Antaq 2014 Agencias Reguladoras Apostila 01 A 12

ANTAQ
Prof. Jefferson M. G. Mendes

jefferson.mgmendes@gmail.com
1 As agencias reguladoras e o principio da legalidade. 2
rgos reguladores no Brasil: histrico e caracterstica das
autarquias. 3 Abordagens: teoria econmica da regulao,
teoria da captura, teoria do agente principal. 4 Formas de
regulao: regulao de preo; regulao de entrada;
regulao de qualidade. 5 Regulao setorial: regulao do
setor de transportes aquavirios no Brasil. 6 Boas praticas
regulatrias: analise do impacto regulatrio
1
INTRODUO
Agncias reguladoras atuam sobre setores vitais da

economia, assumindo diferentes estatutos jurdicos, desde
sua subordinao administrao pblica direta at sua
existncia como rgo independente (Noll, 1984). Do ponto
de vista terico, agncias so institudas para combater
falhas de mercado, tais como assegurar a competitividade
de setores da economia, diminuir custos de transao
inerentes proviso de bens pblicos, reduzir assimetrias
de informao entre agentes econmicos, combater
externalidades
negativas
advindas
das
interaes
econmicas, universalizar servios e promover interesses
dos consumidores (Przeworski, 1998).
No exerccio de suas atribuies, as agncias exercem
funes tpicas do poder Executivo, tais como a concesso e
fiscalizao de atividades e direitos econmicos, do poder
Legislativo, como edio de normas, regras e procedimentos
com fora legal sob o setor de sua atuao e do poder
Judicirio, ao julgar, impor penalidades, interpretar contratos
e obrigaes entre agentes econmicos (Wald e Moraes,
1999). Assim, as agncias produzem regras e normas que
imputam custos s unidades reguladas, atraindo,
complementando ou contrariando interesses privados e
pblicos. Isso ocasiona uma inevitvel interao entre
reguladores e regulados, com recorrentes possibilidades de
captura do rgo regulador por parte de agentes
econmicos para subverter os princpios do mercado a favor
1
de interesses especficos .
No existe, portanto, regulao neutra, nem regulao
inocente. Muitos regulados buscaro normas regulatrias
para proteg-los da competio, diminuir seus custos de
transao, criar barreiras de entradas em seu setor de
atuao, proteg-los de demandas do pblico, etc. Nem toda
regulao, portanto, a favor do interesse pblico ou da
promoo do mercado competitivo.
O aparato regulatrio, criado para sanar imperfeies do
mercado, pode tornar-se, ele mesmo, uma espcie de
mercado onde regulao comprada e vendida. O
mercado regulatrio pode se constituir, assim, em um
selvagem campo de lutas de interesses e tanto pode estar
voltado para o pblico quanto para a preservao de
privilgios. Da a pertinncias das recorrentes discusses
sobre independncia, controle e accontability das agncias
reguladoras.
A criao das agncias reguladoras no Brasil como rgos
independentes e no como departamentos subordinados
administrao direta inseriu-se em um contexto mais amplo
Agncias Reguladoras
de reforma do Estado implementada durante os dois

mandatos do presidente Fernando Henrique Cardoso (19952002). Apresentadas como uma inovao institucional para
regular os servios pblicos de energia e telecomunicaes
liberalizados ou privatizados de forma independente das
influncias poltico-partidria dos governos, as agncias
reguladoras passaram a ser criticadas por especialistas e
agentes econmicos justamente por no atuarem sob um
adequado marco regulatrio, impossibilitando-as de se
constituir em verdadeiros rgos de Estado.
No entanto, o modelo de regulao por agncias
independentes se difundiu no Brasil. A partir do modelo
jurdico-institucional das trs primeiras agncias criadas em
meados dos anos 1990, a Agncia Nacional de Energia
Eltrica (Aneel), a Agncia Nacional de Telecomunicaes
(Anatel) e a Agncia Nacional do Petrleo (ANP), outras
sete agncias federais e vinte e trs agncias estaduais
2
foram implementadas .
Uma questo em debate sobre regulao no Brasil diz
respeito ao prprio carter inovador das agncias, ou seja,
at que ponto elas constituem um novo formato institucional
e gerencial de atuao regulatria do Estado na economia e
at que ponto so realmente dotadas de independncia e
dos mecanismos de controle adequados ao exerccio da
regulao em seus respectivos setores.
2
INDEFINIES SOBRE O MODELO EMERGENTE
A reforma do Estado elaborada durante o primeiro governo

Fernando Henrique Cardoso (1995-1998) foi orientada por
diretrizes amplamente difundidas no contexto internacional
de retirada do poder pblico da produo direta de bens e
servios, criao de marcos regulatrios para os setores
privatizados ou liberalizados e implementao de reformas
gerenciais na administrao pblica para combater a
estagnao econmica e a crise fiscal identificadas em
diversos pases.
A proposta apresentada pelo governo sustentava-se em pelo
menos quatro subdimenses especficas: reformas nas
esferas
fiscal,
previdenciria
e
administrativa
e
implementao de um programa de privatizao dos
servios pblicos (reforma patrimonial).
A elaborao e implementao das novas agncias
reguladoras vinculou-se particularmente s duas ltimas
dimenses (administrativa e privatizao) e tiveram suas
diretrizes expressas no Plano Diretor da Reforma do
Aparelho do Estado (PDRAE). Publicado em novembro de
1995, o PDRAE diagnosticou como problemas do Estado
brasileiro a crise fiscal, decorrente da crescente perda de
crdito estatal, o esgotamento da estratgia estatizante de
interveno do Estado, e a forma de administrao estatal,
caracterizada pela administrao poltico-burocrtico.
Para combater esses problemas o governo declarou a
necessidade de redefinir o papel do Estado na economia e
estabelecer um novo padro de relao Estado Sociedade
no Brasil, apresentando duas propostas inter-relacionadas: a
2
A atividade regulatria como captura do Estado por

agentes econmicos para implementar polticas em
benefcio prprio, particularmente medidas de subveno,
barreiras de entrada ao mercado, subsdios e fixao de
preos foi concebida e desenvolvido por George J. Stigler
em uma corrente econmica que ficou conhecida como
Escola de Chicago. Sobre o tema ver Stigler, 1975, 1988 e
1995.
Atualizao: 27/08/2014
Existem, tambm, quatro agncias reguladoras municipais

associadas Associao Brasileira de Agncias
Reguladoras (ABAR): Agncia Municipal de Regulao dos
Servios de Saneamento de Cachoeiro de Itapemirim
(AGERSA), Agncia Municipal de Regulao dos Servios
Pblicos Delegados de Campo Grande (ARCG), Agncia
Municipal de Regulao dos Servios de gua e Esgotos de
Joinville (AMAE) e Agncia Reguladora de Servios de
Saneamento Bsico do Municpio do Natal (ARSBAN).
Decidir s pensar. Ter atitude realizar.
ANTAQ
privatizao de empresas pblicas e a alterao nos
padres de gesto da administrao pblica e de regulao
das atividades econmicas, a serem viabilizadas atravs da
criao de agncias autnomas e organizaes sociais
(Breser Pereira, 1998 e Costa, 2002).
De acordo com o ministro Bresser Pereira, o novo modelo
de administrao pblica deveria se assentar nos seguintes
princpios:
Descentralizao do ponto de vista poltico, transferindo

recursos e atribuies para os nveis polticos regionais
e locais;
Descentralizao administrativa, atravs da delegao

de autoridade para os administradores pblicos
transformados
em
gerentes
crescentemente
autnomos;
Organizaes com poucos nveis hierrquicos ao invs

de piramidal;
Pressupostos da
desconfiana total;
Controle por resultados, a posteriori, ao invs do

controle rgido, passo a passo, dos processos
administrativos; e
Administrao pblica voltada para o atendimento do

3
cidado, ao invs de auto-referida (Bresser Pereira,
1996).
confiana
limitada
no
da
O principal objetivo declarado pelo governo era alterar o

modelo burocrtico de administrao pblica implantado no
Brasil durante a Era Vargas para um modelo de
administrao gerencial, fortalecendo os rgos da
4
administrao indireta (autarquias e fundaes) . De fato, a
primeira reforma do Estado brasileiro, implementada pelo
governo Vargas, a partir de 1936, caracterizou-se pelo
fortalecimento da administrao diretamente vinculada
Presidncia da Repblica, atravs da criao do
Departamento de Administrao do Servio Pblico
(DASP, criado em 1938).
Agncias Reguladoras
5
procedimentos e insulada . Esse modelo burocrtico era

complementado por uma interveno do Estado na
economia exercida por rgos reguladores, institutos e
agncias de proteo a determinados produtos e indstrias
(corporativismo) e empresas estatais e autarquias (Nunes,
2003).
Observa-se, portanto, que no foi a primeira vez que se
recorreu ao discurso e estratgia do insulamento
burocrtico para instituir ilhas de excelncia tcnica
protegidas da poltica partidria na administrao pblica
brasileira com o objetivo de operar setores da economia.
Institucionalmente, a reforma do Estado no governo FHC
deveria ser responsabilidade direta de trs rgos: a
Cmara da Reforma do Estado da Presidncia da Repblica
(CREPR), o Conselho de Reforma do Estado (CRE) e o
Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado
(MARE).
O MARE deveria recomendar polticas e diretrizes para a
reforma do Estado (Medida Provisria n 1.450). A Cmara
de Reforma do Estado da Presidncia da Repblica deveria
ser responsvel pela dimenso poltica-estratgica da
reforma, aprovando, acompanhando e avaliando projetos, e
deveria assessorar o presidente da Repblica na formulao
de diretrizes governamentais. O Conselho de Reforma do
Estado (CRE) no fazia parte do governo, mas foi
constitudo idealmente como rgo de Estado e deveria ter
funes consultiva, analtica e de articulao, perante a
sociedade civil, dos programas propostos. Seus
conselheiros no estavam vinculados administrao
6
pblica .
No entanto, a despeito de toda teorizao e diretrizes sobre
a reforma do Estado, no existiram, at maio de 1996,
definies claras sobre o formato institucional e
organizacional das agncias idealizadas para fiscalizar e
regular os servios pblicos que seriam privatizados (Nunes
et alli, 2007). Somente no dia 31 de maio daquele ano, o
Conselho de Reforma do Estado recomendou os seguintes
princpios para a construo do marco legal dos novos entes
reguladores:
Naquela ocasio, o objetivo era instituir um Estado

interventor, fortemente centralizado e formado por uma
burocracia profissional, regida pelo universalismo de
5
As diretrizes da reforma encontram-se expostas nos

diversos textos de Luiz Carlos Bresser Pereira, ministro do
MARE desde o incio do governo em 1995 at sua
desincompatibilizao do cargo em 1998.
4
No Brasil, os rgos da administrao direta configuram-se

como departamentos integrados estrutura administrativa
do poder executivo, seja no nvel federal, estadual ou
municipal,
sendo
hierarquicamente
subordinados,
respectivamente, aos ministrios da Presidncia da
Repblica ou s secretarias dos governos estaduais e
municipais. Os rgos independentes, ao contrrio,
pertencem administrao indireta, o que significa dizer que
se constituem como pessoas jurdicas criadas por lei e,
embora sejam vinculadas a rgos do poder executivo,
gozam de uma autonomia prevista na lei de sua criao. Se
forem pessoas jurdicas de direito pblico assumem a forma
de autarquias e fundaes. Se forem pessoas jurdicas de
direito privado podem ser sociedades de economia mista e
empresas estatais. Nesse sentido, a proposta de criao de
agncias significou a tentativa de fortaler os rgos da
administrao indireta.
O universalismo de procedimentos associado noo

de cidadania plena e igualdade perante a lei (Nunes, 2003 :
35). J o insulamento burocrtico definido como o
processo de proteo do ncleo tcnico do Estado contra a
interferncia oriunda do pblico e de putras organizaes
intermedirias. Ao ncleo tcnico atraibuda a realizao
de objetivos especficos. O insulamento burocrtico significa
a reduo do escopo da arena em que interesses e
demandas populares podem desempenhar um papel. Esta
reduao da areana efetivada pela retirada de
organizaes curiciais do conunto da burocracia tradicional e
do esapo poltico governo pelo Congresso e pelos partidos
polticos, resguardando estas organizaes contra
tradicionais demandas burocrticas ou redistributivas.
(Nunes, 2003 : 34).
6
O Conselho de Reforma do Estado era formado pelos

seguintes integrantes: Malson Ferreira da Nbrega
(Presidente), Antnio Ermrio de Moraes, Antnio dos
Santos Maciel Neto, Bolvar Lamounier, Celina Vargas do
Amaral Peixoto, Gerald Dinu Reiss, Hlio Mattar, Joo
Geraldo Piquet Carneiro, Joaquim Falco, Jorge Wilheim,
Luiz Carlos Mandelli, Srgio Henrique Hudson de
Abranches, e o Ministro do MARE, Luiz Carlos Bresser
Pereira.
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Autonomia e independncia decisria;
Ampla publicidade de normas, procedimentos e aes;
Celeridade processual e simplificao das relaes

entre consumidores e investidores;
Participao de todas as partes interessadas no

processo de elaborao de normas regulamentares, em
audincias pblicas; e
Limitao da interveno estatal na prestao de

servios pblicos, aos nveis indispensveis sua
7
execuo .
Agncias Reguladoras
emenda constitucional (PEC), com o objetivo de alterar

dispositivos constitucionais que impossibilitavam a
continuidade do processo de privatizao, dentre as quais a
PEC 06/95, referente flexibilizao do monoplio do
petrleo e a PEC 03/95, referente flexibilizao do
monoplio das telecomunicaes (quadro 01).
Segundo as recomendaes do CRE, os entes reguladores

deveriam promover a competitividade dos seus respectivos
mercados, alm de garantir o direito de consumidores e
usurios dos servios pblicos, estimular o investimento
privado, buscar qualidade e segurana dos servios a
menores custos possveis para os usurios, assegurar a
remunerao adequada dos investimentos realizados nas
empresas prestadoras de servio, dirimir conflitos entre
consumidores e empresas prestadoras de servio e prevenir
abusos de poder econmico por agentes prestadores de
servios pblicos.
Para garantir a autonomia financeira dos novos rgos
reguladores recomendava-se sua organizao sob a forma
de autarquia. A sua autonomia decisria deveria ser obtida
atravs da nomeao dos dirigentes aps aprovao pelo
Senado Federal, instituio de um processo decisrio
colegiado, dedicao exclusiva dos dirigentes, uso do
critrio de mrito e competncia profissional, vedada a
representao corporativa para recrutamento dos dirigentes,
perda de mandato somente em virtude de deciso do
Senado Federal (por provocao do presidente da
Repblica) e perda automtica de mandato de membro do
colegiado por no comparecimento a reunies.
O CRE recomendou, ainda, a realizao de audincias
pblicas com a participao de usurios, consumidores e
investidores na elaborao de normas ou solues de
controvrsias relativas prestao de servios e vedao de
decises tomadas com base exclusiva em informaes
trazidas por interessados, devendo o ente regulador buscar
fontes independentes como consultorias tcnicas do Brasil e
do exterior.
Observa-se, contudo, que esses princpios foram posteriores
ao processo de privatizao e flexibilizao dos servios
pblicos dos setores de energia e telecomunicaes que
ocorreu em 1995 e a partir dos quais as trs primeiras
agncias reguladoras foram criadas: a Agncia Nacional de
Energia Eltrica (Aneel), a Agncia Nacional de
Telecomunicaes (Anatel) e a Agncia Nacional do
Petrleo (ANP). Em 13 de fevereiro daquele ano foi
aprovada a Lei n 8.987/1995 (Lei de Concesses), de
autoria do ento senador Fernando Henrique Cardoso. Esta
lei regulou, de forma geral, as concesses e permisses de
servios pblicos previsto no artigo 175 da Constituio
8
Federal de 1988 .
Em 16 de fevereiro de 1995, a Presidncia da Repblica
encaminhou ao Congresso Nacional vrias propostas de
Conselho de Reforma do Estado (1997).
O art. 175, da Constituio Federal, determina que:

