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o indirectamente fines de lucro;....

JAIME

ORLANDO

SANTOFIMIO

GAMBOA

TKA-*TADO
DE DERECHO
ADMINISTRATIVO
ACTO ADMINISTRATIVO
PROCEDIMIENTO, EFICIACIA Y VALIDEZ

4." rorcrN

UNIVERSIDADEXTERNADODE COLOMBIA

Prohibida la reproduccinimpresao electrnicatotal o parcial de estaobra, sin autorizacin

por escrito del Departamentode Publicacionesde la Universidad Externado de Colombia.

rsBN(tomo n) 958-616-7o5-4
rsaN(obra completa)958-6rG593-o
@ etur oRLANDosANToFIMIocAMBoA,t986, 1994, 1998,zoo3
DEcoLoMBlA,1986, 1994, 1998,zoo3
@ uNrvnnsnADExrf,RNADo
y distribucin de la obra
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Derechosexclusivosde
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Primera edicin: 1986
Segundaedicin: iulio de 1994
Reimpresin:marzo de 1996
Tercera edicin: septiembrede 1998
Cuarta edicin: abril de zoo3
Diseo de portada:Departamentode Publicaciones,(JniversidadExternadode Colombia
Composicin:Marta RamrezAlarcn
Fotomecnic,impresin y encuadernacin:Sigma Editores Ltda.
con u.ntirafe de z.ooo eiemplares
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CAPTULO

CUARTO

El pro ced,imientoadministratiao de
publicidad de las decisionesad,ministratiuas

INTRODUCCIN.
LA GARANTf A DE LA PUBLICIDAD
DE LAS DECISIONES ADMINISTRATIVASI

El acto administrativo expedido y no publicitado se torn en un simple fenmeno interno de la administracin, intrascendentepara el mundo exterior y carente
de fuerza iurdica para producir efectosfrente a terceros.En estascondiciones el
acto administrativo no vincula jurdicamente. Corresponde a la administracin,
por lo tanto, iniciar los procedimientos administrativos indispensablesparudar t
conocer sus decisiones:fenmeno conocido como de la publicidad de los actos.
La publicidad es uno de los principios que el constituyente establecicomo
rector de la funcin administrativa del Estado.El artculo 2og constitucional, en
concordanciacon el artculo 3.'del cca, incorpora leptrblicidad al ordenamiento
como el conductor bsicode la actividad de las autoridades,lo que evita leccin
oscura de los servidores pblkme,y aoff6lidl,l*:trtnsprerrcia
oorno pnincipio
rector dc rrostroEctrdodo dsrodro2. Como principio se encuentra en estrecha
relcin con los derechosfundamentalesa la informcin, peticin y accesoa los
documentos pblicos. Desde estepunto de vista, constituye piedra angular de la
democracia y del respeto a los derechos de los asociados,destacndosecomo
prenda de garantapara el control de las actuacionesy decisionesque afecten al
conglomerado en general o de manera particular a los asociados3.
Precisamenteel artculo r.o de la Ley 57 de rg85 se pronuncia en torno a la
finalidad especficade la publicidad, indicando que la misma resulta inevitable

Awouz. "El derechode peticin", cit., pp. ro7 y ss; Brewr,n-CanAs.

"Ley orgnica",cit., pp. r7g y ss;
ErrN Cttsr. Curso,cit.,pp.5+5a 552;Escnrt. Tiatado,olt;Fxiiot. Derecho
administratiao,
cit.; GoNzirzRooricr,nz,Derecocontenciosoadminisfiatioo,cit,pp.ta
43;to.Derechoproccsaladministratizso,cit.;
MoIs Cor,sr. "Introduccin", cit., pp. 16 y ss.;M, r'n'Er-JrssNrz Frtm. La notifcacintb losactos
adminktratipos
enelprocedimiento
comn,Mrdrid, 1989;Vmnr Prnooruo."Principios", cit., p ro3.
Corte Constitucional.SentenciaC-o38de 1996,M. P.:Eounoo CrnuENrsMuoz: "Si el desempeo
del poder,en los distintosmbitosdel Estado,fueraclandestinoy secreto,no seraposibleque el ciudadanopudiera'participaren la conformagin,eiercicioy control del poder poltico'(art. 4o C. P.).La
publicidadde lasfuncionespblicas(art. zogC. P.)esla condicinesencialdel funcionamientodecuado
de la democraciay del Estadode derecho;sin ella, sus institucionesmutan de naturalezay defande
existircomotales".
CorteConstitucional.SentenciaC-646del 3r de mayode zooo,M. P: Farto MorN Diz: "La democracia, ha dicho la Corte Constitucional,'presuponela existenciade una opininpblicalibre e informada',
unaopinin conformadapor suietosautnomoglibres,dotadosderazny comoales dtularesdel derechodeberde participacin,que los habilia y obligaa eiercerlasfuncionesde control poltico a lasque serefiere
paragarantizarel equilibriq la iuridicidad y la pertinencide lasactuael artculo 4o de la C. P.,necesarias
cionesque emnande las autoridadesde las diferentesramasdel poder pblico. La publicidad es una
condicinde legitimidad, que activael principio de oblig:atoriedad
de la norma iurdica, pues'... crprincipio generalde derechoque nediepuedeserobgedoa cumplir hs normrs que no conoce..."'.
265

266

Tratad.o de d.erecho administratioo

Debemosaclararqu
explicarconiugato
procesode la public
paraquesecumpla
p
Las caracteristica
jurisprudencialme

para que la opinin conozca y se informe "... sobre el maneio de los asuntos
pblicos y paru ejercer eficazcontrol sobre la conducta de las autoridades...",
ademsde los otros efectosque segn la ley implica que las decisionesde las
autoridades trasciendan a la luz pblica+.
La publicidadse traduce, desde el punto de vista de los procedimientos administrativos, en la necesidadde dar a conocer las decisionesmediante comni=
cecionq notificaciones o publiccciones o a travs de los dems medios que los
procedimientos especialesconsideren aptos para estos propsitos. La eficacia
jurdica de los actosadministrativos depende directamente de los efectivos y vlidos procesosde publicidad que desarrollenlas autoridades.
El problema de la publicidad, sin embargq ha dado lugar a tesis enfrentadas
denffo de la teora del acto administrativo. Como lo observamosen el captulo segundo de estaobra, el nacimiento de los actos administrativos es discutido por la
doctrina, tomando como punto de partida la publicidad de su existencia.Exponamos en aquella oportunidad dos interesantestesis sobre este problema: una, del
elementoesencial,que consideraque los procedimientosque estudiaremosa continuacin hacen parte integrante de la legalidad del actq considerandoen consecuencia que mientras el acto no se publicite no existe; otra, la tesis o teora de la
eficaciau oponibilidad, que considerala publicidad un mero senderopara la ejecucin del acto y su acatamientopor parte del suieto pasivq existiendoen consecuencia el acto administrativo independientementede l misma para la validez. Dentro
de estecontexto debemosaproximarnosentoncesa los diferentes procedimientos
que el legisladorha establecidopara que el acto surta efectosjurdicos.

Los actosadminit
mentede lautorid
lm particulare*coe
o en el diarie,gsa
tinadospul elcfr
a prtirdelincisor.
trativosde carcte
no hayansidopubli
dadesdestinena es
I
la Ley 57de 1985.
rggSvuelvesobreel
la publicacinquec
diariooficial,secun
y oponibilidad"s.
El Consejode I
planteamiento
doct
administrativqpero
c
cado.En sentencia
"... sobrelaexigibi
qu
leshandispuesto
generalo ctosregla

I. punlIcIDAD DE Los Acros cENERALES

La publicidad de los actosde carctergeneralse encuentrareguladaen el artculo
43 del Decretoor de rg84 en concordancicon lasleyes57 de 1985y 489 de 1998.

C-o84de 1999y Centrelasquepodemosdestcarlassiguientes:sentencias

En diferentesprovidencias,
16r de rg99,M. P.:CanrosGvtm,tDiaz; C-3ode rgg,M. P: Eou,rno CtrurNus Muoz;C-544de
rgg4, M. P.:JoncrAuNco Me.a,la Corte Constitucionlseha pronunciadosobrel publicidadindicandoque "... slocon la publicidadoficial de las normasse iustifica la ficcin de que sas ha sido
paraluegoexigir su cumplimiento.Le publicacinde la ley,aunquepresuconocidaspor los asociados,
ponesuexistencia,
estrascendenaldesdeel punto de vist de su eficcia.De todasformas,setratade un
'
requisito que no seintegra en el ter formativo de la ley. fr publicec en estricto rigor, constituyeuna
oporrcirin.rdnrinisutiv mterial, reglada,que correspondeeiecutaral Gobierno y que sedesarrollade
la ley, la cual ha dispuestoque se realicepor escritoy en el Diario
conformidadcon lo que estblezc
Olicial'.

CorteConstituciona
administrativoqueno
efectos,lo que no quie
desdeque seexpide,p
cumplen los requisito
abstrctoo deactosde

El procedimiento administratiao de publicitlad de las dccisionesadministratiz;as

Debemos aclrrque el procedimiento legal de publicacin que a continuacin se

explicarconiuga todas estasdisposiciones,buscaante todo estructurar el debido
procesode la publicacin de los actosadministrativos generales,y es el adecuado
para que se cumpla cabalmentecon los postuladosy finalidadesde la publicidad.
I-as caracteristicasprocesalesde la publicacin y sus efectos son definidos legal y
iurisprudencialmente de la manera que se describea continuacin.
A . o e L r c A T o R r E D A DD E L A p u B L r c A c r N n E
L O S A C T O SA D M I N I S T R A T I V O D
SE CARCTER
c E N E R A L p A R A e u E S U R T A NE F E c r o s u n f n t c o s
Los actos administrtivos que tengan el carcter de generaleq independientemente de la autoridad que los hubiere proferidq tan lo scn obligatorios para
lm particulares en el mornento m quc heyrn sido puHicedos en el.f)iario oficial
o en el dia, grcetr o bohtn que leadministrecion y sus entiddes tengnn des=
tinados paro tahr 6n9s. Esta tesis es incorporada en la legislacin dministrativa
a partir del inciso r." del artculo 43 del ccn al disponer que "los actos administrativos de carcter general no sern obligatorios para los particulares mientras
no hayansido publicados en el Diario Oficial,o en diario o boletn que las autoridadesdestinena eseobjeto", similar frmula es introducida en el artculo 8.ode
la Ley 57 de 1985.Posteriormenteel pargrafodel artculo r rg de la Ley 489 de
1998vuelve sobreel tema selandode manera perentoria que "nicamente con
la publicacin que de los actos administrativos de carcter general se haga en el
diario oficial, secumple con el requisito de publicidad para efectosde su vigencia
y oponibilidad"s.
El Conseio de Estado en reiteradas oportunidades ha recogido el anterior
planteamiento doctrinal. La corporacin acepta la tesis de la existenciadel acto
administrativo, pero de la ausenciade eficacia,cuando el mismo no ha sido publicado.En sentenciade 1985se pronunci en este sentido al sostenerlo siguiente:
"... sobrela exigibilidad de los actosadministrativos, antiguasdisposicioneslegales han dispuesto que ella no opera sino cuando son publicados, si son de carcter
generalo actosregla [...] [D]e igual manera, la publicacin de las leyesha sido un

Corte Cnstitucional. Sentenci C-46 del 3r de mayo de zooo, M. P.: Fanro MonN Dnz: "... el acto
administrativo que no haya sido publicado o notificado ser un acto ineficaz, esto es que no producir
efectos, lo que no quiere decir, desde luegq que sea nulo o inexistente El cto administrativo es vlido
desde que se expide, pero su contenido nicamente vincula y se impone desde el momento en que se
cumplen los requisitos de publicacin o notificacin, segn se trate de ctos de contenido general y
abstracto o de ctos de contenido particular y concretq respectivamente...".

Tratado de derechoadministratiz;o

requisito impuesto por la norma legal, para hacerlas exigibles, puesto que de
ellas,como de los actos administrativos generales,no puede pedirse su cumplimiento a los administrados, y hacerseefectiva la presuncin de su conocimientq
sino cuando se les ha dado a la publicidad [...] lP]erq adems,es claro que no
bastala expedicin del acto administrativo para hacer exigible su cumplimientq
pues si bien pudo haber adquirido validez, solamenteadquiere eficaciacuando se
exterioriza la manifestacin de voluntad administrativa mediante la realizacin
de los llamadosctosde integracin, consistentesen su divulgacin por medio
de la publicacin...",
Bajo este presupuesto la administracin no puede hacer eficaz un acto de
carcter general sin su debida publicacin. Esto es, le est vedada la posibilidad
de hacer que el mismo surta efectosa partir de la fecha de su expedicin. Con la
expedicin, el acto nace a la vida jurdica; con la publicacin el mismo se hace
eftcazyoponible a los asociados.En fallo de 1988indic la corporacin sobre este
problema: "Pero no es menos verdadero que cuando tal acto administrativo se
produce ostenta carctergeneraly, por ende, su obligatoriedad est supeditadaa
que sepublicado en un medio de comunicacin legalmente idneo, como los
indicados en el primer inciso del artculo 43 del ccn. Ciertamente un acto de tal
naturalezano puede regir a partir de la fecha de su expedicin, salvo en el caso
eventualde que stacoincidacon la fechade su publicacin..."2.
Desde el punto de vist del control jurisdiccional de los actos administratide
vos caticter generalno publicados,por su importancia consideramosprudente presentarlas diferentesinterpretacionesque la jurisdiccin le ha dado al asunto:
inicialmente, en algunos pronunciamientos del Consejo de Estado se consider
que los actosgeneralesno publicados no podan ser obieto de control jurisdiccional. Esta tesis reiteraba la trdicional concepcin de la corporacin en cuanto a la
improcedencia de demandascontr actos de carcter general no publicados. De
manera excepcional,en alguna oportunidad la corporacin expuso tesis favorable al control, que, debemosadvertir, fue posteriormente revaluadadurante largo tiempo por la misma corporacin;al respectoindic: "El solo hecho de que el
acto no ha sido promulgado permitira concluir que no est vigente y por tanto
no puede ser materia de juicio, tl como recientes doctrinas del Consejo lo han

establecido.Sin em
das en el sentidode
cuando su vigencia
muchasagenciasde
ritualidades que con
constituya delitq p<
defectosanotados.L
ta la demandasobre
es suficiente parair
decidido adicionary
la demandadebese
Posteriorespror
gencia de publicaci
mientos se sustenta
de eficaciadel actoa
pecto lo siguienteso
dmisin de deman
cacin seanecesario
bre la no exigibilida
oportunidad, que sc
dispuesto en la Ley
publicados para entr
para los funcionario
En providencia
Administrativo del (
ral no publicadq argu
a la legislacinvigen
constituye en nuestn
sustancialsobreel dr
La tesisjurispru
tivo general, indepe
puesta en el captulc

ConselodeEstadqSda
1969.
Consejode Esadq Sa
r99o.En igualsentido
la providenciadelz3 de
ConseiodeEsadq Salr
de r99o,exp.ro5r,C. F

Conseio de Estadq Sala de lo Contencioso Administrativq Seccin Cuarte. Auto del 9 de fulio de rg85.
PuedeconsultarseNzRulz. Lanotifieacin,cit.,pp.z5yss.,dondesedestacaquelanotificacines
un concepto propio de la teora general del derecho aplicable a todos los sectoresdel mismo, con el fin de
dar a conocer las decisiones propias de cada uno de ellos.
Conseio de Esadq Sal de lo Contencioso Administrativo, Seccin Cuara. Auto del r.' de octubre de
r 988, exp. 2288, C. P.:Jos lcNaoo N.rnvz Gnc.

El proeedimiento administratizto d.epublieid.ad de las deisioesadministratizsas

establecido.Sin embargq tales doctrinas han sido adicionadasy complementadas en el sentido de que son admisibles las demandasde actos no promulgados
cuando su vigencia depende de tal requisitq porque la experiencia enseaque
muchasagenciasde la administracin son poco celosasen el cumplimiento de las
ritualiddes que constituyen garantaspara los gobernadosy que, aunque ello no
constituya delitq ponen en vigencia y exigen el cumplimiento de actos con los
defectosanotados.La sola declaracin que hagael Consejo en auto que no admita la demanda sobre inexistencia del acto acusadopor falta de promulgacin no
es suficiente para impedir que las autoridades le den aplicacin, y por eso ha
decidido adicionar y complementar la doctrina en el sentido de que en tales casos
la demandadebe ser admitida..."8.
Posteriores pronunciamientos retomaron la doctrina tradicional de la exigencia de publicacin para admitir las demandasrespectivas.Estos pronunciamientos se sustentan en la teora, ya analizadaen el captulo segundq de la falta
de eficaciadel acto administrativo no publicitado. La corporacin sostuvo al respecto lo siguiente sobre el problema: "La Sala se ha pronunciado en contra de la
admisin de demandassobre actosno publicados cuando el requisito de la publicacin seanecesarioparl entrar a regir. Igualmente ha expresadosu criterio sobre Ia no exigibilidad del actq antes de su publicacin, lo cual se reitera en esta
oportunidad, que se deriva de lo preceptuado por el artculo 43 del ccn y lo
dispuesto en la Ley 57 de 1985, en el sentido de que los actos que requieran ser
publicados para entrar en vigencia no son exigibles ni para los particulares, ni
para los funcionarios,mientras tal requisito no se lleve a cabo..."e.
En providencia de rg9o, la SeccinPrimera de la Sala de lo Contencioso
Administrativo del Consejo de Estado admiti la demndacontra un acto general no publicadq argumentandoque para efectosdel control furisdiccional y frente
a Ia legislacin vigente no era necesariaIa publicacin del acto. Esta providencia
constituye en nuestra opinin el meior ejemplo del reconocimiento del derecho
sustancialsobreel derechomermenteadjetivo'o.
La tesis jurisprudencial en cuestin aceptala existenciadel acto administrativo general, independientemente de su publicitacin, confirmando la tesis expuesta en el captulo segundo de esta obra sobre la oponibilidad del mismo, y

IO

Consejo de Estadq Sala de lo Contencioso Administrativq Seccin Cuarta. Auto del r r de septiembre de
r969.
Consejo de Estadq Sala de lo Contencioso Administrativq Seccin Cuarta. Auto del z de marzo de
r99o. En igual sentido puede consultarse la providencia del 3o de mayo de 1988 de la Seccin Cuarta, y
la providencia del z3 de octubre de r99r de la Seccin Segunda.
Consejo de Estadq Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Primer. Sentencia del r r de octubre
de r99o, exp. r05r, C. P.: LtatnooRorncuEz.

269

270

Tratado d drechoadministratnso

admitiendo la posibilidad de que seaimpugnado por cualquier ciudadano a trvs de la accin de nulidad. El origen de esta teora se encuentra en la sentencia
del rr de octubre de r9go, de la SeccinPrimera de la Sala de lo Contencioso
Administrativq con ponencia del LInnno Roocunz.
Tiene fundamento la apreciacindel ponente en la redccinde algunos textos de carcterpositivq los cualesadmiten la poeibilidrddccceder ante le iurisdiccin contenciose no slo cuendo el acto se ha publicado, sino tembin cuando
se hs eiecutado independientemente de su publiciacin; De manera especfica
los artculos 136y I39 del cca indican respectivamenteque no hay necesidadde
acreditar la publicacin del acto para efectos de la caducidad de las accionesy
que "... a la demandadeberacompaarel actor una copia del cto acusadocon
las constanciasde su publicacin,notificacin o eiecucin,si son del caso...".
El pronunciamiento tuvo como basealgunaselaboracionesprevias de la Seccin Primera de la Salade lo ContenciosoAdministrativq especficamenteel auto
del 4 de mayode r99o, con ponenciadel consejeroRoocu,2, en el cual se apartaba de la tesis dominante expuestaen algunasprovidencias,entre ellas las del 6 de
iunio de 1986 y z5 de septiembre de 1987, de las que fue ponente Gunrrnuo
BeNavnEsMEro, quien haba consideradoque exista falta de jurisdiccin para
conocer de las demandasde nulidad de actos administrativos generalesque no
haban sido publicados.No obstante,frente a la nueva redaccin de los artculos
46y 4gdel cc esfactible intentar una accinde nulidad contra un ctoadministrativo no publicitdo: "... la accinde nulidad puede ejerciArsg en cualquier tiempq
a partir de la expedicindel acto.Por lo mismq la Salaconsideraque el artculo r39
del ccn puede ser interpretado vlidamente en el sentido de que, en relacin con
los actos administrativos generales,el requisito que [...] es del caso puede ser la
constanciade su eiecucincuando el acto no ha sido publicadq con mayor razn si
setiene en cuentaque el inciso 4.odel mismo artculq prev que [...] cuandoel acto
no ha sido publicado [...] se expresaras en la demanda bajo juramento que se
considerarprestadopor la presentacinde la misma.'.".
La anterior tesis, si bien es cierto sirvi para llegar a la conclusin de que es
posible la accin de nulidad contra actos generalesno publicados, sirvi as mismo de basepara la providencia del r r de octubre de r99o, en el sentido de que
para el ejerciciode la accinde nulidad contra un acto de carctergeneralno es
indispensablesu publicacin,ni mucho menos acreditarsu ejecucin.
La nuevatesistiene por sustentolas siguientesapreciaciones:"... en efectq
como ya se expres, de acuerdo con el texto actual del artculo 136 del cCA, la
accin de nulidad podr ejercitarseen cualquier tiempo a partir de la expedicin
del acto [...] Esta contundenteafirmcinde la ley permite concluir, por s misma, que el ejercicio de la ccin pblica slo est condicionado a que el acto

administrativo hay
publicadq y aun dr
sea,porque no exis
la vigenciadel orde
seapublicado o ejec
el punto de vista dt
los rganosjurisdir
acercarsea la posit
ilegal, susefectospr
do y se disminuyan
de la aplicacinde
anterior no excluye
rrespondientede pr
de ejecutarlosmien
con las normasvigr
de publicarlos y la
nulidad puedainici
Pesea lasanteri
del artculo 44 de la
n que, por ejemplc
la expedicin del a<
que "La accinde
expedicin del acto
pertir de lr publiq
produceconhexp
cial transcrita, y qu
car el ctoadminisn
I.

ACTOS ADMI

NACIONALES PU

El texto originalde
taxativaun listador
mentehacael plan

rr ConseiodeEstadqS
de r99o,exp.ro5r,C.
entre otrasprovidenci
P.:Mrcurr GoNzrn

El proced.imiento ad.ministratiao de publieidad de las dcisionesadministratioas

administrativo haya sido expedidq independientemente de que haya sido o no

publicadq y aun de que haya sido o no ejecutado.Est bien, y es lgico que as
sea,porque no existe raznvilida para que el ciudadano interesadoen mantener
la vigencia del orden jurdico tenga que esperara que el acto que considera ilegal
seapublicado o eiecutadopara poder impugnarlo. Por el contrariq es sanodesde
el punto de vista del control de la legalidad que los ciudadanos puedan acudir a
los rganos iurisdiccionales tan pronto el acto sea expedidq pues ello permite
acercarsea la posibilidad ideal de que, en caso de ser el acto manifiestamente
ilegal, sus efectospuedan ser suspendidosaun antesde que empiece a ser aplicado y se disminuyan as, al mximq los perjuicios socialesque puedan derivarse
de la aplicacinde eseacto ilegal [...] [L]gicamente debe hacersenotar que lo
nterior no excluye de ninguna manera la obligacin a cargo de la autoridad correspondiente de publicar los actosadministrativos generales,y la imposibilidad
de ejecutarlos mientras dicha obligacin no se haya cumplido, de conformidad
con las normas vigentessobrepublicidad. Lo que sucedees que estaobligacin
de publicarlos y la prohibicin de eiecutarlos no obstan para que la accin de
nulidad puedainiciarseindependientementede ellas..."".
Pesea las anteriores discusionesiurisprudenciales y doctrinales, el numeral r
del artculo 44delaLey 446de rg98 al modificar el artculo 136del cc determin que, por ejemplo para el eiercicio de la accin de nulidad, tan slo se requiere
la expedicin del acto administrativo y no su publicacin. Indica la disposicin
que "La accin de nulidad podr ejercitarse en cualquier tiempo a partir de la
expedicin del acto". Esto es, que le eccin de nrlidd podroiorcihrsq no,yr s
prtir de le publicsciim del acto, siqo, de su *implo,cristmebo rigpngi*, qug s
produce con le expedicin dpl misnp. Significa que seacogela tesis jurisprudencial transcrita, y que por otra parte la administracin no queda exentade publicar el acto administrativo para efectosdel conocimiento general de la poblacin.
I.

ACTOS ADMINISTRATIVOS

NACIONALES

PUBLICABLES

GENERALES DE AUTORIDADES
EN EL DIARIO

OFICIAL

El texto original del artculo + del ccA no determinaba de manera precisa o

taxativa un listado de actos objeto de publicacin en el Diario Oficial; sencillamente hacael planteamiento genrico de que para su eficacialos actos de conte-

I r Conseiode Estado,Salade lo ContenciosoAdministrativq SeccinPrimera.Sentenciadel r r de octubre

de r99o, exp.ro5r, C. P.:LIsAnooRoonicunz.Estatesisno h sido uniforme; veaseposicincontrlria,
entreotrasprovidenciasposterioresde la mismaseccin,en autodel r r de octubrede r99r, exp.r 84r, C.
P.:Mrcr,nl Gorzlr,z Ronncuez.

27r

Tratado d.ederechoadministratapo

tencideu,d.isbb
nauuas
debsr*fc

nido general debn ser objeto de publicacin. La I*y Sl de 1985 ambi esta
metodologa y aopto,el eriterio,de h detcrrninccin erpecfict de actos ptrbliebhsen este sentido dispuso que doberkn sor @icrdos en el f)erio Ofciollas
actos&que'htoe feferenCieel ertcrlo a,ede h tey Ide t985; esto es, en cuanto
a las autoridades administrativas los siguientes::Los decretos del Gobierno; b
Las resolucionesejecutivas;G.rl-osactosdel Gobiernq los ministerios, los departamentosadministrativos, las superintendenciasy las juntas directivas o gerentes
de las entidades descentralzadasque creen situaciones jurdicas impersonales;
d..d-osactos de nafiraleza similar a la sealadaen el literl anterior que expidan
otras autoridades por delegacinque hayan recibido o por autorizacin legal; e.*
Los actos que lleven la firma o contengan la aprobacin del Presidente de l
Repblica(inc. 2." art. 3."). Los asuntossealadosen los literalesa, b, c, e y f del
inciso anterior,segnel artculo 8.'de la Ley 57 de Ig85, slo regirn despusde
la fecha de su publicacin.
Con estemismo criterio, el Doereto'*,CytI 50 dOt995 se pronunci sobre el
tema sealandocomo actospublicableslos siguientes:"... c. Los decretosy resoluciones ejecutivasexpedidospor el Gobierno Nacional, cuya vigencia se determinar en el mismo acto de su expedicin, y los dm"etosrdrninistrtivos de
Cxpedidospor las entidades u rganos del orden nacional, cuacer*ffigpncfd
lesquieraque seanlas ramasu organizacionesa las que pertenezcan;d. Los actos
de disposicin, enajenacin,uso o concesin de bienes nacionales;'.*d-a parte
resolutiva de los actos administrativos que afecten de forma directa o inmediata,
a terceros que no hayan intervenido en una actuacin administrativa, a menos
que se disponga su publicacin en otro medio oficial destinado para estosefectos
o en un peridico de amplia circulacin en el territorio donde sea competente

mental y la mesadirt
del personala suserv
gobernador u otro fu:
la seqrt*deldorpr
centr.lizrds,que cre
alcanceo intersgen
anterior que expidan
recibido o por autori
o a las ordenanzasde
cin segnla perent

3 . A C T O SA D M I N
AUTORIDADES MI
EN EL DIARIO O

Los srunicipio&$h
efecto de puHicit*-,
1986).De todasman
oficial de publicidad
distribucin de volu
vascomo solucinin
recursoso de medio
los actosmunicipale
ceros, con posterior
danciacon art. 5z C.
Ley. 13 de..qg4am
en su artculo8r, con
la publicitacin a w
manera, le otorgaa l,
cumplimiento del t
contrariq seraante

quien expidi las decisiones".

La Ley 489 d rgg&retoma el tema y en el literal cdel artculo l*grdetermina
como publicables "Los decretos con fuerza de ley, los decretos y resoluciones
ejecutivasexpedidaspor el Gobierno Nacional y los demsactosdministrtivqs
de csrcter genera\ expedidospor todos los rganos,dependencias,entidades u
organismosdel orden nacional de las distintas ramas del poder pblico y de los
demsrganosde carcternacionalque integran la estructura del Estado".
2. ACTOS ADMINISTRATIVOS

GENERALES

DE AUTORIDADES DEPARTAMENTALES
EN EL DIARIO

O PERIDICO

OFICIAL

4. PUBLTCIDAD I
DERECHOS DE PE

PUBLICABLES
DE LA ENTIDAD

En esteaspectocons
cual "Las decisione

Respectode los departamentos,el articulo 5.'de lel.ey 57 de 1985,en concordancia con el artculo 33o del Decreto tzzz de 1986,esnUooe h'necesided & le exis-

El procedimientoadministratiao de publicitlad de las decisionesadministratizsas

tencbd uB dhrb boletno.aoefl oficbl" en la crl cdobonilpgHfur$lasorde,

rurursde lc esomHeedepartmental los actosque expidanla asambleadepartamentaly la mesadirectivade staparala ejecucinde su presupuesto
y el manejo
del personala su servicio;loedocetoedelgob,ernador;
lasrmfrmimm,que firme el
gobernadoru otro funcionariopor delegacinsuya;loe'aeedabgnhomdn', de
la secetaredel desp*&'y de lasjrnoeffi*
y gtr6*dchacnti&dsr.de;
centrdizrdasquecreensituaciones
impersonales
u objetivaso quetengan
iurdicas
alcance
o intersgenerales;
losactosde naturalezasimilara la sealada
enel literl
anteriorqueexpidanotrasautoridades
departamentales
por delegacin
quehayan
por
recibidoo
autorizacin
legalu ordenanza;
todoslosactosqueconformea la ley
o lasordenanzas
debanpublicarse.
Los cualessoloregirna partir de su publicacinsegnla perentoriaexigenciadel artculo5."de la Ley Sl de rg85.
3. ACTOS ADMTNTSTRATTVOS GENERALES DE
AUTORIDADES MUNICIPALES PUBLICABLES
EN EL DIARIO

O PERINICO

OFICIAL

DE LA ENTIDAD

Lor municipic ambin debern editar el dierb, goeta,o.boletn oficial; pora

efeeto de publiciter sus atos (arts. ro.o Ley fi de rg85 y 379 Dcto. 1333 de
1986).De todasmaneras,en aquellosmunicipios donde no existiereestergano
oficil de publicidad se podrn divulgar los mismos mediante fijacin de avisos,
distribucin de volantes,insercin en otros medios, o por bando: estasalternativascomo solucin inmediata a las deficienciasque puedan existir en cuestin de
recursoso de mediosen los alejadosmunicipios colombianos.De todasmaneras,
los actos municipales slo entrarn a regir, es decir, sern oponibles frente a terceros,con posterioridada su publicacin (art. 43 Dcto. or de rg84, en concordancia con art. 5z C. de Rgimen Poltico Municipal). No obsrantelo anterior, la
I-ey. 13 de..rgg4ampla Ios mecanismosde publicdad municipal, al establecer
en su artculo 8r, como rudio vflic paralteficacia de los acuerdosmunicipales,
la publicitacin a trares&emiaorl (televisivao radial) locd o regisal. De igual
manera, le otorga a las administraciones locales ro das para estosefectos.El no
cumplimiento del trmino de ro das no es causal de nulidad del acto; todo lo
contrariq sera ante todo cusalde mala conduct del respectivo alcalde.
4. PUBLTCIDAD A LAS RESPUESTAS A LOS
DERECHOS DE PETICIN EN INTER,S CNNTN,II

En esteaspectoconsideramosvigente el inciso final del artculo +Sdel cc"r segnel

cual "Las decisionesque pongan trmino a una actuacindministrativa iniciada

273

Tratado de d.erecho administratiao

con una peticin de inters generalse comunicarnpor cualquier medio hbil"; lo

anterior exceptosi la respuestaconstituye una verdaderadecisinde carcterindividual, creadorde situacin individual, lo cual es perfectamenteposible,casoen el
cual el nico medio apto para su publicidad serael de la notificcin personal. Si
dd derecha.& pctieionen.interes generd surge una ver&&ra daisn de contenido pnerel,opoiible l h goneralidcd de los atociedog el nrcrnisrno apto pxr su
publicidad sera el explicado en los numerahs anteriores
II. punlrcrDAD DE Los Acros INDIvIDUALES
La forrna de publicidad d los ectos individuales es la noti6ceciq": mecanismo
de relcin directa y carcterespecficoentre la administracin y la persona respecto de la cual el acto debe producir efectosiurdicos, refleja la proteccin que
los asociadosdeben tener del Estado en cuanto a la contradiccin de las decisiones administrativasy el derecho de defensa'3.Sobre esteaspecto,finalstico, de la
notificacin el Conseio de Estado manifiest:"La notificacin de los actos administrativos que crean, extinguen o modifican un derecho particular y concreto es
la forma por excelenciacomo se materializa el derecho de defensa,toda vez que
por medio de ella se colocaal administrado en situacin de conocer la definicin
gubernativa para consentir en ella o impugnarla, segn el caso.Tambin es importante la notificacin para determinar el surgimiento o la extincin de otros
derechosdiferentes al directamente relacionado con la decisin gubernamental,
como son precisamente los derechos de accin, cuyo ejercicio puede estar res-

f2

r3

Conseio de Estadq Sal de lo Contencioso Administrativq Seccin Primera. Sentencia del zz de lunio
de rgTz: "Es una garantia que tienen los administrados que les permite conocer las obligaciones que las
autoriddes pretenden hacerles efectivas o las determinaciones tomedes respecto a sus peticiones para
que informados deduzcn si el acto ha sido realizado por la autoridad competente, de acuerdo con las
formalidades legales,por los motivos que fijen las leyes,con el contenido que stassealen y prosiguiendo el fin que las mismas indiquen. Y como consecuencia, si alguno de estos presupuestos falta, propongan los medios de defensa que crean tener a su favor nte la rama ejecutiva solicitando la reposicin ante
el mismo funcionario que pronunci la providencia para que se aclare, modifique o revoque, o interponiendo apelacin ante el inmediato superior con el mismo objeto. Y luegq agotada la va gubernativa, si
sta le es desfavorable,acudiendo a la iurisdiccin de lo contencioso administrativo mediante la correspondiente accin y con el lleno de los requisitos fiiados por la ley".
Corte Constitucional. SentenciaT:3r de 1993, M.P.: Eounnoo Grurvrs Muoz: "Los ctos de comunicacin procesal, entre ellos ls notificaciones, son manifestaciones concrets del principio de publicidad que orienta el sistema procesal. En virtud de este principiq las decisiones del iuez o del servidor
pblico que eierce funciones administrativas o iudiciales deben ser comunicadas a las partes y conocidas
por stas,de modo que puedan defender sus derechos e intereses medinte la utilizacin oportuna de los
recursos legales correspondientes".

