Racionalizao administrativa versus concepes

patrimonialistas no provimento de pessoal no

servio federal: o Ministrio da Educao e Cultura
entre 1960 e 1985*
Pedro Lincon Mattos

Stmrio: 1. A poltica de raciooalizao administrativa; 2. A evoluo de lI11 padro cultural; 3. Proviso

de ~ m MEC: o quadro gaal; 4. Proviso de ~ 00 MEC: a; fata; e as razes.
Palavra<;-<have: JIDdanizao administrativa; pat:rimmialisim; miva-sidades fechais.
Tenso entre esfora; de mcionalizao da mquina adnnistrativa de governo e cultura patrirnonialista determinante dos processos de provimento de pessoal em rgos pblicos. O caso do
Ministrio da Educao e Cultura (entre 1960 e 1985).

Admlnlslratlve ratlonallzallon versus conceplions grounded on personal rlghls

In lhe filling of vaca neles In lhe federal publlc service: lhe Minlslry of Educallon and
Cullure belween 1960 and 1985
This study is an analysis of lhe pennanenttension between lhe efforls airning at lhe mtionalization
of lhe governamental adnnistrative machinery, on lhe oue hand, and lhe culture of personaJ rights,
on lhe olher, lhat especial1y in Latin Arnerican countries lias detennined lhe processes through facls
referred to, in lhe sphere of lhe Ministry ofEducation (at lhe time Ministry ofEducation and Culture
- MEq, are not exceptions, ueitha as concems lhe federal govemment, nor lhe majority of lhe
Brazilian public agencies.

1. A poltica de racionalizao administrativa

o contraste contra o qual sero estudados a seguir os reflexos da cultura patrimonialista da burocracia federal a poltica de racionalizao dessa burocracia - um tema
recorrente - no perodo pr e ps-reforma administrativa de 1967. 1
Essa reforma estruturou-se a partir dos trabalhos da Comisso para Estudos da
Refonna Administrativa, mas s veio a ser lanada pelo governo dois anos e meio depois,
quando as polticas econmicas saneadoras foram implementadas e o projeto poltico do
regime evoluiu para aspiraes maiores. Essas circunstncias, muito significativas do

* Artigo recebido em fev. e aceito em juL 1993.

** Professor da Universidade Federal de Pernambuco. (Endereo: Av. Bemando Vieim de Melo, 1.264/1.802
- Piedade - Jaboato - 54.310-001.)
1 Sintese autorizada da reforma de 1967 e das experincias (ou tentativas) refonnistas anteriores no Brasil pode
ser encontrada em: Wahrlich, B. Reforma administrativa brasileim: passado e presente. Revista de Administrao
Pblica. Rio de Janeiro, FGV, 9(2), 1975; e Neto, 1. P. Contriblo ao estudo dos problemas da reforma
adnnistrativa. Revista de Administrao Pblica. Rio de Janeiro, FGV, 9(3),1975. Aconcepoeo arcabouo
terico da reforma de 1967 apresentada por um de seus planejadores em: Dias, J. N. Teixeim. A reforma
administrativa de 1967. Rio de Janeiro, FGV, 1969 (Cadernos de Adnnistrao Pblica, 73).

RAP

RIO DE JANEIRO 28(1): 7186, JAN.fMAR. 1994

ponto de vista poltico, sero depois lembradas na parte fInal do trabalho, em paralelo com
o atual contexto. Cumpre mencionar, nesse momento, no entanto, que boa parte do
contedo das refonnas foi, de fato, haurida de tentativas feitas durante o governo Juscelino
Kubitscheck ou estudos do governo Goulart.
Seu influxo racionalizador foi amplo, como, tradicionalmente, de qualquer refonna
administrativa. Executada sob regime autoritrio (e em alguns anos at ditatorial), a
refonna obedeceu a um sistema seqencial de passos que a fariam alcanar todas as
organizaes governamentais de qualquer natureza (inclusive as empresas) e nvel de
governo (o Ato Institucional n 8, de 24-6-1969, estendeu-se aos estados e municpios).
Em nvel federal, a reviso e adaptao da legislao seriam completas.
O principal elemento terico novo dessa refonna, em comparao com as precedentes,
foi o conceito teleolgico de "efIccia", a efetividade em relao aos fIns organizacionais
e governamentais, alm da simples "efIcincia", defmida como a combinao mais
econmica de meios e mais produtora de resultados. Esse era e , indubitavelmente, um
conceito fecundo e verstil, mas sua implementao viria a conflitar com os projetos de
uma racionalidade puramente econmica, porque ele se abre discusso substantiva dos
fIns, que essencialmente poltica.
Sob o aspecto legal, a reforma administrativa, de fato iniciada com a refonna tributria
de 1964 (Emenda Constitucional n 18/65), e subseqente refonna do Ministrio da
Fazenda foi, no entanto, consolidada no Decreto-lei n 200, de 27 -2-1967, urna verdadeira
lei complementar de organizao da administrao pblica federal, cujo funcionamento
orientou e ao qual deu unidade at a Constituio de 1988.
No cabe nos limites deste trabalho uma anlise da refonna administrativa de 1967
para destacar o tipo de racionalidade cartesiana e econmica que encerra. Mencione-se
apenas, por pertinente questo do provimento de pessoal, que o Decreto-Iei n 200 (arts.
94 a 97) dedicou especial espao a uma ambiciosa refonna do pessoal, em 13 itens que
deveriam depois ser especifIcamente regulados. O modelo era o de um tpico servio
pblico "weberiano": profIssional, treinado, publicamente selecionado, pago de acordo
com critrios objetivos, com boa perspectiva de carreira e julgado por padres disciplinares e ticos. Em uma palavra, uma "burocracia racional". Alm de outros dispositivos,
vedou-se a nomeao interina, fonte de abusos; promoveu-se a redistribuio do pessoal
e lanaram-se as bases de urna nova perspectiva de profIssionalizao, um plano de
classifIcao e redistribuio de cargos, para o qual seriam transpostos, mediante processo
seletivo, todos os servidores pblicos civis federais.

2. A evoluo de um padro cultural

A concepo patrimonialista do Estado tem origem na antiga monarquia ibrica, bero
da fonnao do Estado portugus. A fonte do poder (do rei) era a posse da terra, seus
"dominios" e patrimnio, do qual a nobreza, a primeira burocracia, participava. 2 Assim,
mais do que portadores de um sistema administrativo centralizado e detalhista, os funcionrios da grande burocracia portuguesa que se deslocaram para o Brasil, com todo o seu
instrumental, acompanhando D. Joo VI, o foram de urna cultura e de instituies
Faoro, Raymundo. Os donos do poder. Formao do patronato poltico brasileiro. Rio de Janeiro, Globo,
1958. p. 3-43.

