Artigo - Burocracia e Políticas - A Implementação Da Política Nacional de Humanização Dos Serviços de Saúde em Porto Alegre - RS - L

RSP
Luciana Leite Lima; Luciano DAscenzi; Gianna Vargas Salgado Dias e Renata Bruscatto
Burocracia e polticas pblicas: a

implementao da Poltica Nacional
de Humanizao dos Servios de
Sade em Porto Alegre/RS
Luciana Leite Lima
Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS)
Luciano DAscenzi
Agncia Estadual de Regulao dos Servios Pblicos
Delegados do Rio Grande do Sul
Gianna Vargas Salgado Dias

Renata Bruscatto
Este estudo analisou a implementao da Poltica Nacional de Humanizao nas

unidades bsicas de sade de Porto Alegre. Centramos a anlise no uso da
discricionariedade pelos atores responsveis pela implementao. Interessou investigar
como suas decises e aes contriburam para a adaptao da poltica pblica e,
consequentemente, seu redesenho. Averiguou-se que os implementadores, diante da falta
de treinamento nos marcos da poltica, da percepo de carncia de recursos e do baixo
grau de apoio, forjaram um entendimento peculiar dos objetivos e das estratgias da
poltica pblica. Eles criaram uma viso do que seria humanizar os servios ajustada s
preferncias e necessidades locais. A poltica implementada diferiu da poltica formal.
Contudo foi essa adaptao que permitiu a implementao de fato.
Palavras-chave: burocracia, polticas pblicas, discricionariedade, implementao,
poltica social
Artigo recebido em novembro de 2013. Verso final em julho de 2014.
Revista do Servio Pblico Braslia 65 (4): 493-515 out/dez 2014
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Burocracia e polticas pblicas: a implementao da Poltica Nacional de Humanizao dos Servios de Sade em Porto Alegre/RS
Burocracia y polticas pblicas: la implementacin de la Poltica Nacional de Humanizacin de

los Servicios de Salud en Porto Alegre/RS
Este estudio analiz la implementacin de la Poltica Nacional de Humanizacin en las
unidades bsicas de salud de Porto Alegre. Centramos el anlisis en el uso de la
discricionariedad por los actores responsables por la implementacin. Interes investigar
como sus decisiones y acciones contribuyeron para la adaptacin de la poltica pblica y,
consecuentemente, su rediseo. Se averigu que los implementados, delante de la falta de
entrenamiento en los marcos de la poltica, de la percepcin de carencia de recursos y del
bajo grado de apoyo, forjaron un entendimiento peculiar de los objetivos y estrategias de
la poltica pblica. Ellos criaron una visin de lo que seria humanizar los servicios
ajustada a las preferencias y necesidades locales. La poltica implementada diferi de la
poltica formal. Sin embargo, fue esa adaptacin que permiti la implementacin de hecho.
Palabras clave: burocracia, polticas pblicas, discricionariedad, implementacin,
poltica social
Bureaucracy and public policy: the implementation of the National Policy of Humanization in
basic health units in the city of Porto Alegre (Brazil)
This study examined the implementation of the National Policy of Humanization in
basic health units in the city of Porto Alegre (Brazil). We focus the analysis on the use of
discretion by the actors responsible for implementation. It was our interest to investigate
how their decisions and actions contributed to the adaptation of public policy and,
consequently, its redesign. Given the lack of training in the framework of the policy, the
findings show that the implementers perception of shortage of resources and low level of
support, forged a unique understanding of the goals and strategies of the public policy. They
created a vision of what would be to humanize services, tailored to local preferences and
needs. The implemented policy differed from formal policy. However, the implementation of
the policy was made possible precisely due to this adaptation.
Keywords: bureaucracy, public policy, discretion, implementation, social policy
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Introduo1
A implementao de polticas pblicas um campo de estudos bastante
desenvolvido internacionalmente (SAETREN, 2005, 2014), mas ainda incipiente no Brasil
(FARIA, 2012; LOTTA, 2012a). Uma abordagem analtica de destaque nessa rea d
primazia para a discricionariedade dos atores responsveis pela implementao,
centrando-se no seu exerccio e na produo de rotinas organizacionais informais
que efetivamente constituem a poltica na base (LIPSKY, 1980; BRODKIN, 2011).
Nosso trabalho se insere nessa rea. Este artigo tem por objetivo analisar a
implementao da Poltica Nacional de Humanizao (PNH)2 em 25 das 45 unidades
bsicas de sade (UBS) de Porto Alegre3. Especificamente, centraremos nossa
ateno no uso da discricionariedade pelos atores responsveis pela implementao
da poltica. Interessa investigar como suas decises e aes contribuem para a
adaptao da poltica pblica e, consequentemente, seu redesenho.
Assumimos, com isso, em consonncia com outros (GOFEN, 2014; BRODKIN, 2011;
TUMMERS, 2011; LOTTA, 2012b), que as decises e aes dos atores de linha de frente,
que executam as polticas pblicas em interao direta com o cidado, divergem
das intenes dos formuladores. Com isso, mudam a trajetria da poltica,
influenciando seus resultados e impactos.
Para operacionalizar esse intento, escolhemos a implementao da PNH,
principalmente por ser uma iniciativa formulada no Governo Federal, mas cuja
operacionalizao depende dos municpios. O Sistema nico de Sade funciona
de forma descentralizada, tendo os municpios um papel importante na oferta de
servios; tanto que a descentralizao da sade no Brasil ficou conhecida como
municipalizao.
Embora os municpios tenham autonomia para gerir o sistema de sade em seu
territrio, encontram dificuldades para desenvolver capacidades de formulao e
financiamento de polticas. Nos anos 1990, o Ministrio da Sade passou a atuar
Agradecemos as sugestes e crticas dos pareceristas annimos da Revista do Servio Pblico.
Este artigo um dos produtos da pesquisa Implementao de polticas pblicas e participao da

comunidade, financiada pela Fundao de Amparo Pesquisa do Estado do Rio Grande do Sul (FAPERGS).
Porto Alegre a capital do estado do Rio Grande do Sul. A cidade ocupa uma rea de 496,684 km2 e tem uma
populao de 1.409.351 habitantes, segundo o Censo Demogrfico de 2010. De acordo com o Atlas do
Desenvolvimento Humano no Brasil 2013, publicado pelo Programa das Naes Unidas para o
Desenvolvimento, Porto Alegre ocupa a 28 posio no ranking nacional das 50 cidades com melhor ndice
de desenvolvimento humano, com 0,805.
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como formulador e financiador, induzindo a adeso dos demais entes federados.

