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Documentos Tcnico-Cientficos

Por Uma Poltica Nacional de


Desenvolvimento Regional
Tnia Bacelar de Arajo

Economista, Professora da Universidade Federal


de Pernambuco (UFPE)

Resumo:
Discute a necessidade, a possibilidade e a
pertinncia de se formular e implementar uma
Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional
no Brasil contemporneo, tema que desapareceu
da pauta de discusso nacional nesses tempos de
hegemonia das idias liberais. Examina a herana
da dinmica regional brasileira, ressalta as novas
tendncias e especula sobre uma provvel redefinio da dinmica regional do Brasil, nos anos
recentes. Trabalha com a hiptese da fragmentao espacial do Pas em tempos de insero competitiva, mas sobretudo de insero passiva, do
Brasil nos mercados em globalizao. Defende
que a fragmentao pode ser contrabalanada por
uma nova poltica nacional de desenvolvimento
regional similar praticada na atualidade por outros pases e at por Blocos Econmicos, como
o caso da Unio Europia. Contrape-se viso
dominante atual, para argumentar que um pas
como o Brasil pode inserir-se no novo ambiente
mundial sem ampliar ainda mais as fraturas herdadas do passado. Argumenta que a dinmica
regional entregue apenas s decises do mercado
tende a exacerbar seu carter seletivo, ampliando
aquelas fraturas. Prope a formulao e implementao de uma Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional, sob nova abordagem da questo regional brasileira.

Palavras-Chave:
Desenvolvimento Regional; Poltica Regional; Neoliberalismo; Dinmica Espacial do Brasil;
Globalizao Econmica; Brasil-Nordeste; Unio
Europia.

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Revista Econmica do Nordeste, Fortaleza, v. 30, n. 2, p. 144-161, abr.-jun. 1999

APRESENTAO
O presente artigo tem como objetivo contribuir para a discusso sobre a necessidade, a possibilidade e a pertinncia de se formular e implementar uma Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional no Brasil. Um tema que desapareceu
da pauta de discusso nacional nesses tempos de
hegemonia das idias liberais, quando se prefere
defender que o mercado ser capaz de comandar a
vida do Pas, inclusive sua dinmica regional.
As idias nele expostas no resultam de reflexo recente e isolada, mas vm sendo amadurecidas h alguns anos e partilhadas com outros
estudiosos da questo regional brasileira que,
como eu, insistem em discordar da proposta liberal e teimam em reafirmar que sua implementao
s far ampliar as j gritantes e inaceitveis desigualdades regionais do Brasil. Em textos anteriores avanamos nas anlises e proposies aqui
apresentadas (1).
Aps examinar a herana da dinmica regional brasileira e tentar ressaltar as novas tendncias
de comportamento da economia do Pas e seu
rebatimento na dinmica espacial das atividades
econmicas, busca-se especular sobre uma provvel redefinio da dinmica regional num contexto de globalizao e de opo por priorizar a chamada integrao competitiva comandada pelo
mercado.
Trabalha-se com a hiptese da fragmentao
espacial do Pas em tempos de insero competitiva mas, sobretudo, de sua insero passiva nos
mercados em globalizao. Possibilidade de
fragmentao aqui chamada de desintegrao
competitiva. Tendncia que pode ser contrabalanada por uma nova poltica nacional de desenvolvimento regional. Poltica que exige a negao
de teses neoliberalizantes to em voga, que requer
presena ativa e articuladora do Estado na cena
nacional, inclusive do Governo Federal (mas no
apenas dele), e que praticada, contemporaneamente, em outros pases e at por blocos econmicos, como o caso da Unio Europia.
1

Ver, por exemplo, texto apresentado no Encontro


Nacional ANPUR, realizado em Recife, em 1997, e
trabalho realizado em 1996/97, em parceria com o
economista e professor da UFPB, Leonardo Guimares
Neto, para a Confederao Nacional da Indstria.

Contrapondo-se viso dominante atual, este


artigo procura argumentar que a insero de um
pas como o Brasil no novo ambiente mundial
pode ocorrer sem ampliar ainda mais as fraturas
(especialmente as sociais e regionais) herdadas do
passado. E que se pode combinar insero econmica no mercado global com busca de integrao das diversas regies do Pas na dinmica do
desenvolvimento nacional.
Defende-se aqui que o controle social da economia tarefa do Estado, como afirma Alain
Touraine (TOURAINE,1997), e ele deve se impor
aos ventos liberalizantes que sopram atualmente,
em meio exausto do nacional desenvolvimentismo, hegemnico no Brasil do sculo XX. Subordinar a dinmica econmica regional ao objetivo da consolidao da integrao nacional
tarefa do Estado -- no apenas do Governo.
Entregue apenas s prprias decises do
mercado, a dinmica regional tende a exacerbar
seu carter seletivo, ampliando fraturas herdadas.
Tende a desintegrar o Pas. A proposta aqui exposta se contrape desintegrao competitiva,
excludente, seletiva e em curso. Supe uma nova
abordagem da questo regional brasileira e prope
a formulao e implementao de uma Poltica
Nacional de Desenvolvimento Regional.

1 - A DINMICA REGIONAL
HERDADA
Ao longo de quatro sculos, desde seu descobrimento pelo capital mercantil em busca de
internacionalizao at o sculo atual, o Brasil se
constituiu como um pas rural, escravocrata e
primrio-exportador. S no sculo XX que
emerge o Brasil urbano-industrial e de relaes de
trabalho tipicamente capitalistas. As antigas bases
primrio-exportadoras, embora montadas no amplo litoral do Pas, eram dispersas em diversas
regies, tendo associadas a elas as indstrias tradicionais. A imagem proposta por Francisco de
Oliveira a de um arquiplago de regies que
quase no se ligavam umas com as outras por se
articularem predominantemente com o mercado
externo.
A moderna e ampla base industrial montada
no atual sculo, ao contrrio, tendeu a concentrar-

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se fortemente em uma regio, o Sudeste. Com


11% do territrio brasileiro, o Sudeste respondia,
em 1970, por 81% da atividade industrial do Pas,
sendo que So Paulo, sozinho, gerava 58% da
produo da indstria existente.
No entanto, nas dcadas recentes, comeouse a verificar um modesto movimento de desconcentrao espacial da produo nacional. Esse
movimento se inicia (anos 40 e 50) via ocupao
da fronteira agropecuria, primeiro no sentido do
Sul e depois na direo do Centro-Oeste, Norte e
parte oeste do Nordeste. A partir dos anos 70, ele
se estende indstria. medida que o mercado
nacional se integrava, a indstria buscava novas
localizaes, instalando-se em vrios pontos das
regies menos desenvolvidas do Pas, especialmente nas suas reas metropolitanas. Em 1990, o
Sudeste reduzira para 69% seu peso na indstria
do Brasil e So Paulo recuara para uma participao de 49%, enquanto o Nordeste aumentara de
5,7% para 8,4% seu peso na produo industrial
brasileira, entre 1970 e 1990. O mesmo movimento de ganho de posio relativa acontecia com o
Sul, o Norte e o Centro-Oeste. Os efeitos da desconcentrao das atividades agrcolas, pecurias e
industriais estenderam-se ao setor tercirio, que
tambm tendeu desconcentrao.
O resultado que, embora a produo do Pas ainda apresente um padro de localizao fortemente concentrado, em 1990 a concentrao era
menor que nos anos 70. Entre 1970 e 1990, o
Sudeste reduziu de 65% para 60% seu peso no
PIB brasileiro, enquanto o Sul permaneceu estvel, respondendo por cerca de 17% da produo
nacional, mas o Nordeste, o Norte e o CentroOeste ganharam importncia relativa (essas trs
regies, juntas, elevaram de 18% para 23% sua
participao no PIB do Brasil).
Ao mesmo tempo em que constatam a tendncia a desconcentrar a dinmica econmica no
espao territorial do Pas nas ltimas dcadas,
diversos estudos enfatizam a crescente diferenciao interna das macrorregies brasileiras. Carlos
Amrico Pacheco, por exemplo, chama ateno
para o aumento da heterogeneidade intra-regional
que acompanhou o processo recente de desconcentrao e que legou ao Pas uma configurao
bastante distinta da que havia em 1970. Constata
ele que o desenvolvimento da agricultura e da

