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Preocupaciones

y recomendaciones
de Amnista Internacional
al Proyecto de Ley Orgnica
de Proteccin de la
Seguridad Ciudadana

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Amnista Internacional es un movimiento mundial, formado por ms de tres millones de personas


de ms de 150 pases y territorios, que hacen campaa para acabar con los abusos graves contra
los derechos humanos. Nuestra visin es la de un mundo en el que todas las personas disfrutan de
todos los derechos humanos proclamados en la Declaracin Universal de los Derechos Humanos y
en otras normas internacionales de derechos humanos. Somos independientes de todo gobierno,
ideologa poltica, inters econmico y credo religioso. Nuestro trabajo se financia en gran medida
con las contribuciones de nuestra membresa y con donativos.

NDICE
1. INTRODUCCIN .......................................................................................................4
2. MITOS Y VERDADES SOBRE LA LEY DE SEGURIDAD CIUDADANA...............................6
2.1. Una ley necesaria?................................................................................................6
2.2. Despenalizacin de conductas o mayor reproche sancionador?: El traslado al
mbito administrativo de algunas faltas relacionadas con el orden pblico y el
aumento del nmero de infracciones...............................................................................7
3. SEGURIDAD PARA QUIN?: LOS PODERES DE LAS FUERZAS Y CUERPOS
DE SEGURIDAD .........................................................................................................10
3.1. El poder para identificar, realizar registros corporales y establecer controles
en las vas pblicas .....................................................................................................10
3.2. El mantenimiento de la seguridad en reuniones y manifestaciones: el poder
para disolverlas...........................................................................................................14
3.3. Poderes discrecionales sin mecanismos de rendicin de cuentas: la va para
la arbitrariedad ...........................................................................................................17
4. INFRACCIONES QUE AFECTAN AL EJERCICIO DE DERECHOS HUMANOS..................19
4.1. Sujetos responsables ............................................................................................19
4.2. Infracciones que afectan al derecho a la libertad de reunin pacfica ........................22
4.2.1. Incumplimiento del requisito de notificacin .......................................................22
4.2.2. Limitaciones de los lugares de celebracin de reuniones .......................................24
4.2.3. Limitaciones del derecho a la libertad de reunin pacfica durante la
protesta .....................................................................................................................26
4.3. Infracciones que afectan al derecho a la libertad de expresin e informacin .............27
4.3.1. El uso no autorizado de imgenes o datos personales o profesionales de
autoridades o miembros de las fuerzas y cuerpos de seguridad ........................................27
4.3.2. Las injurias o faltas de respeto o consideracin a las Fuerzas y Cuerpos de
Seguridad ..................................................................................................................29
4.3.3. El anuncio de la posibilidad de regular el uso del velo integral...............................29
4.4. La sancin a las personas que ejercen la prostitucin y el riesgo de penalizar
a las vctimas de trata .................................................................................................32
5. CONCLUSIONES ....................................................................................................35
6. TABLA CON RECOMENDACIONES ...........................................................................36

Preocupaciones y recomendaciones de Amnista Internacional al Proyecto de Ley Orgnica de Proteccin de la Seguridad Ciudadana

1. INTRODUCCIN
El pasado 11 de julio el Consejo de Ministros aprobaba el Proyecto de Ley Orgnica de Proteccin de la
Seguridad Ciudadana. El texto enviado a las Cortes Generales recoga algunas de las consideraciones
formuladas por rganos consultivos como el Consejo General del Poder Judicial (CGPJ), el Consejo Fiscal y
el Consejo de Estado al Anteproyecto presentado previamente por el Ministerio del Interior al Consejo de
Ministros con fecha de 29 de noviembre de 2013.
Este Proyecto ha sido concebido en un contexto de crisis econmica y de creciente protesta social ante las
medidas de austeridad adoptadas por el gobierno. Forma parte igualmente de un marco de reformas entre
las cuales se encuentra el Proyecto de Ley de reforma del Cdigo Penal, sobre el cual Amnista
Internacional ya ha expresado serias preocupaciones en relacin con un articulado que pone en riesgo el
derecho a la libertad de expresin y de reunin pacfica.1 Amnista Internacional muestra su preocupacin
por el hecho de que, ante medidas de austeridad que han provocado vulneraciones de los derechos
humanos, el gobierno haya optado por aumentar la potestad punitiva y sancionadora de conductas
directamente relacionadas con el derecho a la libertad de expresin y reunin pacfica.
En este documento, Amnista Internacional analiza el Proyecto de Ley a la luz del derecho internacional de
los derechos humanos y de la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH). Con
anterioridad a este documento, la organizacin envi recomendaciones por escrito y mantuvo reuniones con
el Ministerio de Interior, a quien traslad su preocupacin por un Anteproyecto que pona en grave riesgo el
derecho a la libertad de expresin y reunin pacfica, que sancionaba comportamientos amparados por el
ejercicio de los derechos humanos, y que ampliaba los poderes de las fuerzas de seguridad, sin
mecanismos adecuados de rendicin de cuentas. La organizacin tambin cuestion que el texto
presentado pudiera servir realmente a los fines declarados por las autoridades, esto es, hacer compatible el
ejercicio de los derechos y libertades de los ciudadanos con la injerencia estrictamente indispensable para
garantizar su seguridad. Al contrario, Amnista Internacional alert de que esta normativa pareca estar
dirigida a desincentivar o dificultar determinadas actuaciones ntimamente ligadas con el ejercicio de los
derechos humanos.
Si bien en el Proyecto de Ley finalmente aprobado en el mes de julio se han introducido algunas mejoras
con respecto al primer texto del Anteproyecto y se han corregido algunos de sus excesos, Amnista
Internacional considera que persisten algunas de las preocupaciones previamente sealadas por la
organizacin. Las facultades atribuidas a los cuerpos y fuerzas de seguridad del Estado en materia de
prevencin, identificacin, disolucin de manifestaciones o identificacin y sancin de infracciones que
afectan al ejercicio de los derechos humanos siguen planteando problemas de proporcionalidad, necesidad
y legalidad. Aunque respecto a algunos aspectos el Proyecto reduce la discrecionalidad policial, como por
ejemplo en el mbito de las identificaciones, en otros, sin embargo, esta discrecionalidad persiste o
aumenta, y con ello se abre la va a una mayor arbitrariedad e indefensin de los ciudadanos. Amnista
Internacional tambin muestra su preocupacin por la tipificacin y sancin de nuevas formas de protesta
que han surgido como consecuencia de la situacin de crisis econmica, aun cuando se desarrollen de
manera pacfica.
Por ello, Amnista Internacional sigue manteniendo que el sentido en el que ha sido modificada la Ley de
Seguridad Ciudadana no puede sino considerarse un paso en la direccin equivocada. El texto remitido por
el Gobierno a las Cortes, adems de sancionar comportamientos que podran afectar al ejercicio de

Amnista Internacional, Recomendaciones al Proyecto de Ley de Reforma del Cdigo Penal, 2014.

Amnista Internacional Octubre de 2014


AI

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derechos humanos, no corrige la discrecionalidad y la arbitrariedad de la actual Ley de Seguridad


Ciudadana del ao 92, y no establece apenas mecanismos de control y supervisin de la actividad policial.
El legislador an est a tiempo de alinear esta normativa a los estndares internacionales de derechos
humanos durante el trmite parlamentario. Las autoridades deben corregir la discrecionalidad que otorga el
Proyecto a las fuerzas y cuerpos de seguridad, y establecer mecanismos de control y supervisin de la
actividad policial para garantizar as que los abusos de las fuerzas y cuerpos de seguridad no quedarn
impunes. El legislador debe atender asimismo las reclamaciones de movimientos sociales, organizaciones
de derechos humanos, expertos y organismos internacionales para no castigar la disconformidad. En un
contexto de crisis econmica y de medidas de austeridad que han supuesto en muchos casos vulneraciones
de derechos humanos, las autoridades deben lanzar un mensaje claro: deben mostrar pblicamente su
voluntad de facilitar las reuniones y los espacios y formas de protesta pacfica.

Amnista Internacional Octubre de 2014

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2. MITOS Y VERDADES SOBRE LA LEY DE


SEGURIDAD CIUDADANA
2.1. UNA LEY NECESARIA?
En su exposicin de motivos, el Proyecto de Ley justifica la modificacin de la Ley de Seguridad Ciudadana
por "la perspectiva que el transcurso del tiempo ofrece de las virtudes y carencias de las normas jurdicas,
los cambios sociales en nuestro pas, las nuevas formas de poner en riesgo la seguridad y la tranquilidad
ciudadanas, los nuevos contenidos que las demandas sociales incluyen en este concepto, la imperiosa
necesidad de actualizacin del rgimen sancionador [..]".
Amnista Internacional considera que la reforma de la Ley de 1992 es necesaria, si bien, por razones
diferentes a las expresadas por las autoridades. La ley vigente dota a las fuerzas de seguridad de una gran
discrecionalidad en el ejercicio de sus funciones de prevencin del delito, sin recoger mecanismos de
transparencia o control de la actividad policial. Desde hace aos, adems, la organizacin ha documentado
casos de abusos policiales y ha denunciado la impunidad efectiva en los casos de tortura y otros malos
tratos2. A pesar de ser una peticin reiterada de la organizacin y de organismos internacionales de
derechos humanos, las autoridades no han puesto en marcha ningn mecanismo independiente de
investigacin y supervisin de la actividad policial, que acabe con las deficiencias estructurales que afectan
a todos los aspectos de la prevencin, investigacin y castigo de los malos tratos. Asimismo, Amnista
Internacional ha denunciado en los ltimos aos la persistencia de controles de identidad por perfil racial,
posibilitados por la existencia de un marco legal ambiguo, que permite que las fuerzas de seguridad, "en el
ejercicio de sus funciones", puedan hacer uso de una gran discrecionalidad e incluso arbitrariedad a la hora
de practicar identificaciones3.
Aunque para Amnista Internacional es necesario reformar la Ley de 1992 para acabar con la ambigedad
en los poderes de las fuerzas de seguridad y para introducir mecanismos de investigacin independientes,
el actual Proyecto nicamente aborda y mejora uno de los aspectos de preocupacin de la organizacin: los
controles de identidad, que debern ser practicados respetando el principio de no discriminacin. El actual
Proyecto, sin embargo, introduce la tipificacin de nuevas infracciones directamente relacionadas con la
protesta social. Estas nuevas infracciones no slo son innecesarias, sino que pueden poner en riesgo el
ejercicio de los derechos a la libertad de expresin y a la reunin pacfica.
El Proyecto incrementa la tipificacin de conductas directamente relacionadas con la protesta social que se
est produciendo en Espaa, lo que supone una ampliacin del elenco de infracciones as como de
sanciones. Sin embargo, segn datos facilitados por el Ministerio del Interior, en 2013, de las 33.124
manifestaciones o concentraciones controladas por las Fuerzas de Seguridad, slo hubo disturbios en 323,
lo que supone el 0,97%. Por lo que se refiere a datos del 2014, a 31 de marzo, de las 10.837
manifestaciones o concentraciones celebradas, hubo disturbios en 62, lo que supone el 0,57% de los
casos. Igualmente, en la Macroencuesta del CIS sobre la percepcin de los problemas que existen

Amnista Internacional, Sal en la herida: la impunidad efectiva de agentes de polica en casos de tortura y otros malos tratos, 2007

(EUR 41/006/2007), y Sal en la herida dos aos despus, 2009 (EUR 41/010/2009).
3

Amnista Internacional, Parad el racismo, no a las personas. Controles de identidad por perfil racial y control de la inmigracin en

Espaa, 2011, (EUR 41/ 011/2011).

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actualmente en Espaa, en julio de 2014, slo el 2,5% de la poblacin identificada como problema la
inseguridad ciudadana4.
Por lo tanto, con relacin a la tipificacin de conductas relacionadas con la libertad de expresin y
manifestacin, el gobierno no ha demostrado ni la proporcionalidad ni la necesidad de las mismas.

