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y recomendaciones
de Amnista Internacional
al Proyecto de Ley Orgnica
de Proteccin de la
Seguridad Ciudadana
Reservados todos los derechos. Esta publicacin tiene derechos de autor, si bien puede ser
reproducida por cualquier medio, sin pago de tasas, con fines educativos o para llevar a cabo
acciones de proteccin y promocin de los derechos humanos, pero no para la venta. Los titulares de
los derechos de autor solicitan que se les comuniquen los usos mencionados con el fin de evaluar
sus efectos. Para la reproduccin de este texto en cualquier otra circunstancia, su uso en otras
publicaciones o su traduccin o adaptacin, deber obtenerse el permiso previo por escrito de la
editorial, y podr exigirse el pago de una tasa.
Este informe puede descargarse en: www.es.amnesty.org
NDICE
1. INTRODUCCIN .......................................................................................................4
2. MITOS Y VERDADES SOBRE LA LEY DE SEGURIDAD CIUDADANA...............................6
2.1. Una ley necesaria?................................................................................................6
2.2. Despenalizacin de conductas o mayor reproche sancionador?: El traslado al
mbito administrativo de algunas faltas relacionadas con el orden pblico y el
aumento del nmero de infracciones...............................................................................7
3. SEGURIDAD PARA QUIN?: LOS PODERES DE LAS FUERZAS Y CUERPOS
DE SEGURIDAD .........................................................................................................10
3.1. El poder para identificar, realizar registros corporales y establecer controles
en las vas pblicas .....................................................................................................10
3.2. El mantenimiento de la seguridad en reuniones y manifestaciones: el poder
para disolverlas...........................................................................................................14
3.3. Poderes discrecionales sin mecanismos de rendicin de cuentas: la va para
la arbitrariedad ...........................................................................................................17
4. INFRACCIONES QUE AFECTAN AL EJERCICIO DE DERECHOS HUMANOS..................19
4.1. Sujetos responsables ............................................................................................19
4.2. Infracciones que afectan al derecho a la libertad de reunin pacfica ........................22
4.2.1. Incumplimiento del requisito de notificacin .......................................................22
4.2.2. Limitaciones de los lugares de celebracin de reuniones .......................................24
4.2.3. Limitaciones del derecho a la libertad de reunin pacfica durante la
protesta .....................................................................................................................26
4.3. Infracciones que afectan al derecho a la libertad de expresin e informacin .............27
4.3.1. El uso no autorizado de imgenes o datos personales o profesionales de
autoridades o miembros de las fuerzas y cuerpos de seguridad ........................................27
4.3.2. Las injurias o faltas de respeto o consideracin a las Fuerzas y Cuerpos de
Seguridad ..................................................................................................................29
4.3.3. El anuncio de la posibilidad de regular el uso del velo integral...............................29
4.4. La sancin a las personas que ejercen la prostitucin y el riesgo de penalizar
a las vctimas de trata .................................................................................................32
5. CONCLUSIONES ....................................................................................................35
6. TABLA CON RECOMENDACIONES ...........................................................................36
Preocupaciones y recomendaciones de Amnista Internacional al Proyecto de Ley Orgnica de Proteccin de la Seguridad Ciudadana
1. INTRODUCCIN
El pasado 11 de julio el Consejo de Ministros aprobaba el Proyecto de Ley Orgnica de Proteccin de la
Seguridad Ciudadana. El texto enviado a las Cortes Generales recoga algunas de las consideraciones
formuladas por rganos consultivos como el Consejo General del Poder Judicial (CGPJ), el Consejo Fiscal y
el Consejo de Estado al Anteproyecto presentado previamente por el Ministerio del Interior al Consejo de
Ministros con fecha de 29 de noviembre de 2013.
Este Proyecto ha sido concebido en un contexto de crisis econmica y de creciente protesta social ante las
medidas de austeridad adoptadas por el gobierno. Forma parte igualmente de un marco de reformas entre
las cuales se encuentra el Proyecto de Ley de reforma del Cdigo Penal, sobre el cual Amnista
Internacional ya ha expresado serias preocupaciones en relacin con un articulado que pone en riesgo el
derecho a la libertad de expresin y de reunin pacfica.1 Amnista Internacional muestra su preocupacin
por el hecho de que, ante medidas de austeridad que han provocado vulneraciones de los derechos
humanos, el gobierno haya optado por aumentar la potestad punitiva y sancionadora de conductas
directamente relacionadas con el derecho a la libertad de expresin y reunin pacfica.
En este documento, Amnista Internacional analiza el Proyecto de Ley a la luz del derecho internacional de
los derechos humanos y de la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH). Con
anterioridad a este documento, la organizacin envi recomendaciones por escrito y mantuvo reuniones con
el Ministerio de Interior, a quien traslad su preocupacin por un Anteproyecto que pona en grave riesgo el
derecho a la libertad de expresin y reunin pacfica, que sancionaba comportamientos amparados por el
ejercicio de los derechos humanos, y que ampliaba los poderes de las fuerzas de seguridad, sin
mecanismos adecuados de rendicin de cuentas. La organizacin tambin cuestion que el texto
presentado pudiera servir realmente a los fines declarados por las autoridades, esto es, hacer compatible el
ejercicio de los derechos y libertades de los ciudadanos con la injerencia estrictamente indispensable para
garantizar su seguridad. Al contrario, Amnista Internacional alert de que esta normativa pareca estar
dirigida a desincentivar o dificultar determinadas actuaciones ntimamente ligadas con el ejercicio de los
derechos humanos.
Si bien en el Proyecto de Ley finalmente aprobado en el mes de julio se han introducido algunas mejoras
con respecto al primer texto del Anteproyecto y se han corregido algunos de sus excesos, Amnista
Internacional considera que persisten algunas de las preocupaciones previamente sealadas por la
organizacin. Las facultades atribuidas a los cuerpos y fuerzas de seguridad del Estado en materia de
prevencin, identificacin, disolucin de manifestaciones o identificacin y sancin de infracciones que
afectan al ejercicio de los derechos humanos siguen planteando problemas de proporcionalidad, necesidad
y legalidad. Aunque respecto a algunos aspectos el Proyecto reduce la discrecionalidad policial, como por
ejemplo en el mbito de las identificaciones, en otros, sin embargo, esta discrecionalidad persiste o
aumenta, y con ello se abre la va a una mayor arbitrariedad e indefensin de los ciudadanos. Amnista
Internacional tambin muestra su preocupacin por la tipificacin y sancin de nuevas formas de protesta
que han surgido como consecuencia de la situacin de crisis econmica, aun cuando se desarrollen de
manera pacfica.
Por ello, Amnista Internacional sigue manteniendo que el sentido en el que ha sido modificada la Ley de
Seguridad Ciudadana no puede sino considerarse un paso en la direccin equivocada. El texto remitido por
el Gobierno a las Cortes, adems de sancionar comportamientos que podran afectar al ejercicio de
Amnista Internacional, Recomendaciones al Proyecto de Ley de Reforma del Cdigo Penal, 2014.
Preocupaciones y recomendaciones de Amnista Internacional al Proyecto de Ley Orgnica de Proteccin de la Seguridad Ciudadana
Preocupaciones y recomendaciones de Amnista Internacional al Proyecto de Ley Orgnica de Proteccin de la Seguridad Ciudadana
Amnista Internacional, Sal en la herida: la impunidad efectiva de agentes de polica en casos de tortura y otros malos tratos, 2007
(EUR 41/006/2007), y Sal en la herida dos aos despus, 2009 (EUR 41/010/2009).
3
Amnista Internacional, Parad el racismo, no a las personas. Controles de identidad por perfil racial y control de la inmigracin en
Preocupaciones y recomendaciones de Amnista Internacional al Proyecto de Ley Orgnica de Proteccin de la Seguridad Ciudadana
actualmente en Espaa, en julio de 2014, slo el 2,5% de la poblacin identificada como problema la
inseguridad ciudadana4.