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indstria perifrica no apenas modificou a


dimenso dos fluxos de comrcio, mas transformou as estruturas produtivas de diversas regies,
resultando em maior diferenciao do espao
nacional, com aumento da heterogeneidade interna e reforo de certas especializaes, gerando
o surgimento de ilhas de prosperidade, mesmo
em contextos de estagnao (PACHECO, 1998).
No Nordeste e no Norte, por exemplo, essa diferenciao interna se ampliou muito nas ltimas
dcadas, como fica claro no artigo em que analisei
a crescente complexidade e heterogeneidade da
realidade nordestina (ARAJO, 1995) e no trabalho onde Srgio Buarque identifica profundas
diferenciaes na organizao do espao econmico da regio Norte (BUARQUE, 1995) .
Essa crescente diferenciao regional em diversas macrorregies brasileiras teria sido a contrapartida do processo de integrao do mercado
nacional, comandado a partir de So Paulo, segundo Wilson Cano. Para esse autor, bloqueando
as possibilidades de industrializaes autnomas, como sonhara o GTDN para o Nordeste, no
final dos anos 50, o movimento de integrao do
mercado nacional forava o surgimento de complementaridades inter-regionais e fazia desenvolverem-se especializaes regionais importantes (CANO, 1985) . So exemplos o desenvolvimento de plos como os de eletro-eletrnicos na
Zona Franca de Manaus, minerao no Par, bens
intermedirios qumicos no Nordeste oriental,
txteis no Cear e Rio Grande do Norte, entre
outros.
Embora a lgica da acumulao fosse a
mesma no imenso territrio do Pas, como bem
destaca Francisco de Oliveira, e estivssemos
construindo uma economia nacional, regionalmente localizada em substituio s ilhas regionais da fase primrio-exportadora (OLIVEIRA,
1990), as heterogeneidades internas s macrorregies no diminuram. Muito ao contrrio, tenderam a se ampliar, nos anos setenta e oitenta. A
prioridade principal era a da integrao do mercado interno nacional e a da consolidao da integrao fsico-territorial do Pas objetivo importante dos Governos Militares. E nesse contexto,
da mera articulao comercial entre as regies
passa-se integrao produtiva comandada pelo
grande capital industrial e pelo Estado Nacional,
como mostra Leonardo Guimares Neto (GUI-

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MARES NETO, 1989). Com ela, as regies se


integram mesma lgica da acumulao, enquanto ficam mais complexas e diferenciadas internamente.

produo regionalizada das grandes empresas


(atores globais) e da resposta dos Estados Nacionais para enfrentar os impactos regionais seletivos
da globalizao.

2 - A DINMICA ATUAL

Tende-se a romper o padro dominante no


Brasil das ltimas dcadas, em que a prioridade
era dada montagem de uma base econmica que
operava essencialmente no espao nacional
embora fortemente penetrada por agentes econmicos transnacionais e que ia lentamente desconcentrando atividades em espaos perifricos
do Pas. O Estado Nacional jogava um papel ativo
nesse processo, tanto por suas polticas explicitamente regionais, quanto por suas polticas ditas de
corte setorial/nacional, ou pela ao de suas Estatais.

Num contexto mundial marcado por transformaes importantes, o ambiente econmico


brasileiro sofre grandes mudanas nos anos noventa. Dentre as principais destacam-se uma poltica de abertura comercial intensa e rpida, a priorizao integrao competitiva, reformas profundas na ao do Estado e, finalmente, a implementao de um programa de estabilizao que j
dura vrios anos (1994 at o presente). Paralelamente, o setor privado promove uma reestruturao produtiva tambm intensa e muito rpida.
Nesse novo contexto, novas foras atuam,
umas concentradoras, outras no. Dentre as que
atuam no sentido de induzir a desconcentrao
espacial destacam-se: a abertura comercial podendo favorecer focos exportadores, mudanas
tecnolgicas que reduzem custos de investimento,
crescente papel da logstica nas decises de localizao dos estabelecimentos, importncia da proximidade do cliente final para diversas atividades,
ao ativa de Governos locais oferecendo incentivos, entre outros. Enquanto isso, outras foras
atuam no sentido da concentrao de investimentos nas reas j mais dinmicas e competitivas do
Pas. Dentre elas cabe mencionar, em especial, os
novos requisitos locacionais da acumulao flexvel, como: melhor oferta de recursos humanos
qualificados, maior proximidade com centros de
produo de conhecimento e tecnologia, maior e
mais eficiente dotao de infra-estrutura econmica e proximidade com os mercados consumidores de mais alta renda.
Autores como Pacheco chamam a ateno
tambm para os condicionantes da reestruturao
produtiva e, em especial, para a forma como vem
se dando a insero internacional do Brasil, especialmente no que diz respeito s estratgias das
grandes empresas frente ao cenrio da globalizao da economia mundial. E constatam que, ao
contrrio do que se poderia esperar, a globalizao refora as estratgias de especializao regional (OMAN, 1994). A nova organizao dos espaos nacionais tende a resultar da dinmica da

2.1- Tendncias de Localizao da


Produo
No presente, as decises dominantes tendem
a ser as do mercado, dada a crise do Estado e as
novas orientaes governamentais, ao lado da
evidente indefinio e atomizao que tm marcado a poltica de desenvolvimento regional no
Brasil. Embora as tendncias ainda sejam muito
recentes, estudos tm convergido para sinalizar,
no mnimo, para a interrupo do movimento de
desconcentrao do desenvolvimento na direo
das regies menos desenvolvidas.
Alguns autores chegam a falar em reconcentrao, como o caso de Cllio Campolina Diniz,
da UFMG. No caso da indstria, estudos recentes
permitem falar de tendncia concentrao do
dinamismo em determinados espaos do territrio
brasileiro. Tambm identificando uma forte tendncia concentrao espacial do dinamismo
industrial recente, trabalho elaborado pelo mesmo
Cllio Campolina localizou os atuais centros urbanos dinmicos do Pas, em termos de crescimento industrial. Constatou que a grande maioria
deles se encontra num polgono que comea em
Belo Horizonte, vai a Uberlndia (MG), desce na
direo de Maring ( PR) at Porto Alegre (RS) e
retorna a Belo Horizonte via Florianpolis (SC),
Curitiba (PR) e So Jos dos Campos (SP). Das
68 aglomeraes urbanas com intenso dinamismo
industrial recente, 79% esto situadas nas regies
Sul /Sudeste, 15% no Nordeste e apenas 6% no
Norte e Centro-Oeste (CAMPOLINA DINIZ,

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1996). Na sua maioria, so capitais ou cidades de


porte mdio, muitas delas bases dinmicas recentes, como Sete Lagoas, Divinpolis, Pouso Alegre
e Ub, em Minas Gerais; Araatuba, Pirassununga, Ja e Tatu, em So Paulo; ou Pato Branco e
Ponta Grossa, no Paran; entre outras.
As deseconomias de aglomerao tiram as
maiores regies metropolitanas, Rio e So Paulo
desse foco dinmico industrial, mas essa ltima
concentra cada vez mais o comando financeiro da
economia nacional.
certo que as conseqncias espaciais de
polticas importantes como a de abertura comercial e a de integrao competitiva comandada pelo
mercado, aliadas a aspectos relevantes da poltica
de estabilizao (como cmbio valorizado, juros
elevados e prazos curtos de financiamento),
impactaram negativamente vrios segmentos da
indstria instalada no Brasil e afetaram especialmente So Paulo.
certo tambm que algumas empresas de
gneros industriais mais intensivos em mo-deobra (calados e confeces, por exemplo) tm
buscado se relocalizar no interior do Nordeste,
para competir com concorrentes externos (principalmente com os pases asiticos), atradas pela
superoferta de mo-de-obra e baixos salrios, e
pela possibilidade de flexibilizar as relaes de
trabalho (adotando subcontratao, por exemplo),
ao se mudarem.
Mas esses fatos no alteram significativamente as tendncias e as preferncias locacionais
identificadas pelos estudos de Campolina Diniz
sobre tendncias e preferncias que beneficiam as
regies mais ricas e industrializadas do Pas (o
Sudeste e o Sul). Por sua vez, o professor Paulo
Haddad tem chamado a ateno para o reforo
dado pelo Mercosul a essa tendncia de arrastar o
crescimento industrial para o espao que fica abaixo de Belo Horizonte (HADDAD, 1996).
No que se refere s atividades do setor primrio, constata-se que, em dcadas anteriores, a
fronteira agrcola avanara na direo do Norte e,
sobretudo, do Centro-Oeste. Essa ltima regio
aumentara de 11%, em 1968/70, para 23% em
1989/91, seu peso na produo nacional, em face
do dinamismo intenso da produo de gros (es-