nesse contexto que se insere a Poltica Nacional de Humanizao.
A PNH foi apresentada pelo Ministrio da Sade em 2003, a Secretaria Municipal
de Sade de Porto Alegre (SMS) formalizou sua adeso em 2004 e, em 2006, criou
o Comit de Humanizao com o propsito de difundir e incentivar a execuo da
poltica nos servios municipais de sade. A partir da, as atividades relacionadas
poltica de humanizao deveriam ser inseridas nos relatrios de gesto das
unidades de sade. Esses relatrios so instrumentos de prestao de contas,
com base nos quais so elaborados os relatrios de gesto da Secretaria de Sade.
Esses, por sua vez, so avaliados pelo Conselho Municipal de Sade e so utilizados
como ferramentas de publicizao das atividades desenvolvidas pela SMS.
Este artigo est dividido em seis partes, alm desta introduo. No segundo
tpico, apresentamos o modelo analtico que guiou a seleo de variveis e a
anlise. No terceiro, explicitamos o mtodo. No quarto, expomos a Poltica
Nacional de Humanizao segundo as intenes de seus formuladores. Na quinta
parte do artigo, descrevemos e analisamos pontualmente os dados coletados na
pesquisa de campo. No sexto tpico, analisamos os dados e buscamos delinear a
Poltica Nacional de Humanizao segundo a viso de seus implementadores. Por
fim, fechamos o artigo com a concluso, que sumariza os achados.
Marco analtico
O estudo da implementao de polticas pblicas se caracteriza por uma
multiplicidade de abordagens analticas e tericas (SAETREN, 2014). Contudo, Hupe
(2014) demonstra que, nos trabalhos contemporneos, a distino analtica
top-down e bottom-up ainda largamente utilizada, embora o desenho das
pesquisas tenha se sofisticado. Deve-se salientar que essa distino no se
expressa na forma de dicotomia (HUPE; HILL; NANGIA, 2014). uma questo de
perspectiva, cuja operacionalizao se d por meio da integrao de diferentes
variveis (WINTER, 2014).
As abordagens top-down assumem que a implementao das polticas deve
estar em conformidade com as intenes formuladas pelas instncias decisrias.
Nesse sentido, ocorre um problema de implementao quando uma deciso
poltica no executada conforme foi planejada (LUNDIN, 2007). Nessa perspectiva,
o desenho da poltica uma importante varivel explicativa da implementao
(LUNDIN, 2007; MAY, 2012; HUPE; HILL; NANGIA, 2014).
As abordagens bottom-up atentam para as relaes interorganizacionais e para
as burocracias de nvel de rua. O objetivo desse tipo de estudo explicar a variao
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emprica nos produtos e resultados das polticas. Para tanto, volta a ateno para
os espaos locais de execuo e trata a poltica pblica formal como uma entre
diversas variveis independentes (HUPE, 2014).
Nesse contexto analtico, nos alinhamos com as abordagens que se detm nos
espaos locais de implementao. Especificamente, focamos a discricionariedade
exercida pela burocracia responsvel pela implementao, como operada e
quais as consequncias para o resultado e o desenho da poltica.
As burocracias de nvel de rua so as agncias nas quais os trabalhadores
interagem diretamente com cidados no curso de suas tarefas e que tm
substancial discrio na execuo de seu trabalho (LIPSKY, 1980). Na literatura sobre
implementao de polticas pblicas, j amplamente aceita a ideia de que a
burocracia de nvel de rua exerce um papel importante no processo de
implementao (GOFEN, 2014; LOTTA, 2012a; LIPSKY, 1980). Esses atores promovem
mudanas na poltica, adaptando-a aos contextos de ao, separando a poltica
pblica de fato da poltica pblica de fico (GOFEN, 2014).
Isso ocorre por meio do exerccio da discricionariedade, possvel em virtude
do carter profissional da atuao, da limitao de recursos, das restries para
supervisionar e controlar as atividades e da ambiguidade de objetivos e estratgias
das polticas. Nesse quadro, a discricionariedade dos burocratas de nvel de rua
afeta a trajetria e os resultados das polticas pblicas (GOFEN, 2014; LOTTA, 2012a;
PIRES, 2009; LIPSKY, 1980).
A discricionariedade, por um lado, necessria, uma vez que os servios sociais
requerem respostas a circunstncias complexas e individuais, bem como
julgamentos. Por outro lado, a discrio concede controle aos agentes de linha de
frente, cujas variaes nas prticas podem, algumas vezes, prejudicar mais do
que beneficiar a poltica e os cidados (BRODKIN, 2007).
Brodkin (2007), a partir da anlise das reformas administrativas na proviso de
bem-estar social nos Estados Unidos, afirma que as tentativas de controlar a
discricionariedade das burocracias de linha de frente se mostraram fteis e
frustrantes. Segundo a autora, quando o trabalho complexo e interpretativo,
no realista minimizar a discrio.
Essa ideia-fora tem orientado muitos dos trabalhos no campo da anlise da
implementao. Com isso, j no se discute mais se h ou no discricionariedade
na burocracia de nvel de rua, mas como isso ocorre e quais so suas consequncias
para as polticas pblicas no que tange sua trajetria, aos seus resultados e,
inclusive, ao seu desenho. Esforos de anlise recentes demonstram esse quadro.
Da produo internacional, destacamos os seguintes trabalhos. Gofen (2014)
analisou a influncia da divergncia, aes dos burocratas de nvel de rua que vo
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contra as diretivas formais da poltica pblica e contra as intenes de seus superiores

sobre a poltica pblica. Tummers (2011) investigou os fatores que explicam a
disposio, ou a relutncia, de profissionais de linha de frente, na rea da sade,
para implementar novas polticas. O autor sustenta que, quanto maior a percepo
de falta de discricionariedade durante a execuo, menos suporte esses profissionais
daro poltica. Bastien (2009) examinou a relao entre a ambiguidade de objetivos
e o uso informal da discrio.
Numa outra vertente de estudos sobre discricionariedade de burocratas de nvel
de rua, Soss, Fording e Schram (2011) pesquisaram como os esforos de disciplinar
esses burocratas por meio de ferramentas da Nova Administrao Pblica
conformam seus esforos para disciplinar os clientes. Os autores afirmam que o uso
da discrio no ocorre de forma pontual ou incompreensvel, nem reflete apenas
preferncias individuais, mas modelado por rotinas, ferramentas e normas
organizacionais. Nessa linha, deve-se citar o trabalho influente de Brodkin (2011),
que analisa como os burocratas de linha de frente respondem aos instrumentos de
incentivo ao incremento e ao controle de desempenho da Nova Administrao
Pblica, ajustando-os por meio de sua discricionariedade, produzindo prticas
informais que so muito diferentes das intenes dos formuladores.
May e Winter (2009) estudaram a influncia de atores polticos, dos gestores e
das disposies dos burocratas de nvel de rua na conformao das aes nas
linhas de frente da implementao. Os autores constataram que a influncia de
polticos e gestores relativamente limitada em comparao com o entendimento
que tinham os executores dos objetivos da poltica, seu conhecimento profissional
e suas predisposies em relao poltica pblica.
Da produo brasileira, salientamos o trabalho de Lotta (2012b), que analisou
o processo de implementao de um programa de sade a partir da interao
entre burocratas de nvel de rua e usurios da poltica, assumindo que os resultados
da poltica so influenciados pela forma como implementada. Por sua vez, Pires
(2009) investigou como a variao nas prticas e nas condutas de burocratas de
linha de frente influencia os resultados da poltica de inspeo do trabalho.
Os trabalhos citados assumem que os resultados e os impactos das polticas
pblicas so influenciados pela forma como se d a implementao, e tomam as
prticas das burocracias executoras como ponto de partida da anlise. Destacam a
relevncia das condies organizacionais e dos valores e vises de mundo dos
atores implementadores.
Partiremos dessa viso e aceitaremos a sugesto de Hupe, Hill e Nagia (2014),
de incorporar a dimenso normativa. Segundo eles, os valores expressos na
estrutura normativa da poltica influenciam o comportamento dos atores
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responsveis por sua traduo. Trataremos a poltica formal como um insumo,