Incumbe ao Poder Pblico, na forma da lei, diretamente ou
sob regime de concesso ou permisso, sempre atravs de
licitao, a prestao de servios pblicos.
A elaborao da Aneel, da Anatel e ANP ocorreu,

basicamente, no mbito dos ministrios setoriais
diretamente envolvidos, o Ministrio de Minas e Energia e o
Ministrio das Comunicaes, e a Casa Civil e no no
MARE e no CRE. Assim, no apenas o processo de
liberalizao e privatizao dos setores de energia e
telecomunicaes antecedeu a concepo de um modelo de
regulao por agncias independentes, como os rgos que
teoricamente foram concebidos refletir e direcionar a criao
do novo marco regulatrio pouco ou nada interferiram no
processo de criao das primeiras agncias criadas,
evidenciando a existncia de um descompasso e uma
compartimentalizao entre a reflexo e a prtica sobre a
questo regulatria no Brasil (Nunes et alli, 2007 e Pacheco,
2006).
Contudo, o prprio poder Executivo no tinha clareza,
naquele momento, sobre o modelo a ser institudo, como
revelam as declaraes de atores intimamente envolvidos
no processo de criao das trs primeiras agncias. Embora
houvesse a ideia de conferir forte autonomia aos novos
rgos reguladores, o processo de constituio do
arcabouo legal da agncia reguladora independente, no
foi acompanhado de uma ideia clara de como seria o seu
formato jurdico e organizacional e, consequentemente
sobre questes de independncia, accoutability e controle.
Essas questes foram discutidas ao longo do processo de
constituio da Aneel, Anatel e ANP.
A declarao dos atores se deu da seguinte forma (NUNES;
RIBEIRO; PEIXOTO, 2007, p. 11):
Consultor
(...) eles (Ministrio) tinham uma ideia do que queriam
como agncia reguladora. No eram ideias fechadas
nem muito claras, mas a orientao geral existia (...).
Algum tinha dito para ele (Srgio Motta) que para um
rgo ser independente talvez a soluo fosse uma
empresa estatal, ou talvez no fosse nada disso,
talvez fosse a tal da golden share. Mas, o que isso
significava, na prtica?
Quando ns conversamos, ns entendemos o que
era: era a rejeio dos modelos de administrao
ANTAQ
pblica. Ento eles sabiam o que no queriam (...)

No havia nenhum tipo de clareza sobre o que era
preciso fazer para uma agncia ser independente. Os
problemas de relacionamento entre o executivo e a
agncia, a diviso de competncias entre ministro e
agncia, os problemas oramentrios, o reflexo que a
gesto oramentria teria na independncia, os
problemas de nomeao de pessoal, os tipos de
procedimentos que a agncia teria que fazer para
contratar, enfim para sua gesto administrativa geral e
a necessidade de autorizaes do Executivo que ia
precisar, enfim, grande parte desses assuntos eles
sequer haviam imaginado.
Ex-Secretria do MC
o ministro queria fazer uma coisa que ia contra a
cultura de todos eles e era evidente, nas primeiras
conversas, que no sabia nada, ou seja, no tinha a
menor ideia do que estava acontecendo l fora e quais
as alternativas de modelo (...)
Ex-Seretria Executiva do MARE
A minha impresso que no estava claro (o modelo
das agncias)... Mas a sensao que eu tenho que
quando mandaram as PECs, inicialmente no se tinha
uma viso completa do modelo, porque no tinha
dado tempo de refinar a discusso. Da que eles
mandaram tcnicos para os outros pases para ver um
modelo de regulao de cada pas, os modelo
institucionais. Com base nisso que comeou a
amadurecer a ideia da agncia reguladora (...).
Agncias Reguladoras
pessoas. Em 1995, o problema da criao do

regulador foi um problema que surgiu logo de cara.
Quer dizer, ns agora vamos ter participao privada,
vamos privatizar porque a privatizao j estava em
curso, mesmo sem o governo ainda definido, ento
vamos fazer um projeto. Ento ficaram um tempo
debruados sobre isso, o projeto s se tornou mais
atual em termos de realmente discutir em 1996. Os
estudos foram praticamente conduzidos internamente,
dentro do Dnaee, com uma certa interveno do
Ministrio, atravs da assessoria jurdica do ministrio,
durante essa fase toda. Quando a Coopers & Lybrand
comeou, que foi em mais ou menos em agosto de
1996, a primeira coisa que eu pedi deles foi um
pequeno paper que eles fizeram questo de dizer:
esse paper s para voc. Porque eu queria falar,
fazer uma apreciao sobre o problema do regulador,
eu sabia que ainda estvamos caminhando, e que no
tnhamos ainda um projeto.
Ex-Seretria Executiva do MARE
Se eu no me engano, eu posso estar muito
enganada. Eu no me lembro se no modelo
americano, em algum modelo ele subordinado ao
legislativo. Vocs, certamente devem saber mais que
eu, as agncias so subordinadas ao legislativo. No
caso brasileiro essa discusso sequer aconteceu.
3
O PROCESSO DE CRIAO DA ANEEL, ANATEL E

ANP: O SURGIMENTO DAS AUTARQUIAS
ESPECIAIS
Ex-Secretrio de Minas e Metalurgia no MME

(...) a Emenda 09 saiu em 1995 e, naquela poca, o
governo no tinha ideia ainda de qual seria a poltica
correta para abertura do monoplio (de explorao do
petrleo). No havia nada formatado. Ento havia uma
comisso, da qual eu no participei, com
personalidades de grandes grupos empresariais do
Brasil, que secretamente se reuniram e fizeram uma
srie de simulaes de como que poderia ser essa
autarquia. Comearam a estudar o que havia pelo
mundo afora em termos de agncia autnoma para
regular petrleo, mas no houve um projeto a partir
disso.
Ex-Diretor do DNAE
(...) Se voc for olhar a exposio de motivos da
Anatel, voc vai ficar que l h uma sugesto de uma
figura extremamente estranha ao nosso direito
administrativo, e eles mesmos reconhecem que seria
uma ousadia muito grande, para a nossa tradio, que
deveria estar ao abrigo daquela estrutura e do nosso
direito administrativo. E a se foi buscar o que? A
figura da autarquia.
Ex- Secretrio Executivo de Minas e Metalurgia no
MME
Eu vou te dar uma ideia do que aconteceu. Em 1994,
j havia uma ideia de reestruturao do Dnaee. O
prprio Dnaee j havia feito uma proposta de
reestruturao, eles tinham um quadro de 600 a 700
4
Antes das privatizaes e liberalizaes, os setores de

energia e telecomunicaes eram organizados atravs de
empresas de economia mista, sendo o Estado detentor da
maioria do capital votante. No setor de energia eltrica,
estruturado atravs de sistemas interligados de gerao,
transmisso e distribuio de energia, a Eletrobrs era
responsvel por aproximadamente 25% da gerao de
energia e a maior parte da distribuio, cerca de 85%, era
realizada por empresas estaduais.
Nas telecomunicaes, a Telebrs controlava a Embratel,
nica operadora de chamadas de longa distncia, e diversas
prestadoras de servios telefnicos que atuavam nos
estados. No caso do petrleo e gs natural, a Petrobrs tem,
at hoje, forte controle sobre o setor.
A regulao desses setores era exercida pelo Departamento
Nacional de Combustvel (DNC) e pelo Departamento
Nacional de guas e Energia Eltrica (Dnaee), ambos
subordinados ao Ministrio de Minas e Energia, e pelo
Departamento Nacional de Telecomunicaes, subordinado
Ministrio das Comunicaes (Melo, 2002).
A criao da Aneel, Anatel e ANP significou a substituio
do modelo endgeno de regulao realizado por
departamentos da administrao pblica direta pela
regulao exercida atravs de autarquias especiais (rgos
da administrao indireta). A formulao, a aprovao e a
constituio das novas agncias, como toda implementao
de polticas pblicas inovadoras, foram marcadas por um
intenso processo de negociao e podem ser analiticamente
divididas em duas etapas: os estudos setoriais e a
tramitao dos projetos de lei no Congresso Nacional. O
ANTAQ
Agncias Reguladoras
Quadro 02 fornece uma ideia mais precisa dos atores

envolvidos e do tempo despendido em cada etapa.
governo, mas presidido pelo secretrio ou pelo ministro de

Minas e Energia.
Durante os estudos setoriais, foram realizados diagnsticos

sobre os problemas de cada rea de infraestrutura e as
alternativas para a abertura do mercado e sua regulao. Os
atores fundamentais no processo decisrio foram a
burocracia ministerial, especialmente os Ministros de Estado
e os Secretrios Executivos, a burocracia dos rgos
reguladores existentes e as consultorias contratadas. Na
tramitao dos projetos no Congresso Nacional, os
principais atores foram os parlamentares, especialmente
aqueles ligados base aliada do governo e os Secretrios
Executivos dos ministrios.
A proposta foi levada ao Comit Executivo da Cmara de

Polticas de Infraestrutura do Conselho do Governo, em
agosto e 1995, e ao Conselho Nacional de Desestatizao
(CND), em outubro de 1995, onde buscou-se adequar as
premissas e diretrizes do novo rgo rearticulao da
atividade de produo, expanso e modernizao do setor
de energia eltrica (IPEA, IBAM e ENAP 1995 : 51). Em
dezembro de 1995, foi sugerida a mudana da denominao
Dnaee para Agncia Federal de Energia Eltrica (ARFE),
substituda em 28 de dezembro de 1995 por Departamento
Federal de Energia Eltrica (DFEE) para, no final de maro,
passar a Agncia Nacional de Energia Eltrica ( Aneel).
Em menor grau, participaram associaes representativas

de trabalhadores, representantes do governo e estudiosos
do tema. Os partidos de oposio ao governo foram ativos,
tendo normalmente posies contrrias aos projetos
apresentados. No entanto, devido a seu carter minoritrio,
no conseguiram impor suas propostas ou barrar as
estratgias do governo.
Vale ressaltar que houve um intenso debate no processo
legislativo entre os vrios setores interessados a favor e
contra a abertura dos setores de energia e
telecomunicaes e a liberalizao e flexibilizao dos
mercados geraram resistncias por parte de vrias
categorias profissionais (petroleiros, servidores pblicos,
etc.).
Em 21 de maro de 1996, atravs da Mensagem n 234/96,

o presidente da Repblica, Fernando Henrique Cardoso,
enviou ao Congresso Nacional o texto do Projeto de Lei n
1669/96, de autoria do Executivo, instituindo a Agncia
Nacional de Energia Eltrica como autarquia e criando o
Conselho de Servio Pblico de Energia Eltrica.
Durante a tramitao do PL na Cmara dos Deputados o
relator, Deputado Jos Carlos Aleluia (PFL-BA), em seu
Substitutivo ao projeto encaminhado pelo Executivo,
classificou a proposta original do governo como tmida na
formulao da independncia da agncia, principalmente no
que se referia a sua autonomia financeira, administrativa e
oramentria e props a criao da Aneel como autarquia
especial vinculada ao Ministrio de Minas e Energia. A
denominao especial foi uma forma encontrada para
aumentar a autonomia da agncia, principalmente
financeira, sem infringir o direito administrativo brasileiro.
O Substitutivo manteve a proposta do Executivo de
nomeao dos diretores da agncia pelo presidente da
Repblica, com prvia aprovao do Senado Federal, e com
mandatos no coincidentes de quatro anos e instituiu o
impedimento de nomeao para a diretoria da agncia de
pessoas
com
vnculos
com
qualquer
empresa
permissionria, autorizada, produtor independente ou autoprodutor sob sua regulao.
3.1
ANEEL
A Aneel foi criada a partir dos estudos setoriais para a

Reestruturao do Setor Eltrico Brasileiro (RESEB), os
quais tinham entre seus objetivos transformar o Dnaee,
diagnosticado na ocasio como um mero departamento
centralizado do MME, em uma autarquia. A inteno do
governo era dotar o antigo departamento de maior
capacidade de regular e fiscalizar os servios de energia
eltrica prestados sob regime de concesso e proporcionar
maior segurana aos investidores.
A partir de fevereiro de 1995, tcnicos do Dnaee e do MME
elaboraram uma proposta para a reestruturao do rgo
regulador, definindo as competncias e atribuies da nova
autarquia, suas principais fontes de receita e sua estrutura
organizacional. Essa proposta foi posteriormente discutida
na Secretaria de Energia (SEN) do MME onde foi prevista a
incluso de um Conselho Consultivo e Deliberativo na
estrutura organizacional do novo rgo, para promover sua
interao sistemtica com o MME. O Conselho deveria ser
composto por pessoas de projeo, desvinculadas do
Alm disso, vetou a exonerao imotivada dos diretores, que

seria possvel apenas durante os quatro meses iniciais, a
no ser se incorresse em ato de improbidade administrativa
ou descumprimento do contrato de gesto. Aps o trmino
de seu mandato, o ex-dirigente estaria sujeito a cumprir uma
quarentena de 12 meses, nos quais ficaria impedido de
exercer direta ou indiretamente qualquer atividade com as
empresas que estivessem sob sua responsabilidade.
O Substitutivo previa, ainda, a submisso da agncia a um
contrato de gesto estabelecido entre sua diretoria e o MME
e sujeitava a agncia ao cumprimento de metas prestabelecidas. Vale ressaltar que, embora este dispositivo
tenha sido sugerido no texto apresentado pelo deputado
Aleluia (PFL-BA), sua incluso parece ter sido uma
imposio Executivo, na medida em que o deputado
trabalhou pela supresso desse artigo aps a aprovao do
PL.
A Aneel foi criada pela Lei 9.427, de 26 de dezembro de
1996, e significou a introduo de uma nova figura jurdica
na Administrao Pblica Federal indireta: a autarquia
especial. A agncia tem, entre suas competncias, a tarefa
de implementar polticas e diretrizes do governo federal para
a explorao da energia eltrica e aproveitamento de
recursos
hidrulicos;
resolver
divergncias
entre
concessionrias, permissionrias, autorizadas, produtores
independentes e auto-produtores, assim como dirimir
ANTAQ
conflitos e divergncias entre esses agentes e os
consumidores; zelar pelo cumprimento da legislao de
defesa da concorrncia, exercendo para isso o
monitoramento das prticas de mercado dos agentes do
setor de energia eltrica; fixar as multas administrativas aos
concessionrios, permissionrios e autorizados de
instalaes e servios de energia eltrica; e estimular
polticas de universalizao do uso da energia eltrica.
A Aneel administrada por uma diretoria colegiada,
formada pelo diretor-geral e outros quatro diretores, entre os
quais um diretor-ouvidor. Os membros do colegiado
dirigente da agncia so nomeados para mandatos no
coincidentes de quatro anos, aps prvia aprovao do
Senado Federal. Os conselheiros e os diretores da agncia
s podem perder o mandato em caso de renncia,
condenao judicial transitada em julgado ou de processo
administrativo disciplinar. A agncia conta, ainda, com vinte
superintendentes.
Para garantir sua independncia financeira, a lei
estabeleceu Aneel o repasse pelos agentes setoriais dos
recursos advindos da cobrana da Taxa de Fiscalizao
sobre Servios de Energia Eltrica. A agncia tem um
Contrato de Gesto com o MME, o que percebido por
alguns especialistas como um aspecto que reduz sua
autonomia (Melo, 2002). No foi previsto da lei nenhuma
forma de participao das concessionrias ou consumidores
na estrutura da Aneel, havendo apenas a previso de
audincias pblicas que devem convocadas quando as
decises da agncia afetarem direitos de agentes
econmicos e consumidores do setor.
3.2
ANATEL
A discusso sobre a autonomia da Anatel foi uma das mais