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pecialmente soja). No perodo mais recente


(1991/94), a agricultura ganha presena na regio
Sul, que passa a responder por 52% da produo
brasileira de gros, contra 48% observados no
trinio 1989/91. Vale destacar que, sozinho, o
Rio Grande do Sul produz do total nacional,
quantidade que representa quatro vezes a produo de gros de todo o Nordeste e supera em 10%
toda a produo da regio
Centro-Oeste
(CAMPOLINA DINIZ, 1994).
Por sua vez, a fronteira mineral, no seu dinamismo recente, buscou reas como o Par, que
j disputa com Minas Gerais o primeiro lugar
como produtor brasileiro de minrios, Gois (rico
em amianto, estanho, fosfato e nibio) e Bahia
(com ocorrncias diversificadas). No Nordeste,
comea-se a investir na construo de gasodutos,
aparecendo com reservas importantes de gs natural Estados como Bahia, Alagoas e Rio Grande do
Norte. Sua tendncia espacial recente foi, portanto, descentralizadora. Mas as exploraes recentes
no foram industrializantes, como em Minas Gerais, onde se desenvolveu, associado minerao,
um complexo siderrgico-metalrgico-mecnico e
de produo de material de transportes. Isso porque as novas reas de explorao mineral (como
Carajs) especializaram-se na produo para
exportao, tendendo a constituir modelo tipo
enclave.
No que se refere agroindstria, a atividade
aucareira tem ampliado presena no CentroOeste e no Sul. A agroindstria de processamento
de produtos da agricultura irrigada avana tambm no Nordeste, mas a de suco de laranja continua mais dinmica no Sudeste (So Paulo) e a de
processamento de produtos da avicultura e suinocultura permanece mais forte no Sul.
Percebe-se, assim, o desenvolvimento de diversos focos dinmicos em diferentes subespaos
das macrorregies, contrabalanando a tendncia
concentrao do dinamismo industrial. Vale
lembrar, no entanto, que a agricultura, a extrao
mineral e a agroindstria no tm peso dominante
na composio do PIB brasileiro.

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2.2 - Preferncias Locacionais dos


Investimentos Privados
As informaes disponveis sobre os investimentos futuros no permitem mais que esboar
algumas tendncias referentes futura distribuio espacial da atividade no Pas. Em relatrio
recentemente elaborado para o IPEA, Guimares
Neto (GUIMARES NETO, 1996) examina
algumas informaes, notadamente o levantamento do Ministrio da Indstria, Comrcio e Turismo
sobre as intenes de investimentos industriais,
prevalentemente da iniciativa privada, alm de
indicadores da ao de alguns bancos oficiais no
que se refere ao financiamento dos investimentos.
Aps o exame de parte relevante dessas informaes, no se pode descartar o carter espacialmente seletivo dos investimentos industriais,
que privilegiam alguns espaos especficos nas
diversas regies, tornando-as extremamente heterogneas, na medida em que no se difundem pelo
resto dos espaos regionais. Os dados ainda mostram, claramente, uma diviso de trabalho entre as
regies brasileiras, uma vez que parcela importante dos segmentos produtivos que definem a dinmica da economia nacional tende, mais uma vez,
a se concentrar nas regies onde teve incio e se
consolidou a indstria moderna brasileira. Enquanto que os segmentos mais leves da indstria,
de menor densidade de capital, procuram as regies de menor nvel de desenvolvimento e, seguramente, de custo de mo-de-obra menor.
Em termos macrorregionais, os dados do Ministrio da Indstria, Comrcio e Turismo antes
referidos revelam que dos investimentos previstos
at o ano 2000 considerando os que podem ser
regionalizados, bem como identificados os investidores potenciais 64,3% devero concentrar-se
no Sudeste (sendo 28,2% em So Paulo), 17,6%
no Nordeste, 9,4% no Sul e 7,5% na regio Norte.
No Centro-Oeste, os investimentos no alcanariam mais que 1,2% do total.
Dois aspectos chamam a ateno quando se
desce ao exame pormenorizado da localizao dos
investimentos por unidade da Federao e por
segmento produtivo do setor industrial. Quando se
adota, por exemplo, um patamar mnimo de 10%
da participao dos Estados no investimento total,
observa-se que as intenes de investimentos se

concentram em basicamente trs unidades da Federao: So Paulo (28,2%), Rio de Janeiro


(19,3%) e Minas Gerais (14%), todos no Sudeste,
que somados abrangem mais de 60% dos investimentos previstos para a indstria at o ano 2000.
Reduzindo mais o patamar mnimo considerado
na participao nos investimentos, o que se observa o surgimento de outras macrorregies, que se
fazem representar por um nmero muito reduzido
de Unidades Federadas. Considerando-se o patamar de 4%, destacam-se, na regio Norte, o Estado do Par (4,2%); no Nordeste, a Bahia (9,4%); e
na regio Sul, o Rio Grande do Sul (4,6%).
So esses os Estados para os quais dever, no
futuro imediato, dirigir-se a parte mais significativa dos investimentos industriais. Se adicionarmos
o Paran, com 3,2% dos investimentos, os sete
Estados referidos devero concentrar cerca de
83%, aproximadamente, do total dos investimentos previstos pelo Ministrio da Indstria, Comrcio e Turismo e cujos valores podem ser regionalizados e identificados os grupos investidores.
No que se refere distribuio regional dos
investimentos, segundo os segmentos produtivos
mais importantes, o que surge como mais relevante o seguinte:
a) quanto ao peso dos segmentos produtivos
mais importantes, no total dos investimentos previstos, destacam-se os seguintes percentuais: a
indstria de fabricao e montagem de veculos
automotores, reboques e carrocerias participa com
11,8%; a de extrao mineral com 15,4%; a de
metalrgica bsica com 12,9%; a indstria de
minerais no-metlicos com 3,4%; a indstria de
produtos alimentcios e de bebidas com 7,8%; a
de papel e celulose com aproximadamente 13%; a
de qumica com 16,7%; a txtil com 4,6% e a
eletrnica e de material de comunicaes com
cerca de 3%; ou seja, esse conjunto de segmentos
produtivos compreende quase 89% do total dos
investimentos aqui considerados;
b) quando se examina a localizao regional
do segmento da indstria de fabricao e montagem de veculos automotores, reboques e carrocerias, segundo dados do MICT, o que se verifica
sua enorme concentrao no Sudeste. De fato,
85,2% do total dos investimentos deste segmento

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dever se concentrar nessa regio, fundamentalmente nos Estados de Minas Gerais e So Paulo;

dade em praticamente todas as regies, exceo


do Centro-Oeste;

c) no que se refere indstria extrativa mineral, notadamente a partir da explorao de petrleo no Rio de Janeiro e das demais atividades
minerais em Minas Gerais, 94,8% dos investimentos esto concentrados no Sudeste. Fora dessa
regio, apenas se pode marcar a presena da regio Norte, com os investimentos previstos para o
Estado do Par, que alcanam cerca de 4,5%;