72

RAP 1(94

enraizadas na tradio patrimonialista. Alis, trs sculos antes, tais instituies haviam
orientado o processo de colonizao (nas capitanias hereditrias o senhorio de terra era a
fonte do poder poltico e administrativo).
Na evoluo das instituies do patrimonialismo, os cargos no servio pblico sempre
foram concebidos como uma espcie de "titulo de propriedade" ou "ao" do Estado
(possuda pelo servidor). O padro tem sido basicamente o mesmo de quando eles eram
doados pelo soberano ou seu representante, de onde flua todo poder, como recompensa
pela lealdade ou por outro tipo de ligao pessoal. Nos sculos xvn e xvm, alis, os
cargos pblicos podiam ser comprados e subseqentemente transmitidos em herana como
um direito patrimoniaP
Como decorrncia da mesma concepo, os servidores pblicos, principalmente
aqueles em posies de chefia, se sentiam, por seu lado, na posse do patrimnio e recursos
do Estado e dispunham dele em seu proveito ou de outros como favores pessoais
(prebendalismo). Este tambm o bero do patronato e do clientelismo exercidos pelos
polticos" que, no Brasil, sempre foram associados do poder administrativo. Por seu lado,
a burocracia brasileira, talvez pelas prprias prticas patrimonialistas, tem-se creden::iado
a exercer, a seu modo, uma funo de intennediao poltica.
Na histria da administrao pblica brasileira, esse padro bsico de provimento dos
cargos polticos sofreu uma modificao significativa depois do trabalho incansvel do
Departamento Administrativo do Servio Pblico (Dasp), criado por Getlio Vargas em
1938 e que se expandiu, reforou e dominou o cenrio da administrao de pessoal no
servio pblico federal at o final da dcada de 70, mesmo sofrendo perodos de desgraa
poltica. O Dasp agia em nome da moralidade, modernizao e democratizao na
proviso de pessoal e no seu pagamento. Multiplicando regulamentaes sobre acesso ao
servio pblico (particularmente a exigncia de concurso pblico), progresso em carreiras profissionais periodicamente reestruturadas, treinamento e critrios detalhados para
pagamentos de vantagens individuais, o Dasp tentava introduzir a idia de um servio
pblico aberto a todos, mas requerendo compromisso (algo bem diferente das antigas
sinecuras) e dando aos servidores direitos legalmente bem protegidos, principalmente a
estabilidade.
Cedo, contudo, surgiu uma primeira amlgama da antiga tradio patrimonialista. Um
cargo no servio pblico passou a ser visto, antes de tudo, como uma fonte de direitos,
mais que um servio a desempenhar! Enquanto estruturas legais e objetivas vinham
substituir critrios e favores pessoais dos patronos (ou padrinhos), e, conseqentemente,
uma estreita dependncia em relao a estes, a posio do funcionrio em relao
natureza do cargo pblico continuava praticamente a mesma. Uma vez submetido aos
procedimentos de entrada, o candidato "tomava posse do cargo" (inclusive, a expresso
era e esta) e de suas vantagens, e passava a desfrutar da nova condio como de uma
espcie de direito de cidadania ... Ele no ser demitido ou privado de seu pagamento; a
mais provvel punio por ser negligente ser uma posio marginal na organizao,
talvez exatamente a situao desejada: ele "deixado de lado" e no lhe so designadas
as tarefas normais do cargo, porque j se sabe que ele no ter bom desempenho e o
problema voltar para o chefe ...
J

Faoro, Rsymundo. Op.cit., p. 105-6.

4 MO patronato parte da sindrome do patrimonialismo", observa Graharn (Graham, Lawrence. Civil servia
refonn in Brazj~ principk versus pracrice. Austin, Univenity of Texas Press, 1968. p. 172).

RACIONALIZAO ADMINISTRA nv A

73

Ao se multiplicarem direitos e deveres nos "estatutos" de 1936, 1939, 1948 e 1952,

mais e mais espao era consagrado aos direitos. Depois de 1946, os concursos pblicos
comearam a ser freqentemente evitados ou burlados pelas autoridades de rgos
descentralizados. A despeito de sua posio nica na burocracia federal, o Dasp esteve
sempre sob presso da poltica populista, vindo ela at dos prprios presidentes (Getlio,
inclusive, que punha o Dasp de "bode expiatrio"). Particularmente, quando se aproximavam as eleies, era difcil evitar as nomeaes, ainda que feitas a ttulo provisrio.
Em sua luta, ao longo dos anos, para introduzir racionalidade no provimento de
pessoal, o Dasp acabou emperrando por sua prpria poltica excessivamente regulamentadora, e perdeu-se no exame dos casos individuais de milhares de servidores das
organizaes pblicas que a ele estavam vinculados "normativa e tecnicamente", e foi
muitas vezes forado, sob presso poltica, a ceder ou tratar com fatos consumados.
Uma segunda amlgama com a tendncia patrimonial comeou ento a acontecer. O
Dasp aceitou o formalismo, desconheceu as admisses que, de fato, ocorriam sob o
disfarce de emprego temporrio (oficialmente no pertencente aos quadros do servio
pblico) e encontrou caminhos legais de "regularizar" admisses anteriores irregulares.
A prtica foi muitas vezes justificada como sendo uma concesso necessria para pr fun
ao abuso e garantir um procedimento correto da para frente. Assim, pessoas que haviam
sido contratadas para obras (engenharia civil), "projetos especiais" ou servios em
expanso, e outras a ttulo de substituio ou nomeao provisria ("enquanto o concurso
pblico era aprovado ou vagas criadas"), invariavelmente permaneciam na organizao
depois que essas situaes acabavam e, algum tempo depois, tinham "sua situao
regularizada" por alguma autorizao ou decreto presidencial, ou lei do Congresso. No
fun, o que acabava prevalecendo era a "seleo" inicial, feita por apadrinhamento ou
clientelismo.
Essa metamorfose do patrimonialismo (via formalismo) a que ser pesquisada em
detalhe no caso do MEC, um pouco adiante. Uma descrio oficial da situao contra a
qual se lanava a reforma administrativa de 1967 no usou de meias palavras:
"O Presidente da Repblica ( ... ) considerando que: (... ) a descontinuidade administrativa, a distribuio de empregos, a falta de regular aperfeioamento e seleo do pessoal,
e as repetidas violaes do sistema do mrito resultaram em um crescimento desmesurado
da mquina burocrtica e desorganizao dos quadros de pessoal, registros e controles,
tomando difcil para a Administrao mesmo saber precisamente o nmero total de
servidores, sua exata remunerao, onde esto trabalhando e o que fazem, ( ... ), decreta:
( ... )."5

J a partir da dcada de 80 o desenvolvimento poltico e social do pas veio trazer uma

nova feio cultura do servio pblico, com reflexos sobre o fenmeno que estamos
analisando. A um novo despertar da conscincia trabalhista nos principais centros industriais do pas e organizao sindical e partidria dos trabalhadores, seguiu-se uma
violenta reverso da posio tradicional vigente nas relaes entre o Estado e os servidores
pblicos. De uma vinculao intrnseca do cargo e seu ocupante ao Estado, que inclusive
tornava impossvel a greve, passa-se a uma relao empregado-patro. No contexto da
relao tradicional, o funcionrio, pela sua "consagrao" ao servio pblico, fazia jus a
privilgios trabalhistas, como estabilidade no cargo, gratificaes especiais e proventos
S Consideranda do Decreto n" 64.355, de 9-4-1969, que regulamentou importantes provises do Decreto-lei n"
200 sobre a refonna administrativa de pessoal.