intensas no processo de constituio das agncias
reguladoras no Brasil e o modelo final decretado pela Lei n
9.472 de 16 de julho de 1997 que a instituiu afirma, tal como
ocorrido com a Aneel, sua natureza de autarquia especial,
caracterizada por independncia administrativa e financeira,
ausncia de subordinao hierrquica, bem como mandato
fixo e estabilidade de seus dirigentes.
Com o encaminhamento da PEC 03/95 ao Congresso
Nacional flexibilizando o setor de telecomunicaes, foi
constituda uma Comisso Especial (CESP das
Telecomunicaes) na Cmara dos Deputados, com a
atribuio de apreciar a proposta do Executivo, fazer as
alteraes necessrias e somente ento encaminhar a
proposta para votao no Plenrio da Cmara. A Comisso
foi instalada em 14 de maro de 1995, tendo o deputado
Humberto Souto como presidente (PFL-MG) e o deputado
Geddel Vieira Lima (PMDB-BA) como relator.
Concomitante aos trabalhos da Comisso, o Ministrio das
Comunicaes realizou o estudo As telecomunicaes
nacionais e o futuro do Brasil flexibilizao do modelo
atual, encaminhado ao Congresso em abril de 1995. O
documento previa, entre outros aspectos, a constituio de
um rgo regulador para o setor, atravs do qual o Estado
passaria a exercer seu poder de outorgar concesses,
regulamentar os servios e fiscalizar a prestao de
servios. Segundo o documento, o novo arcabouo legal das
telecomunicaes deveria enfocar trs eixos: liberalizao,
privatizao e re-regulao.
No que se refere especificamente ao rgo regulador, as
diretrizes eram de que ele deveria ter alto grau de
autonomia, capaz de lhe assegurar independncia e
objetividade, poder fiscalizador em um cenrio competitivo e
Agncias Reguladoras
total transparncia para o Ministrio e para o Congresso

Nacional. No havia, no entanto, clareza quanto ao formato
institucional do futuro rgo. Nesse sentido, revelador o
depoimento do ministro Srgio Motta na audincia pblica
da CESP, em maro de 1995, quando afirmou que a
Telebrs poderia ser o rgo responsvel pela regulao do
setor (Nunes et alli, 2007).
Aprovada a quebra do monoplio estatal das
telecomunicaes, o Executivo elaborou um projeto de lei
regulamentando a nova organizao dos servios de
telecomunicaes no Brasil, em substituio ao Cdigo
Brasileiro de Telecomunicaes de 1962 (Lei n 4.117, de
27/08/62). Entre agosto de 1995 e dezembro de 1996, o
Ministrio das Comunicaes criou grupos de trabalho com
tcnicos do prprio ministrio para reestruturar o setor de
telecomunicaes e criar o novo rgo regulador.
Em julho de 1996 foram contratadas trs consultorias, duas
internacionais e uma nacional para auxiliar os tcnicos do
9
ministrio . Destaca-se, naquele momento, o debate sobre a
questo da independncia poltica do futuro rgo regulador
e a pretenso de que ele fosse desvinculado
administrativamente de qualquer dos Poderes da Repblica.
Nesse sentido, havia alguns embates sobre o modelo
jurdico do rgo a ser estabelecido, dentre os quais se
destacam os limites impostos pelo direito administrativo
brasileiro a inovaes em matria de rgos da
administrao pblica direta e indireta e a resistncia do
ministro Srgio Motta configurao do rgo regulador sob
a forma de autarquia.
O primeiro aspecto refere-se aos limites impostos pelo
direito administrativo brasileiro ao estabelecimento do
formato de natureza fiducial inicialmente concebido para o
futuro rgo regulador, denominado como Ofcio Brasileiro
de Telecomunicaes.
Pretendia-se, com isso, criar um rgo dotado de forte
independncia em relao ao governo, sem se afastar das
regras vigentes para todo e qualquer rgo da administrao
pblica no Brasil e dos controles constitucionais previstos,
como a submisso dos rgos a procedimentos como a
obrigao de licitar, obrigao de fazer concursos pblicos,
obrigao de respeitar limites de vencimentos para os
dirigentes, a submisso aos controles pelo Congresso
Nacional, a aprovao do oramento, pelo Tribunal de
Contas, da fiscalizao financeira e oramentria. No
entanto, a possibilidade de criao de uma entidade do tipo
Ofcio foi abandonada em funo do risco de
inconstitucionalidade.
A adequao das expectativas do Ministrio das
Comunicaes aos limites constitucionais foi resolvida
atravs do estabelecimento de do regime de autarquia
especial. Mas para isso foi preciso superar um segundo
obstculo: as limitaes da lei de licitaes vigente na
poca, a Lei 8.666, a qual, segundo o ministro Motta
dificultaria o funcionamento do rgo regulador sob forma de
autarquia. A soluo encontrada foi estabelecer uma nova
modalidade de licitao o prego que, dada sua maior
flexibilidade, se transformou numa modalidade de licitao
As consultorias contratadas foram a McKinsey & Company,

responsvel pela definio do modelo econmico; a Lehman
Brothers; Dresdner Kleinworth Benson; Motta, Fernandes
Rocha & Associados Advogados para a reestruturao e
privatizao do Sistema Telebrs; e a Sundfeld Advogados:
organizao dos servios e criao do rgo regulador
(Prata, Beiro e Tomioka, 1999).
ANTAQ
para a administrao pblica federal e depois para a
administrao pblica brasileira como um todo.
Em 10 de dezembro de 1996, o Ministrio das
Comunicaes encaminhou Presidncia da Repblica o
Projeto de Lei n 2.648, o qual foi trs dias depois foi
encaminhado ao Congresso Nacional. Na tramitao do PL
no Congresso, o Substitutivo do relator Alberto Goldman no
alterou substantivamente o PL no que se refere ao desenho
da nova agncia reguladora e no dia 16 de julho de 1997 a
nova Lei Geral das Telecomunicaes, Lei 9.472, foi
promulgada e a Anatel instituda. Compete Anatel, entre
outras atribuies, adotar as medidas necessrias para o
atendimento do interesse pblico e para o desenvolvimento
das telecomunicaes brasileiras, de forma independente,
imparcial e respeitando os princpios de legalidade,
impessoalidade e publicidade.
Agncias Reguladoras
prestao de contas anual da administrao da Agncia,

depois de aprovada pelo Conselho Diretor, deve ser
submetida ao Ministro das Comunicaes, para remessa ao
Tribunal de Contas da Unio.
3.3
ANP
O contexto de criao da ANP foi fortemente marcado pelos

embates ideolgicos a respeito da flexibilizao do
10
monoplio do Petrleo. Aps o envio da PEC n 06/95 , o
presidente da Cmara dos Deputados na poca, deputado
Luiz Eduardo Magalhes (PFL-BA), determinou a
constituio de uma Comisso Especial (CESP) para a
apreciao da matria. Para a presidncia da Comisso foi
eleito o deputado Alberto Goldman (PMDB-SP) e para a
relatoria foi designado o deputado Roberto Procpio Lima
Neto (PFL-RJ).
Para isso, a agncia deve expedir normas para

regulamentao dos servios de telecomunicaes; propor
sugestes ao Poder Executivo para os Planos de Outorgas e
de Metas de Universalizao; expedir normas e padres a
serem cumpridos pelas prestadoras de servios; expedir e
reconhecer a certificao de produtos; deliberar na esfera
administrativa quanto interpretao da legislao de
telecomunicaes; dirimir administrativamente conflitos de
interesses
entre
prestadoras
de
servio
de
telecomunicaes; reprimir infraes dos direitos dos
usurios; celebrar e gerenciar contratos de concesso e
fiscalizar a prestao do servio em regime pblico;
controlar, acompanhar e revisar as tarifas dos servios
prestados no regime pblico.
A CESP do petrleo foi instalada em 14 de maro de 1995 e

suas atividades se prolongaram por trs meses, com vrias
reunies internas, debates entre os membros da bancada
governista e da oposio e audincias pblicas sobre as
consequncias da abertura do setor, e realizadas audincias
pblicas. A anlise da transcrio da exposio do ministro
Raimundo Brito, em sua apresentao na Comisso
Especial da Cmara dos Deputados, demonstra que o
modelo do rgo regulador para o setor de petrleo
apresentava-se inicialmente indefinido para o governo, tal
como nos casos da Aneel e Anatel. Em sua exposio da
CESP, Brito diversas vezes se referiu Petrobras como
entidade reguladora do mercado.
A Anatel formada por um Conselho Diretor, instncia

decisria mxima da agncia, e um o Conselho Consultivo,
rgo de participao institucionalizada da sociedade,
devendo seus doze membros serem indicados pelo
Congresso Nacional. O Conselho Diretor deve propor o
estabelecimento e alteraes das polticas governamentais
de telecomunicaes, editar normas sobre matrias de
competncia da agncia, aprovar normas prprias de
licitao e contratao e aprovar editais de licitao,
homologar adjudicaes, bem como decidir pela
prorrogao, transferncia e extino, em relao s
autorizaes para prestao de servio no regime privado,
na forma do regimento interno.
Entre novembro de 1995 e abril de 1996, o Ministrio de

Minas e Energia (MME) trabalhou na elaborao um projeto
de lei para reestruturar o setor de petrleo nas reas em que
passaria a haver explorao pelo capital privado e constituir
11
o rgo regulador . Aproximadamente cinco meses aps a
aprovao da emenda de flexibilizao do monoplio do
petrleo, em 25 de abril de 1996, foi encaminhada ao Poder
Executivo a Exposio de Motivos n 023/MME, onde o
ministro das Minas e Energia, Raimundo Brito, submetia
apreciao do presidente da Repblica o Anteprojeto de Lei
que dispunha sobre as atividades econmicas relativas ao
monoplio do petrleo e do gs natural, propondo tambm a
instituio da Agncia Nacional do Petrleo (ANP), como
rgo regulador e fiscalizador das atividades do setor.
O mandato dos seus membros fixado em cinco anos,

sendo vedada a reconduo. Os dirigentes da agncia
somente perdero o mandato em virtude de renncia, de
condenao judicial transitada em julgado ou de processo
administrativo disciplinar. So tambm proibidos de
representar qualquer empresa do setor perante a agncia
pelo prazo de um ano aps a sada do cargo.
importante observar que, naquele momento, o governo

abandou a ideia de ter a Petrobras como rgo regulador,
optando pela constituio da Agncia Nacional do Petrleo,
em substituio ao antigo Departamento Nacional de
Combustveis. A ANP seria como seu antecessor vinculado
O Conselho Consultivo tem como atribuio opinar sobre o

plano geral de outorgas, o plano de universalizao de
servios, aconselhar a instituio ou a eliminao de
servios no regime pbico e ter acesso aos relatrios do
Conselho Diretor. A agncia conta tambm com outras
instncias criadas com o objetivo de aumentar seu controle
social e ampliar o acesso do cidado ao rgo, como a
Procuradoria-Geral, vinculada Advocacia Geral da Unio;
a Corregedoria; e o Ouvidor independente, nomeado pela
Presidncia da Repblica para um mandato de dois anos,
admitida uma reconduo.
10
As receitas da Anatel advm das dotaes oramentrias

(Oramento Geral da Unio) e recursos do Fundo de
Fiscalizao das Telecomunicaes (FISTEL), includas as
receitas cobradas pelo direito de explorao dos servios de
telecomunicaes e pelo uso de radiofrequncias. A
12 Entre outros dispositivos, a PEC n06/95 previa a

alterao do Pargrafo 1 do artigo 177 da Constituio
Federal de 1988 - cuja redao vedava Unio a venda ou
concesso de explorao de jazidas de petrleo ou gs
natural -, permitindo Unio contratar com empresas
privadas a explorao das atividades previstas na
Constituio Federal.
11
13 Entrevistas com atores relevantes revelam que essa

etapa contou com a participao de tcnicos da Petrobras,
membros da associao de engenheiros da Petrobras,
pessoal da rea tcnica do MME e tcnicos ligados a duas
empresas privadas com interesse no setor, as empreiteiras
Camargo Corra e Odebrecht. Ao contrrio das demais
agncias, no h documentao disponvel sobre os
estudos setoriais desenvolvidos no MME para a criao da
ANP.
ANTAQ
ao MME, porm sem subordinao hierrquica e constituda
como uma autarquia. Tambm estava prevista no
Anteprojeto do Ministrio de Minas e Energia a criao do
Conselho Nacional de Poltica do Petrleo (CNPP). O
Conselho deveria exercer a funo de assessoramento
direto do ministro da rea, tendo competncia para
acompanhar e avaliar o desempenho das atividades
vinculadas ao monoplio, opinando sobre a poltica setorial e
a formao de estoques estratgicos, inclusive podendo
sugerir medidas corretivas que fossem necessrias, a partir
de relatrios elaborados pela ANP.
Na tramitao do projeto na Cmara, o relator da matria,
Deputado Eliseu Rezende, promoveu a transformao do
Conselho Nacional de Poltica do Petrleo (CNPP) em
Conselho Nacional de Poltica Energtica (CNPE) e a
extino do Departamento Nacional de Combustveis (DNC),
com a transferncia das atribuies deste departamento
para a Agncia Nacional do Petrleo.
A estrutura, os objetivos e as competncias da ANP foram
resumidamente apresentados pelo relator no Anexo I do
Substitutivo ao projeto de lei do Executivo e determinou que
A Agncia Nacional do Petrleo, como rgo regulador, ter
independncia e atribuies que lhe conferiro plena
competncia para a administrao dos direitos relacionados
com o monoplio da Unio e a indstria do petrleo. A lei
que estabeleceu a estrutura regimental da ANEEL, agncia
reguladora do setor eltrico, balizou a estruturao da ANP,
procurando-se, assim, preservar a consistncia das
decises do Congresso Nacional sobre matrias afins.
A ANP foi criada juntamente com o Conselho Nacional de
Poltica Energtica pela Lei 9.478/97. O Conselho
diretamente ligado Presidncia da Repblica e tem o
objetivo de formular a poltica energtica nacional. A ANP
deve promover, regular, contratar e fiscalizar as atividades
econmicas integrantes da indstria do petrleo;
implementar a poltica nacional de petrleo e gs natural,
determinada pela poltica energtica nacional; promover
estudos para delimitao de blocos para efeito de
concesso de atividades de explorao, desenvolvimento e
produo, a fiscalizao direta das atividades integrantes da
indstria do petrleo, ou atravs de convnio com rgo dos
Estados e do Distrito Federal, bem como a aplicao das
sanes administrativas e pecunirias previstas na lei, no
regulamento ou no contrato.
A ANP deve, tambm, estimular a pesquisa e a adoo de
novas tecnologias na explorao, produo, transporte,
refino e processamento; organizar e manter o acervo das
informaes e dados tcnicos relativos s atividades da
indstria do petrleo; e, consolidar anualmente as
informaes sobre as reservas nacionais de petrleo e gs
natural transmitidas pelas empresas responsabilizando-se
pela sua divulgao.
A ANP tem sede e foro no Distrito Federal, mas estabeleceu
seus escritrios centrais na cidade do Rio de Janeiro, sendo
formada por uma Diretoria-Geral, uma Procuradoria-Geral,
dezesseis superintendncias, um ncleo de informtica, um
centro de relaes com o consumidor e um ncleo de
desenvolvimento tecnolgico. A Diretoria-Geral tem regime
colegiado, sendo formada por cinco membros (um diretor
geral e quatro diretores) nomeados pela Presidncia da
Repblica aps aprovao pelo Senado Federal e com
mandato de quatro anos, com possibilidade de reconduo.
Os diretores na ANP no tm estabilidade no cargo, o que a
diferencia da Aneel e ANP. As receitas da ANP so
provenientes d o Oramento Geral da Unio; convnios,
Agncias Reguladoras
acordos e contratos; doaes; taxas e multas; e venda ou