Por lo tanto, con relacin a la tipificacin de conductas relacionadas con la libertad de expresin y
manifestacin, el gobierno no ha demostrado ni la proporcionalidad ni la necesidad de las mismas.
http://www.cis.es/cis/export/sites/default/-Archivos/Indicadores/documentos_html/TresProblemas.html
El 8 de abril de 2013 el Juez de Instruccin n 4 de Madrid sobresey la causa sobre el escrache a la Vicepresidenta del Gobierno
que tuvo lugar el 6 de abril de 2013, al estimar que la congregacin de personas ante el domicilio de la Vicepresidenta no constitua
delito alguno, sino una manifestacin pacfica en ejercicio de la libertad de expresin. A pesar de la sentencia judicial, la Delegacin de
Gobierno de Madrid abri procedimientos administrativos para sancionar a algunas personas.
6
El 4 de octubre la Audiencia Nacional archiv el caso contra los organizadores del 25-S al no apreciar indicios de delito contra las
altas instituciones del Estado, estimando que no se haba producido ninguna alteracin de la actividad normal de las Cmaras.
7
As, por ejemplo, en una reciente sentencia, los tribunales desestimaron una falta de orden pblico y, basndose en la STC72/207 de
16 de abril, que declaraba que "la captacin y difusin de la imagen por un tercero, cede a favor de otros derechos o intereses
constitucionalmente legtimos, lo que ocurrir en los casos en los que exista un inters pblico en la captacin o difusin de la imagen y
este inters pblico se considere constitucionalmente prevalente al inters de la persona en evitar la captacin o difusin de su imagen".
8
El Anteproyecto de Ley Orgnica de Seguridad Ciudadana llegaba a ampliar el nmero de infracciones a 58.
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El Consejo de Europa considera que la 'Ley Fernndez' es desproporcionada, El Pas, 3 de diciembre de 2013.
http://politica.elpais.com/politica/2013/12/03/actualidad/1386070943_426348.html
10
Informe por Nils Muiznieks, Comisario para los Derechos Humanos del Consejo de Europa tras su visita a Espaa, del 3 al 7 de junio
Observaciones similares han sido formuladas por el CGPJ, que adems ha destacado que la sancin administrativa quedar inscrita en
un Registro Central de Infracciones, mientras que la condena penal por falta no queda registrada. Informe del CGPJ al Anteproyecto de
Ley Orgnica de Seguridad Ciudadana, p. 57-58.
12
La Ley 10/2012, de 20 de noviembre, por la que se regulan determinadas tasas en el mbito de la Administracin de Justicia y del
Instituto Nacional de Toxicologa y Ciencias Forenses, introduce la necesidad de pagar tasas para poder acceder a los procedimientos
judiciales, entre otros, en el mbito contencioso administrativo. La ley ha sido recurrida ante el Tribunal Constitucional por la Generalitat
de Catalua, la Junta de Andaluca y el grupo parlamentario socialista del Congreso de los Diputados. Igualmente la Audiencia Nacional ha
presentado una cuestin de inconstitucionalidad al Tribunal Constitucional al estimar que esta ley puede condicionar el acceso de los
ciudadanos a la jurisdiccin y la posibilidad de obtener tutela judicial.
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aquellos casos donde la conducta sancionada est directamente relacionada con el ejercicio de derechos
amparados por el derecho internacional de los derechos humanos.
Finalmente, si bien el Proyecto introduce la posibilidad de modular la cuanta de la sancin dependiendo
de la capacidad econmica, no cabe sino recordar que en el procedimiento penal, adems de haber una
ponderacin de derechos y un proceso probatorio con mayores garantas, los jueces pueden sustituir la
sancin econmica por otro tipo de medidas.
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Ver OSCE, Guidelines on Freedom of Peaceful Assembly (en adelante, Directrices de la OSCE/OIDDH) prr. 108.
La organizacin haba mostrado su preocupacin por la amplitud y desproporcionalidad de las disposiciones del texto del Anteproyecto
inicial, que expandan el poder de las fuerzas de seguridad para realizar controles de identidad para prevenir la comisin de cualquier
infraccin, incluyendo una infraccin administrativa (art. 16). Con ello se permita la detencin no slo para sancionar una infraccin sino
tambin para prevenirla, fuera administrativa o penal. La finalidad de la prevencin de infracciones era tan amplia que menoscababa
derechos como el derecho a la libertad, la seguridad personal o la intimidad. El CGPJ, por su parte, haba sealado que las funciones de
identificacin y traslado a comisara no quedaban vinculadas a fin alguno y eran dudosamente constitucionales. Ver Informe del CGPJ al
Anteproyecto de Ley Orgnica de Seguridad Ciudadana, pg. 26. El mismo informe recoge: "la ley no puede configurar supuestos de
privacin de libertad que no correspondan a la finalidad de proteccin de derechos o que por su grado de indeterminacin creasen
incertidumbre. En este sentido la STC 178/1985 ya declar que debe 'exigirse una proporcionalidad entre el derecho a la libertad y la
restriccin de esta libertad' [...] 3) La privacin de libertad con fines de identificacin slo podr afectar a personas no identificadas de
las que razonable y fundadamente pueda presumirse que se hallan en disposicin actual de cometer un delito o a aquellas que hayan
incurrido ya en una infraccin administrativa" p. 58.
AI
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A pesar de estas mejoras, la regulacin de las diligencias de identificacin es insuficiente para prevenir y
erradicar la arbitrariedad y los controles de identidad por perfil racial15. Tal y como recomienda la Comisin
Europea contra el Racismo y la Intolerancia (ECRI), los Estados deben prohibir expresamente el perfil
racial, entendiendo como tal "el empleo por parte de la polica, sin justificacin objetiva y razonable, de la
raza, color, lengua, religin, nacionalidad u origen tnico o nacional en las actividades de control, vigilancia
o investigacin". El Proyecto difcilmente erradicar la prctica del perfil racial si no lo prohbe y define
expresamente. Adems, para reducir la discrecionalidad de las fuerzas de seguridad a la hora de realizar un
control de identidad y hacer efectivos los principios de proporcionalidad, igualdad de trato y no
discriminacin, debe incorporarse el estndar de "sospecha razonable", y recogerse expresamente que se
entiende como tal la sospecha basada en hechos y datos objetivos16. Amnista Internacional insta al
legislador a que recoja en el Proyecto que la decisin de practicar una identificacin por parte de las
fuerzas de seguridad responder al comportamiento individual de la persona o a la informacin o
circunstancias objetivas que asocien a la persona con una actividad sospechosamente ilcita17.
Si bien es positivo que el Proyecto recoja que a las personas trasladadas a dependencias policiales a
efectos de identificacin se les expida un volante acreditativo del tiempo de permanencia, en el que
adems figurarn la causa y la identidad de los agentes actuantes, la organizacin insta al legislador a
extender garantas similares a las identificaciones practicadas en la va pblica. Las autoridades deben
introducir formularios de identificacin o parada en los que las fuerzas de seguridad dejen constancia de la
identificacin, de las razones que la motivaron, as como de la nacionalidad o la etnicidad real o percibida
de las personas identificadas18. La persona identificada recibira asimismo una copia con los motivos de la
identificacin, donde figurase adems los derechos que le amparan y los mecanismos de queja disponibles.
Los formularios de parada serviran as para recoger datos sobre el nmero de identificaciones, sus
motivaciones y resultados, as como el posible sesgo discriminatorio. Aunque el texto del Anteproyecto
prev que las identificaciones figurarn en un libro-Registro a disposicin del Ministerio Fiscal, esta
salvaguardia ha resultado a todas luces insuficiente para supervisar la actividad policial, por lo que se hace
necesario establecer en la ley obligaciones claras de recogida y publicacin de datos estadsticos sobre las
identificaciones, as como mecanismos adicionales de control que puedan servir para supervisar la actividad
policial.
15
Amnista Internacional, el Comit de Derechos Humanos, el Comit para la Eliminacin de la Discriminacin Racial, la Comisin
Europea contra el Racismo y la Intolerancia, el Relator de Naciones Unidas sobre formas contemporneas de racismo, discriminacin
racial, xenofobia y otras formas conexas de intolerancia, han pedido a Espaa que erradique estas prcticas.
16
El Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) ha establecido que la sospecha razonable implica que existen hechos o
informaciones que satisfaran a un observador imparcial sobre la posibilidad de que la persona que se trate haya cometido una infraccin.