(iv) com relao indstria txtil, o Nordeste


marca sua presena com uma participao de
69,2% do total dos investimentos, concentrados
nos Estados do Cear, Paraba e, em parcela bem
menor, Pernambuco;

d) tambm fortemente concentrados no Sudeste esto os investimentos previstos para a indstria metalrgica bsica (68,1%), localizandose, especialmente, em Minas Gerais, Rio de Janeiro e So Paulo, com destaque, ainda, para a regio
Norte, que dever absorver 25,2% dos investimentos, notadamente no Par;
e) a indstria qumica registra um peso importante no Sudeste, que com a contribuio de
So Paulo e Rio de Janeiro dever, no futuro imediato, atrair cerca de 66,4% dos investimentos; no
entanto, neste segmento j se nota a presena da
regio Sul (notadamente do Rio Grande do Sul) e
do Nordeste (Bahia), com respectivamente 17,2%
e 16,1% do total;
f) nos demais segmentos reduz-se o peso do
Sudeste, aparecendo alguns Estados isolados nas
demais regies. Assim:
(i) em minerais no-metlicos, embora o Sudeste com seus 51,4% tenha uma representatividade maior que o Nordeste, esta ltima regio
registra uma participao de 41%, com maior
destaque para o Estado da Bahia e bem menos
para Pernambuco;
(ii) no que se refere indstria de produtos
alimentares e bebidas, deve-se fazer referncia
novamente ao Nordeste (e em particular Bahia),
com uma participao de 22,9%, menor que a do
Sudeste (61,5%), mas bastante representativa no
total;
(iii) o Nordeste tambm aparece, atravs da
Bahia, sobretudo, mas tambm do Maranho, na
indstria de papel e celulose, com 40,6%, segmento que registra uma distribuio de sua ativi-

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(v) finalmente, cabe registrar, no que se refere indstria eletro-eletrnica e de material de


comunicao, a presena marcante da regio Norte, onde os investimentos alcanam 42,5%, marca
somente superada pela participao do Sudeste,
com 55,4%. Enquanto a totalidade dos investimentos previstos para a regio Norte concentra-se
no Estado do Amazonas, no Sudeste eles se voltam, preferencialmente, para So Paulo, havendo
uma participao muito reduzida do Rio.
Existe, sem dvida, uma diviso espacial de
trabalho que induz os investimentos do grupo
metal-mecnica, automobilstica e qumica, os
segmentos bsicos da chamada indstria pesada,
para o Sudeste; e, simultaneamente, possibilita o
direcionamento para as demais regies da indstria de minerais no-metlicos (geralmente de um
padro de localizao mais desconcentrado), da
industria txtil, de produtos alimentares e bebidas,
e de papel e celulose, alm da indstria eletroeletrnica e de material de comunicaes, esta por
razes muito especficas (Zona Franca de Manaus).
No entanto, o que se deve ressaltar que a
diviso do territrio brasileiro em macrorregies
esconde, mais que revela, o fato de que h, da
parte do pesado investimento industrial, uma
grande seletividade espacial, notadamente quando
orientado para as demais regies, que no o Sudeste. Neste particular, destaca-se, no Nordeste, o
Estado da Bahia, em grande parte dos segmentos;
no Norte, o Estado do Amazonas, quando se trata
dos segmentos eletro-eletrnico e de material de
comunicao, e o Estado do Par, no tocante
metalrgica bsica; e no caso da regio Sul, o Rio
Grande do Sul, no que se refere qumica, e o
Paran, quando se trata da indstria de produtos
alimentcios e bebidas.
Com base nos dados do Ministrio da Indstria, Comrcio e Turismo, a tendncia parece ser,

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de um lado, o avano, no futuro imediato, na consolidao dos segmentos bsicos e estratgicos no


Sudeste, com uma participao provavelmente
maior do Rio de Janeiro. De outro lado, a consolidao de especializaes em outros Estados que,
embora fora da regio industrial tradicional, conseguiram, atravs de fatores os mais diferentes
(recursos naturais, fortes incentivos regionais,
condies de infra-estrutura) atrair segmentos
especficos que definem subreas dinmicas e
modernas em contextos nos quais prevalecem,
ainda, subreas tradicionais e estagnadas. Vale o
registro, neste particular, para a quase ausncia da
regio Centro-Oeste na previso dos investimentos industriais para o futuro imediato. O destaque
para sua participao fica no tocante indstria de
produtos alimentcios e bebidas, concentrada em
Gois.
2.3 - Para Onde Tende a Ao do
Governo Federal
Antes de examinar as tendncias embutidas
nas opes prioritrias do Governo Federal, cabe
destacar, como pano de fundo, que o novo paradigma tecnolgico e produtivo, baseado na microeletrnica e centrado na produo flexvel, ao lado
da crescente hegemonia do movimento de globalizao (financeira, produtiva, tecnolgica e mercantil), tende a se difundir na economia mundial
impactando profundamente pases como o Brasil.
E que estudos recentes sobre as tendncias locacionais das atividades produtivas no contexto
desses novos condicionantes, realizados em geral
para pases desenvolvidos, onde esses padres
novos esto mais consolidados, revelam a emergncia de novos elementos de atrao de investimentos (MARKUSEN et al, 1986; SCOTT e
STORPER, 1986).
Dentre os novos elementos capazes de atrair
atividades e investimentos, especialmente no que
diz respeito s atividades industriais, vm sendo
freqentemente apontados: a existncia de mode-obra qualificada, a presena de competentes
Centros de Ensino e Pesquisa Cientfica e Tecnolgica, a existncia de um bom clima de negcios
(empresrios locais abertos a parcerias e alianas
estratgicas e atores pblicos locais ativos), a
existncia de uma massa crtica de fornecedores
locais de componentes e servios, entre outros.

Trata-se, portanto, de fatores locacionais notradicionais.


Como bem destaca Paulo Haddad
(HADDAD, 1996), no resta dvida de que, no
conjunto do panorama nacional, o potencial locacional de reas do Sul-Sudeste para atrair os novos investimentos , em quantidade e qualidade,
bem maior que o encontrado no Norte, Nordeste e
Centro-Oeste. Tornam-se particularmente atraentes, nesse novo contexto, cidades mdias daquelas
regies, localizadas prximas a eixos de transportes e, portanto, dotadas de boas condies de acessibilidade (importante em tempos de abertura
comercial e globalizao intensas). Ainda segundo Haddad, a geografia industrial dos grandes
projetos de investimentos privados anunciados no
perodo ps-Real revela evidncias inequvocas
de que eles tendem a concentrar-se no Sudeste/Sul
(de Belo Horizonte para baixo), justo nas reas
dinmicas apontadas por Campolina.
Se, do ponto de vista das tendncias de mercado, os espaos mais atraentes tendem a estar
situados no Sul/Sudeste, do ponto de vista dos
restritos investimentos patrocinados pelo Governo
Federal, era de se esperar ao efetiva no sentido
de evitar a ampliao de disparidades j gritantes
no Brasil e assegurar a compatibilidade entre insero na globalizao e integrao dos diversos
espaos do Pas. Mas os dados parecem sinalizar
para tendncia a fortalecer (ao invs de contrabalanar) a concentrao de novas atividades e novos investimentos em certos focos competitivos. Seno , observe-se o seguinte:
O Programa Brasil em Ao, no qual o
Governo Federal define os projetos prioritrios de
investimentos (pouco mais de 40), desagrega tais
projetos em dois grandes blocos: os projetos de
infra-estrutura e os da rea social.
Para o que interessa nesse trabalho, tomemse os projetos de infra-estrutura e, dentro deles,
aqueles que tm capacidade de definir articulaes econmicas inter-regionais ou internacionais
e, portanto, so capazes de influir na organizao
territorial do Brasil, em tempos de globalizao.
Os demais so projetos importantes, mas de impacto localizado, restritos a uma ou outra regio
do Pas (a exemplo da concluso de Xing, com
impacto no Nordeste, ou da montagem da linha de