entre outros, que explica a performance dos implementadores (HUPE, 2014; MAY,
2012). Nesse sentido, pode-se lanar mo da ideia desenvolvida por Majone e
Wildavsky (1984).
Para eles, as normas que estabelecem a poltica pblica so entendidas como
um conjunto de disposies que funcionam como ponto de partida para um
processo de experimentao, de procura por uma estratgia mais bem adaptada
a circunstncias particulares (MAJONE; WILDAVSKY, 1984). Nessa concepo, os planos
existem apenas como potencialidades, e sua realizao depende de qualidades
intrnsecas e de circunstncias externas.
Polticas pblicas surgem de ideias, e ideias so inesgotveis. [...]. Assim
como os problemas s so realmente entendidos depois de terem sido
resolvidos, as implicaes de uma ideia s podem ser percebidas de forma
retrospectiva, aps sua utilizao e adaptao a variadas circunstncias.
(MAJONE; WILDAVSKY, 1984, p. 169-170, traduo nossa).
Tratar o plano como um conjunto de disposies permite escapar da disputa

sobre quem controla o processo de implementao, pois ele assume um carter
intrinsecamente descentralizado e aberto. No que se refere medio do sucesso
ou fracasso, essa concepo abre espao para o resultado alcanado. A medida
de sucesso ou fracasso deve estar de acordo com o esforo de ao produzido.
Restringi-la conformidade com objetivos previamente definidos nos leva a
desprezar os resultados reais da implementao. Dessa forma, o plano estimula e
orienta a implementao.
Essa abordagem centra a anlise nos atores dos nveis organizacionais
responsveis pela implementao, nas suas condies de trabalho e vises de
mundo. Considera-se que a poltica muda medida que executada; a
implementao percebida como um processo interativo de formulao,
implementao e reformulao (MAZMANIAN; SABATIER, 1983).
Mtodo
Com base na literatura apresentada, selecionamos trs grupos de variveis
independentes: conhecimento e entendimento da poltica pblica por parte dos
executores; condies organizacionais; e conformidade dos implementadores
com os princpios e objetivos da poltica.
Por seu turno, tais variveis foram operacionalizadas por meio das seguintes
subvariveis:
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a) conhecimento e entendimento da poltica pblica por parte dos executores:

conhecimento da poltica, acesso e fonte de material informativo, acesso a
treinamento e entendimento dos objetivos e das estratgias da poltica;
b) condies organizacionais: estrutura fsica da unidade de sade e a percepo
sobre suficincia e qualidade dos recursos humanos;
c) conformidade dos implementadores com os princpios e objetivos da poltica:
viso dos respondentes acerca da poltica pblica.
Foram coletados dados primrios e secundrios. A coleta de dados primrios foi
realizada por meio de entrevistas semiestruturadas com 25 coordenadores de
unidades bsicas de sade. Esses atores foram questionados sobre a implementao
da Poltica Nacional de Humanizao na unidade na qual trabalhavam.
Os coordenadores so considerados burocratas de nvel de rua principalmente
porque cumprem com a principal caracterstica defendida por Lipsky (1980):
interagem diretamente com os cidados no desenvolvimento de suas atividades.
Alm disso, desempenham atividades tticas e assistenciais. Entretanto o trabalho
gerencial no sua referncia primria; em geral, no tm formao em gesto e
constantemente se alternam entre funes gerenciais e assistenciais. Na execuo
dessas atividades, desenvolvem sua carreira, as consideram o corao da organizao
e o trabalho mais valioso. Sua posio na estrutura organizacional no fixa e no
superior dos demais trabalhadores. E o processo seletivo, por meio do qual
acessaram o servio pblico, avaliou capacidades e habilidades tcnico-assistenciais.
Os burocratas em destaque nesse trabalho so profissionais da enfermagem,
mdicos, nutricionistas, assistentes sociais e psiclogos. A hierarquia profissional
prevalece hierarquia organizacional, assim, tm limitado espao para interferir
nas atividades de seus colegas. As relaes so bastante horizontais, embora o
campo da sade seja marcado por uma hierarquia prpria entre as profisses, e a
tica corporativa um elemento preponderante em suas decises. No possvel
dizer que esto espremidos entre o alto escalo e o nvel de rua (PIRES, 2012), j
que esto empiricamente inseridos nessa ltima categoria4.
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Pires (2012) classifica os coordenadores como burocratas de mdio escalo. Divergimos do autor.
Defendemos que a categorizao como burocrata de linha de frente ou de mdio escalo deve se dar a
partir das atividades realizadas e da matriz cognitiva que orienta o comportamento dos atores, e no
unicamente de sua posio formal na hierarquia organizacional. No caso dos coordenadores das unidades
bsicas de sade, a despeito de sua posio formal, suas referncias e atividades esto lastreadas na
assistncia. Esses atores identificam-se com seus colegas e com os usurios, principalmente.
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O conjunto de dados secundrios composto pelas cartilhas produzidas pelo

Ministrio da Sade, nas quais detalha a poltica pblica, expondo as intenes
dos formuladores. Os dados foram categorizados e estudados por meio de anlise
de contedo.
A Poltica Nacional de Humanizao segundo o Ministrio da Sade