Ver Timishev c. Rusia, p. 56. Tambin el TEDH conden al Reino Unido en el caso Gillan and Quinton por emplear los poderes de
identificacin y registro sin existir una sospecha razonable. Ver TEDH Gillan & Quinton vs UK, 2010.
17
Tal y como ha recogido la Plataforma por la Gestin policial de la diversidad, definiciones similares existen por ejemplo en la
legislacin de Nueva York, que establece que "Bias-based profiling" means an act of a member of the force of the police department or
other law enforcement officer that relies on actual or perceived race, national origin, color, creed, age, alienage or citizenship status,
gender, sexual orientation, disability, or housing status as the determinative factor in initiating law enforcement action against an
individual, rather than an individual's behavior or other information or circumstances that links a person or persons to suspected unlawful
activity (Administrative Code of the city of New York, Section 14-151). La legislacin britnica tambin establece "Reasonable ground for
suspicion depend on the circumstances in each case. There must be an objetive basis for that suspicion based on facts, information,
and/or intelligence.... Reasonable suspicion can never be supported on the basis of personal factors", Police and Criminal Evidence Act,
1984.
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Los formularios han sido recomendados entre otros, por la Defensora del Pueblo y por el Relator de Naciones Unidas sobre formas
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Amnista Internacional insta a los grupos parlamentarios a que, durante el procedimiento legislativo:
Definan y prohban clara y expresamente el perfil racial en el artculo 16, recogiendo la definicin
de la ECRI "el empleo por parte de la polica, sin justificacin objetiva y razonable, de la raza,
color, lengua, religin, nacionalidad u origen tnico o nacional en las actividades de control,
vigilancia o investigacin".
Incorporen el estndar de "sospecha razonable", entendiendo como tal "la sospecha basada en
hechos y datos objetivos", y recoger expresamente que "la decisin de practicar una identificacin
por parte de las fuerzas de seguridad responder al comportamiento individual de la persona o a la
informacin o circunstancias objetivas que asocien a la persona con una actividad
sospechosamente ilcita".
Restriccin del trnsito y controles en vas pblicas y comprobaciones y registros en la va pblica (art.17 y
18)
Si con la ley vigente de 1992 las restricciones del trnsito nicamente pueden tener lugar cuando existe
una alteracin efectiva de la seguridad ciudadana y estn reservadas para delitos causantes de grave alarma
social, el Proyecto permite que se practiquen -"cuando existan indicios racionales de que pueda producirse
dicha alteracin" (art. 17.1). Supone, por lo tanto, una ampliacin desproporcionada de la facultad de los
agentes policiales para limitar el derecho a la libertad de circulacin, sin que exista un fin legtimo
claramente definido.
Adems el artculo 17.2 permite a las fuerzas de seguridad establecer controles en la vas, lugares o
establecimientos pblicos, tanto para prevenir delitos de especial gravedad o generadores de alarma social,
como para descubrir a las personas que hayan participado en su comisin19.
El nuevo texto, en comparacin con la ley vigente, supone un aumento de los poderes preventivos al
permitir las redadas para la prevencin de delitos, cuando la ley del 92 nicamente permite las redadas
cuando existe una alteracin efectiva de la seguridad ciudadana. La dimensin preventiva de la actuacin
policial, sin ningn tipo de requisito o criterio adicional puede adquirir un carcter expansivo y afectar a
derechos como la intimidad o la libertad deambulatoria, sin que existan los mecanismos de control
adecuados. En este sentido, Amnista Internacional lamenta que se haya omitido la obligacin de poner
inmediatamente en conocimiento del Ministerio Fiscal el resultado de estas actuaciones.
Adems, el Proyecto faculta a las fuerzas de seguridad para practicar registros en personas, bienes y
vehculos cuando sean necesarias para impedir que en las vas pblicas se porten o utilicen instrumentos o
19
El Proyecto corrige los excesos del Anteproyecto de Ley que extenda esta potestad a infracciones administrativas, y que tal y como
seal el CGPJ, era dudosamente acorde con el principio de legalidad, ya que de acuerdo con la legislacin espaola no cabe detencin
por faltas, y resulta claramente desproporcional, al restringir derechos como la libertad y seguridad personal por comportamientos de
entidad y gravedad menor, cuya vinculacin con el fin de la seguridad ciudadana no est claramente establecido. Informe del CGPJ al
Anteproyecto de Ley Orgnica de Seguridad Ciudadana, p. 33.
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medios, que generen un riesgo potencialmente grave para las personas, susceptibles de ser utilizados para
la comisin de un delito o alterar la seguridad ciudadana (art.18).
El nuevo texto mejora la redaccin del artculo 18.1, que, en su versin previa en el Anteproyecto, facultaba
a las fuerzas de seguridad a practicar registros en personas, bienes y vehculos para impedir que se
portasen o se utilizasen elementos susceptibles de alterar la seguridad ciudadana. La redaccin previa del
Anteproyecto era tan ambigua que no permita conocer de antemano qu elementos podan propiciar un
registro, ni qu elementos eran susceptibles de provocar una alteracin de la seguridad ciudadana. Poda
resultar desproporcional y constituir un riesgo para el derecho a la intimidad. El Proyecto mejora el
Anteproyecto inicial, al limitar los registros a aquellos medios que generen un riesgo potencialmente grave
para las personas y que puedan ser utilizados para la comisin de un delito. An as, la redaccin actual, al
dejar una clusula abierta que faculta a las fuerzas de seguridad a realizar comprobaciones y registros de
objetos cuando existan instrumentos o medios susceptibles de ser utilizados para la comisin de un delito
sigue adoleciendo de ambigedad y es por tanto susceptible de cubrir comportamientos que pueden
vulnerar de manera injustificada el derecho a la intimidad.
Amnista Internacional insta a los grupos parlamentarios a que, durante el procedimiento legislativo:
Modifiquen la redaccin del artculo 17.1 con el fin de reservar las restricciones del trnsito para
alteraciones efectivas de la seguridad ciudadana, y para delitos que causen grave alarma social.
20
El Anteproyecto simplemente exiga que existiesen motivos para suponer que los registros pudieran conducir a hallar instrumentos u
objetos relevantes. Amnista Internacional mostr a las autoridades del Ministerio del Interior su preocupacin por este articulado y,
adems de recomendar que se establecieran mecanismos de control, pidi expresamente que se delimitase el artculo y se incluyese al
menos el requisito de que existieran indicios objetivos y razonables y que se incluyera expresamente el principio de injerencia mnima.
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Amnista Internacional insta a los grupos parlamentarios a que, durante el procedimiento legislativo:
Modifiquen el artculo 20 garantizando que los registros corporales quedan reservados para delitos
de entidad.
Delimiten con mayor claridad el artculo 20, aadiendo el trmino objetivos a la frase "indicios
razonables", y eliminen o, en su caso, restrinjan el tipo, la clusula "u otros objetos relevantes para
el ejercicio de las funciones de indagacin y prevencin".
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manifestaciones o reuniones pblicas, formacin que debe incluir tambin cuestiones relevantes en
relacin a derechos humanos que les permita tambin protegerlos y priorizarlos23.
Amnista Internacional da la bienvenida a la inclusin en el texto de que las medidas de intervencin por
parte de las Fuerzas de Seguridad sern graduales y proporcionadas a las circunstancias. Tambin se alegra
de que se haya recogido la recomendacin de la organizacin de que expresamente se incluyera en el texto
que la disolucin de reuniones y manifestaciones ser una medida de ltimo recurso. Tal y como establecen
las Directrices de la OSCE sobre el Derecho a la Reunin Pacfica, las fuerzas de seguridad no tienen por
qu emplear los poderes de intervencin cuando una reunin tiene lugar vulnerando la normativa aplicable,
pero se desarrolla de manera pacfica. En esos casos la reunin pacfica debe facilitarse24. Las Directrices
tambin recuerdan que el derecho de reunin pacfica no puede ser limitado ante riesgos hipotticos y que
no debe abusarse del concepto de orden pblico para limitarlo25. Tampoco consideran justificada la
disolucin de una reunin ante actos espordicos de violencia. El hecho de que algunos manifestantes
empleen la violencia no significa que la reunin se haya convertido automticamente en una reunin
violenta y haya perdido su carcter pacfico. El TEDH ha afirmado que salvo en los casos de violencia, o
incitacin, puede ser desproporcionado disolver una reunin si esta se desarrolla de manera pacfica,
incluso aunque sta no haya sido comunicada26.