tringido en el tiemp
derecho...ttt4.
Ahora bien, des
administrativo no nt
perjuicios o daosq
propia para examin
cin de reparcin
Losrnecemim
mientos especiales
e
del Decretoor de r(
- Las persona
cin de notificacinI
concreto que ponga
podr realizarseper
derado (iae'.4,r*i
- Cuando el pet
fuere el titular del in
la autoridad compe
sentidq y la decisi
quienes Lparezcanc
parte durante la va
- Iebmilin*a
eficaz para informar
que se le estentreg
hacer real y efectivot
lo anterior, esto es, !
deber procedera cit
en cualquier momen
constrneia del envrl
enviadadentrode los

ConsejodeEstadqSal
exp.2286,C. P.:GuIrrr
del z3 de septiembre
dr
dad garantizarel conoc
de mneraque segrr
prevengade quealguie
r 5 Conseiode EstadqSa
rggr,exp.66oz,C.P

El procedimiento administratioo de publicidad d.elas decisionesadministratioas

tringido en el tiempq y de hecho lo est en las accionesde restablecimiento del

derecho...ttt4.
Ahora bien, desde el punto de vista de la oponibilidad forzosa de un acto
administrativo no notificado la jurisprudencia ha sido explcita en indicar que los
periuicios o daos que se ocasionenpodrn ser controlados a travs de la accin
propia para examinar las operacionesadministrativas, esto es, a travs de la accin de reparacindirecta's.
Los rnecanisIodo procodimientoq de notificacin varan segn los procedimientos especialesestablecidoslegalmente; de todas maneras,la norma general
del Decreto or de 1984 establecelas siguientes cret#isrs
- Las personas interesadasdebern ser convocadaspara realizar la operacin de notificacin personal de los actosadministrativos de carcterindividual y
concreto que pongan trmino una actuacin administrativa, actuacin esta que
podr realizarsepersonalmente con el interesadq o con su representanteo apoderado (ift.-.q ert ++).
- Cuando el peticionario que haya provocado la actuacin administrativa no
fuere el titular del inters legtimo necesariopara obtener lo solicitado o pedidq
la autoridd competente negar la peticin al peticionario, notificndolo en este
sentido, y la decisin que corresponda sustancialmentea lo pedido la notificar a
quienes aparezcancomotitulares del derecho invocado,para que puedan hacerse
parte durante la va gubernativa, si la hubiere (ire g.8*,,35!
- L cireln4tart realizar la notificacin personal se ,ht pl.wuo
ms
eficu para informar al interesadode lo resuelto por la autoridad, lo cual significa
que se Ie estentregandoa las autoridadesuna facultad discrecionalcon el fin de
hacerreal y efectivoel llamamiento al suieto objeto de la diligencia. En subsidio de
lo anterior, esto es, si la administracin no encuentra un medio ms apropiado
deberproceder acitar alinteresadoa la direccin que aqul hayainformado tener
en cualquier momento de la actuacin administrativa o posteriormente a sta; la*
constanciadel envede h citcion se,nexr d expedicnte..Estacitacin deber ser
enviadadentro de los cinco dassiguientesa la expedicindel acto (ine g.. ert. 44I

r+

Conseiode Esadq Salade lo ContenciosoAdministrativo,

SeccinCuara. Auto del4 de mayode r99o,
exp.2286,C. P.:Guu-len-uro
CnnHiNLIzcnNo.En igual sentidq Corte Constitucional.SentenciaT:4r9
del4 de septiembrede rg94, M. P.:Eounro GpurNrEs Muoz: "... la notificcintienecomofrnalidad garantizarel conocimientode la existenciade un pr(rcesoo actuacindministrativay su desarrollq
de mneraque se garanticenlos principios de publicidad,de contradicciny, en especial,de que se
prevengade que alguienpuedasercondenadosin serodo...".
r 5 Conseiode Estado,Sla de lo ContenciosoAdministrativq SeccinTercera.Auto del r7 de abril de
rggr, exp.66o2,C. P.:Jurro CsanUnrn Acosrn.

276

Tratad,o d.ederecho administra tioo

mediospmibk pca
forma,si resultaren
i
personalyhan,enl
rio competentenoti6
fijaren lugarpbli
insercinsiemprede
actoadministretirs(
la interposicin
dere

- Los actos de inscripcin que realicen las autoridades de registros pblicos

se entendern notificados el da en que se efecte la correspondiente anotacin
(inc. 4.' art. 44). Se trata de una notificacin especial, excepcional, que rompe
con el criterio de la convocatoria previa que exige la norma general del artculo
44. Por esta razn, desde el punto de vista prctico, implica un traslado de la
responsabilidad de la notificacin a la persona interesada. No obstante, en su
aplicacin,la iurisprudenciaha sido flexible, porque si bien es cierto que el desconocimiento de la ley no es excusable,la proteccin y la defensade los derechos
ciudadanos s debe ser una constnte de las norms procedimentales. En este
sentido el Consejode Estado ha indicado: "Para la Sala si bien es cierto que el
inciso 4." del artculo 44delccR, estableceque los actosde inscripcin realizados
por las entidadesencargadasde llevar los registros pblicos se entienden notificadosel da en que se efectela correspondienteanotacin[...] [e]n el presente
casoel trmino de caducidad debe contarse desdeel momento en que el demandante tuvo conocimiento de la conducta omisiva de la Oficina de Registro' que
tena a su cargo la funcin registral, pues el administrado no tiene por qu verificar si l administrcin cumpli cabalmente con su funcin o nq cuando de
buena fe tiene basespara pensar que s lo hizq a pesar de que realmente no
hubierasido as..."'.
*6i el interesado comparecierea la notificacin firmar el acta correspony autntica del acto y'rclc hr h
diente y en el acto se.b*mtqpophgrrrib
qu legnknente ,focdrl coat+r el rnbmo.,
dvertencb sohrc loe reenlrsD
- En la misma diligencia o dentro de los cinco das siguientes el interesado
podr interponer los recursos que procedan en va gubernativa.
- Si la actuacin se inici por peticin verbal, la notificacin personal podr
realizarsede la misma manera. De todas formas, en el texto de la notificacin o
en la diligencia de notificacin verbal se deberindicar al interesado los recursos
que legalmente procedan contr las decisiones de que se trate, las autoridades
ante quienesdeben interponerse y los plazos para hacerlo (inc. z.o art. 44).

En relacin con acto

lsdecisionesquepo
ta e inmediatamente
rn puHier,hipr*
medio que destine *
amplia circulaciner
siones.Se trata de ur
ceso y el derechoa
decisin de carcter
El ConsejodeEs
los artdos3g,hsi
lidad ms de las noti
tenido oportunidad <
de una convocatoria
to identificado porlar
nas que por los docun
pero que al no tenerI
de la certezade la no'
protagsnbasdohl
berntivr y a,eiertc*
alegar un inters ex
ilegal de sus derechr
les confiere la legitin
nentes...ttt7.

A. NotlnIcACIN poR EDICTo

Se trata de un meanismode excepcinque en el texto del Decreto or de rg84 slo
procedeante la imposibilidad de realizarl notificcin personal.Las autoridades
solamentepueden acudir a este mecanismo cuando hubieren agotado todos los

16 Conseio de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Tercer. Sentencia del 7 de mayo de
rggo, C. P: Gusrvo rr Gretpp Rnsrr.,po.

17 ConseiodeEstedqS
r9go,C. P: PanroJ.G

'

El procedhniento administratioo de publicidad de las decisionesadminitratioas

mediosposiblcspcra la mtificrcion de q.re tra6 el rtculo 44 del ccA. De esta

forma,si resultareninfnctuosaslasmedidastomadaspafarealizarla notificacin
personaly haneansaurridocincodashbilesdel envode h ciaci@ el*funcionario competente
notificrel actoadministrativoindividual,medianteedictoquese
fijaren lugar pblicodel respectivodespachqpor el trmino de diu,deq con
insercinsiempredelo quesepretendenotificaqesdecir,dela prctermhrtivodel
actodminisctivo(art. 45) A partir de su desfijacincorrernlos trminospara
la interposicinde recursos.
B. NorrrlcncrN

A T E R c E R o sT N T E R E S A D o S

En relacin con actos de efece.indlsidsd.s, si las utoriddesencuentran que

las decisionesque ponen trmino a una actuacin administrativa fmwn directa e inmediatamente a temeFffi{ue no hayan intervenido en la actuacin,ordenarn puHioer la portc rcsolutiva, por un vez, w el Deio oficial o en cualquier
medio que destine la edministrecin el efectg por ltimo, en un peridico de
amplia circulacin en el territorio donde seacompetente quien expidi Ias decisiones.Se trata de una medida que procura garantizaral mximo el debido proceso y el derecho a la controversiade quien pueda resultar afectadocon una
decisinde carcterindividual.
El Consejo de Estado ha identificado el alcncede estmedida establecidaen
los artculos 35 inciso ." y+ del cc4, argumentando que se trata de una modalidad ms de las notificaciones mandadspor la ley en favor de quienes no han
tenido oportunidad de participar en la actuacin previa a la decisin: no se trata
de una convocatoriaal pblico en general sino a quienestengan un inters directo identificado por las autoridadesal adoptar la decisin. "En realidad son personasque por los documentosde la actuacinresultanconocidaspara lasautoridades,
pero que al no tener protagonismo alguno dentro de la actuacin no sebenefician
de la certezade la notificacin personal [...] [Llo*tcreeree,tiemn"Hntgwlo
los
proagonises de b rcnrcin, el deree{ro *inuponer.lo*
reqursos,,de,bv grbernativa y a eiercer les acciones contelciosas que cstrbbs,l* ley Ellos pueden
alegar un inters expresado en el desconocimiento o en la reduccin injusta e
ilegal de sus derechosy situacionesjurdicas particulares.Ese inters es el que
les confiere la legitimidad para formular sus recursos e incoar las accionespertinentes...ttt7.

r 7 Conseio de Estadq Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Primera. Sentencia del z de abril de
r99o, C. P.: PanroJ. Ccenns Connr-s.

II

I
278

I
II

Tratado d dereehoadministratnto

C. NorlrIcAcIN

PoR coNDUcrA CoNcLUYENTE

Mientras no se cumplan los requisitos anteriormente enunciados,los actos administrativos no podrn producir efecto alguno. Sin embargo, la regla admite
una excepcin,la cual es regulada en el artculoa8 del CCA'y se estructura por la
accin de le persoue interecde l rclizr deterrnindas.accionesde carcter po*
sitivo que permiten concluir que conoce la decisin,.tdes Omo la presentacin
de recurso, la presentacin de demandas,el otorgamiento de poderes,etc. Para
que proceda estetipo de notificacin ficta o presunta se requiere la presenciadc
los siguienteselementm: que la parte interesadase d por suficientementeenterada de la respectivadecisin administrativa; que convengaen tal decisin; que si
no conviene en la decisin utilice en el tiempo establecidolos recursos legaleso
las accionescontenciosaspertinentes'8. Debe entenderseen esteltimo casoque
el uso en tiempo depender de la fecha y circunstancia que la parte interesada
alegue como determinantes del conocimiento de la existencia del acto administrativo.
D . r n n s c u L A R I D A D E sD E L A s N o r I F I c A c I o N E s
Las publicaciones y notificaciones no constituyen de por s acto administrativo
diferente al acto que complementan; son, en estricto sentidO' parte de una actuacin, para el casq administrativa. Adems son el medio legal suficiente para hacer conocer a los asociadosy a las partes o interesadoslas determinacionesque se
tomen en la actuacin administrativa; no se les puede considerar como actuaciones finales del procedimiento administrativo de formacin del acto administrativo, por cuanto ste finaliza mediante la adopcin de un acto administrativo. Las
notificacionesno son actosadministrativos, son simplemente parte de un proceso administrativo posterior, tendiende a darle eficaciaa un acto administrativo
Le frh1& publicacin o notificacin de un acto administrativo o h.dcfichn*
cia en las rnisms implicar qrrc no se tengl por hecha h put*iccci& o notifica
cin y, en consccenci, no producirle efectos leg:alesel acto adminisnativo en
creStin's;hrazlnes evidente y lgica si se piensa que todo acto que afectelos

18 Conseiode Estado,Salade lo ContenciosoAdministrativq SeccinPrimera,SlaUnitaria.Auto del z

de enerode rg9o,exp.r r43, C. P.:Gutllnn-uo BrNvIls MrLo.
19 Consejode Esiadq Sal de lo ContenciosoAdministrativq SeccinPrimera.Auto del 3o de agostode
rg77,AcE,t. xcrr n.o.445 y 446,rg77,p. 257;sala de lo contenciosoAdministrativo,SeccinTercera.
"La fltade
Senienciadel z deseptiembrede 1996,exp.243r, C. P.:Juar n Dtos MoNms HEnNNorz:

II

derechosdelosgobe
lo ordenala ley y no
por cu
sino esencial,
que debecumpliryl
conocerenabsoluto
gantey vinculantesi
Por otra parte,en
dcl cca,deberindic
ceden.lasautoridad
dr
La no observacin

cin estperturband
vos y de las accione
configurara lo dispu
cacionesintroducida
esffihdrdogonrr
a*biurtsrliefthq
III.

pusLI(

Por su mismas carac

los efectosgenerales
dos debe ser objeto t
cin, en cuantoa susI
no podra producir I
nistracin pretendei
parmetros legalese
estaraactuandode n
dimientos administr

noticcino la notific
mismos[...] [E]n otros
iurdic,la cualno sufr
leg:almenteo se hayap
sanearporqug con po
validezporquesedeie<
zo Conseiode EstadqSal
de 1968,,tct,t. Lxxv,n
zr Conseiode Esadq Sal
C. P.: Cnros Br:Nct:
trminosla tesisquehe

El procedimiento administratiao de publicidad de las decisioncsadministrathns

derechosde los gobernadosdebe ser promulgado y/o notificado del modo como
lo ordena la ley y no puede regir sin esterequisitq que no essimplemente formal
sino esencial,por cuanto a nadie puede exigrselecuenta por sus actos si las leyes
que debe cumplir y a las cualesdebe sujetar su conducta no se le han dado a
conocer en absoluto; ninguna manifestacin de la administracin puede ser obligante y vinculante sin su promulgacin o notificacin (art. 48)'o.
Por otra parte, enel.ffito de toda notificecin, como lo estableceel artculo 47
del ccardeber indicarse a la personainteresadalos recursosque legalmenteprGceden,las autoridadesante las cualesdebeninterponerse y los plazospara hacerlo.
La no observacinde este precepto implicara eventualmenteque la administracin estperturbando o impidiendo el normal ejercicio de los controles gubernativos y de las accionescontenciosasadministrativas.Desde este punto de vista se
configurara lo dispuestoen el incieofiml dol *cde 135&l ccA,,conlas modificacionesintroducidas por el artculo zz del Decreto z3o4 de r98g. Esto es, no s
estardando oportunidd de defcnse adecu*da" raz6n por l* anal se puede acudir
ante l iurisdiccin contenciosa adrninitratir de marrcra direct2'.
III.

puerrcrDAD DE Los Acros ADMrNrsrRATrvosMrxros

Por su mismas caractersticas,para que un acto de naturaleza mixta surt tanto

los efectosgeneralesesperados,como los individuales o concretosen l establecidos debe ser objeto tanto de publicacin, por su generalidad, como de notificacin, en cuanto a suscomponentesde carcterindividual serefiere; de lo contrario
no podra producir plenamente los efectos jurdicos en l previstos. Si la administracin pretende imponerlo con la sola publicacin estaradesconociendolos
parmetros legales explicados a propsito de la indebida notificacin, es decir
estaraactuando de manera antijurdica, generandoefectos,sin gotarlos procedimientos administrativos pertinentes. Igual sucederasi tan solo notifica y no

2l

notificacin o la notifrcacin irregular de los actos administrativos [...] no es cusal de nulidad de los
mismos t...] [E]n otros trminos, la notificcin del acto administrativo no dice relacin con su validez
juridica, la cual no sufre variacin por el hecho de que se haya cumplido con la obligacin de notificarlo
legalmente o se haya prescindido de dicha diligencia; el acto administrativo que naci viciado no se
sanearporque, con posterioridad, se notifique legalmente; y al revs, el acto que nace vlido no pierde
validez porque se deje de notifcar o porque la notificacin sea irregular...".
Conseio de Estadq Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Cuarta. Sentencia del 3 de octubre
de 1968,,tce,t. Lxxv, n.6 4rg y 4zo, 1968, p. r8.
Consejo de Estadq Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 7 de septiembre de 1988,
C. P.: Cnros BnraNcunJanar,urro. En esta providencia, el Consejo de Estado expone en los mismos
trminos la tesis que hemos sustentado.

279

28o

Trat ado d.ederecho administratioo

publica, cuando el acto est llmdo tambin a producir efectosgenerales.En

estahiptesissencillamenteel acto no podra ser oponible de manera generall
conglomerado.
IV. punllcIDAD DE Los Acros DE TRMITEo
( ( N O T I F f Q U E S EY" A C T O SD E
PREPARATORIOA
SC
. T O SD E
" c o t v l u N fq u E s E Y c M P L A s E " o D E s I M P L E " c M P L A s E "
Por regla general,la publicidad mediantela notificacinprocedecontra actosde
carcter sustancialque resuelven la actuacin administrativa; de aqu que siempre en los mismos se utiliza la frmula ritual de "notifiquese", lo cual significa
adicionlmenteque la providencia administrativa es susceptiblede recursos,excepto tratndosede decisionesfinales incursas en los eventos de firmeza del articulo 6z del ccn en donde la frmula de "notifiquese" no invita al ejercicio de
recursos,sino que constituye el simple cumplimiento de la obligacin de notificar estasdecisionespara efectosde la publicidad necesariapara su impugnacin
por la va jurisdiccional,con la consecuenteincidenciaen la contabilizacinde
los trminos de caducidadsegnel artculo 136del ccn.
Las decisiones intermedirs, de trmite, preparatorias, los simples actos de
impulso procesal,los llamados de sustanciacin,e incluso determinados interloternpoco la
cutorios que rloponpn triiliiftor,fo,getucin r&ninitrrtiva,yquc
ellos no
contra
cuanto
en
notificcirr
de
son
suseeptides
resuelvcn d fondq no
procedeningn tipo de recursq por lo menos en desarrollodel procedimiento
administrativo generalestablecidoen el Cdigo ContenciosoAdministrativo, segun lo dispone el artculo 49 de este estatuto procesal. Estes pro'rridencissern
de "cornunquesey cmplaso" o desimple "Cmphee" segn la costumbre administrativa o la importancia de la providencia. En algunos procedimientos administrativos especiales,como el establecidoen la L"y 234 de zoor en materia
disciplinaria, algunasde estasprovidencias intermedis admiten recursos,luego
en ellasdeberincorporarsela frmula "notifiquese".

cAPTULO

QUTNTO

Proced,imientoadministratiztode
impugnacinde losactosadministratiaos

INTRODUCCIN.
LA IMPUGNACIN

POR VIA ADMTNISTRATIVAI

El procesode publicidadparalos actosindividualesestudiadoen el captuloanterior no significaen todoslos casosla terminacinde las actuaciones
administrativas.En ejerciciodel principio de la contradiccin,los suietospasivosde las
puedenprorrogarlos senderosadministrativoscon el
decisiones
administrativas
exclusivopropsitode discutir antela mismaadministracinel respectivoactq
conel fin de que seaaclaradqmodificadoo revocado.En otrostrminos:si durantela primeraparte de lasactuaciones
administrativasseprocuraestructurr
unadecisinconel plenocumplimientodelospresupuestos
legales,notificadala
mismsele posibilita al destinatariodel acto entrar en controversiadirecta con
lasautoridades,
con el fin de discutir y controvertirlos trminosde la decisiny
obtenerde stasuna respuesta.Estefenmenoes conocidoen nuestroderecho
comoel de la v gubernativaque seestructuraa partir del uso de los recursos
en el ccRo en los procedimientosespeciales.
ordinarios,establecidos
Ahora bien, si el afectadono deseacontrovertirlo dispuestopor la administracin,el actosehaceefrcazy ejecutabledentro del trmino subsiguientea su
notificacin.Significaestoque en nuestromedioy frentea la eficaciadel actola
prrrogadela actuacinadministrativaa unasegundaetapa,o de la vagubernativa,dependeexclusivamente
del suietopasivodel acto.No seinicia por imperativo legal,sinopor decisinunilateraldel interesadoqueseconsideraafectadoen
susderechos,y comounamodalidadderesolucindirectade conflictosentrelas
mismaspartesinvolucradasen el actoadministrativo.
No obstanteel anteriorplanteamientqla ley procedimentaldministrativay
la contenciosaadministrativas exigencomopesupuestoindispensableparaacudir antelos juecesadministrativosel haberagotadopreviamentela va gubernativa en determinadoseventos.Esto, sin embargq no desvirtael carcterde
potestativade estaetapaprocedimentaladministrativa.
I. vf e cUBERNATTvA
Del anterior contexto doctrinal podemos concluir que la va gubernativa es la
etapadel procedimiento administrativq subsiguientea la notificacin y provocada por el suieto pasivode la decisin o quien seconsiderelegitimado, mediante la
interposicin legal y oportuna de recursos con el fin de controvertir el acto no

Comobibliografiaparaestecaptulopuedeconsultarsela indicdaparalos capitulosterceroy cuarto.

283

284

Tratado de drechoadministratioo

slo en su legalidad, sino tambin en cuanto a su conveniencia u oportunidad,

ante la misma autoridad que lo adopt con el fin de que se pronuncie, si es el caso
del recurso de reposicin, o le d trmite ante el superior inmediato en tratndosedel recurso de apelacin, con el fin de que staslo reconsideren, modificndolq aclarndolo o revocndolo.
Se trata, entonces,de una controversia que desborda el exclusivo mbito de
la legalidadde la decisin, conforme lo estableceel artculo 59 del CCA'y que
eventualmentepuede considerar aspectosreferentes al mrito u oportunidad de
la misma. cuando se trate fundamentalmente de decisionesdiscrecionalesde la
administracin. En cuanto se refiere a la controversi de legalidad, debe quedar
muy en claro que staes presupuesto indispensablepara habilitar las decisiones
de va gubernativa frente al mbito de lo jurisdiccional. En consecuencia,las
causlesde reclamacincontra los actosadministrativos enunciadosen el artculo 84 del cc deben constituir el punto de partida paralautilizacin de los recursosgubernativos,en cuanto serefierea la presentacinde argumentosde legalidad.
En la prctica, se trata de hacer incursionar a la administracin en una revisin
de lo dispuesto respectodel suieto pasivo; raz6npor la cual sernlos argumentos
iurdicos de inconstitucionalidado ilegalidaden cualquierade sus modalidades
los que deben servir de sustento a las reclamacionesde esta natlura,leza*
se trata de poner en juego el control
Como lo explica BTTnNCunJARAMILLO2,
de legalidad en sedeadministrativa. Razn elemental para advertir a l administracin de los posiblesvicios que emanen de su decisin.
A. lcros

oBJETo DE LA vf A GUBERNATIvA

Lavagubernativa es un privilegio de las decisionesplenas y de los actos administrativos creadoresde situacionesindividuales o concretas;no procede contra
actosde crricter general,frente a los cualeslo adecuadoesla impugnacin directa ante la jurisdiccin contenciosaadministrativa; no es igualmente procedente
su apertura para discutir meros actos de la administracin, es decir, aquellos que
no contienenuna decisincreadorade efectoso situacionesjurdicas, como los
llamadosactosde trmite o preparatoriosque desdeel punto de vista sustancial
estndirigidos tan slo a l impulsin del procedimiento respectivo por parte de
la administracin. Son simples instancis dentro de una actuacin tendiente a
producir una decisin final. Se incluyen por el legislador, como excepcionesa la
va gubernativa,de igual manera los actos de ejecucin, que corresponden tcni-

BEraNcunJAMMILLo. Derechoprocesaladministrathso,cit.' p. r ro.

camente a operac
decisin final de I
El legislador,r
cursoscontraacto
actos de trmitg I
su ubiccin dent
ceptibles de discu
propsito del con
una decisinquee
final del artculo
actq objeto de la r
Segnestadis
la va gubernativ
pone trmino al a
Con este argume
cin del acto.el m
sia gubernativasi
procederseen este
les, y el afectadop
administrativa.
B. le v

Luego de obserr
coniuncin con e
igualmente,como
administracin: cc
puesto en el artcu
dencia de r99o el
tipos de controles
va gubernativa de
administracin, lo
mente de manerai
indic al respecto
estatal garantizanlr
vo en un todo acc
controlesoperanfi
cos,negocioso hec
entonces.eliminar

Procedimiento administratiao le inpxgnacin de los actos administratittos

camente a operaciones administrativas de cumplimiento de lo dispuesto en la

decisin finl de la actuacin (art. 4$.
El legislador,sin embargq puede determinar casosen los cualesprocedanrecursoscontra actosintermedios. Por otra parte, si algunosde los clificadoscomo
actos de trmite, preparatorios o de ejecucin, contienen una decisin, a pesar de
su ubicacin dentro del trmite de formacin del actq en nuestr opinin son sus. En estos casos,como lo explicamos a
ceptibles de discusin por la va
propsito del concepto de acto administrativq lo determinante es la existenciade
una decisinque estllamadaa producir efectosiurdicos. En estesentido el inciso
final del artculo 5o del ccA, se pronuncia sobre lo que sustancialmentesera un
acto,obieto de la va gubernativa.
Segn estadisposicin, lo importante parala procedenciade los recursos de
la va guberntiva es que el acto ostente la condicin de ser definitivq porque
pone trmino al asunto o porque lo resuelve de fondo adoptando una decisin.
Con este argumento podemos afirmar que si. independientemente de la ubicacin del actq el mismo contiene una decisin, ste debe ser obieto de controversia gubernativa si el suieto pasivo se cree vulnerado en sus derechos. De no
procederseen estesentidoseestaraimpidiendo el ejerciciode los recursoslegales, y el afectadopodra demandar directamente ante la furisdiccin contenciosa
administrativa.
B. r-l vfr cusnRNATrvA coMo uN srsrEMA DE coNTRoL
Luego de observarestascaractersticasde la institucin, podemosafirmr que en
conjuncin con el principio de la contradiccin la va gubernativa se destaca,
igualmente, como uno de los principales mecanismosde control al interior de la
administracin: control de carcter jurdicq y eventualmente, conforme lo dispuesto en el artculo 59 del cca, de mrito u oportunidad, En interesanteprovidencia de rggo el Consejo de Estadq despusde un detallado estudio sobre los
tipos de controles existentesen el ordenamiento jurdicq ubica precisamentea la
va gubernativa dentro de los controles verticales o jerrquicos al interior de la
administracin, lo cual permite a las entidadesy autoridadesdepurarse jurdicamente de manerinterna sin la intervencin de poderesexternos.La corporacin
indic al respecto: "De manera general los conffoles en la actividad del aparato
estatalgarantiz nla gestinde los funcionarios y la produccin del derechopositivo en un todo acordescon el ordenamiento jurdico superior [...] otra clase de
controles operan frente a la produccin normativa, la expedicin de actos jurdicos,negocioso hechosrealizadosa propsito de la gestinpblica. El control podr,
entonces,eliminar del orden jurdicq la norma o el contrato que contradiga el

28s

Tratado de dereehoadtninistratioo

que indemnice a quien

orden superior y, si esel casq responsabilizaral Estadopara
oficial...".
resultrelesiondoinjusta o ilegalmentepor la accin
o verticales:
Los controles, agrega la piovidencia, pueden ser horizontales
los poderes,
de
dentro
recproca
por la intervencin
los primero, ,.
""r"","riran
,.... funcionan vertebrdos por el principio jerrquico segn el
y lo, ,"g.mdos
para revocarla,
rrn" instancia superior puede revisar la actuacin del inferior
"u"l
garantiza el examen por
modificarla o aclararl. El doble grado de iurisdiccin
todo el sunto tratado
un funcionario de superiores competenciasy categora,de
en nuesen el primer grado [...] uno de los controles verticales ms importantes
realmente un autotro derecho interno, es el llamado de la va gubernativa. Es
el superior que lo
como
control, puesto que tanto el inferior que produce el actq
No
po,. la via del recurso, hacen parte del mismo organismo o entidad.
"orrtrol" como en los controles horizontales, la accin de dos instancias indeexiste alli,
en un sistependientesque operan graciasa la teora de los pesosy contrapesos
la va gubernativa
-a de separacin de pderes. Realmente el autocontrol de
interesados,para
permite qu" l" prevea (sic)sus propios ctos' a iniciativa de los
o seala entidad
q.r" pu"a, revocarlos,modicarlos o clararlos.El suieto activq
interior aparecen
o organirmo donde se produio el actq es uno solo, en cuyo
"l
dos instanciasde control ierrquico..."3'
jurdica de la va gubernaEl anterior planteamiento respectoa la naturaleza
la institucin, as
tiva lleva a h ctrporacin a sostener el carcter unitario de
que
desdeel punto
existapluralidad de decisionesen su tramitacin: caracterstica
y sistemtica, en la
de vista interpretativo nos llama a una concepcin global
entidad.
sola
qr" la misma se desarrolla al interior de una
medida
"r
de los recursos
Formalmenter la va gubernativa seinicia con la interposicin
puede
gubernativa
l
actuacin
de reposicin o de apelacin; sin embargq en
recuretapa
la
pr.."rr,"rr" el recurs de queja -+l cual no esapto para dar inicio a
de
gprantizador
estrictamente
sivaque nos ocupa, po, tr","rr" de un mecanismo
en
eventos
en
los
la oportunidad de defensaconsagradaen nuesaconstitucin'
garantal no
que los recurrentes consideren que se les est quebrantando dicha
de naturecursos
la administracin el recurso de apelacin-. se trat de
por la mis"""p,"r
r{eztestrictamente administrativa por cuanto son asuntosresueltos
que le es
ma administracin pblica en eiercicio de la funcin administrativa
propia; la decisin iu" ,"ru"lna los recursos constituye un acto administrativo
in"rro del que se estimpugnando administrativamente4'

sentenciadel 3 de mayode
C-omI-ns'
Ccnrs
rg9o, exp.87g,C. P.:PanloJ.
pp. 37oy 37r: "En el sentidomsgeneral'un recursoesune va de
Yr,or;,,Derechoadministrottoo,cit.,

SeccinPrimera'
3 conseiode Estadqsalade lo contenciosoAdministrativo,
4

El surgimientodela
del sujetopasivodeI
la interposicindert
doctrinestosrecur
de reposicin,apela
denciapor va adm
mecanismoesteque
una especialvaextr
flicto legalo deconv
que estaafirmacin
queconsuinterpos
nistrativoextraordi
nistrativo.sinotamb

El recursoderepos
anteel funcionarioq
(expliqueo despeje
enpa
sustituyndolo
derog
plazindobo
I
tificacinpersonal.
das
sig
cinco
los
de
medianteedictq el t
guientesa su desfija
Si el funcionari
procuradorregiona
nariosordenensure
tes.El recursode rt
utilizacinesmeral
uso no implicadefe

derechoquepermiteo
ministrativosy los rec
recursosadministrativ
cutoria,entantoquelo

Procedimiento administratioo de impugnacin de los actls administratiat s

II. ncunsos EN vfA GUBERNATTvA

El surgimiento de la va gubernativa es un fenmeno eminentemente voluntario
del sujeto pasivo de la decisin administrativa. Esta voluntariedad se traduce en
la interposicin de recursos ante las respectivasautoridades. De cuerdo con la
doctrina estosrecursos ordinrios de naturaleza procesaladministrativa son los
de reposicin, apelacin y queja. No obstante, algn sector identifica h proctr
dencia por via administrtiva de un recurso extraordinario: el de revomirfun
mecanismoeste que al ser ejercitado por el interesado configura, a todas luces,
una especialva extraordinaria para resolver en sede administrativa algn conflicto legal o de conveniencia en la estructuracin del acto administrativo. Aunque esta afirmacin no es unnime en la doctrina, consideramos viable aclarar
que con su interposicin de todas manerasseabre nuevamenteun perodo administrativo extraordinario para la discusin no slo de la legalidad del acto administrativo, sino tambin del mrito o conveniencia del mismo.
A. nrcunso DE REposrcIN
El recurso de reposicin esla via procesala travs de la cual sellega directamente
ante el funcionario que tom la decisin administrativa con el fin de que la aclare
(explique o despeje puntos dudosos), modifique (retome el contenido del acto
sustituyndolo en parte) o revoque (deje totalmente sin efectosla decisin reemplazndolao derogndola),a travs de escrito presentadoen Ia diligencia de notificacin personal. De no hacerseen estaoportunidad deberpresentarlo dentro
de los cinco das siguientes a la misma. En caso de que la notificacin se haga
mediante edictq el escrito de reposicin se allegar dentro de los cinco das siguientes a su desfiiacin.
Si el funcionario competente se negare a recibirlo se podr presentar ante el
procurador regional o ante el personero municipal con el fin de que estosfuncionarios ordenen su recibo y tramitacin e impongan las sancionescorrespondientes. El recurso de reposicin no es obligatorio (rts.
50 y 5r), significa que su
utilizacin es meramente discrecional por parte de la persona interesada.Su no
uso no implica defecto alguno en la va gubernativa; es ms, en estos casosno

derechoque permiteobteneruna decisinconforme derecho.Es necesariodistinguir los recursosdministrativosy los recursoscontenciosos.