2.2. DESPENALIZACIN DE CONDUCTAS O MAYOR REPROCHE SANCIONADOR?: EL TRASLADO


AL MBITO ADMINISTRATIVO DE ALGUNAS FALTAS RELACIONADAS CON EL ORDEN PBLICO Y
EL AUMENTO DEL NMERO DE INFRACCIONES
Una de las novedades introducidas en el Proyecto del Cdigo Penal ha sido la despenalizacin de algunas
faltas, (si bien muchas otras han pasado a ser consideradas delitos), que han sido trasladadas al mbito
administrativo sancionador. El gobierno ha justificado esta decisin, y ha defendido que la finalidad de esta
medida es que algunos comportamientos de menor entidad y gravedad desaparezcan del Cdigo Penal.
Igualmente, el Proyecto de Ley de Seguridad Ciudadana justifica la revisin de las infracciones en que, al
desaparecer del mbito penal, deben ser incorporadas al mbito administrativo. De lo contrario ciertas
alteraciones del orden pblico, las faltas de respecto a la autoridad, o por ejemplo, el deslucimiento de
bienes en la va pblica quedaran impunes.
Sin embargo, la despenalizacin de las faltas puede tener el resultado contrario: un mayor reproche
sancionador, una mayor discrecionalidad de la administracin en la apreciacin de infracciones
relacionadas con los derechos a la libertad de expresin y reunin pacfica, y un menoscabo de las garantas
de defensa. En la prctica, el traslado de estas faltas del Cdigo Penal a la Ley de Seguridad Ciudadana
implica que algunas conductas estarn sujetas a sanciones ms severas que las que se impondran en
virtud del Cdigo Penal, mxime cuando la despenalizacin de las faltas se produce en un contexto en el
que los tribunales han archivado o fallado en favor de manifestantes. As, los tribunales han reconocido,por
ejemplo, que los escraches son ejercicios legtimos del derecho a la libertad de expresin5, han
desestimado cargos contra los organizadores de la manifestacin celebrada el 25S de 2012, al constatar
que el "delito contra las altas instituciones del Estado" aducido por el Ministerio del Interior no era tal6, o
han reafirmado que est permitido grabar a las fuerzas de seguridad en el ejercicio de sus funciones7.
Por otro lado, la justificacin del gobierno no puede ocultar que el Proyecto ampla la actividad punitiva de
la administracin, ya que el nmero de infracciones pasa de 27 a 478. De stas, 9 infracciones proceden
del Cdigo Penal y pasan al mbito administrativo sancionador, pero 21 son de nueva creacin. La
organizacin tambin quiere alertar, sin embargo, de que hay conductas que parecen haberse tipificado
para castigar formas de protesta especficas de movimientos sociales y organizaciones. As por ejemplo, el
Proyecto sanciona las formas de protesta que suponen escalamiento de edificios, asociadas a movimientos

http://www.cis.es/cis/export/sites/default/-Archivos/Indicadores/documentos_html/TresProblemas.html

El 8 de abril de 2013 el Juez de Instruccin n 4 de Madrid sobresey la causa sobre el escrache a la Vicepresidenta del Gobierno

que tuvo lugar el 6 de abril de 2013, al estimar que la congregacin de personas ante el domicilio de la Vicepresidenta no constitua
delito alguno, sino una manifestacin pacfica en ejercicio de la libertad de expresin. A pesar de la sentencia judicial, la Delegacin de
Gobierno de Madrid abri procedimientos administrativos para sancionar a algunas personas.
6

El 4 de octubre la Audiencia Nacional archiv el caso contra los organizadores del 25-S al no apreciar indicios de delito contra las

altas instituciones del Estado, estimando que no se haba producido ninguna alteracin de la actividad normal de las Cmaras.
7

As, por ejemplo, en una reciente sentencia, los tribunales desestimaron una falta de orden pblico y, basndose en la STC72/207 de

16 de abril, que declaraba que "la captacin y difusin de la imagen por un tercero, cede a favor de otros derechos o intereses
constitucionalmente legtimos, lo que ocurrir en los casos en los que exista un inters pblico en la captacin o difusin de la imagen y
este inters pblico se considere constitucionalmente prevalente al inters de la persona en evitar la captacin o difusin de su imagen".
8
El Anteproyecto de Ley Orgnica de Seguridad Ciudadana llegaba a ampliar el nmero de infracciones a 58.

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ecologistas como Greenpeace; la obstruccin de mandatos judiciales, en clara alusin a la Plataforma de


Afectados por la Hipoteca, que ha impedido la ejecucin de desahucios, o la negativa a identificarse, que
parece responder a la campaa de protesta iniciada por algunos colectivos frente a los controles de
identidad realizados por parte de las fuerzas y cuerpos de seguridad.
El Proyecto introduce tambin las infracciones muy graves, que en la ley actual no se contemplan. Por lo
que se refiere a las sanciones, incrementa la cuanta de las actualmente previstas, pasando a oscilar las
leves entre 100 y 600 euros, las graves entre 601 y 30.000 euros, y las muy graves entre 30.000 hasta
600.000 euros. Amnista Internacional quiere destacar que el Comisario de Derechos Humanos manifest
su preocupacin ante la cuanta de estas sanciones, al considerar que pueden disuadir a las personas del
ejercicio de los derechos humanos9. Sin embargo, y a pesar de que el texto remitido a las Cortes ha
suavizado la propuesta inicial respecto al primer Anteproyecto y permite la modulacin de las cuantas, el
gobierno no ha atendido en lneas generales las recomendaciones del Comisario de Derechos Humanos del
Consejo de Europa y ha incrementado la cuanta de las sanciones.
Ms all de la cuanta de las sanciones, Amnista Internacional se centra en este documento en algunas de
las infracciones que vulneran claramente el derecho internacional de los derechos humanos, al constituir
interferencias ilegtimas, desproporcionadas e innecesarias al ejercicio del derecho a la libertad de
expresin y reunin pacfica. En el mismo sentido se ha pronunciado el Comisario de Derechos Humanos
del Consejo de Europa, que ha manifestado preocupacin en particular ante la imposicin de sanciones
administrativas a los participantes en manifestaciones espontneas o no autorizadas, o en el caso de la
toma de imgenes de miembros de las fuerzas de seguridad en el ejercicio de sus funciones10.
La organizacin tambin alerta de que la ambigedad con la que estn definidas algunas infracciones,
sumada a la discrecionalidad y los poderes otorgados a las fuerzas de seguridad, a quienes, en el mbito
administrativo, se les atribuye una presuncin de veracidad, puede conducir a sancionar conductas
amparadas por los derechos a la libertad de expresin y reunin pacfica, sin que las personas sancionadas
cuenten con las garantas suficientes para hacer valer sus derechos, en un proceso caracterizado adems
por la desigualdad entre la administracin, que es juez y parte, y el ciudadano11.
Las personas que quieran recurrir la decisin de la administracin debern pagar las tasas12
correspondientes para poder recurrir y acceder a los tribunales contencioso-administrativos, tasas que no
existen en el procedimiento penal. Amnista Internacional teme que la imposicin de tasas pueda ser un
obstculo para acceder a la justicia, y que elementos como la presuncin de veracidad de las fuerzas de
seguridad puedan conducir a la indefensin de personas que nicamente han sido sancionadas por ejercer
pacficamente sus derechos. El hecho de que la propia ley establezca un procedimiento abreviado del
procedimiento sancionador, donde se posibilita el pago voluntario de la sancin con una reduccin del 50
por ciento del importe, puede contribuir tambin a disuadir a los sancionados de buscar tutela judicial en

El Consejo de Europa considera que la 'Ley Fernndez' es desproporcionada, El Pas, 3 de diciembre de 2013.

http://politica.elpais.com/politica/2013/12/03/actualidad/1386070943_426348.html
10

Informe por Nils Muiznieks, Comisario para los Derechos Humanos del Consejo de Europa tras su visita a Espaa, del 3 al 7 de junio

de 2013. CommDH(2013)18, prr. 127 y 129.


11

Observaciones similares han sido formuladas por el CGPJ, que adems ha destacado que la sancin administrativa quedar inscrita en

un Registro Central de Infracciones, mientras que la condena penal por falta no queda registrada. Informe del CGPJ al Anteproyecto de
Ley Orgnica de Seguridad Ciudadana, p. 57-58.
12

La Ley 10/2012, de 20 de noviembre, por la que se regulan determinadas tasas en el mbito de la Administracin de Justicia y del

Instituto Nacional de Toxicologa y Ciencias Forenses, introduce la necesidad de pagar tasas para poder acceder a los procedimientos
judiciales, entre otros, en el mbito contencioso administrativo. La ley ha sido recurrida ante el Tribunal Constitucional por la Generalitat
de Catalua, la Junta de Andaluca y el grupo parlamentario socialista del Congreso de los Diputados. Igualmente la Audiencia Nacional ha
presentado una cuestin de inconstitucionalidad al Tribunal Constitucional al estimar que esta ley puede condicionar el acceso de los
ciudadanos a la jurisdiccin y la posibilidad de obtener tutela judicial.

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aquellos casos donde la conducta sancionada est directamente relacionada con el ejercicio de derechos
amparados por el derecho internacional de los derechos humanos.
Finalmente, si bien el Proyecto introduce la posibilidad de modular la cuanta de la sancin dependiendo
de la capacidad econmica, no cabe sino recordar que en el procedimiento penal, adems de haber una
ponderacin de derechos y un proceso probatorio con mayores garantas, los jueces pueden sustituir la
sancin econmica por otro tipo de medidas.

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3. SEGURIDAD PARA QUIN?: LOS PODERES


DE LAS FUERZAS Y CUERPOS DE SEGURIDAD
La concesin indebida de amplios poderes discrecionales a los encargados de aplicar la ley puede violar el principio
de legalidad, dado el potencial para la arbitrariedad13

3.1. EL PODER PARA IDENTIFICAR, REALIZAR REGISTROS CORPORALES Y ESTABLECER


CONTROLES EN LAS VAS PBLICAS
Las paradas y registros corporales sobre las personas y los controles en las vas pblicas pueden suponer
una intromisin en el derecho a la intimidad y afectan a otros derechos como la libertad de circulacin.
Controles de identidad (art. 16)
Los amplios poderes de prevencin que otorgaba el Anteproyecto inicial a las fuerzas de seguridad y que
menoscababan derechos como la libertad o la intimidad, han sido corregidos en parte en el texto remitido a
las Cortes14, que vuelve a los supuestos de la Ley del '92. As el nuevo articulado permite los controles de
identidad para prevenir la comisin de delitos y sancionar infracciones administrativas y penales. Para
prevenir la comisin de un delito o sancionar una infraccin administrativa, los agentes podrn requerir
igualmente a las personas que les acompaen a dependencias policiales siempre y cuando no sea posible la
identificacin por cualquier otro medio o si la persona se negara a ser identificada, pero se establece un
tiempo mximo de estancia en comisara de 6 horas.
Adems el Proyecto mejora el texto de la ley vigente del ao '92, al establecer que la prctica de los
controles de identidad respetar el principio de igualdad de trato y no discriminacin, incluyndose como
motivos de discriminacin el nacimiento, la nacionalidad, el origen racial o tnico, el sexo, la religin o
creencias, la edad, la discapacidad, la orientacin o identidad sexual, la opinin o cualquier otra condicin
o circunstancia personal o social, algo que la organizacin celebra. Igualmente se recoge el criterio de que,
para practicar una identificacin, deben existir indicios de haber participado en una infraccin. De esta
manera se reduce, en alguna medida, la discrecionalidad de las fuerzas de seguridad para practicar estas
diligencias que, segn la ley vigente de 1992, pueden realizarse "en cumplimiento de las funciones de
prevencin e indagacin de las fuerzas de seguridad". Es igualmente positivo que el texto recoja la
obligacin de informar de manera inmediata de las razones de la identificacin y del traslado a comisara.

13
14

Ver OSCE, Guidelines on Freedom of Peaceful Assembly (en adelante, Directrices de la OSCE/OIDDH) prr. 108.
La organizacin haba mostrado su preocupacin por la amplitud y desproporcionalidad de las disposiciones del texto del Anteproyecto

inicial, que expandan el poder de las fuerzas de seguridad para realizar controles de identidad para prevenir la comisin de cualquier
infraccin, incluyendo una infraccin administrativa (art. 16). Con ello se permita la detencin no slo para sancionar una infraccin sino
tambin para prevenirla, fuera administrativa o penal. La finalidad de la prevencin de infracciones era tan amplia que menoscababa
derechos como el derecho a la libertad, la seguridad personal o la intimidad. El CGPJ, por su parte, haba sealado que las funciones de
identificacin y traslado a comisara no quedaban vinculadas a fin alguno y eran dudosamente constitucionales. Ver Informe del CGPJ al
Anteproyecto de Ley Orgnica de Seguridad Ciudadana, pg. 26. El mismo informe recoge: "la ley no puede configurar supuestos de
privacin de libertad que no correspondan a la finalidad de proteccin de derechos o que por su grado de indeterminacin creasen
incertidumbre. En este sentido la STC 178/1985 ya declar que debe 'exigirse una proporcionalidad entre el derecho a la libertad y la
restriccin de esta libertad' [...] 3) La privacin de libertad con fines de identificacin slo podr afectar a personas no identificadas de
las que razonable y fundadamente pueda presumirse que se hallan en disposicin actual de cometer un delito o a aquellas que hayan
incurrido ya en una infraccin administrativa" p. 58.

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A pesar de estas mejoras, la regulacin de las diligencias de identificacin es insuficiente para prevenir y
erradicar la arbitrariedad y los controles de identidad por perfil racial15. Tal y como recomienda la Comisin
Europea contra el Racismo y la Intolerancia (ECRI), los Estados deben prohibir expresamente el perfil
racial, entendiendo como tal "el empleo por parte de la polica, sin justificacin objetiva y razonable, de la
raza, color, lengua, religin, nacionalidad u origen tnico o nacional en las actividades de control, vigilancia
o investigacin". El Proyecto difcilmente erradicar la prctica del perfil racial si no lo prohbe y define
expresamente. Adems, para reducir la discrecionalidad de las fuerzas de seguridad a la hora de realizar un
control de identidad y hacer efectivos los principios de proporcionalidad, igualdad de trato y no
discriminacin, debe incorporarse el estndar de "sospecha razonable", y recogerse expresamente que se
entiende como tal la sospecha basada en hechos y datos objetivos16. Amnista Internacional insta al
legislador a que recoja en el Proyecto que la decisin de practicar una identificacin por parte de las
fuerzas de seguridad responder al comportamiento individual de la persona o a la informacin o
circunstancias objetivas que asocien a la persona con una actividad sospechosamente ilcita17.
Si bien es positivo que el Proyecto recoja que a las personas trasladadas a dependencias policiales a
efectos de identificacin se les expida un volante acreditativo del tiempo de permanencia, en el que
adems figurarn la causa y la identidad de los agentes actuantes, la organizacin insta al legislador a
extender garantas similares a las identificaciones practicadas en la va pblica. Las autoridades deben
introducir formularios de identificacin o parada en los que las fuerzas de seguridad dejen constancia de la
identificacin, de las razones que la motivaron, as como de la nacionalidad o la etnicidad real o percibida
de las personas identificadas18. La persona identificada recibira asimismo una copia con los motivos de la
identificacin, donde figurase adems los derechos que le amparan y los mecanismos de queja disponibles.
Los formularios de parada serviran as para recoger datos sobre el nmero de identificaciones, sus
motivaciones y resultados, as como el posible sesgo discriminatorio. Aunque el texto del Anteproyecto
prev que las identificaciones figurarn en un libro-Registro a disposicin del Ministerio Fiscal, esta
salvaguardia ha resultado a todas luces insuficiente para supervisar la actividad policial, por lo que se hace
necesario establecer en la ley obligaciones claras de recogida y publicacin de datos estadsticos sobre las
identificaciones, as como mecanismos adicionales de control que puedan servir para supervisar la actividad
policial.