74

RAP 1194

integrais de aposentadoria. At ento, por dispositivo constitucional, o funcionrio pblico

no podia ser sindicalizado, nonna que a lei e a jurisprudncia estendiam aos servidores
celetistas. No rastro da deteriorao salarial no servio pblico, causada basicamen~ pelo
gap oramento fiscal-evoluo dos preos, o servidor pblico, que de alguma fonua ainda
se sentia mais prximo s classes mdias (s que realmente pertencia, dcadas atrs), de
repente se sente "proletarizado", faz paralisaes (infonnalmente), sindicaliza-se oficialmente (a partir de 1988) e, em relao posio anterior, "rompe" com o Estado.
O que essa evoluo tem a ver, no entanto, com a anlise at aqui desenvolvida?
que as raizes patrimonialistas, que levavam o funcionrio a comportar-se como participante do Estado e na posse de sua estrutura, no desapareceram. Agora, em graus e matizes
diferenciados, os servidores formam uma corporao que, contraditoriamente, se sente em
divrcio com o Estado, mas que tem absoluto controle interno de seu funcionamento. Os
antigos privilgios so mantidos, agora acrescidos das vantagens tpicas da legislao
trabalhista, o desempenho no se altera nem os fatores de motivao mudam. De 1985 a
1990 as estatsticas oramentrias mostram uma elevao significativa e geral da despesa
com pessoal em todos os nveis. O Estado continua "possudo", agora tambm por uma
burocracia corporativa.
Outros desdobramentos das mesmas caractersticas da concepo patrimonialista do
Estado poderiam ser estudados no caso das empresas estatais, criadas em grande nmero
pelo Estado forte e desenvolvimentista das eras Vargas e Juscelino, e multiplicadas nos
governos militares. Houve, sem dvida nenhuma, uma "migrao" da cultura tpica do
servio pblico tradicional, principalmente porque a grande maioria das estatais se
originou de servios da administrao direta ou autrquica, incorporou um ncleo de
antigos funcionrios e ficou sujeita superviso ministerial. A condio trabalhista de seu
pessoal e a inexistncia oficial de estabilidade atenuaram e moldaram o fenmeno da
"transmigrao cultural" de que estamos falando. Os esforos recentes do pas para elevar
o nvel de resultados da ao do Estado, inclusive de produtividade das estatais, produzindo nelas uma melhor relao beneficio-custo, tm dado ensejo a criticas que apontam
para o mesmo fenmeno: uma burocracia corporativa que se mostra convicta da "posse"
de um patrimnio pblico, praticamente imune ao controle da sociedade e do governo. Os
fundos de penso das estatais, incrivelmente fortes em pouco mais de duas dcadas custa
do patrimnio pblico via transferncias internas especiais dos oramentos da empresa, e
os salrios, na maioria dos casos acima do mercado, so disso bons exemplos.
Estas duas ltimas evolues do fenmeno so aqui referenciadas apenas para
salientar o carter mais amplo do patrimonialismo no Estado brasileiro. A pesquisa retoma
agora ao ponto j levantado: o sistema mostrava sua feio contraditria, produzindo
formas de evaso das normas oficiais de provimento de pessoal e, em seguida, "regularizando a situao irregular" das admisses.

3. Proviso de pessoal no MEC: o quadro geral

O Ministrio da Educao e Cultura (MEC), criado em 1930 (como "da Educao e
Sade", sendo os assuntos de sade desmembrados em 1953), e suas autarquias, principalmente universidades, adaptaram-se inteiramente ao padro tradicional de provimento
de pessoal.
At metade dos anos 60 e, em vrias instituies, at depois, os professores catedrticos de grandes ou tradicionais faculdades dominavam a nomeao de novos professores

RACIONALIZAO ADMINISTRATIVA

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para suas reas, acidentahnente aceitando influncia poltica externa. Em todas as outras
situaes, contudo, principahnente na nomeao de pessoal tcnico e administrativo, a
regra informal era cada diretor de faculdade, escola ou instituto prover de pessoal a sua
unidade, ou pelo menos apresentar o candidato para nomeao pela autoridade competente. De fato, na universidade, formada de unidades preexistentes, os diretores nunca
renunciaram a esse "direito". O reitor fazia o mesmo para a reitoria. Depois da unificao
dos quadros de pessoal nas universidades (havia vrios em cada uma), um pouco antes da
reforma de 1967 e, aps esta, sob constante presso do governo, a prtica das "nomeaes
autctones" refluiu, restringindo-se instncia administrativa do reitor. 6
Tambm no MEC, administrao direta, a partir do fmal dos anos 60 o assunto
comeou a ficar fora de controle, com a criao de novas unidades, correspondendo a
novos programas, acordos internacionais e outras atividades, um perodo de forte exparso
das atividades do ministrio.
Apesar da precariedade das estatsticas do total do pessoal pago pelo MEC, possvel
obter alguns nmeros provenientes de fontes compatveis e quase-censos realizados em
alguns anos (ver tabela 1).
A tabela 1 parte do pressuposto de que o pessoal do MEC e suas unidades de ensino
vinculadas so funo de sua principal atividade-fim: o ensino. Mesmo sem emitir
julgamento sobre a relao ideal entre o nmero de alunos e o do pessoal (professores,
dirigentes, servidores tcnicos e administrativos), a simples observao, ano a ano, dos
valores da tabela mostra expressivamente o crescimento do pessoal dos quadros e tabelas
regulares (sem considerar-se o pessoal no regular), superior a 40%. Note-se que, com a
introduo do uso de computadores e a racionalidade administrativa supostamente trazida
pelas diversas reformas e programas do gnero ocorrentes no perodo, era de se supor que
a relao pelo menos permanecesse estvel. H, porm, cada vez mais servidores em
relao aos alunos. Enquanto, entre 1938 e 1960, o nmero de servidores teve um
crescimento mdio anual de 18 %, nos dois perodos seguintes tal crescimento se situa em
tomo de 28 %. Por mais inseguro que seja qualquer julgamento valorativo desses nmeros,
possvel sugerir que o crescimento do pessoal foi desordenado e talvez excessivo.
Outro dado que parece sinalizar na mesma direo o de que, em 1970, a despesa do
MEC com pessoal era 10,4% do total da despesa com pessoal da Unio federal (incluindo,
portanto, o pessoal militar). Em 1980, antes que se implantasse um novo plano salarial
que aumentaria o peso do maior segmento daquela despesa, o dos professores universitrios, e antes mesmo que se acelerasse a despesa de pessoal das fundaes universitrias
(entre 1980 e 1985), aquele percentual havia saltado para 22,2%.7
A seo seguinte aprofunda a investigao dos processos pelos quais se deu o
provimento descontrolado de pessoal nas unidades e entidades do MEC, seguindo padres
culturais expostos na seo anterior. De fato, em 1978, ao fmal da lenta implantao do
Explicando essas prticas ao autor, a sra. Luiza Pontual, funcionria aposentada da Universidade Federal de
Pernambuco, onde fora diretora de pessoa.l e, portanto, mcarregacla de implementar as polticas do Dasp, apontava
a nomeao de diretores de faculdade e de vrios rgos do MEC pelo presidente da Repblica, de maneira
idntica a de seus superiores, reitores e ministros, como a causa alimentadora dessa tendncia. ~Ns fomos
nomeados pelo presidente da mesma fonna que o senhor", diziam, no relato da sra. Pontuai, os diretores ao reitor
que tentava cercear-lhes a liberdade administrativa tradicional. Contudo, em 1972,j em declnio as "nomeaes"
por diretores de faculdade, 622 pessoas e, logo em seguida, mais 400 foram includas em tabelas oficiais, depois
de haverem sido admitidas e trabalharem durante anos naquela mesma universidade.