El criterio de distincinseencuentraerrel hechode que los
recursosadministrativosseplanteananteautoridadesadminisrativasy concluyencon una decisineiecutoria,en tantoquelosrecursoscontenciosos
seplanteanenteel juezy concluyencon unesentenci...".

288

Tratad,od,ederechoadministratiao

sera indispensable su interposicin para agotarla. Ahora bien, si se interpone

obligaal funcionario a resolverloy al sujetopasivoa lo resueltoa travsde 1.No
obstante lo anterior, si en norma especial el legislador lo hace obligatorio debe
entenderseque constituyeuna excepcina la regla antesindicada.
Desde un punto de vista tcnico-iurdicq debe existir congruenciaentre lo
dispuesto en el acto administrativo y lo objetado por el recurrente. La pretensin
del interesado debe corresponder materialmente a una controversia sobre lo decidido.
El de reposicin se ha considerado histricamente como recurso connatural
al Estado de derecho; en especial al derecho fundamental a la controversia de
toda decisin administrativa. Se fund esta tesis en el criterio de que no existe
acto administrativo sin control. Se trata, pues, del ms elemental de todos los
recursos para garantizar el principio de la contradiccin y el debido proceso.
Salvo que el legislador hubiere dispuesto que contra un acto no procede recurso'
como en el casodel ejerciciode la facultad de libre nombramiento y remocin,
debe entendersesiemprela existenciadel recurso de reposicin.

des descentraliz
personerajurdica

contra lasdecisio
dadessuperioresd
Denffo de un <
cin, elaboradospr
En especiallo que
por tal la utilizacid
apelante.El Conse
prohibicin debr
en el procesoconte
del derechogaran
el juzgamientoobs
Frente a la nue
do procesoemana
lo expuestopor el
trarias por partedr

B. nrcunso DE APELACIN
El recurso de apelacines la va procesal que se interpone directamente o como
subsidio del de reposicin, ante el funcionrio que profiri la decisin, para que
se surt ante su inmediato superior, con el fin de que ste la aclare,modifique o
revoque. Es subsidirio de la reposicin cuando staes interpuesta. En l prctica estefenmeno significa interponer simultneamentelos dos recursos' esto por
simple interpretacinde las normas sobreoportunidad de los recursos.Se interpondr por escrito en la diligencia de notificacin personal o dentro de los cinco
dassiguientesa ella; asimismo,en los cinco das siguientesa la desfijacindel
edicto con que se surti la notificacin. Si el funcionario competente no quisiere
recibir el escrito contentivo del recursq se podr presentar ante el procurador
regional (departamental) o ante el personero municipal, para que ste ordene
recibirlo y tramitarlo e imponga las sancionescorrespondientes. El recurso de
apelacines obligatorio para agotarla va gubernativa (arts. 5o y 5r).
No procede cuando se trate de funcionarios respecto de los cualesno existe
superior jerrquicq csoen el cual no sera necesarioacudir altvit gubernativa
para entrar en la justicia administrativa, si tenemosen cuenta que el nico recurso que en estoseventosse podra intentar es el de reposicin, y, como veamos,el
mismo no es obligatorio. La ley recoge este enunciado en el numeral z inciso z.o
artculo 5o, al indicar que contra las decisionesde los ministros, jefesde departamento administrativq superintendentes y representanteslegales de las entida-

El recursode que
ptica es facultatil
aquel funcionario
acto, medianteesc
haya negadoel rec
le remita el exped
quejano esun rec
bre su inadmisin
recurso(arts.50 y

Los artculos5r a
recursosguberna
presentanel sigui

ConseiodeEstadq
zzt,C
de rg75,exp.
te rplicablea cualqu

Procedimientood,ministratiztode impugnacinde losactosadministratiaos

des descentralizadaspor servicios o de las unidades administrativas que tengan

personeraiurdica no hay recurso de apelacin.Podramosagregarque tampoco
contra las decisiones,por ejemplo, de los alcaldes,gobernadoresy demsautoridadessuperioresde otras entidades territoriales o pblicas.
Dentro de un criterio sistemticq los conceptosbsicosdel recurso de apelacin, elaboradospara la va jurisdiccional, son de recibo en la va administrativa.
En especiallo que se refiere al fenmeno dela reforrnatioin pejus, entendindose
por tal la utilizacin del recurso de apelacintan solo en lo que desfavorezcaal
apelante.El Consefode Estado ha indicado al respecto:"La Salaconsideraque la
prohibicin delareformatio in pejusrige tanto en la actuacin administrativa como
en el procesocontenciosoadminisnativo [...] hastaconstituir un principio general
del derecho garantizadoen el artculo z6 de la Constitucin (r88), que prescribe
el iuzgamiento observandola plenitud de las formas propias de cadaiuicio..."s.
Frente a la nueva Constitucin la situacin es exctamentel misma. El debiproceso
do
emanado del artculo 29 constitucional, en nuestra opinin, sustenta
lo expuesto por el Conseio de Estado, evitndose situaciones anormales y arbitrarias por parte de la administracin al resblver un recurso administrativo.
C. nrcunso DE eUEJA
El recursode queja es procedentecuando se rechaceel de apelacin;desdeesta
ptica es facultativo y se interpone directamente ante el inmediato superior de
aquel funcionario que neg la apelacin,que debe ser el mismo que produio el
acto, mediante escrito al que deber anexarsecopia de la providenci a la que se
hayanegado el recurso. El superior ordenar, vnavez recibido el escritq que se
le remita el expediente,procediendoluego a decidir lo que corresponda.El de
queja no es un recurso obligatorio. Lo expuesto para los recursos anteriores sobre su inadmisin por el funcionario competente es plenamente vlido para este
recurso(arts.5o y 5r).
D . n n q u r s r r o s c E r y E n r , L EDs E L o s R E c u R s o s
Los artculos 5r a 55 del cc establecenalgunas disposiciones comunes a los
recursosgubernativosque revisten el carcter de generalesy que articuladas nos
presentanel siguiente esquemaprocedimental.

ConsejodeEstadqSaldelo ConienciosoAdministrativq SeccinPrimera.Sentenciadel z4 de octubre

de 1975,exp.zztr,C. P.:Hultnnrr Monr Oseo.Agregala corporacinqueesteprincipio esigualmente aplicablea cualquierotro recurso,comoesel casodel recursode reposicin.

Tiatado de derechoadministrahao

- Los recursos administrativos, a diferencia de los jurisdiccionales, pueden

interponerse directamente por la persona interesadao su representantesi se trata de persona iurdica, o de persona natural que acta mediante poder general,
porque si se trta de apoderado especialconsideramos que se debe tratar de un
profesional del derecho debidamente acreditado para el efecto o haber intervenido como tal en el transcurso de la actuacin. Se concluye esto de lo expuesto en
el inciso final artculo 5z del cc,t, cuando expresaque tan "... slo los abogados
en eierciciopodrn ser apoderados..."(num. r art. 5z).
- Los recursostambin podrn ser interpuestospor agentesoficiososde quien
pueda resultar afectadocon los resultados de la decisin. En estos casos,por
expreso requerimiento legal, tambin se debe creditar la calidad de abogadoy
ofrecer prestar la caucin que la administracin le seale,con la cual garantice
que la persona por quien obra ratificar su actuacin dentro del trmino de tres
meses.La caucin constituye una garanta a fvor de la administracin, de que
quien se atrevea intervenir de estamanera no lo hace por entorpecer los normales caucesprocesales.De no ser as la caucin se convierte en una sancin pecunaria en beneficiode l administracinque soportael actuarilegal del interviniente.
La no ratificacin del recursq dentro de este trminq ocasionarla perencin
del proceso dministrativq e implicar hacer efectiva la caucin, el archivo del
expedientey en consecuenciaque el acto administrativo quede en firme por la no
interposicin legal del recurso (inc. final art. 5z).
- Los recursosdebern ser interpuestos por escrito. Encontramos lgico este
perentorio mandato legal, si se tiene en cuenta que en nuestro medio es condicin indispensablela sustentacinde las razonesjurdicas que el recurrente utilice para impugnar el acto administrativo. El escrito debe contener expresoslos
motivos de inconformidad con la decisin(inc. r.o art. 5r y num. r art. 5z). Los
recursosde la va gubernativa, por regla general, no implican una correspondencia total en cuanto a los argumentos y razorresexpresadoscon los posteriormente
expuestosen la demanda ante la jurisdiccin contenciosa. Este fenmeno, que
tiene que ver con la sustanciamisma de los recursos, incide directamente en el
llmado agotamiento de la va gubernativa; los argumentos de la va gubernativa
no necesarimentedeben ser los mismos que los empleadosen el ejercicio de la
accincontenciosa.Al respectq el Conseiode Estadoha expresado:"... si bien es
cierto que, de acuerdo con el artculo 5z delcca, cuando seinterponen los recursosel interesadotiene la obligacin de expresaren forma concreta los motivos de
inconformidad, no es cierto que esos motivos deban coincidir necesariamente
con los conceptosde violacin planteadosen la demanda. Sobre el particular, la
jurisprudencia de la corporacin, si bien ha expresadoque no sepueden plantear
en la va jurisdiccional hechosnuevosrespectode los expresadosen la va guber-

nativa. s ha
efecto,la Sala
nativa, los requ

un rigor y

infranqueablepara

Estatesis
respecto,y que
gubernativay los

Corporacin
- Los recursos
dentrodeloscinco

cin cuando estesi

como en el casodel
das debe comenzax

El trmino

prcticas,en especi
los cualespuede

jurisdiccionales,
vi
del conceptode d
conceptode horas
del da. sino al de
providencia la Sala
ponenciadel
tq que en nuestra
pleno del debido
y del derechode
fundamentalesdel
ordenamiento

prasu
taurar una
efectuar talesactos

un lapsoo plazo

Consejo de Estadq

bre de r99o,exp.952,
ConseiodeEsadq
de 1988,exp. 1754,C.

tiva que seexigepor le

dad, masno ri

II
I

Procedimiento ad,ministratioo de impugnacin d.ells act0s administratiztos

nativa, s ha aceptadoque se puedan presentar meiores argumentos iurdicos. Al

efecto,la Sala precisa que tampoco en relcin con los recursos de la va gubernativa, los requisitos previstos en el artculo 52 del ccA pueden interpretarse con
un rigor y formalismo tales,que dichos recursosse constituyan en obstculo casi
infranqueablepara el ejerciciode las accionesjurisdiccionales..."6.
Esta tesis rompe con los criterios formalistas que se venan exponiendo al
respecto,y que exigan una congruencia casi total, entre los argumentos de la va
gubernativay los de la va jurisdiccional que inclusq en la Seccin Cuarta de la
Corporacin donde hicieron trnsitq fueron tmbin obfeto de consideracinT.
- Los recursos deben interponerse en la diligencia de notificacin personal o
dentro de los cinco das siguientesa ella, o a la desfiiacin del edictq o de la publicacin cuando este sistema seel adecuadopara notificar actos de carcter particular
como en el casodel artculo 46 del ccA. En este ltimo casq el trmino de los cinco
dasdebe comenzra contarsea partir de Ia fecha de la respectivapublicacin.
El trmino para la interposicin de los recursos tiene algunas dificultades
prcticas,en especialen cuanto se refiere al concepto de los cinco das dentro de
los cualespuede hacerseuso del recurso. Los usos administrativos, e incluso los
jurisdiccionales, vinculan el trmino das a los das hbiles. No obstante, dentro
del concepto de da, en especial para el vencimiento del trmino, se trabaja el
concepto de horas hbiles,haciendo vencer de estaforma el trmino no al real fin
del da, sino al de la actividad laboral de la respectiva entidad. En interesante
providenciala SalaUnitaria de la SeccinSegundadel Consefode Estadq con
ponencia del consejeroOnJuu- GNcona, seexpuso la siguiente tesis al respectq que en nuestra opinin haceprevalecerdentro del procedimiento el concepto
pleno del debido procesq en especialdel respeto al principio de la contradiccin
y del derecho de defensa.Indic al respecto: "Ciertamente entre los principios
fundamentalesdel procedimiento estel de preclusin, en desarrollo del cual el
ordenamiento establecelas diversas etapas que deben cumplirse en el proceso
para su desenvolvimientq y de igual manera se impone a quienes acuden instaurar una demanda o interponer un recursq un trmino dentro del cual deben
efectuartalesactos[...] Del artculo r r8 del cpc, se desprendeque el trmino es
un lapso o plazo dentro del cual deben eiercerselos actos de las partes, perento-

Consejode Estado,Salade lo ContenciosoAdministrativo,SeccinPrimera.Sentenciadel 5 de diciembre de r99o, exp.952,C. P.:LmnnooRoncurz.

Conseiode EstadqSalade lo Contencioso
Administrativq SeccinCuarta.Sentenciadel 5 de diciembre
de r988,exp.r754,C. P.:Jalu As rI-r,{ZR{Tr:"La Salaconsideraqueel agotemientode la vagubernativa que seexigepor [a ley como u ndicin del procesocomprendelos hechoso motivos de inconformidad, masno rigurosamentelos fundamentosjurdicos, o los ergumentos...".

Tratado de derechoadministratiao

rio e improrrogable[...] sobreel particular,el artculo 5q del Cdigo de Rgimen

Polticoy Municipal precepta:todos los plazosde das,meseso aos,de que se
hagamencin legal, se entenderque terminan a la medinochedel ltimo da
del plazo. Por ao y por mes se entienden los del calendario comn y por da el
espaciode veinticuatro horas [...] y el artculo 6o que ibidem'... cuando se dice
que un acto debe ejecutarseen o dentro de cierto pltzo, se entender que vale si
se eiecutaantes de la medianocheen que termina el ltimo da del plazo'. Es
claro, conforme a lo anterior, que esepunto ltimo o lmite del trmino seextiende hastala medianochedel da de su vencimiento..."8.
Dentro del anterior contextq seran entonces admisibles los recursos desde
el primer minuto del da en que empiezana contarselos cinco das,hastala medianoche del quinto da, lo anterior alaluz de las normas jurdicas invocadasen
la providencia anterior. tanscurridos los trminos sin que se hubieren interpuestolos recursosla decisinquedaren firme (inc. 4." art. 5r).
- Los recursoscontra los actospresuntospodrn interponerseen cualquier
tiempq cuandola personainteresadaresuelvainterponerlos.En casocontrariq
conforme a lo dispuestoen el inciso z.o del artculo r35 del ccA se entender
agotadt la va gubernativa y se podrn demandar directamente ante la jurisdiccin contenciosadministrativa dentro del trmino de caducidad establecidoen
el artculo 136de la misma codificacin.
- Los recursos de reposicin y apelacin se presentarn ante el funcionario
que dict la decisin; si senegarea recibirlos podrn presentarsente el procurador regional o ante el personero municipal, para que ordene su recibo y tramitacin e imponga las sancionescorrespondientes.
-Respecto de asuntosdonde sehubiere impuesto una cargaeconmicaal sujeto pasivq con el recurso se deberacreditar el pago o el cumplimiento de lo que el
recurrente reconocedeber,y garantizarel cumplimiento de la parte de la decisin
que recurre cuando staseaexigible conforme a la ley. Debemos advertir que no
obstantelo anterior, la Corte Constitucional ha consideradoconffarias a la Carta
Fundamental aquellasdisposicionesque eventualmentelimiten el pleno ejercicio
de los recursos administrativos. En la sentenciaTzTg del z7 de junio de 1995
recogiestadoctrina que sirve para interpretar el numeral z del artculo 5z del ccn.
- Con el recurso se debern, igualmente, relacionar las pruebas que se pretende hacer valer. Esta disposicin es comn a todos los recursos, pues se encuentraestablecidaen el artculo 5z del ccl que es norma generalpara todos los

Conseiode Estadq Slade lo ContenciosoAdministrativo,SeccinSegunde.Auto del r9 de febrerode

1993,exp.7or, C. P.:Cnros Anruno Onuei-aGNcon.

recursos.Sin emba
el artculo 56 del m
cin y de apelacin
ner esteltimo seh
ha de decidir el re
observa,mientrase
recurso, incluso en
nin significa la pr
artculo 56 selimita
sistemticadel ordr
considerarprueba
se va a resolverco
respetarel debido
contraria implicarz
apelacin lo que hr
acervoprobatorioa
- Los recursosr
de manera que per
del interesadopra
- Los recursos
das, una vez desist
- Los recursos
- Los recursos
rechazados.En este
escrito por parte de
bre propio y no esf
profundos conocim
cursoscuandodela
legalmenteexigido
le dara aplicacina

Lo expresadoa prol
nistrativas,es de ap
legisladorha estb
de la siguientemane
cadosy desarrollad
mente de la prctica

1I

Procedimientoadministratiao de impugnaeinde los actosadministratiaos

recursos.Sin embargq se observuna aparentecontradiccin con lo sealadoen

el artculo 56 del mismo ordenamientoque establece:"... los recursosde reposicin y de apelacin,siempre debernresolversede planq a no ser que al interponer esteltimo sehayasolicitado la prctica de pruebas,o que el funcionario que
ha de decidir el recurso considerenecesariodecretarlasde oficio...". Como se
observa,mientras en la disposicin general se abre la posibilidad de que en todo
recursq incluso en el de reposicin,se relacionenpruebas,que en nuestraopinin significa la posibilidad de solicitar algunas que se deban practicar, en el
artculo 56 selimita estahiptesis tan solo al de apelacin.De una interpretacin
sistemticadel ordenamiento al respectq nuestropinin es Ia de que es factible
considerar pruebas en el recurso de reposicin, pues esto no slo garantiza que
se va a resolver con la totlidad de argumentos posibles, sino tambin que se
respetarel debido procesodesarrolladoen el numeral3 del artculo 52. La tesis
contraria implicara romper con el principio de la economay pasara resolver en
apelacinlo que hubiere podido ser resuelto en reposicin, si se considerael
acervoprobatorio aportado, o por practicar.
- Los recursosdebern contener la identificacin y domicilio del recurrente,
de manera que permita cumplir con los deberes de notificacin o convocatoria
del interesado para cualquier tipo de diligencia administrativa.
- Los recursos son desistibles, en consecuencialas providencias impugnadas,una vez desistidode los recursos,quedarnen firme (art. 54).
- Los recursosse concedernen el efectosuspensivo(art.
55).
- Los recursos que no renen los requisitos formales expuestospodrn ser
rechazados.En estepunto vale la pena acudir al principio de la interpretacin del
escrito por parte del funcionario, sobre todo cuando el recurrente acta a nombre propio y no es profesional del derecho, casoen el cual no se le pueden exigir
profundos conocimientosjurdicos. Este principio implica la aceptacinde recursos cuando de la simple lectura sepueda desprenderla totalidad de elementos
legalmenteexigidos o por lo menos la intencin del recurrente; de estamanera se
le daraaplicacinal principio constitucionaldel debido proceso(art. 53).
E. prnfooo

II

PRoBAToRTo

Lo expresadoa propsito del rgimen probatoriq dentro de las actuacionesadministrativas,es de aplicacin para las pruebas en va gubernativa.Sin embargq el
legisladorha establecidoalgunasdisposicionesespecialesque podemos sintetizar
de la siguientemanera:seradmisiblesla totalidad de los medios probatoriosindicadosy desarrolladosen el Cdigo de Procedimiento Civil; si se trata especficamente de la prctica de una prueba, el funcionario competente sealarun perodo

293

29+

Tratado d.ederechoad.ministratiao

probatorio con un trmino no mayor de treinta das ni menor de diez; si seordena

un peodo menor del mximo indicado y resultareinsuficiente para los fines probatoriospropuestos,a peticin de parte o de ocio podr prorrogarse por una sola
vez, sin que la prrroga excedael trmino de treinta das. El auto que decretala
prcticade pruebasdeberindicar con toda exactitud el da en que venceel trmino probatorio (arts. 57 y 58).Los gastosque ocasionela prctica de una prueba
sernde cargo de quien la pidi, y si son varios,o si sedecretande oficiq sedistribuirn en cuotasigualesentre todos los interesados(inc. 2." art. 57).
F. pEnnNcrN Y DEsrsrrMIENTo
En el desarrollo de la va gubernativa se pueden configurar dos fenmenosiurdicos conocidoscomo la perencin y el desistimientq los cuales,en mi concepto
y utilizando la terminologa del Cdigo de Procedimiento Civil, constituyen verdaderas terminaciones anormales de la actuacin gubernativa que le infunden
firmezaal acto dministrativo. En relacin con la perencin, staseestructura en
los casosen que en el desarrollo del procedimiento gubernativo el recurrente
obra como agenteoficioso, y a pesar de haber ofrecido la caucin que garantice
que Ia persona por quien obra ratificar su actuacin, si ella, dentro del trmino
de tres mesessiguientes,no ratifica lo actuado,se decretarconsecuencialmente
la perencin del proceso gubernativo por parte del funcionario competente, se
har efectiva la caucin y se archivar el expediente.
Parel casode la estructuracin del desistimiento debe tenerseen cuenta que si
seha presentadoun recurso de los que sepueden interponer en va gubernativa,y el
funcionario encontraseque falan documentos o informaciones indispensablespara
decidir, sele informa aI recurrentg quien tiene dos mesespara presentarlos.Tiempo estedurante el cual se interrumpirn los terminos en va gubernativa. Si pasados
los dos mesesel interesadono ha aportado la documenacin necesariani ha informado al funcionario del requisitoriq seentende que ha desistidq sedecrear el desistimientq se archivar el expediente y el acto administrativo quedar en firme tal y
como acontececon la perencin (arts. 13, 53 y 54). Desde este punto de visa el
desistimiento no es una figura autnoma, que dependa totalmente del querer o voluntad del sujeto pasivo;todo lo contrariq procedecomo sancinal recurrente moroso y no cumpdor de los requerimientos leg:ales.Esta interpreacin emana de la
remisin que el legislador hace para estosefectosal artculo r3 del ccn.
G. "REpoRMATIo IN PEJUs"

sancionadorcon

cin para
esun pnnclpro

nuestro
ala en lo perti

salvolas
impuesta cuando

administrtiva,
sin
tran que la

iurisdiccionaly no
asumidodiversas
una concepcin

a los
relativoal debido
torna una figura
camente

En reciente
raclon aceptopara
cialmente

reformatioin pejus,
de la Corte S
de la legalidad de

puedeadecuarla

srn que esto slgm

nal de la reformatio
Penal de la Corte

Conselode Estadq
de 1987,C. P:
pio (reformatio in
tiv...".
IO

II

ConseiodeEstadq
2oor,exp.3z4or,C.
Corte Supremade
P.:Rrc,lr.ooCrvnrE
penaimpuestalo
cia o arbitrariedd

proteccin,puesla

El principio delareformatio in pejuses un principio ligado al concepto del debido

procesoen sentido material, por lo tanto aplicablea los procedimientosde carcter

costa de la violecin

respebruna
de los suietos

Procedimiento administatiao

de impugnacin de los actos odministratiaos

sncionadorcon independenciade la norma procesalutilizada por la administracin paraadelantarla correspondienteactuacinsancionatoria.En nuestraopinin

esun principio generaly por lo tanto de amplia comprensiny reconocimiento.En
nuestro ordenamiento emana del contenido del artculo 3r constitucional que sealaen lo pertinente que "Toda sentenciajudicial podr ser apeladao consultada,
salvo las excepcionesque consagrela ley. El superior no podr agrav la pena
impuesa cuando el condenadoseaapelantenico". El tema, frente a la actividad
administrtiva,sin embargo no es pacfico.Algunos sectoresdoctrinales encuentrn que la, reforrnatio in pejus tan solo es aplicable a los procesos de naturaleza
jurisdiccional y no administrativa. El Consejo de Estadq en diferentes pocas,ha
asumidodiversasposicionessobreel temae.En los ltimos aosseha inclinado por
una concepcinrestrictiva, descartandoque pueda de maneradirecta ser aplicado
a los procedimientos de carcter administrativq en cuanto no es un mecanismo
relativoal debido proceso.Todo lo contrariq desdela perspectivaconstitucional se
torna una figura autnoma aplicable tan solo a los procesosiurisdiccionales, prcticamentecircunscrit a lo penal'o.
En reciente providencia, de manera indirecta la SeccinPrimera de la corporacin acept para determinados procesosadministrativos sancionatorios,especialmente aquellos que se remiten a las normas penales,la aplicacin de la
reformatioin pejus,bajo un criterio amplio similar al adoptado por la SlaPenal
de la Corte Suprema deJusticia, esto es, circunscribiendo el principio al respeto
de la legalidad de la pena regulada por el legislador; es decir que el superior
puede adecuar la sancin administrativa a los marcos regulados por el legislador
sin que esto signifique incursionar en el desconocimientoa la norma constitucionl de la reformatioin pejus."Coincide la Sala con el criterio adoptado por la Sala
Penal de la Corte Suprema de Justicia" sobre el alcancedel principio de la pro-

Consefo de Estadq Sala de lo ContenciosoAdminisnativq Seccin Segunda. Sentenci del 19 de marzo

de 1987, C. P.:JoaquiNVNN Tr,u-o: "Esta sala ha sostenido integralmente la aplicacin de este principio (reformatio in pejus) no solo en el proceso administrtivo, sino en el procedimiento de la via gubernaIO

II

tiva...".
Conseio de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativq Seccin Primera. Sentencia del de iulio de
2oor, exp. 3z4ot, C. P.: Olc INs Nvnre Bnnno Gasntr.
Corte Suprema deJusticia, Sla de Csacin Penal. Providencia del 3r de agosto de rgg5, exp. 886, M.
P.: fucr.oo C.lr-ve.rERNcei-: "... la prohibicin de agravar la sancin parte de la consideracin de que la
pena impuesta,lo haya sido respetando el mnimo y el mximo previsto en la ley, y no de que por ignorancia o arbitrariedad iudicial desconoce esosparmetros, ya que en esascondiciones no podria ser obieto de
proteccin, pues la garanta constitucional no puede ser entendid de manera absolua, esto es, en a
costa de l violacin de la propia Constitucin. Tampoco puede entenderse que la posibilidad de hacer
respetar una garanta fundamental, como lo es el principio de legalidad, queda exclusivamente en manos
de los sujetos procesales,obligando al juez que conoce de una apelacin a confirmar una sentenci in-

296

Tratad.o d.ederechoad.ministatiao

hibicin delareforrnotioin pejus,y en aplicacindel mismo consideraque sloen

la medida en que el superior modifique en aumento la pena impuesta por el inferior, que se aiust a la legalidad, se estar violando tal prohibicin, pues de lo
contrario se esten presenciade la observanciadel principio de legalidad, protegido por el artculo zg del.aCarta Poltica"".
La Corte Constitucional de tiempo atrs sostienela tesis de la aplicacin amplia y sin distincin del principio a todos los procedimientosde carctersancionador, seanjurisdiccionaleso administrativos,en cuanto el artculo 3r de la Carta no
puede ser entendido por fuera de los marcos del concepto del debido proceso'Al
respectosostuvola corporacin en reciente providencia reiterativa del tema lo siguiente: "... la prohibicin dela reformatio in pejus tiene plena aplicabilidad en
materias administrativas, tanto en el agotamiento de la va gubernativa como en el
desarrollodel procedimiento ante la jurisdiccin de lo contenciosoadministrativq
circunstanciaque seorigina en la interpretacin armnica y sistemticade los rtculos z9 y 3r de la Constitucin Poltica, logrando de estamanerahacerefectivo el
derechoal debido procesoy por ende los demsprincipios y derechosconstitucionalesque guardancorrespondenciacon dicha institucin jurdica..."'3.
III.

nrctsloNEs EN vf A GUBERNATIvA

Concluida la prctica de pruebas y sin necesidadde auto que as lo declare, se

proferir decisindefinitiva; si no hubiere perodo probatoriq el funcionario decidir de plano los recursosinterpuestos.La decisin que pone fin a la va gubernativa debersermotivadatanto en susaspectosde hechocomo de derechq lo mismo
que en los de convenienciasi son del caso.Lo anterior sereafirma enrazn de que

constitucional, so pretexto de que no puede agravar la pena al condenado cuando es apelante nicq como
si este principio fuera superior al inicialmente mencionadq y como si no existiera el mandato de que los
iuecesen sus providencias slo estn sometidos al imperio de la ley". Corte Suprema deJusticia, Sala de
CasacinPenal. Providenci del z5 de iunio de 1998, exp. g$zz,M. P.: FrnNnmooAnnor-ro RrtoLL: "L
Slaha venido considerando que dada la constitucionalizcin del principio de legalidad y habida cuenta
del mandato que sobre el carcter normativo de la Crta contiene la propia Constitucin, no es posible
sostener la prelalencia de la prohibicin de refoma en peor de las sentencias (art. 3 r) para aplicar sta
ltima disposicin en periuicio de aquI. La garanta fundmental que implica el principio de legalidad
(art. zg C. P.) no se puede agotar en la recortada perspectiva de la proteccin del procesado en un evento
determinado, sino que ella trasciende en general a todos los destintarios de la ley penal a hn de que el
Estado (a trays de los funcionrios que aplican la ley, esto es, los jueces) no pueda sustrerse de los
marcos bsicos(mnimo y mximo) de la pena declarada por el legislador para cada tipo penal o para cada
hecho punible...."
Conseio de Estadq Sala de lo C,ontenciosoAdministrativq Seccin Primera. Sentenci del 14 de rnrrzo
de zooz, exp. 583, C. P.: GsnrcL Eounoo MENooz Mtrrr-o.
13 Corte Constitucional. SentenciaT-o33 del z3 de enero de zooz, M. P.: Roonlco Escost Gtr.
rz

estamosfrente a una
de las producidsdu
legisladorexijalosm
el acto final, estoes,
todas las cuestion
recurso, aunque no I
acto final de la ctua
dicos (arts. 5, 59 y
establecidoparalasd
c en el captuloseg
A. tt'puc
DE

Desde el punto de v
tricto orden paracon
tiva, se nos presenta
administrativos.El p
nes pertinentes?Si I
rante la etapade la v
adicionalesal princi
que decide el recurs
del impugnante, de
producidos durante
solo contra las segu
En estesentidoel arl
z3o4de 1989,indica
de las pretensiones:'
nativa, tambin debe
men; pero si fue rev
misma regla deber
provisional de los ac

El eierciciodelosre
mentepor lasautor
cuenteconfiguraci

Proced.imiento administratiaa dc impugnocin d los aetosadministratit;os

estamosfrente a una nueva decisin administrativa, que no se aparta formalmente

de las producidas durante la etapa de la actuacin administrativa. De aqu que el
legisladorexija los mismos requisitos que para la expedicin del primer actq para
el acto final, estoes,para el que resuelvela va gubernativa;en estesentidq aborda tods las cuestiones que se hayn planteado y las que aparezc:trrcon motivo del
recursq aunque no lo hubieren sido antes.El acto se notificar, lo mismo que el
acto final de la actuacinadministrativa; de lo contrario no producir efectosjurdicos (arts. 56, 59 y 6r Dcto. or de 1984), a diferencia de lo que el legislador ha
establecidopara las decisionesdisciplinariasde la Ley zoode 1995,segnseexplic en el captulo segundode estaobra (inc. 2." at. g8).
A . r u p u c N e c r N J U R r s D r c c r o N A L D E L A I L U R A L T D A DD E
D E c r s I o N E s p R o D U c I D A SE N L A v f A G U B E R N A T T v A
Desde el punto de vista del control jurisdiccional, que es el que seguira en estricto orden para controvertir las decisionesadoptadasdurante la va administrativa, se nos presenta el interesante fenmeno de la aparicin de hasta tres actos
administrativos. El problema es: frentea cul de ellos sehan de eiercer las acciones pertinentes? Si las segundasprovidencias (hablamos en plural, porque durante la etapade la va gubernativa podemos lleg"ra tener dos actosadministrativos
adicionalesal principal: unq el que resuelva el recurso de reposicin, y otrq el
que decide el recurso de apelacin) simplemente no accedena las pretensiones
del impugnante, debern demandarse tanto el acto principal como los actos
producidos durante la va gubernativa. Ahora bien, si le inconformidad es tan
solo contra las segundasprovidencis ser procedente demndrslo la ltima.
En estesentido el artculo r38 del cca, modificado por el artculo z4 del Decreto
z3o4de 1989,indica precisamentelo siguiente trtndosede l individualizacin
de las pretensiones:"Si el acto definitivo fue obieto de recursos en la va gubernativa, tambin debern demandarselas decisionesque lo modifiquen o confirmen; pero si fue revocadq slo procede demandar la ltima decisin...". Esta
misma regla deber ser aplicada en los casosen que se pretend la suspensin
provisional de los actos administrativos.
B. srr-nNcro ADMrNrsrRATrvo. Acro
FIcro o pREsuNTo EN vfA GUBERNATIvA
El ejercicio de los recursos administrativos, cuando no son resueltos oportunamente por las autoridades,puede generar silencio administrativo con la consecuente configuracin de actos fictos o presuntos, con las mismas caractersticas