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transmisso de Tucuru, que assegura suprimento


de energia regio oeste do Par, entre outros).
Por sua vez, de grande importncia para a modelagem territorial do Brasil , fica de fora dessa
anlise o Programa de Desenvolvimento das Telecomunicaes (PASTE), por no ter sido apresentado com o detalhe da localizao regional de seus
investimentos, e o Programa de Recuperao de
Rodovias, tambm sem localizao explicitada.
Os projetos prioritrios de infra-estrutura econmica, estratgicos para a futura organizao
territorial do Brasil, revelam algumas caractersticas importantes:
tm uma opo prioritria clara pela integrao dos espaos dinmicos do Brasil ao mercado externo, em especial ao Mercosul e ao restante da Amrica do Sul, consistente com a opo
brasileira de promover a integrao competitiva.
Essa orientao estratgica secundariza a integrao nacional, quando a insero do Brasil na
globalizao no precisa se dar s custas da fragmentao do Pas, mas pode e deve ser conduzida
compatibilizando essa insero com a continuidade do processo de integrao que o Brasil vinha
consolidando nas ltimas dcadas. Mas esse
outro debate;
priorizam dotar de acessibilidade os focos
dinmicos do Brasil (agrcolas, agro-industriais,
agropecurios ou industriais), deixando em segundo plano as reas menos dinmicas, ou os
tradicionais investimentos autnomos, onde o
Estado patrocina infra-estruturas que potencializam dinamismo econmico futuro. Na opo atual, o Estado segue o mercado, enquanto com os
investimentos autnomos se antecipa a ele. Na
opo do Brasil em Ao, o Governo prioriza
ampliar a competitividade de espaos j mais
competitivos;
concentram os investimentos no Sul/Sudeste, na fronteira noroeste e em pontos dinmicos do
Nordeste e Norte, seguindo os espaos que vm
concentrando maior dinamismo, nos anos recentes.

152

2.4 - Integrao Competitiva e Focos de


Competitividade
Como ficou claro das anlises apresentadas
at aqui, no Brasil dos anos recentes, j no novo
contexto de abertura, estabilizao e predomnio
da integrao competitiva, parece se confirmar
uma tendncia a interromper a desconcentrao
espacial do crescimento que ocorria nos anos 70 e
80. Essa interrupo vem sendo comandada pelo
mercado e referendada pelas polticas pblicas
federais, de corte nacional/setorial. Em termos
regionais, o que sobrevive so resqucios de instrumentos e polticas herdadas do passado, com
reduzida capacidade de impactar as realidades
regionais e contrapor-se s novas foras que tendem a se consolidar.
A ausncia de polticas regionais explcitas
do Governo Federal abriu espao deflagrao de
uma guerra fiscal entre Estados e Municpios,
que buscam contribuir para consolidar alguns
focos de dinamismo em suas reas de atuao.
A combinao desses dois fatos vai deixando
grandes reas do Pas margem: so os ditos espaos no-competitivos.
Acrescente-se, a isto, a limitada dimenso da
desconcentrao ocorrida nas dcadas anteriores.
Ela no alterou substancialmente a antiga diviso
regional de trabalho, que concentrou no Sudeste a
parte mais relevante da base produtiva nacional e,
sobretudo, dos segmentos industriais estratgicos.
Alm do mais, tal processo de desconcentrao
ocorreu num quadro econmico e poltico no qual
a economia nacional iniciava o seu processo de
desacelerao (segunda metade dos anos 70),
desaguando na crise e instabilidade dos anos 80 e
90, e, ao lado disso, o Estado nacional passava a
viver uma das maiores crises fiscal e financeira da
sua histria.
Ademais, como ficou aqui mostrado, os estudos recentes sugerem o esgotamento do processo
de desconcentrao, relativamente curto, sem
dvida, quando comparado com o longo perodo
de concentrao que data do incio da industrializao brasileira at o auge da fase expansiva do
milagre econmico, no final da primeira metade
dos anos 70.

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Por sua vez, as tendncias provveis dos investimentos sugerem que, aps a fase de desconcentrao modesta, poder ocorrer um processo de concentrao espacial do dinamismo econmico em algumas sub-regies ( focos dinmicos), no futuro imediato. Isto significar que,
mais uma vez, o Pas est na iminncia de repetir
uma trajetria de concentrao espacial ou de
acirramento de desigualdades regionais, agora
num contexto extremamente mais difcil, com: (i)
insero maior do Pas e das regies na economia
mundial, submetendo-se a uma acirrada competio, (ii) um Estado ainda extremamente dbil para
definir e implementar diretrizes que possam contrapor-se aos custos sociais de uma maior desigualdade regional e (iii) uma Federao em crise,
como tm ressaltado vrios estudos recentes da
FUNDAP (AFFONSO E SILVA,1995).

para evitar a fragmentao do Pas ou a consolidao de uma realidade onde ilhas de dinamismo convivam com numerosas sub-regies marcadas pela estagnao, pobreza, retrocesso e at
isolamento.

A concluso preocupante que emerge das observaes e anlises at aqui apresentadas que,
muito provavelmente, a insero do Brasil na
economia mundial globalizada tende a ser amplamente diferenciada, segundo os diversos
subespaos econmicos desse amplo e heterogneo Pas. Essa diferenciao tende a alimentar a
ampliao de histricas e profundas desigualdades.

Em muitas reas do Pas, atores locais tm se


articulado para pensar e propor estratgias de
desenvolvimento local e regional. Planos estratgicos municipais e regionais tm se tornado cada
vez mais freqentes.

No se repetiro, certamente, as formas pelas


quais se materializaram essas desigualdades ao
longo do sculo XX, mas provavelmente se observar o aumento da heterogeneidade intraregional, como supe Pacheco (PACHECO,
1998), posto que o prprio estilo de crescimento
da economia mundial profundamente assimtrico e aos atores globais interessam apenas os espaos competitivos do Brasil. Espaos identificados
a partir de seus interesses privados e no dos
interesses do Brasil. Os pases para esses agentes
so meras plataformas de operao. O quadro
futuro tende a ser mais complexo que no passado
recente, posto que em antigas reas dinmicas
podem surgir bolses de pobreza, reas antes pouco exploradas podem ser descobertas e dinamizadas e reas dominantemente pobres podem
abrigar focos dinmicos restritos.
Essa diferenciao ir requerer, mais que
nunca, uma ao pblica ativa (sobretudo ofertando elementos de competitividade sistmica, como
educao e infra-estrutura de acessibilidade),

Mas h novos fatos e movimentos em curso.


Entre eles, a emergncia de atores locais ativos
(Governos Estaduais, Governos Municipais, Entidades Empresariais locais) um fato importante
do contexto dos anos recentes. Embora sua presena crescente em cena no dispense uma ao
firme do Governo Federal no campo do desenvolvimento regional, como ocorre at em blocos
econmicos (como se v no caso da Unio Europia, executora de polticas ativas de corte regional), essa nova tendncia deve ser valorizada, pois
implica a atuao de novos e importantes atores.

Por outro lado, na contramo tanto do movimento de integrao seletiva e fragmentadora


como do processo de desmembramento de municpios (pela onda de autonomia que criou milhares de novos municpios no Brasil dos anos
recentes), cada vez mais freqente se torna o recurso a estratgias de consorciao para atuao
em espaos territoriais e institucionais mais amplos. Diversos Estados j dispem de leis regulando esses consrcios e os estimulam. Parte-se,
assim, do nvel estritamente local para propor e
atuar em nveis regionais mais amplos. Desse
modo, problemas so melhor enfrentados e potencialidades aproveitadas com mais vantagem.
Trata-se, portanto, da reconstruo de espaos mais amplos de atuao de polticas pblicas
(nem todas executadas por entes governamentais),
e da redescoberta de identidades regionais e da
necessidade de promover a integrao de
subespaos (regies) deixados margem pelo
movimento mais geral e seletivo da insero global dos plos dinmicos. Integrao importante
num pas heterogneo e continental como o Brasil.

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Tambm possvel identificar nos anos recentes a emergncia de novas concepes de desenvolvimento, dentre as quais se destaca a do
desenvolvimento sustentvel. Preocupado em
abordar a realidade nas suas mltiplas dimenses,
com destaque para a solidariedade intergerao
(sustentabilidade ambiental), esse conceito, ao se
aplicar no Brasil, tem destacado tambm a preocupao com a dimenso social e com a integrao fsico-territorial do Pas (para o que investimentos em infra-estrutura econmica ganham
relevo, vez que so capazes de redefinir territorialidades, num pas ainda em processo de ocupao
de seu vasto territrio).