Tal y como recogen las directrices, una intervencin acertada de las autoridades puede evitar la escalada de
la violencia27. En el caso de intervencin, las fuerzas de seguridad deben dar el tiempo suficiente a las
personas participantes para que puedan responder como individuos a estas peticiones, incluyendo tanto los
avisos como las instrucciones recibidas28. Es importante que las fuerzas de seguridad no traten a los
participantes de manera homognea deteniendo a participantes cuando se disuelve una manifestacin;
deben diferenciar entre manifestantes violentos y no violentos, de forma que no debe recurrirse a la
disolucin de una reunin cuando una minora acte de manera violenta29.
Las autoridades deben tener presente su obligacin de ponderar el ejercicio de este derecho respecto al
ejercicio de otros derechos por parte de aquellos afectados por la manifestacin o reunin. No deben
establecer lmites no razonables al derecho de reunin pacfica. As, por ejemplo, deben tener en cuenta
que la interrupcin temporal de trfico rodado o de peatones no puede ser en s misma una razn para
justificar una intervencin en una manifestacin30.
Amnista Internacional recuerda que, en todo caso, si los agentes de las Fuerzas de Seguridad deciden
disolver una reunin, deben avisar previamente a los manifestantes, y no proceder a la disolucin de la
misma hasta que no se hayan adoptado todas las medidas para protegerles y minimizar el dao31. Tambin
recuerda que en los casos de uso de la fuerza, sta deben respetar el Cdigo de conducta de la ONU para
funcionarios encargados de hacer cumplir la ley y los Principios bsicos sobre el empleo de la fuerza y de
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armas de fuego por los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley, y se debe rendir cuentas e
investigar cualquier uso excesivo de la fuerza en la disolucin de la reunin o manifestacin.
Finalmente, teniendo en cuenta los estndares internacionales y, en particular, la excepcionalidad que debe
regir la disolucin de manifestaciones, la intervencin por parte de las fuerzas de seguridad debe estar
reflejada en la legislacin nacional mediante el desarrollo de claros protocolos de actuacin para los
Cuerpos y Fuerzas de Seguridad. Estos protocolos deben regular las circunstancias, la autoridad
responsable para tomar la decisin de la disolucin de una reunin, la interlocucin con organizadores y
manifestantes, los procedimientos para la utilizacin de material antidisturbios y uso de la fuerza si fuese
necesario, as como los sistemas de rendicin de cuentas sobre cada intervencin32.
Amnista Internacional insta a los grupos parlamentarios a que, durante el procedimiento legislativo,
incluyan en el artculo 23:
En el apartado 2: Los actos violentos aislados no sern en s mismo una causa para disolver una
manifestacin. Las fuerzas de seguridad diferenciarn manifestantes pacficos de aquellas
personas que acten de manera violenta.
En el apartado 3: Las unidades actuantes de las fuerzas y cuerpos de seguridad darn un tiempo
suficiente a las personas participantes para que puedan responder a sus peticiones o
instrucciones.
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Las directrices de la OSCE, en su prr. 165 recomiendan que la ley incluya la necesidad de desarrollar normativa sobre la
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Aunque respecto a los controles de identidad el Proyecto de Ley supone una mejora de la Ley del 92, sin embargo en relacin con los
controles en vas pblicas supone un aumento de los poderes preventivos de las fuerzas y cuerpos de seguridad.
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El nico mecanismo que recoge el Proyecto es el volante acreditativo que se entregar a las personas que son trasladas a comisara, lo
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perseguir una finalidad legtima reconocida por el derecho internacional, esto es, la seguridad
nacional o pblica, el orden pblico, la salud o la moral pblicas o los derechos y libertades de
otras personas.
Deben ser necesarias para lograr ese fin. La necesidad debe responder a una necesidad social
apremiante, y debe asegurarse que no se pone en peligro el derecho en s mismo. (principio de
necesidad y proporcionalidad)
Toda restriccin que no cumpla estos tres requisitos constituye una violacin de este derecho.
Antes de detallar las infracciones que, para Amnista Internacional, que pueden afectar al ejercicio de los
derechos humanos como la libertad de expresin o reunin pacfica, se exponen las preocupaciones de la
organizacin respecto a los sujetos responsables.
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pueden ser considerados como tales en el caso de que no exista comunicacin, es decir, aquellos que [..]
de hecho las presidan, dirijan o ejerzan en actos semejantes, o quienes por publicaciones o declaraciones
de convocatoria de las mismas, por las manifestaciones orales o escritas que en ellas se difundan, por los
lemas, banderas u otros signos que ostenten o por cualesquiera otros hechos pueda determinarse
razonablemente que son directores de aquellas. La nica variacin respecto a la Ley del 1992, es que sta
es an ms amplia en sus trminos, puesto que se refiere no ya a las personas que pueda suponerse que
son directores de manifestaciones y reuniones, sino a los inspiradores. Aunque este cambio es positivo,
Amnista Internacional mantiene, sin embargo, serios motivos de preocupacin por este articulado y
considera que no debe perderse la oportunidad para reformar el mismo de manera que se adecue a los
estndares internacionales.
La Ley Orgnica de Libertad de Reunin establece una serie de obligaciones para los organizadores relativas
a la notificacin de la reunin. Amnista Internacional ha expresado su preocupacin ante el hecho de que
en Espaa no se contemple, tal y como recomiendan los organismos internacionales de derechos humanos,
la posibilidad de la celebracin de manifestaciones o reuniones espontneas, especialmente en aquellos
casos en que son respuesta a un evento desencadenante y donde el organizador (en el caso que lo hubiese)
no tuviera posibilidad de notificar con antelacin37. El TEDH ha sealado repetidamente que el propsito del
requisito de comunicacin debe ser permitir que las autoridades puedan tomar medidas razonables y
oportunas para garantizar que la reunin, manifestacin o concentracin transcurre sin incidentes38, y que,
[.....] ese requisito no debe constituir "un obstculo oculto a la libertad de reunin pacfica protegida por el
Convenio39. El Relator especial sobre los derechos a la libertad de reunin pacfica y de asociacin ha
recomendado que la notificacin se someta a una evaluacin de la proporcionalidad y que slo se exija para
grandes reuniones o actos que pudieran provocar unas ciertas alteraciones40. Las Directrices de la
OSCE/OIDDH dejan claro que debe presumirse que las intenciones de los organizadores de manifestaciones
son pacficas, a menos que existan pruebas claras y fehacientes de que quienes organizan ese acto concreto
o participan en l tienen intencin de usar violencia inminente, propugnarla o incitar a ella41.
Tambin pueden producirse reuniones espontneas que no tienen un organizador identificable, sino que
surgen cuando un grupo de personas se rene sin notificacin ni invitacin previa, a menudo a
consecuencia de una informacin de dominio pblico, o de la informacin sobre un evento concreto
difundida por Internet u otras formas de comunicacin instantnea, o cuando a un nico manifestante se le
suman otros42. Las Directrices de la OSCE/OIDDH sealan que las reuniones espontneas deben ser legales
y deben considerarse como un rasgo previsible (en lugar de excepcional) de una democracia saludable43.
Amnista Internacional ha cuestionado los amplios poderes que la ley de Seguridad Ciudadana vigente
otorga a los agentes de polica para determinar quin es el promotor u organizador de una protesta, y
tambin el hecho de que cualquier seal que pueda indicar que una persona encabeza una protesta o es
37
38
Vanse Sergey Kuznetsov v. Russia, n 10877/04, 23 de enero de 2009, prr. 42; Bukta and Others v. Hungary, n 25691/04, 17 de
octubre de 2007, prr. 35; Oya Ataman v. Turkey, n 74552/01, 5 de marzo de 2007, prr. 39; Rassemblement Jurassien Unit v.