Tratado de derechoadministratioo

z98

vedada cualquier de
haciaautoridad disti
poda actuarpartien
decisinnegatoria.
Los demsprob
generadasa partir d(
sos, ya se analizaron
cual nos remitimos

enunciadasa propsito del silencio administrativo frente al derecho de peticin,

esto es, en v administrativa conforme al artculo 4o del ccA. El plar;o pata la
configuracin del silenciq por lo tanto del surgimiento del acto fictq vara respecto de lo expresadoa propsito del silencio para las actuacionesadministrativas; el artculo 6o del CcA determina que trnscurrido un plazo de dos meses,
contado a partir de la interposicin de los recursos de reposicin o apelacinsin
que se haya notificado decisin expresasobre ellos, se entender que la decisin
esnegativa.Lo expresadoa propsito del silencio administrativo para el ejercicio
del derecho de peticin no tiene mayores modificaciones tratndose de este silencio administrativo en la va gubernativa. Ambas decisionespor regla general
son negativas,y se configuran no por la ausenciade expedicin de un acto, sino
por la no notificacin oportuna de la decisin.
El plazo de los dos meses tiene por expreso mandato legal un perodo de
interrupcin, dirigido a proteger a la administracin y permitir que el debate
probatorio que se genere durante la va gubernativa se tramite sin presiones en
rxzn del elemento temporal. Indic el inciso z.o del ertcrl'o 6o del ccr, que el

El agotamientode l:
procesal-contencio
indispensablepara e
administrativa.No s
acto adminisativo.
siderado requisitoin
bilidad.
Comofenmeno
redaccindel artcul
ramente la naturale
para que se declare
procesoadministrat
mente la va guberna
trativo. El silencione
va gubernativa...".
La via gubernat
senderosde la discus
te, el legisladoresta
sin necesidadde es
agotamientoseprod
culo 6z del mismo o
curso alguno; y cua
igualmente una terc
firme por no hsb6,

plazode los dosmesesseinterrumpirmientrasdure la prcticade pruebas.

r I i e"- k
No obstantela ocurrenciadel silencioadministrativoen la va gubernativa,la
\" ,', ,).
administracinno pierde la competenciapara decidir en cualquiermomentq
- --"""'"'
'',,I

la persona
que
v notifique
vLuYuv
vel
cauto
srv
admisorio de l demand. "Si
se

v rle
antes
4
re
_
Ysv
i'..., q'' ,' r ! , ^ "]\h.go
;-:-::'^:
:-,
-" vt1)jurisdiccin
nuestra
opien
administratrva,
.
la
contenciosa
ante
acude
,' interesada
t t \"
nin no podra vlidamente la administracin pronunciarse resolviendo de fon\..,,.4,

-.
'

\,

do el asuntoplanteadopor la va de interposicinde recursos,despusde estar

, . ,
'
. \-'l

pondiente.Estaposicinescoherentecon lo expuestopor el Conseiode Estadq

frentea un actofictq las
paraquien,anteel ejerciciodelasaccionescontenciosas

-, )
\ . .-.

autoridadesdebern abstenersede resolver el asuntq porqr n teroero imparcial es el llundo en virtud. de h inieitiva de le persone interesed a resolver el,
conflicto gnneredo con el surgimientodcl,ecno fieto. Es decir, el asunto ya no est
para resolversede maner directa sino a travs de jueces, raz6n por la cual el
legislador ha previsto que el funcionario administrativo pierda su competencia.
El Consejode Estado sostieneuna prdida de competenciade la autoridad administrtiva al ponerseen movimiento el control jurisdiccional por parte del suieto
pasivo.En providenciade r99o se afirm: "... si la personaafectadacon un acto
administrativo que no le fue resuelto,una vez vencido el trmino que la ley seab paru que se configurara el fenmeno del silenciq acudi ante la Jurisdiccin
Contenciosa, es claro que por imperativo de la le que entre otras cosasest
interesada en la celeridad de los procedimientos, y la certezade ls situaciones
iurdicas, la administracin perdi su competenciapara pronunciarse y le qued

r4 ConseiodeEsadq Sal
de rg9o,exp.z95,C. I

Procedimiento administratizso de impugnatin d.e losactos administratitsos

vedada cualquier decisin ulterior, en rLzna que la competencia se desplaz

haciaautoridad distinta, esto es,a la iurisdiccin contenciosaadministrativa, que
poda actuar partiendo de la presuncin de agotamiento de la va gubernativapor
decisinnegatoria..."14.
Los demsproblemas, en especiallo referente a la caducidad de las acciones
generadasa partir del silencio administrativo en razn del ejercicio de los recursos,ya se analizaron a propsito del silencio en va administrativa, razn por la
cual nos remitimos al captulo anterior.
IV. corAMrENTo DE LA vA GUBERNATTvA
El agotamiento de la va gubernativa es un problema de orden eminentemente
procesal-contenciosoadministrativo. Paraalgunosautoresconstituye presupuesto
indispensable para el ejercicio de las ccionesindividuales ante la iurisdiccin
administrativa. No setrata, pues, de un problema que ataea la teora generaldel
acto administrativo. Ei agotamiento desdeningn punto de vista puede ser consideradorequisito indispensableo para el surgimiento del actq o para su oponibilidd.
Como fenmeno de la accin contenciosael artculo r35 del cc,t, conforme la
redaccin del artculo zz del Decreto z3o4 de 1989,nos permite medir verdaderamente la naturaleza de esta institucin. Indica la disposicin: "La demanda
para que se declare la nulidad de un acto prticular, que ponga trmino a un
procesoadministrativq y se restablezcel derecho del actor, debe agotar previamente la via gubernativa mediante acto expresoo presunto por silencio administrativo. El silencio negativq en relacin con la primera peticin, tambin agotala
va gubernativa...".
La via gubernativa implica, por lo tantq transitar obligatoriamente por los
senderosde la discusin directa de la decisin con la administracin. No obstante, el legislador estableceotras hiptesis en las cualesse presume el agoamiento
sin necesidad de esta tramitacin previa. Indica el artculo 63 del cc,t que el
agotamiento se produce en los casosprevistos en los numerales r.o y 2." del articulo 6z del mismo ordenamientq esto es, cuando contra el acto no procede recurso alguno; y cuando los recursos interpuestos se hayan decidido. Agrega
igualmente una tercera hiptesis, que cuando el acto administrativo quede en
rme por no heber sido intorpuestos los rscursoo de-rcpocici*o dc queie qrp,

14 Consejode Esadq Salade lo ContenciosoAdministretivq SeccinCuara. Sentencidel rg de octubre

de r ggo, exp.2695,C. P.:JarnarAaEr-rZnrr.

,t

300

Tratad.ode d.erechoadministrattz.o

corno indicamos en'er oportr$liddr rlo sonobligtorios. En la primera y tercera

hiptesis tcnicamentenunca se transit por la va gubernativa, es ms, la misma
nunca se gener, raz6n stapara que consideremosque son hiptesis en las cuales se haceuna asimilacin al agotamiento por va legalr'paralos efectosprocesales enunciados. Donde verdadermente consideramos que existe en todos sus
extremos va gubernativa es en la segunda de las hiptesis, esto es, cuando los
recursos interpuestos se hayan decidido.
Si acudimos a los elementos tericos expresadossobre la va gubernativa,
encontramos precisamenteque la regla general establecidaen la doctrina es que
ella nace a partir de la interposicin de recursos, razn lgica pr sostenerque
se agotacuando esosrecursos han sido resueltos,o cuando frente a ellos se configura el silencio administrativq tal y como lo expresael artculo r35 del cce.
Algunos problemas prcticos se presentan en cuanto al agotamiento de la va
gubernativa.Uno de ellos esentender,tratndosede la segundahiptesis de agotamientq si la exigenciadel artculo r35 se configura con la sola interposicin del
recursq as steseaimprocedente.Al respectq el Conseio de Estado ha manifestado que "... dado que la reposicin de la referencia fue negadapor improcedente, no puede aceptarsecomo vlida para interrumpir el trmino de caducidad
[...] al negarsepor improcedente, lo que se niega no es la pretensin aclaratoria,
modificatoria o revocatoriaque contenga el recurso, sino el recurso en s mismo,
de donde su interposicin resulta absolutamenteineficaz, ya que lo improcedente no tiene efectosen derechoni crea situacionesde validez iurdica..."ts.

a la primera hipte
similar a los recur
oportunidadesy pr
nes califican a esta
extraordinarioen'
estcalificacinde
rggr, el Consejod
cera, con ponencia
revocatoriaesante
Con respectoa
nismo unilateral d
revisar sus propiu
sacrdel trnsito j

La figura de la revocacindirecta de los actosadministrativos no tiene en el derecho colombiano una naturaleza jurdica definida. Del anlisis de las disposiciones del ordenamiento positivo que le dan entidad a la institucin se pueden
concluir dos modalidades,con configuracin jurdica perfectamentediversa.Por
una parte, encontramosla revocacincomo mecanismode utilizacin directa por
parte del suieto pasivo del acto frente a la autoridad que lo produjo o ante su
inmediato superior y, por otra, la revocacincomo medida unilateral de la administracin para deiar sin efectosdecisionesadoptadaspor ella misma. En cuanto

necesariamentese
artculo 74 del cu
administrcin y t
conveniencidel a
ministrativas.
No obstante,er
cia de un actoadm
que lo profiri o su
ley. Su fundmen
contine vigentey
pblico o social,es
dad y convenienci
en funcin de eses
De todasform:
que ella tan sloes
minados actosadn
de simple trmite,
nismos de nulidad
directa reguladaer
Por otra parte
discusin.la de si
igualmente conha

r 5 Consejo de Estadq Sal de lo Contencioso Administrativq Seccin Segunda. Auto del r 9 de diciembre
de 1988, exp. r4r7, C. P.: RvNrooAncINtEcsB,IDEcKER.

r6 ConseiodeEstad
Cru-osScrrc,t.,r

V. nEvocecrN DrREcrA
A. cnNn,nALrDADES

Proced,imiento ad.minisnatioo de impugnaer, de los actos administrotioos

fr

j
I

.
rl

t
t
,
lf

a la primera hiptesis, no podemos dudar que se trata de un mecanismo procesal

similar a los recursos tpicos de las actuacionesadministrativas, pero con unas
oportunidadesy procedimientosdiversos,raznporbcual coincidimos con quienes califican a estamodalidd de la revocacin como la de un verdadero recurso
extraordinario en va administrativa. Algn sector jurisprudencial no comparte
esta calificacin de recurso extraordinario. En sentenciadel r4 de noviembre de
r ggr , el Consejo de Estadq Sala de lo ContenciosoAdministrativo, SeccinTercera, con ponencia deJuuo CsnnUrusE,seapart de estatesisal sostenerque la
revocatoriaes ante todo "... una manifestcindel poder del Estado...".
Con respectoa la segundamodalidad, consideramosque setrata de un mecanismo unilateral de la administracin otorgado por el legislador, con el fin de
revisar sus propias actuacionesy, dentro del contexto de la actuacin oficiosa,
sacardel trnsito jurdico decisionespor ella misma adoptadas.En ambos casos
necesariamentese generan actuacionesadministrativas conforme lo dispone el
rtculo 74 del cc. As mismo en ambos se produce discusin directa entre la
administracin y el suieto pasivo en torno a la constitucionalidad, legalidad o
conveniencia del acto administrativq proferido por quien ejerce funciones administrativas.
No obstante,en ambossecoincide en que la revocatoriaesla prdida de vigencia de un acto administrativo enrazn de la declaratoriahecha por el funcionario
que lo profiri o su inmediato superior, con baseen precisascausalesfiiadasen la
ley. Su fundamento es-ha dicho el Consejo de Esado- el de no "... permitir que
contine vigente y produzcaefectosun acto contrario al orden iurdico o al inters
pblico o social,es decir, el imperio del principio de legalidad y el de la oportunidad y convenienciade laAdministracin, entendida como servicio pblico y obrando
en funcin de eseservicio..."t6
De todas formas, cualquiera que seael origen de la institucin, no cabeduda
que ella tan slo es aplicablea decisionesde la administracin, esto es,a los denominados actos administrativos, ejecutorios o no, y no a decisionesintermedias o
de simple trmite, frente a las cualesprocedera,si seencuentrnvicids,mecanismos de nulidad o anulabilidad procesaly nq en estricto sentidq la revocatoria
directa regulada en el cc.
Por otra parte, la redaccin del artculo 69 del cca lleva a otra interesante
discusin, la de si la revocatoria procede contra actos de contenido general e
igualmente contra los de carcterindividual. Si bien es cierto que la norma no

4'

r6 ConseiodeEstadq Salade Consultay ServicioCivil. Conceptodel 14de noviernbrede r975,C. P.:Lurs

Cuos Scrtc
A,ACE,t. Lxxxrx, n.os447 y 448,ry75,p. 79.

30r

Trotado de derechoadministrattao

hace diferencia respectode los actos administrtivos frente a los cualesprocede,

en nuestra opinin lo tcnico seraeceptrsu procedenci frente los de conteni+
do individual, ya que lo lgico frente a los ctm genonles ser la derogetoria,
Ahora bien, si de manera poco tcnica se revocaun acto de contenido general, se
estaraante una irregularidad meramente accidental no generadorade vicio alguno. Como lo indicamos, se trata de un simple problema de tcnica o precisin
iurdica.
Para algn sector de la doctrina, el problema resulta tan insignificante que no
amerita un tratamiento especial,si se tiene en cuenta que los conceptosde revoctoria directa y derogacin no son otra cosaque especiesdel concepto genrico
de revocacin, entendida est como facultad de las autoridades para deiar sin
vigencia sus decisioneso actosdentro de la dialcticapropia de ls instituciones.
de rgg4, con ponencia de
La Corte Constitucional, mediante sentenciaTyl
ANroNro Bnnnnn CnnsoNEn, sostuvo la posibilidad de su procedencia frente a
ctosgeneralese individuales.Al respectoindic: "... cuandosetrte de actosde
contenido general es admisible su revocabilidad por la administracin, sin ninguna limitacin mediante la invocacin de las aludidas causales...".
En providenciade 1996el Consejode Estado,Salade lo ContenciosoAdministrativo, Seccin Primera, con ponenecia de Juar.rArnEnto Poro FIcur,noR,
recogi igual concepto al sostener que respecto de los actos generaleso actos
reglas,siempre es posible la revocactn"... por razones de legitimidad o de mrito o conveniencia,en la medida que desaparezcuno cambien los presupuestos
del acto jurdico original, o haya mutacin superviniente de las exigenciasdel
inters pblico que deba satisfacersemediante la actividad administrativa...".
No obstante lo anterior, consideramosque lo tcnico juridicamente, si la administracin pretende deiar sin efectos en cualquier tiempo un acto de contenido
general,por las razonesdel articulo 69 del ccR o cualquiera otra, es proceder a su
derogacin.
En cuanto a los efectos de la revocacin, la doctrina se ha debatido en diferentes sentidos.Al respecto conviene, en razn de las especialescaracteristicas
del rgimen jurdico aplicable a la institucin, hacer varias precisiones: en primer lugar, que la institucin no tiene una naturaleza definida en el ccn; en segundo lugar, que la pretensin invocadao las causasmotoras de la administracin,
segn el caso,pueden estar dirigidas a dejar sin efectos total o parcialmente un
acto administrativo; en tercer lugar, que al producir la revocatoria un nuevo acto
administrativo modificatorio del ordenamiento jurdicq creando situacin jurdica, se debe reconocerque el revocadodurante su vigencia pudo producir efectos furdicos credoresa su vez de nuevassituacionesiurdicas.

Por estasrazonc
nuevassituacionesj
vamentea partir dc
colombiano,consid
principio de legalid
Es ms, con el
efectos de la revoc
debemosrecordarle
cin esen la redacc
si se haceun recuen
efectosde la nulida
prudencia administ
Luego estaramosp
nulidad, hblandod
Ahora bien, en I
tesis clsicade los e
expresaen aclararq
que debe respetarli
durante la vigenciar
Sala de lo Contenc
del 3 de agostode
expuso lo siguiente
extingue los efectos
ese acto antiactoter
tiempo produjo el n
validez o legitimidar
obedecerlo.de acata

II

El sistemacolombi
posde recursossus
vas,conel fin dequ
con la puestaenvigr
losinteresados
acud
tiva. EstostiposdeI
ordinariosy recurs
Los primeroslo
apelaciny queja.Q

I
II

Procd.imientoadministratiao de impugnacin de los actos administratials

Por estasrazones,sele atribuye al acto revocatoriq naturalezaconstitutiva de

nuevassituacionesiurdicas, lo que implica que sus efectos se producen exclusivamentea partir de su existencia y hacia el futurq esto es er nunc. En derecho
colombianq consideramosque esta debe ser la interpretacin coherente con el
principio de Iegalidad y Ia seguridad iurdica.
Es ms, con el exclusivo propsito de refutar a quienes sostienen que Ios
efectos de la revocatoria en el derecho nacional son los mismos de Ia nulidad,
debemosrecordarlesque estainstitucin en lo nico que seaproxima a la revocacin es en la redaccin de la causalprimera del artculo 69 del cca. Sin embargq
si se hace un recuento de las tesis dominantes en el Consejo de Estado sobre los
efectosde la nulidad, se podr observar que se ha consolidado en nuestra iurisprudencia administrativa el criterio de susefectoshaciael futurq esto es,ex nunc.
Luego estaramospara Colombia, en cuanto a efectos de la revocatoria y de la
nulidad, hablndo de Ia misma cosa.
Ahora bien, en los pocos casosque la iurisprudencia nacional ha recogido la
tesis clsicade los efectos de la nulidad hacia el pasadq esto es, ex tunc, ha sido
expresaen aclarar que prcticamente la misma es nominal, si se tiene en cuenta
que debe respetar las situaciones iurdicas concretas o individuales producidas
durante la vigencia del acto declaradonulo. As lo entendi el Conseio de Estado,
Sala de lo Contencioso Administrativq Seccin Segunda, mediante sentencia
del 3 de agosto de 1988, exp. 16o9, cuando con ponencia de LcouprE LUNA
expuso lo siguiente sobre los efectos del fallo de revocacin: "... hacia el futuro,
extingue los efectosque produjo el acto [...] sin embargq resulta inadmisible que
eseacto antiacto tenga la virtualidad de borrar hacia atrs los efectos que en el
tiempo produio el revocadq pues, como estegoz de la presuncin de legalidad,
validezo legitimidad y, por ende, fue ejecutorio, el administrado tuvo el deber de
obedecerlqde acatarlq de cumplirlo...".
B. nnvocAcrN coMo REcuRso
El sistema colombiano de actuacin en va administrativa ha establecidodos tipos de recursos susceptiblesde interponerse ante las autoridades administrativas, con el fin de que puedan corregir los errores en que hayan podido incurrir
con la puestaen vigencia de un acto administrativq evitando de estamanera que
los interesadosacudan directamente ante la jurisdiccin contenciosaadministrativa. Estos tipos de impugnacin son los denominados por la doctrina recursos
ordinarios y recursos extraordinarios o excepcionales.
Los primeros los clasificael Decreto or de 1984en recursosde reposicin,
apelaciny queia. Su interposicin implica el surgimiento de la llamada va gu-

304

Tratado de dereehoadministratiao

bernativa. Los segundosserenen en nuestro medio en uno solq el de la revocatoria directa del acto administrativq cuando quien la solicita es el suieto pasivo.
Implica, por lo tantq la iniciativa de persona interesada.Este es el elemento que
permite identificarlo como un recurso extraordinario.
Por lo que hace al recurso extraordinario, su configuracin jurdica es de
carcter excepcionaly restricti'io, pues lo normal y general sera que las controversiasque surgieran con la vigencia de un acto administrativo se definan directamente por la va gubernativa. De esta forma, considerndolo como un medio
supletivo a los recursos ordinarios, la revocatori slo puede ser interpuesta en
los eventosen que no se hubiere recurrido ordinariamente un acto administrativo, esdecir, en las oportunidades en que no sehubieren ejercitado contra eseacto
los recursosordinarios de reposicin o apelacin segn el cso(art.7o Dcto. or
de r984).
La revocatoriadirecta, como recurso, no es un procedimiento que se superponga al gubernativo ordinariq o que lo refuerce o que deba ser tramitado con l
o que seasubsiguientea eseprocedimiento porque sehayafracasadocon 1.En la
revocatoriasu trmite es separadq aislado y ante la ausenciade aqul'2.
Esta modalidad de revocatoria puede solicitarse y declararseen cualquier tiempq esdecir, no tiene lmites durante la vigencia del acto administrativo. No obstante, el ejercicio del recurso de revocatoria tiene una clara limiacin que est dada
por el ejercicio de los recursosde la va gubernativatal y como lo expresamos.
En cuanto a la posibilidad de generar una nuevactuacin administrativa con
gubernativa
va
ordinria a partir de la interposicin del recurso extraordinario
de revocatoria, el rgimen positivo colombiano encuentra improcedente esta situacin. Al respecto,el Consejo de Estado en Sala de Consulta y Servicio Civil
ha indicado: "Tampoco es desarrollo normal de este procedimiento extraordinario que, decidido el recurso de revocatoria, la decisin genere nuevos recursos
ante quien los decidi o ante su superior, pues ello equivaldra a revivir los trminos y reabrir la oportunidad de la va gubernativa completa, oportunidad que
no es posible rehacer o reconstruir, ya no slo por razonesde economaprocesal
sino en guarda de la ejecutoriedad y eficacia que son la esenciade la actuacin
administrativ..."'8.
La administracin no puede caer consecuentementeen la inestabilidad, que
produce una ilimitada cadenade recursos. Resulta imposible entrar en todo un

procesogubernativo
rio de revocacin,sa
no contenidas entl.
Por otra parte, I
administrativo impli
de legalidad que cor
convenienciaque el
69 del ccR. En cons
manifestacin de vc
inconstitucionalidac
conveniencia,lasmo
el restablecimiento<
en que hubiere podi
necesariamentetien
afectar exclusivame
resuelva el recursoe
purios de la volunta
acordescon la legali
para que la decisin
Como lo ha reitr
cambio sustancilql
luntad...".
De todasmaner
como instrumento d
t9 previq siemprede
la totalidad de garan
El artculo T4reitera
cacin de actosde ca
nistrativa en la form
La revocacinco
cuando no se hubie
hubiere dictadoauto
estar fundada en algl
cca. Estascusales
l
dad y causalesde co

r7 Idem.
r8 Idem.

r9 Conseiode EstadqSal
de rg8o,C. P.:Cnros

Proced.imientoadministratizto de impugnacin d losactos ad.ministratiaos

procesogubernativo frente a lo resuelto ante el ejercicio del recurso extraordinario de revocacin,salvo que la dministrcn hubiere abodado materiss nuevas
no contenidas en el acto obfeto del recursd
Por otra parte, la revocatoria puede ser total o parcial. Desatar un recurso
administrativo implica, ante todo, un estudio del respectivo acto frente al bloque
de legalidad que corresponda observar al funcionario e incluso a las razones de
convenienciaque el impugnante invoque conforme a lo dispuesto en el artculo
69 del cc. En consecuencia,es obligacin de las autoridades introducir a toda
manifestacin de voluntad administrativa que advierta viciada por razones de
inconstitucionalidad o ilegalidad, o contraria a claras razones de oportunidad y
conveniencia,lasmodificcionestotaleso parcialesque considere oportunas para
el restblecimientodel orden lurdicq o de los interesesdel recurrente. El vicio
en que hubiere podido incurrir la administracin en un acto administrativo no
necesariamentetiene que proyectarse sobre la totalidad de la decisin; puede
afectar exclusivamente una parte de sta, por lo que el pronunciamiento que
resuelvael recurso extraordinario slo tendr que modificar estos apartadosespurios de la voluntd administrativa, necesariamenteconfirmando los que estn
acordescon la legalidad e incluso dictando las providencias sustitutivas del casq
para que la decisin resulte congruente con lo que corresponda furdicamente.
Como lo ha reiterado el Consejo de Estado'e,"... la revocacinimplica un
cambio sustancialque puede ser total o parcial en el contenido mismo de la voluntad...".
De todas maneras,respectode la revocacincomo recurso o de la revocacin
como instrumento de l administracin, e inclusqde la revoccinsin beneplcito previq siempre debergenerarseuna actuacinidministrativa, donde sebrinde
la totalidad de garantasestablecidasen el ccR, y en el artculo 29 constitucional.
El artculo T4reiteraeste principio al establecerque "... para proceder a la revocacin de actosde carcter particular y concreto se adelantarla actuacin administrativaen la forma previstaen el artculo z8 y concordantesde esteCdigo...".
La revocacincomo recurso podr solicitarseen cualquier tiempq siempre y
cuando no se hubiere acudido ante la iurisdiccin contenciosa y la misma ya
hubiere dictado auto admisorio de la demanda.La peticin de revocacindeber
estar fundada en alguna de las precisascausalesestablecidasen el artculo 69 del
ccA. Estascausaleslas podemos clasificar en dos modalidades:causalesde legalidad y causalesde conveniencia.La primera clasificacin recogeralos numerales

rg Consejo de Estadq Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Primera. Sentencia del 6 de febrero
de r98o, C. P.: C.qrlos G.qr-rxoo PINIU-.

r
30

Tratado de derechoadministrathso

r. y 3 del artculo 69, es decir, cuando el acto est en manifiesta oposicin a la

Constitucin Poltica o a la ley, y cuando se causa agravio injustificado a una
persona. La segunda recogera el numeral z del artculo 69, esto es, cuando el
acto no est conforme con el inters pblico o social o atenta contra 1.Esta
ltima es una causalen el estricto sentido de mrito o conveniencia,que le permite a la administracin adoptar decisiones discrecionalesfundda en razones
de convenienciarespecto de la vigencia del acto. Ahora bien, la Corte Suprema
deJusticia en alguna oportunidad se pronunci, encontrandq en las que ahora
son las causalesdel artculo 69 del ccA, naturalezas diferentes: a la primera le
asign naturaleza de simple legalidad; a la segunda,de mrito o conveniencia;y
a la tercera, de equidad. Mediante providencia de la Sala Plena del 5 de mayo de
r98r, al referirse a la norma vigente en la poca,sostuvo estatriple naturalezade
las causalesde revocacin,afirmando adicionalmente que la primera de ellas recoge una pretensin tpica de la nulidad enrazn de legalidad o constitucionalidad; la segunda,pretensionesde convenienciaen donde la revocacin"... se
vincula a la cuestinde mrito del acto...";y en la tercera,"... por lo que concierne a la aniquilacin del acto cuando causagravio injustificado a una persona,la
legislacin colombiana introduce una novedosasolucin de equidad natural...".
C. nrvoccrN

coMo MEcANIsMo DE LA ADMINIsrnlcIN

En el numeral anterior estudiamosalgunos aspectosgeneralesdel fenmeno de

la revocacindirecta de los actos administrativos. Sostenamosla tesis, por algunos refutada, de que en derecho colombiano el fenmeno de la revocacin tiene
una doble naturaleza: la de recurso extraordinario cuando es ejercida por persona interesadaante la administracin; y la de un mecanismodirecto de la administracin para salvaguardarel ordenamiento iurdico, cuando es la misma
administrcin la que acta de manera oficiosa. A esta conclusin llegbamos
despusde analizarla redaccirt del artculo 69 dl ccA que abre la posibilidad
para que la revocacinproceda de oficio o a solicitud de parte.
Podemos caracterizaresta modlidad de revocacin en los siguientes trminos.
- Procede de manera oficiosa por la administracin en cualquier momento
sin necesidadde solicitud de parte, cuando se observela configuracin de algunas de las causalesdel artculo 69 del cca.
- Procede,incluso, contra aquellosactosadministrativos regpectode los cuales el peticionario hayaejercitado los recursos de la va gubernativa. Consideramos que la limitante del artculo 7o del ccA seestructura exclusivamentefrente a
la revocacincomo recurso extraordinariq pero no constituye talanqueraalguna

para el ejerciciode la
norma estlimitand
do o legitimadoen el
acta oficiosamente
- El acto admin
administracin no st
la persona afectada
administracin la qt
acudir ante la iurisd
de revocacin afecta
frente a actosque re
curso. si la administ
do. As lo ha indicado
Seccin Primera, er
poneneciadel Mtcui
cer, en casosexcepc
directa modifique to
contravencin a la ft
pronunciamientq n<
tener que derechos
escaparandel contrc
- La revocacinr
to de una actuacin
des establecidaspara
del contenido de los
que el debido proce
eiercicio de los recur
person afectadacor

El artculo73delcc
ridad juridicay dee
dividual, entroniza
general,estamodal
revocacin,
dellega
lidez. En el incisor
administrativohayar

Procedimientoad.ministratiaode impugnacind.elosactosadminis!ratizsos

para el ejercicio de la revocacinpor parte de la administracin. Obsrveseque la

norma estlimitando la revocacin para el peticionario, esto es, para el interesado o legitimado en el recursoextraordinario,mas no para la admnistracincuando
acta oficiosamente.
- El acto administrativo que resuelva la revoccin como mecanismo de la
administracin no se encuentra sujeto a las restricciones del artculo 7z del cct;
Ia persona afectadapodr intentr los recursos de va gubernativa, porque es la
administracin la que est creando nuevassituaciones iurdicas e incluso podr
acudir ante la iurisdiccin contenciosaadministrativa si considera que esecto
de revocacinafectasus derechoso intereses;estatesis incluso podra sostenerse
frente a ctosque resuelvan la revocatoria tratndose de la revocacin como recurso, si la administracin va ms all del contenido material del acto impugnado.As lo ha indicado el Conseiode Estadq Salade lo ContenciosoAdministrativq
Seccin Primera, en auto del 3 de diciembre de 1993, exp. 264o, cuando con
poneneciadel Mlcuru expusolo siguiente:"... sin embargq bien puedeacontecer, en casosexcepcionales,que el acto que resuelva la solicitud de revocatoria
directa modifique total o parcialmente el acto inicial y tal decisin se adopte en
contravencin la ley [...] ante estos eventos se est en presencia de un nuevo
pronunciamientq no contemplado en el acto revocado,y sera inconcebible sostener que derechos reconocidos a travs de un recurso de revocatoria directa
escaparandel control contenciosoadministrativo...".
-La revocacincomo mecanismode la administracin implica el surgimiento de una actuacin administrativa con el pleno cumplimiento de las formalidadesesablecidaspara todo tipo de actuacinen el ccn. Se desprendeestafirmacin
del contenido de los artculos 29 constitucional y 74 del cce. Implica Io anterior
que el debido proceso en estoseventosno se garantizaria exclusivamentecon el
ejercicio de los recursos gubernativos,sino tambin con la presenciaprevia de la
persona afectadacon la decisin de la administracin.
D. nEvocAcrN oFrcrosA srN.
CONSENTIMIENTO

ESCRITO Y EXPRESO

El artculo 7 deI ccA recoge para el derecho administrativo el prinipio de seguridad jurdica y de estabilidad o permanencia de las decisionesde contenido individual, entronizando el postulado segn el cual, para estos efectos, por regla
general, estamodalidad de decisin de la administracin no podr ser objeto de
revocacin,de llegar a versecomprometida en una situacin de ilegalidad o invalidez. En el inciso r.o del artculo en comento se sealaque "Cuando un acto
administrtivo hayacreadoo modificado una situacin iurdica de carcter parti-

308

Tratado de dereehoadministrattl)o

cular y concreto o reconocido un derecho de igual categora,no podr ser revocado sin el consentimiento expresoy escrito del respectivo titular". En tratndose
por lo tanto del ejercicio oficioso de la revocatoria esto es, de la revocatoriacomo
instrumento de la administracin,se tiene por principio una enorme limitante
que evita que la administracin pueda sustituir irregularmente a la iurisdiccin
contenciosaadministrativa en el juzgamiento o control a la legalidad de las decisionesadministrativas.
De llegar a advertirse una irregularidad discutible en torno a la legalidad del
acto administrativo se requiere del beneplcito del sujeto pasivo para dejarlo sin
vigencia a travs de revocacin.Si el prticular se niega a dr su consentimiento
expreso y escrito para la revocacin directa del actq la administracin puede
acudir, dentro del trmino de caducidad de la ccin de lesividad, esto es, dentro
de los dos aossiguientesa la vigencia del respectivoactq ante laJurisdiccin de
lo ContenciosoAdministrativoen buscade la anulacinde suspropios actosque,
aunque violatorios del orden legal, hayanreconocido derechossubjetivos o creado situacionesjurdicas del mismo carctefo.
No obstantelo anterior,la misma disposicincontemplalos casosde excepcin
en que por razones de inters general la administracin puede unilateralmente
dejar sin vigencia,por la va de la revocacin,actosadministrativospor la configuracin de situacionesabsolutamenteextraordinariascomo son la ocurrencia ilegal
y sin fundamento del silencio administrativo generadorde actosfictos de carcter
positivq o por la evidencia de existir un medio ilegal que sirvi de fundamento a la
decisinde la administracin.Establecesobreesteaspectoel inciso z.odel artculo:
"pero habrlugar a la revocacinde esosactos,cuando resulten de la aplicacindel
silencioadministrativo positivq si sedan las causalesprevistasen el artculo 69, o si
fuere evidenteque el acto ocurri por medios ilegales".
Lo anterior permite concluir que en la redaccin del artculo 73 del Cdigo
en comento seadmiten dos perfectassitucionesrespectode la revocacinoficiosade los actosadministrativos,laprimera configuradorade una clara reglageneral, que limita la aplicacin de la medida a la generalidad de las irregularidades
de los mismos, y la segundaque estableceuna inconfundible regla de excepcin
aplicablea dos hiptesisperfectamentedefinidasy delimitadas,respectode las
cuales las autoridades pueden unilateralmente extinguir los efectos de un acto
administrativo sin consentimiento del particular, cuando el acto fue evidentemente producido por medios ilegales, esto es, como lo admiti el Consejo de

zo Conseiode Estadq Slade Consultay ServicioCivil. Conceptodel r.o de iulio de 1975,C. P.:Jatul
BrNcun Cu.qrras,lcE, t. Lxxxlx, n.os447 y 448,rg71,p. 45.