3 - POR UMA POLTICA


NACIONAL DE
DESENVOLVIMENTO
REGIONAL
Diante do exposto, parece claro que as tendncias de mercado so no sentido de aprofundar
as diferenciaes regionais herdadas do passado e
fragmentar o Brasil, destacando do resto do Pas
os focos de competitividade e de dinamismo,
para articul-los economia global. A insero
seletiva promovida pelas novas tendncias ter
como contraface da mesma moeda o abandono
das reas de excluso (ditas no-competitivas).
Poderia estar sendo traado, assim, o roteiro da
desintegrao brasileira. A emergncia de focos
de um novo tipo de regionalismo, intitulado por
Carlos Vainer de provincianismo mundializado,
sinaliza nessa direo. So locais de grande dinamismo recente e bem dotados dos novos fatores
de competitividade que montam sua articulao
para fora do Pas e tendem a romper laos de solidariedade com o resto, passando a praticar
polticas explcitas de segregao contra emigrantes vindos de reas no-competitivas. Buscam,
assim, evitar manchar a ilha de primeiro
mundo que julgam constituir (VAINER, 1995) .
Se essa hiptese de tendncia pode ser verdadeira, cabe ao Governo Federal atuar no sentido
de evit-la. Para isso, cabe-lhe conceber e implementar uma nova poltica de desenvolvimento
regional. Ou melhor, uma poltica nacional de
desenvolvimento regional.

154

3.1 - Exemplos que Vm de Fora


Uma das principais caractersticas da fase recente (anos 90), no que se refere dinmica da
organizao territorial do Brasil e questo
das desigualdades regionais, a inexpressiva
presena de polticas regionais explcitas do Governo Federal, associada a uma atomizao de
esferas de tratamento do regional, o que provoca,
no pouco que sobrou do passado, superposio de
esforos e desconexo de iniciativas, revelando,
ao final, falta de prioridade.
Em contraposio, estudo sobre as Polticas
de Desenvolvimento Regional no Mundo Contemporneo informa que, ao observar o atual panorama internacional, possvel identificar polticas ativas em pases como a Alemanha, Frana,
Itlia e Japo, entre outros. Mesmo em blocos
supranacionais, como a Unio Europia, foram
identificadas polticas claras de tratamento de
reas menos dinmicas ou submetidas a processos
intensos de reestruturao econmica, com uso de
instrumentos financeiros especficos (a exemplo
do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional
- FEDR) . At os Estados Unidos, pas continental
mas sem grandes disparidades regionais ( a regio
mais rica tem uma renda per capita apenas 17%
maior que a mdia nacional, quando a do Sudeste
brasileiro cerca de 50% mais alta que a mdia
do Pas), adotaram programas regionais diferenciados, como o de construo de rodovias interestaduais, o programa espacial e o de despesas militares, todos voltados para obter efeitos localizados
regionalmente. Mais recentemente, os Estados
tm assumido iniciativa de promover atrao de
investimentos, colaborar com empresas na abertura de novos mercados e apoiar o desenvolvimento
de produtos promissores (MAIA GOMES, 1993).
Do estudo realizado, fica claro que, no presente, grande parte do esforo governamental, em
matria de poltica regional, assume a forma de
gastos com infra-estrutura econmica nas regies
que se pretende desenvolver. Na Unio Europia,
por exemplo, 90% dos recursos do Fundo Regional (FEDR) tm essa destinao e percentuais
elevados com esse tipo de gasto foram encontrados na Alemanha e Japo. No Brasil, nos 42 projetos prioritrios do atual Governo, os investimentos em infra-estrutura econmica se concentram,

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ao contrrio, nas reas mais dinmicas, como se


mostrou anteriormente (Ver item 2.2.)
As outras opes prioritrias das diversas polticas ou estratgias regionais so a promoo do
desenvolvimento da indstria, das pequenas e
mdias empresas e, mais recentemente, das atividades de prestao de servios, hoje cada vez
mais consideradas elemento dinmico nas estratgias regionais. Por sua vez, como as atividades de
alta tecnologia (high tech) tendem a se tornar
menos dependentes de localizaes especficas,
devido ao prprio progresso nos meios de comunicao, elas tendem a ser patrocinadas em regies que se quer desenvolver, sendo, portanto,
usadas como indutoras de desenvolvimento regional. o caso de programas japoneses como os das
Tecnpolis e da Teletopia (que equipam localidades com facilidades de telecomunicaes e processamento de informaes para atrair pessoal
altamente qualificado), e o Projeto Crebros da
Indstria, que pretende desconcentrar servios
altamente especializados (MAIA GOMES, 1993).
Esse estudo revela que mesmo no havendo
evidncias claras de que a poltica regional assuma papel prioritrio nas agendas governamentais
(com exceo do caso da Alemanha reunificada,
onde se gasta mais de 20 vezes que o Brasil em
polticas tipicamente regionais), no foram encontrados casos de um abandono to completo quanto
o que se verifica no Brasil. E conclui: o contraste entre a riqueza de novas idias ora sendo desenvolvidas no mundo, no campo da poltica regional, e a estagnao brasileira sugere a necessidade de mudanas radicais, a fim de fazer renascer a
luta pela reduo das disparidades de renda entre
as regies brasileiras(MAIA GOMES, 1993).

produtivo e tecnolgico, de nvel mundial, que


introduz novos fatores de competitividade e define, em nveis internacional e nacional, novos condicionantes de localizao das atividades produtivas, muito diferentes dos tradicionalmente considerados. Isto, seguramente, conduz a que sejam
repensadas as polticas e os instrumentos de poltica econmica at o presente adotados no tratamento da questo regional.
Ao lado disso, importante levar em conta
que as transformaes pelas quais passaram as
economias regionais brasileiras, nas ltimas dcadas, deixaram marcas profundas nas regies anteriormente consideradas e redefiniram uma nova
configurao regional, que necessita ser enfatizada nas discusses sobre as polticas de desenvolvimento regional. O Nordeste dos anos 90 no
mais o mesmo Nordeste do final dos anos 50,
quando foram definidas as linhas bsicas da poltica de desenvolvimento,coordenada pela
SUDENE. O mesmo pode ser dito da Amaznia e
do Centro-Oeste. As formas de interveno do
Estado brasileiro, atravs dos estmulos fiscais e
financeiros, do investimento estatal e da implantao de infra-estrutura econmica articularam e
desarticularam espaos no interior de cada regio,
dando lugar a novas formas de integrao e nova
diviso espacial do Pas que no pode mais ser
ignorada na dcada atual, quando se pretende
rever as formas tradicionais de atuao do setor
pblico na economia.

O novo contexto no qual se situa a economia


e a sociedade brasileiras, que comea a redefinir
sua estrutura econmica, as relaes de trabalho e
as formas de insero do Pas no circuito internacional, deve constituir-se um ponto de partida e
condicionante significativo para uma nova poltica de desenvolvimento regional.

As novas dinmicas espaciais que surgiram


das mudanas verificadas nas regies brasileiras
nas ltimas dcadas fizeram surgir, ao lado de
reas de modernizao dotadas de dinamismo (e
seguramente competitivas, quando se considera
um contexto extremamente competitivo e globalizado), reas e sub-regies no-competitivas, tradicionais e mesmo estagnadas, que embora dotadas de potencialidades podem, se ateno especfica no for definida para seu tratamento, ser marginalizadas nas novas formas de insero do Pas
no contexto internacional, inclusive a partir dos
acordos que integram o MERCOSUL e do propsito manifesto do Governo brasileiro de uma sistemtica abertura da economia no curto e mdio
prazos.