76

Associao Brasileira de Oramento Pblico (Abop). RevistaA.BOP (20):75,1984.

RAP 1194

Tabela 1
Brasil - Sistema Federal de Educao (MEC)
Alunos x pessoal de quadros e tabelas regulares
Ano

Alunos

Pessoal

A1UIlO6/servidor

1938
1960
1981
1985

32.253
135.076
514.435
568.792

5.988
23.481
42.000
166.325

5,4
5,8
3,6
3,4

Fontes: a) alunos: 1938: IBGE. O IBGE e a educao. Rio de Janeiro, 1941. v. I, p. 309; 1960:
Brasil{MEqSEEC.Estatsticasda educao nacional, 1960-71. Rio de Janeiro, 1972. v. I, p. 34, 107; 1981 e
1985: MEC/SAG/CPS/CIP. A educao no Brasil na dcada de 80. Braslia, dez. p. 28,38,49,60,68; b)
pessoal: 1938 e 1960: IBGE. Amurio estatstico do Brasil. Braslia, 1938. p. 812; 1962, p. 336 (informao
coletada pelo Dasp jlIDto ao MEC e suas entidades supervisionadas); 1981: levantamento espociaI realizado
pelo Departamento de Pessoal, a pedido da Secretaria GeraI (SG) jlIDto s prprias lDdades do MEC e s suas
entidades supervisionadas; 1985: MEqSG/SOF. Relatrio P02L104C (Sistemas de informaes para o
planejamento do MEC-SipIamec).

plano de classificao de cargos da Lei n 5.645/70 e do Decreto-lei n 1.341/74, ambos

da refonna administrativa de 1967, no mais que 15% de todo o pessoal pago pelo MEC
haviam ingressado no servio pblico por concurso pblico, como preceituava a lei. 8 Essa
constatao justifica, por si s, uma investigao detalhada dos fatos que explicam o
crescimento dos quadros de pessoal margem dos processos legais de provimento.
Freqentemente se tomaro aqui fatos de "regularizao de situao" funcional,
procedimento j mencionado como das mais recentes "metamorfoses" de uma cultura
administrativa centenria. A "regulari.zao" confessa, por si mesma, um fato consumado,
a admisso irregular anterior, e assim revela o conflito entre os esforos de racionalizao
administrativa do governo e concepes patrimonialistas no provimento de pessoal, ttulo
mesmo deste artigo.

4. Proviso de pessoal no MEC: os fatos e as razes

Os remanescentes do PCC de 1960 9
Aps anos de levantamentos e estudos, o Dasp concluiu um novo plano de classificao de cargos, remunerao e carreiras (PC C) - o anterior havia sido em 1948 que se tomou a Lei n 3.780, de 12-7-1960, logo complementada pela Lei n 3.967, do
mesmo ano. Ele seria a grande retomada dos antigos propsitos do Dasp de um servio
pblico organizado, eficiente e racional. Como uma espcie de reincio, todas as admisses
irregulares anteriores, principalmente a pennanncia de nomeaes provisrias dentro dos
quadros (os "interinos"), seriam sancionadas, desde que preenchessem alguns requisitos
mnimos, particularmente uma data-limite anterior prpria lei. Como, poca, o nico
8 Informao colhida pelo autor em abril de 1975 junto Secretaria de Pessoal do Dasp: "clientela primria
ou seclIDdria com transposio automtica" para o Plano de Classificao de Cargos da Lei nO 5.645/70.

Informaes desta seo foram obtidas em entrevista, em 23-10-1986, com a sra. Maria Helena Rodrigues,
que foi por muito tempo chefe da Diviso de Classificao de Cargos (depois "de legislao e planejamento")
do Departamento de Pessoal do MEC.

RACIONALIZAO ADMINlSTRATIV A

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regime oficial no servio pblico federal era o estatutrio (Lei n 1.711/52) o pessoal
contratado pela Consolidao das Leis do Trabalho (CLT) seria organizado em tabelas
especiais, sem perspectiva de carreira.
O novo PCC foi estusiasticamente implementado, mas, como era de se esperar,
milhares de pessoas no foram por ele alcanadas, por no terem os requisitos mnimos.
No foram, contudo, dispensadas como deveriam. Contaram com a compaixo de muitos
colegas, agora inteiramente integrados no servio pblico, e se tomaram, elas prprias,
uma boa plataforma para polticos populistas. Sob presso, o presidente Jnio Quadros,
campeo da austeridade administrativa, sancionou a Lei n 4.069/61, que, entre outras
facilidades, estendia as datas-limite para incluso no novo plano.
Os remanescentes que no atendiam ao novo prazo e demais condies deveriam ser
dispensados. Mas no foram. Esperaram pacientemente trabalhando nos rgos, sem
garantias nem direitos trabalhistas, por mais de 10 anos, e acabaram "absorvidos" (esta
era a expresso tpica, como se se tratasse de uma lei fisiolgica do sistema) em tabelas
regulares, entre 1972 e 1974.

Os "colaboradores eventuais" (ou "recibados")