Estadq no en casodt
sumado en contra de
nifiestamenteilegde
acto ficto de efectosp
cias sustancialesque
las causalesde revoc
situacionesexcepcio
tracin para actuars
Esta posicionesq
te obra no es,sin em
prudencia constituci
Tradicionalment
del ccn l nica exc
miento del titular de
positivos. Esta postu
cioso administrativo
Por su parte,lajurisp
diferentes aceptand
fuera fevocadosin co

ConselodeEsado,Sala
bre de r99o,exp.2594
Conseiode Estado.Se
r998, exp.S-4o5,M. P:
aclararquela posibilid
camentee los derivedo
da la disposicinconte
enlo
ibidem,solamente
nistracin equivalea de
incontrovertiblequesi
debesolicitare su resp
autorizadaperarevoca
sofiaqueoriena el artc
vigenciade los derecho
S
23 Corte C,onstitucion|.
perspectirael legislado
administrativq cuando(
chosadquiridosAslo d
consentimientoexpres
cin de estosactos[...]
interpretarseenarmon
con arregloa laslelas'. J
normascitadasy enh in
bien escierto que lasm

Procediniento ad.ministratioo dc impugnacin de losactos ad.ministratiaos

Estadq no en casode un simple error, "... sino ante la evidencia del fraude consumado en contra de la administracin pblica por la utilizacin de medios manifiestamenteilegales..."",otatindose del silencioadministrativogeneradorde
acto ficto de efectospositivos que no ha sido configurado cumpliendo las exigenciassustancialesque se requieran. Es decir que puede estar incurso en alguna de
las causalesde revocacinestablecidasen el artculo 69 del ccn. Se trata de dos
situacionesexcepcionalesy de aplicacin restrictiva, que habilitan a la administracin para actuar sin el consentimientodel sujeto pasivode la revocacin.
Esta posicionesque hemosasumidodesdeedicionesanterioresde la presente obra no es, sin embargo, pacifrcaen la doctrina, ni mucho menos en la jurisprudenciaconstitucionaly administrativa.
tadicionalmente se venia entendiendoque en el inciso z.o del artculo 73
del cc la nica excepcin posible a la regla de la no revocacin sin consentimiento del titular del derecho era la que se refera a los actos fictos de efectos
positivos.Esta postura se retom por algunasseccionesde la salade lo contenciosoadministrativodel Consejode Estado,e incluso por la misma salaplena".
Por su parte, la jurisprudencia de la Corte Constitucional transitaba por caminos
diferentesaceptandola posibilidad de que los actosproducto de medios ilegales
fuera revocadosin consentimiento previo del titular del derecho mal adquirido'3;

zr

Consejo de Estadq Sala de lo ContenciosoAdministrativq

bre de r9go, exp.2594,M. P.:JarnrAnlrn
Znre.

Seccin Cuarta. Sentencia del zr de septiem-

Conse)ode Estado.SlaPlenade lo ContenciosoAdministrativo.Sentenciadel r." de septiembrede

1998,exp.S-4o5,M. P:Javnn Diez Br"'rNo,actor:Eusro GonorlroTonns. No obstante,esnecesario
aclararque la posibilidadque tienenlasautoridadesde revocarlos actosadministrativosesreferidanicmente los derivdosdel silenciodministrativopositivo;en talesexcepciones
no sehallacomprendida la disposicincontempladaen el inciso r.o del artculo 73. Se egregr que a le luz del artculo 4r
previstosen disposiciones
ibdem,solamenteen los casosexpresemente
especiales
el silenciode la administracinequivelea decisinpositiva.Hechslsanterioresprecisiones,
sepuedeafirmarqueesverdad
incontrovertibleque si serenenlos presupuestos
legalespara la revocacindel actola administracin
debesolicita su respectivotirulr el consentimientoexpresoy escrito;si no lo obtiene,no estando
eutorizdapararevocarlo,debedemandarsu anulacinantela autoridadjudicial competente.Es la filosofiaqueorientael artculo73 del cca, un de lasnormasgarantesde la seguridadjurdica,del respetoy
vigenciade los derechosde los sociadosdentro del Estadosocielde derecho".
Corte Constitucional. SentenciaT:-436del zo de agostode rgg8, M. P: Fto Monn Dhz: "Con esa
perspectiveel legisladordispusoque la revocetoriedirecta,estoes,el retiro del mundo jurdico de un acto
adminiseativq cuandosteesde carcterparticulrir y concretq no puedehacersedesconociendolos derechosadquiridos.As lo disponeclaramenteel artculo73del cca conformeal cualno sepodrhacer'sinel
consentimientoexpresoy escritodel respectivotitulr'. Sin embergoaade:'Pero hab lugar a la revocacin de estosaaos [...] si fuere edente que el acto ocurri por medios ilegales'.Esta normatilr ha de
interpretarse
enarmonieconlo dispuestopor el artculo58superiorquegarantiza'losderechosadquiridos
con arreglo a las leyes'.En tal virtud, en forma reiteradala jurisprudenci de estr Corte, con apoyoen las
normascitadasy en la interpretacindadapor el Conseiode Estadoa lasmisrnaqha dejadoen claro que,si
bien escierto que las msde las vecesha de mediar el consentimientodel particular fectdo en orden a

3ro

Tratado de derechoad,ministratioo

lo anterior en cuanto se atentabaindudablemente contra el inters generl y la

confianza pblica2+.Estas tesis o criterios amplios en cuanto a la interpretacin
del inciso 2." del artculo 7 del ccA fueron posteriormente aceptadaspor la sala
plena del Conseio de Estadq habilitando a la administracin para revocar en
situacionesexcepcionales2s.

proceder a revocar un cto por cuya virtud se he credo una situacin iudica de carcter particular y
concretq no es menos cierto que una de las dos hiptesis excepcionalesen que es viable ello es iustamente
cuando se trt de cnaciones ilegales y fraudulentas que han precipiado una decisin de la administrcin
sin apoyo en un justo ttulo...".
P.: r-vnnoTnunG,lr-vrs: "Esdecir
CorteConstitucionat. Sentencia C-6TzdelzSdeiuniodezoor,M.
que para esta corporacin, atendiendo el principio de buen fe y la presuncin de legalidad que ostentan
los actos de l administracin, amn de tener en cuent razones de seguridad jurdica y de respeto a las
situaciones jurdicas subietivas que han quedado consolidadas en cbezade una persona mediante decisiones en firme, salvo una evidente violacin del ordenmiento iurdicq un acto de carcter particular y
concreto solo podr ser revocado con el consentimiento expreso del particular. En una circunstancia de
manifiesa ilegalidad, sin embargo, la aplicacin del principio de buena fe deber operr es en beneficio
de la administracin para proteger el inters pblicq pues en este ceso l actuacin fraudulenta con la
que se dio origen o desarrollo a la actuacin de la administracin rompe la confianza legitima que sustenta la presuncin de legalidad del acto expedido baio tales circunstencies. El acto dministrativo que asi lo
declare deber en todo casohcer expresamencin de dicha circunsancia y de la totalidad de los elementos de juicio que llevaron al convencimiento de la administracin, lo cual implica necesariamentela aplicacin de un procedimiento que permita a la administracin reunir dichos elementos de iuicio. Al respecto
l Corte constata que de acuerdo con el Cdigo Contencioso Administrativq ye see que la revocatori
proceda con o sin el consentimiento del particular, sta est sometida en todo caso al procedimiento
establecido en el artculo 74 del ccr...".
2 5 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 16 de iulio de zooz, exp.
lJ-ozg, C. P.: AN MncnIra Olaya Fonrno: "Los criterios iurisprudenciales anteriores son perfectamente aplicables para interpretar el inciso z.o del artculo 73 del Cdigq 1a que se requiere que se den
unas condiciones especialsimaspara que la administracin enmiende la situacin aberrante y antilurdica que se presenta en su acto ilcito. Y en esta inteleccin dela norna es necesario hacer nfasis en el
hecho de que la ocurrencia de medios ilegales debe ser debidamente probade. Es decir, se requiere que la
actucin fraudulenta aparezcaostensiblemente, pues la revocacin por ese motivo no puede ser futo de
una sospechade la administracin. Debe darse una evidencia de que el acto ilcito ha ocurrido por medios ostensiblemente fraudulentos y debidamente demostrad tl situcin. Es por ello que debe seguirse el procedimiento del artculo 74 del cca, el que a su vez remite a la actuacin del artculo z8
(comunicacin a los interesados de la actuacin administrativa y citacin) con el fin de que el administrado haga uso del derecho de defensa y contradiccin [...] Y en este punto, debe ser enftica la Sala en
sealar que es claro que no se traa de situaciones en ls cuales l autoridad pblica pueda intuir la
ilegalidad de los medios usados para obtener o provocar el acto administrativo que se revoca, como quiera
que debe darse una evidencia de ello. En esa medida, en le motivacin del cto revocatorio la dministracin est obligada e deiar constancia expresa acerca de los elementos de fuicio que la llevron a tal conclusin, previq se repitg la comunicacin y citacin del particular afectadq con el 6n de que pueda defenderse
de tal decisin, como lo prev el artculo 74 del cca. Resula pertinente resaltar qug edems de la defensa
en sede gubernatiln, el administrado puede controvertir la decisin en sedecontenciosa, si considera que
la actuacin de la administracin lo ha lesionado en su derecho [...] Se requiere pues para revoqr el acto
administrativo de carcter particular, sin autorizacin escrite del administredq como ya lo ha sealado la
Seccin Tercera de esta corporacin, 'que se trate de una abrupta, abiert e incontrovertible actuacin

E. nnvocnc
Disponeel inciso3.
carse parcialmente

gir simpleserrores
decisin".

En estanorma
cialesparcialesque
toria, las modi
momento la palabra

sividad;por el
ala la norma es
para revocrresos

que no impliquen
tosal lmite

contenido i
en cualquier tiem
Las alteraciones

vosa queserefiere
dicho el Consejo
ellasprocedenen

Paraefectosdel
de un rgimeni
go Contencioso
r27 delaLeyT4de
lan ampliamentela

rios. no slocomoi

oficiosa, sino
ciativa de la persona

ilcita o fraudulenta.
ntecedentes.comoun
por error, fuerzao
z6 Conseiode Estadq
de rg8o,C. P.:Cru.os
27 Art. nzLey 74de
peticindel senci

l-

delosact|sadmi,tislntttT)os
udninistrutiaodeimpugnacin
Procedimicnto

E.

NEVOCACIN PARA LA CORRECCIN DE SIMPLES ERRORES

Dispone el inciso 3." del artculo 73 del CCAque' "Adems, siempre podrn revocarseparcialmente los actos administrativos en cuanto seanecesariopara corregir simples errores aritmticos, o de hecho que no incidan en el sentido de Ia
decisin".
En esta norma tan slo se indica que, ademsde las modificaciones sustancialesparcialesque puede tener un acto administrativo en eiercicio de la revocatoria, las modificaciones formles igualmente podrn ser parciales. En ningn
momento la palabra "adems" empleadaen dicho artculo es sinnim de exclusividad; por el contrario, implica la ide de "igualmente". En general lo que seala la norma es que no existe limitacin alguna pot parte de la dministracin
par revocar esoserrores cotidianos, seanestosformales, ariunticos o de hecho,
qu. tto impliquen cambios sustanciales,por cuanto los sustancialess estnsujetts al lmite establecido en el mismo artculo en cuanto a la revocacin de actos de
contenido individual. En consecuencia,las revocatorias formales pueden darse
en cualquier tiempo sin sujecinal artculo 6z del Decreto or de 1984.
Las alteracioneso modificaciones no sustancialesde los actos administrativos a que se refiere el inciso 3.'del artculo 73 del Decreto or de 1984,segnha
dicho el Consejo de Estado, no estn sometidas a limites de esta disposicin y
ellas proceden en cualquier tiempo por la administrcin2'
F. nnvocAclN EN PRoccsos DISCIPLINARIoS
par efectos de la revocacin en materia disciplinaria, el legislador ha dispuesto
de un rgimen jurdico de naturaleza especial,diferente del regulado en el Cdigo ContenciosoAdministrativo. En el libro ff, ttulo v, captulo w, artculos rzz a
iz7 de la Ley n4dezooz, sehan incorporado disposicionesespecialesque regulan ampliamenre la institucin de la revocacin directa de los fallos disciplina*
rios, no slo como instrumento de la administracin a travs de su aplicacin
oficiosa,sino tambin como recurso extrordinario en materia disciplinaria a iniciativa de la personainteresada,o del procurador generalde la nacin (art' rzz)'7,

ilcit o fraudulenta,debidamenteprobada'.Entendidal actuacinilcita, como se difo en prrafos

comoun vicio en la formecinde l voluntadde le administracin,quebien puedeocurrir
antecedentes,
o dolo...".
por
fuerz
erfor,
-Conseio
de Estadq Salade lo ContenciosoAdminisrativqSeccinPrimera.Sentenciadel 6 de febrero
z
de r98o, C. P.:Cmros G.rI-INooPINU-I-.
a
z7 frrt.- rzz Ley n4 de zorlz'."Proceilencia.Los fallos sancionatoriospodrn ser rwocdos de oficio o
peticindel sancionadqpor el ProcuredorGeneralde la Ncin o por quien los profiri"'

5t.

Tratad,ode derechoad,ministratiuo

cuandoseamanifiestasu oposicina la Constitucin Polticao a la ley, o cuando

con las decisionesdisciplinarias se vulneren o amenacenmanifiestamentelos
derechosfundamentalesdel sancionado(art. lz4)'8, casoen el cual podr ser
revocadototal o parcialmente de acuerdo con los componentesde la decisin que
incursionenen las causalesde revocacin(art. rz5).
En relacin con la revocacincomo recurso extraordinariq expresamenteel inciso r.o del artculo r22s delCdigo nico Disciplinario establecesu improcedencia,
cuandoel sancionadohayaejercidocualquierade los recursosordinariosestablecidos
en la misma ley. Precisamentelo que hace extraordinario el recurso en materia de
revocacines la no presenciade algun recurso ordinario con el cual se hubiere pretendido impugnar a travs de va gubernativa el fallo disciplinario sancionatorio.
En nuestra opinin, estlimitante no es de aplicacin a la revoccincomo
instrumento oficioso de la administracin, o a iniciativa del procurador general
de la nacin, en los csosen que se adviertan por los rganos de control disciplinario situacionesde inconstitucionalidad, ilegalidad, vulneracin o amenaza
manifiesta de los derehosfundamentales del sanciondo,eventos estos en los
que no encontramos objecin iurdica alguna para que se proceda a revocar en
beneficio del orden jurdico y de los interesesparticulares del afectadode manera irregular con el fallo disciplinario. La improcedencia la ha establecidoexpresamenteel legislador para las hiptesis en las cuales quien solicita la revocacin
seala parte interesada,esto es,en situacionesen las cualesel sujeto sancionadq
Tuvo la iniciativa para interponer cualquiera de los recursos ordinarios procedentescontra los fallos disciplinarios.
Es decir que si la parte interesadaha interpuesto el recurso de apelacin,
estaralimitada para solicitar procedentementeuna revocatoria por va de recursoextraordinarioconforme lo estableceel inciso r.o del artculo tz5rpero el rgano de control o el procurador general de la nacin s podran revocar dicha
providencia,no slo porque el inciso r." del artculo r25 no les es aplicable,sino
porque expresamenteel pargrafo del artculo n3 se lo permite expresamenteal
procurador general, y para los demsrganos de control disciplinario en cuanto
quedanpor fuera de las exigenciasdel inciso r.o del artculo r2S de la Ley T4 de

Art. n4Ley 734de zooz:"Causaldercoocacin

fallossncionatorios
delosfollossaneionatorios.Los
son
slocuandoinfrinian manifiestamente
revocables
las normasconstitucionles,legaleso reglamentarias
en que debenfundarse.Igualmentecuandocon ellossevulnereno amenacen
manifiestamente
los derechosfundamentales".
Art. rz5LeyT34dezooz:"Reztocatoriaasolicituddelsancionado.Elsalrtcionadopodsoliciarlarevocacin totel o parcialdel fallo sancionatoriqsiemprey cuandono hubiereinterpuestocontrael mismolos
recursosordinariosprevistosen esteCdigo".

zooz, ejerciendo
del artculo rz33o
Por otra parte,
dencia de la
tambin a los
clon, y conslsteen
que el fallo sanci
cioso administrati
durante todo el tr
decretar de oficio
pugnado ante la j
En cuanto a la

lassolicitudesde
ria disciplinaria,el
funcionario del
sido conocido por
dad disciplinaria, e
clusive dictando l
fallo que en
la mayor im
ban en el aire lssi
catoria se produce
En nuestraopi
naria de manera
jos previosde las
mstltur este

jurdica;por lo

casosde revocatoria
deba adoptarla dec

Art. rz3 Ley 74de

rio que loshubiere
"Pagrafo. El
por cualquier
revoctoria. cuando lo

3r Inc. z.' art. n5Ley

cuando el sncionado

hubiereproferido
sinpor causrdistinta

Procedimientoadministratioo de impugnaeinde los actosad,ninistratiaos

2oo2, ejerciendosus competenciasdentro de los amplios marcos del inciso r."

del artculo rz33ode la ley que los habilita sin limitacin alguna para el efecto.
Por otra parte,el inciso 2." delartculo I253restableceotro casode improcedencia de la revocatoria directa que vincula no slo a la parte interesada sino
tambin a los rganos de control disciplinario y al procurador general de la nacin, y consiste en la imposibilidad de acudir a este mecanismo en los casosen
que el fallo sancionatorio hubiere sido impugnado ante la iurisdiccin contencioso administrativa,y estuviereen firme sentenciaen dicho proceso.Esto es,
durante todo el trmite iurisdiccional se podra no solo solicitar, sino tambin
decretar de oficio una revocatoria del fallo sancionatario no obstante estar impugnado ante la iurisdiccin contenciosaadministrativa.
En cuanto a la competencia del procurador general para resolver no slo de
las solicitudes de revocacin,sino tambin de ls revocacionesoficiosasen materia disciplinaria, el artculo tzz y el parigrafo del rz3 le permiten a este alto
funcionario del Estado que, respectode cualquier procesodisciplinario que haya
sido conocidopor la ProcuraduraGeneral de la Nacin o cualquier otra utoridad disciplinaria,el procurador generalpueda decidir lo que corresponda,inclusive dictando la providencia que deba reemplazar la revocada,profiriendo el
fallo que en derechopuedacorresponderfrente al casoconcreto,aspectoestede
la mayor importancia en cuanto impide las revocacionesincoherentes que dejaban en el aire las situacionesjurdicas.La sustitutorasolo seraposiblesi la revocatoriase produce dentro del trmino de la prescripcin.
En nuestraopinin el tema del fallo sustitorio no seincluy en la ley disciplinaria de manera exclusivapara el procurador general de la nacin. De los trabajos previos de las comisionesredactorasse deduceque la idea y la intencin fue
instituir estemecanismoprocesalen beneficiode la legalidady de la seguridad
jurdica; por lo tanto, el fallo sustitorio emana en estricta lgica para todos los
casosde revocatoriadonde seaposible, independientemente del funcionario que
debaadoptar la decisin.

por el funcionapodrnserrevocados
Los fallossancionatorios
3o Art. n3Ley 734de zooz:"Competenri.
rio que los hubiereproferidoo por su superiorfuncional'
,.Pagrafo.El ProcuradorGeneralde la Nacin podr revocarde oficio los fallossancionatoriosexpedidos
por cualquier funcionrio de la Procuraduria, o asumir directamenteel conocimientode la peticin de
revocatoria,cuandolo considerenecesariqcasoen el cual proferi el fllo sustitutivo correspondiente".
procedenteaun
r
3 Inc. 2." art. rz5 Ley n4 de zooz:"La solicitudde revocatoriadel actosancionatorioes
hayaacudidoa la lurisdiccincontenciosoadministrativa,siemprey cuandono se
cuandoel sancionado
hubiereproferidosentenciadefinitiv.Si sehubiereproferidq podrsolicitarsela revocatoriade la decisinpor causadistintaa la que dio origena la decisiniurisdiccional".

3I4

Tiatad,ode derechoad,ministratiao

En la nuevley disciplinaria se establecenprecisosrequisitos para la formulacin de la revocacin3',al igual que un preciso trmino para resolverlas.En el
inciso 3.'del artculo r25 se determina que la solicitud de revocacindeber
decidirla el funcionario competente dentro de los tres mesessiguientesa la fecha
de su recibo. De no hacerlq podr ser recusadq caso en el cual la actuacin se
remitir inmediatamente al superior funcional o al funcionario competente para
ser investigarlo por la Procuradura General de la Nacin, si no tuviere superior
funcional, quien la resolveren el trmino improrrogable de un mes designando
a quien deba reempbzarlo. Cuando el recusado seael procurador general de la
nacin, resolverel viceprocurador.
Ni la peticin de revoctoriade un fallo ni la decisin que la resuelverevivirn los trminos legalespara el eiercicio de las accionescontencioso administrativas. tmpoco darn lugar a interponer recurso alguno ni a la aplicacin del
silencio administrativo.
Sobraconcluir que,conforme a lo preceptuadoen el inciso 2." delartculo r.o
del cca, en lo no previsto en materia de revocacinde los fallos sanciontoriosde
laLey T4 de 2oo2 se aplicarn las normas de los artculos 6g a U del ccn que le
seancompatibles.
G. nnvoccN

DE Acros coNTRAcruALEs

LaLey 8o de rg93 estableciotra norma especialque excepcionael rgimen judico generalde la revocacindirecta establecidoen el ccn. En el pargrafo de su
artculo 68 indica que "... los actosadministrativoscontractualespodrn ser rev(F
cadosen cualquier tiempo siempre que sobreellos no hayareacadosentenciaejecutoriada...". En estricto sentidq ms que un novedosorgimen especialsobrela
materia,en la prcticala disposicincontiene una expresalimitante a la regla establecidaen el artculo 7r del cca segnla cual "... la revocacinpodr cumplirse en
cualquier tiempo, inclusive en relacin con actos en firme o aun cuando se haya
acudido a los tribunales contenciososadministrativos,siempre que en esteltimo

3z Art.n6LeyT34dezooz:"Requisitosparasolicitarlareuocatoriad.elosfal/as.Lasolicitudderevocatoriase
formulr dentro de los cinco aossiguientesa la fechade eiecutoriadel fallq medianteescritoque debe
contener: . El nombre completo del investig:adoo de su defensor,con la indiccindel documentode
identidad y la direccin,que para efectosde la acoacin setend como nica, salvoque oportunemente
sealenuna diferente.e. La identificcindel fallo cuyarevocatoriasesolicita.3. I-a sustentacinexpresade
los motivos de inconformidadrelacionadoscon l cuslde revocatoriaen que sefundamentala solicitud.
La solicitud que no rena los anterioresrequisitos se inadmitid medinte decisinque se notifcar
personalmentel soliciante o a su defensor,quienestendrn un trmino de cinco dias para corregirla o
complementarla.Transcurrido stesin que el peticionarioefectuarela correccin,se rechazada".

casono se hayadictl
de actos conffactual
antes de que quede
hubiere controverti(
Se traa de un n
directa de ls contr,
mayoresdificulades
ocupa precisamente
Ahora bien, par
revocacin directa s
excepcionalde term
lo 77 de la Ley 8o d
finalidad y los prin<
actuacionesen la fu:
tractuales...".
Por ltimq debt
dido durante la vige
8o de 1993,debeap
norma procesal,de
constituye una actu
se origin el acto so

Otra interesantesitr
plantea el artculo 7
la Ley z3 de r99r in
ta de los actosadmi
trate de actosadmir
adopcin de un mec
rios de la administr
trativas que ocasion
aquellos acuerdosq'
de la conciliacin.
La norma en co
caricter particular, l
se da algunasde ls
aprobadala concilia
do logrado...".

Pncedimientoadmtnistratit;o de impugnucinde losactosadministratiaos

casono sehayadictado uto admisorio de la demnda...".Es decir que tratndose

de actos contractualesla revocatoriapuede hacerseen cualquier momento hsta
antes de que quede eiecutoriadala sentenciaproducida en el proceso donde se
hubiere controvertido la legalidadde la mencionadadecisin.
Se traa de un mecanismodiseadopor el legislador para faciliar la solucin
directa de las controversiascontractuales.A esta conclusin se puede llegar sin
mayoresdificultadessi setiene en cuentaque el artculo 68 de la mencionadaley se
ocupa precisamentede los conflictos y diferenciasderivadasdel contrato estatal.
Ahora bien, para todos los efectos las dems disposiciones del cc sobre la
revocacin directa se deben aplicar para los casosen que se acuda a esta forma
excepcionalde terminacin de los actosadministrativos. As lo dispone el artculo 77 de la Ley 8o de 1993,al indicar g, "... en cuanto sencompatiblescon la
finalidad y los principios de esta ley las normas que rigen los procedimientos y
actuacionesen l funcin administrativa sern aplicablesen las actuacionescontractuales...".
Por ltimq debe entenderseque si la revocacinde un acto contractual expedido durante la vigencia del Decreto zzz de 1983se solicit en vigencia de la Ley
8o de 1993,debeaplicarseestaltima en su artculo 68, en cuanto setrata de una
norma procesal, de orden pblico, de aplicacin inmediata, que por otra parte
constituye una actuacin autnoma e independiente del rgimen dentro del cual
se origin el acto sometido a revocatoria.
H. nrvoccrN

nurourrcA

y susrrruroRrA

Otra interesante situacin o modificacin al rgimen general de la revocacinla

plantea el artculo 7r delaLey 446de r9g8 cuando al modificar el artculo 6z de
la Ley 4 de rygr instituye una modalidad de revocatoriaautomticao inmediata de los actos administrativos a partir de los acuerdos conciliatorios cuando se
trate de actos administrativos productores de efectoseconmicos.Se trata de la
adopcin de un mecanismofacilitador de las negociacionesy arreglos conciliatorios de la administracin, que busca bsicamentesustituir decisionesadministrativas que ocasionenalgn tipo de discusin econmica con los asociados,por
aquellosacuerdosque haganviables los entendimientos que busca la institucin
de la conciliacin.
La norma en concreto indica que "... cuando medie acto administrativo de
carcter particular, podr conciliarse sobre los efectos econmicos del mismo si
se da algunas de las causalesdel artculo 69 del ccA, evento en el cual, una vez
aprobadala conciliacin, se entender revocadoel acto y sustituido por el acuerdo logrado...".

3r-5

rI
I

3I

Tratad,o de derechoadministrakao

I.

nrvocACIN

DE PENSIoNES

RECONOCIDAS IRREGULARMENTE

Conforme a lo establecidoen el artculo 19 de la Ley 797 del23 de enero de zoo3,

se incorpor en el ordenamiento iurdico una especialmodalidad de revocacin
de actos creadores de situaciones jurdicas individuales en materia pensional,
tendiente a deiar sin efecto jurdico aquellasdesicionesadministrativas producto
de la ilegalidad o de l utilizacin de medios probatorios falsospara la configuracin de los derechos.Esta revocacin est acompaadapara su eiercicio del deber oficioso de verificacin por parte de las instituciones de seguridad socilo de
quienes respondan por el pago o hayan reconocido o reconozcan prestaciones
econmicas,de que las decisionesadoptadasen los correspondientesactosadministrativos cumplen con los requisitos paralaadquisicin del derechq y por otra
parte, que los documentos aportados por los interesadosy que resultan fundamentales para soportar el reconocimiento al derecho, se adecuana la legalidad.
El legislador ha sujetado a criterios de discrecionalidad de los representantes
legalesde las instituciones de seguridad social, ste procedimiento de revisin
oficiosa previa, cuando crean suponer que existen reconocimientos indebidos de
una pensin o de una prestacin econmica.
Las consecuenciasde la verificacin oficiosa en materia pensional, pueden
ser dos: la confirmacin del derecho q si es el casq la expedicin de un acto
administrativo de revocacin, el cual debe estar sustentadoen dos precisascausales:el incumplimiento de los requisitos legalespara la obtencin de la pensin
o de la prestacineconmica,y / ola demostracin plena de que el reconocimiento se hizo con baseen documentacin falsa.
La rqvocacinestablecidaen el artculo rg de la L"y TgT,constituyeuna clra
excepcinal postuladodel inciso r.o del artculo 73 del ccA, en el sentidoque, de
configurarse una de las causalesenunciadas,la administracin estarahabilitada
para revocar su derecho sin solicitar previamente consentimiento al beneficiario
del derecho indebidamente obtenido.
Es necesariodestacar,para el casode la primera causalde revocacin,estoes,
que no se cumpli con los requisitospara la obtencin del derechq que nos encontramosfrente a una causalde estrictalegalidad,por lo tanto, el conceptode
indebido utilizado por el legisladoren la norma en comentq debe entenderse
como concepto sinnimo de reconocimiento contrario a la ley; al fin y al cabo,el
problema de las pensiones o de las prestaciones econmicas,es un asunto de
legalidadestrictay no de mera discrecionalidadde la administracin.En los dems aspectosprocesalesde esta modalidad, se deben aplicar las disposiciones
sobre revocacin oficiosa explicadosen el literal anterior.

CAPf TULO

SEXTO

Vicisitudes
Efi,caciade losactosadministratiaos.

INTRODUCCTN.

VALTDEZ y

EFTCACTA,

DOS CONCEPTOS COMPLEMENTARIOSI

Luego de estudiar los elementosdel concepto iurdico de acto administrativo, y

en especialel referente a su necesariavinculacin y supeditacin al bloque de la
Iegalidad-lo que pudiramos denominar el aspectopositivo y del deber ser de la
institucin-, correspondea partir del presentecaptulo realizar un acercamiento
ante aquellascircunstanciasimpidientes de una normal proyeccin de las mnifestacionesde voluntad de la administracin en el universo iurdico. Se trata,
fundamentalmente,de analizar de manera lgica y sistemticalos problemas que
con posterioridad a la expresin de voluntad alteran las proyecciones del acto
administrativo en el mundo jurdico. Para estos efectos se hace indispensable
iniciar el estudio decantandolos conceptos de validezy eficacia.
Lavidezes el resultado de la perfecta adecuacin,sumisin y cumplimiento en la elaboracin y expedicin del acto administrativo a los requisitos y exigenciasestablecidosen las normas superiores.En otras palabras,se dice que un
acto administrativo es vlido en la medida en que stese adecuaperfectamentea
las exigenciasdel ordenamiento iurdico. Esto es,el acto administrativo es vlido
cuando ha sido emitido de conformidad con las normas jurdicas, cuando su estructura consta de todos los elementos que le son esenciales.Lavalidez supone
en el acto la concurrencia de las condiciones requeridas por el ordenamiento
iurdico'.
Lavalidez del acto administrativo resulta entonces,desde esta ptica, como
un fenmeno de contenidos y exigenciasdel derecho parulaestructuracin de la
decisin administrativa -deber ser-. Implica, por lo tantq el cumplimiento de la
norma para su formacin. En el caso del acto administrativq es sinnimo del
acatamientoal bloque de la legalidad por parte de la administracin, que es la
llamada a eiecutar los preceptos superiores. La norma se torna obligatoria; la
administracin debe cumplirla y materializarla, debiendo obtener como resulta-

Grci oE ENrnn y FEmNorz.Curso,cit., pp. 487 y ss.;KllseN. Teoragcneraldcl Estado,cit.,pp.

gS,rz3 y ss.;derogacin,p. 259;derechoy lgica,pp. 275y ss.;OlcuN Jun2.Extincindlosaetos
admhistratioos,
cit., pp.zr a zg;F-tz. La autoridad.
dlderecho,
cit., pp. r87 y ss.
HucoA. OrcuNJunrz.Extincind.elosactosadministratiz;os,
cit., p. zr. En igual sentidoconsltesea
Nrcor- AnscNNo (DiceionariodzfilosoJia,Mxicq Fondo de Cultura Econmica,1985,pp. rrTz y
rr73), para quien una proposicinresula vlid"si seconformaa las reglasde la lgica,una ley,si se
conform lasreglasconstitucionales,
unasentenciasi seconformaa lasleyes,o unaordensi esdadapor
la personaa la que correspondedarlay en la forma estblecida
por lasreglas".