A Poltica Nacional de Humanizao foi criada em 2003 pelo Ministrio da Sade,
com o objetivo de solucionar os problemas da desvalorizao e da falta de
treinamento, em relao ao tratamento subjetivo, dos profissionais da sade.
Alm disso, propunha-se a modificar a gesto centralizada e verticalizada que
desincentiva o envolvimento dos trabalhadores e dos usurios (BRASIL, 2013a).
Humanizao, nos termos da poltica, significa a valorizao dos trabalhadores,
dos usurios e dos gestores, cedendo uma maior autonomia nas aes e decises
relacionadas aos servios oferecidos pelo SUS (BRASIL, 2013a). O entrosamento de
todas as partes envolvidas levaria ao fortalecimento dos vnculos entre esses
atores, aproximando-os e facilitando a identificao, por parte dos gestores, das
necessidades da populao atendida. Melhorias no local e nas condies de
trabalho tambm fazem parte do plano da poltica, uma vez que deixariam os
profissionais mais vontade e satisfeitos com o seu emprego, servindo de
incentivo para um aumento na qualidade do atendimento (BRASIL, 2013b).
As diretrizes gerais para a implementao da poltica so:
a) promover a gesto participativa por meio da ampliao do dilogo entre os
profissionais, entre os profissionais e a populao, entre os profissionais e a
administrao;
b) implantar, estimular e fortalecer grupos de trabalho de humanizao. Eles
funcionaro como dispositivos de articulao, estmulo, valorizao e formulao
de polticas de humanizao [...] (BRASIL, 2004, p. 12);
c) estimular prticas resolutivas, racionalizar e adequar o uso de medicamentos;
d) reforar o conceito de clnica ampliada: compromisso com o sujeito e seu
coletivo, estmulo a diferentes prticas teraputicas e corresponsabilidade de
gestores, trabalhadores e usurios no processo de produo de sade;
e) sensibilizar as equipes de sade em relao ao problema da violncia
intrafamiliar e quanto questo dos preconceitos na hora da recepo e dos
encaminhamentos;
f) adequar os servios ao ambiente e cultura local, respeitando a privacidade
e promovendo uma ambincia acolhedora e confortvel;
501
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g) viabilizar a participao dos trabalhadores nas unidades de sade por meio

de colegiados gestores;
h) implementar um sistema de comunicao e de informao que promova o
autodesenvolvimento e amplie o compromisso social dos trabalhadores de sade;
i) promover aes de incentivo e valorizao da jornada integral ao SUS, do
trabalho em equipe e da participao em processos de educao permanente
que qualifiquem a ao e a insero dos trabalhadores na rede SUS.
A implementao da Poltica Nacional de Humanizao nas unidades

bsicas de sade de Porto Alegre
Neste tpico apresentaremos os dados coletados nas 25 entrevistas realizadas
com coordenadores de UBS. Inicialmente, faremos uma descrio da
implementao da poltica. O objetivo averiguar o desenho da poltica resultante
do processo de sua execuo. Em seguida, buscaremos compreender esse processo
a partir das variveis explicativas selecionadas.
Primeiramente, traamos o perfil dos profissionais das unidades bsicas de
sade entrevistados, conforme formao profissional, sexo e tempo de servio.
No que se refere formao profissional, 12 dos respondentes so formados em
enfermagem, 10 so mdicos, dois tm formao em servio social e um em
nutrio. Desses, h 21 mulheres e quatro homens; so mulheres seis profissionais
da medicina, e todos os profissionais da enfermagem. Em relao ao tempo de
servio, cinco dos respondentes possuem at trs anos de servio e 18 possuem
entre sete e 18 anos5. Dessa forma, nosso grupo de informantes formado,
principalmente, por enfermeiras que trabalham em unidades de sade h mais
de sete anos. Quanto implementao da poltica nas UBS, trabalhamos com duas
questes: a participao no Grupo de Trabalho de Humanizao (GTH) e a execuo
de aes relacionadas PNH.
Os GTH so uma das principais ferramentas de implementao da PNH. Eles
seriam organizados no nvel das gerncias distritais e teriam por objetivo difundir
e incentivar a implementao da poltica. Ainda que a poltica defenda uma
perspectiva de gesto compartilhada, participam do grupo somente os
representantes das unidades.
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Houve a perda de duas respostas.
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Averiguamos que, embora os GTH j estivessem institudos nas gerncias

distritais pesquisadas, nove entrevistados disseram no saber de sua existncia,
um afirmou que ele no existia e 15 relataram conhecer o grupo. Desses, apenas
quatro participavam pessoalmente. Nos demais casos, eram outros funcionrios
que representavam a unidade. O envio de representantes para os grupos foi uma
exigncia da gerncia distrital.
Os trabalhadores indicados para participar dos grupos em substituio ao
coordenador foram escolhidos com base em diferentes critrios, entre os quais:
deciso da gerncia distrital, afinidade com a ideia difundida de humanizao
(ou seja, os profissionais vistos como amveis e, assim, mais propensos a
humanizar), falta de afinidade com a ideia difundida de humanizao (ou seja,
os profissionais vistos como intratveis e, assim, mais propensos a serem
humanizados) e disposio do trabalhador.
Cabe investigar se, nos casos em que h participao, os GTH so efetivos no
alcance de seus objetivos de difundir e incentivar a implementao da poltica.
Para atingir tais objetivos, espera-se que os participantes repassem os assuntos
tratados no GTH nas reunies de equipe realizadas em suas unidades. Nesse
sentido, os informantes foram questionados quanto aos temas das reunies.
Nenhum deles soube explicar ou especificar os temas debatidos. Isso sugere que
os participantes no estariam difundindo os assuntos tratados em suas unidades.
Dada a situao acima descrita, surpreendeu o fato de que 23 informantes
afirmaram que a UBS na qual atuavam executava pelo menos uma ao de
humanizao. Se os GTH so os instrumentos de difuso da poltica e seu
funcionamento deficiente, o que explica a propagao da PNH?
O que ocorreu no foi, propriamente, a implementao da PNH conforme
previsto em sua formulao, mas a apropriao e a reformulao da poltica por
seus executores. Na verdade, os coordenadores expressaram uma concepo
bastante ampla e variada da poltica e de suas aes.
A ao mais disseminada nas UBS foi o acolhimento, citado por 14
coordenadores. Contudo duas observaes devem ser feitas. Essa ao sempre
adaptada s condies das unidades e, por isso, diferentes atividades so
chamadas de acolhimento, por exemplo: tudo o que feito na recepo, tratar
os usurios com afeto, olhar para eles de forma diferente, ouvir e conversar
com usurios e/ou resolver os seus problemas, comemorar aniversrios de
funcionrios. Em segundo lugar, essa grande referncia ao acolhimento se deve
ao fato de que essa ao teve a primeira tentativa de implementao em 2001,
mas, segundo os informantes que passaram pelo processo, no obteve sucesso.
O Ministrio da Sade apresenta o acolhimento como uma das principais diretrizes
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da PNH em 2008. Assim, essa a ao mais conhecida pelos informantes, que