15

Amnista Internacional, el Comit de Derechos Humanos, el Comit para la Eliminacin de la Discriminacin Racial, la Comisin

Europea contra el Racismo y la Intolerancia, el Relator de Naciones Unidas sobre formas contemporneas de racismo, discriminacin
racial, xenofobia y otras formas conexas de intolerancia, han pedido a Espaa que erradique estas prcticas.
16

El Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) ha establecido que la sospecha razonable implica que existen hechos o

informaciones que satisfaran a un observador imparcial sobre la posibilidad de que la persona que se trate haya cometido una infraccin.
Ver Timishev c. Rusia, p. 56. Tambin el TEDH conden al Reino Unido en el caso Gillan and Quinton por emplear los poderes de
identificacin y registro sin existir una sospecha razonable. Ver TEDH Gillan & Quinton vs UK, 2010.
17

Tal y como ha recogido la Plataforma por la Gestin policial de la diversidad, definiciones similares existen por ejemplo en la

legislacin de Nueva York, que establece que "Bias-based profiling" means an act of a member of the force of the police department or
other law enforcement officer that relies on actual or perceived race, national origin, color, creed, age, alienage or citizenship status,
gender, sexual orientation, disability, or housing status as the determinative factor in initiating law enforcement action against an
individual, rather than an individual's behavior or other information or circumstances that links a person or persons to suspected unlawful
activity (Administrative Code of the city of New York, Section 14-151). La legislacin britnica tambin establece "Reasonable ground for
suspicion depend on the circumstances in each case. There must be an objetive basis for that suspicion based on facts, information,
and/or intelligence.... Reasonable suspicion can never be supported on the basis of personal factors", Police and Criminal Evidence Act,
1984.
18

Los formularios han sido recomendados entre otros, por la Defensora del Pueblo y por el Relator de Naciones Unidas sobre formas

contemporneas de racismo, discriminacin racial, xenofobia y otras formas conexas de intolerancia.

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12

Amnista Internacional insta a los grupos parlamentarios a que, durante el procedimiento legislativo:

Definan y prohban clara y expresamente el perfil racial en el artculo 16, recogiendo la definicin
de la ECRI "el empleo por parte de la polica, sin justificacin objetiva y razonable, de la raza,
color, lengua, religin, nacionalidad u origen tnico o nacional en las actividades de control,
vigilancia o investigacin".

Incorporen el estndar de "sospecha razonable", entendiendo como tal "la sospecha basada en
hechos y datos objetivos", y recoger expresamente que "la decisin de practicar una identificacin
por parte de las fuerzas de seguridad responder al comportamiento individual de la persona o a la
informacin o circunstancias objetivas que asocien a la persona con una actividad
sospechosamente ilcita".

Introduzcan formularios de identificacin o parada y establezcan la obligacin de proporcionar una


copia del formulario a la persona identificada.

Restriccin del trnsito y controles en vas pblicas y comprobaciones y registros en la va pblica (art.17 y
18)
Si con la ley vigente de 1992 las restricciones del trnsito nicamente pueden tener lugar cuando existe
una alteracin efectiva de la seguridad ciudadana y estn reservadas para delitos causantes de grave alarma
social, el Proyecto permite que se practiquen -"cuando existan indicios racionales de que pueda producirse
dicha alteracin" (art. 17.1). Supone, por lo tanto, una ampliacin desproporcionada de la facultad de los
agentes policiales para limitar el derecho a la libertad de circulacin, sin que exista un fin legtimo
claramente definido.
Adems el artculo 17.2 permite a las fuerzas de seguridad establecer controles en la vas, lugares o
establecimientos pblicos, tanto para prevenir delitos de especial gravedad o generadores de alarma social,
como para descubrir a las personas que hayan participado en su comisin19.
El nuevo texto, en comparacin con la ley vigente, supone un aumento de los poderes preventivos al
permitir las redadas para la prevencin de delitos, cuando la ley del 92 nicamente permite las redadas
cuando existe una alteracin efectiva de la seguridad ciudadana. La dimensin preventiva de la actuacin
policial, sin ningn tipo de requisito o criterio adicional puede adquirir un carcter expansivo y afectar a
derechos como la intimidad o la libertad deambulatoria, sin que existan los mecanismos de control
adecuados. En este sentido, Amnista Internacional lamenta que se haya omitido la obligacin de poner
inmediatamente en conocimiento del Ministerio Fiscal el resultado de estas actuaciones.
Adems, el Proyecto faculta a las fuerzas de seguridad para practicar registros en personas, bienes y
vehculos cuando sean necesarias para impedir que en las vas pblicas se porten o utilicen instrumentos o

19

El Proyecto corrige los excesos del Anteproyecto de Ley que extenda esta potestad a infracciones administrativas, y que tal y como

seal el CGPJ, era dudosamente acorde con el principio de legalidad, ya que de acuerdo con la legislacin espaola no cabe detencin
por faltas, y resulta claramente desproporcional, al restringir derechos como la libertad y seguridad personal por comportamientos de
entidad y gravedad menor, cuya vinculacin con el fin de la seguridad ciudadana no est claramente establecido. Informe del CGPJ al
Anteproyecto de Ley Orgnica de Seguridad Ciudadana, p. 33.

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medios, que generen un riesgo potencialmente grave para las personas, susceptibles de ser utilizados para
la comisin de un delito o alterar la seguridad ciudadana (art.18).
El nuevo texto mejora la redaccin del artculo 18.1, que, en su versin previa en el Anteproyecto, facultaba
a las fuerzas de seguridad a practicar registros en personas, bienes y vehculos para impedir que se
portasen o se utilizasen elementos susceptibles de alterar la seguridad ciudadana. La redaccin previa del
Anteproyecto era tan ambigua que no permita conocer de antemano qu elementos podan propiciar un
registro, ni qu elementos eran susceptibles de provocar una alteracin de la seguridad ciudadana. Poda
resultar desproporcional y constituir un riesgo para el derecho a la intimidad. El Proyecto mejora el
Anteproyecto inicial, al limitar los registros a aquellos medios que generen un riesgo potencialmente grave
para las personas y que puedan ser utilizados para la comisin de un delito. An as, la redaccin actual, al
dejar una clusula abierta que faculta a las fuerzas de seguridad a realizar comprobaciones y registros de
objetos cuando existan instrumentos o medios susceptibles de ser utilizados para la comisin de un delito
sigue adoleciendo de ambigedad y es por tanto susceptible de cubrir comportamientos que pueden
vulnerar de manera injustificada el derecho a la intimidad.

Amnista Internacional insta a los grupos parlamentarios a que, durante el procedimiento legislativo:

Modifiquen la redaccin del artculo 17.1 con el fin de reservar las restricciones del trnsito para
alteraciones efectivas de la seguridad ciudadana, y para delitos que causen grave alarma social.

Refuercen el papel del Ministerio Fiscal en la supervisin de los controles, comprobaciones y


registros en las vas pblicas (art. 17.2 y 18).

Registros corporales externos (art. 20)


El Proyecto regula los registros corporales externos en el artculo 20, habilitando a las fuerzas y cuerpos de
seguridad a practicarlos cuando existan indicios razonables para suponer que pueden conducir a hallar
instrumentos, efectos u objetos relevantes para el ejercicio de funciones de indagacin y prevencin.
Aunque mejora la redaccin del Anteproyecto inicial20, an sigue dejando un amplio margen de
discrecionalidad a las fuerzas de seguridad para emplear este tipo de diligencias en el ejercicio genrico de
sus funciones de indagacin y prevencin. Amnista Internacional considera que el legislador debera limitar
y establecer claramente cundo, y ante qu tipo de infracciones, las fuerzas de seguridad pueden realizar
registros corporales. Debido a razones de proporcionalidad, los registros corporales deberan reservarse para
delitos de entidad o para los casos en los que el sujeto lleve armas. Tambin debe especificarse que para
practicar un registro, debe haber indicios no slo razonables, sino tambin objetivos.
Como en los casos anteriores y por el potencial de tales diligencias de afectar al derecho a la intimidad, a la
libertad de circulacin y a la dignidad de la persona, deberan establecerse mecanismos de control y
supervisin adecuados, que garantizasen que los poderes policiales no son empleados de manera arbitraria.

20

El Anteproyecto simplemente exiga que existiesen motivos para suponer que los registros pudieran conducir a hallar instrumentos u

objetos relevantes. Amnista Internacional mostr a las autoridades del Ministerio del Interior su preocupacin por este articulado y,
adems de recomendar que se establecieran mecanismos de control, pidi expresamente que se delimitase el artculo y se incluyese al
menos el requisito de que existieran indicios objetivos y razonables y que se incluyera expresamente el principio de injerencia mnima.

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Amnista Internacional insta a los grupos parlamentarios a que, durante el procedimiento legislativo:

Modifiquen el artculo 20 garantizando que los registros corporales quedan reservados para delitos
de entidad.

Delimiten con mayor claridad el artculo 20, aadiendo el trmino objetivos a la frase "indicios
razonables", y eliminen o, en su caso, restrinjan el tipo, la clusula "u otros objetos relevantes para
el ejercicio de las funciones de indagacin y prevencin".

3.2. EL MANTENIMIENTO DE LA SEGURIDAD EN REUNIONES Y MANIFESTACIONES: EL PODER


PARA DISOLVERLAS
Amnista Internacional da la bienvenida a la inclusin en el Proyecto de la obligacin expresa de las
autoridades de adoptar las medidas necesarias para proteger la celebracin de reuniones y manifestaciones
(art. 23), que fue inexplicablemente eliminada del primer borrador de Anteproyecto de Ley presentado por
el Gobierno. La actual Ley de Seguridad Ciudadana en su artculo 16 contiene esta obligacin. Tal y como
establecen las normas internacionales, el derecho a la libertad de reunin pacfica incorpora obligaciones
positivas y negativas. Entre las obligaciones positivas se encuentra el deber de proteger y facilitar el
derecho de reunin, asociacin y expresin, incluyendo el deber de proteccin de los manifestantes frente a
personas o grupos que traten de alterarlas o de impedirlas. Entre las obligaciones negativas, la obligacin
de garantizar que los propios agentes del Estado no violan estos derechos, y por lo tanto, que stos no son
objeto de restricciones, salvo las que sean necesarias y proporcionadas para el fin legtimo permitido en el
derecho internacional.
Adems el Proyecto prev la potestad de la autoridad gubernativa de disolver las reuniones en los casos
previstos en la Ley Orgnica del Derecho de Reunin (LOLR), esto es, en los casos de reuniones ilegales de
acuerdo a las leyes penales, cuando se produzcan alteraciones al orden pblico, con daos a personas o a
bienes, o cuando los asistentes empleen uniformes paramilitares. Tambin establece la obligacin de las
Fuerzas de Seguridad de avisar antes de proceder a la disolucin de las reuniones y manifestaciones, y
faculta a las Fuerzas de Seguridad para disolverlas sin necesidad de aviso previo en el caso de que se
produzca una alteracin de la seguridad ciudadana con armas, objetos contundentes u otros medios de
accin violenta.
La redaccin actual del artculo 23 mejora la redaccin contenida en el Anteproyecto de Ley y que el
Consejo General del Poder Judicial tild de poco respetuosa con el derecho a la libertad de reunin21. Sin
embargo, sigue sin estar totalmente en lnea con los estndares internacionales de derechos humanos en
relacin a la intervencin de los cuerpos policiales cuando esta intervencin puede afectar al ejercicio del
derecho de reunin pacfica. Las Directrices de la OSCE recuerdan que el derecho de reunin, en cuanto
derecho fundamental, debe ser disfrutado incluso sin existencia de regulacin, y por lo tanto, todo lo que
no haya sido expresamente prohibido por ley, debe entenderse como permitido22. Por ello, los miembros de
los cuerpos y fuerzas de seguridad deben recibir formacin adecuada sobre la intervencin en

21

Informe del CGPJ al Anteproyecto de Ley Orgnica de Seguridad Ciudadana, p. 42.

22

Ver Directrices de la OSCE/OIDDH prr 30.