3r9

320

Tratado de d.erechoadministrattuo

do un acto administrativo perfectamente adecuadoa lo dispuesto en el ordenamiento jurdico positivo; en casocontrario el acto naceraa la vida jurdica pero
viciado en su legalidad con problemas que la doctrina califica como invalidantes,
pero que no obstn para que, por regla general, el acto surta sus efectos hasta
tanto no se produzca un pronunciamiento de la jurisdiccin contenciosaadministrativa3.
La eficacia,por su parte, no es ms que una consecuenciadel acto dministrativo, que lo hace apto y caiprzde producir los efectos para los cuales se le dio
va jurdica. La eficacia,a diferencia de la validez, se proyectaal exterior del acto
administrtivo en bsqueda de sus objetivos y logro de sus finalidades; de ah
que instituciones tales como la operacin administrativa y la ejecucin del acto
seanfenmenospropios de estainstancia externa del acto administrativoa.
La doctrina. en general,estde acuerdoen aceptarel anterior alcancedel concepto de eficacia,es decir, orientado a comprenderlo como "la capacidaddel acto
para producir sus efectos,no desdeun punto de vista potencial, sino efectivo"s.
Como razndelo expuestq debemosanotar que los vicios que puedan entorpecer la legalidad de un actq es decir su validez, afectan de manera directa el
logro de los fines del actq esto es, la eficacia. Al respecto, seala Mann que
precisamente"el supuesto de la eficacia de los actos de autoridad debidamente

JuaN AI-noNso SNraltnn Pasrox. La nulidad.d.epleno dereehode losactosadministrutioos,Mtdrid,Instituto de Estudios Administrativos, rg75, pp. 47 y ss. Respecto de las consecuenciasdel desconocimiento
de la validez del acto administrativo, el autor plantea la complejidad terminolgica para su identificacin.
Si bien es cierto que par nosostros se trat de un fenmeno de invalidez o de ilegalidad, para la doctrina
se pueden usar trminos como "... irregularidad, anomala, imperfeccin, ilegitimidad, ilicitud o ilegalidad...". Ahora bien, para identificr que el acto es opuesto a la norma que lo fundamenta, y que no
puede producir efectos, en algunos ordenamientosse habla de "... invalidez, ineficacia,ineficiencia,
inutilidad...". Entre nosotros, debemos recordar que, salvo norma expresa, el acto administrativo viciado
en su legalidad puede producir los efectos esperados hsta tanto no exista un pronunciamiento de la
jurisdiccin contenciosa administrativa, fenmeno conocido como presuncin de leglidad. Por otra parte, la irnprecisin terminolgica de la doctrina es de tal magnitud que el autor reconoce que desde el
punto de vista procesal, como remedios frente al conflicto entre acto y norma, se plantean los siguientes:
"... nulidad, anulabilidad, ineficacia, anomala, invalidez, inutilidad, irrelevancia, irregularidad, inoponibilidad, ilegitimidad, nulidad ipsojure, de pleno derecho, absoluta o radical, inexistencia, nulidad relativa, anulabilidad absoluta; trminos estos que al ser enriquecidos y matizados con adietivizaciones
multiplican el problema hast lmites insospechados...".
LuoaNo Pam.oAr-roNso. Ef.caciay ad.ministacin. Ties estadios,Madrid, Ministerio para ls Administraciones Pblicas y Boletn Oficial del Estadq rg95, pp. 89 y ss. Se destaca en este trabaio el papel
dinmico de la eficacia dentro de las funciones administradvas, en procura de la satisfaccin de los cometidos esttles.Dentro del Estado regido por las finalidades socialeso Estado social de derechq la eficacia
adquiere connotaciones de cumplimiento "... de fines y obietivos, de produccin para el Estado de resultados 5 por tantq de rendimiento de sus organizaciones, esencialmente les administrativas...".
OrcuiNJunr,z. Ertncin de los actosafuninistratiaos,cit., p. 23.

manifestados,es su
efecto de derechoqr
En este orden d
mente vlidq engen
grar los fines que p
viciado en su valide2
acto respectivq en la
cacin le impidan cc
de que "un acto qut
que los efectosprod
tura del acto invlid
puesto de que la inr
legalmente decretad

I. r'rnunz

Vistas las anteriores<

mente los actosadm
modificar o extinguit
para su legalidad.Est
tos esperadosde man
dad,la administraci
sostenerla tesisde la
incurso en causalesd
o por la administrac
Hecha la anterio
lisis sobre Ia eficacia
requerimientos que.
acto administrativoI
al que sele conocecc
resulta indispensabl
general y los de car
est dada por el plen
mos en el captulo rt

MvEn. Derechominit
OrcuuJun2. Efiinet

Efi.cacia de los actos administratiaos. Vicisttud.es

manifestados,es su legalidad. El acto ilegal es invlidq y no debe producir el

efecto de derecho que persigue; debe ser ineficaz"6.
En este orden de ideas, un acto perfectq legalmente producido e integralmente vlidq engendra una eficacia perfecta e indiscutiblemente apta para lograr los fines que persigue la expedicin del mismo. Por el contrario, un acto
viciado en su validez puede hacer ineficaz el cumplimiento de lo estipulado en el
acto respectivo,en la medida en que el pronuncimiento iurisdiccional o la revocacinle impidan continuar surtiendo los efectosjurdicos; lo anterior en raz6n
de que "un acto que efectivamente produce efectos es eficaz, an en el caso en
que los efectosproducidosestncontaminadoscon el vicio que afectala estructura del acto invlido7. Partimos, para efectos jurdico administrativos, del supuesto de que la ineficaciapuede ser una de las consecuenciasde la invalidez
legalmentedecretada.
I . r r n u n z A y E J E c u T o R I E D A DD E L A c r o A D M I N I s T R A T I V o
Vistaslasanterioresconsideracionesno podemosms que concluir que sustancialmente los actosadministrativos se encuentrnen condiciones de entrar a alterar,
modificar o extinguir el mundo iurdico cuando renen plenamentelos requisitos
para su legalidad.Esto sin negarla posibilidad de que formalmente surtan los efectos esperadosde maneraanormal, cuandq protegidos por su presuncinde legalidad,la administracin los haceejecutorios.Este ltimo planteamientonos lleva a
sostenerla tesis de la perfeccin y aplicacinformal del actq cuando se encuentra
incurso en causalesde nulidad que no hubieren sido declaradaspor la iurisdiccin
o por la administracin a travsde la va de la revocacin.
Hecha la anterior aclaracin,que consideramosnecesriapara cualquier anlisis sobre la eficacia de las providencias administrativas, conviene destacar los
requerimientos que la doctrina y la legislacin nacional han acogido para que el
cto administrativo hagatrnsito normal al mundo de la eficaci,puente jurdico
al que sele conocecomo el de la firmeza del acto administrativo. En esteaspectq
resulta indispensablehacer diferencia entre los actosadministrativos de carcter
generaly los de carcterindividual: para los primeros, tcnicamente1rfrrmeza
estdada por el pleno cumplimiento de los requisitos de publicidad que estudiamos en el captulo respectivo. Para los segundos,especficamentepara aquellos

6
7

Myn. Derechoadministatioo alemn, cit., p. 97.

OrcuiNJunrz. Ertincin de los actosadministratioos,cit., pp. zl y 23.

32r

322

Tratado de d.erechoadministratito

que se encuentran suietos al principio de la contradiccin administrativa, como

gar3ntiadediscusin en instancia guberntiva de las decisionesque afectan de
manera individual a los ciudadanos,el ordenamiento prev precisashiptesis en
las cualesel acto administrativo legalmente se encuentra en firme y puede hacer
trnsito al mundo de la eficacia.
El artculo 6z delcc estableceque el acto adminisativo se encuentra en firme en los siguienteseventos:cuando contra l no procedaningn recurso; cuando
los recursos interpuestos se hayan decidido; cuando no se interpongan recursos;
cuandoserenuncieexpresamentea la utilizacin de recursospor parte de la persona interesada;cuando haya lugar a la perencin o cuando se acepten sus desistimientos. Como seobserva,se trata de hiptesis que tan solo involucran a los actos
de contenido individual. Configurada una cualquiera de las anterioressituaciones
fcticas,la administracin podr rerlizar la totalidad de actuaciones,procedimientos u operacionesindispensables,para darle cabalcumplimiento a lo dispuestoen
el respectivoacto adminisffativo.
Desde estepunto de vista, bfirmezadel acto administrativo constituye el punto
lmite o de partida de la eficacia real del acto: nos permite visualizar el momento
primario a partir del cual se presume la plena configuracin de la legalidad de la
decisin de la administracin y emana la oblig:acinconstitucional y legal de hacer
cumplir lo dispuesto en la providencia administrativa. A ningUna otra conclusin se
puede llegar, si entendemosen su contexto lo dispuesto en el artculo 6z del ccA en
concordanciacon el artculo 64 del mismo ordenamientq que regUlapropiamente las
actuacionesdministrativasposterioresal momento en que el acto sehaceoblig:atorio
definitivamente, actuacionesque podramosctalogprde ejecutoriedado eficacianormal del acto administrativo.
Precisamenteen esta ltima disposicin se instituye en el ordenamiento colombiano la figura de la eiecutoriedad del acto, baseindiscutible de los mecanismos tpicos de la eficacia del acto tales como los procedimientos, actuacionesy
operacionesadministrativas. En nuestra opinin la teora de la operacin administrativa expuestaen el captulo primero de estaobra encuentra su razn de ser
en el anlisisde los artculos64 y siguientesdel Decreto ol de 1984.
Conforme a estos presupuestosnormativos, el mundo de la ecaciaaparece
realmenteen una determinada situacin fictictcuando el acto reviste el carcter
de eiecutivo, esto es, se encuentra en firme y en consecuenciaes ejecutorio o de
obligatorio cumplimiento, tanto paralaadministracin como para el administrado. Indica la disposicinprecisamentelo siguiente:"... salvonorma expresaen
contrario, los actos que queden en firme al concluir el procedimiento administrativo, sernsuficientespor s mismos, para que la administracin pueda eiecu-

tar de inmediatolc
actosesindispens
Ahorabien,la
de la coccino ef
parasu aceptaci
habilitandoa la ad
de lo dispuestoen

El mundo de la efic
nistrativo frente l r
propuestos con su
llamado a producir
ddesadministrativ
la gestin administ
lidad de la eficacia
negtivq que pod
nocidos de manera
za eiecutoria del ac
eficacia del acto tar
eventualmente estr
al ordenamiento ju:

admitidas iurisprur
de eventosde cony

Sobrelaecaciaye
forzrda,,al igual que
otrag lrs siguienteso
cuccinforzadade lost
Roocunz. El actocj
nos Aires, AbeledoPr
acto administrtivo.e
la administracinpb
administracinqueI
desaca Brraxcon, in
reforzrda por el princ
posibleque la admini
como adoptaracuerd
la ejecucinde susde

Eficacia de los aaos administratioos. I/icisiadcs

tar de inmediato los actos necesariospara su cumplimiento. La firmezade tales

actoses indispensablepra la ejecucin contra l voluntad de los interesados...".
Ahora bien, la eficaciadel acto administrtivo tambin puede darsepor la va
de la coaccin o eficacia forzada del mismq ante la oposicin del sujeto pasivo
para su aceptaciny cumplimiento. El artculo 5 del ccA recoge esta hiptesis,
habilitando a la administracin para la imposicin de multas o eiecucin directa
de lo dispuesto en el acto administrativo a costa del interesados.
II. vlclsrruDEs EN LA EFrcAcrADEL Acro
El mundo de la eficaciatal y como fue expuestoimplica la presenciadel acto administrativo frente al universo jurdico en procura de lograr los objetivosy finalidades
propuestoscon su expedicin. Dentro de un mbito de normalidad, el acto est
llamdoa producir las transformacionesy modificacionesesperadaspor las autoridadesadministrativas. No obstante, la experiencia enseaque en la vida prctica de
la gestin administrativa son diversas las situaciones que pueden alterar la normalidad de la eficacijurdica del acto administrativo. Estos fenmenosde carcter
negativq que podramos denominar de rompimiento a la eficacia del actq son c(>
nocidos de manera general en nuestra legislacin como eventos de perdida de fuerza eiecutoria del acto dministrtivo. En su versin positiva, las vicisitudes en la
eficaciadel acto tambin nos llevan al estudio de aquellos fenmenos que habilitan
eventualmenteestructuracionesdefectuosasdel actq en procura de darle ceteza
al ordenamiento jurdico; estasinstituciones de conservacinde la legalidad son
admitidas jurisprudencialmente en el derecho colombiano bajo la denominacin
de eventosde convalidacinde los actosadministrativos.

Sobre la eficacia y ejecucin de los actos administrativos seade manera normal o por la va de la eiecucin
forzadt, al igual que las razones doctrinales que sustentan esta institucin, pueden consultarsq entre
otrs' las siguientes obras: BrcLol
Lrop. Ejecath:idad,cit.; MtnctoEs LrunNrE BNcms. La ejecuccinforzada de los actos administratiaos por la adminitraein pblica, Madrid, Ti:cnos, 1995; Brrancon
Rooncu2. El acto ejecutizto, cit.; JuaN Cruos CsscNr.. La ejecutoriedad dl actoadministratizto,Buenos Aires, Abeledo Perrot, rg7r. En estos trabaios se destaca como consecuencia lgica e inmediaa del
acto administrativq en cunto fenmeno de poder pblicq el de ser eiecutorio de manera unilateral por
la administracin pbca, sin el beneplcito de sus destinatarios. Se pretende con esa pregorrativa de la
edministracin que las finalidades del Esado se materialicen verdaderamente. En cuanto a su origen,
destaca BtraNcon" invocando los trabaios de HRr,'nrou, que "... la nocin ideolgica de poder pblicq
refotztde- por el principio de la divisin de poderes y la ideologa de la administracin benefctor, hizo
posible que la administracin se revistiera de todos los poderes necesarios para alcanzar sus cometidos.
como adoptar acuerdos con incidencia inmediat sobre la esfera jurdica de los particulares y proceder a
la elecucinde sus decisiones..."(p. 3or).

323

324

Tratad.o d,ederechoadministratioo

Dentro de este mbitq abordaremoslas diversas dificultades que se puedan

dar en el mundo dinmico de la eficaciadel acto. De manera especficacuando se
pretende hacerlo ejecutorio o reizar las operacionesadministrativas tendientes
al cumplimiento de lo dispuesto o decidido en estasmanifestacionesde voluntd
de la administracin.
A . p n o t n A D E F U E R z AE J E c U T o R I A
D E L O S A C T O SA D M I N I S T R A T I V O S
Bajo el nombre genrico de prdida de fuerza ejecutoria, el cca recoge lo que la
doctrina administrativista denomina, en algunas oportunidades, como fenmenos de extincin de los efectos de los actos administrtivos. Eventos que no son
otra cosaque alteracionesa la normal eficaciadel acto administrativo. El ordenamiento positivo reafirma precisamenteen el artculo 66 del ccA que la regla general aplicable a todo acto dministrativo que se encuentre en firme es la de su
trnsito ordinrio l mundo de la eficacia.Regla general que evenfualmentepuede excepcionarse,limitndose en consecuencialos efectos jurdicos previstos en
la norma administrativa. Estas limitaciones o rompimientos a la normalidad administrativa se pueden reunir en dos grandes grupos: el primero, conformado
por las causalesque se limitan a suspender los efectos iurdicos del cto en el
contexto de la eficacia;y el segUndq estructurado por las causalesque evidentemente implican una prdida total de ltfuerzaeiecutoria del acto administrativo.
B . c t u s n L E S D E L P R I M E RG R U P o
Se caracteriz^esteprimer grupo porque en la prctica no existe una extincin de
los efectosdel acto administrativo sino un suspensoprovocado frente a los efectos del actq seapor va jurisdiccional, como es el casode la suspensinprovisional de los ctosadministrativos, o por va administrativa en los casosde inercia,
inejecucin, inactividad omisin de la administracin al no realizar las actuaciones que le correspondan para eiecutar un acto administrativo. La primera de
lashiptesisseencuentrareguladaen los artculos66 numeral ro y r5z a r59 del
cce. La segunda,en el numeral3 del rtculo 66 del mismo ordenamiento.
- La suspensinprovisional del acto administrativo es una medida de estricto orden jurisdiccional de carcter rogado y cautelar, que pretende la cesacin
temporal de los efectos del acto administrativo como medida previa dentro del
procesocontenciosoadministrativo, con el fin de que el acto impugnado no surta
efectos jurdicos mientras se resuelve sustancialmenteel litigio sobre su legalidad. A la suspensinse llega a travs de un juicio previq formal y sumariq reali-

zado por la autorid

nes suficientes,con
administrativo de r
el proceso contenc
No se trata de
medida cautelarco
denamiento iurdic
denci administrat
El Conseiode
caractersticsde er
peticin accesoriar
medida accesorin
puede otorgrselee
de iunio de 1986,la
del Consejode Est
de la eficaciadel act
todo una excepcin
el cual, estosse pre
qua, mientras en p
dad con la ley a la
ejecutoriedady ejec
so de revisin ante
sobre su conformid
nivel superior al qu
En posterior pr
de estainstitucin.
sin.provisipnal o
dd del ctr,tdqi
suspensin&losd
haber contradiccir
tencia que sepronuj
validez intrnsecad,
la norma de superi
decidir sobre la suq

C,onsejode Esadq Sr
r98, C. P.:Guu-rruv

Efeacia de los actos administratitsos. [/icisitudes

zadopor lt auroridad jurisdiccionar, que induce a la conclusin

de que hay razo_
nessuficientes'con fundamento en la aparentey manifiesa
infraccin porel acto
administrativo de normas superiores, para frenar sus efectos jurdicos
mientras
el procesocontencioso se tramita.
No se trata de un prejuzgamiento. Todo ro contrariq es
ra ms importante
medida cautelar con que cuenta la autoridad jurisdiccion parapreservar
al
el ordenamientoiurdico mientras resuelve de fondo sobre Ia t"gaa"a
de una provi_
denciaadministrativa.
El Consejode Estado en mltiples oportunidades ha
destacadolas anteriores
caractersticasde estainstitucin. Es decir: no se ata de
una accin, sino de un
peticin accesoriadentro de un proceso contencioso
administrativo; que como
medida accesoriareviste el carcter de transitor ia y a la que
de ninguna manera
puedeotorgrseleel carcterde sentenciadefinitiva.
Precisamenteen auto del zo
de junio de 1986,la SeccinPrimera de l Slade lo ContenciosoAdministrtivo
del Conseio de Estado deline la naturaleza jurdica de
estainstitucin limitante
de la eficaciadel acto. Indic la corporacin:
"... ra suspensinprovisional es ante
todo una excepcin al principio de legalidad de los
,d-irristrarivos, segn
""to,
el cual, estosse presumen ajustadosplenamente a las
normas de superior jerar_
qua, mientras en proceso compleio y completo no
se demuestre su inconformidad con la ley a la cual han de estar sometidos. Esta
es ra razn, para que la
eiecutoriedady ejecucin de rosmismos, no seaposible mientras
,rrir
so de revisin ante la furisdiccin competente para pro4unciarse, "rr*.;en ltimas,
sobre su conformidad o inconformidad con el ordenamiento jurdico
situado en
nivel superior al que ocupa el acto simplemente administrativo...,,e.
En posterior providencia se ahonda mucho ms sobre
el carcter preventivo
de estainstitucin. Indic la corporacin: ,,El instituto preventivo
de la suspen_
sin provisional no tiene por objeto pronunciarniento sobre
la validez oilegalidad del acto administrativo de que se trte, sino que
se refiere a la simple
suspensinde los efectosdel mismq
[...] lo cual conduce a deducir que no p.r"d"
haber contradicciinlgicaentre ra providencia que resuelva
sobre ella y la sen_
tencia que sepronuncie como conclusin del pro""rq ya que
stas se refiere a la
videz intrnseca del acto acusadopara declaiar su lejaliiad
o contrariedad con
la norma de superior jerarqua. porque si bien es ciertq que
en er momento de
decidir sobre la suspensin,se h confrontado un texto con
el otro para saber si

consejo de Estadq Sala de lo ContenciosoAdministrativo,

Seccinprimer.Auto del zo de junio de
1986,C. P.:Guuan,roBrnvroes MELo.

I
I
I

326

Tra t ado de derecho administrati'uo

el de inferior crtegoracontradice a primera vista al de superior rangq en ese

momento es preciso hacer abstraccin de consideracionesque posteriormente,
durante el plenariq han de conducir a la declaratoria de legalidad o a la anulacin
de la normr atacadaporque su naturaleza contradice el ordenamiento superior...ttto.

- La inercia, ineiecucin u omisin del cumplimiento de los procedimientos

para la eficaciadel actq implican en la prctica jurdica una situacin de suspensin provisionl de los efectos del acto. Esta suspensinle es imputable nica y
exclusivamentea la administracin, que es la instituida y obligada para eiecutar
los actos que seanejecutables.El ertculo 6 del cc,r edmite la suspensinde los
efectospor las razonesque estudiamoshastapor cinco aos.Es decir, la administrcin cuenta con cinco aos, contados a partir del momento en que los actos
administrativos se encuentran en firme, para rer,liz.artods las operaciones tendientes a su ejecucin. De no actuar dentro de este lapsq la suspensin de los
efectosdel acto que le es imputable a la misma administracin se transforma en
una sancin para la administracin morosa, consistenteen que por una parte el
acto pierde su fuerza eiecutoria y por la otra l administracin perdera en la
pricticala competenciapara hacerlo eiecutivo.A ninguna otra conclusin podemos lleg:arcuando la norma en esftdio establecelo siguiente: los actos administrativos perdern su fuerza eiecutoria: "Artculo 66 t...1 3. Cuando al cabo de
cinco aos de estar en firme, l administracin no ha realizdo los actos que le
correspondan para ejecutarlos". Es de advertir que en nuestra opinin esta causal se refiere exclusivamentea actos administrativos de caracter individual.
C . c l u s n L E s D E L S E G U N D oc R U P o
Constituyen verdaderasprdidas dela fuerza eiecutoria del acto: la nulidad, el
decaimiento o desaparicinde los fundamentos de hecho o de derecho del actq
el cumplimiento de la condicin resolutori y la prdida de vigencia.
D.

pnclnRAToRrA

DE NULIDAD. EFEcros DE

LA NULIDAD Y DE LA TNCOSTITUCIONALIDAD
Indica el artculo 66 del ccA que un de las razones para la prdida de fuerza
eiecutoria del acto administrativo es el pronunciamiento de la iurisdiccin con-

ro C.onsejode Estadq Salade lo ContenciosoAdminisnativq SeccinPrimer. Auto del r 5 de septiembre

Mrlo.
de 1987,C. P.:Gr,ru-Enr,roBeNnvnrs

tqciosa adminitr
ds:ru,logdidad, y'e
nnndo.fordioo. Es
nulidad del acto es
otros ordenamien
la legalidaddelacto
clasificacinan s
estatles,
dondela
administrativosde
nunciamientos
resp
de los actosdmin
de simple nulidd,,
aielrnerede,alsls
que en derechocol
dos desdela persp
iurisdiccinconten
efectosde la nulida
dencia con la acci
accioneselectoral
inclusode l mism
de estaobra.
De acuerdocon
cumplimientode lo
Se concretestape
la manifestacin
de
mientoslegales.Re
de admisibilidadiur
debeasmismoind
no seandesconoc
trminos anteriorm
smcinlcgdd
leyesprocriben prr
pre"bolreis'dcu
dsterninado'sto,it

r r Ar-EsslNnrBrs. Z r

Eficaciade losoctosodministratiz:os.
Vicisitufus

tncio$aadministrativa, declarando que el acto viola alguno de loo presupuestos

de su.legalidad, y en conse,cuencia,que no puede seguir surtiendo efectos en el
munrdoiurdico. Es de advertir que en el derecho colombiano la declaratoria de
nulidad del acto es de una sola clase: la de su simple nulidad. A diferencia de
otros ordenamientos donde los pronunciamientos de la furisdiccin respectode
la legalidad del acto pueden ser de nulidad absolutao nulidad relativa. Esta doble
clasificacintn slo se presenta respecto de los negocios jurdicos o contrtos
estatales,donde la Ley 8o de 1983 establecela posibilidad de que estos actos
administrativos de caricter bilateral o negocios del Estado sean obieto de pronunciamientosrespectode nulidades absolutaso relativas.Para el casoespecfico
de los actos administrativos nuestro sistema tan solo permite pronunciamientos
de simple nulidad, que pueden ser de la toalidad del acto administrativo o par.
cialmentede algunasde sus disposicbns, Ahora bien, sedebe aclraras mismq
que en derecho colombiano los efectosde la nulidad tambin deben ser antlizados desde la perspectiva de Ias diferentes acciones que sean intentadas ante l
jurisdiccin contenciosa.En el presentecaptulq tan slo nos ocuparemosde los
efectosde la nulidad en las accionespopulares de simple nulidad y su correspondencia con la accin de inconstitucionalidad. Los efectos de la nulidad en las
accioneselectorales de nulidad y restablecimiento del derecho de lesividad, e
incluso de la misma contractual, son obieto de tratamiento en el captulo octavo
de esta obra.
De acuerdo con la doctrina, cabe sealar que la nulidad es la sancin al in*
cumplimiento de los requisitos sealadospara la perfeccin de un acto jurdico
Se concreta esta penalidad en el desconocimiento de cualquier efecto iurdico a
la manifestacin de voluntad expresadacon infraccin a los necesariosrequerimientos legales.Resulta evidente que si el ordenamiento prescribe condiciones
de dmisibilidad furdica de una actucinque seproyectaal mundo del derechq
debe as mismo indicar los mecanismosde proteccin para que sus previsiones
no sean desconocidas.La doctrina identifica precisamente a la nulidad en los
trminos anteriormente expuestos.Para ArrssnNonr Br,sa, la nulidd $..... la
sancin legal esablecida para la ornisin de los requisitos y.form{idades que las
leyesprescriben para el valor de un actd[...] la ley por Io general, snciona siempre la omisin de bo requisitosque ella consider indispcneosrs pln que un
determinado acto iurdico produzca todos los efectoe que le son,propios,.."".

r Alr,ssNontBs.La nulidad,cit., pp. 4 y 6.

327

328

Trat ado de d'erccho administratizto

De lo expuestose desprendeque la teora tradicional ha caracterizadola nulidd como una natural privacin de los efectos jurdicos del acto; una sancin
nacida de la omisin o incumplimiento de los requisitos o elementosindispensables para brcalizaci1n del acto y un consecuenciaindubitable de estricto origen
legal. De estos elementos identificadores podemos concluir que la nulidad se
g*"r" u el funbito de la formcin del ectq cs decir, en enormlidxdes de los
elgmantos que deben concurrir pare le vlidez del cm edministretivo, pero quE
tiene efectos indudables en el rnundo,de l eficcia del cto espocficarnente en
cunto a su eiecutoria'
I.

EFECTOS DE LA NULIDAD

problema interesante en el derecho nacional se presenta sobre los efectos de la

declaratoriade nulidad de un cto administrativo. Sobre esteaspectovale la pena
indicar que la iurisprudencia nacional no ha sido unvoca. Dos tipos de efectosse
le han oiorgado a la nulidad de los actos administrativos de manera indistinta
durante algUnaspocasdenuestre iurisprudencia. Una primera corriente sostiene que la declaratoriade nulidad del cto administrativo produce efectosretroae
tivos a partir del.momonto en qrrc ehetoawgie.b vide 'iurdica*Se trata de una
tesis que revive para el derecho pblico nacional los efectosde la teora clsicade
la nulidad, que ionsidera nulo el acto a.pcrtir de su nacimiento. Consecuencia
inevitable de estatesis es la de que la totalidad de situacionesiurdicas emanadas
del acto declaradonulo deiaran de existir. Una segundatesis,en nuestra opinin
aceptabley que propende por la proteccin del ordenamiento iurdico y las situaciones individuales generadasa partir de un acto que h sido declarado nulq
sostieneque los efectosde la nulidad ten solo,puedenser hacia el futurq esto es'
a partird;l momonto en que la pruvidencirrespectiva quede en firme'Conside,r-o, que esta es la opinin dominante en nuestra iurisprudencia. Se trata de
una tesis deavtnzadajurdica, que no puede ser desconociday que eventualmente protegera todos aquellosque de alguna manerobtuvieron derechoso situaciones jurdicas concretas durante el tiempo en que estuvo vigente la norma
declaradanula.
Veamoscmo histricamente la iurisprudenci de la corporacin ha pretendido encauzaren un buen nmero de sus providencias la anterior interpretacin.
jurdicaConsejod,eEstad,o.Sentenciadel z7 d'emayo de tg4t. "La nulidad es
jerrquicamente diferente de la situacin que se preserrtacuando disposiciones
mente inferiores vienen a quedar sin eficaciao aplicacin como consecuenciade
normas superioresdictadascon posterioridad. I-Jnacto vlido en el momento de
su expedicin, no est afectadodel vicio o sancin de nulidad aunque luego re-

sultecontrarioa le5
nmenojurdicode
Respectode ac
genciade unanorn
nes iurdicasconc
de la
dependientes
iurdicasespecfic
sentenciacomenta
pugnableindepend
desprendi.
Sala delo Cont
tubrede 1969,C. P
civil la nulidadprot
retroactivoy daala
hallaran,si no hut
trativq la sentenci
La pretensint
los de la llamadaac
F
soadministrativo.
la providenciacom
tiene unos efectos
Estadoseareparad
lar.En estesentido
estepunto devista
que sehan despre
Sala d'elo Con
abril derg7j. "La r
nulidad.As lo han
clebreestudiocita
dora y el doctorM
dades,al expresar
revoca
suspensin,
especi
un rengln
nifica tantocomon
ordenanza,por se
nulidaddel acto.
"Si paraqueha
ra, si paraqueuna

Eficacia de los actos administratioos. Vicisitudes

sulte contrario a leyesposteriores de superior obligatoriedad. Una cosaes el fenmenoiurdico de la nulidad y otra la inaplicabilidadde un precepto...".
Respectode actos individuales, es decir, aquellos producidos durante la vigenciade una norma que le ha servido de fundamentq pero que crean situaciones jurdicas concretas,se individualizan de tal manera que no permanecen
dependientesde la norm superior en la medida en que han creado situaciones
iurdicas especficas,en cbezade un sujeto determinado. En este sentidq la
sentenciacomentada consolida el fenmeno como de carcter autnomo, impugnableindependientemente de los vicios que puedan afectar al acto del cual se
desprendi.
Sala d,elo Contencioso
Administatiao, SeccinCuarta. Sentenciad,elr7 d,eoctubre d,e1969, C. P.: HpnuNoo Gunz fu1ryi4 actor Cod,enalco.*En el campo
civil la nulidad pronunciada en sentenciacon fuerzade cosa juzgada,tiene efecto
retroactivo y daa las partes el derecho para ser restablecidasal estado en que se
hallaran, si no hubiese existido el acto o contrato nulo. En el campo administrativo, la sentenciacon efecto erga omnesslo opera hacia el futuro...".
La pretensin en el proceso civil de nulidad involucra derechos similares a
los de la llamada accin de restablecimiento del derecho en el procesocontencioso administrativo. Razn estaelemental para que los efectosseanlos indicados en
la providencia comentada. La nulidad en el proceso contencioso administrativo
tiene unos efectos totalmente diferentes; slo busca que el orden jurdico del
Estado seareparadq por lo tanto involucra una pretensin general y no particular. En estesentido la pretensin no favoreceaspiracin individual alguna. Desde
estepunto de vista, el efecto de la nulidad debe respetar sin duda las situaciones
que se han desprendido del acto nulq constituyendo decisin independiente.
Sola de lo ContenciosoAdtninistratioo, SeccinPrimera. Sentenciad,elz6 d.e
abril d'er97g. "La declaracin de inexequibilidad equivale a una declaracin de
nulidad. As lo han admitido juristas como el doctor FenNnNooGRnwrro, en su
clebreestudio citado por el seor fiscal y por el apoderadode la parte impugnadora y el doctor MrcuEr- MoneNoJaRAMrLLoquien no vacila, en su libro Socied,ad'es,
al expresar las diferencias que existen entre los conceptos de nulidad,
suspensin,revocacin,inaplicabilidad. En la columna precedentenos trazamos
un rengln especialpara la palabra inexequibilidad, porque en el fondo esta significa tanto como nulidad. La sentenciade inexequibilidad de una ley, decreto
ordenanza, por ser contrarios a la Constitucin equivale a una declaracin de
nulidad del acto.
"si para que hayaderogacinse requiere otra ley eficazque extinga la primera, si para que una ley seainr:xequible se requiere una sentenciaque declare que

329

330

Tratado de derechoadministratioo

es contraria a la Constitucin, la derogacin y la inexequibilidad no pueden ser

conceptos jurdicos equivalentes, pues son actos que difieren por sus autores'
por sus motivos y por sus fines. En cambio, si tanto en derecho pblico como en
derecho privado se dice que estanulado un acto cuando por sentenciadefinitiva
se consider afectadode vicios que le impidieron producir efectos(MonrNoJal declaracin de inexequibilidad s equivale a la declaracin de nuliRAMTLLo),
dad, pues no se hace cosadistinta que decir que la Ley estabaafectadadel vicio
de inconstitucionalidad que le impidi producir efectos.Inexequible eslo que no
produce efectos,lo que no tiene vida, dice el doctor FnNRNoo GRnvlro en su
mencionadoestudio,porque etimolgicamenteel vocabloexequiblequiere decir
con efecto,con valor,que puedeejecutarseo cumplirse,qundeffrciPotestf...fPero
a pesar de la disparidad de criterios, coinciden las mismas providencias' en el
sealamientode los efectos de la sentencia de inexequibilidad: no tiene efecto
retroactivo, todo lo contrario, sus efectosson hacia el futuro y, por consiguiente,
se reconocen los actos y situaciones jurdicas nacidas durante la vigencia de la
ley, antes del prbnunciamiento iurisdiccional. Esto por un razn elemental de
conveniencia: el mundo de las relaciones exige garanta de estabilidad para las
mismas,cuando no fueren concretadasbaio la forma que se presuma vlida. Esa
certidumbre comunica seriedad y seguridad a los actos jurdicos, y tambin genera armona social, porque evita distorsin en el tratamiento de los derechosya
individualizadosen raznde la ley jurdicamenteexistente...".
Se puede destacrde esta providencia, desde el punto de vista de su naturaleza, que tanto la inexequibilidad como la nulidad se asimilan. Por lo tanto' los
efectosde la primera son perfectamente aplicablesa la segunda.Lo anterior nos
lleva a pensar,desdeestepunto de vista, que las situcionesjurdicas individuales, creadasa partir de un acto administrativo general que posteriormente es
declradonulo, deben permnecer,produciendo efectos jurdicos por las razones antes expuestasy hasta tanto una autoridad jurisdiccional no se pronuncie
sobresu validez en el ordenamientojurdico.
Adrninistratizso,SeccinPrimera. Auto del t8 de nooiem'
Sala de lo Contencioso
bre de rg88,ercp.qo, C. P: Stut Ronnicutz, actorJosMara d,elCastilloAbella. "Teniendo efectoserg&urnnesla decisin de la Corte Suprema, que desatla
accin popular consagradaen el artculo zr4 de l Constitucin Nacional, la
declaratoriade inexequibilidaddel artculo r4r, del Decreto 8o de r98o, deja sin
efectosel texto que lo pretendi reglamentar (aparte lit. a art. 7.oDcto. 2799),Y
le transmite a stelos mismos vicios de inconstitucionalidad...".
A trvs de este pronunciamiento la mxima corporacin de lo contencioso
Administrativo diferencia lo que son los efectos de la sentenciade inexequibili-

dad frente a actost

nuncia respectode
que se producen co
le debe su origen. I
tos de la ley; resultz
aquella deban tran
ratoria de nulidad c
individuales, tal y <
Sala d,eIo Cont
zo de 1989,elcp.I 12
A. "La Corte Supr
en torno a los efect
que sus efectossk
situaciones creada
son vlidsen defe
Puededecirseque,
desde el principio
hacia el futurq pot
lioso instrumento t
efectos fueran retr
derecho habra firr
mayores cadadia.A
cual se emple el
GltzVmizqvtz
nal de la Corte, se
que los tribunales,
tiones particulares
Si bien es ciert
inexequibilidad, so
ba indicado que el
que naturalsticam
rgano jurisdicciol
Sals de Consa
Humnnnro Mon'q t
de 1989,cualquie
Corte Supremade
vigente el Decreto
fundamento en la