acabam tomando-a como sinnimo de poltica de humanizao6.
Ao todo, foram citadas 20 diferentes atividades executadas que os
entrevistados enquadraram como poltica de humanizao: visita domiciliar,
grupos de informao e preveno (gestantes, dependentes qumicos, diabete,
asma), festas internas (almoos, comemorao de aniversrios), ambincia
(decorao da unidade para campanhas, pintura de paredes), reunio de equipe,
busca ativa (procedimento tcnico de ao em vigilncia epidemiolgica), sala de
espera (ao que utiliza o espao da sala de espera para dar informaes sobre
sade), testes rpidos (DST, HIV, gravidez), Programa Pra-nen (vigilncia da sade
das crianas no primeiro ano de vida), educao permanente, sade do trabalhador,
participao em capacitaes promovidas pela SMS, visitas a escolas e asilos,
realizao de palestras em escolas (a pedido), ouvir o usurio, qualquer ao
realizada na recepo, assistncia ao direito da mulher, oferta de consulta de
psiquiatria e, ainda, mudana de comportamento.
Algumas dessas atividades fazem parte da rotina das UBS, precedendo a PNH,
por exemplo: reunies de equipe, grupos de informao e preveno, participao
em capacitaes, visita domiciliar, Programa Pra-nen. Outras dificilmente podem
ser inseridas na categoria atividade: ouvir o usurio, mudana de
comportamento, qualquer ao que se faz na recepo. A diversidade um dado
importante, assim como a indicao de afazeres rotineiros ou vagos.
Alm disso, iniciativas como visitas a escolas e asilos, busca ativa e assistncia
ao direito da mulher so respostas s caractersticas do territrio e da populao
residente. As situaes de busca ativa relatadas, por exemplo, eram iniciativas
voluntrias dos profissionais, que, utilizando seus prprios veculos, visitavam
pessoas com dificuldade de locomoo ou com doenas contagiosas que, por
algum motivo, no compareceram consulta agendada. O atendimento de
assistncia ao direito da mulher era uma iniciativa de uma enfermeira que
tinha conhecimento sobre procedimentos administrativos auxiliares dirigidos s
504
Acolhimento o processo constitutivo das prticas de produo e promoo de sade que implica
responsabilizao do trabalhador/equipe pelo usurio, desde a sua chegada at a sua sada. Ouvindo sua
queixa, considerando suas preocupaes e angstias, fazendo uso de uma escuta qualificada que
possibilite analisar a demanda e, colocando os limites necessrios, garantir ateno integral, resolutiva
e responsvel por meio do acionamento/articulao das redes internas dos servios (visando
horizontalidade do cuidado) e redes externas, com outros servios de sade, para continuidade da
assistncia quando necessrio. (BRASIL, 2008, p. 51).
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mulheres em situaes de risco ou violncia. Nada disso era previsto pela SMS,
nem constava claramente nas tarefas a serem desenvolvidas ou, muito menos,
fazia parte da PNH. Contextualmente, foram atividades formuladas e
implementadas para dar conta das necessidades locais. Desse modo, se, por um
lado, o produto do voluntarismo a aparente falta de padro na implementao,
por outro, se trata da apropriao e do controle do trabalho e das prioridades,
especficos a cada lugar, por parte da burocracia implementadora.
Tambm chama a ateno que nenhum respondente tenha citado aes de
cogesto e que os usurios sejam sempre referidos do ponto de vista assistencial.
A gesto foi referida por trs coordenadores na forma de reunies da equipe de
profissionais de sade.
Cremos que aqui h um problema de desenho da poltica. Do ponto de vista do
gestor federal, a participao dos usurios na gesto dos servios uma medida
para incrementar a efetividade. Contudo, do ponto de vista do profissional de
sade, que tambm gestor de servio e cujo trabalho consiste em interaes
dirias com os cidados, compartilhar sua autoridade com seus pacientes um
processo de perda de poder e de criao de incertezas na consecuo de seu
trabalho. Percebemos que h um esforo dos profissionais para, ao mesmo tempo,
manter uma relao cordial que sugere um grau de aproximao e profissional,
que exigiria certo distanciamento de seus pacientes. Provavelmente por isso,
no percebemos nenhum grau de compartilhamento de tarefas de gesto nas
relaes cotidianas das UBS, como ensejaria a PNH, embora os coordenadores
ouam diariamente as demandas dos usurios e precisem lidar com a presso
direta deles situao que no vivenciada pelos gestores municipais e, menos
ainda, pelos gestores federais.
Percebemos que a implementao da poltica ocorreu por meio da apropriao
local e ampla das aes propostas. A seguir, apresentaremos os dados referentes
s variveis explicativas, anteriormente descritas.
A varivel conhecimento e entendimento da poltica pblica foi
operacionalizada por meio das subvariveis conhecimento da poltica, acesso e
fonte de material informativo, acesso a treinamento e entendimento dos objetivos
e das estratgias da poltica.
O que consideramos conhecer a poltica incluiu desde ter ideia at conhecer
os objetivos e as diretrizes. Nessa abrangncia, 24 respondentes relataram
conhecer a poltica de humanizao, sendo que 15 foram informados em reunies
com as gerncias distritais, cinco em cursos de capacitao ofertados pela
Secretaria Municipal de Sade sobre temas diversos relacionados assistncia
sade, e quatro receberam informaes de fontes variadas (tarefas de docncia,
505
RSP
propaganda veiculada na mdia televisiva, capacitao em hospital que trabalhava

anteriormente, estudando para concurso pblico). De forma geral, a principal
fonte de difuso da poltica pareceu ser a gerncia distrital, que, a partir da
exigncia de criar os grupos de trabalho de humanizao, passou a solicitar que os
coordenadores indicassem um representante da unidade nesse frum.
No que tange ao acesso dos coordenadores a material informativo e
treinamento, dos 24 respondentes que conhecem a poltica, nove informaram ter
recebido material informativo, 13 relataram no ter recebido e dois no lembram.
Consideramos material informativo todo material que contivesse alguma
explicao sobre princpios, objetivos e estratgias da poltica pblica. As fontes
de oferta desse material so variadas: pesquisa voluntria na internet, cursos, email, folheto, Conferncia Nacional de Sade e Comit Municipal de Humanizao.
Entendemos como treinamento desde curso de capacitao at palestras. Dos
24 respondentes que afirmaram conhecer a poltica pblica, oito receberam
treinamento (seis da SMS e dois de hospitais privados) e 16 no receberam. Os
cursos ofertados por hospitais privados versaram sobre o Sistema nico de Sade
de forma geral. Os temas dos treinamentos ofertados pela SMS foram acolhimento
e outras polticas ou procedimentos assistenciais. Somente um coordenador
recebeu treinamento especificamente sobre a poltica de humanizao. Esse
informante foi encarregado da implantao do Grupo de Trabalho de Humanizao
em uma das gerncias distritais de sade.
A partir de 2006, a SMS passou a solicitar a insero das atividades de humanizao
nos relatrios de gesto das UBS, instrumento de prestao de contas. Dessa maneira,
por um lado, os coordenadores deveriam implementar aes de humanizao nas
UBS; por outro, tiveram pouco ou nenhum acesso ao contedo da poltica. Esse
contexto propcio para a apropriao e a reformulao da poltica.
Se atentarmos para os objetivos e as estratgias da poltica, segundo a viso
dos atores entrevistados, veremos que um processo de reformulao ocorreu.
Quando indagados sobre os objetivos, os 24 respondentes que informaram
conhecer a poltica apresentaram uma srie de questes que agrupamos a partir
de duas nfases objetivos com foco no usurio ou no trabalhador , ambas
distribudas em 18 diferentes citaes.
Relacionados ao usurio, os coordenadores consultados mencionaram 11
diferentes objetivos. Os mais citados se pautaram no atendimento (melhorar
atendimento, tornar mais resolutivo, tornar mais personalizado, tornar mais
humano, atender com equidade e tornar mais afetivo) e no acolhimento. Os
demais so: melhorar o acesso aos servios de sade, olhar de forma diferente
para os usurios, educar o usurio no que se refere ao funcionamento do SUS e
das unidades de sade e humanizar os partos para diminuir o nmero de cesreas.
506
RSP
Com nfase nos trabalhadores, sete diferentes objetivos foram atribudos