locao de imveis.
4
A DIFUSO DO
REGULADORAS
MODELO
DAS
AGNCIAS
Apesar das indefinies iniciais, as trs primeiras agncias

inauguraram, pelo menos institucionalmente, um novo
modelo de interveno regulatria do Estado na economia
no Brasil. Ao invs da regulao endgena promovida por
departamentos da administrao direta, a regulao dos
setores de infraestrutura passaria a se realizada por
agncias independentes, sob a forma de autarquias
especiais. O desenho institucional final das agncias tem
como denominador comum a previso de autonomia e
estabilidade dos seus dirigentes, a preocupao com a sua
independncia financeira, funcional e gerencial e,
procedimentos de controle e transparncia (Melo, 2002).
4.1.1 Desenho institucional e autonomia das agncias
Autonomia e estabilidade dos dirigentes:
Mandatos fixos;
Mandatos no coincidentes;
Estabilidade dos dirigentes;
Aprovao pelo poder Legislativo, mediante arguio;
Pr-requisitos quanto qualificao dos dirigentes;
Independncia financeira, funcional e gerencial:
Autarquia especial sem subordinao hierrquica;
ltima instncia de recursos no mbito administrativo;
Delegao normativa (poder de emitir portarias);
Poder para instituio e julgar processos;
Poder de arbitragem;
Oramento prprio;
Quadro de pessoal prprio;
Transparncia
Ouvidoria com mandato;
Publicidade de todos os atos e atas de deciso;
Representao dos usurios e empresas;
Justificativa por escrito para cada voto e deciso dos

dirigentes;
Audincias pblicas;
Diretoria colegiada.
Esse modelo de regulao por agncias independentes foi

difundido para outros setores, alm da infraestrutura,
originando a criao de mais sete agncias independentes
federais: a Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria
(Anvisa), a Agncia Nacional de Sade Suplementar (ANS),
Agncia Nacional de guas (ANA), a Agncia Nacional de
Transportes Aquavirios (Antaq), Agncia Nacional de
Transporte Terrestre (ANTT), Agncia Nacional do Cinema
(Ancine), Agncia Nacional de Aviao (Anac). Todas as
agncias apresentam o mesmo desenho institucional das
trs primeiras, ou seja, configuram-se como autarquias
especiais, sendo o que basicamente, as distingue o tipo de
regulao que exercem, se econmica ou social (quadro
03).
ANTAQ
Agncias Reguladoras
de So Paulo onde foram criadas duas agncias, a CSPE e

Artesp para regular setores isolados.
Vale dizer que as agncias reguladoras estaduais se
diferenciam muito no que se refere s suas respectivas
reas de atuao, objetivos, estrutura funcional, grau de
autonomia e mecanismos de controle (Melo). De modo geral
os poucos estudos sobre as agncias estaduais ressaltam
sua fragilidade institucional, pelo fato de terem sido criadas
aps a privatizao de empresas ou servios pblicos, e por
no gozarem de autonomia em relao aos governos dos
Estados (Melo, 2002).
As causas da expanso do modelo de regulao atravs

agncias independentes um tema de estudo recorrente na
literatura especializada. No caso das agncias dos setores
de infraestrutura, a principal apontada na literatura para sua
criao a necessidade de conferir credibilidade regulatria
aos investidores e agentes econmicos.
Isso porque esses setores normalmente constituem
monoplios naturais e requerem que os rgos reguladores
tenham autonomia em relao s presses polticas de
governos, a fim de assegurar a competitividade econmica
do setor atravs da criao ou simulao da concorrncia e
universalizar os servios ao pblico em um ambiente com
regras estveis (Melo, 2001 e Mueller e Pereira, 2002).
As agncias reguladoras na rea social so explicadas,
principalmente, por questes de natureza administrativa e
poltica,
como
necessidade
de
instituir
rgos
administrativos mais flexveis ou transferir os custos polticos
de tomada de decises impopulares do governo para rgos
12
tcnicos independentes (blame shifting ). A regulao por
agncia independente nesses setores teria outra lgica,
segundo a literatura, como prover a qualidade dos servios
oferecidos e defender os direitos dos usurios e combater a
assimetria de informao e externalidades negativas (Melo,
2002 e Gelis Filho, 2006).
No entanto, no se pode dizer que h consenso terico nem
evidncias empricas suficientes na literatura sobre a
verdadeira razo para a difuso do modelo de agncias
reguladoras independentes no Brasil. Embora as lgicas
apontadas para justificar a criao das agncias sejam
distintas, o modelo institucional existente o mesmo (ou
muito semelhante), independentemente do setor, se
econmico ou social.
Nesse caso, vale ressaltar que diferentemente do ocorrido, o
PDRAE havia definido as atividades tipicamente
desempenhadas pelas agncias reguladoras dos setores
sociais deveria ficar a cargo de agncias executivas. O
fracasso do modelo de adeso criado para difundir as
agncias executivas somado a um processo de isomorfismo
organizacional propagado pela onda do novo gerencialismo
na administrao pblica pode explicar porque essas foram
preteridas pelas agncias reguladoras (Costa, 2002).
O modelo das agncias se difundiu, tambm, para outros
nveis da federao, a partir de 1997 e, atualmente, existem
vinte e trs agncias estaduais em funcionamento no pas
(ver quadro 04). As agncias estaduais diferenciam-se das
federais por serem multi-setoriais, com exceo do estado
12
Blame shifting: trad. Transferncia de culpa.

ANTAQ
Agncias Reguladoras
Quadro 04: Agncias Reguladoras Estaduais
10
ANTAQ
Agncias Reguladoras
Quadro 04: Agncias Reguladoras Estaduais (continuao)
QUESTES EM ABERTO: MODELO INCONCLUSO,

INDEPENDNCIA E CONTROLE
5.1
MODELO INCONCLUSO
13
Anunciado como inovao institucional durante o governo

Fernando Henrique Cardoso, destinado a conferir a
legibilidade necessria aos setores de infraestrutura
privatizados,
o
novo
modelo
regulatrio
e,
consequentemente, o desenho das agncias reguladoras,
continua em aberto. As oscilaes nas propostas de
alteraes do marco regulatrio durante os primeiros anos
do governo Lula e a real possibilidade de mudanas nas
agncias ao sabor da conjuntura evidenciam a fragilidade
instabilidade institucional do novo modelo estabelecido.
Inicialmente, o governo Lula considerou o processo de
liberalizao ocorrido no governo FHC como uma espcie
de terceirizao do Brasil e as agncias foram acusadas
de ter excessiva autonomia poltica e falta de transparncia
nas relaes entre reguladores e regulados, com fortes
prejuzos para os cidados-consumidores. Nesse contexto,
ganhou fora a ideia de centralizar poder nos ministrios de
infraestrutura (Ministrio das Comunicaes e Ministrio de
Minas e Energia). Posteriormente, a partir de abril de 2003,
as crticas s agncias reguladoras se amenizaram, mas
13
Informaes detalhadas sobre o discurso a respeito das

agncias reguladoras nos primeiros anos do governo Lula, a
partir da compilao de notcias nos principais jornais do
pas encontram-se em Nunes et alli (2005).
permaneceu o interesse do governo Lula em alterar o seu

formato. O governo passou a considerar a ideia de criao
de contratos de gesto, a serem assinados entre todas as
agncias e os ministrios correspondentes ao setor regulado
e transferir as atribuies de licitao e de concesso dos
servios pblicos para os ministrios. Alm disso, um grupo
de trabalho da Casa Civil, coordenado pelo subchefe de
assuntos governamentais, Luiz Alberto dos Santos, preparou
um relatrio para ser encaminhado ao presidente da
Repblica propondo a extino da ANA e da Ancine, a
acelerao do processo de criao da ANAC.
No final de agosto de 2003, o governo elaborou minutas de
dois projetos para alterar o funcionamento das agncias. O
primeiro projeto retirava das agncias o poder de concesso
de servios pblicos. O segundo alterava a durao dos
mandatos dos presidentes e dos diretores das agncias. A
proposta de transferncia do poder de concesso das
agncias para os ministrios gerou fortes crticas por parte
da oposio, uma vez que no setor eltrico e de petrleo
ainda existiam empresas estatais vinculadas ao Ministrio
de Minas e Energia, como a Petrobras e a Eletrobrs.
Posteriormente, em outubro de 2003, o governo altera seu
posicionamento. Atravs do relatrio interministerial que
serviu de base para a elaborao dos projetos de lei que
pretendiam mudar a relao das agncias com o Poder
Executivo, o governo Lula passou a considerar o
fortalecimento das agncias indispensvel para a promoo
do bem-estar social, para o sucesso dos investimentos
privados e a manuteno das tarifas e, tambm, para a
disponibilidade e acesso aos servios. Alm disso,
considerou positivo os mandatos estveis para os diretores
11
ANTAQ
das agncias, com durao diferente da do presidente da
Repblica, a fim de garantir independncia s agncias. Por
fim, defendeu-se a necessidade dos prprios ministrios
fazerem as licitaes nos setores. Essa posio sofreu
alterao a partir de meados de outubro, quando o governo
comeou a discutir a possibilidade de rever a proposta de
retirar das agncias reguladoras o poder de outorga.
Passou-se, ento, a defender o poder das agncias em
licitar e outorgar as concesses de servios pblicos.
O discurso do governo Lula sofreu nova modificao em
abril de 2004, quando passou a defender propostas para a
criao de um contrato de gesto a ser assinado entre as
agncias e os respectivos ministrios setoriais, a
implantao de uma ouvidoria em cada agncia para facilitar
a comunicao da populao com as agncias, a
adequao dos mandatos das diretorias das agncias em
quatro anos, sem serem coincidentes entre si ou com o
mandato do presidente da Repblica e a transferncia do
poder concedente para os ministrios setoriais.
Em abril de 2004, o Executivo encaminhou ao Congresso
Nacional o Projeto de Lei 3.337/2004 que dispe sobre a
gesto, a organizao e o controle social das Agncias
Reguladoras. O Projeto estabelece estabilidade aos
dirigentes das agncias durante o mandato de quatro anos e
permite ao Presidente da Repblica novos dirigentes
durante o stimo e dcimo oitavo ms do mandato. Institui,
ainda, para todas as agncias o contrato de gesto, a
ouvidoria independente e o condicionamento de repasses
oramentrios ao cumprimento de metas e desempenho
previamente estabelecidos. O Projeto tem recebido diversas
emendas dos parlamentares, principalmente para alterar o
dispositivo sobre o contrato de gesto e encontra-se, at o
momento, em tramitao no Congresso.
5.2
INDEPENDNCIA E CONTROLE
14
A matriz original que inspirou o desenho institucional desse

regime regulatrio emergente foi o modelo americano, com
alguma inspirao na experincia britnica ps privatizao.
As agncias americanas foram insuladas em cuidadoso
sistema de procedimentos destinados a garantir sua
transparncia e a possibilidade de apelo e protesto das
partes atingidas. Ainda assim, abundaram discusses sobre
sua legitimidade e accountability. No que toca a sua
legitimidade, muito se debateu, inclusive em foros
judicirios, a inconstitucionalidade da delegao de poderes
legislativos indeterminados s agncias (Mashaw, 1997). A
soluo americana engenhosa ao obrigar as agncias a
rigoroso procedimentalismo, atravs dos ritos formais do
processo devido (due process). Isto significa uma certa
judiciarizao dos procedimentos regulatrios de modo a
garantir o contraditrio e a interveno de todas as partes
interessadas. Desta forma, o poder administrativo das
agncias difere do poder tpico da burocracia hierrquica do
executivo, visto que precisa ser feito s claras, com notcia
pblica e prazos para a interveno das partes. Antes de
exarar uma regra, a agncia federal por ela responsvel,
deve fazer um anncio pblico de sua inteno, inclusive
15
com detalhes do procedimento a ser seguido .
14
Essa questo foi abordada em Nunes (2003).
15
16 Sem exceo, todos os presidentes americanos, desde

