios del Estado y defensores de los derechos humanos
que trabajan para lograr avances en esta materia en Mxico.
El organismo abandona los casos de violaciones a las garantas individuales
antes de su resolucin al no darle seguimiento al cumplimiento de las
recomendaciones. Incluso, cerca de 90 por ciento de las conciliaciones de la
CNDH con el Estado se ejecutan sin pedirles autorizacin a las vctimas,
cuando stas deben ser las protagonistas del proceso resolutivo.
Uno de los retos que a mi parecer la CNDH debe asumir para ganarse la
confianza del pueblo es la de fortalecer su accin critica y oportuna;
asimismo, es preciso que afiance el papel que juega el organismo em las
polticas pblicas del pas, lo que implicara dar a conocer los retos que
enfrenta la institucin para generar compromisos y respeto de las
autoridades para con los derechos humanos.

41

IV-BIBLIOGRAFA.

SITIO WEB OFICIAL DE LA COMISIN NACIONAL DE LOS

DERECHOS HUMANOS.
LA COMISIN NACIONAL DE DERECHOS HUMANOS: UNA VISIN
NO

GUBERNAMENTAL

(DISTRITO

FEDERAL:

COMISIN

MEXICANA DE DEFENSA Y PROMOCIN DE LOS DERECHOS

HUMANOS, A.C., 1991).

WATCH, H. R. VOL. 20 NO.1 (FEBRERO 2008).
LEY FEDERAL DE TRANSPARENCIA Y

INFORMACIN PBLICA GUBERNAMENTAL, 2010.

EL CAMBIO INCONCLUSO (NUEVA YORK: HUMAN RIGHTS
WATCH, 2006).

ACCESO

LA