poltica: melhoria da estrutura fsica dos prdios com a criao de espao de
descanso, melhoria das prticas de trabalho, incremento das condies de
trabalho, melhoria do clima de trabalho, integrao dos funcionrios, acolhimento
do trabalhador e humanizao do servidor.
Uma vez mais, pode-se observar que os atores no compartilham do mesmo
entendimento quanto aos objetivos da poltica, e tambm possvel questionar
a atribuio de estatuto de objetivos a questes como: tornar o atendimento
mais humano ou olhar de forma diferente para os usurios. Em meio diversidade
de objetivos citados, percebemos a interpretao livre e subjetiva da poltica, a
partir do que sugere seu nome: humanizao. Mesmo porque foi comum o uso de
termos como afeto, humano, olhar, educao, personalizar. Esses so, na percepo
dos entrevistados, relacionados com a palavra humanizar. Dessa forma, embora
os objetivos citados no constem diretamente como alvo da PNH, de forma geral,
e considerando as proposies extremamente amplas e vagas da poltica, eles
acabam sendo concebidos como tal.
A diversidade de objetivos se expressa na variedade de estratgias citadas.
Vinte e um atores apontaram 14 diferentes estratgias para alcanar os objetivos
da poltica, e quatro informantes no souberam responder. O acolhimento aparece
como a ao mais citada, sendo que 11 informantes o consideraram a forma de
operacionalizao da poltica. Alm do acolhimento, tivemos: melhorar estrutura
fsica (sala de espera e sala de acolhimento), educao permanente e sade do
trabalhador, reformular marcao de consultas (eliminar ou aumentar a oferta),
conscientizao dos usurios do funcionamento da UBS e suas limitaes,
promover eventos festivos com funcionrios, mudar comportamento dos
profissionais, mudar metodologia de trabalho, envolver todos os profissionais,
trabalhar com o Conselho Municipal de Sade, garantir os direitos dos usurios,
gesto compartilhada pela equipe de profissionais da sade, implantar o Grupo
de Trabalho de Humanizao e conversar.
Algumas estratgias so muito gerais, assemelhando-se a princpios (garantir
os direitos dos usurios) ou objetivos (mudar o comportamento dos profissionais).
Outras so mais operacionalizveis: promover eventos festivos, implantar o Grupo
de Trabalho de Humanizao. Alm disso, o acolhimento apareceu como objetivo
e estratgia. Observa-se que no h entendimento compartilhado sobre a questo,
nem clareza quanto relao entre objetivos e estratgias.
No que se refere varivel condies organizacionais, consideramos a
estrutura fsica da unidade de sade e a percepo sobre qualidade dos recursos
humanos.
507
RSP
Os dados sobre a estrutura fsica das unidades de sade foram coletados a

partir da observao. Recebeu ateno o aspecto geral dos prdios, como a
existncia ou no de infiltraes, pintura das paredes, tamanho das salas de
atendimento e de espera. Esse ltimo espao figura com importncia no plano da
poltica pblica, pois, ao lado da fila, lugar privilegiado de primeiro contato
entre os usurios e o sistema de sade. Sua estrutura pareceria apontar para uma
maior ou menor aderncia das unidades aos objetivos da poltica.
Foram utilizados os seguintes critrios de classificao:
tima estrutura fsica: prdio novo ou reformado, sala de espera ampla,

podendo ter cadeiras com encosto, TV, revistas e brinquedos;
boa estrutura fsica: prdio novo ou reformado, sala de espera pequena ou

sem sala de espera;
estrutura fsica regular: prdio com infiltraes, problemas no forro e/ou

piso, sala de espera pequena ou sem sala de espera, salas de atendimento
pequenas;
estrutura precria: unidade funcionando de forma improvisada em local no

adequado para o desenvolvimento dos servios.
Classificamos sete unidades na categoria estrutura fsica tima, localizadas
em prdios novos ou recm-reformados, com sala de espera ampla e, algumas,
com aparelho de televiso, livros, revistas e brinquedos. Nove unidades tiveram
suas estruturas fsicas classificadas como boas, pois, embora o prdio tambm
fosse novo ou reformado, a sala de espera era pequena (sete unidades) ou no
existia (duas unidades). Nessas, os usurios esperavam na parte externa da UBS
ou nos corredores. Na categoria regular, classificamos sete UBS, j que os prdios
apresentavam infiltraes e/ou deficincia no piso e no forro. Em duas dessas
UBS, a sala de espera era ampla, sendo que numa delas havia equipamentos
desativados empilhados nos cantos; duas unidades possuam sala de espera
pequena; e trs sequer a possuam. Por fim, encontramos duas unidades
funcionando de forma improvisada, j que seu prdio estava em reforma. Essas
estavam em situao extremamente precria, sujas, ou no havia sequer pias
para lavar as mos.
A maioria das unidades visitadas (16) estava em condies boas ou timas.
Entretanto deve-se ressaltar que as reformas feitas priorizaram as reas voltadas
para a assistncia. Espaos para refeies, descanso e reunies para os funcionrios
ainda so raros, o que contraditrio com o objetivo de valorizao do trabalhador
contido na PNH. Com isso, parece no haver relao entre as condies fsicas da
unidade e a implementao de aes relacionadas poltica de humanizao.
508
RSP
No que se refere percepo sobre a qualidade dos recursos humanos