Nixon at Clinton, publicaram decretos (Executive Orders)
detalhando
os
procedimentos
necessrios
ao
estabelecimento de novas regulaes. Estes envolvem
estudos de impacto ambiental (EIS, environmental impact
12
Agncias Reguladoras
A Inglaterra, outro exemplo a se observar, procurou evitar o

procedimentalismo americano at mesmo pela escassa
prtica inglesa com lei escrita.
As discusses no tm sido menos intensas, embora o caso
ingls tenha mostrado preocupao mais clara com o lado
do consumidor e com questes de equidade e justia na
constituio, nas responsabilidades dos reguladores e nas
responsabilidades dos entes privatizados. De todo modo, a
prpria Inglaterra, na rea de telecomunicaes, comeou a
tender para o procedimentalismo como forma mesmo de
atribuir maior legitimidade ao poder regulatrio (Cave,
Dodsworth e Thompson 1996).
A anlise do processo de criao das agncias no Brasil
mostra que faltou uma definio jurdica e institucional ntida
para os rgos reguladores, a fim de estabelecer, por
exemplo, formas de controle social e padres de relao
com a administrao direta e com os poderes Legislativo e
16
Judicirio . Visto que no existe, no direito administrativo
brasileiro, jurisprudncia ou normas para lidar com esta nova
face da relao entre setor pblico e sociedade, deve-se
continuar esperando turbulenta vida para a ao normativa e
punitiva das agncias, na sua interao com as empresas
privatizadas.
No por acaso, o funcionamento das agncias constante
objeto de crtica, seja por que seu escopo de atuao
ultrapassa os limites da regulao, ao propor e executar
polticas pblicas dos seus respectivos setores, seja por
conta da politizao encontrada na nomeao de
presidentes e diretores ou ainda pela baixa qualidade do
atendimento prestado na defesa dos direitos dos usurios e
consumidores nas diversas reas em que atuam.
6
REGULAO ECONMICA
Em uma estrutura de mercado de concorrncia perfeita, os

recursos escassos so empregados com o mximo de
eficincia alocativa. Tal resultado a situao de equilbrio
para cada agente e para a economia de um todo, pois
nenhuma transao voluntria entre agentes poderia
melhorar a situao de um sem piorar a situao de outros.
A tal situao denominou-se equilbrio timo de Pareto.
J em uma sociedade de economia moderna, onde a
estrutura de mercado de concorrncia imperfeita,
ocorreriam falhas de mercado, portanto, o uso eficiente dos
recursos escassos requer interveno governamental.
Neste sentido, h que se considerar a existncia de
assimetria de informaes entre atores nos mercados
modernos, onde a regulao do Estado se faz necessria. O
mercado funciona geralmente de modo imperfeito, sendo
muitas vezes incapaz de apresentar preo e outras
condies de oferta socialmente aceitveis.
6.1.1 Teoria econmica do principal-agente
Neste mercado, os agentes econmicos so os indivduos,
grupos de indivduos ou organismos que constituem, do
ponto de vista dos movimentos econmicos, os centros de
deciso e de aes fundamentais. A teoria econmica do
statement), impacto sobre a inflao (IIS, inflation impact
statment). Em geral, a superviso e final reviso do
processo est a cargo do OMB (Ministrio da Administrao
e Oramento). Ver detalhes do roteiro regulatrio em
McGarity (1991) e Viscusi e Harrington Jr (1997).
16
Diagnsticos semelhantes podem ser encontrados em

Wald e Moraes (1999).
ANTAQ
Agncias Reguladoras
principal-agente busca analisar determinados tipos de

relaes hierrquicas entre agentes econmicos. Esta teoria
particularmente importante para o estudo da regulao,
pois a relao da agncia reguladora com as empresas
contm as caractersticas de uma relao principal-agente, o
que sugere que este modelo geral pode ser usado para
entender as formas particulares de regulao na vida real.
No Brasil, as agncias reguladoras nasceram da

necessidade de fiscalizao e regulao, face aos
movimentos de privatizao das empresas estatais nos anos
1990.
A relao principal-agente acontece entre paciente e

mdico, segurado e seguradora, dono de terra e meeiro,
patroa e empregada domstica, eleitor e eleito, passageiro e
taxista. A relao principal-agente mutuamente vantajosa
se puder ser estruturada de forma a contornar os problemas
inerentes a este intercmbio. Em geral, existe um contrato
entre as partes, que determina qual a tarefa e como vai ser a
remunerao. Este contrato pode ser tanto um contrato
formal por escrito e com validade jurdica, como um contrato
tcito.
Os mercados falham na presena dos chamados bens

pblicos, que so aqueles para os quais o consumo por
parte de um indivduo no reduz a capacidade de outros de
usufruir dos seus servios.
Como tanto o principal como o agente, agem de forma

economicamente racional, pois ambos entendem os
incentivos enfrentados por um e outro. O principal sabe que
o agente tem motivos para agir de modo oportunista e que
ele assim vai agir se lhe for dado espao. Sendo assim,
existe a possibilidade que muitas relaes que podem ser
vantajosas para os dois lados deixem de se realizar devido
incapacidade de ambos os lados estabelecerem um contrato
que seja capaz de mitigar os incentivos oportunistas do
agente.
A assimetria de informao reside no fato que uma agncia
no observa o custo da empresa e no tem informao
suficiente para determinar um preo que beneficie o
consumidor sem falir a empresa. Esta tem um forte incentivo
de sobre-declarar seu custo para que agncia coloque um
preo mais alto. O custo de monitorao muito alto para
ela. Alm disto, a empresa tem poucas razes para buscar
se tornar mais eficiente uma vez que seus custos vo
sempre ser cobertos.
A inexistncia de informaes corretas e suficientes para
orientar a deciso dos agentes econmicos, limita sua
capacidade de agir de modo eficiente, sendo fonte de mau
funcionamento dos mercados e perda de bem-estar.
Neste sentido, se de um lado h a necessidade da
17
existncia de regulao de mercado , por outro, em funo
do processo de privatizao, aparecem as agncias
reguladoras.
Formular e implementar a regulamentao de um mercado
requer elevados custos administrativos, leva redistribuio
de rendimentos e pode interferir na eficincia alocativa de
outros mercados.
Neste sentido, os instrumentos de regulamentao so
genericamente classificados em comando e controle (C&C)
e incentivos financeiros (IF). Os instrumentos de comando e
controle esto
associados
a
regras
particulares
implementadas por agncias governamentais especialmente
concebidas para estes fins, fazendo uso de regulamentao
e sanes. J os instrumentos de incentivos financeiros
esto associados a transferncias de recursos por meio de
impostos e subsdios.
6.2
DE
SERVIOS
DE
Os bens com caractersticas de bens pblicos, como defesa

nacional, lei e ordem, sade pblica, cincia bsica,
infraestrutura de transporte e urbana (p. ex. parques, vias e
iluminao), no seriam produzidos nas quantidades que os
consumidores estariam dispostos a pagar se fossem
ofertados por empresas privadas.
6.3
SISTEMA DE ATRIBUIO DE DIREITOS
Tomando a Constituio Federal de 1988 (CF88), encontrase vrios dispositivos que tratam dos servios de utilidade
pblica. Em vrios deles estava includa a obrigatoriedade
de que os servios fossem prestados diretamente pelo
Estado ou por concesso exclusiva a empresas estatais.
Entre estes casos, estavam os servios de correios e
telgrafos, telefonia, transmisso de dados e demais
servios pblicos de comunicaes, distribuio de gs
canalizado, pesquisa e lavra de petrleo e gs natural,
refino, importao, exportao e transporte martimo de
petrleo.
No artigo 175 da CF88, diz que a prestao de servios
pblicos incumbncia do Poder Pblico, na forma da lei,
diretamente ou sob regime de concesso ou permisso,
sempre por meio de licitao.
Duas leis federais definem o regime de concesses de
o
servios pblicos: a Lei n . 8.987 de 1995, alterada pela Lei
o
o
n . 9.648 de 27/05/1998 e a Lei n . 9.074 de 1995. Um
contrato de concesso pode ser definido como o meio pelo
qual a administrao Pblica transfere a particular a
execuo de uma obra por sua conta e risco, seja por
remunerao indireta e prazo certo ou paga pelo usurio.
Embora seja um contrato, a concesso trata da prestao de
um servio pblico e funo do Poder Pblico organizar
tais servios. Assim sendo, caber ao governo, como poder
concedente, regulamentar os objetivos, a forma de execuo
do servio, a fiscalizao, os direitos e deveres das partes,
as circunstncias em que poder ocorrer resciso, as multas
e os direitos dos usurios.
6.4
A AGNCIA REGULADORA
o
No art. 30 da Lei n . 8.987, est previsto que o controle

poder ser exercido diretamente pelo poder concedente, por
meio de um rgo tcnico a ele subordinado ou por entidade
a ele conveniada. Assim a Lei reconhece a especializao
tcnica da agncia reguladora.
O papel das agncias reguladoras pode ser descrito da
seguinte forma:
A defesa e interpretao das regras, alm da sugesto

de novas regras que facilitem as relaes e resolvam os
conflitos entre os atores, inclusive com o poder
concedente;
A definio operacional de alguns conceitos

fundamentais a serem includos nos contratos de
17
Conjunto de regras particulares ou de aes especficas

implementadas por agncias administrativas para interferir
diretamente no mecanismo de alocao de mercado, ou,
indiretamente, alterando as decises de oferta e demanda
de consumidores e produtores (Manual de Economia, 2003:
230).
REGULAMENTAO
UTILIDADE PBLICA
13
ANTAQ
concesso (como o coeficiente de produtividade a ser
repassado para o consumidor, a diferenciao de tarifas
por faixa de consumidor);
A
investigao
de
denncia
de
atividades
anticompetitivas ou o abuso do monoplio concedido.
Os principais objetivos da regulao so:
O bem-estar do consumidor;
A melhora da eficincia alocativa (situao onde se

realiza o maior volume de transaes econmicas, com
a gerao de maior renda agregada possvel),
distributiva (capacidade de reduo, pela concorrncia,
ou pela regulao, a apropriao de excedentes
econmicos por parte do produtor) e produtiva (mxima
utilizao da planta instalada, com maior rendimento e
menor custo, dada a estrutura de mercado);
A universalizao e a qualidade dos servios (servio

adequado e preo justo);
A segurana e proteo ambiental.
6.4.1 Instrumentos regulatrios

Os instrumentos empregados na regulao das concesses
e permisses so basicamente de comando e controle
(C&C), previstos no contrato de concesso e entre eles, est
o principal instrumento do governo ou da agncia tcnica de
controle, que a capacidade de determinar as tarifas e
outras formas de remunerao do concessionrio.
o
O art. 15 da Lei n . 8.987, opta pelo critrio da menor tarifa

oferecida num processo de licitao pblica, ou seja, as
18
firmas competindo pelo direito de produzir ofertam a tarifa
que julgam a mais adequada, dados os requisitos de
qualidade e de quantidade especificados.
A agncia pode se recusar a validar um resultado se a tarifa
mnima for considerada muito elevada e para isso, a agncia
dever ter informaes sobre os custos de produo.
Os mecanismos que as agncias utilizam para efetuar a
regulao so:
As tarifas;
As quantidades;
As restries s entradas e sada e;
Os padres de desempenho.
Neste sentido, para que o sistema regulatrio seja eficiente

necessrio que:
Uma poltica tarifria definida e estvel;
A existncia de marcos reguladores claramente

definidos, que detalhem as relaes entre diversos
atores de cada setor, seus direitos e obrigaes;
Um mecanismo gil e eficiente para soluo de

divergncias e conflitos entre o poder concedente e a
concessionria;
Um determinado grau de garantia contra os riscos

econmicos e polticos e;
6.5
O processo de licitao para concesso de servio pblico

o
segue a lei n . 8.666 de 21 de junho de 1993, a Lei de
Licitaes.
14
A criao de um rgo regulador do setor, dotado de

especialidade, imparcialidade e autonomia nas
decises.
SECRETARIA
DE
ECONMICO - SEAE
ACOMPANHAMENTO
Nos moldes do art. 10 do Decreto n. 3.666, de 16 de

fevereiro de 2000, que estabelece a estrutura regimental do
Ministrio da Fazenda, a Secretaria de Acompanhamento
Econmico um rgo especfico singular, que se encontra
diretamente subordinado ao Ministro da Fazenda.
A Seae atua em trs grandes reas, a saber:
Promoo e defesa da concorrncia;
Regulao e;
Acompanhamento de mercados.
Na rea de defesa da concorrncia, a Seae integra, com a

Secretaria de Direito Econmico (SDE) do Ministrio da
Justia e o Conselho Administrativo de Defesa Econmica
(Cade), o chamado Sistema Brasileiro de Defesa da
Concorrncia (SBDC). O objetivo principal desse Sistema
a promoo de uma economia competitiva por meio da
preveno e represso de aes que possam limitar ou
prejudicar a concorrncia, com base na Lei Antitruste (Lei n.
8.884/94).
No que se refere rea de regulao, a atuao da Seae
visa elevar a eficincia dos mercados por meio da reduo
de barreiras concorrncia e inovao. A Seae trabalha
permanentemente na proposio de novos modelos de
regulao,
reforma
dos
modelos
existentes
e
desregulamentao de setores especficos.
O objetivo dessas aes atualizar regulamentaes
econmicas em um conjunto mais amplo possvel de
setores, de modo a estimular a concorrncia e permitir, aos
mercados, a autodeterminao de suas principais variveis.
Sempre que possvel, busca-se a eliminao parcial ou
completa de normas que dificultam o acesso de novos
produtores ao mercado como forma de melhorar, por meio
da maior competio, o desempenho de um segmento
especfico.
O acompanhamento de mercados, conforme mencionado,
representa a terceira esfera de atuao da Secretaria. Por
meio desse trabalho, busca-se identificar qualquer conduta
dos agentes econmicos, tendncia ou perspectiva que
possa vir a afetar o funcionamento normal da atividade
econmica, com possveis reflexos negativos sobre os
indicadores macroeconmicos.
Para uma maior eficincia de sua atuao, o
acompanhamento de mercados feito de forma
setorializada, circunscrevendo-se aos diversos segmentos
da atividade produtiva.
6.5.1 Programas e aes
A Secretaria de Acompanhamento Econmico est
envolvida em dois Programas do PPA, a saber: Gesto da
Poltica de Regulao de Mercados e Defesa Econmica e
da Concorrncia. O primeiro deles subdivide-se nas
seguintes aes:
18
Agncias Reguladoras
Acompanhamento Sistemtico de Mercados: consiste

no monitoramento constante e investigao de variveis
de mercado relativas a produtos relevantes devido a
sua participao no oramento das famlias ou nos
custos do setor produtivo, objetivando disponibilizao
ANTAQ
de
informaes
tcnicas
que
permitam
o
acompanhamento, desdobramentos ocorridos nos
mercados. Essa ao tem como principal ferramenta
sistemas informatizados e bancos de dados que
possam prover suporte tcnico s atividades de
acompanhamento econmico.
Estruturao e Acompanhamento de Regimes

Tarifrios: visa estruturar critrios e regras para fixao
e reajuste de tarifas, propiciando qualidade na oferta de
servios e viabilidade das empresas ofertantes.
Regulao
e
Regulamentao
de
Atividades
Econmicas em Moldes Concorrenciais: objetiva
regulamentar atividades de prestao de servios
pblicos e de infra-estrutura, agrcolas, de comrcio e
servios e do setor industrial, visando aumentar a
eficincia econmica e o funcionamento dos mercados
em ambientes concorrenciais. Isso alcanado por
meio de novos marcos regulatrios e instrumentos de
polticas pblicas setoriais voltados ao crdito, ao
abastecimento, comercializao, formao de
estoques, produo e ao consumo.
Sistema
Informatizado
da
Secretaria
de
Acompanhamento Econmico: visa manter e prover
acessibilidade via recursos informacionais s
informaes econmicas necessrias para a atuao da
Secretaria.
O Programa Defesa Econmica e da Concorrncia, por sua

vez, compreende as seguintes Aes:
Anlises Econmicas sobre Atos de Concentrao e

Condutas Anticoncorrenciais: relativa ao controle de
estruturas de mercado, de condutas abusivas e de
prticas lesivas concorrncia e economia popular.
Harmonizao da Legislao e Procedimentos para a

Promoo e Defesa da Concorrncia junto aos Blocos
Regionais: objetiva compatibilizar prticas internas de
defesa da concorrncia com prticas internacionais.
6.6
SISTEMAS DE DEFESA DA CONCORRNCIA
Os mercados falham na presena de concorrncia

imperfeita, ou seja, quando firmas podem atuar num
mercado especfico de modo a fixar seus preos acima dos
custos marginais de produo.
Agncias Reguladoras
direito de propriedade e a propriedade atender sua funo

social.
no ttulo VII, Da Ordem Econmica e Financeira, Captulo
I, dos Princpios Gerais da Atividade Econmica, que
encontra-se no artigo 170, a reafirmao de que a ordem
econmica, fundada na valorizao do trabalho humano e
na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existncia
digna, conforme os ditames da justia social, observados os
seguintes princpios:
I-
Soberania nacional;
II -
Propriedade privada;
III - Funo social da propriedade;

IV - Livre concorrncia;
V-
Defesa do consumidor;
VI - Defesa do meio ambiente.

o
A funo social e livre concorrncia so tratadas na Lei N .