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manifestaciones o reuniones pblicas, formacin que debe incluir tambin cuestiones relevantes en
relacin a derechos humanos que les permita tambin protegerlos y priorizarlos23.
Amnista Internacional da la bienvenida a la inclusin en el texto de que las medidas de intervencin por
parte de las Fuerzas de Seguridad sern graduales y proporcionadas a las circunstancias. Tambin se alegra
de que se haya recogido la recomendacin de la organizacin de que expresamente se incluyera en el texto
que la disolucin de reuniones y manifestaciones ser una medida de ltimo recurso. Tal y como establecen
las Directrices de la OSCE sobre el Derecho a la Reunin Pacfica, las fuerzas de seguridad no tienen por
qu emplear los poderes de intervencin cuando una reunin tiene lugar vulnerando la normativa aplicable,
pero se desarrolla de manera pacfica. En esos casos la reunin pacfica debe facilitarse24. Las Directrices
tambin recuerdan que el derecho de reunin pacfica no puede ser limitado ante riesgos hipotticos y que
no debe abusarse del concepto de orden pblico para limitarlo25. Tampoco consideran justificada la
disolucin de una reunin ante actos espordicos de violencia. El hecho de que algunos manifestantes
empleen la violencia no significa que la reunin se haya convertido automticamente en una reunin
violenta y haya perdido su carcter pacfico. El TEDH ha afirmado que salvo en los casos de violencia, o
incitacin, puede ser desproporcionado disolver una reunin si esta se desarrolla de manera pacfica,
incluso aunque sta no haya sido comunicada26.
Tal y como recogen las directrices, una intervencin acertada de las autoridades puede evitar la escalada de
la violencia27. En el caso de intervencin, las fuerzas de seguridad deben dar el tiempo suficiente a las
personas participantes para que puedan responder como individuos a estas peticiones, incluyendo tanto los
avisos como las instrucciones recibidas28. Es importante que las fuerzas de seguridad no traten a los
participantes de manera homognea deteniendo a participantes cuando se disuelve una manifestacin;
deben diferenciar entre manifestantes violentos y no violentos, de forma que no debe recurrirse a la
disolucin de una reunin cuando una minora acte de manera violenta29.
Las autoridades deben tener presente su obligacin de ponderar el ejercicio de este derecho respecto al
ejercicio de otros derechos por parte de aquellos afectados por la manifestacin o reunin. No deben
establecer lmites no razonables al derecho de reunin pacfica. As, por ejemplo, deben tener en cuenta
que la interrupcin temporal de trfico rodado o de peatones no puede ser en s misma una razn para
justificar una intervencin en una manifestacin30.
Amnista Internacional recuerda que, en todo caso, si los agentes de las Fuerzas de Seguridad deciden
disolver una reunin, deben avisar previamente a los manifestantes, y no proceder a la disolucin de la
misma hasta que no se hayan adoptado todas las medidas para protegerles y minimizar el dao31. Tambin
recuerda que en los casos de uso de la fuerza, sta deben respetar el Cdigo de conducta de la ONU para
funcionarios encargados de hacer cumplir la ley y los Principios bsicos sobre el empleo de la fuerza y de

23

Ibid, prr. 147.

24

Ibid, prr. 165.

25

Ibid, prr. 71.

26

Ver TEDH, Bukta and Others v Hungary, 2007.

27

Ver Directrices de la OSCE/OIDDH prr. 157.

28

Ibid, parr. 150

29

Ibid, prr. 159.

30

Ibid, prr. 80.

31

Ibid, prr. 150, 166.

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armas de fuego por los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley, y se debe rendir cuentas e
investigar cualquier uso excesivo de la fuerza en la disolucin de la reunin o manifestacin.
Finalmente, teniendo en cuenta los estndares internacionales y, en particular, la excepcionalidad que debe
regir la disolucin de manifestaciones, la intervencin por parte de las fuerzas de seguridad debe estar
reflejada en la legislacin nacional mediante el desarrollo de claros protocolos de actuacin para los
Cuerpos y Fuerzas de Seguridad. Estos protocolos deben regular las circunstancias, la autoridad
responsable para tomar la decisin de la disolucin de una reunin, la interlocucin con organizadores y
manifestantes, los procedimientos para la utilizacin de material antidisturbios y uso de la fuerza si fuese
necesario, as como los sistemas de rendicin de cuentas sobre cada intervencin32.

Amnista Internacional insta a los grupos parlamentarios a que, durante el procedimiento legislativo,
incluyan en el artculo 23:

En el apartado 1: La actuacin de las fuerzas de seguridad se guiar en todo momento por un


enfoque de derechos humanos que priorizar el ejercicio del derecho de reunin frente al control y
la seguridad.

En el apartado 2: Los actos violentos aislados no sern en s mismo una causa para disolver una
manifestacin. Las fuerzas de seguridad diferenciarn manifestantes pacficos de aquellas
personas que acten de manera violenta.

En el apartado 3: Las unidades actuantes de las fuerzas y cuerpos de seguridad darn un tiempo
suficiente a las personas participantes para que puedan responder a sus peticiones o
instrucciones.

Adems, las autoridades deben:

32

Desarrollar protocolos especficos, de acuerdo a estndares internacionales, sobre la gestin


policial de manifestaciones y reuniones, incluyendo la utilizacin de uso de la fuerza y material
antidisturbios y sistemas de rendicin de cuentas.

Las directrices de la OSCE, en su prr. 165 recomiendan que la ley incluya la necesidad de desarrollar normativa sobre la

intervencin policial en manifestaciones.

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17

3.3. PODERES DISCRECIONALES SIN MECANISMOS DE RENDICIN DE CUENTAS:


LA VA PARA LA ARBITRARIEDAD
Las facultades otorgadas a las fuerzas y cuerpos de seguridad suponen amplios poderes en materia de
prevencin e indagacin33. Igualmente, la utilizacin de conceptos como, por ejemplo, "falta de respeto a la
autoridad", "restablecimiento de seguridad ciudadana", "alteracin de seguridad ciudadana", "resistencia a
la autoridad", dejan una gran discrecionalidad a las fuerzas de seguridad. stas no slo aplicarn
disposiciones que claramente, como se expondr, afectarn al ejercicio del derecho a la libertad de
expresin y reunin pacfica. Tambin interpretarn disposiciones que dejan un amplio margen de
apreciacin y que pueden ser tambin aplicadas de manera que sancionen comportamientos protegidos por
las normas internacionales de derechos humanos, o que interfieran, de manera desproporcionada y
arbitraria, en derechos como el derecho a la intimidad, a la libertad o a la libre circulacin.
Entre las ausencias notables del Proyecto est, en lneas generales, la falta de garantas y mecanismos de
control y rendicin de cuentas34. Sin ellos se amplan las posibilidades de comportamientos arbitrarios y
abusivos, cuya impunidad puede salir reforzada ante la prevalencia de la posicin de la administracin
frente a los ciudadanos, especialmente cuando esta actuacin pueda interferir con el ejercicio de derechos
humanos como la libertad de reunin pacfica, expresin o informacin. La necesidad de un sistema de
control y rendicin de cuentas se hace aun ms imperiosa teniendo en cuenta el carcter probatorio de la
denuncia del los miembros de los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad, el hecho de que en una primera parte
del proceso contencioso la administracin sea juez y parte, y las dificultades que el sistema de recursos y la
jurisdiccin contencioso-administrativa impone a la persona que desea impugnar la decisin en aras a
obtener tutela judicial efectiva.
As, por ejemplo, las fuerzas de seguridad no estn obligadas a explicar los motivos por los que realizan un
control de identidad, un registro o cacheo o una comprobacin en va pblica. No estn obligados tampoco
a rendir cuentas ante los ciudadanos, puesto que la ley no impone ninguna obligacin en materia de
transparencia y recogida de datos sobre el nmero de identificaciones realizadas en las vas pblicas, las
razones que las motivaron o los resultados que produjeron. Sin esos datos, es imposible analizar la labor de
las fuerzas de seguridad no slo en trminos de respeto de los derechos humanos, sino tambin de eficacia
policial.
Por tanto, la organizacin teme que los principios formulados en la ley, como el de injerencia mnima o no
discriminacin, no puedan ser fiscalizados. En la prctica, sin garantas ni transparencia, existe el riesgo de
que estos principios puedan quedar en papel mojado.
Amnista Internacional insta a los grupos parlamentarios a que, durante el procedimiento legislativo:

33

Incorporen obligaciones de transparencia, especficamente la obligacin expresa de "recoger y


publicar datos y rendir cuentas sobre el nmero de controles de identidad, controles en vas
pblicas, y registros corporales realizados, el lugar donde se han practicado, su motivacin y su
posible sesgo discriminatorio.

Aunque respecto a los controles de identidad el Proyecto de Ley supone una mejora de la Ley del 92, sin embargo en relacin con los

controles en vas pblicas supone un aumento de los poderes preventivos de las fuerzas y cuerpos de seguridad.
34

El nico mecanismo que recoge el Proyecto es el volante acreditativo que se entregar a las personas que son trasladas a comisara, lo

cual supone una mejora respecto a la Ley del 92.

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18

Establezcan mecanismos y garantas efectivas de supervisin de los poderes de las Fuerzas de


Seguridad para realizar controles de identidad (art.16), controles, comprobaciones y registros en
las vas pblicas (art. 17.2 y 18), registros corporales externos (art. 20):
o

introduciendo formularios de parada para los controles de identidad y registros corporales


en la va pblica, que recojan razones que los motivaron, as como la nacionalidad o la
etnicidad real o percibida de las personas identificadas, o en su caso, extiendan el
volante informativo del artculo 16 a las identificaciones y registros realizados en la va
pblica.

reforzando el papel del Ministerio Fiscal.

estableciendo un mecanismo independiente de supervisin de la actividad policial, con


capacidad para atender quejas individuales, investigar de oficio, y analizar y evaluar
legislacin, reglamentos y procedimientos operativos de las actuaciones policiales.

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19

4. INFRACCIONES QUE AFECTAN AL EJERCICIO


DE DERECHOS HUMANOS
Los derechos a la libertad de reunin pacfica, a la libertad de expresin y de informacin estn
ntimamente relacionados y se encuentran reconocidos en numerosos tratados internacionales firmados por
Espaa, entre otros, en la Declaracin Universal de Derechos Humanos, el Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Polticos y en el Convenio Europeo de Derechos Humanos.
Aunque estos derechos no son absolutos y admiten restricciones, para que las restricciones sean admisibles
deben:

establecerse por ley, redactadas en trminos suficientemente precisos (principio de legalidad)

perseguir una finalidad legtima reconocida por el derecho internacional, esto es, la seguridad
nacional o pblica, el orden pblico, la salud o la moral pblicas o los derechos y libertades de
otras personas.

Deben ser necesarias para lograr ese fin. La necesidad debe responder a una necesidad social
apremiante, y debe asegurarse que no se pone en peligro el derecho en s mismo. (principio de
necesidad y proporcionalidad)

Toda restriccin que no cumpla estos tres requisitos constituye una violacin de este derecho.
Antes de detallar las infracciones que, para Amnista Internacional, que pueden afectar al ejercicio de los
derechos humanos como la libertad de expresin o reunin pacfica, se exponen las preocupaciones de la
organizacin respecto a los sujetos responsables.

4.1. SUJETOS RESPONSABLES


No debe responsabilizarse a los organizadores de una reunin de las acciones de los participantes o de terceros.35
El Proyecto corrige el Anteproyecto inicial, que extenda la responsabilidad por las infracciones tipificadas
en la ley y cometidas por terceros en el marco de una reunin o manifestacin a los convocantes de dichas
reuniones o manifestaciones. El artculo 30 del Anteproyecto consideraba como sujetos responsables, junto
a los sujetos que realizasen los hechos, tambin a las personas fsicas o jurdicas que convocaran reuniones
en lugares de trnsito, as como quienes las presidieran dirigieran o ejercieran actos semejantes, o aquellos
que pudiera determinarse razonablemente que las dirigieran o inspiraran atendiendo a publicaciones o
declaraciones de convocatoria, manifestaciones orales o escritas, lemas u otros signos o hechos. Amnista
Internacional da la bienvenida a esta eliminacin y recuerda que tanto el CGPJ y el Consejo Fiscal criticaron
esta ampliacin de responsabilidad ya que atenta contra el principio de culpabilidad y tipicidad36.
El apartado 3 del artculo 30 define de manera similar a la actual Ley de Seguridad Ciudadana, quines son
promotores u organizadores -las personas fsicas o jurdicas que hayan suscrito la comunicacin- y quines

35
36

Ver Directrices de la OSCE/OIDDH, prr. 112.


Ver Informe del CGPJ e Informe del Consejo Fiscal al Anteproyecto de Ley Orgnica de Proteccin de la Seguridad Ciudadana.

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pueden ser considerados como tales en el caso de que no exista comunicacin, es decir, aquellos que [..]
de hecho las presidan, dirijan o ejerzan en actos semejantes, o quienes por publicaciones o declaraciones
de convocatoria de las mismas, por las manifestaciones orales o escritas que en ellas se difundan, por los
lemas, banderas u otros signos que ostenten o por cualesquiera otros hechos pueda determinarse
razonablemente que son directores de aquellas. La nica variacin respecto a la Ley del 1992, es que sta
es an ms amplia en sus trminos, puesto que se refiere no ya a las personas que pueda suponerse que
son directores de manifestaciones y reuniones, sino a los inspiradores. Aunque este cambio es positivo,
Amnista Internacional mantiene, sin embargo, serios motivos de preocupacin por este articulado y
considera que no debe perderse la oportunidad para reformar el mismo de manera que se adecue a los
estndares internacionales.
La Ley Orgnica de Libertad de Reunin establece una serie de obligaciones para los organizadores relativas
a la notificacin de la reunin. Amnista Internacional ha expresado su preocupacin ante el hecho de que
en Espaa no se contemple, tal y como recomiendan los organismos internacionales de derechos humanos,
la posibilidad de la celebracin de manifestaciones o reuniones espontneas, especialmente en aquellos
casos en que son respuesta a un evento desencadenante y donde el organizador (en el caso que lo hubiese)
no tuviera posibilidad de notificar con antelacin37. El TEDH ha sealado repetidamente que el propsito del
requisito de comunicacin debe ser permitir que las autoridades puedan tomar medidas razonables y
oportunas para garantizar que la reunin, manifestacin o concentracin transcurre sin incidentes38, y que,
[.....] ese requisito no debe constituir "un obstculo oculto a la libertad de reunin pacfica protegida por el
Convenio39. El Relator especial sobre los derechos a la libertad de reunin pacfica y de asociacin ha
recomendado que la notificacin se someta a una evaluacin de la proporcionalidad y que slo se exija para
grandes reuniones o actos que pudieran provocar unas ciertas alteraciones40. Las Directrices de la
OSCE/OIDDH dejan claro que debe presumirse que las intenciones de los organizadores de manifestaciones
son pacficas, a menos que existan pruebas claras y fehacientes de que quienes organizan ese acto concreto
o participan en l tienen intencin de usar violencia inminente, propugnarla o incitar a ella41.
Tambin pueden producirse reuniones espontneas que no tienen un organizador identificable, sino que
surgen cuando un grupo de personas se rene sin notificacin ni invitacin previa, a menudo a
consecuencia de una informacin de dominio pblico, o de la informacin sobre un evento concreto
difundida por Internet u otras formas de comunicacin instantnea, o cuando a un nico manifestante se le
suman otros42. Las Directrices de la OSCE/OIDDH sealan que las reuniones espontneas deben ser legales
y deben considerarse como un rasgo previsible (en lugar de excepcional) de una democracia saludable43.
Amnista Internacional ha cuestionado los amplios poderes que la ley de Seguridad Ciudadana vigente
otorga a los agentes de polica para determinar quin es el promotor u organizador de una protesta, y
tambin el hecho de que cualquier seal que pueda indicar que una persona encabeza una protesta o es

37

Amnista Internacional, Espaa: el derecho a protestar amenazado, (EUR 41/001/2014), 2014.