Eficacia de los actos administratioos. I/icishudes

dad frente a actos administrativos generalesy particulares. Para el casq se pronuncia respecto de los generales,los cualesindubitablemente en el momento en
que seproducen continan ligados al acto principal, para el casode la ley a la que
le debe su origen. El acto reglamentario es un acto general que desarrolla aspectos de la ley; resulta entonceslgico y necesarioque por set una prolongacin de
aquella deban transmitirse de manera inmediat los vicios que lleven a la declaratoria de nulidad del acto. Este planteamiento no es vlido en relacin con actos
individuales, tal y como se expresara continuacin.
Salo de lo Contencioso
Ad,ministratiao,SeccinPrimera. Sentencia.
delg de morzo de tg8g, e)cp.r r2, C. P: Luts AwroMo Au,cnAoo,actor Eternit ColombianaS.
A. "LaCorte Suprema deJusticia, en algunasoportunidades se ha pronunciado
en torno a los efectos de su sentenciade inexequibilidad sealandoen todo caso
que sus efectos slo rigen hacia el futuro y con la obvia consecuenciade que las
situcionescreadasdurante la vigencia de la norma declaradainconstitucional,
son vlidas en defensade la seguridadiurdica y de la buena fe de los gobernados.
Puede decirse que en estespectode las accionesde inexequibilidad de las leyes,
desde el principio la Corte interpret los alcancesde los efectos de estos fallos
hacia el futurq porque como lo diio tiempo despusde haberseerigido este valioso instrumento en defensade Ia constitucionalidadde las leyesen rgro, si sus
efectos fueran retroactivos y alcanzatana anular leyes desde su origen, ningn
derecho habra firme y la inseguridad social y la zozobra, seran permanentes y
mayorescadada.Asi sesostuvoinvariablela jurisprudenciahastargzg, ao en el
cual se emple el criterio anterior, que como lo anota el magistrado Gusrnvo
GnEzVnr Azqunz,en destacadoestudio, en el que discrepa de la tesis tradicional de la Corte, se permiti la nueva doctrina afectarasuntospasados,al indicar
que los tribunales, por los trmites comunes, seran los que decidieran las cuestiones particularesgeneradas,en la ley declaradainconstitucional...".
Si bien es cierto que el anterior planteamiento estreferido a la sentenciade
inexequibilidad, sobra decir que ya en fallos anteriores el Conseio de Estado hba indicado que el fallo de nulidad se puede asimilar al de inexequibilidad porque naturalsticamente se trata del mismo fenmeno, la diferencia radica en el
rgano iurisdiccional que resuelvael conflicto.
Sala de Consuhay Seraicio Ciail. Conceptodel zt d,enooiembrede rg89, C. P:
Huunnnro Mon Osryo. "La declaratoria de inconstitucionalidad delaLey zi
de rg89, cualquieraque seael efectoque sele d a la mencionadasentenciade la
Corte Suprema deJusticia, etcnunt o ex tanc,en principiq no obsta para que est
vigente el Decreto 583 del zz demarzo de rg89, pues, aunque fue expedido con
fundamento en la Ley z.' de rg8g, es un acto independientede staque, por lo

J-t r

332

Tra tado de drecho adninistratiao

mismo, subsistea pesarde habersido declaradainconstitucional[...] Sin embargo, la Sala observaque la declaratoria de inconstitucionalidad, de la Ley 2." de
1989,que es la basedel Decreto 583 del 22 de marzo de 1989,serarelevantede
la validez de steen el procesoque podra adelantarsepara que sedeclare inconstitucional...".
En este conceptq el Conseio de Estado va mucho ms all de las anteriores
expresiones.El principio de la seguridadiurdica de los asociadosse sobrepone
independientemente del efecto que se le otorgue a la sentencia.ttese de efectos hacia el futurq o hacia el pasado,el acto individual debe prevalecer hasta
tanto no se le impugne individualmente.
Sala Plena d,elo Contencioso
Administratiao. Sentenciad,elz8 de nooiembrede
rg8g, exp.A-o5r, C. P: Stuw Rooncupz Rooncunz, ector: CorporacinColornbianade Ahorro y Viaiend,a-Dazsizsienda.
"El artculo 3.'del Decreto z5z de
rg8o fue declaradonulo por la corporacin el z3 de noviembre de rg84 y las
decisionestomadas durante la vigencia del acto anulado son vlidas y obligatorias como en el asodel acto acusado...".
Como lo indicbamosen el fallo anterior, la similitud entre los efectosde los
fallos de inexequibilidad y de nulidad son obvias.La estabilidad jurdica del Estado no puede ponerse en duda cuando se han creado situacionesiurdicas independientesdurante la existenciaplena de un acto que posteriormenteesdeclarado
nulo. En el procesodel cual hemos transcrito las nterioresnotas, se observacon
claridad cmo la jurisprudencia de la Sala Plena de la Corporacin, que dicho
seadebe prevalecersobre la de lds diferentes secciones,adopt la tesis de la sobrevivencia de los actos individuales cuando la norma jurdica que Ie ha servido
de fundamento desaparecedel ordenamiento jurdico.
Salo d.elo Contencioso
Ad.ministratiao,SeccinCuorta. Sentenciadel tz de octubre de rggo, etcp.1846, C. P: Covsunto Stnnu Otcos, actor: Banco Central
Hipotecario,BCH.'(Losefectoscumplidos con baseen actosadministrativos,en
normas declaradasinexequibleso nulas, y que no se hallen suietosa controversi
judicial, guardan su integridad, dado que la declaratoria de nulidad cuando el
fallo culmina en proceso,desatadoen ejercicio de una accin pblica de esetipo,
no tiene, en principiq efectos retroactivos, y eue la desaparicin del precepto
obra ex nunco seahacia el futuro, por lo que en adelanteno puede tomarse decisin fundamental en el mismq dada su inexistencia a partir de la fecha en que la
sentenciaque lo declar injurdico, adquiera frrmeza [...] los actos administrativos dictados con baseen el precepto previamente a su anulacin, conservan su
presuncin de legalesy deben ser aplicados,salvo el derecho de quienes las hayan impugnado debidamenteante estafurisdiccin...".

Reitera esta

a la desaparicin

la norma general,

a la
subsistente,
cin, de mnerg
de legrlidad,y
2. EFECTOS D

En materia de
pectq vale la
dentro de un
mlento
de derechosque
garantiza a tod
obligacinpor
decisionesque
lencia del
Se trata de
go permanente

tituciones.
ciudadenosy
flictos. venciendo

La Corte
nal en cualquier
Constitucin
efectivo la

iuecesla
como en otras
material de
proclamacin

partir de su
Dentro de
efectiva

juecesdelEstadq

Eficacia d.elos actos administratioos. licisiutles

Reiteraestaprovidenciala necesidad
depreservarlosactosindividuales,frente
a la desaparicin
conocasinde una declaratoriade inexequibiliddo nulidadde
la normageneral,que le sirvi de fundamento.Insisteen que el actoindividual
subsistente,a la declartoriade inexoquibilidad,puedeser obieto'de impugnacin, de mrnera independiente.De no ser impugnadq conservesu presuncip
de legalidad,y surte efectosiurdicos plenonrente
2. EFECTOS DE LA INCONSTITUCIONALIDAD

En materiade sentenciasde constitucionalidadsepresentaalgosimilar.Al respectq valela penarecalcarque el eierciciode la funcin iurisdiccionalimplica,

dentro de un conceptode seguridad,pM y estabilidadinstitucional,el acercamiento permanentedel Estado las diversashiptesisde conflictosiurdicosy
de derechosque se susciten.Paraestosefectos,el rtculo zag constitucional
gara;ntiza
a toda personael accesoa la funcin iurisdiccional,y la consecuente
obligacinpor partede los servidorespblicosvinculadosa la mismde proferir
queresuelvandefinitivamente,
decisiones
demaneraindependientey conprevalencidel derechosustancial,los conflictossuscitados
(ant.zz9C. p.).
trata
Se
de uno de losmsvaliososinstrumentosparala sustentacin
y arraigo permanentedel Estadodederechqen cuantoimplicala presenciade lasinstituciones, geranti?ar,do
la proteccinde los,derehos fundmentalesde sus
ciudadanosy decidiendq de manelaiirnprrei*|, he coneorercias,litigios y conflictos,venciendolasposibilidades
deautotutela,autocomposicin
e inclusocualquier manifestacinde justiciaprivadao por manopropia.
La Corte Constitucionalresaltaprecisamente
esteaspectqtpico y tradicional en cualquierEstadode derechqal indicar: "... Los artculoszz8y zzg dela
ConstitucinPolticaatribuyena laspersonasel derechofundamentalde acceso
efectivoa la administracinde iusticia.Por estavalosparticularessolicitana los
iuecesla proteccindesusderechoqtrte de leeeomryredo*en"laC.onstitucin
comoen otrasnorms.Estederechoseasientasobrela concepcinde un Estado
materialde derechoque por definicinno agotasu pretensinordenadoren l
proclamacinformal de los derechosde las personas,sino que se configuraa
partir de su efectivarealizacin..."'..
Dentro de estecontextode eiercicio garftizadorde iusticia ordinaria,la
efectivarealizactilnde los derechose interesesde las persons5
por parte de los
juecesdelEstadqimplicala presencia
de decisiones
independientes
o providen-

rz Corte Constitucional.SentenciaT-oo 6 del tz de mayo de rggz,M. P.:Enunoo GnurNrEs Muoz.

I
I

333

334

Tratado de derechoadministathso

ciasmaterializadorasde las pretensionesque el iuzgador encuentre adecuadasal

ordenmiento jurdico. Los artculos 228 y z3o,constitucionalesinvitan precisamente a que se entienda que el medio natural y obvio de resolver las solicitudes
efectuadasa Ia iurisdiccin no es otro que el de la sentencia.
, De aqu que la doctrin procesaladmita por sentenciaaquel acto a travs del
cual el servidor pblico investido de funcin iuzgadora cumple la obligacin iurisdiccional, derivada de la accin y del derecho de contradiccin, de resolver
sobre las pretensionesdel demandantey las excepcionesde mrito o de fondo del
demandado'3.
El juez, a travs de la sentencia,no hace otra cosaque aplicar el ordenamienjurdico
to
al casoconcreto.Aplica el mandato de la ley en el conflicto, y con ello
genera soluciones y establecelas obligaciones que resulten pertinentes. Desde
estaperspectiva,la sentenciaes el principal acto jurisdiccional del Estado.
Obsrveseque bajo los anteriores presupuestosestamosconceptualizandoel
eiercicio de una justicia encaminadaa justificar el poder de coacciny aplicacin
del ordenamiento jurdico. Se trata de una justicia de desarrollo y dinmica interna, que procura bsicamenteotorgar respuestasefectivasa los asociados,y por
Io tanto actde manera especial(campo natural donde funcionan y se desarrollan los interesesindividuales y encuentra sus racesel trfico iurdico), por contraposicin a otra modalidad de justicia tambin incorporada al ordenamiento
por el artculo r,r6,constitucional, en concordancia con los artculos *39,y siguientes, cuyo mbito de accin se sita en la generalidad de los intereses,que
buscay procura bsicamentela proteccin in continenti:esto es, la llamada iusticia constitucional.
La sentenciaanalizadrdesdela perspectivade la iusticia constitucional posee
unas basesconceptuales,filosficas y polticas que la apartan en esenciade las
sentenciasordinarias de la jurisdiccin. La sentencia de constitucionalidad resuelvepretensionesque si bien es cierto implican confrontacin normativa, bDbin se sustentan en principios y valores edificantes del sistem iurdicq que
buscan desde una perspectiva eminentemente teleolgica la adecuacinpermanente del desarrollo institucional y conceptual a lo esbozadopor el constituyente. Se trata por lo tanto, en principiq de una sentencie dc inters general, o por
excepcin, de una sentencia que resuelve pretensin individud, pero que de todas maneras, en ambos casos,dclhcl los princirios doctinales constitutivos de
los obligados senderos panla actuacin del ordenamiento instituido.

Elcompromiso
finalsticosquesec
y 2." de la Carta,y
24r constituciona
no que se le atribu
superioral de la sin
na con el altomun
gridady supremac
de la Constitucin
En estesentid
entendidoquesob
tuyentecomoguar
revistenun podere
alcancey encauza
quier tipo de pron
menteencontrarel
los derechosfunda
"El derehofirl
fiormsque artictrl
ilere qu'potrci
Bastaobservarque
para el perfeccion
divisin y equilibr
constituyentey poc
el respetodelosde
El sistemade c
definidocomo,mix
lidad concenndo
otras autoridadeso
rencia la Constinrc
cias de constituci
modliddes.
Unos
los pronunciamie
difusq y otrosperf
de constitucionali

r3 HtnNaNoo DEvIs EcsRNoir. Compendio de derechoprocesal. Tborageneraldel proceso,t. I, lz.'ed.,

Medelln, BibliotecaJurdica Dik, 987, p. +57.

r4 Corte Constituciona

Eficacia de los actos administratioos. Vicisitades

El compromisodel juez constitucional emanadirectamentede los ingredientes

finalsticosque se desprenden del prembulo constitucional, de los artculos .o
y 2." dela carta,, y en especialde las responsabilidadesque le asignael artculo
24r constitucional, cuando le indica especficamentea la Corte Constitucional,
no que se le atribuye, sino que se le confia, esto es se le entrega en un nivel
superior al de la simple atribucin de funciones y competencias,y ms de cercana con el alto mundo de las responsabilidadesdel poder, "La guarda de la integridad y supremacade la Constitucin". Confianza.quela obliga a la prevalencia
de la Constitucin como norma de normas, segn el artculo 4.o constitucional.
En este sentidq la Corte Constitucional en diversos pronunciamientos ha
entendido que sobre estabase,esto es la de la confianza depositadapor el constituyente como guardiana y defensora de la Constitucin Poltica, sus sentencias
revisten un poder edificante, integrador, orientador y determinante del correcto
alcancey encauzamientoobvio del sistema constitucional. No se trata de cualquier tipo de pronunciamientq en la medida en que debe procurar constantemente encontrar el punto cierto de la meior adecuacinde las instituciones y de
Ios derechosfundamentales al textq principios y valores constitucionales.
"El derecho fundamental a la integridad y primaca de la constitucin y las
normas que erticulan la iurisdiccin constitucional, deben interpretarse de manera que potencbn al mximo l defens y cumplimienro de la Constitucin.
Basta observar que la iurisdiccin iurisdiccional tiene una significcin esencial
para el perfeccionamiento y vigencia del Estado constitucional de derechq la
divisin y equilibrio de las ramas del poder pblicq la distincin entre poder
constituyente y poderes constituidos, la divisin vertical del poder del Estado y
el respetode los derechosfundamentales..."'4.
El sistema de control constitucional en Colombia, tradicionalmente se ha
definido como mixto o integral, que combina el tipico sistemade constitucionalidad concentrado en abezade la Corte Constitucional con la posibilidad de que
otras autoridades o corporaciones se pronuncien teniendo como punto de refe*
rencia la Constitucin Poltica. Desde esta perspectiva, el anlisisde las sentencias de constitucionalidad debe necesariamentereferirse t cada una de estas
modalidades.Unos pueden ser los efectos que doctrinalmente se les atribuyan a
los pronunciamientos de los iueces de la Repblica, en tratndose del control
difusq y otros perfectamentediferentes a los emanadosdel control concentrado
de constitucionalidad.Estudiemoscadauno de ellos.

,l

!1

r4 Corte Constitucional. SentenciaT-oo de 1992, cit.

$6

Tratado de derechoadministratiao

Se caracterizael control difuso de constitucionalidad por la posibilidad que

el ordenamiento entregue a diversasautoridades judiciales de la Repblica para
pronunciarse en torno a l constitucionalidad de un acto jurdico. En derecho
colombiano, fuente innegablede estamodalidad de control de la constitucionalidad de los actosy de las leyesla constituye el artculo 4.9de la Carta fundamental,
que no solamente le otorga prevalencia a la Constitucin sobre cualquier otra
norma, sino que le entrega a la totalidad de ls autoridades pblices, entre las
cualesobviamente se encuentran las judiciales, une especiede competencia general, que las obliga de maner ineviable a aplicar l Constitucin, eiempre que
se encuentre en conflicto con cuelquiera otr norma de cercter iurdico.
Mediante sentencia C-o6g de 1995, la Corte Constitucional insiste en esta
perentoria obligacin constitucional para la totalidad de servidores pblicos colombianos. En forma expresales recuerda: "El texto constitucional ha de hacerse
valer y prevalecesobre la preservacinde normas de rango inferior. La funcin
de Ia Constitucin como determinante del contenido de las leyeso de cualquier
otra norm jurdica, impone la consecuencialgica de que la legislacin ordinaria u otra norma iurdica de carcter general no puede modificar los preceptos
constitucionales,pues la defensade la Constitucin resulta ms importante que
aquellasque no tienen la misma categora.Dentro de la supremacaque tiene y
debe tener la Constitucin, sta se impone como el grado ms alto dentro de la
jerarqua de las normas, de maner que el contenido de las leyesy de las normas
iurdicas generales,estlimitado por el de la Constitucin..."'s.
Lo que resulta ms importante de la sentenciaanteriormente transcrita es la
responsabilidadque la Corte encuentra en cabezade cada uno de los servidores
estatalespara hacer cumplir el mandato de la prevalenciade la Constitucin. De
manera explcita selaque a prtir del artculo 4." constitucional los servidores
pblicos colombianostienen competencia por va constitucional para hacer prevalecer la Carta fundamental. "As pues debe existir sicrnpre armona entre los.
preceptos conctucionales y h*norrnes furdicas de,inforiorrrto y si no labn'
la C,onstitucin Poltice de rg9r, orden de nanera cetegorice que eeepquen las
disposiciones constitucionales en oqrcllos crsosqque.scrmaniEesta y no caprichosa lo incompatibilidad entre hs misrN por parte dehs autoridedes con ple*
nraompetencb para ello.*"'6.
Del anterior planteamiento se deduce con facilidad que en tratndosede esta
competencia en las autoridades jurisdiccionales, no se requiere necesarimente

que un pronunclamr
por va incidental. P
pues conforme al pr
rspetr la C.onstitu
En cuanto a suse
torio an solo para la
partes).No setrata
de constitucionalidar
cradas.LaCorte C,o
el alcancedel inciso:
Justicia (art. z7o de r
petencia en materi<
denominada excepci
creto y con efectosir
pueden bstenerse
dr
ga en forma flagrantr
Csoconcretodr
los artculos 43 y 48 (

en los cualesde man

las sentenciasde tutr
En cuanto a los e
control difusq la sit
bien es cierto que a r
otorgan efectos retro
supuestode un efect
autoridad, enelrgi
excepcin de inconst
decisin de inconstit
ostensiblementecont
tante iurisprudencia
con competenciapar

r 7 No compartimos lo exp

r 5 Corte C-onstitucional.
SentenciaC-ogdel z3 de febrerode 1995,M.P.: HrnxnNoo Hr,nnEuVrcn.
r Idem.

Latina" (en Congresoin

prmo milenio,Bogot
la excepcin de inconsti
necesrimente es as cr
r 8 Corte Constitucionel. S

Efieacia de los aetos administratiaos. Vicisitud.es

que un pronunciamientq aplicando Ie excepcinde inconstitucionalidad,

sehaga
por va incidental. Puede hacerseoficiosamenrepor la autoridad
iurisdiccioni,
pues conforme al pronunciamiento de la corte, es de su competencia
el hacer
respetrla Constitucin frente a cualquier hiptesis que se le presente.z.
En cuanto sus efectos' serecon(rceen el derecho nacional el carcter vinculatorio tan solo para las partes intervinientes en el litigio especfico (in casu
et inter
partes).No setrata nicamentede un pronunciamiento general,
sino de un anlisis
de constitucionaliddaplicableexclusivamentea las situacionesjurdicas
involucradas.La corte constitucional en sentenciac- q7 de 1996,al pronunciarse
sobre
el alcancedel inciso 2." delartculo 43 de la Ley Estatutari" d"Ad-inistracin
de
Justicia(art. z7o de 1996),que reconoceen algunosrganosiurisdiccionalescompetenciaen materia de control difusq indic:
"Er rtculo 4.osuperior consagrala
denominadaexcepcinde inconstitucionalidad,a travse i
en un casocon"u"t,
creto y con efectosinterpartes, un juez o inclusive una autoridad
administrativa,
puedenabstenersede aplicar una norma en aquelloseventosen que
stacontradiga en forma flagranteel texto de la Carta poltica ..."'s.
Csoconcreto de situacionesde estanaturalezason las que se desprenden
de
los rtculos$y 48 de la Ley z7o de 1996,bsicamentede los procesos
de turera,
en los cualesde manera expresael artculo
48 estableceque la parte resolutiva de
las sentenciasde tutela creaefectosinterpa,rtes.
En cuanto a los efectos temporales de los pronunciamientos en los casos
del
control difusq la situacin no resulta muy clara en el derecho colombiano.
si
bien es cierto que a nivel doctrinal por la misma naturaleza de inter partes
se le
otorgan efectos retroactivos ex tunc,pro praeterito, en razn de que parte
se
del
supuestode un efectivo pronunciamiento de inconstitucionalidd por parte
de Ia
autoridad, en el rgimen nacional estahiptesis no se configura. En
los casosde
excepcindeinconstitucionalidad,la correspondienteautoridad no produce
una
decisin de inconstitucionalidad, simplemente se limita a inaplicar la norma que
ostensiblementecontrdigalos preceptosoonstitucionales"Esia ha sido una
constante jurisprudencial, que tiene como base el heho de que existen autoridades
con competenciapara efectuar pronunciamientos de constitucionalidd.

r 7 No compartimos lo expresado por BnnwEn-CarAs en su estudio ',La justicia

constitucional en Amrica

Lttta" (en Congrcso intcrnacionl dc derechopblico,

floso/ia y socioioga jurdas; perspectioas para el
prrimo milenio, Bogot, universidad Externado de colombia,
r99, pp. ais y a79 "ndo sosrieneque
la excepcin de inconstitucionalidad, en el caso colombiano, siempre procede
por va incidental, pues no
necesariamentees s conforme a lo expresado en el texto.
r 8 corte constitucional. Sentencia c-o37 de 1996, M. p.: vr-lruno Nnr.lo
Msa.

338

Tratado d.ederechoed.ninistratiao

La C.ortg en l sentenciaanteriormente indicada, a esterespectoseal:"Desde

luego que la norma inaplicable por ser contraria a l C,onstitucin en forma manifiesta, no queda anulada o declaadainexequiblg pues esta funcin corresponde a los
org:anismosjudiciales competenteq en virtud del control constitucional asignadopor
laC,ara fundamenal en defensade la guarda, de la integridad y supremacade la
norma de normas...ttt9.
En relacin con las sentenciasde constitucionalidad en ejercicio del control
concentrdq se presentan algunas situaciones diversas que hacen del sistema
colombiano un rgimen especialy suigenerisen estespectoconcreto de las decisionesen materia de constitucionalidad. En primer lugar, la regla que domina los
efectosde las sentenciasde estanaturaleza"esla de que producen efectosgenerales o erga omnes.Efectos lgicos si se tiene en cuenta que estamosfrente a una
providencia que pretende restablecerel ordenamiento jurdico desdeel punto de
vista constitucional, por lo tnto, con inters paralatotalidad de los asociados.
En cuanto al contenido del fallo se puede observar que, conforme a lo preceptuado en el artcul o zz del Decreto zo67 de r gg r en concordanciacon el 46 de
la Ley z7o de tgg6,lt responsabilidad de la Corte es la de realizar un anlisis
integral de la Constitucin frente a las normas impugnadas, determinando las
relaciones o sistema normativo especfico involucrado con la norma o normas
demandadas,modalidad de bloque iudico concreto que debe ser enfrentado
con la Constitucin. Por esta va resulta perfectamente posible que la Corte
Constitucional se pronuncie sobre la constitucionalidad de otras disposiciones
del mismo texto legal o relacionadasque no fueron objeto de impugnacin.
Sobre este aspectola Corte Constitucional seal: "La iurisprudencia de la
Corte ha sido reiterada en el sentido de que, cuando entre dos o ms preceptos
existe unidad normativa, aunque se encuentren incluidos en leyes o estatutos
diferentes, la inconstitucionalidad de uno de ellos, implica la de los dems,motivo suficiente para que estacorporacin, en eiercicio de su funcin de control, en
defensade la integridad y supremacia dela carta, tengala facultad de declarrla
inexequibilidad del conjunto de normas aunque algunas de ellas no hayan sido
demandadas..."'o.
Por otra parte, el control integral no puede ir en detrimento de la llmada
cosajuzgadarelativa,es decir, de aquella que seprodujo respectode todo el ordenamiento anterior,obieto deiuzgamiento constitucional frente a la anterior Cons-

rg ldem.
zo Corte Constitucional.SentenciaC-344de 1995,M. P.:JosGnconto HnNNnEzGr-rNoo,

titucin Poltica.

ltica de ryy.La
CartaPolticade r

En cuantoa los
regla general de la
futuro: ex nunc.En
donde prcti
facultadesdi
va que ha
ms variadasy
miento
establecerlim
inexequibles.

Con el
la Corte
de r99r y 45dela
les del acto a su I
Mediante

Decretozo67de r

quin corresponde
efectosque no
ste?Unicamente
texto y al espritu
cional, de conformi

los efectosdesa I
nal. cuando stai
pel...tt"t.

Con fl

fallos,l Corte
variados efectosa

dolessusefectos
das sentenciasin

determinarfrente
mantiene el
ella no se

zt

C-arte
mente la sentencia

Vicisitudes
Eficaciade losactosadministretiazs.

titucin Poltica, en los eventosen que resulten contradictorios con la Carta Poltica de rggr. La cosa iuzgada constitucional resulta plena slo respecto de la
Carta Poltica de rggr y respecto de los argumentos invocadosy juzgados.
En cuanto a los efectostemporales de la sentenciade inconstitucionalidad, la
regla general de la doctrina es la de que produce efectos hacia el futuro o pro
futuro: evcnunc.En derecho colombiano se presentauna interesntesituacin en
donde prcticamente se le entregan a la Corte, por va jurisprudencial, amplias
fcultadesdiscrecionalespara fijar los efectosde su sentencia.Se trta de la nica
va que ha encontrado posible la Corte Constitucional para poder edificar las
ms variadasy mltiples posibilidades para la defensay prevalenciadel ordenamiento constitucional. En los dos eventos en que el legislador ha procedido a
estblecerlimitaciones a los efectos de sus sentencias,la Corte los ha declarado
inexequibles.
Con el argumento de la necesidadde un amplio poder discrecional, declar
la Corte Constitucional la inexequibilidad de los rtculos zt delDecreto zo67
de rggl y 45 de la Ley z7o de 1996,deiandoel problemade los efectostemporles del acto L su libre regulacin.
Mediante sentenciaC-r13 de r9g3, al pronunciarse sobre el artculo zr del
Decreto zo67de rg9r, sealla Corte: "Perq fuera del poder constituyente,a
quin corresponde declarar los efectos de los fallos de la Corte Constitucional,
efectosque no hacenparte del procesosino que se generanpor la terminacin de
ste?nicamente a la propia Corte Constitucional, cindosecomo es lgico al
texto y al espritu de la Constitucin [...] En conclusin, slo la Corte Constitucional, de conformidad con la Constitucin, puede en la propia sentenciasealar
los efectos de sta [...] En sntesis,entre la Constitucin y la Corte Constitucional, cuando sta interpreta a aqulla, no puede interponerse ni una hoja de papel...tt".

Con fundamento en el poder discrecional para determinar los efectosde sus

fallos, la Corte Constitucional permanentemente ha venido otorg3ndo los ms
variados efectos a sus providencias, condicionndolas, e interpretndolas fiindoles sus efectosretroactivos o hacia el futurq o incluso produciendo las llamadas sentencias integradoras. Todas ellas con la {inalidad exclusiva de poder
determinar frente al caso concreto de qu manera se protege' se restaura o se
mantiene el ordenamiento constitucional. Como la misma Corte lo ha sostenido,
ella no se encuentra "atrapada" frente a ningn dilema para resolver sobre la

zt

CorteConstitucional.SenrenciaC-r r3 de r993, M. P.:Jorcn AnarvcoMEin.Puedeconsultarseigualmentela sentenciC-o37de 1996.

340

Tratado de derechoadministrantto

administrativo,desa
Paraestosefectosres
2." del artculo66 er
fundamentosfctico
de tnalizar el contex
conclusn:oeneier
do de un debateiurir
cionesiurdicasconr
paraaceptarla perdi
cin de su fundrri
osuntoy llegadoahe
vicia en consapu$En providenciad
conclusinsimilara I
ejecutoriafrentea ur
tratadoen lossiguie

constitucionalidad.A ella tan slo le corresponde"Decidir sobre las demandas

de inconstitucionalidadque presentenlos ciudadanoscontra las leyes [...] por
consiguiente, al decidir sobre estasdemandas,la Corte debe adoptar la modalidad de sentenciaque mejor le permita asegurarla guardade la integridad y supremacade la Constitucin...""'.
Los sistemasde efectos de las sentenciasno son limitados. La misma Corte
acepta que en el futuro podr disear el mecanismo que meior convenga a sus
propsitos,inclusq por ejemplo,la posibilidad de revivir las normas derogadas,
cuando el acto que las deroga fuere declarado inconstitucional.
E. pncerurENTo DEL Acro ADMrNrsrRATIvo
El fenmenodel decaimientodel acto administrativo tambin goza de regulacin
en nuestroordenamientopositivo. El numeral2 artculo 66 estblecedos hiptesis
a travs de las cuales un acto producido vlidamente puede llegar a perder fuerza
en el mbito de la eficacia al desaparecersus fundamentos de hecho o de derecho.
La doctrina identifica precisamenteestascircunstanciascomo las determinantes
del decaimientoo muerte del acto administrativo por causasimputables a susmismos elementos, en rrzn de circunstancias posteriores, mas no direcamente relacionadscon la validez inicial del acto. Cnrn noAnnr identifica el decaimiento
como las modificcionesde orden legal que le retiran los fundamentosde va,lideza
un acto que ha sido producido vlidamente'3.
El decaimientqdel acto.enel derecho colombiano esten ntima relacin con
la motirrcin del actq so configura por la desaparicin de los elementos integrantes del concepto motivante del acto. Recordemos cmo al estudiar los elementos externos del acto administrativo identificbamos como uno de los
principales el denominado de loasrotivos o razones,delacto administrativo, elemento que involucm ur dscin logica cntrc lm ergumentos fcticoc y Lasrazpnes de ordrn iurdico que le sirvcr,e.I administracin para dcterminrr su
competench e igualmente:pera rrcsolver sustancllmente el conflicto planteado.
Al desapareceruno de estoselementos,se configura en el derecho colombiano el
fenmeno del decaimiento.
El artculo 66 del cca, al instituir el llamado decaimiento del acto administrativo dentro del concepto genrico de prdida de fuerza ejecutoria del acto

La doctrina admini
mayor profundidad
administrativos,gen
jurdica del decaim
circunstanciassupe
rechq indispennr&
ma legal en que se
indispensableparas
cional o legal hecha
donde ello existe;!
en que sefundamen
de las circunstanci
derechoo de una sit

De acuerdocon lo a
merq que el actoad
concreto-, salvonor
casoscuandodesap
segundo,cuandopor
un acuerdointende
sin efectoen lo perti

Corresponde,enton
pretensionesde la dr

zz Corte ConstitucionI.SentenciaC-rog de 1995,M. P.:AreaNoroMRnrNz C.tnRu-no.

z3 ANroNro Cnros CrNrn oo A,rnr. Ertingo d.0eto a.dministratioo,SoPaulq RevistadosTribunais,
ry78.

r:

s.

w
Eficacia d los actos administratipls.

Ilictsitud.es

dministrativq desarrolla una limitante expresaal mundo de la eficaciadel acto.