8.884 de 11 de junho de 1994, que trata da preveno e
represso s infraes contra a ordem econmica e redefine
a natureza administrativa da agncia de regulamentao da
concorrncia, o CADE (Conselho Administrativo de Defesa
Econmica).
No artigo 1. Desta lei, fica estabelecido que a finalidade
tratar da preveno e represso de infraes ordem
econmica, tendo como base os princpios de liberdade de
iniciativa, da livre concorrncia, funo social da
propriedade, defesa dos consumidores e represso ao
abuso do poder econmico.
O artigo 20 da mesma lei, aponta como infraes dos atos,
mesmo aqueles que no surtem o efeito pretendido,
direcionados a:
I-
Limitar, falsear ou de qualquer forma prejudicar a livre

concorrncia ou a livre iniciativa;
II -
Dominar o mercado relevante de bens ou servios;
III - Aumentar arbitrariamente os lucros;

IV - Exercer de forma abusiva posio dominante.
Em tais estruturas de mercado, os preos estaro acima e

as quantidades produzidas abaixo daqueles associados ao
nvel de eficincia.
Por mercado relevante relativo concorrncia, ou seja,

necessrio que a agncia reguladora identifique
corretamente o mercado, sua extenso, os produtos
envolvidos, nmero de concorrente entre outros.
As razes que do origem ao poder de monoplio podem

ser muito variadas, mas seu efeitos podem ser resumidos
em dois grandes mercados imperfeitos: monoplios naturais
19
e oligoplios .
Por posio dominante, a agncia entende pelo fato de a

firma possuir uma parcela superior a 30% (trinta por cento)
do mercado. A posio dominante no infrao, mas sim
as aes abusivas que tal posio lhe permite.
6.6.1 Sistema de atribuio de direitos

A base de organizao de um sistema de defesa da
concorrncia est presente na CF88, logo no artigo 1 .,

inciso IV, no ttulo Dos Princpios Fundamentais, em que se
afirma que o estado Democrtico de Direito tem como
fundamento os valores sociais do trabalho e da livre
iniciativa. No ttulo seguinte, dos direitos e Garantias
Fundamentais, artigo 5., incisos XXII e XXIII, garantido o
O artigo 21 da mesma lei, ao longo dos 24 incisos, so

listadas condutas que correspondem em aes para
expulsar concorrentes que j esto no mercado ou impedir a
entrada de novos, e impor controles nas relaes ao longo
da cadeia produtiva e de distribuio. Julgar se a existncia
de tais prticas caracteriza limitao do direito de todos ao
mercado tarefa do CADE.
6.7
AGNCIAS E INSTRUMENTOS
O CADE a agncia responsvel pela poltica de defesa da

concorrncia, tambm chama de poltica anti-truste. Pela Lei
19
Pequeno nmero de grandes firmas que se distanciam de

uma estrutura competitiva,por meio de cartelizao, restrio
concorrncia ou prticas desleais.
15
ANTAQ
o
20
N . 8.884, o CADE foi transformado em autarquia federal

vinculada ao Ministrio da Justia e os seus seis
conselheiros so nomeados pelo Presidente da Repblica,
para um mandato de dois anos, sendo permitida a
reconduo por igual perodo. Desta forma, procurou-se
investir no conselho um grau de liberdade de ao perante o
governo, tornando o rgo uma agncia que executa sua
funo livre das injunes de outros interesses.
Ao CADE cabe zelar pela observncia da lei, decidir pela
existncia de infraes, aplicar penalidades quando houver
infrao e ainda exercer controle dos atos e contratos que
possam levar uma empresa a ter posio dominante. O
CADE portanto, um rgo decisrio, auxiliado na
investigao e instaurao de processos pela Secretaria de
Direito Econmico (SDE), do Ministrio da Justia. Analisa
atos de concentrao econmica como aquisies, fuses,
incorporaes e joint ventures.
6.8
Multas;
Proibies de contratar rgos pblicos, inclusive

financeiros;
Exibio pblica por meio de divulgao dos atos na

imprensa; e
Incluso no Cadastro de Defesa do Consumidor.
As multas podem chegar at 30% (trinta por cento) do valor

do faturamento anual da empresa, podendo ser aplicadas
tambm aos administradores.
De grande impacto do ponto de vista da regulao de
mercado, o CADE possui outros instrumentos que precedem
os acima identificados.
O primeiro grupo de instrumentos de carter
administrativo, podendo tambm ser aplicado pela SDE.
Esto as medidas preventivas, que determinam a cessao
imediata de determinada prtica, caso possa causar leso
irreparvel ao mercado. Outro instrumento o compromisso
de cessao da prtica sob investigao que esteja
causando danos a terceiros. Isto no significa admisso de
culpa, mas o interesse em fazer acordo com o CADE/SDE.
O segundo grupo de instrumentos so controles diretos pelo
CADE, quais sejam:
Controle de atos e contratos;
Compromisso de desempenho;
Consulta.
Neste ltimo, os interessados em obter manifestao do

CADE, antes de realizar contrato de fuso ou incorporao,
devem apresentar informaes detalhadas sobre a
transao. Isso pouparia os custos de ter a transao
desfeita, caso o CADE viesse avaliar que o contrato no
levaria a aumento de produtividade, ou a melhoria da
qualidade, ou a ganho de eficincia e desenvolvimento
tecnolgico.
16
DE
DEFESA
DO
A primeira delas ocorre quando as aes de pelo menos

uma das partes contratantes no podem ser observadas
pela outra;
A segunda ocorre quando uma das partes possui maior

informao do que a outra sobre um elemento crucial
para a determinao dos benefcios e custos da
transao.
O primeiro caso est presente em contratos como aluguel e

seguro de veculos. Por no poderem ser observados, as
pessoas tendem a dirigir veculo alugado de forma mais
displicente do que fariam com seu prprio veculo. Da
mesma forma, a pessoa, uma vez que tenha segurado seu
veculo, tende a arriscar mais, dirigindo ou parando em
locais expostos a roubo, em relao situao sem seguro.
Na ausncia de regulamentao, o resultado nos dois
mercados so preos mais elevados para os servios.
O segundo caso est presente tambm em mercados
competitivos, como o de carros usados, em que os
vendedores conhecem melhor que os compradores as
condies do veculo. A existncia de informaes
assimtricas no requer regulamentao especfica para
cada tipo de mercado, podendo ser controlada por
legislao ampla, como o Cdigo de Defesa do Consumidor.
Entretanto, se a assimetria de informaes estiver associada
a outras falhas de mercado, pode levar ao surgimento de
regulamentao especfica, com agncias prprias.
Regulamentao de atendimento mdico e escolas privadas
so exemplos possveis.
O papel do Estado na promoo da defesa do consumidor
est presente no ttulo Dos Direitos e Garantias
Fundamentais, da CF88, artigo 5. Inciso XXXII: o Estado
promover, na forma da lei, a defesa do consumidor.
O sistema legal que implementou essas disposies
o
constitucionais composto pela Lei N . 8.078 de 11 de
setembro de 1990, que trata dos direitos do consumidor, das
sanes administrativas, das infraes penais, das formas
de defesa desses direitos e da organizao do Sistema
Nacional de Defesa do Consumidor. Este ltimo
o
complementado pelo Decreto N . 2.181 de 20 de maro de
1997, que trata da organizao do sistema e das normas
gerais para aplicao de sanes administrativas.
o
No artigo 6. Da Lei N . 8.078/90 esto definidos os direitos

bsicos do consumidor, como:
A proteo contra os riscos provocados por produtos

perigosos e nocivos;
Direito educao e divulgao sobre o assunto

adequado dos produtos e servios;
Direito informao adequada e clara contendo as

especificaes qualitativas, quantitativas e de preo dos
bens; e
20
Uma autarquia o rgo da administrao pblica com

maior independncia que os departamentos e secretarias de
governo. Ela pode possuir oramento prprio e seus
diretores so dotados de mandatos por tempo definido e
no-coincidentes com os mandatos eletivos dos que os
nomeiam. Exemplos do grau de autarquias perante os
governos so as universidades federais e estaduais.
SISTEMA
NACIONAL
CONSUMIDOR SNDC
Os mercados falham quando, dado um sistema de atribuio

de direitos, os custos e benefcios de uma transao, para
cada agente envolvido, no so explicitamente definidos nos
termos do contrato. Esse caso, os contratos entre os
agentes, mesmo sendo voluntrios e respeitando o sistema
de atribuio de direitos em vigor, no conduzem ao
emprego eficiente dos recursos. Duas circunstncias podem
gerar contratos deste tipo de ineficincia, levando a solues
de meios inadequados:
Os principais instrumentos de que o CAD dispe so:
Agncias Reguladoras
ANTAQ
Direito proteo contra publicidade enganosa,

mtodos e prticas comerciais e contratuais desleais e
abusivas.
Esse conjunto de direitos reconhece a existncia de

assimetrias de informaes e de poder econmico entre
fornecedores e compradores.
Ainda entre os direitos do consumidor, a garantia de
preveno e reparao de danos sofridos na aquisio de
produtos ou servios. Tal garantia prevista no acesso do
consumidor aos rgo judicirios e administrativos e na
facilitao da defesa dos direitos, inclusive com a inverso
do nus da prova, a seu favor, isto , cabe ao fornecedor
provar que a reclamao do consumidor improcedente.
Trata-se, pois, de uma forma de contrabalanar as
assimetrias de poder e de informao.
A titularidade dos direitos do consumidor nesse sistema de
atribuio de direitos, pode ser exercida tanto pelo indivduo
em particular como a ttulo coletivo.
Agncias Reguladoras
I-
Multa;
II -
Apreenso do produto;
III - Inutilizao do produto;

IV - Cassao do registro do produto junto ap rgo
competente;
V-
Proibio de fabricao do produto;
VI - Suspenso de fornecimento de produtos ou servio;

VII - Suspenso temporria da atividade;
VIII - Revogao de concesso ou permisso de uso;
IX - Cassao de licena do estabelecimento ou de
atividade;
X-
Interdio, total ou parcial, de estabelecimento, de

obra ou atividade;
Para o exerccio individual dos direitos do consumidor basta

que se recorra s agncias previstas pelo SNDC ou ao
judicirio.
XI - Interveno administrativa; e
No caso da defesa coletiva, ela poder ser exercida pelo

Ministrio Pblico, pelas unidades da federao ou pelas
prprias agncias designadas a executar a defesa do
consumidor, ou ainda por associaes de defesa do
consumidor.
Os processos administrativos motivados por denncias de

consumidores ou por ao fiscalizadora de agentes dos
rgos de defesa do consumidor, constituem-se no principal
instrumento de comando e controle (C&C) de que essas
agncias dispem.
Existem trs formas de direitos dos consumidores:
As sanes administrativas esto relacionadas s violaes

aos direitos bsicos do consumidor e s boas prticas
comerciais e contratuais.
A primeira a de direitos difusos, ou seja, direitos de

natureza indivisvel, cujos titulares so pessoas
indeterminadas;
A segunda a de direitos coletivos, ou seja, cuja

titularidade indivisvel para os membros de um grupo,
mas est associada ao grupo como um todo;
A terceira a de direitos individuais homogneos, os

decorrentes de origem comum.
A defesa dos direitos da primeira forma trs benefcios a um

grupo no determinado, da segunda forma a um grupo
especfico e a terceira forma beneficia a todos os indivduos
que sofreram o mesmo dano.
6.8.2 Agncias e Instrumentos
O SNDC integrado por rgos federais, estaduais,
distritais e municipais, e pelas entidades privadas de defesa
do consumidor.
A agncia governamental encarregada de executar a
Poltica nacional de Defesa do Consumidor o
Departamento de Proteo e Defesa do Consumidor
(DPDC), subordinado secretaria de Direito Econmico
(SDE).
A fiscalizao das relaes de consumo exercida pelos
fiscais do DPDC e dos rgos de proteo de defesa do
consumidor criados para esta finalidade nos estados e
municpios.
Cabe tambm aos rgos estaduais e municipais, no mbito
de cada jurisdio, exercer atividades de avaliao e
encaminhamento de denncias, incentivar a criao de
entidades de defesa do consumidor e firmar convnios para
fiscalizar prticas mercantis abusivas.
XII - Imposio de contrapropaganda.
A multa no pode ser confundida com um instrumento

financeiro, pois mesmo sendo aplicada em proporo
vantagem obtida pelo fornecedor, trata-se de um mecanismo
de sano como os demais.
6.9
SISTEMA DE PROTEO AO MEIO AMBIENTE
Os mercados falham quando as transaes num mercado