Switzerland, n1 8191/78, decisin de la Comisin de 10 de octubre de 1979, DR 17, p. 119; y tambin Platform rzte fr das Leben
v. Austria, sentencia de 21 de junio de 1988, Serie A, n 139, p. 12, prr. 32 y 34.
39
40
Informe del relator especial sobre los derechos a la libertad de reunin pacfica y de asociacin, A/HRC/20/27, 21 de mayo de 2012,
prr. 28.
41
42
43
Preocupaciones y recomendaciones de Amnista Internacional al Proyecto de Ley Orgnica de Proteccin de la Seguridad Ciudadana
21
aquella a quien obedecen las dems se considere suficiente para realizar esa determinacin44. La
organizacin lamenta que Proyecto de Ley de Seguridad Ciudadana mantenga esta discrecionalidad para
decidir quien es el promotor u organizador. La amplitud de la disposicin para poder deducir quines son
los organizadores y atribuirles la responsabilidad puede generar arbitrariedad.
Si bien las Directrices establecen que los organizadores deben cumplir con los requisitos legales y asegurar
que las reuniones y manifestaciones son pacficas, tambin recuerdan que no debe hacerse a los
organizadores responsables por no cumplir con sus responsabilidades, si han hecho todos los esfuerzos
encaminados a ello45.
La jurisprudencia del TEDH ha establecido que:
"la libertad de tomar parte en una reunin pacfica es de tal importancia que una persona no puede
ser objeto de sancin- incluso al nivel ms bajo de las sanciones administrativas- por participar en
una manifestacin que no ha sido prohibida, mientras que esta persona no cometa ningn acto
reprensible"46.
El actual artculo 30 del Proyecto, al reproducir en lneas generales, lo dispuesto en la actual Ley de
Seguridad Ciudadana, puede dar lugar a sanciones arbitrarias y desproporcionadas contra organizadores y
manifestantes, y puede tener el efecto de disuadir a las personas de organizar reuniones pacficas.
Amnista Internacional insta a los grupos parlamentarios a que, durante el procedimiento legislativo:
Eliminen la disposicin del apartado 3 del artculo 30, que atribuye la responsabilidad como
organizadores o promotores a quienes pueda determinarse que son directores por las
publicaciones, declaraciones, manifestaciones orales o escritas, lemas, banderas u otros signos o
hechos.
44
Amnista Internacional, Espaa: el derecho a protestar amenazado, (EUR 41/001/2014) 2014, p. 17-24.
45
46
Preocupaciones y recomendaciones de Amnista Internacional al Proyecto de Ley Orgnica de Proteccin de la Seguridad Ciudadana
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El Proyecto recoge una serie de infracciones que constituyen interferencias y limitaciones al derecho a la
libertad de reunin pacfica. Se definen como infracciones comportamientos relativos al incumplimiento del
requisito de notificacin y se sanciona la celebracin de reuniones en ciertos lugares sin necesidad de que
se produzca ningn incidente -lo que puede equivaler a una prohibicin indirecta de reuniones pacficas-.
Amnista Internacional resalta aquellas infracciones que de manera ms clara y directa no respetan el test
de necesidad apremiante, proporcionalidad o de legalidad y cuya legitimidad, por tanto, no ha sido
justificada por las autoridades.
Las infracciones recogidas en el Proyecto pueden vulnerar el derecho de reunin porque establecen
limitaciones amplias y generales, que pueden vaciar de contenido el derecho a la libertad de reunin
pacfica. Como regla general, las restricciones al derecho de reunin pacfica deben hacerse caso por caso,
examinando las circunstancias especficas y particulares y ponderando los derechos que pueden estar en
juego. Las limitaciones genricas y amplias, que prohben las reuniones en momentos o lugares especficos,
requieren una justificacin mucho mayor. Esas limitaciones pueden suponer de facto la prohibicin de
reuniones pacficas.
Amnista Internacional recuerda que, aunque los Estados pueden establecer limitaciones previas al
derechos de reunin pacfica, tal y como ha afirmado el TEDH, "las medidas preventivas que suprimen la
libertad de reunin y expresin, salvo los casos de incitacin a la violencia, no hacen sino un flaco favor a la
democracia, y a menudo la ponen en riesgo"47.
47
48
Ver por ejemplo TEDH, Radko, Paunkoviski vs The Former Yugoslavian Republic, 2009, prr.76.
Relator Especial de Naciones Unidas sobre el Derecho a la Libertad de Reunin Pacfica y Asociacin Best practices that promote and
protect the rights to freedom of peaceful assembly and of association, A/20/27, prr. 29.
Preocupaciones y recomendaciones de Amnista Internacional al Proyecto de Ley Orgnica de Proteccin de la Seguridad Ciudadana
23
seguridad ciudadana, sino que parece identificar la alteracin de la seguridad ciudadana con la falta de
cumplimiento del requisito de notificacin.
El ejercicio a la libertad de reunin pacfica no est sometido a autorizacin49, sino que nicamente cabe
imponer una obligacin de notificacin que es, en ltima instancia, un mero anuncio de intenciones de
celebrar una reunin o manifestacin. Pese a que la notificacin es una interferencia en el derecho a la
reunin pacfica, es legtima si el propsito de la misma es permitir que las autoridades puedan facilitar la
celebracin de una reunin, proteger el orden pblico o los derechos y libertades de terceros50.
El derecho internacional de los derechos humanos no exige que las legislaciones nacionales requieran
notificacin previa. Hay pases que no exigen notificacin previa de una reunin, y existen algunos tipos de
reuniones que no requieren regulacin. Tal y como se ha mencionado, el Relator Especial de Naciones
Unidas sobre el Derecho a la Libertad de Reunin Pacfica y Asociacin ha defendido que "de forma ideal,
la notificacin previa debera exigirse solamente para grandes reuniones o actos que pudieran provocar
interrupciones del trnsito51.
Las manifestaciones espontneas son aquellas que vienen desencadenadas por un acontecimiento no
previsto y en las que no es posible obtener una autorizacin previa52. En otros casos, se producen reuniones
o manifestaciones espontneas, que carecen de organizador o promotor identificado, debido a la circulacin
de informacin a travs de medios como Internet, del telfono o del boca a boca. Las manifestaciones
espontneas no constituyen en s mismas alteraciones de la seguridad ciudadana. Por ello, las autoridades
tienen la obligacin de protegerlas mientras se desarrollen de manera pacfica.
La infraccin del artculo 37.1. afecta de manera directa a este tipo de reuniones, constituyendo una
limitacin desproporcionada e innecesaria de la libertad de reunin pacfica. Esta infraccin sanciona el
incumplimiento de la formalidad de la notificacin de manera general, sin atender a las circunstancias
especficas y motivaciones de cada reunin. Tampoco exige que se produzcan alteraciones al orden pblico
o actos violentos. Por ello no slo conviene recordar que el Relator de Naciones Unidas ha defendido que no
se debe sancionar a los manifestantes por el incumplimiento del requisito de notificacin. El TEDH ha
afirmado adems que el derecho a la reunin pacfica es un derecho tan esencial en una sociedad
democrtica que el incumplimiento formal de los lmites temporales de la notificacin no es relevante ni
suficiente para imponer una sancin administrativa53. En la misma lnea ha afirmado que no cabe la
disolucin de manifestaciones espontneas:
"En circunstancias especiales en las que puede justificarse una respuesta inmediata a un suceso
poltico, en forma de manifestacin, la decisin de disolver una manifestacin simplemente por la
ausencia del requisito de notificacin previa, sin conducta ilegal por los manifestantes, equivale a una
restriccin desproporcionada en la libertad de reunin... Cuando los manifestantes no cometen actos
de violencia, es importante que las autoridades pblicas muestren un cierto grado de tolerancia hacia
las reuniones pacficas para no privar de contenido al derecho a la libertad de reunin".
49
50
51
Relator Especial de Naciones Unidas sobre el Derecho a la Libertad de Reunin Pacfica y Asociacin Best practices that promote and
protect the rights to freedom of peaceful assembly and of association, A/20/27, prr. 28.