Tal contexto est marcado, entre outros aspectos, pela transio para um novo paradigma

Alm disso, o novo contexto vivido pelo Pas


comporta profundas modificaes nas formas de

3.2 - Condicionantes do Novo Contexto


Brasileiro

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atuao do Estado brasileiro e no seu relacionamento com os agentes econmicos privados. Neste particular, o Estado, em suas diferentes esferas,
transita para um contexto de menor presena na
economia, para adoo de novas formas de articulao e parceria, para uma menor importncia das
formas diretas de ao, para a descentralizao e
para uma atuao voltada para a regulao em
novas reas. O surgimento de novos modelos de
gesto de polticas pblicas, menos centralizados
e mais democrticos, poder, no futuro imediato,
exigir uma mudana radical nas formas de atuao governamental, no que se refere s polticas
de desenvolvimento regional.
Embora nem todos os aspectos possam, de
imediato, ser considerados em todas as suas dimenses nas propostas que seguem, eles se constituem, no resta dvida, marcos importantes que
devem ser considerados no aprofundamento das
discusses a respeito do desenvolvimento regional
brasileiro.
3.3 - Bases de uma Nova Abordagem
Alm das questes anteriormente levantadas
quando da anlise do novo contexto vivido pela
economia e pela sociedade brasileiras, o que se
deve ressaltar, quando se pensa nas bases para
uma nova poltica regional, a herana extremamente heterognea que caracteriza a realidade
espacial do Pas, com regies e sub-regies desenvolvidas e industrializadas, com renda por
habitante superior de pases industrializados, ao
lado de regies e sub-regies atrasadas, convivendo com propores de pobreza e misria prximas
s dos pases de maior grau de subdesenvolvimento e atraso econmico e social.

nacional, embora possa significar fonte de dinamismo e de modernizao para regies e subregies privilegiadas e j integradas aos fluxos
econmicos internacionais, para as demais regies
e sub-regies poder dar lugar marginalizao
econmica, com custos sociais intolerveis, traduzidos em desemprego e aumento dos nveis de
pobreza e misria.
O mesmo pode-se afirmar em relao a polticas pblicas que tendem, na sua concepo e
prtica, a apenas reforar e consolidar as foras de
mercado, e que, sem levar em conta a presena de
um contexto heterogneo e desigual, podem dar
lugar a impactos negativos sobre as condies de
vida e de trabalho em amplos segmentos da populao, notadamente das regies e sub-regies mais
atrasadas, tradicionais e de menor capacidade de
competio e insero de forma competitiva na
economia internacional.

3.3.1 - Grandes objetivos a alcanar


A poltica de desenvolvimento regional no
pode deixar de ter entre seus objetivos fundamentais a questo da reduo sistemtica das desigualdades regionais, que, no fundo, diz respeito
ao enfrentamento das diferenas espaciais quanto
aos nveis de vida das populaes que residem em
distintas partes do territrio nacional e no que se
refere s diferentes oportunidades de emprego
produtivo, a partir do qual a fora de trabalho
regional tenha garantida a sua subsistncia.

A considerao de quaisquer dos indicadores


sociais e econmicos tradicionais mostra, para o
Pas, uma desigualdade dificilmente encontrada
na experincia internacional, no obstante o perodo de convergncia e de desconcentrao espacial vivido pelo Brasil a partir da segunda metade
da dcada de 70 at a primeira metade dos anos
80, pelo menos.

Embora se trate de aspectos que nunca estiveram ausentes das polticas tradicionais de desenvolvimento regional, as questes da eficincia
e da competitividade passam, mais recentemente,
a ter uma posio estratgica no tratamento da
problemtica regional, quando, num contexto
mais geral, o processo de globalizao e a proposta de insero competitiva da economia nacional
na economia mundial passam a exigir das polticas no s a ampliao da base econmica, mas a
montagem de uma estrutura produtiva que possa
ganhar mercados num contexto cada vez mais
competitivo.

A atuao de um mercado auto-regulado,


num contexto desigual como o anteriormente
descrito, e num quadro mais geral de globalizao
e insero competitiva do Pas na economia inter-

Significa dizer que o eixo central da nova poltica de desenvolvimento deve estar constitudo,
de um lado, pelo objetivo da eqidade, que se
traduz basicamente na reduo das desigualdades

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no que se refere a nveis de renda e oportunidades


e condies de trabalho das populaes regionais;
e o de eficincia, que se traduz no s na montagem e ampliao de uma base econmica regional
mas, cada vez mais, na implantao de uma estrutura produtiva capaz de competir no mercado
nacional mais aberto e no mercado internacional.
Outro marco importante que no pode deixar
de ser considerado na nova poltica de desenvolvimento regional e que tem estreita relao com
o novo contexto nacional e internacional diz
respeito ao enfrentamento das tendncias de
fragmentao das economias continentais como a
brasileira, pela integrao internacional e seletiva
de regies ou sub-regies especficas, bem dotadas e j articuladas ao comrcio mundial. A esta
tendncia, cada vez mais definida com o avano
da globalizao, importante que, atravs de um
projeto nacional, a nova poltica de desenvolvimento regional considere entre seus objetivos
bsicos a integrao dos espaos regionais, atravs de uma diviso espacial de trabalho que articule no interior da economia nacional as diferentes regies, difundindo em todas elas os efeitos
positivos do crescimento da economia e da insero cada vez maior do Pas no mercado mundial.
Com base nesses marcos que sem dvida
decorrem do novo contexto vivido no Pas e em
cada uma das suas regies o que se pretende, em
termos operacionais, a partir de uma viso nacional tratar a heterogeneidade e a diversidade de
situaes que caracterizam a economia brasileira,
no s uma economia e uma sociedade continental como extremamente heterognea, tanto em
termos dos indicadores pessoais como espaciais.

3.3.2 - Nova forma de tratar a


dimenso regional
Na abordagem tradicional das polticas regionais brasileiras, a dimenso regional era sempre
tratada subsidiariamente ( dada a predominncia
de polticas de corte setorial-nacional e a hegemonia de uma macrorregio: o Sudeste) e o regional era visto sempre como PROBLEMA (questo
regional). Tanto que as polticas regionais eram
voltadas para as regies perifricas, de menor
dinamismo e de maior pobreza. O discurso regionalista das regies menos desenvolvidas era marcado pela reivindicao de tratamento diferenci-

ado, do que tiravam proveito as elites conservadoras dessas regies.


Nos dias atuais, a quebra do comando hegemnico do Sudeste pela maior abertura a articulaes internacionais, os diversos fatores que estimulam a desconcentrao das bases produtivas
(fortalecendo especializaes regionais dispersas
no territrio e geradoras de focos dinmicos
mesmo em antigas reas tidas apenas como regio-problema) e a descentralizao de polticas
pblicas
so
elementos
que
criam
OPORTUNIDADE para mudar a abordagem e
fundar uma nova Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional no Brasil. Por tudo que j se
analisou no presente trabalho, mais que nunca
oportuno superar as choradeiras regionalistas de
um lado e as posturas discriminatrias de outro
para pensar e agir no Brasil HETEROGNEO e
DIVERSIFICADO. Para tratar como positivo,
como potencialidade (e no como problema) a
crescente diferenciao interna das diversas macrorregies do Pas.
Neste particular, o que se prope que, no
mbito do Pas em seu conjunto e no nvel de cada
macrorregio, em particular, sejam identificadas,
tendo em vista o desenvolvimento de aes futuras, sub-regies diversas (objeto de ao da poltica regional), como:
a) sub-regies e reas dinmicas, que se vm
caracterizando pelo crescimento significativo,
pela consolidao de uma estrutura moderna e
competitiva e pela capacidade (atual ou potencial)
de competir no mercado nacional mais aberto e no
mercado internacional;
b) sub-regies em processo de reestruturao, que embora dotadas de grande potencial econmico e de capacidade futura de competitividade
devero sofrer, no curto e mdio prazos, intenso
processo de mudana na sua estrutura produtiva,
visando, sobretudo, incorporao de novos processos tecnolgicos. importante ressaltar que,
na maior parte dos casos, tais sub-regies, com
seus processos tradicionais, se transformaram,
com o decorrer do tempo, em estruturas produtivas dotadas de grande capacidade de absoro de
mo-de-obra, em geral, com reduzido nvel de
produtividade e remunerao do capital e fora de
trabalho;