necessrios para desempenhar as atividades, encontramos o seguinte quadro: 17
coordenadores de UBS consideravam que os recursos (mdicos, enfermeiros e
pessoal administrativo) disponveis em suas unidades eram insuficientes para as
atividades que precisariam ser executadas. Soma-se a isso a percepo da falta de
treinamento, seja voltado para procedimentos tcnicos, seja para desenvolver
habilidades de comunicao e interao com colegas e usurios. Por outro lado,
oito atores informaram que a qualidade dos recursos humanos seria adequada
demanda da unidade.
A questo dos servios administrativos interfere de forma importante na rotina
dos profissionais. No h previso de trabalhadores administrativos no quadro
de pessoal das UBS. Esses servios so realizados pelos profissionais de
enfermagem e, em alguns casos, com o auxlio dos seguranas-porteiros. Esses
agem prestando informaes sobre o funcionamento das unidades e/ou
atendendo ao telefone. Os trabalhadores da limpeza e da segurana so
terceirizados, e sua participao nas atividades administrativas voluntria. Dessa
forma, a execuo dessas atividades varia muito entre as UBS.
Salienta-se que no houve acrscimo de recursos relativos poltica so as mesmas
pessoas, com a mesma carga horria e com uma rotina j estabelecida. Portanto as
UBS deveriam dar conta das tarefas anteriores reconfiguradas luz da PNH.
Para tratar da relao entre as condies organizacionais e a implementao,
devemos lembrar que as aes implementadas e os objetivos atribudos PNH
foram reformulados pelos implementadores, permitindo lidar com os
constrangimentos percebidos. Bem por isso, a influncia das condies
organizacionais sobre a implementao se mostrou fraca.
Por fim, a varivel conformidade dos implementadores com os princpios e os
objetivos da poltica foi operacionalizada, principalmente, por meio da viso dos
respondentes acerca da poltica pblica. Em primeiro lugar, 17 respondentes
entendiam que a poltica de humanizao no estaria adequada realidade de
constrangimentos e limitaes em que operam as unidades de sade. De acordo
com essa viso, as UBS no contavam com espaos adequados para fazer o primeiro
atendimento (sala de acolhimento, espao para indagar o usurio sobre sua
sade com privacidade) e com trabalhadores suficientes para realizar esse
atendimento da forma como deveria (segundo a viso disseminada, o acolhimento
exigiria mais tempo de conversa com o usurio).
Em segundo lugar, sete atores enfatizaram questes que versam sobre a clareza
e a relevncia da poltica pblica. A poltica considerada subjetiva, de difcil
operacionalizao ou, ainda, utpica. Tambm pudemos perceber certo desconcerto
509
RSP
quanto ideia de uma poltica que prope humanizar um servio prestado por seres
humanos a humanos. Alm de colocar em xeque certa identidade humanista, os
problemas de funcionamento dos servios passariam a ser decorrentes do
comportamento dos trabalhadores, e no da carncia de recursos.
Apenas um coordenador respondeu que considera a poltica adequada s
necessidades da unidade bsica de sade. Os demais estavam pessimistas e no
a viam como uma iniciativa que pudesse solucionar as dificuldades que enfrentam
ou melhorar seu trabalho. Esse quadro apontou para um baixo grau de apoio
poltica. De fato, sua execuo no foi aquela formulada pelo Ministrio da Sade.
Vimos que a PNH foi interpretada e reformulada. O resultado desse processo foi
a poltica pblica efetivamente implementada. Assim, podemos corroborar a
literatura no que diz respeito relao entre apoio poltica e sua efetiva
implementao. Em nosso caso, a viso negativa dos coordenadores sobre a PNH,
a socializao inexistente e os constrangimentos operacionais prejudicaram a
implementao da poltica formulada pelo Governo Federal. Em compensao,
houve redirecionamento da implementao da poltica de humanizao, enquanto
formulao realizada pela burocracia de nvel de rua.
A Poltica Nacional de Humanizao segundo a burocracia implementadora

A relao entre a poltica pblica formal e a poltica pblica implementada,
com a qual o cidado se relaciona, um tema que paira sobre o campo da anlise
da implementao de polticas pblicas desde a afirmao, de Pressman e
Wildavsky (1984), de que o verbo implementar precisa ter como objeto uma poltica
pblica. Aceita-se que tal relao no de determinao e que o plano sofre
modificaes durante sua execuo, assim como tambm influencia as aes e
decises dos implementadores.
Foi justamente isso que averiguamos em nosso estudo. Uma relao bastante
fraca entre a ao dos implementadores e o plano. Esse pouco estruturado, seus
objetivos no esto claros, bem como as formas de alcan-los, e no houve
socializao. Essas caractersticas abrem espao para a agncia dos
implementadores, pois, como apontam Majone e Wildavsky (1984), polticas
pblicas abstratas esto sujeitas a muitas incertezas e contm mundos possveis
de aplicaes prticas: quanto mais geral uma ideia, mais provvel que ela seja
realizada de forma diversa daquela pensada pelos formuladores.
A ideia de humanizar os servios de sade foi apropriada pela burocracia
implementadora, que promoveu a seguinte adaptao: redefiniu as atividades
da humanizao, que, em vez de surgirem na forma de novas tarefas a serem
510
RSP
desenvolvidas, se transformaram em rtulos aplicados a atividades previamente

existentes. Com isso, esses atores construram uma poltica que diferia bastante
da proposta dos formuladores. Temos duas questes aqui.
Primeiro, diante da frouxido das definies, da carncia de treinamento, das
limitaes percebidas no contexto organizacional e da exigncia formal de que
fossem executadas aes de humanizao, os implementadores construram uma
ideia ampla e no compartilhada da poltica. Isso permitiu o seguinte ajuste:
atividades que j faziam parte da rotina das unidades foram recategorizadas como
aes da poltica de humanizao. Com isso, os atores cumpriam com uma exigncia
formal da SMS, recheando seus relatrios de atividades com aes da nova poltica.
Como afirma um respondente, tem um monte de coisas que a gente faz que
humanizao e ns no sabamos. Tal movimento permitiu lidar com o gap entre
objetivos e realizaes, moldando os objetivos ao que pode ser feito ou ao que j
era feito. Desse modo, a adaptao da poltica minimizou a carncia percebida de
recursos e possibilitou a implementao.
Nota-se que as condies organizacionais moldam as prticas dos atores. Assim,
o processo de adaptao resultado das decises e aes dos atores
implementadores frente aos incentivos organizacionais (BRODKIN, 2011).
Segundo, essa reformulao que permite dizer que a Secretaria Municipal da
Sade de Porto Alegre implementa a Poltica Nacional de Humanizao. Esse
processo de implementao/adaptao/formulao demonstra que, apesar das
falhas de desenho, o plano da poltica exerce influncia nos espaos locais. Nesse
caso, isso ocorreu por meio da ideia preconcebida de humanizao e da
solicitao da SMS de que aes de humanizao fossem inseridas nos relatrios
de gesto das unidades.
A adaptao da PNH aos contextos locais possibilitou aos implementadores
resolver trs problemas: atender s demandas da autoridade central, manter a
rotina funcionando e evitar conflitos com funcionrios (que so comuns quando
novas atividades so adicionadas rotina). Assim, foi interessante atentar para a
especificidade do trabalho dos coordenadores, que interagem com os demais
trabalhadores de sade, com a gerncia distrital e com os usurios. Recebem e
atendem demandas nessas trs frentes. Tal conformao expressa um grau elevado
de discricionariedade no desempenho de suas funes. A discricionariedade
funcionou como um mecanismo de adaptao e, tambm, de formulao. E a
adaptao pode ser vista como um processo de correo de erros de desenho e de
acomodao de diferentes demandas e necessidades.
Observou-se tambm que tanto as aes desenvolvidas quanto os objetivos e
estratgias atribudos poltica enfatizavam a assistncia, afastando-se das
511
RSP
intenes dos formuladores e indicando um no compartilhamento de