52
53
Preocupaciones y recomendaciones de Amnista Internacional al Proyecto de Ley Orgnica de Proteccin de la Seguridad Ciudadana
24
Esta infraccin no debera afectar a personas que participan en una reunin desconociendo que no ha sido
comunicada.
Amnista Internacional insta a los grupos parlamentarios a que, durante el procedimiento legislativo:
Modifiquen el artculo 37.1 y aadan una disposicin que establezca que "se exceptuarn de esta
infraccin las manifestaciones espontneas que vengan desencadenadas por acontecimientos
imprevistos y que constituyen respuestas inmediatas a stos, en los que no ha sido posible cumplir
con las formalidades de la notificacin previa".
54
Preocupaciones y recomendaciones de Amnista Internacional al Proyecto de Ley Orgnica de Proteccin de la Seguridad Ciudadana
25
Amnista Internacional insta a los grupos parlamentarios a que, durante el procedimiento legislativo:
Eliminen o resuelvan la inseguridad jurdica de los artculos 35.3 y 36.9 resultante del uso del
trmino "inmediaciones" y la amplitud con la que puede interpretarse esta infraccin.
Eliminen la sancin del artculo 36.9, que no exige daos a bienes ni a personas.
Amnista Internacional insta a los grupos parlamentarios a que, durante el procedimiento legislativo:
Eliminen la infraccin del artculo 36.2. En el caso de mantener la infraccin, debe especificarse
el tipo y el bien jurdico que se quiere proteger, salvaguardando la posibilidad de que se produzcan
reuniones y manifestaciones pacficas espontneas frente al Congreso, Senado y Asambleas
Legislativas de las Comunidades Autnomas, siempre que no haya sido posible la notificacin y la
reunin o manifestacin constituya una respuesta a un acontecimiento inmediato.
Preocupaciones y recomendaciones de Amnista Internacional al Proyecto de Ley Orgnica de Proteccin de la Seguridad Ciudadana
26
55
56
Ver por ejemplo TEDH, Kudrevicius and Others vs Lithuania, 2013, Bukta and Others v. Hungary, 2007.
Ver Directrices de la OSCE/OIDDH prr. 112.
Preocupaciones y recomendaciones de Amnista Internacional al Proyecto de Ley Orgnica de Proteccin de la Seguridad Ciudadana
27
Amnista Internacional insta a los grupos parlamentarios a que, durante el procedimiento legislativo:
El Proyecto incorpora infracciones que pueden sancionar el ejercicio de comportamientos que estn
protegidos por el derecho a la libertad de expresin, influyendo el derecho a la informacin. Algunas de
estas infracciones no protegen fines reconocidos como legtimos por el derecho internacional; al contrario,
protegen a autoridades que, precisamente por su cargo, deben estar ms expuestas a la crtica pblica.
Adems, estas infracciones dudosamente pasan el test de necesidad y proporcionalidad.
Ms all de las infracciones que se exponen a continuacin, Amnista Internacional alerta contra el uso y
abuso de trminos vagos, que pueden ser empleados para limitar las crticas legtimas, que pueden resultar
ofensivas o chocantes, pero que estn protegidas por el derecho a la libertad de expresin en la medida en
que no constituyen una incitacin a la violencia o al odio.
57
Preocupaciones y recomendaciones de Amnista Internacional al Proyecto de Ley Orgnica de Proteccin de la Seguridad Ciudadana
28
58
Eliminen la infraccin del artculo 36.26, por ser una limitacin innecesaria y constituir un riesgo
para el derecho a la libertad de informacin.
Las grabaciones de periodistas y ciudadanos han jugado un papel fundamental para revelar abusos a los derechos humanos en el
contexto de manifestaciones. Tambin en la frontera de Melilla, donde videos grabados por ONGs estn sirviendo como evidencias en
diversos procedimientos judiciales de la violaciones de los derechos humanos de las personas migrantes en las fronteras.
59
As, por ejemplo, en un sentencia reciente, los tribunales desestimaron una falta de orden pblico y basndose en la STC 72//207 de
16 de abril, que declaraba que "la captacin y difusin de la imagen por un tercero, cede a favor de otros derechos o intereses
constitucionalmente legtimos, lo que ocurrir en los casos en los que exista un inters pblico en la captacin o difusin de la imagen y
este inters pblico se considere constitucionalmente prevalente al inters de la persona en evitar la captacin o difusin de su imagen".
60
"El estatus de una persona como periodista viene determinado por el trabajo que realiza, y no est sujeto a ningn ttulo o forma de
registro". Relator Especial de Naciones Unidas sobre la promocin y proteccin del derecho a la libertad de opinin y expresin,
A/HRC/14/23, prr. 101.
61
Informe por Nils Muiznieks, Comisario para los Derechos Humanos del Consejo de Europa tras su visita a Espaa, del 3 al 7 de junio
Preocupaciones y recomendaciones de Amnista Internacional al Proyecto de Ley Orgnica de Proteccin de la Seguridad Ciudadana
29
4.3.2. LAS INJURIAS O FALTAS DE RESPETO O CONSIDERACIN A LAS FUERZAS Y CUERPOS DE SEGURIDAD
El artculo 37.4 castiga como infraccin leve las injurias o faltas de respeto dirigidas contra las Fuerzas de
Seguridad en una concentracin o reunin en el ejercicio de sus funciones.
Esta disposicin podra limitar de manera injustificada el derecho a la libertad de expresin. Aunque la
proteccin del honor y la reputacin de terceros puede ser una finalidad legtima para limitar la libertad de
expresin, el TEDH ha indicado que los lmites de la crtica aceptable son ms amplios para las autoridades
y funcionarios pblicos. Tambin ha considerado que las expresiones vehementes o exageradas estn
protegidas por el derecho a la libertad de expresin62.
Resulta igualmente cuestionable si una sancin de este tipo, expresada en trminos vagos y extensos faltas de respeto-, puede ser necesaria y proporcional en una sociedad democrtica. Existe el riesgo que
el efecto de esta disposicin pueda ser la sancin de cualquier crtica que se considere ofensiva a las
fuerzas y cuerpos de seguridad en el ejercicio de sus funciones. El CGPJ ha considerado innecesaria esta
disposicin en tanto la autoridad de las fuerzas y cuerpos de seguridad ya se encuentra protegida en otras
normas y teniendo en cuenta que el legislador ha decidido despenalizar las amenazas, coacciones, injurias
y vejaciones de manera general.
Amnista Internacional insta a los grupos parlamentarios a que, durante el procedimiento legislativo:
Eliminen la infraccin del artculo 37.4 por ser innecesaria y constituir un riesgo para el ejercicio
de la libertad de expresin.
62
Ver TEDH, Thoirgerson v. Iceland, 1992. En este caso se ampararon dentro del derecho a la libertad de expresin trminos como
Fernndez Daz plantea regular la prohibicin del burka en el marco dela tramitacin de la Ley de Seguridad Ciudadana, Europa
Preocupaciones y recomendaciones de Amnista Internacional al Proyecto de Ley Orgnica de Proteccin de la Seguridad Ciudadana
30
El derecho internacional reconoce el derecho a la igualdad de todas las personas. La Convencin para la
Eliminacin de la Discriminacin contra la Mujer reconoce que la discriminacin de mujeres y nias es una
grave violacin de derechos humanos. Los Estados tienen la obligacin, en virtud del derecho internacional,
de abstenerse de discriminar a las mujeres y nias, y respetar los derechos humanos de todas las personas
sin discriminacin; deben tambin protegerlas frente a los abusos y discriminacin cometidos por terceras
partes, incluidos agentes privados en el seno de sus familias o comunidades; y deben, igualmente,
garantizar que pueden ejercer esos derechos en la prctica.
En virtud del derecho internacional de los derechos humanos, todas las personas tienen derecho a la
libertad de expresin y la libertad de manifestar su religin o sus creencias; estas libertades se extienden a
la manera en que las personas deciden vestirse. Aunque estos derechos no son absolutos, slo pueden
limitarse por ley, y siempre y cuando estas limitaciones persigan un fin legtimo -la seguridad, la salud, la
moral pblica o los derechos de terceros- y sean necesarias y proporcionales al fin perseguido. Adems,
tales restricciones no podrn imponerse con fines discriminatorios ni aplicarse de manera discriminatoria,
lo que implica que cada restriccin deber ser valorada caso por caso, y debe basarse en hechos
demostrables, no en suposiciones ni especulaciones.