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c) sub-regies estagnadas, nas quais a dotao de recursos naturais e a estrutura produtiva


baseada em atividades tradicionais voltadas para
mercados pouco dinmicos implicaram uma marginalizao sistemtica desses espaos;
d) sub-regies e reas de potencial pouco utilizado, ainda marginalizadas como as anteriores,
trata-se, no entanto, de espaos que esto a exigir,
sobretudo, o desenvolvimento de esforos voltados para um conhecimento mais profundo sobre
suas potencialidades e sobre as possibilidades
concretas de utilizao do seu potencial, no contexto de uma nova diviso de trabalho e de insero cada vez maior do Pas na economia internacional.
e) faixas de fronteira, importantes a oeste e
norte do Pas, tm especificidades marcantes,
como destaca Jos Marcelino Monteiro Costa em
estudo recente (MARCELINO COSTA, 1990).
importante considerar que o desenvolvimento regional recente, sobretudo na fase de desconcentrao da segunda metade dos anos 70 e
primeira dos anos 80, reforou a heterogeneidade
do territrio nacional e o territrio de cada macrorregio, tornando mais ntidas e mesmo maiores as diferenas entre as sub-regies e reas que,
grosso modo, seguem a tipologia antes descrita.
Isto torna cada vez mais evidente a necessidade de se tratar a questo regional brasileira, em
geral, e cada regio, de modo especfico, e no de
forma genrica, atravs de estmulos universais.
Para se encaminhar solues para um quadro
complexo como o das regies brasileiras hoje no
qual a uma heterogeneidade se soma um processo
de rpida insero da economia brasileira numa
economia mundial extremamente competitiva
necessrio que a nova Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional desa a cada caso, considerando as distintas potencialidades, ameaas, problemas ou entraves das sub-regies no interior de
cada macrorregio, o grau atual de sua insero na
economia internacional e a dinmica recente da
base produtiva j instalada.
Isto define, para cada um desses espaos,
formas de atuao especficas, medidas econmicas diferenciadas e um cronograma diferente de
exposio dessas reas e de suas estruturas produ-

158

tivas competio internacional, dentro e fora do


Pas. Uma nova Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional deve ser suficientemente detalhada e rica para contemplar, devidamente, a heterogeneidade que presentemente caracteriza a realidade espacial brasileira.
Esta atuao especfica, obedecendo a diversidade e diferenciao das regies e sub-regies,
deve ter como ponto bsico de referncia a questo antes citada da eqidade. O que significa dizer
que as aes especficas voltadas para cada subregio pertencentes s classes diferentes da tipologia anteriormente apresentada devem levar a
um cenrio no qual esteja bem definida uma tendncia de reduo das desigualdades macrorregionais. Em outras palavras, as medidas
concretas e as aes desenvolvidas no interior de
cada macrorregio, considerando as especificidades sub-regionais e a heterogeneidade das reas
que compem cada espao regional, devem ser
implementadas a partir de um objetivo maior:
reduzir as desigualdades regionais, possibilitando
s populaes das distintas macrorregies condies semelhantes de vida e de oportunidades de
emprego.

3.3.3 - Medidas iniciais


No contexto atual, o ponto de partida dever
constituir-se na definio urgente de um locus de
discusso da questo regional brasileira. O que se
prope, de sada, a criao de um Conselho Nacional de Polticas Regionais, presidido pelo Presidente da Repblica e a ele vinculado diretamente. Esse local de deciso seria integrado por
representantes do Governo e do Parlamento Nacional, com a participao, tambm, de representantes no-governamentais. Nesse frum seriam
tomadas as decises mais relevantes que digam
respeito ao tratamento da questo regional brasileira contempornea, considerando-se tanto propostas voltadas para a desconcentrao da atividade produtiva no territrio nacional, quanto uma
melhor distribuio das oportunidades de empregos produtivos e o desencadeamento de um processo de reduo dos nveis de vida entre os habitantes das diferentes regies do Pas.
Paralelamente, seria criado um Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional ( FNDR) que,
a exemplo do que ocorre na Unio Europia, tenderia a se constituir em um instrumento poderoso

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atravs do qual seriam implementados os objetivos e metas que deveriam induzir uma menor
desigualdade regional e uma forma adequada,
inspirada nos interesses nacionais, de insero do
Pais no processo de globalizao em curso. No
se trata de um Fundo Federal, mas Nacional. Por
isso, como no Brasil em Ao, se envolveriam
recursos federais e estaduais ( podendo, em projetos especficos, exigir aporte de municpios) e
recursos privados ou de emprstimos. E sua gesto seria descentralizada, em Comits Regionais,
braos descentralizados do Conselho Nacional de
Polticas Regionais.
Vale aqui referncia a algumas consideraes
de Fernando Rezende a respeito do financiamento
de polticas pblicas no Brasil e a dimenso dos
problemas atuais do Estado brasileiro: Num contexto de maior escassez de recursos, a disperso
provocada pela tentativa de acomodar todas as
demandas por maior controle sobre as respectivas
fontes de financiamento (...) diluiu os recursos
disponveis, em contradio com a recomendao
usual em momentos de maior aperto financeiro:
reunir os meios disponveis e selecionar da melhor maneira possvel as aplicaes para maximizar seus resultados. Desenvolvendo as idias
iniciais, ele acrescenta: No se trata, porm, de
defender a reconcentrao dos recursos como
providncia necessria para corrigir os vcios
apontados. Trata-se, sim, de promover a reunio
dos recursos disponveis por meio da associao
de interesses e no da centralizao das fontes de
financiamento em uma nica fonte de poder. O
associativismo proposto uma alternativa tanto ao
excesso de centralizao quanto exagerada disperso. Significa o estabelecimento de novos arranjos institucionais que viabilizem a cooperao
dos trs entes federados Unio, Estados e Municpios no campo do financiamento do desenvolvimento, arranjos estes que preservem a autonomia de cada um deles e abram espao para a adoo de novas formas de cooperao entre o Poder
Pblico e a iniciativa privada, em obedincia s
tendncias do momento (REZENDE, 1995).
Partindo dessas idias, o que se prope que
o Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional
venha a exercer esse papel aglutinador e coordenador, atraindo recursos que de outra maneira
seriam aplicados de forma dispersa e fazendo

convergir os esforos para aes que tenham sido


definidas, no Conselho, como prioritrias.
Um pas continental e heterogneo como o
Brasil no pode ser entregue apenas s decises
ditadas pelas regras do mercado. Pode e deve ter
uma poltica pblica ativa de desenvolvimento
regional. Como tm os principais pases. Ela faz
parte de uma opo por compatibilizar interesses
nacionais importantes com a insero num mundo
cada vez mais competitivo e interconectado. Interesse como o de evitar uma fragmentao indesejada da dinmica econmica que dessolidarize o
destino do Pas e faa emergir regionalismos do
tipo denominado por Carlos Vainer como paroquialismo mundializado .
Diante da fora definidora das decises dos
grandes atores globais que percebem os pases
como meras plataformas de operao, nos quais
apenas certas reas interessam precisa ser definida uma poltica nacional de desenvolvimento
nacional que pense e atue na construo do Pas
no seu conjunto. Essa poltica ser um dos mecanismos de insero ativa no mundo em globalizao. E poder se contrapor desintegrao competitiva para a qual nos leva a lgica do mercado
deixado sua prpria sorte.

Abstract:
Discuss the need, possibility and adequacy of
formulating and implementing a National Policy
of Regional Development in Brazil, issue that has
been absent in the National discussions during a
time that is prevailing the liberal ideas. Examines
the heritage of the Brazilian regional dynamics,
emphasizes the new tendencies and speculates on
a likely redefinition of Brazils regional dynamics
in recent years. Deals with the countrys spatial
fragmentation hypothesis in a scenario of
competitive insertion, but over all views Brazils
pacific insertion in globalized markets.
Advocates
that
fragmentation
may
be
countervailed by a new national policy of regional
development similar to those in use by other
countries and even economic blocks such as the
European Union. Opposes to the current dominant
approach to argue that a country like Brazil may
take part on the new world environment without
committing the faults from the past. This way,
argues that the regional dynamic, if left only to

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market decision, will enhance its selective


characteristic enlarging those faults. Proposes the
formulation and implementation of a National
Policy of Regional Development, considering the
new approach to the Brazilian Regional issue.

Key Words:
Regional Development, Regional Policy;
Neoliberalism; Brazil`s Spatial
Dynamic;
Economic Globalization; Brazil`s Northeast;
European Union.

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Recebido para publicao em 17.JUN.1999.

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