21
produzem efeitos positivos ou negativos a terceiros, ou
seja, causam externalidades.
Tais efeitos do origem a custos ou benefcios para
terceiros, no refletidos nos custos de transacionar dentro
do mercado, levando super ou subexplorao dos
recursos. O papel da regulamentao nesses casos o de
avaliar os custos externos de redistribu-los aos que lhe
deram origem.
Em grande parte das atividades econmicas, pode-se
identificar as presena de resduos gerados nos processos
produtivos. Por exemplo:
Na agricultura, o uso de defensivos pode contaminar os

trabalhadores ou as guas superficiais ou subterrneas;
Na indstria, tem-se o lanamento de gases na

atmosfera e os resduos slidos e lquidos contento
materiais nocivos sade;
Nos sistemas de transporte urbano, que empregam

nibus com motores diesel, ocorre intoxicao das
cidades com os gases de escape.
Portanto, externalidades negativas so fenmenos bastante

comuns em nosso cotidiano.
O desrespeito s normas da Lei N . 8.078 constitui infrao

administrativa sujeita s penalidades previstas no artigo 56;
21
Tambm chamados de externalidades positivas e

externalidades negativas.
17
ANTAQ
Se fcil notar a presena de externalidades, o mesmo no
pode ser dito quanto a corrigi-las. Existem dificuldades de
natureza tcnica, relativas ao conhecimento dos elementos
prejudiciais da poluio.
Mesmo quando conhecidos os elementos malficos das
substncias poluentes, existem problemas em identificar o
quanto as pessoas foram de fato afetadas por determinada
fonte de poluio, ou seja, de repartir o nus entre os
poluidores e ainda, de compensar os prejudicados pela
poluio, isto , como evitar o comportamento oportunista
quando se oferece dinheiro para quem foi afetado por certo
tipo de poluio.
As dificuldades tcnicas e informacionais sobrepe-se a
dificuldade de identificar corretamente os direitos de
propriedade em questo. Como repartir a responsabilidade
pela poluio atmosfrica numa grande cidade? Quanto dela
caber aos proprietrios de veculos, aos industriais, entre
outros? Se a responsabilidade civil dos que causam a
poluio fosse facilmente identificada, o conjunto geral de
leis que disciplina o assunto seria suficiente para que
qualquer dano causado a terceiros viesse a ser
compensado.
Nesse caso no haveria a necessidade de regulamentao
e de agncias governamentais especificamente concebidas
para esse fim. Porm, os direitos de uso exclusivo no so
completamente definidos e os recursos naturais podem
tornar-se, com efeito, de livre acesso.
Os exemplos de tais situaes so abundantes, desde a
perfurao de poos de petrleo nos Estados Unidos,
estoques pesqueiros em guas internacionais, at o uso de
pastagens em reas comunais da frica.
Assim a regulamentao do meio ambiente e a definio dos
melhores instrumentos para tornar os custos externos a ele
relacionados como parte dos custos privados de produo
um dos grandes desafios que vm sendo encarados pelas
sociedades modernas.
O sistema de defesa do meio ambiente no Brasil e os
principais instrumentos de que dispe assunto para o
prximo item.
No artigo 170 da CF88, a afirmao que a ordem
econmica, fundada na valorizao do trabalho humano e
na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existncia
digna, conforme os ditames da justia social, observados os
seguintes princpios: ... VI defesa do meio ambiente; ...
No ttulo Da Ordem Social da CF88 que se v um captulo
dedicado ao meio ambiente. No artigo 225 l-se: todos tm
direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem
de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de
vida, impondo-se ao Poder Pblico e coletividade o dever
de defend-lo e preserv-lo para as presentes e futuras
geraes.
No pargrafo primeiro do referido artigo definem-se as
atribuies do Poder Pblico no sentido de garantir tal
direito. No que diz respeito a regulamentao dos mercados
destacam-se dois incisos:
IV exigir, na forma da lei, para instalao de obra ou

atividade potencialmente causadora de significativa
degradao do meio ambiente, estudo prvio de
impacto ambiental, a que se dar publicidade;
Agncias Reguladoras
V controlar a produo, comercializao e emprego

de tcnicas, mtodos e substncias que comportem
risco para a vida, a qualidade de vida e meio ambiente.
As atribuies dos rgos especficos para cumprir funes

de controle definidas nos incisos acima j haviam sido
o
previstas na Lei N . 6.938 de 31 de agosto de 1981, que
instituiu o Sistema nacional do Meio Ambiente (SNMA).
Neste caso, cabe aos Estados, entre outras atribuies de
natureza ambiental, o controle da poluio e o licenciamento
de atividades potencialmente causadores de degradao
ambiental, recaindo para a esfera federal o controle e
licenciamento de atividades interesse inter-estaduais.
pelo exerccio do controle de poluio, estabelecendo-se
padres de emisso de poluentes, e do fornecimento de
licenas de funcionamento, que as agncias ambientais
exercem a regulamentao dos mercados.
6.9.2 Agncias e Instrumentos
O Sistema Nacional de Meio Ambiente dirigido por um
Conselho Nacional que assessora o ministro no
estabelecimento da Poltica Nacional de Meio Ambiente. Da
mesma forma, existem os Conselhos Estaduais,
responsveis pela polticas estaduais.
No mbito federal, o Instituto Brasileiro de Meio Ambiente
(IBAMA) a agncia federal encarregada de estabelecer
programas e exercer fiscalizao da legislao ambiental.
Nos estados, as agncias estaduais cumprem o mesmo
papel, porm seguindo legislao e parmetros ambientais
fixados para cada Estado. Diante dos parmetros ambientais
estabelecidos, as agncias dispem de trs instrumentos de
controle:
Os estudos e relatrios de impacto ambiental EIA/Rima;
As licenas de funcionamento;
A fiscalizao das emisses de poluentes.

22
Os EIA/Rimas aplicam-se a novos projetos ou a expanso

de projetos j existentes, sendo custeados pelo proponente
e submetido avaliao ambiental competente.
O segundo instrumento a licena do funcionamento, que
pode ser aplicada inclusive a plantas existentes
anteriormente legislao ambiental. Na hiptese de um
projeto ter seu EIA/Rima aprovado, a obteno da licena
no automtica, dependendo da inspeo da planta e das
condies de funcionamento efetivo.
A concesso de licenas no depende apenas do projeto em
si, mas das condies do meio ambiente em que estar
instalado. Desse modo, a agncia pode impor compromissos
mais ou menos rigorosos de padres de lanamento de
diferentes poluentes.
O terceiro instrumento de controle a ao fiscalizadora,
que pode impor diversas sanes, como multas, interrupo
da produo, suspenso temporria das atividades e at
cassao da licena e conseqente fechamento da
empresa.
A esses instrumentos de controle, a legislao brasileira
vem acrescentando nos ltimos anos um novo conjunto de
instrumentos econmicos genericamente associados aos
princpios do poluidor-pagador. Entre eles, esto os royalties
de compensao financeira pea utilizao de recursos
22
EIA Estudos de Impacto Ambiental; Rima Relatrio de

impacto no meio ambiente.
18
ANTAQ
hdricos para fins de gerao de energia eltrica, royalties de
compensao financeira pea utilizao de recursos
minerais, compensaes financeiras para municpios
inundados por barragens, para explorao de recursos
florestais e, ainda em implementao, a cobrana pelo uso
dos recursos hdricos.
Neste sentido, um meio de contrabalanar as limitaes do
meio ambiente usar mecanismos de mercado.
7
CONCLUSO
Agncias, ou pelo menos a meno de sua instalao,

parecem que carregam consigo as solues nunca antes
encontradas pela burocracia tradicional.
Vivemos, pois, um perodo frtil reproduo das agncias.
Sua existncia, como entidades independentes, traz consigo
um punhado de problemas relevantes, tais como o da
delegao legislativa e o da invaso de territorialidades
institucionais, alm de vrias questes ligadas legitimidade
poltica, no que se refere a sua competncia delegada, e de
legitimidade substantiva, no que se refere a seus
procedimentos internos, principalmente aqueles de natureza
quase-judiciria.
No momento em que se fala no controle das agncias, na
regulao do regulador, dificilmente encontraremos
solues, se desejarmos que o modelo seja permanente,
que prescindam da emergncia de um novo direito
administrativo, especificamente voltado para o territrio da
regulao, no bojo do qual se garanta a superviso poltica
e, portanto, a devida legitimidade frente ao soberano
delegante, o eleitor por parte de comisso especial do
Congresso e que possa prever, explicita e cristalinamente, a
obedincia de princpios frente agenda poltica vencedora,
alm de materializar certo grau de judiciarizao dos
processo
internos
s
agncias,
garantindo
sua
transparncia, publicidade e processo devido. Claro, a
multiplicao de agncias e seu espraiamento para novas
reas distantes das originais, as privatizadas, pode dilapidar
a elegncia e a parcimnia do modelo.
Grande parte da atividade estatal atividade regulatria,
23
existindo centenas de rgos que a ela se dedicam . No
parece natural que toda essa atividade comece a transitar
em direo ao modelo de agncias independentes. Esta
modalidade de regulao pode ser adequada a algumas
23
O que estamos entendendo por regular, produzir normas

jurdicas gerais e abstratas sobre o desenvolvimento dessas
atividades [desempenhadas por particulares], atribuir ou
suprimir aos particulares o direito de desempenhar essas
atividades, dizer, dar-lhes autorizaes, concesses,
permisses, licenas, ou outras formas de atos pelos quais
os particulares so habilitados a desempenhar atividades,
servios pblicos ou no, e estas agncias reguladoras tm
o poder de fiscalizar a prestao do servio, aplicar sanes,
e tambm o que um fenmeno interessante e que ser
fruto de muito debate entre ns de dirimir conflitos entre
particulares (Sundfeld, 1998 :134).
instncias intensivas em conhecimento tcnico, mas nem

sempre indicada para todo e qualquer aspecto da poltica
regulatria. O modismo administrativo tende a ser atraente,
com enorme capacidade de converso de novos adeptos.
Se vier a prevalecer sobre a criteriosa definio de reas de
atividade, de novo, pode ser dilapidada a unicidade do
experimento recente, levando-o at a banalizao.
8
8.1
A criao das agncias prescindiu, at o momento, de um

verdadeiro regime regulatrio amplo, que desse sentido
global nova instncia regulatria. As unidades regulatrias
agem independentemente de um marco de referncia,
exceto os contratos das reas em que atuam, quando os h,
visto que em setores onde no houve privatizao agora
tambm se alojam agncias, vistas, no imaginrio
administrativo recente, como soluo para velhos problemas
que demandem ao considerada moderna e eficiente.
Agncias Reguladoras
PROVAS E EXERCCIOS
POLCIA CIVIL DO PAR - 2006-07-26
Questo 39: Acerca da regulao de mercados, assinale a

opo correta.
A. Os principais objetivos da regulao de mercados
so o bem-estar do consumidor e a melhoria da
eficincia alocativa, distributiva e produtiva da
indstria envolvida.
B. Todo tipo de monoplio natural deve ser coibido pelo
regulador a fim de que se promova a concorrncia por
meio da quebra desse monoplio (E).
C. A prtica de preos baixos deve ser incentivada pelo
regulador e devem ser utilizados todos os instrumentos
necessrios
para
que
os
preos
baixem,
independentemente das conseqncias sobre o setor
produtivo regulado (E).
D. Cabe ao regulador promover a concorrncia entre
empresas de um mesmo setor, o que permite a
formao de barreiras entrada de novas empresas no
setor em questo (E).
8.2
AGENTE BRANCO 2004 26/09/2004
116. Embora a implementao do preo regulado

correspondente ao preo mximo inferior ao preo de
equilbrio monopolista no garanta que os lucros sejam
maximizados, esse tipo de regulao asseguraria o
crescimento sustentvel para o setor em pauta (E).
8.3
ESCRIVO BRANCO 2004 26/09/2004
O problema da escolha em situao de escassez, abordado

pela microeconomia, as interaes entre governo e
mercados privados, e as questes macroeconmicas so
temas relevantes para a cincia econmica. A esse respeito,
julgue os itens a seguir.
117. Esquemas regulatrios que obrigam um
monopolista perfeitamente discriminador a cobrar um
nico preo pelo seu produto podem conduzir a
redues do nvel de eficincia na economia. (C)
8.4
AGENTE PF 2002 27/01/2002
Questo 25: Conceituar regulao no tarefa fcil. Assim

como a noo de servio pblico, a de regulao deve levar
em conta o tratamento diferenciado imposto por
circunstncias de tempo e de espao. Isso porque os
ordenamentos jurdicos de diferentes Estados, ou do mesmo
Estado em diferentes momentos, ou ainda os de unidades
federativas de um mesmo Estado, podero ter, em relao
regulao ou s atividades reguladas, to diversas vises
que no seja possvel afirmar a priori que tal ou qual
atividade se conforme ou no dentro de sua noo.
Corolrio lgico dessa realidade, a noo de regulao
naturalmente dependente da forma como o sistema jurdico
a contemple, ou seja, o respectivo sistema jurdico que
dir que gama ou elenco de atividades se incluem no seu
mbito.
19
ANTAQ
Pedro Henrique Poli de Figueiredo. Uma contribuio para
o conceito de regulao do servio pblico no Brasil. In:
Marco regulatrio, n. 1 (com adaptaes).
Considerando o texto acima, julgue os itens a seguir, a
respeito da regulao de mercados.
1. Regulao de mercados poderia ser definida como
o conjunto de aes pblicas que busca melhorar a
eficincia da alocao dos recursos no mercado, ou
aumentar o bem-estar social dessa alocao.
2. A regulao visa criar sistemas de competio em
setores que tendem a funcionar sob o regime de
monoplios naturais, que provocam a existncia de
custos fixos importantes, grande proporo de
investimentos irreversveis, gerando barreiras
entrada de novos investidores.
3. A regulao visa corrigir a ocorrncia de
externalidades, como contaminao, utilizao de
recursos naturais e efeitos da poluio.
4. Um aspecto que no precisa ser contemplado pela
regulao a assimetria de informao, que consiste
em o produtor ter mais informao que o consumidor e
no a transferir, pois o Estado deve deixar que o
mercado encontre seu ponto de equilbrio (E).
5. Uma poltica adequada de regulao deve ter
objetivos claros quantificveis, tendo presente que
regulao no apenas fixar preo.
8.5
20
possuem as mesmas informaes. Um dos exemplos de

fato o crdito bancrio, em que os tomadores de crdito
detm mais informaes sobre seu negcio e suas
intenes de pagamento do que as instituies que
concedem crdito. O resultado a cobrana desta falta de
informao, com juros mais altos, e o governo em sua
funo de reduzir as falhas de mercado tem procurado
tornar as informaes disponveis, instituindo por exemplo o
cadastro positivo.
(CESPE/Escrivo azul/Cargo 20/2004) Considerando que
a macroeconomia analisa o comportamento dos
grandes agregados econmicos, julgue os itens que se
seguem.
119 - A tarifao pelo custo do servio, tambm conhecida
como regulao da taxa interna de retorno - utilizada para a
regulao tarifria dos setores de monoplio natural -,
requer que os preos remunerem os custos totais e
contenham uma margem que proporcione uma taxa interna
de retorno atrativa ao investidor. (C)
8.6
POLCIA CIVIL DO PAR - 2006-07-26
Questo 39: Acerca da regulao de mercados, assinale a

opo correta.
A.
Os principais objetivos da regulao de mercados so o

bem-estar do consumidor e a melhoria da eficincia
alocativa, distributiva e produtiva da indstria envolvida.
B.
Todo tipo de monoplio natural deve ser coibido pelo

regulador a fim de que se promova a concorrncia por
meio da quebra desse monoplio.
C.
A prtica de preos baixos deve ser incentivada pelo

regulador e devem ser utilizados todos os instrumentos
necessrios
para
que
os
preos
baixem,
independentemente das conseqncias sobre o setor
produtivo regulado.
D.
Cabe ao regulador promover a concorrncia entre

empresas de um mesmo setor, o que permite a
formao de barreiras entrada de novas empresas no
setor em questo.
CESPE-PF-2009 (COMENTADA)
Com relao regulao de mercados, julgue os itens a

seguir.
59. A falta de transparncia nas decises acerca dos
reajustes de preos regulados pelo governo,
diferentemente das revises, tende a prejudicar os
consumidores, sempre mais numerosos, menos
organizados e com menos informaes.
ERRADA - Os reajustes de preos so transparentes, pois
se baseiam em ndices de preos previamente definidos nos
contratos de concesso do servio pblico e disponvel para
os consumidores. J as revises tarifrias tendem a ser
menos transparentes devido as informaes serem de mais
difcil acesso dos consumidores.
60. A regulao do mercado, exercida pelas agncias
reguladoras e pelo Conselho Administrativo da Defesa
Econmico (CADE), necessria para, entre outras
funes, coibir os abusos resultantes da atuao dos
monoplios naturais, que se caracterizam pela maior
eficincia alcanada nos casos de elevadas economias
de escala ou de escopo em relao ao tamanho do
mercado.
CERTA - De fato uma das falhas de mercado, conforme
ilustrado na questo 59 a concorrncia imperfeita, e o
monoplio natural exemplo desta estrutura de mercado.
Neste caso, as empresas se vem diante de altos custos
fixos e necessitam de economias de escala e escopo para
diluir os custos, e para no haver abuso por parte daquelas,
o governo regula suas operaes por meio do CADE e das
agncias criadas para este fim.
61. A economia da informao trata das probabilidades de
alguns agentes deterem mais informaes que outros, o
que pode levar a uma situao de desequilbrio no
mercado. A informao assimtrica, na situao
conhecida como seleo adversa, tem servido como
uma das justificativas para a aplicao de taxas de juros
historicamente elevadas no Brasil, sendo o cadastro
positivo apontado como uma das opes para amenizar
o problema.
CERTA - Uma das falhas que o mercado pode apresentar
a denominada assimetria de informaes, em que as partes
interessadas e envolvidas em um determinado negcio no
Agncias Reguladoras
Questo 40: Acerca dos instrumentos fiscais de interveno