Amnista Internacional se opone a que el Estado o terceros impongan a las mujeres cdigos de vestimenta,
obligndolas, por ejemplo, a usar el pauelo o el velo; pero de la misma manera, tambin se opone a que
los Estados establezcan prohibiciones generales sobre el uso del velo integral64. Las mujeres deben tener
libertad para tomar decisiones sobre sus vidas.
Por ello no cree que una prohibicin de aplicacin general del uso en pblico de velos que cubren todo el
rostro sea necesaria ni proporcionada a ningn objetivo legtimo.Si bien la seguridad puede ser una
finalidad legtima para restringir el derecho a la libertad de expresin y religin o creencias, Amnista
Internacional desconoce los datos y evidencias concretas a las que ha aludido el Ministro del Interior para
argumentar que el velo podra ocultar la identidad de personas que han cometido una infraccin. La
organizacin tambin considera, a falta de evidencias, que es posible salvaguardar la seguridad con
medidas menos lesivas del derecho a la libertad de expresin y a la libertad de religin y creencias,
exigiendo a las personas que se descubran el rostro cuando as se les solicite para efectuar comprobaciones
de identidad necesarias o cuando exista un riesgo demostrable. Sin embargo, en ausencia de toda
vinculacin demostrable entre el uso de velos que cubren todo el rostro y las amenazas para la seguridad
pblica, el derecho internacional de los derechos humanos no admite llamamientos generales a la
seguridad pblica para justificar la restriccin de la libertad de expresin y religin que entraara la
prohibicin completa del uso de este tipo de velos en lugares pblicos.
64
Las normas jurdicas y sociales que regulan los cdigos indumentarios en diversos pases y culturas tienen caractersticas subyacentes
comunes. A menudo tienen repercusiones desproporcionadas sobre las mujeres, cuya indumentaria y apariencia son objeto de una
regulacin especial porque se consideran la encarnacin simblica de los valores religiosos o culturales de la comunidad. Pueden ser una
manifestacin de actitudes discriminatorias subyacentes y reflejar el deseo subyacente de controlar la sexualidad y la autonoma corporal
de las mujeres. Tanto si son impuestas por el Estado como por agentes no estatales, no slo afectan al disfrute por parte de las mujeres de
su libertad de expresin, sino que tambin pueden repercutir sobre el ejercicio de otros derechos, como el derecho al trabajo, la educacin
y la libertad de circulacin. Amnista Internacional ha condenado la imposicin de cdigos de vestimenta por parte del Estado en pases
como Arabia Saud o Pakistn, as como las normas que en Sudn prohben a las mujeres llevar pantalones, o en Uganda llevar minifalda;
tambin se ha opuesto a las prohibiciones del velo integral en pases como Francia o Blgica o la prohibicin del hiyab en Turqua. Todos
estos casos tienen en comn la intervencin del Estado para regular la vestimenta de las mujeres y la limitacin de su derecho a la
libertad de expresin.
Preocupaciones y recomendaciones de Amnista Internacional al Proyecto de Ley Orgnica de Proteccin de la Seguridad Ciudadana
31
Aunque la proteccin de la moralidad pblica es un fin legtimo para imponer restricciones a la libertad de
expresin o la manifestacin de la religin o las creencias, esto no permite que se impongan restricciones al
uso del velo porque una proporcin de la poblacin lo considere inaceptable.
Por ltimo, la regulacin o prohibicin del uso del velo ha sido defendida como una medida para combatir
la discriminacin, defender la dignidad de las mujeres y protegerlas frente a presiones o coacciones de
terceros. Amnista Internacional reafirma y comparte que es obligacin del Estado proteger a las mujeres y
garantizar que stas pueden disfrutar de los derechos humanos. Las autoridades deben tomar medidas para
proteger a las mujeres a fin de que no sean presionadas u obligadas a usar este tipo de velos en contra de
su voluntad.
Sin embargo, Amnista Internacional considera que las prohibiciones generales del uso del velo integral no
son la va para proteger a las mujeres. Al contrario, una prohibicin general puede ser no slo ineficaz sino
contraproducente y aislar an ms a las mujeres que sufran violencia, al privarles del acceso al espacio
pblico. Puede asimismo impactar sobre el ejercicio de otros derechos como el trabajo, la educacin o la
libertad de circulacin. Las autoridades deben proteger a las mujeres ante la violencia, amenazas y
coacciones de terceros, pero deben hacerlo no a travs de prohibiciones generalizadas e indiscriminadas,
sino a travs de instrumentos como el Cdigo Penal y la Ley Integral contra la Violencia de Gnero65.
65
Las mujeres que viven en comunidades musulmanas pueden sufrir mltiples formas de discriminacin tanto dentro como fuera de sus
comunidades, como mujeres, como musulmanas y como miembros de minoras tnicas. En la medida en que las normas sociales o
religiosas que prescriben los cdigos indumentarios pueden ser un reflejo de la discriminacin de las mujeres, el Estado tiene la obligacin
positiva de adoptar medidas para prevenir esa discriminacin. Pero tales medidas deben centrarse en abordar la propia discriminacin y
sus causas subyacentes. Pretender que se aborda la discriminacin en una comunidad imponiendo una medida que es a su vez
discriminatoria agrava la discriminacin. Al contrario, las autoridades deben examinar de qu modo las mltiples formas de discriminacin
por parte del Estado y de agentes no estatales desempoderan a las mujeres, y deben tomar medidas efectivas para abordarlas. Esto exige
la elaboracin de una serie de medidas de poltica social y pblica en consulta con las mujeres y las comunidades afectadas. Amnista
Internacional document en 2012 la discriminacin de las mujeres musulmanas en Europa. Analiz las prohibiciones del velo integral en
diversos pases, incluyendo en el Estado Espaol, en Catalua, donde diversos municipios haban aprobado ordenanzas prohibiendo el uso
de esta prenda en edificios municipales. El Tribunal Supremo anulara, posteriormente, la prohibicin en el municipio de Lleida, al
estimar que tal prohibicin afectaba a un derecho fundamental y no podra ser objeto de regulacin a travs de ordenanza municipal. En
los casos analizados e investigados por AI en Catalua, las autoridades haban optado por una prohibicin del velo integral asumiendo el
argumento de que las mujeres musulmanas estaban discriminadas, pero no se haban acercado a las mujeres musulmanas, ni tenan datos
sobre cuntas mujeres musulmanas en su municipio usaban el velo integral. No conocan la situacin de las mujeres musulmanas, ni
haban contado con su participacin ni opinin. Ver Amnista Internacional, Eleccin y prejuicio: la discriminacin de las personas
musulmanas en Europa, (EUR 01/001/2012), 2012.
Preocupaciones y recomendaciones de Amnista Internacional al Proyecto de Ley Orgnica de Proteccin de la Seguridad Ciudadana
32
Amnista Internacional insta a los grupos parlamentarios a que, durante el procedimiento legislativo:
Se abstengan de establecer prohibiciones generales del uso del velo integral en el espacio pblico
que limiten la libertad de expresin y de religin o creencias de las mujeres musulmanas.
Adoptar medidas para proteger a las mujeres de la discriminacin, el acoso y la violencia por parte
de terceros:
o
adoptando medidas, en consulta con las propias mujeres, para abordar tanto la
discriminacin de gnero como los prejuicios que alimentan la discriminacin por motivos
de gnero, religin o etnia.
66
La Red Espaola de Lucha contra la Trata alert entonces a las autoridades de que las sanciones a personas que ejercen la
prostitucin, en muchos casos en situacin de riesgo, podra aumentar su vulnerabilidad. Tambin subray que la excepcin recogida en el
Anteproyecto de no sancionar a las vctimas de trata era limitado e insuficiente, pues exclua a aquellas vctimas que no se encontrasen
bajo el supuesto del artculo 59 de la Ley Orgnica de Derechos y Libertades de los extranjeros y su integracin social, que se refiere a las
vctimas de trata que se encuentren en situacin administrativa irregular, para las que contempla la posibilidad de beneficiarse de un
perodo de 30 das en el que poder restablecerse y reflexionar para decidir si colaboran o no con las autoridades. Pero esto no es aplicable
a las vctimas de trata que se encuentren en situacin regular, ni a las vctimas que sean espaolas.