preferncias com as instncias gestoras do sistema. Nesse quadro, Mier e OTolle
(2006 apud Lotta, 2012a) consideram que o processo de tomada de deciso do
burocrata de nvel de rua teria como referncia sua representatividade perante
os cidados, suas aes se encaixam nos valores que compartilha com o pblico
(LOTTA, 2012a, p. 37). Isso pode ser decorrncia da prpria natureza do trabalho no
setor de sade, no qual os servios so produzidos por meio da interao entre
profissional e paciente.
A dinmica de implementao da poltica pblica estudada apontou para a
importncia da burocracia implementadora como varivel explicativa da trajetria
e da conformao do processo, assim como da poltica efetivada. O espao de
execuo apareceu como lcus de criao de objetivos e estratgias, expressando
o poder decisrio desses atores.
A discricionariedade permitiu a implementao da poltica. No entanto esse
mesmo mecanismo garantiu que o produto da execuo fosse diverso de seu
planejamento inicial. Esse foi o paradoxo que encontramos em nosso estudo.
Vimos implementadores que decidem, formulam e disputam o controle de
seu espao de atuao com outros nveis hierrquicos e, inclusive, com outros
nveis de governo. A partir disso, podemos definir a implementao como um
processo de apropriao de uma ideia que, nesse sentido, consequncia da
interao entre a inteno (expressa no plano) e os elementos dos contextos
locais de ao. Em nosso estudo, formulao e implementao mesclam-se por
meio das percepes, decises e aes da burocracia implementadora.
Os resultados apontam que a burocracia no apenas responde aos incentivos
centrais, como os adapta, criando prticas informais que respondem pelo sucesso
da poltica.
Consideraes finais
A burocracia responsvel pela implementao da Poltica Nacional de
Humanizao dos Servios de Sade construiu um conjunto de ideias peculiares a
respeito da poltica. A amplitude e a multiplicidade dessas percepes foram
facilitadas pela ausncia de uma socializao desses atores nos marcos da poltica.
Contudo, a partir da leitura da estrutura normativa da poltica pblica, podemos
dizer que ela prpria pouco estruturada. Em segundo lugar, diante da exigncia
de que executassem aes de humanizao, os atores foram adaptando as
atividades tradicionalmente desenvolvidas a suas respectivas compreenses do
que fosse a poltica. Com isso, temos uma situao interessante: apesar da carncia
512
RSP
de treinamento e de pessoal, bem como do entendimento difuso e mltiplo dos

objetivos e das estratgias, praticamente todas as unidades implementaram algum
tipo de poltica de humanizao. Usamos aspas para enfatizar que a poltica ser
diferente conforme a compreenso que tm os atores sobre ela. Dessa forma, a
poltica se tornou uma categoria de entendimento eminentemente local. Ela
deixou de ser uma poltica pblica do Ministrio da Sade e passou a ser uma
poltica pblica do implementador.
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514
RSP
Luciana Leite Lima

Doutora em Cincias Sociais pela Unicamp e Professora do Departamento de Sociologia da Universidade
Federal do Rio Grande do Sul. Contato: lucianaleitelima@gmail.com
Luciano DAscenzi
Doutor em Cincias Sociais pela Unicamp e Tcnico Superior da Agncia Estadual de Regulao dos Servios
Pblicos Delegados do Rio Grande do Sul. Contato: luciano.dascenzi@gmail.com
Gianna Vargas Salgado Dias
Graduanda do bacharelado em Polticas Pblicas da Universidade Federal do Rio Grande do Sul. Contato:
gianna.vargas@ufrgs.br
Renata Bruscatto
Graduanda do bacharelado em Polticas Pblicas da Universidade Federal do Rio Grande do Sul. Contato:
resbruscato@hotmail.com
515
RSP

Artigo - Burocracia e Políticas - A Implementação Da Política Nacional de Humanização Dos Serviços de Saúde em Porto Alegre - RS - L

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Artigo - Burocracia e Políticas - A Implementação Da Política Nacional de Humanização Dos Serviços de Saúde em Porto Alegre - RS - L

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Burocracia e polticas pblicas: a

Gianna Vargas Salgado Dias

Este estudo analisou a implementao da Poltica Nacional de Humanizao nas

Artigo recebido em novembro de 2013. Verso final em julho de 2014.

Revista do Servio Pblico Braslia 65 (4): 493-515 out/dez 2014

Burocracia y polticas pblicas: la implementacin de la Poltica Nacional de Humanizacin de

Revista do Servio Pblico Braslia 65 (4): 493-515 out/dez 2014

Agradecemos as sugestes e crticas dos pareceristas annimos da Revista do Servio Pblico.

Este artigo um dos produtos da pesquisa Implementao de polticas pblicas e participao da

Revista do Servio Pblico Braslia 65 (4): 493-515 out/dez 2014

como formulador e financiador, induzindo a adeso dos demais entes federados.

Revista do Servio Pblico Braslia 65 (4): 493-515 out/dez 2014

contra as diretivas formais da poltica pblica e contra as intenes de seus superiores

Revista do Servio Pblico Braslia 65 (4): 493-515 out/dez 2014

responsveis por sua traduo. Trataremos a poltica formal como um insumo,

Tratar o plano como um conjunto de disposies permite escapar da disputa

Revista do Servio Pblico Braslia 65 (4): 493-515 out/dez 2014

a) conhecimento e entendimento da poltica pblica por parte dos executores:

Revista do Servio Pblico Braslia 65 (4): 493-515 out/dez 2014

O conjunto de dados secundrios composto pelas cartilhas produzidas pelo

A Poltica Nacional de Humanizao segundo o Ministrio da Sade

Revista do Servio Pblico Braslia 65 (4): 493-515 out/dez 2014

g) viabilizar a participao dos trabalhadores nas unidades de sade por meio

A implementao da Poltica Nacional de Humanizao nas unidades

Houve a perda de duas respostas.

Revista do Servio Pblico Braslia 65 (4): 493-515 out/dez 2014

Averiguamos que, embora os GTH j estivessem institudos nas gerncias

da PNH em 2008. Assim, essa a ao mais conhecida pelos informantes, que

Revista do Servio Pblico Braslia 65 (4): 493-515 out/dez 2014

propaganda veiculada na mdia televisiva, capacitao em hospital que trabalhava

Revista do Servio Pblico Braslia 65 (4): 493-515 out/dez 2014

Com nfase nos trabalhadores, sete diferentes objetivos foram atribudos

Revista do Servio Pblico Braslia 65 (4): 493-515 out/dez 2014

Os dados sobre a estrutura fsica das unidades de sade foram coletados a

tima estrutura fsica: prdio novo ou reformado, sala de espera ampla,

boa estrutura fsica: prdio novo ou reformado, sala de espera pequena ou

estrutura fsica regular: prdio com infiltraes, problemas no forro e/ou

estrutura precria: unidade funcionando de forma improvisada em local no

Revista do Servio Pblico Braslia 65 (4): 493-515 out/dez 2014

No que se refere percepo sobre a qualidade dos recursos humanos

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