Paraestosefectos resulta de especialinters mirar el alcanceque tiene la causal
2." del artculo 66 en cuanto alafuerza eiecutoria, por la desaparicinde los
fundamentosfcticoso iurdicos que le han servido de basea la decisin.Luego
de analizar el contexto mismo de dicha norma, se puede llegar a la siguiente
conclusin:*enciertos eventosglaprdida de fuerza ejecutoria debe ser el resulado de un debatejurisdiccional, especialmentecuando estn de por medio situaciones iurdicas consolidda En este sentidq en la hiptesis del artculo 66,
para aceptar la prdida de fuerza eiecutoria de un acto individual por desaparicin de su fundamento iurldicr, el iuez administrativo debe heber
iuzgado el
asuntoy llegado a la conclusin de que evidentementela basedesapareci,lo que
vicia en consecuenciala legalidad del acto individual.
En providencia de la seccin Primera del consejo de Estado se lleg a una
conclusin similar a la planteada.La providencia diferencia la prdida de fuerza
ejecutoria frente a un acto general y frente a un acto particular. El asunto fue
tratado en los siguientes trminos:
La doctrinaadministrativa
forneay la nacionalqueha seguidoestasconcepciones
sin
mayorprofundidad,buenoesreconocerlqal tratarlasformasde extincinde losactos
administrativos,
generales
o deefectosparticulares,
hareconocido
y consagrado
la figura
jurdicadel decaimiento
del actq o sea,la extincinde eseactojurdicoproducidapor
circunstancias
supervivientes
quehacendesaparecer
un presupuesto
dehechoo de derechq indispensables
parala existoncidel actg.B*Derogacin
o modificacindela norma legalen que se fund el actoadministrativo,cuandodicha reglaera condicin
indispensable
parasuvigencia;
bDeclaratoria
deinexequibilidad
del normaconstitucionalo legalhechapor el juez que ejerceel controlconstitucional,
en los pasesen
dondeelloexiste;e Declaratoria
denulidaddel actoadministrativqdecarctergeneral
enquesefundamenta
la decisindecontenidoindividualo particular,y.Desaparicin
de las circunstancias
fcticaso de hechoque determinaronel reconocimiento
de un
derechoo de unasituacinjurdicaparticulary concrera.
De acuerdoconlo anterior,el legisladorcolombiano
ha establecido
expresamente:
Pri-sin hacerdistincinentreel generaly el particular,o
merq queel actoadministrativo
concreto-'salvonormaexpresaen contrario,pierdesu fuerzaejecutoria,entreotros
csoscuandodesaparezcan
susfundamentos
de hechoo de derecho(art.66.z cca) y,
segundqcuandopor sentencia
ejecutoriada
sedeclarela nulidaddeunaordenanza
o de
un acuerdointendencial,
comisarial,
distritalo municipal,en todoo en partequedarn
sin efectoen lo pertinentea losdecretosreglamentarios
(inc.finalart. r75 ccn).
Corresponde,
entonces,
a la Sala,paradeterminarla procedencia
o improcedencia
delas
pretensiones
de la demanda,
dilucidarlossiguientes
interrogantes:

34r

342

Tratado de derechoadministratitto

r. Todos los actosadministrativosque profieran las diferentesautoridadescolombianas

que eiercenfuncin administrativa,seextinguen o pierden su fuerza ejecutoria por el
fenmenojurdico del decaimientoreconocidopor la ley, la jurisprudencia y la doctrina
nacional?
z. Cuandoseproducela declaratoriade inexequibilidadde la norma constitucionalo legal
en que sefunda un actoadministrativocreadorde situacinjurdica indidual o concreta'
seproducela extinciny prdidade fuerzaejecutoriade eseactoadministrativo?
En cuanto a lo primerq considera la Salaqug salvonorma expres:en contrariq todos los
actosadministrativos,ya que la ley no establecedistinciones,en principiq son susceptibles
de extinguirsey, por consiguiente,perder su fuerza ejecutoria,por desaparicinde un
presupuestode hechoo de derechoindispensableparala vigenciadel actoiurdico (art. 66
cca) [...] En cuantoa lo segundq parala Salatambinesclaro que cuandoseproducerrDa"
declaratoriade inexequibilidad [...] esadeclantoria no afcce la existencia o vigencia deF
acto administrativq cmo tampoco la existenciay ralidezde los actosiurdicos celebrado$
durante la vigencia de la ley o del decreto ley posrcrbrmentc declrado inoequible [.'.]
creadorde situacin iurdica indidual, particular o concretannoslo por la consideracin
de que antesde la sentenciade inexequibilidadel preceptopoda ejecutarseporque, en
abstracto,debaconsiderarseacordecon la Constitucin[. ..] sino por razonesde seguridad
jurdica para los integrantes de una socieded.'a.
F. cuuplIMIENTo

DE LA coNDIcIN

RESoLUToRIA

El numerI4 del artculo 66 estableceque se perder igualmente lafuerza ejecutoria del acto cuando se cumpla l condicin resolutoria a que se encuentra sometido el mismo. Esto es, que la prdida de fuerza eiecutoria est suieta a un
hecho futuro e incierto, que de materializarse o cumplirse producira de inmediato una interrupcin definitiva de la eficaciadel acto administrativo.
Para entender el alcancede estacausalnecesariamentetenemos que acudir a
los contenidosde los artculos I53o y siguientesdel Cdigo Civil, que le dan
entidad a las llamadascondicioneso suiecionescondicionalesde una decisinu
obligacin. Desde esta perspectiva, las condiciones resolutorias de los actos administrativos pueden ser positivas,negativas,fisica y moralmente posibles,y expresasen virtud del principio de legalidadque rige para cualquier disposicin
normativa en derecho administrativo.

z4 Consejode Estado,Salade lo ContenciosoAdministrativo,SeccinPrimera.Sentenciadel r.ode agosto

de rggr, C. P.: Mrcur Goxzr-zRonnicuEz.Puedeconsultarseigualmentele sentenciadel z3 de
febrerode rg9o, SeccinTercera,con ponenciade Gusrvo o Gnlrr Rnsrnpo.

Setratade otramoda
vo enunciadaenel nu
conceptogenricoqu(
toria. Tntoel decim
resolutoriaquedara
qr
gencia.Tendramos
prtede la prdidade
p
que de configurarse
comolimitantesa laef
prdidade fuerzaeiec
III.

Tias estudiarconalgu
tiva a la estructura,v
maneralgicaintrodt
iurdicosquela eficac
nosdediscutibleproc
marnosa lasgurasdr
Un actoadminist
tos legales,indubitab
impedir quepuedase
(tt
como
ha designado
de la ineficciasehanI
procedenciade los fel

HrnNNGunrmloAr
Reoistath la CmaradeC
4t tz, 33t 68,72rgo;G
a rzo;JorceJoaqu Lr,t
EdicionesAr, 1953;R
dad Complutense,r98o
Fonsrnorn ( ?a tado,cit.,
en el simplehechofundu
redundanen su eficaciaj
puederealizarse
balodet
indiferente enel casodeq
equivaldraa negarsea s
Cfr. supra,nota25.

Eficacia de los actos administratiaos. I/icisitudes

G. pnolDA DE vrcENcrA
Setrata de otra modalidad de prdida de fuerza ejecutoria del acto dministrativo enunciadaen el numeral 5 del artculo 66 del ccA. En nuestra opinin, es un
concepto genrico que recoge la totalidad de eventos de prdida de fueruaeiecutoria. Tanto el decaimiento como la nulidad o el cumplimiento de la condicin
resolutoriquedaran incorporados baio estenombre genrico de prdida de vigencia.Tendrmos que agregaralgunasotras situacionesespecificasque haran
parte de la prdida de vigencia: estasson los eventosde derogatoriao revocacin,
que de configurarse podramos, conforme al ordenamiento positivq calificarlos
como limitantes a la efrcaciadelcto enraznde que son verdderosejemplos de
prdida de fuerza eiecutoria del mismo.
III.

o r n o s p R o B L E M A sE N L A E F r c A c r A D E L A c r o

Tras estudiar con algn detalle en los pargrafosanteriores la problemtica relativa a la estructura, validez y eficacia del acto administratiyozs, corresponde de
manera lgica introducirnos en el an ms delicado campo de algunos efectos
jurdicos que la eficaciadel acto estllamada a soportar frente a algunos fenmenos de discutible procedenciae incluso de naturalezajurdica,6. Se trata de aproximarnos a las figuras de la inexistencia e inoponibilidad del acto administrarivorT.
un acto administrativo engendradosin el cumplimiento de los requerimientos legales,indubitablemente tendr que ser sujeto de medidas que tiendan a
impedir que pueda seguir surtiendo efectos;esa estefenmeno al que la doctrina
ha designadocomo "teor de la ineficaciadel acto administrativo". En estemundo
de la ineficacia se han planteadoalgunasdiscusionesde carcterprctico sobre la
procedenciade los fenmenos de la inexistencia e inoponibilidad, e igualmente

HrnNNGullrrn.to Arorva Duqun. "Inexistencia,ineficaciy nulidad de los ctosadministrativos",

Rettistadela CmaradeComercio
deBogot,n."zz,mtrzo de 1976;Ar.rssaNpnrBs.Z zulid.ad,cit.,pp.
4a n,33a68,72 ago; Garc ovroo y ManrNnzusnvos.Derecho
administratito,cjt.,pp.6 a r4y rr5
a r zo;Jorcr JoaquNLI-uns. Efectosdela nulidady deIa anulaetnde losactos
jurdicos,BuenosAires,
EdicionesAray, 1953;Rtcar.ooRulz Srnr.-tu,qrvr.q.
jurdico,Madrid,,UniversiDrecho
ciztil,el negocio
dadComplutense,r98o,pp. 3Sga $g.
FotsrHonn(Tratado,cit., p.3og) sostieneque"... el problemadel actoadministrativodefectuososebasa
en el simplehechofundrmentalde queaquellasirregularidades
queafectanel obrarde la administracin
edundanen su eficaciaiurdica...", si el Estado"... prescribeque un determinadoacto administrativo
puederealizarsebaiodeterminadossupuestosy guardandociertoslmitesobletivos;puedepermanecer
indiferenteen el casodequeia concretosehtytproducido un desviode estospreceptos,pueslo contrario
equivaldraa negarsea si mismo...".
Cfr. suprx,notx 25.

344

Tratado de d,erechoadministrathso

en los ya abordadosde nulidad del acto y, como lo estudiaremos en el captulo

siguiente, el de las meras irregularidades no anultorias.
En esteorden de ideas,la doctrina y la jurisprudencia, tanto nacionalescomo
extranjeras,han venido reconociendo algunos tipos o categorasde efectos producidos por los vicios en los actos administrativos, los culesconstituyen precisamenteel objeto de la teora de la ineficacia e invalidez.
A. rNExlsrENcIA DE Los Acros ADMINISTRATIvoS
El concepto de inexistenciacomo elemento de la teora generaldel derecho constituye uno de los temas ms debatidos y controvertidos; polmicq al extremo de
no admitirse acuerdosdoctrinarios sobre sus alcances,concepto y aplicabilidad
en algunasrmasde la estructura iurdica. En el plano operativq y siguiendo las
exposicionespredominantes,podemos indicar que estamodalidad de ineficaciae
invalidez'8 obedecea las disquisiciones en el mundo del derechq acercade las
categoraslgicas de lo existente y de lo no existente, del ser o del no ser, de lo
que no es y, en consecuencia,no puede ser.
acto dministrti\D inestentg segn se ha dicho, es eqtrel que no ha ncido
la vid iudbf.qtre ,noes sctq en consecuencia,dcl qtle no puede decirse que soa
actq ni rmrcho mens edminbffitivo., Se considera estr frente a un evento de
inexistenciaen los cirsosen que la decisin de la administracin an no ha sido
adoptada.Algunos estudiososdel fenmeno pretenden asimilar el concepto de
inexistenciaa los casosen que al acto adoptadopor la administracin sele observan
anormalidadesen algunosde suselementosesenciales,esdecir, suietos,competencia, voluntad, obietq motivq causa,formalidadeso finalidad. Desde ahoranos basta advertir que compartimos la primera de las tesis,esdecir, la de que acto inexistente
es aquel que an no ha sido adoptadq porque de haberlo sido caeramosde inmediatq si sele observaalgn viciq en la teora de la nulidad que esla desarrollada por
nuestro ordenamiento positivo. No obstantelo anterior, analizaremoslas controversiasdoctrinalesal respectopara darle una mayor claridad al conflicto.
Acto inexistente,sealaGnncn Ovnoo, "... esel acto no nacidq no venido a
la vida jurdica, por faltarle un elementosustancialpara ello..." rrazn-agrega el
profesor espaol- para que no pueda hablarsede acto viciado, pues es algo que
no existe29.

Algunos expositores llegan a considerar la inexistencia como un fenmeno no catalogable en los grados
de invalidez o ineficacia, sino paralelo a ellos.
Grci OvIroo y MamiNrz Usrnos. Derechoadtninistratiao, cit., p. I 19.

La teora de la inex
aceptadaposteriorme
es evidente, para explir
raz6ndeldogmapasde
ca- se imposibilitabar,
tonces, caracterizand
produca efectosjurdi

cas imposibleso inexis

Puede ser alegadapor t
requiere intervencinj
Dentro de estecot
ha desarrolladoy aplic
ficado como aquelque
manera que no respon
por la Iey..."3o.
Comos
la
no
conc
de
depende
la conformacin del a<
SealaLr,ts,ts, a
"... parl que una sent
que haya un servivo su
inexistente no pueded
Ruz SnnnMALER
da al derecho civil y es
titucin. Sealaque e
que "... carecede toda
supuestosde inexiste
tos indispensables,no
una aparienciade rea
intervienen en su forn
autor espaol,seacep
cin, principio esteqt
ms adelanteesuno dt
do que negociosinexis
seacual fuere su form

3o Lours Jossr,ntNo. Courst

3 r Lr-nn.rs. Efectosdela m
32 Ruz Snrr,tI-znt. Deret

Eficaciadelosactosadministratioos.Vicishud'es

La teorade la inexistenciafue introducida en el derechocivil por Zacnaruar, y

aceptdaposteriormenteen las estipulacionesgeneralesdel derecho.Nace, como
es evidentg para explicar una situacin fctica del derecho privadq en la que en
raz6n del dogmapasde nullit sanstexte -no hay nulidad sin norma que la establezca- se imposibilitaba resolver mediante nulidad una situacin ctica. Se dijo entonces, caracterizando esta figura iurdica, que ella se distingua polque: a. No
produca efectosjurdicos; b. Las situacionescreadasy consideradascomo iurdicasimposibleso inexistentesno pueden ser confirmadas; c. Es imprescriptible; d.
Puedeser alegadapor cualquier personacontra la cual se quiera hacer valer; e. No
requiereintervencin iudicial para su declaracin.
Dentro de este contexto, la doctrina civilista -la francesaprimordialmenteprecisamente,lo ha identiha desarrolladoy aplicado esteconcepto;JoSSERAND,
de un rgano vital, de
esencial,
que
elemento
ficadocomo aquel
"... carecede un
manera que no responde ni siquiera a la definicin genrica que se ha dado de l
por la ley...":o. Como se observa,ptaladoctrina civilista la inexistencia del acto
depende de l no concurrencia de alguno de aquellos elementos esencialespara
la conformacin del acto administrativo.
SealaLt-lvrsns, al referirse a esteltimo aspectq el de su eiecutabilidad, que
4... pura que una sentenciade muerte pueda ejecutarsese requiere previamente
que hayaun ser vivo suieto de la eiecucin...", con lo que quiere indicar que el acto
inexistenteno puede de suyo ser impuesto prra producir consecuencias3'.
Rurz STnnIMALERA
va mucho ms all en el anlisisde la inexistencia aplicada al derecho civil y establecevarias posibilidades de estructuracin de esta institucin. Sealaque el llamado acto inexistente es aquel del que debe admitirse
que "... carecede toda realidad [...] tiene una existenciaapatente"; agregaque los
supuestosde inexistencia implican que al acto "... le falte alguno de los elementos indispensables,no pudiendo nacer por esta misma razn, aunque adquiera
una apariencia de realidad, a consecuenciade la actuacin de los suietos que
intervienen en su formcin..."". Como observamos,y es fcil concluir de este
autor espaol,seacepta,en honor a la verdad, un inicio de existenciaen la actuacin, principio este que de por s en nuestro concepto y como lo estudiaremos
ms adelanteesuno de los principales quiebres de estateora. Concluye indicando que negociosinexistentesson aquellosque "... carecende una existenciareal,
seacual fuere su forma externao su apariencia...".As mismq sealacomo casos

3o l,ours JossrnaNo.Coursd.edroit cioilpositffrancais,t. r, Paris,Recueil-Sirey,1983,pp. roo y ss.

EfectosdeIa nulidad.,
cit., pp. 5 y .
3 r LLAMBiAs.
32 Rurz Srnnur,rnl. Derechocioil, cit., pp. 364y 365.

345

316

Tratado de dereehoadministratiao

tpicos de inexistencia a los negocios incompletos, es decir, aquellos que an se

encuentrnen formacin; los defectuosos,que son aquellosque carecende algn
elemento esencial;los aparentes,que no obstante ser portadores de una realidad
formal carecende causa33.
Con relacin al rgimen privado colombiano se presentan dos situaciones
bastante diferentes y aun opuestas: la primera es la sealadaen el Cdigo de
Comercio (art. 8g8), y la segundala deducidade la regulaeindel Cdigo Civil
(arts. r74o y 174r\. De acuerdo con la primera de estasregulaciones,se considera inexistenteel negociojurdico "... cuandosehayacelebrdosin las solemnidades sustancialesque la ley exiia para su formacin [...] y cuando falte alguno de
suselementosesenciales..."(a estodebemosagregarque el inciso r.o del artculo
en cuestin permite la ratificcin expresade un acto inexistente).
Por lo que respectaal rgimen del Cdigo Civil, la figura de la inexistenciano
apareceexpresamenteconsagrada,,raznporla cual a los supuestosque doctrinalmente sehan consideradocomo crsostpicos de estafigura seles da el traamiento
indicado en los artculos r74o y r74r para la nulidd absoluta.Sealala primera de
estasnormas que "... es nulo todo acto o contrato al que le falta alguno de los
requisitos que la ley prescribe para el valor del mismo acto o contrato segn su
especiey la calidado esado de laspartes.La nulidad puedeser absolutao relativa".
Por su parte, el artculo ry4t indicr que "... la nulidad producida por un
objeto o causailcita, y la nulidad producida por la omisin de algn requisito o
formalidad que las leyes prescriben para el valor de ciertos actos o contratos en
consideracin a la naturalezade ellos, y no a la calidad o estado de las personas
que los ejecutan o acuerdan,son nulidades absolutas.Hay asimismo nulidad absoluta en los actos y contratos de personasabsolutamente incapaces.Cualquier
otra especiede vicio produce nulidad relativa...".
Como se observa,si se parte del punto de vista positivo civil colombiano no
hay lugar a la autonoma de la llamada inexistencia de los actos o negocios,sus
posibilidadesquedansubsumidasen el conceptode nulidad.
B. rnonf n DE LA INExISTENCIA
DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

Los conceptosantesindicados de inexistencia no tardaron en ser importados por

la doctrina administrativista y aplicados a las elaboracionessobre el acto administrativo. No obstante,aqu como en las otras especiesde derechossu aplicabi-

33 lbd., pp.366y 367.

lidad ha estadopreced
ferentes posicionesad
resumir en las siguien
administrativos; b. Te
c. Teora que asimilaI
tencia a las vasde he<

r. rnonf euE A(
D E L O S A C T O SA D

Esta concepcin,defe
cR or ENrEnne,part
nistrativo cuando no
requeridos por la ley.
en el derecho admini
imprescriptible; b. su r
y los juecesde cualqu
cia; d. es insaneable,

necesidad de una invt

administrativo aparen

z. rnonfe euE NI
DE LOS ACTOS AD

Esta teoa sesosienefi

quienesconsideranqu
adecuadade resolverI
FroruNl de un discus
cuenciasdistinas que
tor, criticando la tesisd
entra en el derechoad
del textualismocivilist
nin, se encuentranfi
termina por ubicar a e
dos, para caer al final e
para qu se hacentant

34 Gnci nr ENmnnay Ft
35 FronrNr.Derechoadminis

Eficacin de los aetosadministfetiozs. Vicisitudes

lidd ha estadoprecedida de enconadoscrticos y fervorososdefensores.Ls diferentesposicionesadoptadaspor los expositoresadministrativistas las podemos

resumir en las siguientes teoras:a. Teora que aceptala inexistencia de los actos
administrativos; b. Teora que niega la inexistencia de los actos administrativos;
c. Teora que asimila la inexistencia a la nulidad; d. Teora que asimila la inexistencia a las vas de hecho.Veamoscada una de ellas.
r . r t o n f . l Q U E A C E p T AL A T N E X T S T E N C I A
DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

Estaconcepcin,defendidaprincipalmentepor Escorn, GRRcaOvmto y Ganpartede la consideracinde que serinexistenteel ctoadmicADEENrEnnR,

nistrativocuandono han concurrido a su formacnelementosesenciales
de Iosactosinexistentes
requeridospor la ley.Determinancomocaractersticas
en el derechoadministrativolas siguientes:a. La accinpara impugnarloses
imprescriptible;b. su extincinproduceefectosrefroactivos;c. la administracin
y los iuecesde cualquierfuero puedencomprobaren todo tiempoesainexistene. los juecespuedendeclarrla inexistencia
de oficiosin
cia;d. es insaneable;
necesidadde una investigacinde hecho;f el acto inexistente,siendoun acto
administrativoaparente,no estbeneficiadopor la presuncinde su legalidadr+.
z . r E o n f e u E N r E G AL A I N E x r s r E N c r A
DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

Estateorasesosienefundamentalmenteen los trabajosdeFonrmy ManrexHonr,

queIa tesisdela inexistencia
quienesconsideran
no esprecisamente
la manerams
adecuadade resolverlos problemasen el derechoadministrativo.Se trata, seala
FIoRlwl,de una discusinbizanttna,puesno sedistinguenl nal "... lasconsecuenciasdistintasquetienecon cualquieractonulo o ineficaz...".hgregaesteaupor suorigen,que"... cuandoestacategora
tor,criticandola tesisdela inexistencia
entraen el derechoadministrativono tieneeseorigeny menosrespondea la crisis
quesehanhechoennuestraopideltextualismocivilista.Todslasdisquisiciones
nin, seencuentranfuera de la realidadiurdica,puesa pocoque se hondese
terminapor ubicara estosactosen los debroma;a los actosimposiblespor absury no secomprendeentonces
dos,paracaeral final en los actosde los usurpadores
particular:s.
qu
el
para
sobre
sehacentantasconsideraciones

34 Grci ENmrnia y FrnNNoEz.Curso,cit., p. 5r3. Escou. Ti,atado,

cit., p. 473.
35 FIoru:r.Derechoadministratiuo,

r
348

Tratadodederechoadninistratioo

3.

TEORf A QUE ASIMILA

LA INEXISTENCIA

A LA NULIDAD

Se fundamenta estaconcepcin en el hecho cierto de que el legislador ha determinado, como causalesde nulidad del acto administrativ, aquellas hiptesis argumentadascomo de inexistencia del mismq a lo que debe agregarse,tratndose
del acto administrativq la necesariadeclaratoria de cualquier situacin que vicie
al mismq por el iuez respectivq en procura de la seguridad jurdica de los asociados.Esta tesis la consideramosprocedente en la realidad iurdica colombiana.
El derecho administrativo nacional no le da, en nuestra opinin, cabida a la tesis
de la inexistencia. Si analizamoslas causalesestablecidasen el artculo 84 del cca
para la nulidad de los actos administrativos, en ellas se recogen plenamente las
hiptesis que los defensoresde la inexistenciaaleganpara sustentar sus tesis. En
otras palabras,en Colombia la figurr de h nulided del acto aborde plenamente
las hiptesis doctrinales de inexistenci+
4 . t n o n f n e u r A S T M I L AL A
rNExrsrENcIA A r-s vfs DE HEcHo
Esta tesis es expuestapor MnnIrNHonn, quien considera que ante la imposibilidad de conectar la actuacin administrativa con un acto o texto legal vlidq la
conducta arbitraria en estecasotrasunta en "va de hecho". Es decir, no hay actq
o ste es de dificil prueba y se impugna, en consecuencia,la actuacin groseray
salida del cauce,cual es la va de hecho. "El tratamiento jurdico de todas aquellas conductas que trasunten irregularidades de gravedad tal que excedande la
nocin de acto administrativo'nulo', no corresponde regirlq pues,por la pretendida teora del acto inexistente sino por la teora de la va de hecho administrativa...tt3.

C. rnonf

DE LA rNExrsrENcIA DE Los Acros

ADMINISTRATIVOS

EN DERECHO COLOMBIANO

En un interesante estudio realizado por HrnNN Gulnnnuo Al-oRNRsobre la

problemtica de la inexistencia de los actos administrativos en derecho colombiano37,que dicho seade paso no tiene regulacin positiva en el ordenamiento
administrativo nacional, se llega a las siguientes conclusiones, que sern obieto
de nuestro anlisis.

-Se estructurala
lombianoen los even
rgano,la competen
-,El actoadminis
to alguno;
-,En principiq la
los iuecescompeten
Llega ArnrNn Dt
acervojurisprudenc
-oSentencia
dese
en la incompetencia
d
ver sobreunaaccinr
un tpico casodeinex
-*Auto de febrero
viciosprocedimenta
sadoquesequeden
si ello esas,no existi
pues[...]e
nunciarse,
Pesea los razona
mos el criterio de la i
jurisprudenciadel Cc
corregirlospronunci
bre de 1968,conpon
cin dijq respecto
delr
que en el cumplimie
de la leg:alidad,
"... de
funcionarioincompe
cia de un actonulq pr
Sepuedeconclui
nuestromedio;segnr

37 AroaNaDuquE."Inexis
38 Ibd., p. 73.
39 Consejode Esadq Sala

citada por Alo,lNa Duqu

40 Conselode EstadqSalai
4t

36 ManrENnorr.Tiatado,cit., pp. 494y 495.

GuEzVaroEnnau4cita
Consejode EstadqSala<
bre de 1968,C. P.:Nurln

Eficaeiadlosactosadmitistratiaos.Vicisitudes

*Se estructura la inexistencia de los actos administrativos en el rgimen

colombiano en los eventos en que falta un elemento esencialdel actq tal como el
rgano,la competenciao las formalidades;
-'El acto administrativo inexistente en derecho colombiano no produce efecto alguno;
-.,-Enprincipiq la sancin y reconocimiento de Ia inexistencia corresponde a
los juecescompetentes3s.
Llega AronNn Duqur a estasconclusiones despusde analizarel siguiente
acervoiurisprudencial:
-sentencia de septiembre de 1959,en la cual el conseio de Estado, fundado
en la incompetencia de un rgano administrativq se declar inhibido para resolver sobre una accin de nulidad planteada; considerabaque se encontraba ante
un tpico casode inexistencia3e;
-Auto de febrero de 196o, en el cual el consejo de Estadq respecto de los
vicios procedimentalescomo fundamento de la inexistencia, diio: ,(... el acto acusadoque se qued en simple proyectq o mejor, en un cto preliminar, o incoado
si ello es as, no existiendo el acto administrativq no tiene la Sala sobre qu pronunciarse,pues [...] el acto inexistenteestfuera del orden jurdico..."+o.
Pesea los razonados argumentos de este ilustre investigador, no compartimos el criterio de la inexistencia en nuestro derecho administrativo. La misma
jurisprudencia del Consejo de Estadq en posteriores fallos, se ha
encargadode
corregir los pronunciamientos antesindicados. Es ascomo en sentenciade octubre de 1968, con ponencia del conseiero Nuslo CnucHo RurnA, la corporacin diiq respectode Ia competenciay de las formalidadesdel ctoadministrativq
que en el cumplimiento de estosrequerimientos se otorga dinmica al principio
de la legalidd, "... de modo que si un cto administrativo es producido por un
funcionario incompetente y sin el procedimiento establecidq se est pi"r"rr"n
cia de un acto nulq pero no inexistente..."4r.
Se puede concluir, as mismo, que no es absolutala nocin de inexistenciaen
nuestromedio; segnel Consejode Estadq esun trmino asimfilablal de nulidad:,

5t

AI-N DuquE."Inexistencia",cit., pp. 63 a 83.

38 Ibid., p. 73.
39 Consejode Estado,Salade lo ContenciosoAdministrrdvo. Sentenciadel ro de septiembrede r95g,
ciada por Aro,lN Duevn. "fnexistencias",cit., p. 7o.

40 Conseiode Estadq Salade lo Contencioso

Administrativo.Auto del 18 de febrerode rgo,C. p.: pono
4r

GuzVronr-ln4 citadapor AroaNaDuque. ..Inexistencias",

cit., p. 7o.
Consejode Estadq Salade lo ContenciosoAdministrativq SeccinSegunda.Sentenciadel z4 de octubre de 1968,C. P.:Nnunslo Cu,rcuo Rur,o,r,,rc,t. lJ(xv, n.6
4r9 y 4zo, rgg, p. r49.

350

Tratado de d'erechoadministratioo

en salvamentode voto de la sentenciadel z9 de iulio de ry74as lo expresaronlos

SENZy MICuel Lrrns PzRnno: "Estos
consejerosdisidentesJUANHERNNDEZ
actos que se pronuncian sin siquiera la aparienciaformal de competenciason tan
nulos que algunosdoctrinanteslos apellidaninexistentes,con lo que no pretenden
indicar que no existan,porque ah estn,por lo menos son un hecho..."4'.
Bstenosagregara lo anterior el hecho de que el Consejode Estadq de acuerdo
con providencias que hemos ya relacionado,se declarara competente para el conocimiento de actosno perfeccionadosque la administracinpretendaejecutar.
Por ltimo se admite por la jurisprudencia la necesidadde que toda actuacin
deba ser llevadaa los juecespara efectosde su control jurisdiccional. Dijo el
Consejoen r975: "... las manifestacionesde voluntad de la administracin,por
gozardela presuncinde legalidad,producen en principio efectosjurdicos [.'.]
rno existe'[...]
En derecho adminisuativo podra pens:rseque el eto inexistente
nrsh existencia de un cto edministrtivoleanlr[...] no lequito'a le manifesta'
cin de voluntad su carcter de cto dministrativo acusable ante la iurisdiccin
de lo contenciosodministrativq3.
De acuerdo con lo expuesto,consideramosque en nuestro medio no es factible ni procedente hablar de la inexistencia de los actosadministrativos. Lo viable
iurdicamente es lanulidad del *cto viciedo en su estructuracin.
D. INopoNIBILIDAD DEL Acro ADMINISTRATIvo
Se dice que un acto administrativo es inoponible a un acto administrado cuando
an no se han cumplido determinados requerimientos o medidas de estricto orden formal tendientes a lograr la eficaciadel acto. La inoponibilidad se produce
generalmentecon respectode aquellos actos en los cualesfalta an la publicidad
que la ley establecepara que ste surt efectosfrente a terceros indeterminada o
determinadamente.Para estosefectosnos remitimos a lo expuestoen los captulos de la presenteobra sobre los aspectossubjetivos en la formacin del acto y en
el captulo sobre la publicidad de los actos administrativos en donde analizamos
profundamenteel problema de la inoponibilidad del acto adoptado,mas no publicitado. En la prctica, la inoponibilidad no niega la existenciadel actq simplemente nos indica la imposibilidad jurdica de llevarlo al mundo de l eficacia.

IV. co

En procura de la est
sustancialfrente a lo
tes pronunciamiento
corregir, la doctrinI
administrativos por lr
cin del legisladoral
cin del actoo al adm
produzca plenamen
lograr subsanarlas d
tiendo efectosiurdic
cionesjurdicamente
como plenamentev
En algunospront
ra de la convalidaci
encargado de estabk
Dentro de estatnic
ser objeto de conval
nentemente internos
situacionesde nulida
petencia. En provide
iera refirindoseal te
en ciertos casos,y rel
de ser regularizado
acto irregular queda
se usan lasexpresion
forme. Con el alcanc
tesis en que.laadmir
acto y llenando entor
petente; obtenindo

Administrativo,SeccinCuarta.Sentenciadel z9 de iulio de
42 Conseiode Estadq Slade lo Contencioso

rg7+,C.P.: BnnN.nooOmrz Auava, salvamentode los conseieros

Ju.ln HEnNNozSrNzy MIcuEr
Lrrnas,;cr, t. LxxxvII,n.* 443y 444,1974.
Conseiode Estadq Slade lo ContenciosoAdministrativq SeccinTercera.Sentenciadel rq de mayo
de ry75,C. P.:Cnros Potroc,tnnnnoMurls, lct, t. Dfixvul, n.o'445y 446,1975,p.297.

44 ConseiodeEsadq Sal
rggr, C. P.:MtcuEI-C

Eficacia de los actosad,ministratioos.Vicisitudes

IV. coNvALrDAcrN DE Los Acros ADMrNrsrRATrvos

En procura de la estabilidadjurdica y de hacer predominar el concepto de lo
sustancialfrente a lo meramente adjetivo, evitndosede estamanera permanentes pronunciamientos sobre ilegalidades que la administracin hubiere podido
corregir,la doctrina ha desarrolladoel conceptode la convalidacinde los actos
administrativospor las mismasautoridadesque los expidieron o por la intervencin del legisladoral suprimir algn requisito vigente al momento de la expedicin del acto o al admitir expresamenteque un ctoproducido de manerairregular
produzcaplenamentesus efectosjurdicos. Se trata de dos vas diferentespara
lograr subsanarlas deficienciasen la validez del acto y mantener el mismo surtiendoefectosjurdicos.Desdeestospuntos de vista,convalidartendrados acepcionesiurdicamente vlidas:la de corregir un acto administrativo y la de admitirlo
como plenamente vlido mediante ratificacin posterior.
En algunospronunciamientosla jurisprudencianacionalha aceptadola figura de la convalidacinde los actosadministrativos.El Consejo de Estado se ha
encargadode estableceralgunos requerimientos lgicos para su procedencia.
Dentro de esta tnica se considera que no todos los actosadministrativos pueden
ser objeto de convalidacin:tan slo aquellosque se refieran a problemaseminentementeinternos de la administracin y que no se encuentren incursos en
situacionesde nulidad prcticamenteinsubsanables
como esel casode la incompetencia.En providenciade rggr la corporacinindic: "...La doctrina extranjera refirindose al tema de la convalidacin del acto irregular ha expresadoque
en ciertoscasos,y reunindosedeterminadascondiciones)un acto invlido puede ser regularizado por otro acto administrativo posterior. En ese supuesto, el
acto irregular queda convalidadq connotacinstapara la cual corrientemente
seusan las expresionesconfirmarrrevalidarrratifrcarraprobarrsin un sentido uniforme. Con el alcanceindicado, el acto de convalidacin abarcalas distintas hiptesis en que.la administracin puede regulrizar un acto invlido: reiterando el
ctoy llenandoentoncestodaslas formalidades;pronuncindoseel rganocompetente;obtenindosela autorizacino aprobacinque faltaba,etc."44.

44 Consejode EstadqSalade lo ContenciosoAdministrativq SeccinPrimer.Sentenciadel 6 de lunio de

rggr, C. P.:Mrcur- GoNzr-nz
Rorncu2.