Preocupaciones y recomendaciones de Amnista Internacional al Proyecto de Ley Orgnica de Proteccin de la Seguridad Ciudadana
33
67
De acuerdo con la legislacin espaola, el ejercicio de la prostitucin no es ilegal. El Cdigo Penal s sanciona la trata.
68
El Convenio del Consejo de Europa establece en su artculo 26 de que los Estados prevean la no sancin de las vctimas de trata por
Preocupaciones y recomendaciones de Amnista Internacional al Proyecto de Ley Orgnica de Proteccin de la Seguridad Ciudadana
34
Amnista Internacional insta a los grupos parlamentarios a que, durante el procedimiento legislativo:
Eliminar la clusula del artculo 36.11 que establece que los agentes de la autoridad requerirn a
las personas que ofrezcan estos servicios para que se abstengan de hacerlo en dichos lugares,
informndoles de que la persistencia podra constituir una infraccin del prrafo 6 de este
artculo, o en su caso, establecer garantas efectivas de que esta disposicin no afectar a las
vctimas de la trata.
Elaborar una Ley Integral contra la trata para proteger y asistir a las vctimas.
Preocupaciones y recomendaciones de Amnista Internacional al Proyecto de Ley Orgnica de Proteccin de la Seguridad Ciudadana
35
5. CONCLUSIONES
Este documento ha resumido las principales preocupaciones y recomendaciones de Amnista Internacional
al Proyecto de Ley Orgnica de Seguridad Ciudadana. Entre ellas, la orientacin general de la reforma y su
justificacin, la falta de garantas que entraa la despenalizacin de las faltas, y fundamentalmente, la
tipificacin innecesaria de infracciones que pueden afectar al derecho a la libertad de expresin y reunin
pacfica.
La organizacin considera que, si bien una reforma de la LOSC de 1992 es necesaria, lo es por diferentes
razones a las expresadas por el Gobierno. La seguridad ciudadana no puede estar sino vinculada al ejercicio
y disfrute de los derechos humanos. No es posible cuando se tipifican comportamientos que pueden poner
en riesgo derechos humanos como el derecho a la libertad de expresin, incluyendo la libertad de
informacin, o el derecho de reunin pacfica. No es posible tampoco sin transparencia, garantas y
mecanismos de rendicin de cuentas que controlen la actividad policial. Sin embargo, en el Proyecto de
Ley, estos elementos estn prcticamente ausentes.
El Proyecto de Ley, a pesar de contener algunos elementos positivos respecto a la no discriminacin en el
uso de perfiles raciales, supone, principalmente, una ampliacin de la potestad sancionadora de la
administracin. No corrige, en trminos generales, la discrecionalidad y ambigedad de los poderes
otorgados a las fuerzas de seguridad.
Las facultades otorgadas a las fuerzas y cuerpos de seguridad suponen poderes amplios en materia de
prevencin e indagacin, que, en ausencia de mecanismos de control, pueden afectar de manera
injustificada y desproporcionada al disfrute de derechos humanos como el derecho a la intimidad, a la
libertad de expresin y reunin pacfica, o a la libertad deambulatoria. Igualmente la ambigedad que
persiste en el texto actual y que se deriva igualmente de la redaccin de la Ley de 1992 deja una gran
discrecionalidad a las fuerzas de seguridad en la interpretacin de infracciones.
Sin garantas y sin mecanismos de control y rendicin de cuentas adecuados,se amplan las posibilidades
de comportamientos arbitrarios y abusivos. La impunidad policial que durante aos ha denunciado la
organizacin puede salir reforzada ante la prevalencia de la posicin de la administracin, que es juez y
parte, frente a los ciudadanos. Los principios formulados en la ley, como el de injerencia mnima o no
discriminacin, no cuentan con mecanismos de fiscalizacin.
En la prctica, sin garantas ni transparencia, estos principios pueden quedar en papel mojado. Y con ellos,
se corre el riesgo de que la seguridad ciudadana, que debera ser una garanta del respeto de los derechos
humanos, se convierta en su principal amenaza. Est en manos del legislador revertir este proceso.
Preocupaciones y recomendaciones de Amnista Internacional al Proyecto de Ley Orgnica de Proteccin de la Seguridad Ciudadana
36
RECOMENDACIONES
Definir y prohibir clara y expresamente el perfil racial en el artculo 16, recogiendo la definicin de
la ECRI -"el empleo por parte de la polica, sin justificacin objetiva y razonable, de la raza, color,
lengua, religin, nacionalidad u origen tnico o nacional en las actividades de control, vigilancia o
investigacin"-.
Incorporar el estndar de "sospecha razonable", entendiendo como tal "la sospecha basada en
hechos y datos objetivos", y recoger expresamente que "la decisin de practicar una identificacin
por parte de las fuerzas de seguridad responder al comportamiento individual de la persona o a la
informacin o circunstancias objetivas que asocien a la persona con una actividad
sospechosamente ilcita".
Modificar la redaccin del artculo 17.1 con el fin de reservar las restricciones del trnsito para
alteraciones efectivas de la seguridad ciudadana, y para delitos que causen grave alarma social.
Modificar el artculo 20 garantizando que los registros corporales quedan reservados para delitos
de entidad.
Delimitar con mayor claridad el artculo 20, aadiendo el trmino objetivos a la frase "indicios
razonables", y eliminar o, en su caso, restringir el tipo, la clusula "u otros objetos relevantes para
el ejercicio de las funciones de indagacin y prevencin".
PODERES DE IDENTIFICACIN
Preocupaciones y recomendaciones de Amnista Internacional al Proyecto de Ley Orgnica de Proteccin de la Seguridad Ciudadana
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En el apartado 2: Los actos violentos aislados no sern en s mismo una causa para disolver una
manifestacin. Las fuerzas de seguridad diferenciarn manifestantes pacficos de aquellas
personas que acten de manera violenta.
En el apartado 3: Las unidades actuantes de las fuerzas y cuerpos de seguridad darn un tiempo
suficiente a las personas participantes para que puedan responder a sus peticiones o
instrucciones.
Preocupaciones y recomendaciones de Amnista Internacional al Proyecto de Ley Orgnica de Proteccin de la Seguridad Ciudadana
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INFRACCIONES
Eliminar la disposicin del apartado 3 del artculo 30, que atribuye la responsabilidad como
organizadores o promotores a quienes pueda determinarse que son directores por las
publicaciones, declaraciones, manifestaciones orales o escritas, lemas, banderas u otros signos o
hechos.
Modificar el artculo 37.1 y aadir una disposicin que establezca "se exceptuarn de esta
infraccin las manifestaciones espontneas que vengan desencadenadas por acontecimientos
imprevistos y que constituyen respuestas inmediatas a stos, en los que no ha sido posible cumplir
con las formalidades de la notificacin previa".
Infraestructuras e instalaciones
Congreso y Senado
Preocupaciones y recomendaciones de Amnista Internacional al Proyecto de Ley Orgnica de Proteccin de la Seguridad Ciudadana
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Eliminar la infraccin del artculo 36.26 por ser una limitacin innecesaria y constituir un riesgo
para el derecho a la libertad de informacin.
Eliminar la infraccin del artculo 37.4 por ser innecesaria y constituir un riesgo para la libertad de
expresin.
Abstenerse de establecer prohibiciones generales del uso del velo integral en el espacio pblico
que limiten la libertad de expresin y de religin o creencias de las mujeres musulmanas.
Eliminar la clusula del artculo 36.11 que establece los agentes de la autoridad requerirn a las
personas que ofrezcan estos servicios para que se abstengan de hacerlo en dichos lugares,
informndoles de que la persistencia podra constituir una infraccin del prrafo 6 de este
artculo, o, en su caso, establecer garantas efectivas de que esta disposicin no afectar a las
vctimas de la trata.
(art. 37.4)
VELO INTEGRAL