38

Vanse Sergey Kuznetsov v. Russia, n 10877/04, 23 de enero de 2009, prr. 42; Bukta and Others v. Hungary, n 25691/04, 17 de

octubre de 2007, prr. 35; Oya Ataman v. Turkey, n 74552/01, 5 de marzo de 2007, prr. 39; Rassemblement Jurassien Unit v.
Switzerland, n1 8191/78, decisin de la Comisin de 10 de octubre de 1979, DR 17, p. 119; y tambin Platform rzte fr das Leben
v. Austria, sentencia de 21 de junio de 1988, Serie A, n 139, p. 12, prr. 32 y 34.
39

va Molnr v. Hungary, N 10346/05, 7 de enero de 2009, prr. 37.

40

Informe del relator especial sobre los derechos a la libertad de reunin pacfica y de asociacin, A/HRC/20/27, 21 de mayo de 2012,

prr. 28.
41

Directrices de la OSCE/OIDDH, prr. 25.

42

Ibid, prr. 127.

43

Ibid, prr. 128.

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21

aquella a quien obedecen las dems se considere suficiente para realizar esa determinacin44. La
organizacin lamenta que Proyecto de Ley de Seguridad Ciudadana mantenga esta discrecionalidad para
decidir quien es el promotor u organizador. La amplitud de la disposicin para poder deducir quines son
los organizadores y atribuirles la responsabilidad puede generar arbitrariedad.
Si bien las Directrices establecen que los organizadores deben cumplir con los requisitos legales y asegurar
que las reuniones y manifestaciones son pacficas, tambin recuerdan que no debe hacerse a los
organizadores responsables por no cumplir con sus responsabilidades, si han hecho todos los esfuerzos
encaminados a ello45.
La jurisprudencia del TEDH ha establecido que:
"la libertad de tomar parte en una reunin pacfica es de tal importancia que una persona no puede
ser objeto de sancin- incluso al nivel ms bajo de las sanciones administrativas- por participar en
una manifestacin que no ha sido prohibida, mientras que esta persona no cometa ningn acto
reprensible"46.
El actual artculo 30 del Proyecto, al reproducir en lneas generales, lo dispuesto en la actual Ley de
Seguridad Ciudadana, puede dar lugar a sanciones arbitrarias y desproporcionadas contra organizadores y
manifestantes, y puede tener el efecto de disuadir a las personas de organizar reuniones pacficas.

Amnista Internacional insta a los grupos parlamentarios a que, durante el procedimiento legislativo:

Eliminen la disposicin del apartado 3 del artculo 30, que atribuye la responsabilidad como
organizadores o promotores a quienes pueda determinarse que son directores por las
publicaciones, declaraciones, manifestaciones orales o escritas, lemas, banderas u otros signos o
hechos.

44

Amnista Internacional, Espaa: el derecho a protestar amenazado, (EUR 41/001/2014) 2014, p. 17-24.

45

Ibid, prr. 197.

46

Galstyan v. Armenia, N 26986/03, sentencia de 15 de noviembre de 2007, prr. 115.

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22

4.2. INFRACCIONES QUE AFECTAN AL DERECHO A LA LIBERTAD DE REUNIN PACFICA


El derecho a la libertad de reunin pacfica est reconocido en numerosos tratados internacionales
firmados por Espaa, entre otros, en la Declaracin Universal de Derechos Humanos (art. 20) , en el
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos (art. 21), y en el Convenio Europeo de Derechos
Humanos (art. 11).
El derecho a la libertad de reunin pacfica impone a las autoridades tanto obligaciones positivas, -la
obligacin de proteger y facilitar las reuniones pacficas-, y negativas, -evitar injerencias indebidas
en el ejercicio del derecho- .
Existe una presuncin en favor de la celebracin de reuniones pacficas.

El Proyecto recoge una serie de infracciones que constituyen interferencias y limitaciones al derecho a la
libertad de reunin pacfica. Se definen como infracciones comportamientos relativos al incumplimiento del
requisito de notificacin y se sanciona la celebracin de reuniones en ciertos lugares sin necesidad de que
se produzca ningn incidente -lo que puede equivaler a una prohibicin indirecta de reuniones pacficas-.
Amnista Internacional resalta aquellas infracciones que de manera ms clara y directa no respetan el test
de necesidad apremiante, proporcionalidad o de legalidad y cuya legitimidad, por tanto, no ha sido
justificada por las autoridades.
Las infracciones recogidas en el Proyecto pueden vulnerar el derecho de reunin porque establecen
limitaciones amplias y generales, que pueden vaciar de contenido el derecho a la libertad de reunin
pacfica. Como regla general, las restricciones al derecho de reunin pacfica deben hacerse caso por caso,
examinando las circunstancias especficas y particulares y ponderando los derechos que pueden estar en
juego. Las limitaciones genricas y amplias, que prohben las reuniones en momentos o lugares especficos,
requieren una justificacin mucho mayor. Esas limitaciones pueden suponer de facto la prohibicin de
reuniones pacficas.
Amnista Internacional recuerda que, aunque los Estados pueden establecer limitaciones previas al
derechos de reunin pacfica, tal y como ha afirmado el TEDH, "las medidas preventivas que suprimen la
libertad de reunin y expresin, salvo los casos de incitacin a la violencia, no hacen sino un flaco favor a la
democracia, y a menudo la ponen en riesgo"47.

4.2.1. INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE NOTIFICACIN


La falta de notificacin previa de los organizadores a las autoridades no debe motivar la disolucin automtica de la reunin,
ni la imposicin a sus organizadores de sanciones penales o administrativas consistentes en el pago de multas o la privacin
de libertad48.
El artculo 37.1 define como infraccin leve la celebracin de reuniones en lugares de trnsito pblico, sin
cumplir las obligaciones de la LOLR, que se refiere, entre otras, a las obligaciones relativas a la notificacin
de la reunin. El artculo no exige que se produzcan daos a bienes o a terceros, ni alteracin de la

47
48

Ver por ejemplo TEDH, Radko, Paunkoviski vs The Former Yugoslavian Republic, 2009, prr.76.
Relator Especial de Naciones Unidas sobre el Derecho a la Libertad de Reunin Pacfica y Asociacin Best practices that promote and

protect the rights to freedom of peaceful assembly and of association, A/20/27, prr. 29.

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seguridad ciudadana, sino que parece identificar la alteracin de la seguridad ciudadana con la falta de
cumplimiento del requisito de notificacin.
El ejercicio a la libertad de reunin pacfica no est sometido a autorizacin49, sino que nicamente cabe
imponer una obligacin de notificacin que es, en ltima instancia, un mero anuncio de intenciones de
celebrar una reunin o manifestacin. Pese a que la notificacin es una interferencia en el derecho a la
reunin pacfica, es legtima si el propsito de la misma es permitir que las autoridades puedan facilitar la
celebracin de una reunin, proteger el orden pblico o los derechos y libertades de terceros50.
El derecho internacional de los derechos humanos no exige que las legislaciones nacionales requieran
notificacin previa. Hay pases que no exigen notificacin previa de una reunin, y existen algunos tipos de
reuniones que no requieren regulacin. Tal y como se ha mencionado, el Relator Especial de Naciones
Unidas sobre el Derecho a la Libertad de Reunin Pacfica y Asociacin ha defendido que "de forma ideal,
la notificacin previa debera exigirse solamente para grandes reuniones o actos que pudieran provocar
interrupciones del trnsito51.
Las manifestaciones espontneas son aquellas que vienen desencadenadas por un acontecimiento no
previsto y en las que no es posible obtener una autorizacin previa52. En otros casos, se producen reuniones
o manifestaciones espontneas, que carecen de organizador o promotor identificado, debido a la circulacin
de informacin a travs de medios como Internet, del telfono o del boca a boca. Las manifestaciones
espontneas no constituyen en s mismas alteraciones de la seguridad ciudadana. Por ello, las autoridades
tienen la obligacin de protegerlas mientras se desarrollen de manera pacfica.
La infraccin del artculo 37.1. afecta de manera directa a este tipo de reuniones, constituyendo una
limitacin desproporcionada e innecesaria de la libertad de reunin pacfica. Esta infraccin sanciona el
incumplimiento de la formalidad de la notificacin de manera general, sin atender a las circunstancias
especficas y motivaciones de cada reunin. Tampoco exige que se produzcan alteraciones al orden pblico
o actos violentos. Por ello no slo conviene recordar que el Relator de Naciones Unidas ha defendido que no
se debe sancionar a los manifestantes por el incumplimiento del requisito de notificacin. El TEDH ha
afirmado adems que el derecho a la reunin pacfica es un derecho tan esencial en una sociedad
democrtica que el incumplimiento formal de los lmites temporales de la notificacin no es relevante ni
suficiente para imponer una sancin administrativa53. En la misma lnea ha afirmado que no cabe la
disolucin de manifestaciones espontneas:
"En circunstancias especiales en las que puede justificarse una respuesta inmediata a un suceso
poltico, en forma de manifestacin, la decisin de disolver una manifestacin simplemente por la
ausencia del requisito de notificacin previa, sin conducta ilegal por los manifestantes, equivale a una
restriccin desproporcionada en la libertad de reunin... Cuando los manifestantes no cometen actos
de violencia, es importante que las autoridades pblicas muestren un cierto grado de tolerancia hacia
las reuniones pacficas para no privar de contenido al derecho a la libertad de reunin".

49

La Constitucin espaola reconoce el derecho de reunin pacfica.

50

Ver Directrices de la OSCE/OIDDH, prr. 4.1. y 113.

51

Relator Especial de Naciones Unidas sobre el Derecho a la Libertad de Reunin Pacfica y Asociacin Best practices that promote and

protect the rights to freedom of peaceful assembly and of association, A/20/27, prr. 28.
52
53

Ver la Sentencia del TEDH, Bukta and Others v. Hungary, 2007.


Ver la Sentencia del TEDH, Sergey Kuznetsov v Russia, 2009.

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24

Esta infraccin no debera afectar a personas que participan en una reunin desconociendo que no ha sido
comunicada.

Amnista Internacional insta a los grupos parlamentarios a que, durante el procedimiento legislativo:

Modifiquen el artculo 37.1 y aadan una disposicin que establezca que "se exceptuarn de esta
infraccin las manifestaciones espontneas que vengan desencadenadas por acontecimientos
imprevistos y que constituyen respuestas inmediatas a stos, en los que no ha sido posible cumplir
con las formalidades de la notificacin previa".

4.2.2. LIMITACIONES DE LOS LUGARES DE CELEBRACIN DE REUNIONES


Las reuniones se realizan para trasladar un mensaje a una persona, grupo u organizacin. Por ello, como regla general, debe
facilitarse que las asambleas puedan realizarse a la vista y odos de la audiencia a la que se dirigen54.
Infraestructuras o instalaciones que prestan servicios bsicos
Las reuniones no comunicadas o prohibidas celebradas en lugares considerados como infraestructuras o
instalaciones en las que se prestan servicios bsicos, tal y como se definen estas instalaciones en la
Disposicin Adicional Sexta o en sus inmediaciones, as como la intrusin incluyendo sobrevuelo o
interferencia ilcita u obstruccin de su funcionamiento, son consideradas en s mismas como infracciones
muy graves de la seguridad ciudadana (art. 35.1) cuando hayan generado un riesgo para las personas o un
perjuicio en dicho funcionamiento. Se considerar como infraccin grave (art. 36.9) la intrusin cuando no
sea considerada infraccin muy grave.
En primer lugar, el prelegislador equipara la "no comunicacin" de una reunin con aquellas que son
consideradas prohibidas, lo que choca con la interpretacin que de la comunicacin han hecho los
organismos internacionales de derechos humanos y que ya se ha expuesto anteriormente.
Si bien se subsana uno de los problemas que planteaban estos artculos en el Anteproyecto de Ley, en
relacin al cumplimiento del principio de legalidad, como es definir la infraestructura o instalacin a la que
se refiere, sigue sin haber aclaracin de qu debe considerarse como inmediaciones.
Mientras que el art. 35.1 exige que se haya generado un riesgo para las personas o un perjuicio para su
funcionamiento, el artculo 36.9 no exige daos a bienes o a personas, por lo que se desconoce cul es el
fin legtimo que se persigue al sancionar este comportamiento. Sancionar las reuniones no comunicadas en
estos lugares puede constituir una restriccin general y amplia del derecho a la libertad de reunin pacfica,
de dudosa proporcionalidad. Hay que recordar que las reuniones pacficas pretenden transmitir un mensaje
simblico y por ello deben celebrarse en los lugares en que puedan ser vistas y odas.

54

Ver Directrices de la OSCE/OIDDH, prr. 3,5.

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25

Amnista Internacional insta a los grupos parlamentarios a que, durante el procedimiento legislativo:

Eliminen o resuelvan la inseguridad jurdica de los artculos 35.3 y 36.9 resultante del uso del
trmino "inmediaciones" y la amplitud con la que puede interpretarse esta infraccin.

Eliminen la sancin del artculo 36.9, que no exige daos a bienes ni a personas.