A reforma admirstrativa de 1967 determinou o fim de alguns procedimentos abusivos
anteriores. Em particular, deve-se destacar dois aspectos das novas regulamentaes.
Primeiro, os quadros de pessoal deveriam adaptar-se aos limites do oramento para a
despesa com pessoal, e no o contrrio (Decreto-lei n 200/67, arts. 94, inciso IX, e 98).
Segundo, como j foi mencionado, a figura da nomeao provisria para cargos pblicos
era abolida defmitivamente, como algo incompatvel com a exigncia constitucional de
concurso pblico (Decreto-Iei n 200, art. 96). Em vez disso, a reforma instituiu a
contratao, sob o regime da legislao trabalhista, de "especialistas para instituies de
pesquisa e outros rgos especializados". O uso desse esquema em carter temporrio,
contudo, ficou depois reservado a ministros de Estado.
Extremamente cauteloso em relao a trabalho temporrio, o art. 111 do Decreto-lei
n 200 diz que servios eventuais admirstrao federal devem ser pagos simplesmente
contra recibo, no gerando esse ato vnculos trabalhistas de qualquer espcie, e no sendo
a despesa classificada na rubrica "pessoal". Tambm defmiu o decreto-Iei a poltica de
contratao de fumas privadas para alguns servios (chamados de "servios gerais"), tais
como limpeza e segurana de edifcios e manuteno de equipamentos, que no so
atividades especficas do servio pblico e que podem ser executadas com maior flexibilidade pela iniciativa privada.
Infelizmente, o dispositivo do art. 111 sobre prestao temporria de servios tomouse, por vrios anos, a grande sada para os procedimentos de provimento "autnomo" de
pessoal pelos rgos federais, especialmente o MEC e suas entidades.
Usando de competncia legal prpria, rgos descentralizados do MEC, especialmente universidades, remanejavam dotaes oramentrias no elemento de despesa
"servios de terceiros" (cdigo 3.1.3.0) para acrescer o subelemento "remunerao de
servios pessoais" (cdigo 3.1.3.1), a fim de viabilizar o uso freqente de "servios
eventuais". Este tomou-se o mecanismo de ingresso e permanncia indefmida de "colaboradores eventuais" (como eram eufemisticamente chamados) nas organizaes, conflt-

78

RAP 1194

mando-se assim o dito popular sobre o servio pblico: "a questo entrar: uma vez dentro,
nunca mais fora ... ".
O "colaborador" era pago apenas contra recibo (sendo por isso chamado tambm de
"recibado"), sem carteira trabalhista assinada ou contribuies previdencirias, nem
FOTS. Pessoas nessa situao se multiplicavam aos milhares no MEC. Elas se mostravam
zelosas e solcitas em realizar as tarefas que lhes eram designadas, prontas, no raro, a
compensar servidores indolentes ou idosos. Afinal, sabiam que estavam ali lutando por
um cargo estvel. Aquele era como uma espcie de "estgio probatrio..... Muitas delas,
alm de teis, tornaram-se, em certas circunstncias, indispensveis a seus chefes imediatos, que, ento, eram os primeiros a tomar a si a causa da regularizao de sua posio no
quadro permanente, quando a oportunidade surgisse. Essa causa, contudo, era estrutural,
no individual, de modo que todos os "colaboradores" acabavam seguindo, no caminho
da estabilizao desejada, os mais dedicados. Advogados contratados pelos interessados
ou procuradores das prprias universidades e outros rgos levantavam o argumento de
que as reais condies de trabalho dessas pessoas eram idnticas s de qualquer empregado
comum, e que a CLT deveria ser aplicada aos casos, no podendo os termos do Decreto-lei
n 200 serem usados como escusa para manter uma situao que conflitava com uma lei
geral como a CLT.
em 1969 algumas universidades encaminharam uma consulta formal aos rgos
jurdicos do governo, em Braslia, sobre o assunto. Ela chegou ao consultor geral da
Repblica (COR), que deu seu parecer de acordo, logo aprovado pelo presidente (Parecer
COR n 1-14911969). Em conseqncia, porm no sem presses continuadas, o ministro
da Educao expediu uma portaria determinando a regularizao da situao funcional de
todos os "colaboradores", que deveriam ento ser formalmente contratados e includos em
tabelas reguladas pela CLT (portaria n fIJ9/1971). Outros ministrios fizeram o mesmo.
Um rgo de primeiro escalo do MEC, a Secretaria de Apoio Administrativo, controlava
e aprovava cada uma das tabelas, fazendo publicar relaes nominais (com salrios) no
Dirio Oficial da Unio.
O Dasp ausentou-se desse processo, mas, alertado sobre ele desde os primeiros
movimentos, cuidou para que fosse expedido o Decreto n 66.715, de 15-6-1970, que
regulava a aplicao do art. III do Decreto-lei n 200. O dispositivo passou a referir-se
apenas a situaes extraordinrias ou de emergncia, como srios acidentes, fenmenos
climticos e calamidades pblicas. A "sada" estava ento supostamente fechada ...

'

Os professores ..horistas e "colaboradores

H

Os governos militares apoiavam uma forte expanso do sistema federal de ensino

superior. No entanto, como prover professores para substituir outros que se afastavam para
cursos de ps-graduao (programa intensificado a partir de 1970)? Como atender novas
turmas de alunos criadas quase de "excedentes" do vestibular (candidatos aprovados mas
no classificados), em grande nmero a partir de 1967, ou, mesmo depois do vestibular
classificatrio (1973), como efetuar a ampliao de vagas ou seu remanejamento?
A maneira mais consentnea com a tradio das universidades federais e com sua
lentido administrativa era a indicao direta de alguns nomes pelo diretor da faculdade
ou chefe do departamento, entre pessoas de seu conhecimento, ou ex -alunos que se haviam
destacado pelo bom desempenho, ou, mais freqentemente, que haviam sido "monitores"

RACIONALIZAO ADMINISTRATIVA

79

(alunos auxiliares do professor) de disciplinas do curso. O indicado era chamado a assllllir

a tunna de alunos e pago a ttulo de servios eventuais, pela mesma dotao oramentria
dos "colaboradores eventuais", j referida, com base nas horas de aula efetivamente
ministradas (sendo, por isso, chamado "horista"). Embora motivado pelo status de
professor, o "colaborador" ou "horista" no fazia parte da carreira do magistrio superior,
nem, claro, tinha carteira assinada, contribuio previdenciria etc. Afinal, a legislao
exigia claramente do candidato uma prova pblica de seleo, no nnimo, ou concurso
pblico, no caso do quadro de professores estatutrios. Houve casos de professores com
mais de 10 anos de horista ...
Algumas universidades, passados alguns anos e aumentada a presso, invocaram sua
autonomia e efetivaram a contratao por conta prpria. Outras incluram os "professores
colaboradores" entre os "colaboradores eventuais", por ocasio da regularizao destes.
A alguns "horistas" foi dado um contrato de "professor visitante", tipo de contrato
temporrio de at dois anos, renovvel uma vez, previsto na legislao.
O Plano de Classificao de Cargos (Lei n 5.645170) implantado em 1975, processo
adiante comentado, "absorveu" a maior parte dos colaboradores, at aquele ano, com
processos seletivos internos. Institucionalizou a figura do "professor colaborador", mas
restringiu sua pennanncia em tal situao, obrigando imediata abertura do concurso
pblico (agora exigido tambm para celetistas, ainda que no por mandamento constitucional, o que s veio a ocorrer em 1988). A situao, contudo, no mudou como se
esperava. Ou havia sempre "situaes especiais". Novos colaboradores surgiam e a
maioria deles pennanecia nessa situao. medida que o governo apertava os controles
e que a autonomia universitria era mais dificilmente alegvel para contratao ordinria,
acumulavam-se os "colaboradores".
Ao [mal de 1980, aps demorada greve das universidades - na verdade, a primeira
delas, ainda em pleno regime militar - por melhorias salariais e correo de algumas
distores em sua carreira, foi embutido no Decreto n 85.587, de 11-12-1980, que resolvia
o impasse e estabelecia novo plano de carreira para as autarquias universitrias, um artigo
que determinava a absoro de todos os "professores colaboradores" na classe de professores assistentes (a segunda da carreira) mediante processo seletivo interno a ser regulado
e realizado pelas prprias universidades. Teve-se notcia de algumas onde o processo foi
rigoroso e de outras onde alguns horistas at foram dispensados ...