do governo na economia, assinale a opo correta.
A.
Tarifas de importao elevadas, que caracterizam

protecionismo da indstria nacional, no elevam os
nveis de ineficincia econmica de um pas.
B.
Aumentos mensais na arrecadao fiscal brasileira, sem

suas contrapartidas na proviso de bens pblicos,
teoricamente, significam menos bem-estar social dos
brasileiros.
C.
Teoricamente, os nicos ganhadores com polticas de

subsdios so os produtores e consumidores.
D.
Em tese, impostos, tarifas, subsdios e transferncias,

alm de fazerem surgir ineficincia econmica, no
promovem redistribuio de renda.
8.7
AGENTE BRANCO 2004 26/09/2004
A questo da escolha em situao de escassez, abordada

mercados privados e os problemas macroeconmicos so
ANTAQ
crescimento sustentvel para o setor em pauta. (E)
8.8
ESCRIVO BRANCO 2004 26/09/2004
O problema da escolha em situao de escassez, abordado

mercados privados, e as questes macroeconmicas so
117. Esquemas regulatrios que obrigam um monopolista
perfeitamente discriminador a cobrar um nico preo pelo
seu produto podem conduzir a redues do nvel de
eficincia na economia. (C)
8.9
AGENTE PF 2002 27/01/2002
Questo 25: Conceituar regulao no tarefa fcil. Assim

como a noo de servio pblico, a de regulao deve levar
em conta o tratamento diferenciado imposto por
circunstncias de tempo e de espao. Isso porque os
ordenamentos jurdicos de diferentes Estados, ou do mesmo
Estado em diferentes momentos, ou ainda os de unidades
federativas de um mesmo Estado, podero ter, em relao
regulao ou s atividades reguladas, to diversas vises
que no seja possvel afirmar a priori que tal ou qual
atividade se conforme ou no dentro de sua noo.
Corolrio lgico dessa realidade, a noo de regulao
naturalmente dependente da forma como o sistema jurdico
a contemple, ou seja, o respectivo sistema jurdico que
dir que gama ou elenco de atividades se incluem no seu
mbito.
Pedro Henrique Poli de Figueiredo. Uma contribuio para
o conceito de regulao do servio pblico no Brasil. In:
Marco regulatrio, n. 1 (com adaptaes).
Considerando o texto acima, julgue os itens a seguir, a
respeito da regulao de mercados.
1.
Regulao de mercados poderia ser definida como o

conjunto de aes pblicas que busca melhorar a
eficincia da alocao dos recursos no mercado, ou
aumentar o bem-estar social dessa alocao. (C)
2.
A regulao visa criar sistemas de competio em

setores que tendem a funcionar sob o regime de
monoplios naturais, que provocam a existncia de
custos fixos importantes, grande proporo de
investimentos irreversveis, gerando barreiras entrada
de novos investidores. (C)
3.
A regulao visa corrigir a ocorrncia de externalidades,

como contaminao, utilizao de recursos naturais e
efeitos da poluio. (C)
4.
Um aspecto que no precisa ser contemplado pela

regulao a assimetria de informao, que consiste
em o produtor ter mais informao que o consumidor e
no a transferir, pois o Estado deve deixar que o
mercado encontre seu ponto de equilbrio. (E)
5.
Uma poltica adequada de regulao deve ter objetivos

claros quantificveis, tendo presente que regulao no
apenas fixar preo. (C)
8.10
QUESTES
4- Considere as afirmativas.
a) A determinao, por parte de um rgo regulador, de
um limite superior ao preo a ser cobrado pelo monopolista,
certamente implicar em uma reduo no nvel de produo
desse monopolista.
Agncias Reguladoras
b) Um monopolista com capacidade de discriminar preos

produz uma quantidade inferior que ele produziria caso
no pudesse discriminar preos.
c) A determinao, por parte de um rgo regulador, de
um limite superior ao preo a ser cobrado pelo monopolista,
pode induzir esse monopolista a aumentar a quantidade que
ele oferta de seu produto.
d) Independentemente das condies de custo de
produo, do ponto de vista social, sempre prefervel que
um produto seja ofertado por mais de uma empresa.
e) Apenas empresas de grande porte podem ter algum
poder de monoplio.
crescimento sustentvel para o setor em pauta. (E)
1. Considere que, no setor de telefonia celular, a
regulamentao que permite aos clientes mudarem de
operadora sem alterar o seu nmero de telefone seja
implementada. Nessa situao, essa permisso contribui
para aumentar a curvatura das curvas de indiferena
entre os servios de duas operadoras quaisquer. (E)
2. A reduo dos preos das TVs de plasma concomitante
ao aumento da produo desse bem incompatvel com
a existncia de uma curva de oferta, de curto prazo,
positivamente inclinada. (E)
3. Se, aumentando-se a velocidade do veculo, aumenta-se
tambm o consumo de gasolina, ento, a taxa marginal
de transformao tcnica, ao longo de uma isoquanta,
que relaciona litros de gasolina e o tempo gasto no
trajeto percorrido, sempre constante. (E)
4. No Brasil, a cartelizao das grandes empresas
produtoras de suco de laranja, apontada pelo Conselho
Administrativo de Defesa Econmica (CADE),
dificultada pelo fato de essas firmas se confrontarem
com uma curva de demanda horizontal e transacionarem
um produto homogneo.
5. Polticas de discriminao de preos adotadas pelos
monoplios funcionam melhor quando o consumo dos
bens diferido no tempo, como o caso dos bens de
capital, porque essa caracterstica, alm de facilitar a
revenda, amplia as possibilidades de arbitragem. (E)
Com referncia anlise das finanas pblicas,
fundamental para a compreenso das modernas
economias de mercado, julgue os itens a seguir.
6. Na ausncia de contestabilidade dos mercados, as
economias crescentes de escala, que definem o padro
tecnolgico da produo dos servios de utilidade
pblica, fazem que a desregulamentao desse mercado
conduza a aumentos de eficincia. (E)
Acerca do papel do Estado na regulao e na
fiscalizao da atividade econmica, fundamental para o
funcionamento das economias de mercado, julgue os
itens abaixo.
7. No modelo tarifrio do tipo price cap, se o crescimento
exigido em termos de produtividade for muito elevado, os
ganhos de produtividade revertero unicamente em
aumentos da lucratividade e, portanto, no sero
repassados aos consumidores.
Errado: os esquemas regulatrios do tipo price cap e
regulao pela taxa de retorno, os ganhos de produtividade
revertero em aumentos de lucratividade (cobrem todos os
custos e ainda mantm uma taxa de retorno atrativa) e
tambm sero repassados para os consumidores atravs de
menores preos ou na forma de subsdios e transferncias,
21
ANTAQ
devolvendo aos consumidores o excesso de preo que
pagaram.
8. Em presena de economias crescentes de escala, e
quando os mercados no so contestveis, a existncia
de custos enterrados (sunk costs) aumenta o custo de
oportunidade de entrada de outras firmas em relao
firma j estabelecida na indstria, fazendo que esse
mercado deva ser objeto de regulao e fiscalizao
governamental.
Certo: sobre mercado perfeitamente contestvel, vale
mencionar que definido como aquele em que tanto os
concorrentes efeitos como os potenciais tm acesso s
mesmas tecnologias e consumidores e onde no existem
barreiras entrada e nem custo de sada. A entrada e sada
alm de livros, so totalmente reversveis e sem nus.
Dessa forma, percebemos que o monoplio uma estrutura
de mercado no contestvel. Os custos fixos elevados e
custos variveis ou marginais so quase nulos e as
economias de escala (custos mdios decrescem com o
aumento do volume de produo) se no impedem,
dificultam, tornam proibitiva a entrada de novas firmas, o que
garante a prtica de polticas de monoplio. Tal mercado
deve ser objeto de regulao e fiscalizao governamental.
9. A Agncia Nacional de Energia Eltrica (ANEEL), como
representante dos interesses do Estado, responsvel
pela regulao do mercado de energia eltrica, feita por
meio da fixao e do controle das tarifas, porm, no
participa das licitaes de contratos de concesso de
energia eltrica.
Errado: a ANEEL assim como a ANATEL, por exemplo,
representante dos interesses do Estado regulador da
atividade econmica, respondem pela regulao dos
mercados de energia eltrica e telecomunicaes,
respectivamente, feita por meio da fixao e do controle das
tarifas, participando tambm das licitaes de contratos de
concesso.
10. Quando
existe
um
nico
concessionrio,
o
estabelecimento de clusulas impositivas visa impedir
abusos do poder de mercado que assumam a forma da
prtica de preos monopolistas.
Certo: a existncia de um nico concessionrio j
caracteriza a prtica de monoplio. Contudo, como forma de
regularizao do monoplio, clusulas impositivas como a
fixao de um preo que elimine os lucros extras bem como
a imposio de um imposto para reduzir os lucros extras,
devolvendo aos consumidores, em forma de transferncias,
o excesso de preo que pagaram, impedem abusos de
mercado e prticas monopolistas.
11. A regulamentao dos planos de sade explica-se pelo
fato de esse mercado estar sujeito a diferentes
assimetrias de informao, tais como seleo adversa e
risco moral (moral hazard), e, tambm, pelo fato de
existirem muitas empresas no setor, tornando-o
fortemente competitivo.
Errado: a regulamentao dos planos de sade explica-se
pelo fato de esse mercado estar sujeito de fato a diferentes
assimetrias de informao, tais como seleo adversa e
risco moral (moral hazard). O erro da questo est no fato
do setor planos de sade no apresentar certo nmero de
empresas, mas sem ser perfeitamente concorrencial. Est
mais prximo de uma concorrncia monopolstica ou
oligoplio, dependendo de suas caractersticas e do autor
em questo. O que se assegura que no concorrencial,
at porque o produto no homogneo e existe certo grau
de barreiras entrada e sada de empresas.
Com respeito aos mecanismos de defesa da
concorrncia, considerados importantes para estimular
22
Agncias Reguladoras
a eficincia dos mercados privados, julgue os itens que

se seguem.
12. Os possveis ganhos de eficincia decorrentes da fuso
das empresas Brahma e Antrtica em uma nica firma, a
AmBev, no sero necessariamente repassados aos
consumidores sob a forma de menores preos devido
existncia de barreiras entrada e ao aumento da
concentrao do setor.
13. Quando o ndice de Herfindahl-Hirschman igual a zero,
o mercado tende a ser monopolizado e, portanto, para
aumentar os nveis de competio, preciso que ele
seja objeto de regulamentao governamental.
14. A concentrao vertical, em que h fuso ou
incorporao de empresas em diferentes estgios da
cadeia produtiva, embora facilite a adoo de prticas
anticoncorrenciais, no constitui violao da lei da
concorrncia.
15. Para preservar a competio no mercado da telefonia, as
medidas reguladoras adotadas pela Agncia Brasileira
de Telecomunicaes (ANATEL) impedem que as
companhias prestem servios de telecomunicaes fora
de sua rea de concesso, mesmo que para isso tenham
adquirido o controle acionrio de empresas locais.
16. Nos setores de infra-estrutura, em segmentos onde as
economias de escala e de escopo no so relevantes, o
potencial competitivo pode ser explorado mediante
contrato de arrendamento, que assegure que a empresa
arrendatria
assuma
a
responsabilidade
pelos
investimentos na rea.
9
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23

Antaq 2014 Agencias Reguladoras Apostila 01 A 12

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ANTAQ

Prof. Jefferson M. G. Mendes

Agncias reguladoras atuam sobre setores vitais da

de reforma do Estado implementada durante os dois

INDEFINIES SOBRE O MODELO EMERGENTE

A reforma do Estado elaborada durante o primeiro governo

A atividade regulatria como captura do Estado por

Existem, tambm, quatro agncias reguladoras municipais

Decidir s pensar. Ter atitude realizar.

Descentralizao do ponto de vista poltico, transferindo

Descentralizao administrativa, atravs da delegao

Organizaes com poucos nveis hierrquicos ao invs

Controle por resultados, a posteriori, ao invs do

Administrao pblica voltada para o atendimento do

O principal objetivo declarado pelo governo era alterar o

procedimentos e insulada . Esse modelo burocrtico era

Naquela ocasio, o objetivo era instituir um Estado

As diretrizes da reforma encontram-se expostas nos

No Brasil, os rgos da administrao direta configuram-se

O universalismo de procedimentos associado noo

O Conselho de Reforma do Estado era formado pelos

Decidir s pensar. Ter atitude realizar.

Autonomia e independncia decisria;

Ampla publicidade de normas, procedimentos e aes;

Celeridade processual e simplificao das relaes

Participao de todas as partes interessadas no

Limitao da interveno estatal na prestao de

emenda constitucional (PEC), com o objetivo de alterar

Segundo as recomendaes do CRE, os entes reguladores

Conselho de Reforma do Estado (1997).

O art. 175, da Constituio Federal, determina que:

A elaborao da Aneel, da Anatel e ANP ocorreu,

Decidir s pensar. Ter atitude realizar.

pblica. Ento eles sabiam o que no queriam (...)

pessoas. Em 1995, o problema da criao do

O PROCESSO DE CRIAO DA ANEEL, ANATEL E

Ex-Secretrio de Minas e Metalurgia no MME

Antes das privatizaes e liberalizaes, os setores de

Decidir s pensar. Ter atitude realizar.

Quadro 02 fornece uma ideia mais precisa dos atores

governo, mas presidido pelo secretrio ou pelo ministro de

Durante os estudos setoriais, foram realizados diagnsticos

A proposta foi levada ao Comit Executivo da Cmara de

Em menor grau, participaram associaes representativas

Em 21 de maro de 1996, atravs da Mensagem n 234/96,

A Aneel foi criada a partir dos estudos setoriais para a

Alm disso, vetou a exonerao imotivada dos diretores, que

Decidir s pensar. Ter atitude realizar.

A discusso sobre a autonomia da Anatel foi uma das mais

total transparncia para o Ministrio e para o Congresso

As consultorias contratadas foram a McKinsey & Company,

Decidir s pensar. Ter atitude realizar.

prestao de contas anual da administrao da Agncia,

O contexto de criao da ANP foi fortemente marcado pelos

Para isso, a agncia deve expedir normas para

A CESP do petrleo foi instalada em 14 de maro de 1995 e

A Anatel formada por um Conselho Diretor, instncia

Entre novembro de 1995 e abril de 1996, o Ministrio de

O mandato dos seus membros fixado em cinco anos,

importante observar que, naquele momento, o governo

O Conselho Consultivo tem como atribuio opinar sobre o

As receitas da Anatel advm das dotaes oramentrias

12 Entre outros dispositivos, a PEC n06/95 previa a