Congreso, Senado y Asambleas Legislativas de las Comunidades Autnomas


El artculo 36.2 considera como infraccin grave la perturbacin grave de la seguridad ciudadana en las
reuniones frente al Congreso, Senado o en las Asambleas legislativas de las Comunidades Autnomas, sin
cumplir con los requisitos establecidos en la LOLR, esto es, la notificacin. Esta infraccin se produce
tanto si las Cmaras estn reunidas, como si no lo estn.
No estn delimitados, sin embargo, los comportamientos considerados como "perturbaciones graves de la
seguridad ciudadana" y si una reunin espontnea no comunicada frente a estas sedes constituir, en s
misma, una perturbacin grave de la seguridad ciudadana.
Se suscitan tambin dudas sobre la finalidad que persigue esta infraccin, que establece una restriccin al
derecho a la libertad de reunin pacfica sin que se conozca el bien jurdico que se quiere proteger -el
funcionamiento normal de las Cmaras? la seguridad ciudadana?-, y si este responde a uno de los fines
reconocidos por el derecho internacional. Teniendo en cuenta que el derecho internacional establece una
presuncin general en favor de las reuniones y manifestaciones pacficas, cualquier limitacin general de
los lugares en los que puede realizarse una reunin necesita una justificacin suficiente: un fin legtimo y
demostrar que es una medida necesaria y proporcional. Una restriccin tan general y amplia es dudoso que
pueda ser necesaria y proporcional y puede afectar al derecho a la libertad de reunin pacfica, puesto que
no hay cabida para las manifestaciones pacficas espontneas, y con ello, otorga en la prctica un valor de
autorizacin a la notificacin. El resultado de esta infraccin es que puede limitar de manera indebida las
manifestaciones frente de las Cmaras. Resulta cuanto menos llamativo que esta infraccin pueda afectar y
limitar el derecho a la reunin pacfica frente a las instituciones legislativas del Estado, donde se
encuentran los representantes de los ciudadanos, y por tanto, all donde muchas de las demandas y
reivindicaciones se dirigen en la medida en que estos ciudadanos quieren transmitir un mensaje que pueda
ser visto y odo por las autoridades.

Amnista Internacional insta a los grupos parlamentarios a que, durante el procedimiento legislativo:

Eliminen la infraccin del artculo 36.2. En el caso de mantener la infraccin, debe especificarse
el tipo y el bien jurdico que se quiere proteger, salvaguardando la posibilidad de que se produzcan
reuniones y manifestaciones pacficas espontneas frente al Congreso, Senado y Asambleas
Legislativas de las Comunidades Autnomas, siempre que no haya sido posible la notificacin y la
reunin o manifestacin constituya una respuesta a un acontecimiento inmediato.

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4.2.3. LIMITACIONES DEL DERECHO A LA LIBERTAD DE REUNIN PACFICA DURANTE LA PROTESTA


Circulacin e itinerarios
El artculo 37.3 define como infraccin leve el incumplimiento de las restricciones de circulacin peatonal
o itinerario, cuando provoquen alteraciones menores en el desarrollo de las reuniones, manifestaciones o
actos pblicos.
Si la finalidad es proteger la celebracin de reuniones y manifestaciones, parecera desproporcionado
sancionar las alteraciones, molestias, cortes de ruta, que no afecten al desarrollo pacfico de una reunin.
Es reiterada jurisprudencia del TEDH que "salvo que se produzcan actos de violencia, es importante que las
autoridades muestren un elevado nivel de tolerancia hacia las reuniones pacficas"55.
Si bien las autoridades pueden establecer restricciones al derecho a la libertad de reunin pacfica, deben
tambin tener en cuenta, a la hora de imponer restricciones en el itinerario o en la circulacin, que las
reuniones son usos tan legtimos del espacio pblico, como la actividad comercial o el trfico peatonal o de
vehculos. Por ello, la interrupcin temporal del trfico no es en s misma una razn para imponer
restricciones sobre una reunin, tanto ms cuando las reuniones y manifestaciones tienen un carcter
temporal.
Amnista Internacional alerta de los riesgos que puede suponer esta disposicin para el ejercicio de la
libertad de reunin pacfica, dado que esta infraccin no exige daos ni a bienes ni a terceros. Igualmente
es preciso advertir del carcter indeterminado del tipo infractor descrito, ya que la alusin al concepto
alteracin menor podra dar lugar a abusos. Desde la perspectiva del principio de legalidad, la definicin
de la infraccin es vaga e indefinida, y deja al arbitrio de la autoridad competente en cada caso la
determinacin de qu se entiende alteracin menor del desarrollo de reuniones, manifestaciones o actos
pblicos.
Su impacto puede ser incluso mayor teniendo en cuenta la capacidad de los municipios para realizar
especificaciones o graduaciones en el cuadro de las infracciones y sanciones tipificadas en esta ley
(art.41). Amnista Internacional respeta la organizacin administrativa interna del Estado, pero quiere
mostrar su preocupacin por una habilitacin genrica a las autoridades municipales para que stas puedan
regular una materia que puede afectar al ejercicio de la libertad de reunin pacfica. La organizacin ha
podido conocer denuncias de manifestantes que han sido sancionados de manera desproporcionada por
autoridades municipales, a los que se ha multado por alteracin del trnsito de vehculos cuando estaban
ejerciendo su derecho a la libertad de reunin. En la prctica, la habilitacin genrica prevista en el artculo
41 puede permitir una tipificacin autnoma y ex novo de infracciones que inciden en el ejercicio de los
derechos humanos vulnerando, con ello, el principio de legalidad.
Por ltimo, Amnista Internacional recuerda que es posible que los organizadores y promotores de una
reunin respeten las restricciones de circulacin o de itinerario, pero sin embargo, stas no sean respetadas
por participantes. En estos casos, como en otros, no debe sancionarse a los promotores y organizadores por
los actos de terceros, si han hecho todos los esfuerzos para cumplir con las exigencias establecidas por las
autoridades56.

55
56

Ver por ejemplo TEDH, Kudrevicius and Others vs Lithuania, 2013, Bukta and Others v. Hungary, 2007.
Ver Directrices de la OSCE/OIDDH prr. 112.

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27

Amnista Internacional insta a los grupos parlamentarios a que, durante el procedimiento legislativo:

Eliminen la disposicin por ser innecesaria y vulnerar el principio de legalidad y constituir un


riesgo para el ejercicio del derecho a la reunin pacfica.

4.3. INFRACCIONES QUE AFECTAN AL DERECHO A LA LIBERTAD DE EXPRESIN E


INFORMACIN
El derecho a la libertad de expresin est reconocido en numerosos tratados internacionales firmados por
Espaa, entre otros, en la Declaracin Universal de Derechos Humanos (art. 19) , en el Pacto Internacional
de Derechos Civiles y Polticos (art. 19), y en el Convenio Europeo de Derechos Humanos (art. 10).
El derecho a la libertad de expresin incluye el derecho a buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de
toda ndole, sin limitacin de fronteras. Este derecho incluye la expresin y recepcin de comunicaciones
sobre toda clase de ideas y opiniones que puedan transmitirse a otros.
Corresponde al Estado probar que la restricciones a la libertad de expresin e informacin son legtimas.

El Proyecto incorpora infracciones que pueden sancionar el ejercicio de comportamientos que estn
protegidos por el derecho a la libertad de expresin, influyendo el derecho a la informacin. Algunas de
estas infracciones no protegen fines reconocidos como legtimos por el derecho internacional; al contrario,
protegen a autoridades que, precisamente por su cargo, deben estar ms expuestas a la crtica pblica.
Adems, estas infracciones dudosamente pasan el test de necesidad y proporcionalidad.
Ms all de las infracciones que se exponen a continuacin, Amnista Internacional alerta contra el uso y
abuso de trminos vagos, que pueden ser empleados para limitar las crticas legtimas, que pueden resultar
ofensivas o chocantes, pero que estn protegidas por el derecho a la libertad de expresin en la medida en
que no constituyen una incitacin a la violencia o al odio.

4.3.1. EL USO NO AUTORIZADO DE IMGENES O DATOS PERSONALES O PROFESIONALES DE AUTORIDADES O MIEMBROS DE


LAS FUERZAS Y CUERPOS DE SEGURIDAD
"No debe impedirse a los participantes y terceras partes fotografiar o grabar la labor policial"57
El artculo 36.26 sanciona el uso no autorizado de imgenes o datos personales o profesionales de
autoridades o miembros de las fuerzas y cuerpos de seguridad que puedan poner en peligro la seguridad
personal o familiar, de las instalaciones protegidas o en riesgo el xito de una operacin.
Pese a que se aade a esta disposicin una clusula para salvaguardar el derecho a la informacin aunque
"con respeto del derecho constitucional a la informacin" la redaccin de la disposicin presenta varios
problemas. En primer lugar proteger el xito de una operacin, sin importar la finalidad de dicha
operacin, constituye un concepto jurdicamente indeterminado susceptible de ser aplicado de manera
extensiva, menoscabando otros derechos como el derecho a la informacin. En ese sentido, algunos

57

Ver Directrices de la OSCE/OIDDH prr. 169.

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28

comportamientos amparados por el derecho a la libertad de informacin relativos a la grabacin y difusin


de imgenes de las fuerzas de seguridad podran ser fcilmente considerados como tipos que ponen en
peligro una operacin, tanto ms cuando son las fuerzas de seguridad los sujetos contra los que se dirige la
infraccin, y al mismo tiempo los sujetos que deben identificar la infraccin e iniciar con ello el
procedimiento sancionador.
Esta infraccin, por su ambigedad y precisamente por la coincidencia entre el sujeto pasivo las fuerzas
de seguridad y los agentes que deben identificar la infraccin, puede conducir en su aplicacin a
sancionar la captacin de imgenes por parte de periodistas o de otras personas a travs de cmaras o
telfonos mviles que han permitido difundir informacin sobre uso excesivo de la fuerza y han contribuido
a la rendicin de cuentas por los abusos cometidos por las fuerzas y cuerpos de seguridad58.
Existe el riesgo de que la discrecionalidad que podra otorgar esta disposicin a las fuerzas y cuerpos de
seguridad pueda conducir a sancionar la grabacin y difusin de imgenes, que los tribunales han
considerado como parte del ejercicio a la libertad de expresin59, que incluye el derecho a recibir y difundir
informacin, y no se aplica nicamente a los periodistas, sino que es un derecho que se predica de todas
las personas60. Se desconoce igualmente cmo en el procedimiento sancionador, en el que la administracin
es juez y parte, se va a realizar una ponderacin de derechos en los casos en los que pueda haber un
inters pblico prevalente en favor del derecho a la informacin. Existen asimismo dudas sobre el concepto
de "uso no autorizado", y quin debe autorizar el uso de esas imgenes o datos, en particular cuando estos
han sido recogidos durante el ejercicio pblico de sus funciones.
Por ltimo, Amnista Internacional recuerda, que segn el Comisario de Derechos Humanos del Consejo de
Europa, las autoridades espaolas se comprometieron a no introducir restricciones a la difusin de
imgenes o datos sobre los miembros o fuerzas del orden en el ejercicio de sus funciones en los casos en
los que dichas imgenes o datos pudieran suponer una amenaza para su vida o para la operacin que lleven
a cabo. El Comisario afirm que dicha medida socavara enormemente el derecho a la libertad de
expresin en el pas61. Con el mantenimiento de esta disposicin, no slo se pone en riesgo la libertad de
expresin e informacin, sino que las autoridades incumplen el compromiso adquirido ante el Comisario de
Derechos Humanos del Consejo de Europa.
Amnista Internacional insta a los grupos parlamentarios a que, durante el procedimiento legislativo:

58

Eliminen la infraccin del artculo 36.26, por ser una limitacin innecesaria y constituir un riesgo
para el derecho a la libertad de informacin.

Las grabaciones de periodistas y ciudadanos han jugado un papel fundamental para revelar abusos a los derechos humanos en el

contexto de manifestaciones. Tambin en la frontera de Melilla, donde videos grabados por ONGs estn sirviendo como evidencias en
diversos procedimientos judiciales de la violaciones de los derechos humanos de las personas migrantes en las fronteras.
59

As, por ejemplo, en un sentencia reciente, los tribunales desestimaron una falta de orden pblico y basndose en la STC 72//207 de

16 de abril, que declaraba que "la captacin y difusin de la imagen por un tercero, cede a favor de otros derechos o intereses
constitucionalmente legtimos, lo que ocurrir en los casos en los que exista un inters pblico en la captacin o difusin de la imagen y
este inters pblico se considere constitucionalmente prevalente al inters de la persona en evitar la captacin o difusin de su imagen".
60

"El estatus de una persona como periodista viene determinado por el trabajo que realiza, y no est sujeto a ningn ttulo o forma de

registro". Relator Especial de Naciones Unidas sobre la promocin y proteccin del derecho a la libertad de opinin y expresin,
A/HRC/14/23, prr. 101.
61

Informe por Nils Muiznieks, Comisario para los Derechos Humanos del Consejo de Europa tras su visita a Espaa, del 3 al 7 de junio

de 2013. CommDH(2013)18, prr. 127 y 129.