Concursos pblicos: "tecnicamente imperfeitos" e outras razes

Outras "razes" ajudavam a corroborar as prticas at aqui descritas. Alegava-se,
poca, que concursos pblicos eram geralmente coisa complicada, procedimento burocratizado. No caso do docente, lembrava-se seu carter fonnalista, uma vez que os professores
titulares ou examinadores j sabiam, ou at resolviam de antemo, quem iriam indicar para
as vagas, sendo sempre subjetiva e sem recursos sua avaliao das provas. No caso de
pessoal tcnico e administrativo criticava-se o carter massiftcador do concurso, que
acabava selecionando por critrios muito restritos e insuficientes.
preciso, contudo, reconhecer uma razo que tornava bem mais vivel, poltica e
socialmente, a prevalncia das prticas tradicionais de provimento de pessoal: o prprio
clima do regime militar, em que as autoridades decidiam "fechadas", no tendo que se
expor ao controle social de grupos de interesse ou oposio. Respondiam apenas a outros

80

RAP lf94

escales burocrticos, todos no mesmo caldo cultural. Afinal, a burocracia incapaz de

controlar a si mesma .

.. Solues triangulares ": o leasing

Uma outra "soluo prtica" para o provimento de pessoal foi descoberta pelos rgos
centrais do MEC no incio dos anos 70. Uma empresa privada (Auditoria e Planejamento
Ltda. - Audiplan), estabelecida em Braslia por um antigo servidor pblico, malcopiou
o modelo do leasing comercial. A Audiplan se colocava disposio do MEC para
contratar pessoal de qualquer especialidade, nominalmente indicado ou no por autoridades do milstrio, para ali trabalhar. O treinamento tambm ficava a cargo do MEC que,
ao fmal do ms, transferia Audiplan o necessrio para a folha de pagamento, mais um
percentual de comisso pela intermediao da firma.
Alguns anos depois o esquema foi denunciado, mas todo o pessoal foi formalmente
"absorvido" pelo MEC em tabelas especiais regidas pela CLT, ainda sob a gide da
Portaria n 609171.
A idia do leasing, contudo, tinha sido sugerida pelo Decreto-lei n 200, como se disse,
para algumas reas. E, assim, o fato que, alm de vigilantes e serventes de limpeza,
funcionrios admitstrativos e tcnicos sempre foram postos disposio de ulversidades
e outros rgos descentralizados do MEC por firmas de limpeza e vigilncia, sob o mesmo
contrato. A prtica diminuiu depois de um levantamento requisitado pelo inspetor geral
de finanas do MEC aos reitores e diretores (Circular IGP n 06/1973) sobre pessoal pago
atravs de dotaes oramentrias para "outros servios de terceiros - firmas" (cdigo
3.1.3.2), ao longo daquele ano .

.. Solues triangulares": os "convnios"

No provimento de pessoal, a "soluo triangular" (como informalmente era chamada
no MEC) teve variaes a partir da metade dos anos 70. Em vez de contratos com firmas,
passaram a ocorrer os "convlos de cooperao tclca" com entidades no-comerciais
que supriam pessoal de acordo com as necessidades do MEC e tinham "subveno
financeira" correspondente e regular da parte do ministrio ou de suas uldades. Fundaes pblicas estaduais, mulcipais e principalmente federais eram preferidas para
"convlos" dessa natureza porque gozavam de certa independncia em relao aos rgos
governamentais controladores da poltica de pessoal. No caso federal, fundaes no
estavam, desde o Decreto-Iei n 900/69, includas nem na admitstrao direta federal nem
na indireta, e s passaram a sofrer, nessa matria, algum controle indireto via limites
globais de despesa, a partir do final de 1979 com a criao da Secretaria de Controle das
Empresas Estatais (Sest), a que foram equiparadas para aquele fim, e do Conselho
Nacional de Poltica Salarial (CNPS), a que foram submetidas para aprovao de certos
aspectos financeiros da sua poltica interna de pessoal. Com ou sem tais limites, as
fundaes federais tinham, de fato, "flexibilidade" para contratar e pagar pessoal.
Quanto mais as fundaes do MEC se expandiam a partir de 1975, tanto mais eram
elas escolhidas para "convlos de cooperao tcnica". Tudo se tomava ento mais fcil,
porque os dirigentes dessas instituies eram indicados pelo MEC, dependiam deste para

RAOONALIZAO ADMINISTRA TIV A

81

quase todas as suas dotaes de receita corrente, e, assim, j no havia necessidade de

sequer fazer transferncias especficas para compensar a despesa com o pessoal posto
disposio: bastava ao MEC acrescer generosamente a dotao anual da fundao para
pessoal ... E, assim, todos acabavam felizes com a operao, inclusive os prprios contratados, pois as fundaes mantinham tabelas salariais superiores. De 1974 a 1982, o MEC
manteve um conhecido convnio com a Universidade de Braslia, atravs do qual centenas
de pessoas de todas as categorias funcionais eram contratadas e postas disposio de
diversos rgos do MEC em Braslia.
Como a "soluo triangular" via "convnios de cooperao tcnica" envolvendo
fundaes comeou a ser autonomamente usada por diversos rgos do MEC, abrangendo
unidades oramentrias de terceiro escalo, a Secretaria Geral do MEC, entre 1981 e 1984,
esforou-se por acabar com essa prtica porque ela desorganizava completamente a
administrao do pessoal do ministrio, introduzia iniqidades salariais, afrouxava as
restries de despesa com pessoal e desequilibrava a posio relativa dos rgos internos
(unidades de mais baixo escalo tornavam-se mais fortes pelo provimento privilegiado e
independente de pessoal), dificultando a coordenao. 10

"Solues triangulares": as "fundaes universitrias paralelas"

J desde o final dos anos 70, na maior parte das universidades autrquicas comeou
a surgir uma soluo mais geral e ousada para contornar o que chamavam de controles
abusivos da burocracia do governo. Elas criaram, institucionalmente ou atravs de grupos
de seus professores, "sociedades cientficas" ou de "apoio ao ensino e pesquisa", com
personalidade jurdica de direito privado (sociedades civis ou fundaes). Compostas
apenas por pessoas da prpria universidade, essas sociedades (chamadas, informalmente,
de "fundaes paralelas") usavam instalaes das universidades e viviam graas a transferncias destas. Em muitos casos a receita prpria da universidade (taxas etc.) ou de
convnios para pesquisa e servios era recolhida ou administrada por tais "entidades
fantasmas" (como havia quem as chamasse). A grande utilidade delas, contudo, era
viabilizar o pagamento especial de professores pelas atividades vinculadas queles convnios e a contratao de pessoal tcnico e de apoio, no s para os convnios, mas para
obras, servios de limpeza e outras carncias de pessoal.
Muitas pessoas da chamada comunidade cientfica acreditam que sem tais entidades
a pesquisa nas universidades federais no teria se desenvolvido, pela asfixia das normas
restritivas do governo. (A propsito, os convnios nacionais e internacionais criaram, por
decreto, no incio do govemo Sarney, o Ministrio da Cincia e Tecnologia e registraram
aumento histrico de dotaes para essa funo, includas na contabilidade central da
universidade.) No se discute aqui a eficcia da soluo mas sua natureza e a preferncia
cultural manifestada no processo utilizado para resolver o problema.
10

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Conversas do secretrio-geral com o autor, que, poca, era seu adjllllto, e o auxiliou nessa poltica.

RAP 1/94

A "Portaria 190", "grupos-tarefa" e "tabelas especiais"

Outro procedimento de provimento de pessoal ou, mais freqentemente, de suplementao de salrios teve aprovao formal das autoridades, alegadamente com base na natureza
temporria e essencial de algumas atividades. Em 1970, o ministro da Educao baixou a
Portaria n 190 autorizando rgos de alto escalo em Brasilia a suplementar seu quadro de
pessoal e a remunerao dele, considerando que a recm-aprovada Lei n 5.645(70 ainda iria
levar algum tempo para ser implantada e prover isso.
A euforia do desenvolvimento rpido, no caso sob a bandeira da "educao prioridade
nacional", esteve tambm na origem de alguns esquemas do gnero, aqui investigados.
No Plano de Trabalho do MEC em 1970, e, em seguida, no 1 Plano Nacional de
Desenvolvimento (1972-74) foram defInidos 33 programas prioritrios para a rea de
educao e cultura. Para implement-lo, "programas especiais" e "grupos-tarefa", com
durao varivel, foram institudos por atos especfIcos e se tornaram instrumento til para
o provimento e pagamento diferenciado de pessoal. Se um funcionrio fora contratado ou
recebera uma complementao por pertencer a um grupo destes, levava consigo a
gratifIcao, quando dele desligado. Ao ftnal do perodo a condio especial era renovada
ou outra "soluo" era encontrada. 11
Enftm, por diversas vezes, aprovaes especiais foram obtidas pelo MEC, diretamente
do presidente da Repblica, em processos individuais e em completa discrepncia com o
resto do Sistema Federal de Administrao de Pessoal (Sipec), para estabelecer tabelas
especiais, com possibilidade de admsso e salrios mais altos para atividades como
processamento de dados e planejamento e instalao de campi universitrios, com base
nas chamadas condies reais de mercado de trabalho.

As "concesses" na implantao do PCC (Lei nJl 5. 645f70)

Quando, fInalmente, se iniciou, por fora do Decreto-lei n 1.341, de 1-11-1974, a
implantao do novo Plano de ClassifIcao de Cargos ou Empregos do Pessoal Civil (Lei
n 5.645, de 10-12-1970), as autoridades do Dasp j acreditavam que o retardo da aplicao
da lei - o que por alguma razo parecia conveniente para a burocracia - estimulava a
tendncia admnistrao por excees. O novo PCC, contudo, no era urna simples
mudana de denominao de cargos e aumento salarial em geral. Para cada servidor, a
passagem do antigo para o novo plano deveria dar-se mediante um processo seletivo
(no-competitivo), envolvendo treinamento e exames. Seria tambm a grande ocasio para
se reverem todas as limitaes esdrxulas que ao longo de mais de 10 anos se haviam
acumulado.
11 Curiosamente, referindo-se condio temporria do Programa Intensivo de Treinamento de Mo-de-obra
(pipmo), cujo pessoa.I no foi admitido por concurso, o Decreto nO 75.081, de 12-12-1975, dispunha que, ao fmal
do programa, seu pessoa.I no deveria ser dispensado, mas distribudo entre os quadros dos ministrios envolvidos
(art. 12). Na verdade, o Pipmo havia sido criado como programa temporrio em 1963 (Decreto n" 53.324),
conseguira sobreviver a todas as mudanas de govemo e j havia sido reformulado na administrao Jarbas
Passarinho em 1972 (Decreto n" 70.882), quando veio a citada renovao temporria de 1975. Casos semelliantes
so os dos programas surgidos de acordos internacionais envolvendo operaes de crdito com o Banco Mundial
eoBID.

RACIONALIZAO ADMINISTRA T1V A

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Foi dada prioridade aos funcionrios pblicos estatutrios, chamados, na linguagem

do plano, "clientela primria", depois aos servidores regidos pela CLT ("clientela secundria"), e, por ltimo, "outras situaes" eram vagamente mencionadas ("clientela geral").
Oferecia-se melhor remunerao e progresso na carreira, mas exigia-se trabalho em
tempo integral (em vez do expediente de quatro a seis horas). Uma opo irrevogvel entre
a passagem para o novo plano ou permanncia no antigo, sem quaisquer das novas
vantagens, era exigida de todos os funcionrios de uma "clientela", para que o nmero de
vagas da clientela seguinte pudesse ser definido. Os que no passassem para o novo piam,
por opo ou por reprovao no processo seletivo, constituiriam quadros separados e em
extino (cargos extintos medida que vagassem por aposentadoria ou morte do ocupante), com evidente perda para o rgo. Centros de treinamento e seleo deveriam ser
de imediato implantados em cada rgo. Assim, o critrio do mrito estava definido como
essencial.
As clientelas primria e secundria entraram no novo plano, sendo considervel o
nmero dos que fizeram irrevogvel opo para permanecerem como estavam, no se
submetendo a treinamento, processo seletivo e horrio integral.
Cresciam, porm, as presses para a regularizao das pessoas nas inmeras outras
situaes ("clientela geral"). Mais uma vez, decidiu ento o Dasp que o melhor seria ter
todas elas sob um mesmo sistema e acabar de vez com as irregularidades. Procedeu-se
ento ao levantamento e identificao dos casos. A seriedade do processo impunha, no
entanto, que apenas as pessoas admitidas at a data de expedio das normas de implantao do PCC (1-11-1974) poderiam candidatar-se transposio de situaes funcionais.
A Instruo Normativa n 38 (itens 23 e 67) foi expedida pelo Dasp sobre a matria
em 1977. Todo tipo de pessoa poderia se apresentar para o processo seletivo: as que haviam
entrado em rgos do MEC atravs da "soluo triangular" (a maioria), "grupos-tarefa",
"Portaria n 190170", e outros tipos, incluindo pessoas (ainda) pagas na forma do art. 111
do Decreto-lei n 200. O que fazer, porm, com as pessoas admitidas aps 1-11-1974?
Naturalmente, seriam dispensadas. Em 1978, um movimento liderado pelo diretor do
Departamento de Pessoal do MEC (sr. Eraldo Tinoco, mais tarde eleito deputado federal)
veio a obter do presidente uma aprovao para a constituio de uma tabela especial onde
esse pessoal estaria abrigado, sendo seus empregos, no entanto, extintos quando vagassem
(essa era a "compensao" feita dignidade das instituies, que mais uma vez eram
violentadas pela vontade das pessoas). O problema estava "resolvido".
Outro fato tambm demonstrou a "flexibilidade" na implantao do PCC. Como
algumas escolas isoladas autrquicas se incorporassem a recm-criadas fundaes universitrias, ou funcionrios do MEC estivessem prestando servio a trs novas fundaes
criadas ou an1pliadas (Fundao Nacional Pr-Memria, Fundao Centro Brasileiro de
Televiso Educativa e Fundao Nacional de Assistncia ao Estudante), foi institudo um
dispositivo de adaptao do PCC, de modo que a remunerao do servidor nessa situao
fosse equiparada aos nveis salariais da fundao, mais elevados, mediante complementao especfica. Portanto, os sistemas, juridicamente incomunicveis (o regime das
fundaes se situava, poca, fora da administrao pblica federal) mudavam in casu
para "beneficiar" o servidor, afastada a alternativa natural de que os servidores pblicos
retomassem aos rgos pblicos ou, se no-estveis e desnecessrios, fossem dispensados.
Ainda na situao dos servidores que trabalhavam em fundaes, restava um problema: o caso daqueles que haviam feito opo irrevogvel por permanecerem fora do PCC,
na antiga situao. Uma mobilizao maior seria necessria para "resolver a situao".