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29

4.3.2. LAS INJURIAS O FALTAS DE RESPETO O CONSIDERACIN A LAS FUERZAS Y CUERPOS DE SEGURIDAD
El artculo 37.4 castiga como infraccin leve las injurias o faltas de respeto dirigidas contra las Fuerzas de
Seguridad en una concentracin o reunin en el ejercicio de sus funciones.
Esta disposicin podra limitar de manera injustificada el derecho a la libertad de expresin. Aunque la
proteccin del honor y la reputacin de terceros puede ser una finalidad legtima para limitar la libertad de
expresin, el TEDH ha indicado que los lmites de la crtica aceptable son ms amplios para las autoridades
y funcionarios pblicos. Tambin ha considerado que las expresiones vehementes o exageradas estn
protegidas por el derecho a la libertad de expresin62.
Resulta igualmente cuestionable si una sancin de este tipo, expresada en trminos vagos y extensos faltas de respeto-, puede ser necesaria y proporcional en una sociedad democrtica. Existe el riesgo que
el efecto de esta disposicin pueda ser la sancin de cualquier crtica que se considere ofensiva a las
fuerzas y cuerpos de seguridad en el ejercicio de sus funciones. El CGPJ ha considerado innecesaria esta
disposicin en tanto la autoridad de las fuerzas y cuerpos de seguridad ya se encuentra protegida en otras
normas y teniendo en cuenta que el legislador ha decidido despenalizar las amenazas, coacciones, injurias
y vejaciones de manera general.
Amnista Internacional insta a los grupos parlamentarios a que, durante el procedimiento legislativo:

Eliminen la infraccin del artculo 37.4 por ser innecesaria y constituir un riesgo para el ejercicio
de la libertad de expresin.

4.3.3. EL ANUNCIO DE LA POSIBILIDAD DE REGULAR EL USO DEL VELO INTEGRAL


El 3 de septiembre el Ministro del Interior sugera que el Proyecto de Ley de Seguridad Ciudadana podra
ser el marco adecuado para regular el uso del velo integral y afirmaba que, durante el trmite
parlamentario, los grupos podran presentar enmiendas en este sentido63. El Ministro adems aduca que el
burka atentaba contra la dignidad de las mujeres, y que razones de seguridad podran justificar esa
regulacin, en la medida que esta prenda de ropa dificultaba la identificacin de personas que puedan
cometer un ilcito.
A falta de conocer si finalmente los grupos parlamentarios presentarn enmiendas en este sentido, Amnista
Internacional quiere alertar al legislador que las prohibiciones generales del uso de velos que cubren todo el
rostro vulneraran el derecho a la libertad de expresin y de religin de las mujeres que opten por usar estos
velos como expresin de su identidad o sus creencias religiosas, culturales, polticas o personales. Amnista
Internacional insta al legislador a no adoptar este tipo de legislacin, y pide a las autoridades que tomen
diversas medidas para garantizar que todas las mujeres pueden ejercer sus derechos libres de coaccin,
hostigamiento y discriminacin.

62

Ver TEDH, Thoirgerson v. Iceland, 1992. En este caso se ampararon dentro del derecho a la libertad de expresin trminos como

"bestias en uniforme" para referirse a la polica.


63

Fernndez Daz plantea regular la prohibicin del burka en el marco dela tramitacin de la Ley de Seguridad Ciudadana, Europa

Press, 3 de septiembre de 2014. http://www.europapress.es/nacional/noticia-fernandez-diaz-plantea-regular-prohibicion-burka-marcotramitacion-ley-seguridad-ciudadana-20140903134032.html

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30

El derecho internacional reconoce el derecho a la igualdad de todas las personas. La Convencin para la
Eliminacin de la Discriminacin contra la Mujer reconoce que la discriminacin de mujeres y nias es una
grave violacin de derechos humanos. Los Estados tienen la obligacin, en virtud del derecho internacional,
de abstenerse de discriminar a las mujeres y nias, y respetar los derechos humanos de todas las personas
sin discriminacin; deben tambin protegerlas frente a los abusos y discriminacin cometidos por terceras
partes, incluidos agentes privados en el seno de sus familias o comunidades; y deben, igualmente,
garantizar que pueden ejercer esos derechos en la prctica.
En virtud del derecho internacional de los derechos humanos, todas las personas tienen derecho a la
libertad de expresin y la libertad de manifestar su religin o sus creencias; estas libertades se extienden a
la manera en que las personas deciden vestirse. Aunque estos derechos no son absolutos, slo pueden
limitarse por ley, y siempre y cuando estas limitaciones persigan un fin legtimo -la seguridad, la salud, la
moral pblica o los derechos de terceros- y sean necesarias y proporcionales al fin perseguido. Adems,
tales restricciones no podrn imponerse con fines discriminatorios ni aplicarse de manera discriminatoria,
lo que implica que cada restriccin deber ser valorada caso por caso, y debe basarse en hechos
demostrables, no en suposiciones ni especulaciones.

Amnista Internacional se opone a que el Estado o terceros impongan a las mujeres cdigos de vestimenta,
obligndolas, por ejemplo, a usar el pauelo o el velo; pero de la misma manera, tambin se opone a que
los Estados establezcan prohibiciones generales sobre el uso del velo integral64. Las mujeres deben tener
libertad para tomar decisiones sobre sus vidas.
Por ello no cree que una prohibicin de aplicacin general del uso en pblico de velos que cubren todo el
rostro sea necesaria ni proporcionada a ningn objetivo legtimo.Si bien la seguridad puede ser una
finalidad legtima para restringir el derecho a la libertad de expresin y religin o creencias, Amnista
Internacional desconoce los datos y evidencias concretas a las que ha aludido el Ministro del Interior para
argumentar que el velo podra ocultar la identidad de personas que han cometido una infraccin. La
organizacin tambin considera, a falta de evidencias, que es posible salvaguardar la seguridad con
medidas menos lesivas del derecho a la libertad de expresin y a la libertad de religin y creencias,
exigiendo a las personas que se descubran el rostro cuando as se les solicite para efectuar comprobaciones
de identidad necesarias o cuando exista un riesgo demostrable. Sin embargo, en ausencia de toda
vinculacin demostrable entre el uso de velos que cubren todo el rostro y las amenazas para la seguridad
pblica, el derecho internacional de los derechos humanos no admite llamamientos generales a la
seguridad pblica para justificar la restriccin de la libertad de expresin y religin que entraara la
prohibicin completa del uso de este tipo de velos en lugares pblicos.

64

Las normas jurdicas y sociales que regulan los cdigos indumentarios en diversos pases y culturas tienen caractersticas subyacentes

comunes. A menudo tienen repercusiones desproporcionadas sobre las mujeres, cuya indumentaria y apariencia son objeto de una
regulacin especial porque se consideran la encarnacin simblica de los valores religiosos o culturales de la comunidad. Pueden ser una
manifestacin de actitudes discriminatorias subyacentes y reflejar el deseo subyacente de controlar la sexualidad y la autonoma corporal
de las mujeres. Tanto si son impuestas por el Estado como por agentes no estatales, no slo afectan al disfrute por parte de las mujeres de
su libertad de expresin, sino que tambin pueden repercutir sobre el ejercicio de otros derechos, como el derecho al trabajo, la educacin
y la libertad de circulacin. Amnista Internacional ha condenado la imposicin de cdigos de vestimenta por parte del Estado en pases
como Arabia Saud o Pakistn, as como las normas que en Sudn prohben a las mujeres llevar pantalones, o en Uganda llevar minifalda;
tambin se ha opuesto a las prohibiciones del velo integral en pases como Francia o Blgica o la prohibicin del hiyab en Turqua. Todos
estos casos tienen en comn la intervencin del Estado para regular la vestimenta de las mujeres y la limitacin de su derecho a la
libertad de expresin.

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31

Aunque la proteccin de la moralidad pblica es un fin legtimo para imponer restricciones a la libertad de
expresin o la manifestacin de la religin o las creencias, esto no permite que se impongan restricciones al
uso del velo porque una proporcin de la poblacin lo considere inaceptable.
Por ltimo, la regulacin o prohibicin del uso del velo ha sido defendida como una medida para combatir
la discriminacin, defender la dignidad de las mujeres y protegerlas frente a presiones o coacciones de
terceros. Amnista Internacional reafirma y comparte que es obligacin del Estado proteger a las mujeres y
garantizar que stas pueden disfrutar de los derechos humanos. Las autoridades deben tomar medidas para
proteger a las mujeres a fin de que no sean presionadas u obligadas a usar este tipo de velos en contra de
su voluntad.
Sin embargo, Amnista Internacional considera que las prohibiciones generales del uso del velo integral no
son la va para proteger a las mujeres. Al contrario, una prohibicin general puede ser no slo ineficaz sino
contraproducente y aislar an ms a las mujeres que sufran violencia, al privarles del acceso al espacio
pblico. Puede asimismo impactar sobre el ejercicio de otros derechos como el trabajo, la educacin o la
libertad de circulacin. Las autoridades deben proteger a las mujeres ante la violencia, amenazas y
coacciones de terceros, pero deben hacerlo no a travs de prohibiciones generalizadas e indiscriminadas,
sino a travs de instrumentos como el Cdigo Penal y la Ley Integral contra la Violencia de Gnero65.

65

Las mujeres que viven en comunidades musulmanas pueden sufrir mltiples formas de discriminacin tanto dentro como fuera de sus

comunidades, como mujeres, como musulmanas y como miembros de minoras tnicas. En la medida en que las normas sociales o
religiosas que prescriben los cdigos indumentarios pueden ser un reflejo de la discriminacin de las mujeres, el Estado tiene la obligacin
positiva de adoptar medidas para prevenir esa discriminacin. Pero tales medidas deben centrarse en abordar la propia discriminacin y
sus causas subyacentes. Pretender que se aborda la discriminacin en una comunidad imponiendo una medida que es a su vez
discriminatoria agrava la discriminacin. Al contrario, las autoridades deben examinar de qu modo las mltiples formas de discriminacin
por parte del Estado y de agentes no estatales desempoderan a las mujeres, y deben tomar medidas efectivas para abordarlas. Esto exige
la elaboracin de una serie de medidas de poltica social y pblica en consulta con las mujeres y las comunidades afectadas. Amnista
Internacional document en 2012 la discriminacin de las mujeres musulmanas en Europa. Analiz las prohibiciones del velo integral en
diversos pases, incluyendo en el Estado Espaol, en Catalua, donde diversos municipios haban aprobado ordenanzas prohibiendo el uso
de esta prenda en edificios municipales. El Tribunal Supremo anulara, posteriormente, la prohibicin en el municipio de Lleida, al
estimar que tal prohibicin afectaba a un derecho fundamental y no podra ser objeto de regulacin a travs de ordenanza municipal. En
los casos analizados e investigados por AI en Catalua, las autoridades haban optado por una prohibicin del velo integral asumiendo el
argumento de que las mujeres musulmanas estaban discriminadas, pero no se haban acercado a las mujeres musulmanas, ni tenan datos
sobre cuntas mujeres musulmanas en su municipio usaban el velo integral. No conocan la situacin de las mujeres musulmanas, ni
haban contado con su participacin ni opinin. Ver Amnista Internacional, Eleccin y prejuicio: la discriminacin de las personas
musulmanas en Europa, (EUR 01/001/2012), 2012.

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Amnista Internacional insta a los grupos parlamentarios a que, durante el procedimiento legislativo:

Se abstengan de establecer prohibiciones generales del uso del velo integral en el espacio pblico
que limiten la libertad de expresin y de religin o creencias de las mujeres musulmanas.

Adems, las autoridades deben:

Adoptar medidas para proteger a las mujeres de la discriminacin, el acoso y la violencia por parte
de terceros:
o

recurriendo a instrumentos como el Cdigo Penal y la Ley Integral contra la violencia de


gnero, y asegurando la proteccin y asistencia de las vctimas, as como su acceso a un
recurso efectivo.

adoptando medidas, en consulta con las propias mujeres, para abordar tanto la
discriminacin de gnero como los prejuicios que alimentan la discriminacin por motivos
de gnero, religin o etnia.

4.4. LA SANCIN A LAS PERSONAS QUE EJERCEN LA PROSTITUCIN Y EL RIESGO DE


PENALIZAR A LAS VCTIMAS DE TRATA
El artculo 36.11 castiga la solicitud o aceptacin por el demandante de servicios sexuales retribuidos en
zonas de trnsito pblico en las proximidades de lugares destinados a su uso por menores o cuando las
conductas puedan generar un riesgo para la seguridad vial. Tambin dispone que los agentes de la
autoridad requerirn a las personas que ofrezcan estos servicios para que se abstengan de realizarlos en
dichos lugares, informndoles de que la persistencia podra constituir una infraccin de desobediencia o
resistencia a la autoridad (art. 36.6).
Amnista Internacional, como entidad miembro de la Red Espaola de Lucha contra la Trata (RECTP),
expres su preocupacin ante la redaccin del Anteproyecto inicial, que sancionaba tambin el ofrecimiento
o negociacin de servicios sexuales66. La RECTP solicit que se eliminara la sancin a las personas que
ofrecieran o negociaran la realizacin de servicios sexuales. En el Proyecto de Ley actual, desaparece
aparentemente la sancin del ofrecimiento. Sin embargo el prelegislador ha optado por sancionar la
persistencia en la realizacin de servicios sexuales. Esta infraccin sigue presentando varios motivos de
preocupacin.

66

La Red Espaola de Lucha contra la Trata alert entonces a las autoridades de que las sanciones a personas que ejercen la

prostitucin, en muchos casos en situacin de riesgo, podra aumentar su vulnerabilidad. Tambin subray que la excepcin recogida en el
Anteproyecto de no sancionar a las vctimas de trata era limitado e insuficiente, pues exclua a aquellas vctimas que no se encontrasen
bajo el supuesto del artculo 59 de la Ley Orgnica de Derechos y Libertades de los extranjeros y su integracin social, que se refiere a las
vctimas de trata que se encuentren en situacin administrativa irregular, para las que contempla la posibilidad de beneficiarse de un
perodo de 30 das en el que poder restablecerse y reflexionar para decidir si colaboran o no con las autoridades. Pero esto no es aplicable
a las vctimas de trata que se encuentren en situacin regular, ni a las vctimas que sean espaolas.

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En primer lugar, la definicin de la misma difcilmente satisface el principio de legalidad y seguridad


jurdica, al adolecer de ambigedad y al basarse en conceptos jurdicos indeterminados. Se sanciona la
persistencia en ofertar servicios sexuales retribuidos tras el requerimiento de las autoridades, siendo este
un concepto jurdico indeterminado, del que no se concreta ni define la temporalidad, ni el nmero de
veces o la actuacin de la persona requerida.
En segundo lugar, esta infraccin puede suponer un incumplimiento de las obligaciones y recomendaciones
internacionales, que establecen la no penalizacin ni persecucin de las vctimas de trata por las
infracciones cometidas durante el proceso de la trata. La nueva frmula termina sancionando igualmente,
esta vez de forma secundaria, a las personas que ejercen la prostitucin en la calle, y con ello se corre el
riesgo de penalizar a las vctimas de trata.
En el caso de las vctimas de trata, las personas estn sometidas a situaciones de coaccin, violencia y
hostigamiento por sus tratantes, y por tanto, son obligadas a realizar servicios sexuales contra su voluntad
en las condiciones y lugares que les imponen stos. Adems, la organizacin pide al legislador que
considere el efecto que dicha infraccin y sancin puede tener sobre la invisibilidad, vulnerabilidad,
desproteccin y abusos que sufren las vctimas de la trata y las personas que se encuentran ejerciendo la
prostitucin en la calle67.
Esa infraccin puede tener graves consecuencias sobre las vctimas de trata. Sancionar a vctimas de trata
por infracciones relacionadas con el proceso de trata puede limitar o impedir que las vctimas acudan a las
autoridades para buscar asistencia y proteccin, y por tanto dificultar el acceso a la justicia. Las sanciones
a las vctimas se aadiran a la deuda que se ven obligadas a saldar con sus explotadores y podran
aumentar el miedo, el recelo y la desconfianza de las vctimas frente a las autoridades. Como resultado,
puede obstaculizarse el proceso de identificacin. Una de las principales obligaciones internacionales,
tanto del Protocolo de Palermo, el Convenio de Varsovia o la Directiva Europea 2011/36, es la prevencin y
la identificacin de las posibles vctimas. Adems, tanto en el Convenio de Varsovia como en la Directiva
Europea, se insta a los Estados a trabajar para desincentivar la demanda de servicios ofrecidos por personas
en situacin de explotacin, pero nunca a penalizar a las posibles vctimas, ni de forma directa ni
indirecta68.
El proceso para la identificacin formal de una persona como vctima de trata es un proceso complejo, que
requiere una valoracin individualizada por parte de autoridades especializadas. En ese sentido puede
haber personas que se encuentren en el ejercicio de la prostitucin y que persistiendo en el ejercicio de la
misma en los lugares sealados, sean sancionadas de acuerdo con el mencionado artculo 36.11, sin que
se haya llevado a cabo el proceso de identificacin formal.
La imposicin de sanciones a personas que se encuentran ya de por s en una situacin de riesgo puede
aumentar su vulnerabilidad, y puede obligarlas a continuar ejerciendo la prostitucin en lugares ms
inaccesibles y aislados, expuestas a mayores peligros y con menos posibilidades de defenderse frente a
posibles abusos. Adems, este aislamiento puede facilitar el control de estas personas por parte de sus
explotadores, dificultando sus posibilidades de entrar en contacto con las instituciones, organismos o
entidades que pudieran detectarlas o identificarlas como vctimas.

67

De acuerdo con la legislacin espaola, el ejercicio de la prostitucin no es ilegal. El Cdigo Penal s sanciona la trata.

68

El Convenio del Consejo de Europa establece en su artculo 26 de que los Estados prevean la no sancin de las vctimas de trata por

tomar parte en actividades ilcitas, cuando hayan sido obligadas a ello.

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Amnista Internacional insta a los grupos parlamentarios a que, durante el procedimiento legislativo:

Eliminar la clusula del artculo 36.11 que establece que los agentes de la autoridad requerirn a
las personas que ofrezcan estos servicios para que se abstengan de hacerlo en dichos lugares,
informndoles de que la persistencia podra constituir una infraccin del prrafo 6 de este
artculo, o en su caso, establecer garantas efectivas de que esta disposicin no afectar a las
vctimas de la trata.

Adems, las autoridades deben:

Elaborar una Ley Integral contra la trata para proteger y asistir a las vctimas.

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5. CONCLUSIONES
Este documento ha resumido las principales preocupaciones y recomendaciones de Amnista Internacional
al Proyecto de Ley Orgnica de Seguridad Ciudadana. Entre ellas, la orientacin general de la reforma y su
justificacin, la falta de garantas que entraa la despenalizacin de las faltas, y fundamentalmente, la
tipificacin innecesaria de infracciones que pueden afectar al derecho a la libertad de expresin y reunin
pacfica.
La organizacin considera que, si bien una reforma de la LOSC de 1992 es necesaria, lo es por diferentes
razones a las expresadas por el Gobierno. La seguridad ciudadana no puede estar sino vinculada al ejercicio
y disfrute de los derechos humanos. No es posible cuando se tipifican comportamientos que pueden poner
en riesgo derechos humanos como el derecho a la libertad de expresin, incluyendo la libertad de
informacin, o el derecho de reunin pacfica. No es posible tampoco sin transparencia, garantas y
mecanismos de rendicin de cuentas que controlen la actividad policial. Sin embargo, en el Proyecto de
Ley, estos elementos estn prcticamente ausentes.
El Proyecto de Ley, a pesar de contener algunos elementos positivos respecto a la no discriminacin en el
uso de perfiles raciales, supone, principalmente, una ampliacin de la potestad sancionadora de la
administracin. No corrige, en trminos generales, la discrecionalidad y ambigedad de los poderes
otorgados a las fuerzas de seguridad.
Las facultades otorgadas a las fuerzas y cuerpos de seguridad suponen poderes amplios en materia de
prevencin e indagacin, que, en ausencia de mecanismos de control, pueden afectar de manera
injustificada y desproporcionada al disfrute de derechos humanos como el derecho a la intimidad, a la
libertad de expresin y reunin pacfica, o a la libertad deambulatoria. Igualmente la ambigedad que
persiste en el texto actual y que se deriva igualmente de la redaccin de la Ley de 1992 deja una gran
discrecionalidad a las fuerzas de seguridad en la interpretacin de infracciones.
Sin garantas y sin mecanismos de control y rendicin de cuentas adecuados,se amplan las posibilidades
de comportamientos arbitrarios y abusivos. La impunidad policial que durante aos ha denunciado la
organizacin puede salir reforzada ante la prevalencia de la posicin de la administracin, que es juez y
parte, frente a los ciudadanos. Los principios formulados en la ley, como el de injerencia mnima o no
discriminacin, no cuentan con mecanismos de fiscalizacin.
En la prctica, sin garantas ni transparencia, estos principios pueden quedar en papel mojado. Y con ellos,
se corre el riesgo de que la seguridad ciudadana, que debera ser una garanta del respeto de los derechos
humanos, se convierta en su principal amenaza. Est en manos del legislador revertir este proceso.

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6. TABLA CON RECOMENDACIONES


PODERES DE LAS FUERZAS Y CUERPOS DE SEGURIDAD
MBITO
CONTROLES DE IDENTIDAD (art. 16)

RECOMENDACIONES

Definir y prohibir clara y expresamente el perfil racial en el artculo 16, recogiendo la definicin de
la ECRI -"el empleo por parte de la polica, sin justificacin objetiva y razonable, de la raza, color,
lengua, religin, nacionalidad u origen tnico o nacional en las actividades de control, vigilancia o
investigacin"-.

Incorporar el estndar de "sospecha razonable", entendiendo como tal "la sospecha basada en
hechos y datos objetivos", y recoger expresamente que "la decisin de practicar una identificacin
por parte de las fuerzas de seguridad responder al comportamiento individual de la persona o a la
informacin o circunstancias objetivas que asocien a la persona con una actividad
sospechosamente ilcita".

Introducir formularios de identificacin o parada y establecer la obligacin de proporcionar una


copia del formulario a la persona identificada.

Modificar la redaccin del artculo 17.1 con el fin de reservar las restricciones del trnsito para
alteraciones efectivas de la seguridad ciudadana, y para delitos que causen grave alarma social.

Reforzar el papel del Ministerio Fiscal en la supervisin de los controles, comprobaciones y


registros en las vas pblicas (art. 17.2 y 18).

Modificar el artculo 20 garantizando que los registros corporales quedan reservados para delitos
de entidad.

Delimitar con mayor claridad el artculo 20, aadiendo el trmino objetivos a la frase "indicios
razonables", y eliminar o, en su caso, restringir el tipo, la clusula "u otros objetos relevantes para
el ejercicio de las funciones de indagacin y prevencin".

PODERES DE IDENTIFICACIN

RESTRICCIONES DEL TRNSITO


(art. 17 y 18)

REGISTROS CORPORALES (art. 20)

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MANTENIMIENTO DE LA SEGURIDAD EN REUNIONES Y MANIFESTACIONES


(art.23)

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En el apartado 1: La actuacin de las fuerzas de seguridad se guiar en todo momento por un


enfoque de derechos humanos que priorizar el ejercicio del derecho de reunin frente al control y
la seguridad

En el apartado 2: Los actos violentos aislados no sern en s mismo una causa para disolver una
manifestacin. Las fuerzas de seguridad diferenciarn manifestantes pacficos de aquellas
personas que acten de manera violenta.

En el apartado 3: Las unidades actuantes de las fuerzas y cuerpos de seguridad darn un tiempo
suficiente a las personas participantes para que puedan responder a sus peticiones o
instrucciones.

Incorpora obligaciones de transparencia, especficamente la obligacin expresa de "recoger y


publicar datos y rendir cuentas sobre el nmero de controles de identidad, controles en vas
pblicas, y registros corporales realizados, el lugar donde se han practicado, su motivacin y su
posible sesgo discriminatorio.

Establecer mecanismos y garantas efectivas de supervisin de los poderes de las Fuerzas de


Seguridad para realizar controles de identidad (art.16), controles, comprobaciones y registros en
las vas pblicas (art. 17.2 y 18), registros corporales externos (art. 20):

MECANISMOS DE RENDICIN DE CUENTAS

introduciendo formularios de parada para los controles de identidad y registros


corporales en la va pblica, que recojan razones que los motivaron, as como la
nacionalidad o la etnicidad real o percibida de las personas identificadas, o en su caso,
extiendan el volante informativo del artculo 16 a las identificaciones y registros
realizados en la va pblica.

reforzando el papel del Ministerio Fiscal.

estableciendo un mecanismo independiente de supervisin de la actividad policial, con


capacidad para atender quejas individuales, investigar de oficio, y analizar y evaluar
legislacin, reglamentos y procedimientos operativos de las actuaciones policiales.

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INFRACCIONES

Eliminar la disposicin del apartado 3 del artculo 30, que atribuye la responsabilidad como
organizadores o promotores a quienes pueda determinarse que son directores por las
publicaciones, declaraciones, manifestaciones orales o escritas, lemas, banderas u otros signos o
hechos.

Modificar el artculo 37.1 y aadir una disposicin que establezca "se exceptuarn de esta
infraccin las manifestaciones espontneas que vengan desencadenadas por acontecimientos
imprevistos y que constituyen respuestas inmediatas a stos, en los que no ha sido posible cumplir
con las formalidades de la notificacin previa".

SUJETOS RESPONSABLES (art. 30)

INFRACCIONES QUE AFECTAN AL


DERECHO A LA LIBERTAD DE REUNIN
PACFICA

INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO


DE LA NOTIFICACIN

Infraestructuras e instalaciones

LIMITACIN DEL LUGAR DE REUNIONES

Eliminar la infraccin del artculo 36.2 .


En el caso de mantenerla, al menos
especificar el tipo y el bien jurdico que se
quiere proteger, salvaguardando la
posibilidad de que se produzcan
reuniones y manifestaciones pacficas
espontneas frente al Congreso, Senado y
Asambleas Legislativas de las
Comunidades Autnomas, siempre que no
haya sido posible la notificacin y la
reunin o manifestacin constituya una
respuesta a un acontecimiento inmediato.

Eliminar la infraccin del artculo 37.3


por ser una restriccin innecesaria,
vulnerar el principio de legalidad, y
constituir un riesgo para el ejercicio del
derecho a la reunin pacfica.

Congreso y Senado

LIMITACIONES DURANTE LA PROTESTA

Circulacin e itinerarios (art.37.3)

Eliminar o resolver la inseguridad jurdica


de los artculos 35.3 y 36.9 resultante del
uso del trmino " inmediaciones" y la
amplitud con la que puede interpretarse
esta infraccin.
Eliminar la sancin del artculo 36.9, que
no exige daos a bienes ni a personas.

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INFRACCIONES QUE AFECTAN AL


DERECHO A LA LIBERTAD DE
EXPRESIN E INFORMACIN

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USO NO AUTORIZADO DE IMGENES


(art. 36.26)

Eliminar la infraccin del artculo 36.26 por ser una limitacin innecesaria y constituir un riesgo
para el derecho a la libertad de informacin.

INJURIAS O FALTAS DE RESPETO

Eliminar la infraccin del artculo 37.4 por ser innecesaria y constituir un riesgo para la libertad de
expresin.

Abstenerse de establecer prohibiciones generales del uso del velo integral en el espacio pblico
que limiten la libertad de expresin y de religin o creencias de las mujeres musulmanas.

Eliminar la clusula del artculo 36.11 que establece los agentes de la autoridad requerirn a las
personas que ofrezcan estos servicios para que se abstengan de hacerlo en dichos lugares,
informndoles de que la persistencia podra constituir una infraccin del prrafo 6 de este
artculo, o, en su caso, establecer garantas efectivas de que esta disposicin no afectar a las
vctimas de la trata.

(art. 37.4)
VELO INTEGRAL

LA POSIBLE SANCIN DE LAS VCTIMAS DE TRATA

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