RAP 1/94

Em 1980 a Lei n 6.781 "perdoou" a quebra da "opo irrevogvel" e eles puderam ser
includos no PCC, ultrapassando, assim, pela complementao recebida na fundao, os
demais servidores normalmente includos no PCC!

A "absolvio geral" de 1981 12

A saga do provimento de pessoal por meios "informais", contudo, no havia acabado.
O problema da completa "regularizao" das "situaes remanescentes" e mesmo a boa
inteno de controlar sua expanso estavam ainda na agenda. As "tabelas especiais de
emprego", do sr. Eraldo Tinco, no haviam alcanado a maior parte das unidades
descentralizadas do MEC nem, claro, outros ministrios. Ocorria que, entre as pessoas
que haviam optado por permanecer fora do PCC, algumas o fizeram porque, por circUIlStncias pessoais,j ganhavam, poca da opo, acima dos nveis do PCC e no queriam
ter sua remunerao "congelada" (at que, pelos reajustes ordinrios, o PCC nivelasse
aquela remunerao). Alm disso, havia todos os casos de admisses pelos antigos
esquemas, realizadas depois da implantao do novo plano.
Essa, tambm, era uma situao que ainda necessitava de soluo. Com a participao
do rgo central de oramento, a Secretaria de Planejamento da Presidncia da Repblica
(Seplan), o Decreto-lei n 1.874, de 9-7-1981, instituiu tabelas especiais de emprego em
que seriam compulsoriamente includas (e assim "abrigadas") pessoas em quaisquer
situaes remanescentes, desde que sua remunerao permanecesse inalterada com a
mudana de condio e elas j estivessem, poca, sendo pagas com dotaes de pessoal
(cdigo 3.l.l.1), sendo essas, portanto, as "condies de dignidade" da "soluo finalmente dada para a situao desse pessoal" (expresso usada poca). No resultaria, do
esquema, aumento de despesa para o Tesouro, porque s dotaes para pessoal, a lei
oramentria j costumava associar aquelas para contribuies de Previdncia Social,
sendo a contribuio patronal o fato novo, nesse caso, decorrente da contratao regular.
(No se pode deixar de notar com estranheza o fato de ser um possvel aumento de despesa
o nico fator ainda impeditivo do puro e simples reconhecimento da subverso de padres,
impondo-se o princpio corporativo na administrao do patrimnio pblico.) De qualquer
forma, essa restrio de fonte oramentria iria reduzir muito o alcance da "regularizao ".
Contudo, em uma manobra de ltima hora, quatro dias antes da expedio do
decreto-lei acima referido, o Dasp, driblando a Seplan, obteve uma autorizao
especial do presidente para implantar as tabelas sem qualquer restrio (Exposio de
Motivos n 145, de 5-7-1981). O mais estranho, no entanto, que, na prtica dos
rgos, essa posio veio a prevalecer sobre o prprio decreto-lei, de data posterior,
que, portanto, se impunha a qualquer deciso anterior ...
Sendo extintos os "convnios" e toda sorte de "soluo triangular", surgiram nmeros
bem maiores do que o esperado. No MEC, administrao direta, apenas, a nova tabela
especial reuniu 1.006 pessoas!
12 Vlirios fatos deste tpico e do seguinte foram obtidos em entrevista com a sra. Maria Helena Rodrigues,
t'poca chefe da Diviso de Legislao e Planejamento. A responsabilidade por sua publicao, no entanto, e do
autor.

RACIONALIZAO ADMINISTRA llVA

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o souvenir que o MEC conservou...

Nesse meio tempo, desde 1979, o governo se declarava em estado de emergncia
devido ao agravamento da crise financeira. O Decreto n 84.817, de 19-6-1981, havia
proibido severamente todo tipo de admisso, qualquer que fosse o processo, e ainda
qualquer aumento na despesa com servios de terceiros. Apenas a substituio de servidores falecidos ou demitidos, no os aposentados, era permitida. Foi ento que o expediente, aqui referido, das tabelas especiais do Decreto-lei n 1.874/81 se mostrou, a
despeito de suas alegadas intenes, ser um instrumento ineficiente de controle, pois agiu
ao contrrio. Pelo menos no MEC, a regra de manter as tabelas "em extino" no
funcionou. Substituies eram feitas ordinariamente (a expresso usada era "encaixar
algum na tabela"), sem qualquer tipo de concurso ou prova de seleo, em qualquer nvel
salarial e para qualquer denominao de cargo! Em outras palavras, a administrao do
MEC dispunha (e disps at 1985) de 1.006 cargos para uma "utilizao completamente
flexvel"!
Ao final do perodo militar, o novo governo ainda teve que expedir o Decreto-lei
n 2.280, de 16-2-1985, visando pr sob controle algumas situaes "resistentes" e
unificar as tabelas "paralelas" de toda natureza, incluindo algumas antigas, do inicio
dos anos 60, que haviam surgido com autorizao presidencial especfica (tcnicos em
computao etc.) e haviam conseguido sobreviver a todas as mudanas de legislao.
Com o fun do perodo militar, termina esta pesquisa. A Constituio de 1988 foi rgida
ao repetir o princpio da admisso por concurso pblico, para qualquer tipo de servidor,
inclusive os ento celetistas (incorporados ao regime estatutrio em dezembro de 1990).
Contudo, a concepo do Estado como patrimnio "possudo" pela elite e pela burocracia
- sendo esta ltima o aspecto destacado neste artigo - permanece para alm do interesse
mais singelo e individual da admisso no servio pblico. Por exemplo, um estudo das
diferenas entre o atual "sindicalismo de Estado" e aquele, original, da empresa privada,
teria no conceito do patrimonialismo tradicional um bom instrumento de anlise.

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